ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES

RADIO FRANCE : LES RAISONS D’UNE

CRISE, LES PISTESD’UNE RÉFORME

Rapport public thématique

Synthèse

Avril 2015

g AVERTISSEMENT

Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation durapport de la Cour des comptes.Seul le rapport engage la Cour des comptes.

SOMMAIRE

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Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1 Une entreprise en état de crise financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

2 Des activités au développement insuffisamment piloté . . . . . . . .9

3 Une gestion peu rigoureuse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

4 Un modèle social, source de rigidité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

5 Le chantier de réhabilitation, miroir des défaillances de gestion de l’entreprise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

6 Une refondation nécessaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25

INTRODUCTION

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Radio France est, par sa taille, la deuxième entreprise de l’audiovisuel public.Son chiffre d’affaires s’élève à 641 M€ en 2013, dont 90 % de ressourcespubliques. Son effectif s’établit à 4 909 emplois équivalents temps plein (ETP).

Durant les dix dernières années, le paysage général de la radio est resté assezstable. Radio France y a maintenu sa part d’audience autour de 25 % entre 2006et 2014 ; ce chiffre recouvre la diffusion des sept antennes qu’elle comporte(1).Parmi elles, France Bleu coordonne 44 stations locales.

Ces résultats d’audience, honorables, traduisent une satisfaction des auditeurs.La qualité des programmes de Radio France fait, en général, l’objet d’une appré-ciation positive.

Radio France doit cependant faire face aujourd’hui à des défis importants.

La révolution numérique induit de profonds changements dans les modes deproduction, de diffusion et de consommation du média radiophonique dontRadio France a eu tendance à sous-estimer la portée. Ces dernières années, l’en-treprise s’est employée à rattraper son retard, mais doit faire face à des investis-sements coûteux.

Dans le même temps, l’entreprise doit achever le complexe chantier de réhabili-tation de la Maison de la Radio, source de surcoûts et de retards.

Alors qu’elle doit répondre à ce double défi, Radio France se trouve confrontéeà une dégradation de sa situation financière que traduisent un déséquilibre deses comptes et des perspectives de résultat structurellement négatives.

Cette situation est en grande partie liée à la baisse de la subvention publiquepar rapport aux prévisions inscrites dans le contrat d’objectifs et de moyens(COM) 2010-2014 et au financement du chantier de réhabilitation. La Courrelève cependant en même temps une qualité imparfaite de la gestion de l’en-treprise, un modèle social rigide, une faible mutualisation des activités et desmodes de production qui n’ont pas beaucoup évolué.

_______(1) France Inter, France Culture, France Musique, FIP, France Info, France Bleu, Mouv’.

Radio France doit entreprendre des réformes profondes pour restaurer sa situationfinancière et demeurer au niveau de ses homologues européens, dont certains(British Broadcasting Corporation –BBC–, Radio Télévision Belge Francophone–RTBF– et Danmarks Radio –DR–) ont servi d’utiles points de comparaison pourl’établissement du présent rapport. Tout en maintenant la qualité de ses pro-grammes et services, elle doit produire ceux-ci au meilleur coût tout en améliorantsa gestion.

INTRODUCTION

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1 Une entreprise en état de crisefinancière

Une dotation de l’État en augmenta-tion

De 2006 à 2013, les versements del’État à Radio France ont augmentédeux fois plus vite que les dépenses dubudget général de l’État (+ 22,3 %

contre + 9,1 %). Entre 2009 et 2012,l’écart est encore plus prononcé :+ 9,7 % d’augmentation pour les ver-sements à Radio France contre + 3 %pour les dépenses du budget généralde l’État.

Évolution des dotations versées par l’État (en M€)

Source : rapports sur la mise en oeuvre du COM

Un état de crise financière

À partir de 2012, les versements del’État ont été inférieurs aux prévisionsdu contrat d’objectifs et de moyens(COM) : de - 8,6 M€ en 2012, - 31,3 M€ en 2013 et - 47,8 M€ en2014.

Compte tenu des dépenses incom-pressibles du chantier dont le finance-ment était compris dans la dotationgénérale de l’État, Radio France a

imputé sur son fonctionnement l’inté-gralité de l’effort budgétaire qui luiétait demandé. Ces efforts n’ont pasété suffisants au regard des coûtscroissants de fonctionnement, notam-ment ceux de la masse salariale. Il enest résulté une dégradation de lasituation financière, marquée par laperspective d’un résultat négatif en2014. Selon les projections, le niveaude la trésorerie est aussi appelé àconnaître une baisse inquiétante lorsdes exercices à venir.

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Une entreprise en état de crisefinancière

Des réformes structurelles à mener

Les deux contrats d’objectifs et demoyens conclus entre l’État et RadioFrance (portant sur les périodes 2006-2009 et 2010-2014) n’ont pas suffi-samment incité l’entreprise à entre-prendre des réformes de structure.

Le prochain contrat d’objectifs et demoyens (2015-2019) doit fixer desobjectifs clairs de réforme, sur le fon-dement d’un nouveau projet d’entre-prise.

Trésorerie nette (en M€)

Source : Radio France* 2014 : prévision initiale

2 Des activités au développementinsuffisamment piloté

Radio France apparaît comme la réu-nion d’entités semi-autonomes(antennes, formations musicales),dont les coûts ont augmenté, sansrecherche suffisante de coordinationdes activités ni de mutualisation desmoyens.

Des antennes coûteuses

Les résultats d’audience des antennessont contrastés : croissance pourFrance Bleu, France Culture et FIP,baisse pour France Inter, France Info,France Musique et le Mouv’.

Audiences de Radio France (en % d’audience cumulée)

Source : Médiamétrie

* Le comptage des audiences de FIP est calculé de septembre à juin sur une zone incluantParis, Nantes, Stasbourg et Montpellier. En 2014, un nouveau comptage a été effectué parMédiamétrie, homogène avec les autres antennes. Sur l'année 2014, FIP y obtient 1% d'au-dience cumulée.** Sur 31 fréquences Sy

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Coûts directement affectés aux programmes des antennes nationales (en M€)

2004 2013 Variation2004-2013

(en %)

France Inter 43,3 52,8 22 %

France Info 17,1 25,6 50 %

France Culture 33,3 38,8 16 %

France Musique 15,4 18,2 18 %

FIP 3,7 5,5 47 %

Le Mouv’ 4,5 8,7 93 %

Total 117,4 149,7 27,5 %

Source : Radio France

Cette situation appelle des mesurespour mieux coordonner les activitésde cet ensemble et en améliorer lagestion. En outre l’avenir du Mouv’suscite des interrogations qui doiventêtre tranchées avant la signature duprochain contrat d’objectifs et demoyens.

L’entrée dans l’ère numérique

À l’exception de la mise en ligne, à par-tir de 2006, d’une offre de radio en dif-féré (podcasts) qui est un succès,

Radio France a investi tardivementdans le numérique. Un plan de rattra-page a été mis en place à partir de2011. Cent cinquante emplois environy ont été affectés. Des investisse-ments ont été consentis pour remet-tre à niveau les sites internet et lesapplications correspondantes. Lespremiers résultats d’audience sontencourageants.

Pour autant, si Radio France estentrée dans l’ère numérique, lesefforts engagés se sont insuffisam-

Des activités au développement insuffisamment piloté

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Les coûts des antennes ont tous beau-coup augmenté. Les causes de cetteaugmentation résident dans la crois-sance des effectifs et de la massesalariale, dans des organisations peu

structurées, des modes de productionrigides et coûteux, et dans l’incapacitépour l’entreprise de disposer d’un coûtde grille précis, qui permette de pilo-ter le fonctionnement des antennes.

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Des activités au développement insuffisamment piloté

ment inscrits dans une dynamiqued’ensemble. En outre, de nombreuxobstacles doivent être levés pouramplifier ce mouvement. Ainsi, lestâches nouvelles qui résultent de lanumérisation de la production doi-vent être prises en compte dans ladéfinition des métiers. De surcroît, desinvestissements nouveaux doiventêtre programmés dans ce domaineessentiel mais coûteux, alors mêmeque Radio France entre dans unepériode de forte contrainte financière.

Les formations musicales

Au nombre de quatre(2), les forma-tions musicales de Radio France n’ontpas connu d’évolution de leurs for-mats et de leurs missions depuis la

réforme de 1975. Elles représententune dépense de près de 40 M€ pourun peu plus de 2 M€ de recettes.

Alors même qu’un nouvel auditoriuma été inauguré à la Maison de la Radioqui doit notamment accueillir les deuxformations symphoniques (l’Orches-tre national de France et l’Orchestrephilharmonique de Radio France), leproblème de la coexistence de cesdeux formations n’a pas été résolu demanière satisfaisante. Parmi lesoptions envisageables, celle d’unefusion des deux orchestres est préco-nisée par la Cour.

En tout état de cause, l’articulationentre les formations musicales etFrance Musique doit être revue.

_______(2) Orchestre national de France, Orchestre philharmonique de Radio France, Chœur de RadioFrance, Maîtrise de Radio France.

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3 Une gestion peu rigoureuse

La gestion de Radio France souffre dedéfaillances qui ne sont pas accepta-bles pour une entreprise publique decette dimension et qu’il est impératifde corriger.

Un conseil d’administration à renfor-cer

La gouvernance de Radio Franceserait améliorée par un renforcementdu rôle du conseil d’administration.Celui-ci devrait pouvoir se prononcereffectivement sur la stratégie de l’en-treprise, ainsi que sur les décisions lesplus structurantes pour son activité etson développement.

Des procédures de gestion encoreinsuffisantes

La Cour a relevé des lacunes dans lesprocédures budgétaires de l’entre-prise. L’absence d’une véritable comp-tabilité analytique constitue un obsta-cle à un pilotage rationalisé des activi-tés. Les procédures de paiement res-tent lourdes et ne sont pas exemptesde risques.

Le montant total des achats à RadioFrance s’élève à 216,4 M€ en 2013. Ils’agit donc pour l’entreprise d’unenjeu central de gestion.

Depuis 2005, ces achats sont assujet-tis aux règles de la commandepublique, prévoyant mise en concur-rence et transparence. Créée en 2011et pleinement active depuis 2013, ladirection des achats doit poursuivre laremise en ordre de cette activité.

Des procédures de contrôle trop fai-bles

La Cour constate qu’en de nombreuxdomaines, la formalisation des règlesest insuffisante (frais de déplacement,dépôt des congés) et que, lorsquecelles-ci existent, leur mise en œuvreest inégale (visas du contrôle finan-cier). Le contrôle interne doit être enconséquence renforcé.

Par ailleurs, malgré la qualité de sesrapports, la direction de l’audit internepâtit de la faiblesse de ses effectifspour mener toutes les études néces-saires, tandis que les conclusions deses travaux sont insuffisammentprises en compte.

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4 Un modèle social, source derigidité

La gestion des ressources humainesde Radio France est marquée par degrandes rigidités et par la complexitéde la gestion des situations indivi-duelles.

Elle doit être modernisée, pouraccompagner les mutations de l’en-treprise. Un nouvel accord collectifdoit remplacer l’ancienne conventionde l’audiovisuel public aujourd’huimise en cause. Sa négociation, qui apris du retard, doit constituer la pre-mière étape de cette modernisation.

Des effectifs et une masse salarialeen hausse

Entre le 31 décembre 2003 et le31 décembre 2013, les effectifs deRadio France (CDI et CDD) ont crû de5,6 %. Les journalistes représententenviron la moitié de cette augmenta-tion. Au 31 décembre 2013, RadioFrance comptait 4 909 équivalentstemps plein (ETP).

Evolution des effectifs (ETP)

Source : bilans sociaux de Radio France

Un modèle social, source de rigidité

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Sur la même période, la masse sala-riale (CDI et CDD) a augmenté de29,6 %. La part des charges de per-

sonnel dans les charges d’exploitationatteint 57,2 % en 2013.

Évolution de la masse salariale (M€)

Source : Radio France

Aux effectifs des CDI et des CDD, ilfaut ajouter environ 700 ETP d’inter-mittents, non comptabilisés dans leplafond d’emplois auquel l’entrepriseest soumise. Le recours à l’intermit-

tence est en augmentation depuis2009. La Cour recommande que lerecours aux intermittents soit soumisà un plafond d’emplois.

Un modèle social, source de rigidité

Des conditions de travail très favora-bles

À Radio France, les régimes descongés, des heures supplémentaires,des heures de nuit, des dimanches etjours fériés sont très favorables. Auxdispositions du code du travail, s’ajou-tent les avantages spécifiques desconventions collectives et les règlesparticulières à Radio France. Parexemple, les journalistes de plus de8 ans d’ancienneté disposent de68 jours ouvrés de congés et de RTT,soit près de 14 semaines, et le travaille dimanche pour les personnels tech-niques et administratifs donne droitau paiement des heures à un tauxmajoré de 30 % ou à une récupérationégale à 50 % des heures travaillées,contre 20 % et 1/3 prévus par laconvention collective.

Un climat social tendu en dépit derelations sociales très développées

Une composante essentielle du fonc-tionnement de Radio France est l’in-tensité du dialogue social, qui occupeun temps d’activité significatif.388 personnes, soit environ 8 % des

effectifs, bénéficient du régime dessalariés protégés. Leurs créditsd’heure représentent l’équivalentannuel de 134 ETP. En 2013, 622 réu-nions ont été consacrées au dialoguesocial.

Le montant de la masse salarialealloué aux comités d’entreprise deRadio France est significatif : 3,2 % ycompris le restaurant d’entreprise. Surla base des travaux de la Cour, ce chif-fre est comparable à celui observé à laRATP (3,11 %).

Malgré cette intensité du dialogue, lenombre des conflits sociaux resteimportant. La menace de grève ou lesgrèves effectives sont une donnéecentrale de la négociation collective àRadio France. Malgré une baisse dunombre annuel de jours de grève, lagrève d’une semaine à France Inter enjanvier 2013 a montré que le climatsocial de l’entreprise restait conflic-tuel. Ce climat a gêné l’engagementde réformes structurelles. Il n’a paspermis la conclusion d’accords surl’organisation du travail et l’évolutiondes métiers.

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5 Le chantier de réhabilitation,miroir des défaillances del’entreprise

Une programmation insuffisantepour une opération hors norme

Parmi les grands chantiers publicslancés lors des dernières décennies, laréhabilitation de la Maison de la Radioest l’un des plus considérables parl’ampleur des surfaces concernées(110 000 m2) et l’un des plus com-plexes, le chantier s’effectuant sur unsite occupé.

Motivé au départ par la remise auxnormes de sécurité de la Maison de laRadio, le projet a évolué vers un pro-gramme de réhabilitation et deréaménagement des installationsexistantes (avec la création d’un audi-torium de 1 400 places), alors que desscénarios de délocalisation, moinscoûteux et complexes, auraient puêtre mis en œuvre.

Malgré la complexité de l’opération,Radio France ne s’est pas dotée dès ledébut d’équipes suffisantes pour laconduite du chantier et son suivi juri-dique et financier.

En outre, le chantier n’a pas été l’occa-sion de revoir les processus de pro-duction. La réhabilitation s’est accom-pagnée d’une inflation relative desmoyens de production, là où on auraitpu en profiter pour faire des gains deproductivité.

La conduite de l’opération

La conduite de l’opération s’est carac-térisée par de nombreuses insuffi-sances en matière de contrôle, d’orga-nisation interne et de procédures.

Les relations entre Radio France etl’architecte ont été difficiles, au pointd’occasionner en 2012 une rupturepartielle de leurs relations contrac-tuelles.

Les retards se sont multipliés.L’accumulation de modifications auxmarchés de travaux, outre les ques-tions de régularité qu’elle pose, induitdes difficultés juridiques dont il faudraprendre la mesure lors des prochainesphases de travaux. En effet, les règlesde la commande publique encadrentstrictement les dépassements autori-sés par rapport aux montants initiauxdes marchés.

Des coûts qui dérivent

Au gré des modifications de pro-gramme, des retards du chantier etdes aléas, le coût final estimé du chan-tier n’a cessé de progresser. L’étenduede la dérive financière globale n’estpas encore parfaitement connue,même si les estimations réalisées parla Cour laissent penser qu’il s’agit pourle moment d’un doublement du coûtde l’opération.

Le chantier de réhabilitation, miroir desdéfaillances de l’entreprise

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Coût final estimé (en M€)

Source : Radio France* Au coût final estimé s’ajoutent les coûts de fonctionnement et les indemnités transaction-nelles pour aboutir au coût global. Entre 2004 et 2014, ce coût global est passé de 262 M€ à575 M€.

Cette situation fragilise l’équilibrefinancier de Radio France. Elle pose laquestion du financement de la fin duchantier. La Cour recommande l’exa-

men de toutes les hypothèses et deleur impact financier, préalablement àla conclusion du COM 2015-2019.

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6 Une refondation nécessaire

Les éléments qui précèdent condui-sent à recommander l’engagement deréformes structurelles pour revoir unmodèle aujourd’hui fragilisé. Il est enoutre préconisé de réécrire le cahierdes missions et des charges, qui n’estplus bien adapté à l’environnementdans lequel évolue Radio France.

Cette modernisation concerne notam-ment le décloisonnement desantennes, la mutualisation de l’infor-mation et la réorganisation desmodes de production.

Décloisonner les antennes

S’agissant de l’organisation « ensilos », une mutualisation de certainestâches entre les antennes doit êtremenée. La production de programmespourrait être décloisonnée en favori-sant les échanges entre antennes eten confiant à certaines d’entre elles,du fait de leur expertise, la productionde certains types de programmespour l’ensemble des chaînes. Enfin, lastratégie de programmes de chacunedes antennes doit être davantageexplicitée et validée, en prenantmodèle sur ce que fait la BBC.

Des synergies dans l’information

Fin 2013, Radio France employaitdans ses rédactions un nombre de

journalistes correspondant à 885 ETP(CDD et CDI). L’autonomie des chaînesse traduit par une faible coordinationentre les rédactions des différentesantennes.

L’optimisation des moyens dans cedomaine constitue un chantier pourl’avenir. Dans les groupes publics demédias, la tendance générale est à lamise en place de dispositifs de rédac-tion unique. Le développement de lamutualisation pourrait comporter plu-sieurs étapes, jusqu’à la création d’unerédaction unique entre les antennes,associant radio et numérique.

Réorganiser les modes de produc-tion

La numérisation de la production n’apas entraîné de modifications de l’or-ganisation du travail. La polyvalencecroissante des fonctions s’est jusqu’àprésent heurtée, à Radio France, à laprévalence d’une culture de la spécia-lisation des métiers, qui s’éloigne de laréalité actuelle des modes de produc-tion et d’organisation du travail de laplupart des radios publiques ou pri-vées. Ce décloisonnement des métiersdoit s’accompagner d’un nouvel efforten matière de systèmes d’informationet de sécurité informatique.

Une refondation nécessaire

La fonction technique de l’entreprisedoit aussi être réorganisée dans le butde séparer ce qui relève de la moder-nisation des systèmes d’information,

des tâches de soutien informatiquecourant et ce qui relève de la produc-tion radiophonique des antennes.

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CONCLUSION

En même temps qu’elle fait face à unesituation financière désormais cri-tique, Radio France doit engager desréformes structurelles, trop long-temps différées.

Cette réforme nécessaire doit s’incar-ner dans un nouveau projet pour l’en-treprise. Celui-ci passe par la maîtrisede la masse salariale, par l’intégrationdu numérique et de nouveaux modes

de gestion, afin de diminuer les coûtsde l'entreprise et lui permettre derelever les défis qui se présentent àelle.

Il revient maintenant à l’État de for-muler des objectifs clairs de réformeet de modernisation qui devrontconstituer les grandes orientationsdu prochain COM.

RECOMMANDATIONS

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–établir le contrat d’objectifs etde moyens sur le fondement d’unprojet d’entreprise (Radio France,ministère chargé de la culture, minis-tère chargé du budget) ;

–statuer sur l’avenir du Mouv’avant la signature du COM 2015-2019 (Radio France) ;

–définir pour France Bleu unschéma cible d’implantation, permet-tant une couverture renforcée du ter-ritoire à moyens constants (RadioFrance, ministère chargé de la cul-ture) ;

–concentrer la direction desnouveaux médias (DNM) sur l’exper-tise numérique, la veille technolo-gique et éditoriale (Radio France) ;

–fusionner les deux orchestressymphoniques de Radio France, éta-blir une direction commune à FranceMusique et à la direction de lamusique (Radio France) ;

–prendre les dispositions néces-saires au renforcement du rôle duconseil d’administration dans la gou-vernance de Radio France (ministèrechargé de la culture, ministèrechargé de l’économie ; RadioFrance) ;

–mettre en place un système decomptabilité analytique plus fin pouren faire un outil d’aide à la décision(Radio France) ;

–en matière d’achats, poursuivrela remise en concurrence descontrats existants (Radio France) ;

–dans le COM, mettre en placedes indicateurs « cibles », donccontraignants, pour la masse sala-riale et le recours aux cachetiers etpigistes et fixer une cible en baissepour la part des charges salarialesdans le total des charges d’exploita-tion (ministère chargé de la culture,ministère chargé du budget) ;

–prendre en compte, dans lesaccords d’entreprise et dans la grilledes emplois, une définition desmétiers qui comporte les nouvellescompétences et qualifications liées àl’évolution des technologies numé-riques (Radio France) ;

–cesser le recours systématiqueaux ordres de service pour la gestiondu chantier et respecter rigoureuse-ment les règles relatives aux mar-chés et à leurs avenants pour lasignature des marchés du chantier(Radio France) ;

–avant la signature du COM2015-2019, étudier toutes les optionspossibles pour la fin du chantier etleur impact financier : poursuite duchantier, phase 4 puis phase 3, ouarrêt du chantier à la fin de la phase4, ou encore conduite conjointe desphases 4 et 3 (Radio France) ;

–clarifier et formaliser les ligneséditoriales de chaque antenne (RadioFrance) ;

–fusionner les rédactions deFrance Inter, France Info et FranceCulture (Radio France et tutelles) ;

–rattacher les chargés de réali-sation de la direction des personnelsde production (DPP) à FranceCulture et France Musique (RadioFrance) ; affecter les techniciensd’antenne à chaque antenne (RadioFrance) ;

–faire évoluer la fonction tech-nique et faire évoluer l’organisationde la DGATTN en distinguant troisfonctions : la production et la diffu-sion des émissions sur tous les sup-ports ; l’acquisition, la gestion et lamaintenance des matériels tech-niques et informatiques ; la responsa-bilité des systèmes d’information(Radio France) ;

–réviser le cahier des missions etdes charges afin de mieux définir lamission de service public de la radioet de l’adapter à l’environnementactuel de la radio (ministère chargéde la culture).

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