Pueblos Indigenas y Derechos Constitucionales-Barie

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Cletus Gregor Barié

Pueblos Indígenasy derechos constitucionales

en América Latina:un panorama

2a ediciónactualizada y aumentada

Pueblos Indígenas y derechos constitucionales: un panorama© Cletus Gregor Barié[email protected]

1a edición, México, 2000: Instituto Indigenista Interamericano e Instituto Nacional Indigenista de México2a edición actualizada y aumentada, Bolivia, 2003: Instituto Indigenista Interamericano (México),Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (México) y Editorial Abya-Yala (Ecuador)

Revisión de estilo:María Teresa Giménez Jiménez

Diseño y Diagramación:Chanel Colque Carrillo y Juan Carlos Mamani Quispe

Impresión:Génesis, La Paz, Bolivia

La presente publicación recibió el apoyo del Programa Pueblos Indígenas y Desarrollo Sostenible delFideicomiso Noruego, administrado por el Banco Mundial. La responsabilidad de interpretación es delautor y el contenido no necesariamente refleja la opinión del auspiciador.

ISBN: 99905-0-367-2Depósito Legal: 4-1-866-03

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A Caty, mi boni

ÍndiceÍndiceÍndiceÍndiceÍndice

Prólogo a la segunda edición ................................................................................................... 11Invenciones ......................................................................................................................... 15

La omisión: el otro no es ................................................................................................. 15El menosprecio: el otro no es completo .............................................................................. 15La expropiación: el otro es como yo digo ............................................................................ 16La percepción del otro es un aprendizaje ............................................................................ 16

Introducción: ¿Qué sentido y alcance tiene este estudio? ............................................................... 19¿Qué trascendencia tiene la cuestión nacional hoy? ............................................................... 19¿Por qué estudiar a las minorías étnicas en América Latina? ..................................................... 22¿Qué sentido tiene examinar leyes que nadie respeta? ............................................................ 24¿Por qué remitirse a la historia para un análisis sobre la actualidad? .......................................... 28¿Por qué abarcar a toda América Latina en este estudio? ......................................................... 29¿Cuál es la organización interna de este estudio? ................................................................... 30¿A partir de qué lecturas se abordó esta investigación? ........................................................... 30

Capítulo I: Hacer y deshacer personas con cifras – la polémica por las estadísticas .............................. 37

Capitulo II: Derecho indígena, un concepto tridimensional ............................................................. 49La costumbre legal: ¿derecho positivo o negativo? ................................................................. 49Políticas del Estado: la ubicuidad del indigenismo ................................................................. 51Los sistemas internacionales de derechos humanos: paseo porun laberinto documental .................................................................................................. 52En el umbral del derecho colectivo: La organización de las Naciones Unidas .............................. 53La OIT: el viaje de un convenio por el mundo...................................................................... 58El sistema americano de Derechos Humanos: una declaración prometedora ............................... 64

Capítulo III: Breve recuento histórico sobre las legislaciones y los indios ........................................... 81

CapítuloHIV: Las tendencias constitucionales actuales en América Latina ........................................... 87Argentina .................................................................................................................... 105Belice ......................................................................................................................... 123Bolivia ........................................................................................................................ 133Brasil ......................................................................................................................... 159Chile .......................................................................................................................... 209Colombia .................................................................................................................... 223Costa Rica ................................................................................................................... 271Ecuador ...................................................................................................................... 283El Salvador .................................................................................................................. 321Guatemala .................................................................................................................. 331Guayana Francesa ......................................................................................................... 351Guyana....................................................................................................................... 359Honduras .................................................................................................................... 369

México ....................................................................................................................... 379Nicaragua ................................................................................................................... 409Panamá....................................................................................................................... 435Paraguay ..................................................................................................................... 453Perú ........................................................................................................................... 469Surinam ...................................................................................................................... 513Uruguay...................................................................................................................... 519Venezuela ................................................................................................................... 525

Conclusiones ....................................................................................................................... 547¿Qué son los “derechos indígenas”? .................................................................................. 547¿Qué cambió en los últimos 20 años? ................................................................................ 548¿Cuáles son las herramientas para evaluar un documento constitucional? .................................. 551¿Cuáles son las Constituciones más avanzadas bajo la óptica de estos criterios? .......................... 553¿Qué cambios se van anunciando en la “topografía indigenista”? ............................................. 554¿Cómo conciben las Constituciones más avanzadas el espacio donde viven los indígenas? ............ 556¿Qué conceptos filosóficos subyacen en la política del reconocimiento étnico? ........................... 556¿Desde qué enfoque abordar un análisis constitucional? ........................................................ 559

Índice de cuadrosÍndice de cuadrosÍndice de cuadrosÍndice de cuadrosÍndice de cuadros

1: Culturas indígenas y Estados nacionales en América Latina...................................................... 212: Pueblos indígenas en el mundo ......................................................................................... 223: Antiguas culturas indígenas .............................................................................................. 254: El censo en México desde los censados .............................................................................. 385: La disputa acerca de “los otros” ........................................................................................ 426: El cuento de los números: variaciones en el cálculo sobre la población indígena ......................... 437: Población indígena estimada, según Jordán Pando ................................................................. 448: Estimaciones recientes sobre la población indígena ............................................................... 459: Población indígena censada, década de 1990 ...................................................................... 4510: Estimaciones de población negra y mulata en América Latina y el Caribe ................................. 4611: La influencia de la Declaración Universal en América -el caso de Bolivia ................................. 5512: Organigrama de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos y derechos indígenas ....... 5613: El Convenio 107 y 169 en América Latina ......................................................................... 6014: Coincidencia temática de tres proclamaciones internacionales sobre Derechos Humanos ............. 6615: Documentos relevantes para discutir los derechos indígenas .................................................. 7016: Las múltiples fuentes del derecho indígena de hoy ............................................................... 7217: ¿Cuáles fueron los criterios para elaborar los cuadros sinópticos de las Constituciones? .............. 10018: La difusión del multiculturalismo en América Latina desde 1986 .......................................... 34419: La noción histórica de los pueblos indígenas en el constitucionalismo latinoamericano ............. 34620: Excavaciones conceptuales -los orígenes del artículo 89 de la Constitución peruana de 1993 ...... 49521: El fortalecimiento de los derechos indígenas en las últimas décadas ...................................... 54922: Evaluación de las Constituciones latinoamericanas en materia indígena .................................. 56023: Puntos de entrada en Internet sobre pueblos indígenas ....................................................... 56124: Tierra y territorio -cuadro comparativo de los textos internacionales en elaboración ................. 56225: Tierra y territorio -visión comparativa de 4 Constituciones latinoamericanas ............................ 566

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Prólogo aPrólogo aPrólogo aPrólogo aPrólogo ala segunda ediciónla segunda ediciónla segunda ediciónla segunda ediciónla segunda edición

La idea de este libro surgió en 1994 durante una prolongada estadía de estudios en México,influenciada por un ambiente de efervescencia y discusiones nacionales sobre el alcance y loslímites de los derechos indígenas. Un primer acercamiento a la visión de los legisladoreslatinoamericanos sobre los indios -y la materia prima de la presente publicación- fue una tesis delicenciatura presentada en 1998 en el Colegio de Estudios Latinoamericanos de la UniversidadNacional Autónoma de México (UNAM): Los derechos de los pueblos indígenas en las Consti-tuciones latinoamericanas. El enfoque de esta investigación era histórico, con énfasis especialen los casos nacionales de Perú y Brasil.

La transformación de la tesis en un estudio comparativo subregional se realizó en 1999, porsugerencia de Rodolfo Stavenhagen del Colegio de México y a través de un esfuerzo editorial delInstituto Indigenista Interamericano (III) y el Instituto Nacional Indigenista de México (INI, desde2003 se denomina Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas): Pueblosindígenas y derechos constitucionales en América Latina: un panorama, se editó en 2000. Ellibro tuvo un tiraje limitado y se agotó rápidamente.

El desarrollo de la legislación en materia indígena y los cambios políticos en el hemisferio,hicieron necesario repensar el tema y profundizar algunos aspectos. El aumento de la participaciónindígena en los espacios de gestión política, los procesos reconstituyentes, las reformas políticas,la proliferación de la legislación secundaria, la creciente influencia del derecho internacional yde las agencias internacionales, todos estos elementos han contribuido a una visibilidad mayorde la presencia indígena en América Latina. Las fuentes bibliográficas se han multiplicado, ytambién es más fácil tener acceso a ellas a través del Internet.

Esta segunda edición, trata entonces de mostrar los desarrollos más recientes en cada uno delos países que son objeto de análisis. En cada capítulo nacional se repiten las mismas secciones,con la pretensión de darle un tratamiento analítico igual a todos los 21 países que se encuentranal sur del río Bravo: mapas, estadísticas demográficas, el análisis y clasificación de las respectivasConstituciones, un listado de las leyes y reglamentos relacionados directa o indirectamentecon el tema, un comentario interpretativo, extractos de citas y entrevistas, referenciasbibliográficas y la remisión al Internet. Algunos países, como Bolivia, Colombia, Ecuador,Perú y Brasil se merecieron una dedicación más profunda por la importancia que le otorgan altema indígena; a otros, como Honduras, El Salvador y las tres Guyanas (Guayana Francesa,Guyana y Surinam) se les dedicó un espacio más limitado, porque sencillamente era difícilobtener información confiable, incluso no siempre se obtuvo la legislación específica relevante.

En esta segunda edición ya no se indican las fuentes de los textos legales, porque actualmentees fácil obtener el texto oficial de cualquier Constitución latinoamericana, sea vía la base dedatos de las Américas de la Universidad de Georgetown (www.georgetown.edu/pdba), seadirectamente vía los congresos respectivos y sus gacetas. Las Constituciones de Belice, Guyanay Surinam se reproducen en inglés, ya que no existe una traducción oficial al español.

Evidentemente, este estudio contiene todavía lagunas que no se han podido subsanar por lafalta de fuentes bibliográficas. Con todo, cualquier interesado en el tema -indígenas, legislado-res, activistas, estudiosos, abogados- podrá obtener una impresión global sobre la evolución

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de la situación legal de los pueblos indígenas en Latinoamérica hasta el momento presente.Habrá también espacio para sugerencias y opiniones del lector. El Instituto Indigenista Intera-mericano colocará este estudio en su página de Internet (www.indigenista.org) y cederá unespacio para comentarios. También está previsto editar esta publicación en versión CD, con elapoyo de la GTZ, Alemania.

A medida que la actualización de este trabajo ha ido avanzando, queda en evidencia que elgran caudal de literatura especializada, las particularidades nacionales y las diferentes tradicioneslegales en el futuro hacen recomendable encomendar una investigación de esta envergadura aun equipo de trabajo. A esta altura de los avances y la proliferación de los derechos indígenasen Latinoamérica, para un investigador particular es dificultoso mantener una visión global. Enel campo de los estudios comparativos constitucionales es costumbre limitarse a la examinaciónde unos pocos casos nacionales concretos.

Los derechos de los indígenas se han convertido en una materia con características muyparticulares, para cuyo manejo se requiere de especialistas (indígenas y no indígenas) con unaalta competencia legal y conocimientos sólidos de la antropología jurídica, del derecho nacionale internacional.

Como elemento nuevo de esta segunda edición, el autor ha recopilado alrededor de 30 entrevistascon diferentes personas, indígenas, especialistas o representantes de Gobiernos. Así el lectorencontrará diferentes opiniones sobre la situación de los pueblos indígenas en países específicos.Cabe aclarar que cualquier persona vinculada con el tema podía exponer su punto de vista ylas invitaciones a participar han sido bastante amplias. No todas las opiniones expresadas porlos entrevistados coinciden con el enfoque del autor (que se encuentra más bien en el comentarioespecífico), lo que forma parte de un concepto plural de la investigación.

A lo largo del estudio del tema, durante casi una década, el autor, ciertamente, ha evolucionadoen su posición. Mientras que en un inicio el enfoque fue principalmente académico, centradoen el tema de la multiculturalidad, e influenciado por las lecturas de autores del ámbitoacadémico mexicano, como Guillermo Bonfil Batalla, Héctor Díaz Polanco, RodolfoStavenhagen y Luis Villoro, posteriormente, debido al trabajo directo con pueblos Aymaras enel altiplano boliviano, la preocupación se centró en cuestiones más pragmáticas, como son elpoder local, la descentralización, el engranaje del sistema de cargos con el Gobierno municipaly cuestiones de desarrollo étnico. Y últimamente, desde la experiencia de participación en unprograma de Manejo de Conflictos en la Cooperación Alemana (PADEP-GTZ) en Bolivia, seabordaron cuestiones sobre el adecuado manejo de resolución de conflictos entre comunida-des e instancias de Gobierno o empresas privadas. Este es un campo nuevo, que frente a la altaconflictividad latente en las zonas indígenas, podrá aportar elementos pragmáticos para laconcertación y la solución satisfactoria de conflictos de intereses.

Quiero agradecer a Jorge E. Uquillas (Sociólogo Principal, Coordinador del Programa de Pue-blos Indígenas y Desarrollo Sostenible para América Latina, Banco Mundial), quien consiguióel apoyo del Fideicomiso Noruego para realizar esta edición. Sus sugerencias han enriquecidoel texto, además de que sin su acompañamiento en los avances y la insistencia de “no perderseen el perfeccionismo”, la investigación no hubiera concluido a tiempo. También fue decisivoel intercambio continuo con Guillermo Espinosa, director del Instituto Indigenista Interameri-cano, quien brindó además un apoyo institucional indispensable. Mi gratitud a Arnulfo EmbrizOsorio, Armando López Carrillo y Norberto Zamora del ex–Instituto Nacional Indigenista deMéxico y a José Juncosa y Anabel Castillo de la Editorial Abya-Yala. También aprecié losaportes de: Lic. Margarita Sosa, Dra. Elia Avendaño y Zósimo Hernández Ramírez de la ComisiónNacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, institución que sucede formalmente alINI.

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Este libro, antes de ser publicado, se ha enriquecido con la retroalimentación y los comentariosde varias personas –aunque obviamente la responsabilidad del texto corresponde al autor. Desdehace más de seis años el intercambio con Bartolomé Clavero (Facultad de Derecho de laUniversidad de Sevilla) ha sido constante –se ha vuelto una amistad cibernética–, sus aportespara este libro son relevantes. Le agradezco además la amabilidad de enviarme desde Españamateriales y documentos actuales. También fue muy fluido y fructífero el intercambio con OsvaldoKreimer, asesor especial de la Secretaría General de Derechos Indígenas de la OEA. Loscomentarios del antropólogo Xavier Albó (Bolivia) y René Kuppe (Universidad de Viena) hansido de inestimable valor, también aprecio los aportes de Edgar Koepsell (GTZ, Alemania), JavierTorres (UNAM, México), Rachel Sieder (Universidad de Londres), José Aylwin (Instituto de EstudiosIndígenas, Chile), del sociólogo Mirko Cáceres (Bolivia), Edgardo Garbulsky (Argentina), RaquelYrigoyen (Alertanet, Perú), Marta Elena Molares (Banco Mundial, Washington), Morita Carrasco(Argentina) y Ana Bolaños (Asesora legal del Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades yPueblos, Ecuador). Una ayuda indispensable ha sido la de Giovanni Jémio Méndez (abogado,Bolivia), quien supervisó algunos aspectos legales del texto, y las revisiones minuciosas de laabogada española Teresa Giménez Jiménez. Carla Avellán (Banco Mundial, Washington) hacoordinado con mucha eficacia los aspectos formales de la edición. Cristina Methfessel aportóideas muy sugerentes para el diseño.

Gracias a los entrevistados quienes se tomaron el tiempo de responder a una verdadera lluviade preguntas e inquietudes: Xavier Albó (antropólogo, Bolivia); Marina Ari (AymaraNet); WaskarT. Ari-Chachaki (AymaraNet); Francisco Ballón (Centro de Investigación y Promoción Amazónica,CIPA, Perú); Joenia Batista de Carvalho (pueblo wapichana, Brasil); Bartolomé Clavero(Universidad de Sevilla); Guillermo Espinosa (III, México); Isabela Figueroa (RainforestFoundation, USA); Ellis Godsman (garífuna, Belice); Jorge Alberto González Galván (UNAM,México); Raquel Irigoyen Fajardo (Editora Alertanet, Perú), Osvaldo Kreimer (asesor OEA,Washington); René Kuppe (Universidad de Viena), Luis Eduardo Maldonado Ruiz (dirigenteindígena, Ecuador); Javier Medina (GTZ, Bolivia); José Mendívil (sociólogo, Perú); Carlos Molina,(Consejo de Ancianos de la Nación Comunitaria Moskitia); María Elena Muñoz Ceballos (BancoInteramericano de Desarrollo); Lee Swepston (Organización Internacional de Trabajo, Ginebra);Jorge E. Uquillas (Banco Mundial, Washington); Donna Lee Van Cott (Universidad de Tennessee,Knoxville); Joris J. van de Sandt (Universidad de Ámsterdam); Juan José Vieco Albarracín(Universidad Nacional de Colombia); Federico Villegas Beltrán (representante alterno, MisiónArgentina ante la OEA); Marco Aparicio Wilhelmi (Universidad de Girona).

Gracias a Inge y Paul por su apoyo y compañía; a la señora Nidya Montero que siempre hasabido motivarme con su radiante optimismo. Thilo y Elke que me acompañaron afectuosamentein situ, lo mismo mis sobrinitas Katerine y Aydin, y Dominik & Anna desde tierras lejanas.También les debo mis agradecimientos a mis amigos Jorge Luis Vacaflor, Rosendo Copa, Fran-cisco Auca, Miriam Campos, Claudia & Diego, Fabián & Ilsen, Elías, Adolfo & Rosqui, Ádel,Roberto & Brenda, David A. “Comanche” y Víctor Hugo. Dedico este libro a Caty, mi lindaesposa, por su apoyo en la elaboración del manuscrito y, sobre todo, por ser la mejor compa-ñera de este mundo y de todos los mundos posibles.

[email protected] Paz, 7 de agosto de 2003

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A veces me imagino que en una de las tres carabelasque en agosto de 1492 zarparon del Puerto de Paloshacia la India se escondía un polizonte, un pasajeromaligno. Supongamos que fuese una figura de lamitología griega: por ejemplo, Cronos, hijo de laTierra (Gea) y el Cielo (Úrano), devorador de supropia progenie y personificación del poder absoluto.

En tanto que Colón (siguiendo su equivocadoesquema geográfico) emprende la imposible tareade encontrar a un Gran Khan, Cronos -siempre si-guiendo esta ficción personal- desembarca con unplan claramente preconcebido: la refundación de suterrible imperio. Aunque la manera de someter, ex-cluir, dividir y difamar se enriquece en el transcursode más de 500 años (para dar lugar a un estilo propio),la negación del otro -que es el fundamento de sudominación- no ha variado mucho desde los tiem-pos helénicos.

Él es el Yo el Supremo, el Patriarca otoñal que cono-ce todos los Recursos de su Método. En su fantasíaexiste la invención del otro, pero no como una posi-bilidad, una otredad relativa o un desafío, sino comouna amenaza mortal que necesita ser devorada. ¿Dedónde surge ese miedo? ¿Tal vez de la conciencia deser incompleto?

El engullimiento de sus hijos (Hestia, Deméter, Hera,Plutón y Poseidón) fue el primer intento de perpetuarsu omnipotencia. Como resultado efímero, Cronosse sentía satisfecho y engordado. Se borraban suslímites y aparentemente gozaba la eternidad ysingularidad de su imperio. Pero, otra vez, padecíaeste temor profundo: ¿siempre seré el todo?, ¿Noexistirá también el otro? Y si existe: ¿Siempre podréincorporarlo?

La palabra escrita, el texto legal, en manos de Cronos,se volvió un mecanismo de opresión. A lo largo delpresente trabajo se visualizarán tres discursos básicosde negación del otro, que operan invisiblemente enmuchas fuentes jurídicas: la omisión, el menosprecioy la expropiación discursiva.

La omisión: el otro no esLa omisión: el otro no esLa omisión: el otro no esLa omisión: el otro no esLa omisión: el otro no es

Cronos instaura en América el uso de la negacióndel deseo ajeno. Los habitantes originarios de estastierras, por ejemplo, al ser declarados carentes de la

InvencionesInvencionesInvencionesInvencionesInvencionesfacultad de pensar (logos) o de la religión católica,tranquilamente podían ser considerados siervosnaturales. Las Bulas Alejandrinas, en este sentido,expresaron una doctrina geopolítica de exclusión(defendida también por pensadores como Juan Ginésde Sepúlveda), que se reprodujeron en el ámbito legala través del Requerimiento. Esta absurda proclamainvocaba la autoridad del jefe supremo de lahumanidad: el Papa.

La omisión del otro siempre tiende a culminar en sudesaparición. Los ejemplos de esta estrategia abundanen América Latina, y no solamente para el caso delas poblaciones indoamericanas. Los representantesde la autoridad justifican, generalmente, el sacrificiode un determinado grupo de personas en nombre dealguna finalidad superior: la cristianización, elprogreso, la modernización. La suspensión de losderechos comunes para estas personas diferentes, alas que ya no se considera ciudadanos plenos, resultaser una forma de ejercicio del poder. Veremos másadelante el ejemplo de los indígenas peruanos,quienes a lo largo del siglo XIX quedaron legalmenteexcluidos del derecho al sufragio, además de perdersus espacios históricos.

El menosprecio: el otro no es completoEl menosprecio: el otro no es completoEl menosprecio: el otro no es completoEl menosprecio: el otro no es completoEl menosprecio: el otro no es completo

Si el primer recurso de Cronos es la omisión del otrocomo posible límite de un ser único, eterno ytodopoderoso, la segunda estrategia significa elsometimiento de lo distinto dentro de una totalidad.

Las múltiples manifestaciones de este discursodespreciativo se resumen en un presupuesto básico:el señalamiento de los “vacíos” y las carencias delotro. Bartolomé de las Casas prefiere, por ejemplo,considerar inferiores a los indígenas antes que ne-garles su capacidad de pensar. La idea de un catoli-cismo universal requiere de personas miserables -pero cristianizables:

Todas estas universas e infinitas gente a todo generocrio Dios los mas simples sin maldades ni doblezes;obedientissimas: fidelissimas a sus señores naturales:e a los cristianos a quien sirven: mas humildes, maspacientes, mas pacificas e quietas…cierto estasgentes eran las mas bienaventuradas del mundo, sisolamente conoscieran a Dios (Casas, 1997: 33-34).

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Este retrato lascasiano de la ingenuidad y la falta defe cristiana de los indios tiene mucho en común conestereotipos posteriores de los criollos “perezosos” ylos campesinos sin civilización. Es la barbarie de losgauchos pampeanos, violentos ysupersticiosos, o la insuficiencia delmexicano en comparación con losnorteamericanos:

Nuestra soledad tiene las mismasraíces que el sentimiento religio-so. Es una orfandad… una ardien-te búsqueda: una fuga y un regre-so, tentativa por restablecer los la-zos que nos unían a la creación.Nada más alejado de este senti-miento que la soledad del norte-americano. En este país el hombreno se siente arrancado del centrode la creación (Paz, 1992: 19).

A lo largo de este trabajo encontraremos legislacio-nes de distintos países latinoamericanos que partende una evaluación negativa de sus minorías nacio-nales. Muchas Constituciones de la primera épocarepublicana declararon abiertamente la disoluciónde las comunidades indígenas como finalidad últi-ma de la acción política: “Compete privativamentea la Unión legislar sobre la incorporación de loshabitantes silvícolas a la comunidad nacional”, es-tablecía, por ejemplo, la Carta Magna brasileña de1934 (art. 5).

La acción de menospreciar a una persona o a unacolectividad —expresada en México con el verboningunear— también se refleja en algunos trabajoshistóricos, en los que el continente americano no sepresenta como sujeto activo en la construcción desu historia: “La América española que no es sinouna provincia de Europa, aunque ambigua y frágil,no inventa la Independencia, la recibe” (Chaunu etal., 1973: 30).

La expropiación: el otro es como yo digoLa expropiación: el otro es como yo digoLa expropiación: el otro es como yo digoLa expropiación: el otro es como yo digoLa expropiación: el otro es como yo digo

La expropiación del diferente, por vía de una pro-yección, constituye el discurso más peligroso deCronos, ya que en un primer momento aparece comoun reconocimiento. Esta estrategia —que otros hanllamado de solidaridad a través de la fusión con lavíctima (Schutte, 1993: 160)— no implica ni la ne-gación del otro ni su desvalorización, sino la usur-pación de su voluntad. Simón Bolívar caeinvoluntariamente en esta trampa al describir lossufrimientos de los indios en la colonia —para lue-go sugerir el alivio de los mismos a través de la rea-

lización de su proyecto político: “Los salvajes quehabitan [en la zona de Nueva Granada y Venezuela]serían civilizados…, su gobierno podría imitar alinglés” (Bolívar, 1986: 33).

Más cercano aún al tema destacala política indigenista a partir delsiglo XX, la acción gubernamentalproteccionista y la restricción delos derechos civiles de lascomunidades étnicas bajo elpretexto de asistencia y apoyo: elCódigo Civil brasileño de 1916equiparaba a los indígenas con losmenores de edad (entre 16 y 21años), al determinar que estos“silvícolas” eran “incapacesrelativamente a cierto actos o enla manera de ejercerlos” (art. 6) yque estaban sujetos a un régimentutelar. De modo similar, el

derecho español había aplicado a los indios la cate-goría paternalista de “rústicos” y “miserables”:

Al igual que los miserables castellanos, los indiosvan a estar liberados de la presunción delconocimiento de la ley…Gozaban, pues, de la mismaprotección que los europeos, como la mujer casa-da, que generalmente no podía actuar en el mundodel derecho por sí misma o el menor que requeríade un representante para los mismos efectos. Así tam-bién el indio del común —otro es el trato a los no-bles— requería de un representante para su actua-ción jurídica, que es el protector de naturales(Dougnac Rodríguez, 1994: 316).

La percepción del otro es un aprendizajeLa percepción del otro es un aprendizajeLa percepción del otro es un aprendizajeLa percepción del otro es un aprendizajeLa percepción del otro es un aprendizaje

De los discursos del Cronos latinoamericanopodemos inferir que las otredades no existen de formanatural en el imaginario social e individual, sino queestán sujetas a un proceso de aprendizaje —unalección que al menos algunos legisladoreslatinoamericanos han empezado a tomar enconsideración. Las tres estrategias para ignorar a lodistinto indican una distorsión social, una dificultadcultural de compartir con comunidades distintas elmismo espacio geohistórico.

El error no parece ser casual: por la similitud fonéticaentre Cronos (el hijo de Gea y Úrano) y Jronos (grie-go: el tiempo) se llegó a considerar al Titán una per-sonificación del dios del tiempo. Una confusión sa-bia: con la muerte del dios que negaba los límites yaspiraba a la eternidad surge la temporalidad, el lí-mite y el otro.

El monoculturalismo, algo todavía tancaracterístico del constitucionalismo nosólo por América, puede ser de por sigenocida. En esta situación, hoy porhoy5¿qué justicia cabe que se ofrezcade parte constitucional al genocidiohabido en América?...Lamulticulturalidad o es constituyente ono es más que coartada de una situaciónademás potencialmente todavíagenocida. No nos escandalicemoscándidamente luego cuando noshallemos ante genocidios consumados.

Bartolomé Clavero (2002: 167).

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El Cronos americano (sea como usurpador totalizanteo como encarnación de los límites temporales) no esmás que una metáfora, una figura imaginada, paradescribir un estilo despreciativo de acercarse a lodesconocido -un modo de actuar que quizás ni si-quiera pertenece exclusivamente al mundo occiden-

tal, sino que parece ser una inclinación inherente atodos los seres humanos, junto con otras caracterís-ticas más constructivas, como la vocación hacia lacultura, el diálogo, la conciliación, la creación ar-tística y técnica y la solidaridad.

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Sentido y alcance del estudio

BibliografíaBibliografíaBibliografíaBibliografíaBibliografía

Bolívar, Simón1986 “Carta de Jamaica”, en Ideas en torno de Latinoamérica, Volumen I, México, Universidad

Nacional Autónoma de México, Coordinación de Humanidades, pp. 19-36.

Casas, Bartolomé de las1997 Brevísima relación de la destrucción de las Indias, México, Fontamara.

Chaunu, Pierre, et al.1973 Interpretación de la independencia de América Latina, Buenos Aires, Nueva Visión.

Clavero, Bartolomé2002 Genocidio y justicia. La Destrucción de Las Indias, ayer y hoy, Madrid, Marcial Pons.

Dougnac Rodríguez, Antonio1994 Manual de Historia del Derecho Indiano, México, Universidad Nacional Autónoma de

México, Instituto de Investigaciones Jurídicas.

Paz, Octavio1992 El laberinto de la soledad, México, Fondo de Cultura Económica.

Schutte, Ofelia1993 Cultural identity and social liberation in Latin American thought, Albany (estado de

Nueva York), State University of New York.

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IntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducción¿Qué sentido y alcance tiene este estudio?¿Qué sentido y alcance tiene este estudio?¿Qué sentido y alcance tiene este estudio?¿Qué sentido y alcance tiene este estudio?¿Qué sentido y alcance tiene este estudio?

El proyecto de la modernidad -en el sentido de apues-ta en el progreso económico, la educación y la de-mocracia- pocas veces se ha manifestado tan con-tradictorio como en los comienzos del siglo XXI. Lacirculación libre de información vía satélite va acom-pañada de su utilización masiva por parte de las gran-des empresas de comunicación, la caída del Muroen Berlín y la creciente globalización de la econo-mía coincide con la consolidación de naciones mi-núsculas en Europa; mientras en algunos centrosde investigación del mundo se está avanzando sobrela manipulación y reproducción de la estructuragenética del hombre, en otras regiones se expandeel cólera.

El resurgimiento de ciertos fenómenos como lasguerras étnicas, las grandes migraciones, el racismoy el fanatismo religioso dan cuenta de las dicotomíasy del potencial de violencia que implica lamodernidad. Frente a la incapacidad de (lo que sesuele identificar como) la cultura occidental deofrecer un sentido, una utopía realizable al mundo,aparece la búsqueda por un nuevo paradigma. Sinembargo, ¿será reversible la experiencia de lamodernidad?, ¿significará la posmodernidad susuperación?, ¿pueden las leyes escritas -como repre-sentación del pensamiento moderno- ayudar a re-solver los conflictos?

El presente trabajo surgió en el contexto de lareflexión sobre los efectos paradójicos de lamodernidad en el continente americano. Unlevantamiento indígena en el sur de México en 1994sintetizó la persistencia -si no es la agudización- deestas polarizaciones internas: Tratado de Libre Co-mercio-versus autonomías regionales, economíaabierta versus artesanía local. ¿Nos encontramos fren-te a proyectos incompatibles?, ¿Habrá que excluir oaniquilar uno de los dos para imponer el otro?

A partir de estas inquietudes un tanto difusas noshemos propuesto conocer la percepción que loslegisladores latinoamericanos tienen y han tenido delas minorías nacionales. Sin embargo, responder aeste planteo aparentemente sencillo ha resultado másdifícil de lo que pareciera: las fuentes analizables noson fácilmente accesibles (a veces sólo vía Internet),hay pocas obras introductorias, y -esto es muchomás grave- el mercado editorial en América Latina

se encuentra en un estado deplorable de disgrega-ción y desvinculación.

¿Qué derechos tienen actualmente los pueblosindígenas en las Constituciones latinoamericanas?

Trataremos a continuación dar cuenta del alcance ysentido de esta formulación, a través de variosinterrogantes que resulta necesario plantearse y cuyasrespuestas se perfilarán a lo largo de este libro.

¿Qué trascendencia tiene la cuestión nacional hoy?

Al seleccionar y resumir los acontecimientos mástrascendentes del siglo pasado -los highlights perio-dísticos-, los editores de las crónicas y los almana-ques que se publicaron en aquellos años no pudie-ron eludir el tema de los nacionalismos. La enciclo-pedia Compton expresa una evaluación bastante ex-tendida sobre este fenómeno:

Puesto que la nación es la estructura política másdifundida en el mundo moderno, el nacionalismo esla fuerza política más pujante. Este último resultódurante toda esta centuria mucho más poderoso quelas ligaduras religiosas o ideologías, como porejemplo el comunismo o el socialismo (variosautores, 1994, traducción del inglés)

Ya en los años veinte el Partido NacionalsocialistaAlemán había declarado la desigualdad humanacomo programa político:

Solamente los miembros del pueblo pueden serciudadanos. Miembro del pueblo quiere decir desangre alemana sin excepciones para ningunaconfesión. Ningún judío, por lo anterior, puede sermiembro del pueblo (en varios autores, 1991: 298,traducción del alemán).

Aproximadamente seis millones de personas murieronen los campos de concentración, 30 millones -másde la mitad de las cuales eran rusos- perecieron enlos campos de batalla, 21 millones fuerondesarraigados de sus hogares. La terrible realizacióndel principio del-“superhombre” desacreditó a losmovimientos nacionalistas y totalitarios en Europa.Francis Fukuyama, el “profeta del fin de la historia”,anunció incluso la decadencia definitiva de todos

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los adversarios del liberalismo triunfante -el fascis-mo, el marxismo y el fundamentalismo religioso,principalmente:

La II. Guerra Mundial destruyó el fascismo comoideología viviente… El ultranacionalismoexpansionista, que prometía un conflicto sin fin queconduciría a una derrota militar desastrosa, habíaperdido por completo su atractivo (Fukuyama, 1990:4).

Sin embargo, los conflictos nacionales han persistidoen Europa, y no únicamente a causa de ladescomposición del bloque socialista. El mapapolítico de Europa, una vez más, se ha modificadoaceleradamente. Mientras han surgido nuevos paísessoberanos, la Unión Europea realizó la unificaciónmonetaria por los acuerdos de Maastrich.

¿Cuál ha sido la importancia de la cuestión nacionalen América Latina? Esta problemática se vinculadentro de circunstancias particulares, algunas de lasque sería interesante recordar:

1. Las revoluciones dirigidas. Los populismos delos años treinta y cuarenta del siglo pasado,principalmente en Brasil (el Estado Novo deGetulio Vargas), México (Lázaro Cárdenas),Ecuador (Velasco Ibarra) y Argentina (JuanDomingo Perón), fueron uno de los pocos in-tentos logrados de modifi-cación substancial del or-den económico y socialestablecido. Estas “revolu-ciones desde arriba” (cfr.Rouquié, 1994: 278 sigs.),si bien muchas veces selimitaron al desman-telamiento simbólico delas oligarquías y a pesar desu discurso inspirado porel fascismo italiano (espe-cialmente en el caso dePerón), lograron una mo-desta modernización in-dustrial y una política deintegración nacional.

2. El nacionalismo que ciega.El clisé de la fraternidadlatinoamericana, por otra parte, no resiste larealidad de una región en constante conflictobélico:

Se estima que en Latinoamérica, desde finalesde la segunda Guerra Mundial hastacomienzos de la década de 1980, ha habido

11 conflictos internacionales y 38 conflic-tos armados internos. Catorce de ellos ocu-rrieron en Centroamérica, 13 en el Caribe y22 en Sudamérica. Según estimaciones pru-dentes, la cuota de muertes causadas direc-tamente por estos conflictos se acerca almedio millón, y la cifra de refugiados endicho lapso excedió los cuatro millones depersonas (Cunill Grau, 1995: 49).

Aunque estas confrontaciones muchas vecestienen un trasfondo económico, es destacableel potencial de movilización del discursonacionalista, como lo ha demostrado, porejemplo, la guerra de las Malvinas de 1982.La dictadura de Leopoldo F. Galtieri recibióentonces el apoyo ferviente de casi todos losmovimientos inzquierdistas argentinos -unaactitud amnésica, a la vista de los casi treintamil desaparecidos de sus militantes duranteeste régimen.

3. El indio no quiere morir. “Ahora ya no sehabla del indio sino del explotado yexplotadores”, afirmó el filósofo mexicanoLeopoldo Zea durante una conferenciainternacional en los años setenta (1979: 13).Los autores de un manual de historia deAmérica Latina muy divulgado en los EstadosUnidos también describen el mestizaje y la

desaparición de las identidadesétnicas como un proceso inevitable:

El gobierno mexicano, más quecualquier otro de América Latina, haintentado preservar sus tradicionesindígenas...El resultado másprobable es que esas nacionessurjan como culturas predo-minantemente europeas con rema-nentes dispersos de influencia indí-gena o africana (Skidmore et al.,1996: 443).

Sin embargo, el concepto demestizaje -cuyas raíces remiten alproyecto “civilizatorio” de SimónBolívar y D. Faustino Sarmiento- seencuentra en crisis: las reformasconstitucionales del continente que

incluyen la definición del Estado multiétnicoy la mención peyorativa del indigenismoestatal en los documentos de los gruposindígenas son indicios del ocaso de lasupuesta hibridez, del melting pot sureño.Los mismos indígenas de Chiapas recordaronen 1994:

La globalización no ha logrado eliminarla diversidad cultural, pero podríaconseguirlo. Desde el punto de vistacultural, la globalización puedeinterpretarse fundamentalmente de dosmaneras opuestas: o bien como unproceso hacia una sociedad global queesté constituida por una única cultura;o bien como la construcción de unasociedad planetaria en la queparticipen las diversas culturas delmundo, en un proceso en el que cadauna enriquezca a la sociedad global yal mismo tiempo se beneficie delintercambio y de la cooperación conlas otras.

León Olivé (1999: 16).

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Cuadro 1Cuadro 1Cuadro 1Cuadro 1Cuadro 1Culturas indígenas y Estados nacionales en América LatinaCulturas indígenas y Estados nacionales en América LatinaCulturas indígenas y Estados nacionales en América LatinaCulturas indígenas y Estados nacionales en América LatinaCulturas indígenas y Estados nacionales en América Latina

La república mexicana se ha construido enlos últimos 200 años a partir de la ficción deser una ‘nación mestiza’, negando la existenciade nuestros pueblos y construyendo un Estadomestizocrático ficticio (varios autores, 1995).

El despertar de los movimientos étnicos enLatinoamérica, expresado en la Declaraciónde la Selva Lacandona (1994), tambiéncontradice el tópico tan común de una vozirrecuperable del indígena, del indio “bueno”pero muerto:

Somos los herederos de los verdaderosforjadores de nuestra nacionalidad, losdesposeídos, somos millones y llamamos a

todos nuestros hermanos a que se sumen aeste llamado como el único camino para nomorir de hambre (en García León, 1994: 33).

Los pueblos indios contemporáneos, segúnveremos, están lejos de desaparecer y elnúmero total de sus integrantes, se haestabilizado desde hace años.

4. Estados inventados. Finalmente, loshistoriadores han intensificado en los últimosaños su preocupación por la formación de losEstados latinoamericanos, como continuidadde reflexiones anteriores de intelectualesimportantes, como el peruano J.C. Mariátegui,el sociólogo brasileño Gilberto Freyre, el

¿Qué significa un discurso constitucional europeo sobre las relaciones entre mayoría y minoría étnicas,encajado en la realidad americana del siglo XIX? En el Perú de los años treinta del siglo anterior, ¿cuálhabría debido ser el idioma oficial?, ¿El castellano?, ¿Y por qué? Los criollos eran una minoría étnica.(Discurso no muy diferente para Bolivia, Paraguay, Ecuador, México, Guatemala…) Aún más: ¿cuálesfronteras?, ¿las naturales? Aunque se quiera creer, ¿dónde están? Quien me pueda explicar la naturalidadde la frontera entre Perú y Brasil tendrá derecho a mi eterna gratitud. Igualmente quienes sepan indicar la“naturaleza” de la frontera entre México y Guatemala (Romano, 1994: 28-29).

FuentesFuentesFuentesFuentesFuentes: García-Pelayo y Gross, 1990: 1666; Mapas: Encyclopaedia Britannica Multimedia 98. El mapa quizá más detallado de las etnias ylenguas indígenas en América Latina se encuentra en Jordán Pando, 1990. Por su tamaño sobredimensional, lamentablemente, no hemospodido incluirlo.

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etnomusicólogo Fernando Ortiz, el chilenoBenjamín Subercaseaux, los mexicanosSamuel Ramos y Octavio Paz entre los añostreinta y cincuenta del siglo pasado. RuggieroRomano (1994) analiza el traslado poco ela-borado del concepto europeo del Estado delsiglo XIX (con sus supuestos básicos como uni-dad, proyecto nacional, fronteras naturales,idioma y religión homogéneos, tolerancia ydemocracia) a la realidad americana del sigloXIX.

Este modelo -que pretendía ser una construc-ción universal- no pudo cuajarse fuera de sucontexto. Las fronteras naturales, la propie-dad privada y la igualdad ciudadana no exis-tían en “América Centromeridional”; el idio-ma oficial, por ejemplo, resultó ser una im-posición. La disyunción entre nación real yoficial, entre Estado y sociedad explicaría lalarga supervivencia de las oligarquías y lasdictaduras. El autor concluye que el discursoeuropeo constitucional nunca se realizóplenamente en América Latina, ya que la clasedirigente no logró transformarse en un“instrumento de mediación entre el poder yla sociedad civil”. Por otra parte, existe unagran cantidad de estudios -por ejemplo, deSergio Bagú, Agustín Cueva, Darcy Ribeiro,Ricaurte Soler y Marcos Kaplan- que han pro-fundizado en esta temática, señalando elcarácter “irreal” del republicanismo latinoame-ricano y su tendencia excluyente.

“La nación es el tema de nuestro tiempo” (DíazMüller, 1992: 15). América Latina no se substrae deesta situación. Los cinco elementos mencionados –el primer gran movimiento de modernización enAmérica Latina (bajo signo populista), la capacidadde convocatoria de los nacionalismos (incluso paraapoyar enfrentamientos bélicos), la crisis de la no-ción del mestizaje y el surgimiento de demandasdiferenciadas de grupos étnicos, así como algunosnuevos enfoques históricos acerca de la formaciónsuspendida y estancada del Estado-nación– demues-tran la necesidad de reconsiderar el alcance de estefenómeno.

¿Por qué estudiar a las minorías étnicas en AméricaLatina?

“Pueblos sin historia” designaba Friedrich Engels alas minorías étnicas en el mundo y profetizó suinevitable desaparición. Hoy, muchos expertos enla región latinoamericana niegan la existencia de lacuestión étnica: “No hay en este continenteproblemas de minorías, en el sentido ‘europeo’ deltérmino. El problema indígena tiene característicaspeculiares que es de suponer se irán superando conel tiempo”, señala Lerner al respecto (1991: 817).Otros autores, como el jurista Quiroga Laviéinterpretan el sentimiento patriótico como signo dela firmeza de los lazos unificadores:

En relación con la formación del espíritu nacionalen los países latinoamericanos -que viene a deter-minar el régimen de la ciudadanía y nacionalidad-

Cuadro 2Cuadro 2Cuadro 2Cuadro 2Cuadro 2Pueblos indígenas en el mundoPueblos indígenas en el mundoPueblos indígenas en el mundoPueblos indígenas en el mundoPueblos indígenas en el mundo

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1. Regiones ÁrticasAleutChipewyanInuitSaami

2. Regiones Sub-ÁrticasCreeDeneNaskapiOjibwa

AMÉRICA DEL NORTE3. Bosques del Este

AlgonquinHaudenosaunce(Six Nations)HuronMicmacPotawatomiShawnee

4. SudesteCherokeeChickasawCreekSeminole

5. Grandes LlanurasArapahoCheyennePawneeSioux

6. Meseta del NoroesteNez PerceWascoYakima

7. CaliforniaCahuilliaPomo

8. Gran CuencaShoshoneUte

9. Sud-oesteApacheDine (Hopi)NavajoZuni

10.Costa pacífica delnoroesteBella CoolaChinookHaida

KwakiutlSalishTlinqit

11. América CentralBribriCakchiquelCholChujCoraGuaymiHuicholIxilKekchiKunaLacandonLencaMaya (descendants)MiskitoNahuaPipileQuicheRamaSeriSumuTarahumaraYaquiYucatec

12.Gran CaribeAkawaioBari (Motilones)ChoquieGuajiroKarinaKogiOtomacPaezYarawatoYukpa

AMÉRICA DEL SUR13.Amazonía

AguarunaAmarakaeriAmueshaAraraArawakAshanincaAsuriniGaviaoKayapoKreen-AkaroreMatsigenkaMundurucuNambikwaraParakanaQuichua (Oriental)

SanemaSecoyaShipiboShurar (Jivaro)TukanoUfainaWaimiri-AuroariWaorani (Auca)WayanaXavanteYaguaYanomami

14. Mato GrossoBorboraBotocudoGe (Central)GuatoKaduveoKaingangKarajaKayapo (Southern)Tupi

15.Gran ChacoAcheAyoreoChamacocoChiriguanoGuanaMatacoMbayaToba-Maskoy

16.Tierras Bajas AndinasOccidentalesCayapasColorados

17.Altiplano AndinoAymaraHuancasKollaMojoOtavaloQuechuaSalasacaUros

18.Patagonia-PampasAracuanianMapucheRanquelTehuelche

ASIA19.Asia del Norte y Central

Ainu

HuiManchuMiaoMongolianTaiwan AboriginesTibetanUighurYiZhuang

20.Asia del SurBhilsChenchusDalflasDandamiGadabasGarosGondHosIrula KurumbasJuangsKadrasKamengKhassisKhondsKolisLohitMundasNagaOraonsPathanSantalSavarasSholegasToda KotasVedda

21.Chittagong HillTract PeoplesChakmaMarmaTripura

22.Asia del Sud-EsteChinHmongKachinKarenKedangLisuSemaiShan

ÁFRICA23.Sahara, Sahel

FulaniTuareg

24.SudánDinkaHamarKawahlaLotukoMondariNubaNuerRashaidaShillukZande

25.El Cuerno y África delEsteBarabaigEritreanMaasaiOromoSomaliTigrayan

26.Desierto KalahariSan

27.Bosque IturiEfeLeseMbuti

28.Australia y el PacíficoAboriginalsArapeshAsmatBangsaBontocChamorroDaniDayakHanunooHawaiianIbanIfugaoKalingaKanakKayanKedangMae-EngaMaoriMundugumurPenanRapa NuiTahitianTorres StraitIslandersTsembaga

FuenteFuenteFuenteFuenteFuente::::: Ethel (Wara) Alderete (comp.): The Health of Indigenous Peoples, World Health Organization (WHO), 1999.

Pueblos indígenas en el mundoPueblos indígenas en el mundoPueblos indígenas en el mundoPueblos indígenas en el mundoPueblos indígenas en el mundo

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podemos decir que existe una acendrada valoraciónde dicho espíritu en cada uno de sus pueblos…(Quiroga Lavié, 1994: 10).

Sin embargo, a pesar del genocidio causado por laexplotación colonial, de una tradición jurídicaindividualista del siglo XIX, un indigenismointegracionista de la postguerra y la globalizacióneconómica (sumado a los malos augurios de marxistasy liberales), estos pueblos “sin futuro” sobrevivieronhasta nuestros días: 300 millones de nativos(miembros de 5.500 etnias) están esparcidos por másde 70 países. Alrededor del diez por ciento de lapoblación latinoamericana pertenece a suscomunidades; y el número total de sus integrantes(cerca de 50 millones) se ha estabilizado desde haceaños (cfr. Burger, 1992: 8-9; Heintze, 1995: 7; MatosMar, 1993: 158; Stavenhagen, 1992: 66-68): “A pesardel peligro de extinción inminente que amenaza anumerosas etnias minoritarias del continente, latendencia al crecimiento del conjunto de los pueblosindios es cada vez mayor” (sin autor, 1990: 11).

El peso de los pueblos indígenas en América Latinano sólo se expresa en porcentajes poblacionales, sinotambién a escala cualitativa. Estos grupos ocupanmuchas de las zonas de biodiversidad másimportantes de nuestro globo y, en términosgenerales, han sido los únicos capaces de protegereste hábitat. Su distribución geográfica, por otro lado,representa uno de los desafíos más grandes para lasfronteras nacionales de los Estados latinoamericanos,mismas que son resultado del principio jurídico deuti possidetis de la Independencia: Esta doctrinaestablece el principio de sucesión jurídica al que seadhirieron los flamantes Estados independientes conrelación a la colonia. Los límites geográficos de lasIndias occidentales, de esta manera, fueron la basede la definición territorial de los paíseslatinoamericanos.

Para el caso de Argentina, el historiador NicolasShumway escribió un estudio titulado La invenciónde la Argentina. En una entrevista este investigadornorteamericano sostiene:

No creo que en modo alguno se pueda hablar denaciones naturales… Ni las fronteras ni la comuni-dad lingüística ni el pasado común explican a unanación por sí solos: porque la nación es una inven-ción retórica que es preciso renovar constantemen-te (en Eloy Martínez, 1993).

El desplazamiento físico de estos pueblos hacia zonasmarginales y su presencia en las grandes ciudades,ciertamente, han modificado su forma de vivir, su

auto-imagen y su percepción del mundo “exterior”.¿Inician estos nuevos fenómenos sociales la disolu-ción del problema étnico en el marco referencialmayor de los problemas nacionales o globales? Elgran peso político que cobraron algunos movimien-tos indígenas durante las últimas dos décadas enpaíses como Ecuador, Colombia, Brasil y México,así como su amplia elaboración de una reflexiónpropia, contradicen esta tesis de la supuesta disolu-ción del conflicto étnico y de un proceso de mesti-zaje inevitable. El “despertar” de la conciencia indí-gena es una temática muy frecuente en las investiga-ciones sobre movimientos étnicos. La mayoría delos autores ubica este renacimiento en los primerosaños de la década de los ochenta. Empero, pareceque por el momento no existe estudio que abarque atoda la región y a las múltiples organizaciones y di-ferentes casos nacionales (cfr. Bengoa, 2000; IturraldeGuerrero, 1997: 83-89; Montoya, 1996; Morin,1988; Sánchez, 1996).

¿Qué sentido tiene examinar leyes que nadierespeta?

El cinismo con el que las clases dirigentes violan elorden legal establecido es, probablemente, uno delos problemas más graves que afronta actualmenteAmérica Latina. Durante el interminable régimenautoritario de Alfredo Stroessner en Paraguay (1954-1989), la Constitución política proclamaba, porejemplo, que “la dictadura está fuera de la ley” (art.40: 9). Al tiempo que el Estatuto de las ComunidadesIndígenas de esta época (1981) prohibíaexplícitamente “el uso de la fuerza y la coerción comomedios de promover la integración de lascomunidades” (art. 4), el Gobierno paraguayo estuvocontinuamente acusado, ante la ComisiónInteramericana de Derechos Humanos, de gravesabusos contra los indígenas. Los sucesivos Gobiernosde déspotas de la familia Duvalier en Haití (1971-1986), en otro plano, nunca intentaron derogar elartículo 7 de la Carta Magna que establecía que “elculto de la personalidad está formalmente interdicto”.En Guatemala surge en 1986 una de las primerasConstituciones latinoamericanas conreconocimientos culturales específicos, que incluyenel derecho a la identidad cultural (art. 58) y la edu-cación bilingüe (art. 76). Los primeros seis años devigencia de esta moderna Carta Magna, sin embar-go, se caracterizaron por matanzas en poblacionesindígenas perpetradas por grupos paramilitares.

La “cultura del atropello a la ley”, es un problematípicamente (aunque no exclusivamente) latinoame-ricano, con fuerte arraigo histórico. El conocido pro-verbio “La ley se acata, pero no se cumple” -poste-

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Cuadro 3Cuadro 3Cuadro 3Cuadro 3Cuadro 3Antiguas culturas indígenasAntiguas culturas indígenasAntiguas culturas indígenasAntiguas culturas indígenasAntiguas culturas indígenas

Fuente: Fuente: Fuente: Fuente: Fuente: Encyclopaedia Britannica Multimedia 98.

riormente “mexicanizado”: “Para los amigos la leyy para los enemigos el peso de la ley”- expresabaya en la época colonial el rechazo de los burócra-tas a reglamentos que, en muchos casos, eran aje-nos a la realidad americana.

Por otra parte, algunos historiadores del derechossostienen incluso que la impunidad y la violaciónde los derechos humanos en esta región no van encontra de la ley, sino que éstos últimos son instru-mentos precisamente diseñados para el ejercicio delpoder de determinados grupos de interés:

Las Leyes de Indias contenían ya toda la filosofía deesa juridicidad colonial que fue heredada por lasrepúblicas, y que ha venido adaptándose continua-mente, para regular las formas de propiedad y detrabajo, y reglamentar las maneras de organizacióny asociación de personas. La historia del derechoamericano, desde fray Bartolomé de las Casas hastaAndrés Bello, es testimonio de esta vertiente jurídi-ca, de dominación (Jordán Pando, 1990: 21; subra-yado del autor).

¿Por qué entonces volverse “abogado del diablo”,defensor de una legalidad que nadie respeta o que

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resulta ser un instrumento de opresión? Aunque estaduda pertenece al ámbito de la Filosofía del Derechoy de la Teoría Política -además de sobrepasar amplia-mente el espacio de una introducción-, esbozaré al-gunas ideas al respecto:

1. ¿Ley absoluta o transacción consensuada? Lareprobación de prácticas legales injustas pue-de desembocar en dos conclusiones: el re-chazo a cualquier tipo de acuerdo (sea tácitoo expreso) dentro de una sociedad. Los adep-tos de esta posición aspiran generalmente auna justicia originaria, un estado de naturale-za donde está “el hombre libre, con el cora-zón en paz y el cuero en buena salud”, talcomo lo describió J.-J. Rousseau (1712-1778)(citado en Matteucci, 1997: 345). Dentro deeste esquema también caben los regímenesteocráticos, fundamentados en una ley divinay estática. Los teóricos del contractualismo,en cambio, parten de un proceso irreversiblede las sociedades modernas hacia un pactosocial. Esta posición -que se formó como unacorriente del pensamiento europeo entre elinicio del siglo XVII y el fin del siglo XVIII-generalmente no tiende a cuestionar la ideade un orden legal como tal, sino que se pre-ocupa por las formas de legitimar o modificareste orden. La presente investigación defien-de, precisamente, la necesidad de establecerreglas consensuadas en los países latinoame-ricanos (que no necesariamente tienen queestar escritas, como en el caso del derechoconsuetudinario, pero sí respetadas). Para de-cirlo en el lenguaje metafórico del prefacio:La ausencia de la regla es el dominio Cronos-aunque la existencia de leyes establecidastampoco es garantía automática de su efica-cia.

2. ¿Por qué fallan las leyes? Una vezdeterminado (aunque sea provisionalmente)que el problema no consiste en la existenciaabstracta de ordenamientos, sino en los casosconcretos de Constituciones y leyes que no seacatan, cabe la pregunta si esta falta de eficacialegal remite a una defectuosa omalintencionada redacción de las leyes o auna inoperante administración de la justicia.Pongamos un ejemplo: una comunidad deindígenas es atacada y expulsadaviolentamente de sus tierras por gruposarmados -tal como les sucedió en 1996 a losguaraní-kaiowa en Mato Grosso do Sul (Bra-sil)-, y los agresores (que incluyen a un alcal-de y los ganaderos de lugar) quedan impunes(cfr. varios autores, 1997: 63). ¿Este incidente

pudo producirse a pesar de una legislaciónindigenista moderna o con su condescenden-cia?, ¿Es la ley la que promueve (o al menospermite) el atropello?, ¿O será el Poder Judi-cial el deformador de un marco normativo re-tóricamente perfecto? Por lo pronto, muchasinvestigaciones se han enfocado en la admi-nistración de la justicia, indicando, general-mente, un grave rezago en este rubro en cuan-to a la falta de independencia de lajudicactura, la inadecuada formación acadé-mica, la sobrecarga burocrática de los jue-ces, un derecho penal anticuado (y de heren-cia inquisitiva) y una situación “catastrófica”en los reclusorios (Madlener, 1996: 13-19).En los últimos años también han aparecidoestudios que relacionan los textos legales di-rectamente con su grado de efectividad. Lasleyes principales, según este punto de vista,contribuyen, -a través de mecanismos muysutiles- activamente a un ordenamiento legalinjusto y discriminatorio (cfr. García Villegas,1993; Silva-Herzog Márquez, 1997). Seacomo fuese, las dos hipótesis sobre el origende la inoperancia de la ley no son, de ningu-na manera, excluyentes, pero con relación alas organizaciones indígenas, como veremosenseguida, desde hace algunas décadas pre-domina la impugnación de las bases funda-mentales del Estado.

3. El reclamo por la reforma del Estado. Alrevisar un amplio cuerpo de documentosredactados por organizaciones indígenas dela década de los ochenta, Stavenhagenllamaba la atención sobre la falta de demandaslegales: “…un dato significativo es que en casila mitad de las 137 declaraciones revisadas,no se hace alusión alguna a cuestioneslegislativas ni a la administración de justicia”(Stavenhagen et al., 1988: 167). A pesar deque no existe estudio abarcador que continúeel esfuerzo investigador de este autor, no esaventurado afirmar que los movimientosindígenas de América Latina, a fines del sigloXX, han abandonado sus críticas localistas(con las características apelaciones limitadasa las autoridades superiores para lograr algúnobjetivo específico) y se han vueltoimpugnadores del actual contrato social: “Unfantasma recorre Indoamérica: el fantasma dela autonomía”, resume Díaz Polanco estanueva conciencia jurídica:

La meta autonómica surge ya como laprincipal bandera de lucha de los pueblosindios en todo el continente…la demanda de

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democracia política se eleva hasta la propues-ta de modificaciones de fondo en la organi-zación de los estados que hagan posible laformación de autogobiernos indios en losmarcos nacionales (Díaz Polanco, 1991: 200).

Una breve ojeada a los documentos más im-portantes que se han publicado en los últi-mos años reconfirma esta tendencia: en laDeclaración de Quito (1990), fruto del Pri-mer Encuentro Continental de los Pueblos In-dios, por ejemplo, abundan las críticas a lalegalidad establecida:

…en los actuales Estados Nacionales denuestro continente, las Cons-tituciones y leyes fundamen-tales son expresiones jurídi-co-políticas que niegan nues-tros derechossocioeconómicos, culturalesy políticos. De ahí que ennuestra estrategia general delucha, consideremos priorita-rio exigir las modificacionesde fondo, que permitan elejercicio pleno de la autode-terminación a través de go-biernos propios de los pue-blos indios y del control denuestros territorios (en DíazPolanco, comp., 1995, 390).

Tres años después, un conjunto deantropólogos exhorta en la Declaración deBarbados III:

...a los poderes legislativo, judicial y a lospartidos políticos, a fin de que sus leyes,resoluciones y actividades se enmarquendentro del respeto al pluralismo étnico y losderechos imprescriptibles a la vida, la tierra,a la libertad y a la democracia (en sin autor,1994: 40).

Por otra parte, los indígenas chiapanecos, queen enero de 1994 irrumpen violentamente enel escenario político mexicano se muestranmuy familiarizados con el ámbito jurídico, aljustificar en la Declaración de la SelvaLacandona el levantamiento armado con elartículo 39 constitucional que garantiza alpueblo “en todo tiempo, el inalienable dere-cho de alterar o modificar la forma de su Go-bierno”.

En 1995 el Gobierno guatemalteco se

compromete en un histórico Acuerdo sobreIdentidad y Derechos de los Pueblos Indíge-nas frente al grupo guerrillero Unidad Revo-lucionaria Nacional Guatemalteca y a la so-ciedad en general (mayoritariamente indíge-na) a promover cambios legislativos que apun-tan a la proscripción constitucional del racis-mo, la oficialización de las lenguas y las creen-cias religiosas autóctonas y el establecimien-to de un régimen autonómico. Por otra parte,en uno de los documentos más polémicos dela actualidad mexicana, los Acuerdos de SanAndrés de 1996, los representantes guberna-mentales coinciden con el Ejército Zapatistade Liberación Nacional en que:

...las modificaciones cons-titucionales representan un pun-to medular para la nueva rela-ción de los pueblos indígenas yel Estado en el marco de la refor-ma del Estado, para que sus rei-vindicaciones encuentren respal-do en el estado de derecho(EZLN, 1996: 38).

Finalmente, en el últimoproyecto de Declaración Ameri-cana sobre los Derechos de losPueblos Indígenas (aprobado porla Comisión Interamericana deDerechos Humanos en febrero de1997), -en cuya elaboración, par-

ticiparon los 35 Estados miembros- se les re-conoce a los pueblos indígenas sus -“dere-chos colectivos que son indispensables parael pleno goce de los derechos humanos indi-viduales de sus miembros” y se anuncia laadopción de “las medidas legislativas y de otrocarácter, que fueran necesarias para hacerefectivos los derechos reconocidos en estaDeclaración” (art. II). Los pueblos originariosde América, como sugieren estos pocos ejem-plos, en los últimos 10 años han ido definien-do sus reclamos exigiendo la inclusión de al-gunos derechos específicos en las leyes fun-damentales del Estado. En el transcurso de estetrabajo será necesario indicar las posibilida-des reales de esta estrategia de lucha, peropor ahora alcanza con destacar esta revalori-zación de un espacio y un instrumento tradi-cionalmente ajenos a las comunidades.

Habrá muchos argumentos más que afirman larevalorización de la esfera jurídica en el tratamientode los problemas actuales de América Latina engeneral y de la etnicidad en especial: el significado

La característica principal de laemergencia indígena es la existenciade un nuevo discurso identitario, estoes, una “cultura indígenareinventada”. Se trata de una “lecturaurbana” de la tradición indígena,realizada por los propios indígenas,en función de los intereses y objetivosindígenas. Es por ello que se trata deun discurso arraigado profundamenteen la tradición, pero con capacidadde salir de ella y dialogar con lamodernidad.

José Bengoa (2000: 128-129).

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simbólico que implica el reconocimiento de lapluriculturalidad en las Cartas fundamentales másactuales y el auge del tema de las autonomíasculturales entre juristas, historiadores, publicistas eintelectuales -entre ellos mucho indígenas.

¿Por qué remitirse a la historia para un análisissobre la actualidad?

Si las Constituciones latinoamericanas tuviesen vidapropia, seguramente se encarnarían en forma deelefantes: su excelente memoria, su cuerpovoluminoso, su estado evolutivo un tanto pasado demoda y una larga expectativa de vida soncaracterísticas que comparten estas Cartas con lospaquidermos.

Cambiar de Constitución es uno de losprocedimientos más complicados que se conoce enel régimen democrático. La búsqueda de consensosinterpartidarios y del apoyo ciudadano, lasdiscusiones en la Asamblea Constituyente y ellaborioso proceso de redacción impiden lapromulgación apresurada o coyuntural de estedocumento. Las modificaciones específicas en elámbito constitucional, en todo caso, se suelenrealizar a través de enmiendas o reformas específicas.

Un caso extremo de larga vigencia fue la Carta Magnade Argentina que rigió -aunque con múltiples en-miendas- de 1853 a 1994, desde la creación real deun Estado independiente bajo la dictadura de JuanManuel de Rosas hasta el menemismo de los añosnoventa del siglo pasado. Es cierto que la vidainstitucional en América Latina del siglo XIX, desdeun punto de vista general, fue mucho másdiscontinua, y con relación a Perú existencuriosidades históricas, como la Carta de inspiraciónbolivariana que -a pesar de instaurar la presidencia“vitalicia”- no alcanzó siquiera dos meses de vida.Estos vaivenes (al menos en Hispanoamérica) sonreflejos de largos conflictos políticos e ideológicosque perduran hasta nuestros días.

Empero, en lo que se refiere a los temas que nosinteresan aquí -la protección de la propiedad comu-nitaria, el derecho de voto de los alfabetos, la inde-pendencia del municipio y el reconocimiento delEstado pluriétnico, entre otros- detectamos, a grossomodo, tres vertientes históricas: el liberalismo lati-noamericano sui generis del siglo XIX (conelementos españoles, franceses, angloamericanos),el constitucionalismo social (a partir de laConstitución de Querétaro de 1917) y, finalmente,el reformismo económico que se combina ocasio-nalmente con una política de reconocimiento étni-co.

La historia ha depositado sedimentos perdurables enlas Cartas Magnas de Latinoamérica: la Constituciónvigente de Brasil, por ejemplo, al reconocer a losindios “los derechos originarios sobre las tierras” (art.231) se remite a una tradición iniciada (y nuncarevocada) por una orden real de 1680 que guardaba“la preferencia y el derecho de los indios que sonseñores originarios y naturales”. Por otra parte, lafunción social de la propiedad, tan valioso conceptode los legisladores en Querétaro (1917), expresadaen el artículo 27 -que establece que “la Nación ten-drá en todo tiempo el derecho de imponer a la pro-piedad privada las modalidades que dicte el interéspúblico” -también es una referencia a disposicionesanteriores, como el Reglamento Provisional Políticodel Imperio Mexicano que señalaba que “el estadopuede exigir el sacrificio de una propiedad particu-lar para el interés común legalmente justificado” (art.13). Un caso muy ilustrativo de esta sedimentaciónconceptual es la Constitución peruana de 1993. Laevaluación de los artículos indigenistas contenidosen este documento se vuelve una aspiración ficticiasin conocer los antecedentes jurídicos, como demues-tra el ejemplo del artículo 89 (cfr. cuadro 20“Excavaciones conceptuales” en el capítulo IV so-bre el Perú).

En el ámbito de lo jurídico no hay palabras arbitrariaso neutrales, cada término suele ser discutido en laAsamblea Constituyente o el Parlamento, y lasambigüedades o imperfecciones que quedanfinalmente plasmadas en un texto legal pueden tener,incluso, un trasfondo intencional. Es necesaria unainterpretación histórica contextualizada. Losconceptos jurídicos arrastran un pesado bagajehistórico, tradiciones y referencias contextuales quereflejan la idiosincrasia de cada uno de los paíseslatinoamericanos: el término población “silvícola”(en Brasil), por ejemplo, tiene otras connotacionesque el de las “comunidades nativas” (en Perú) o delos “núcleos de población ejidales” en México.Hemos tratado de hacer una valoración justa de losavances o retrocesos de los documentos legales, apartir de una “excavación” de estos conceptos.

Estas “excavaciones”, el rescate del significadohistórico particular, como veremos, resultasumamente difícil. Primero porque no hay momentode emanación original de los conceptos, cadainfluencia teórica implica la condensación de otras:la autonomía, por ejemplo, es un término relacionadocon el municipio hispanoamericano, eldescentralismo centroeuropeo, el self-governmentinglés del siglo XVIII, la noción de independenciapersonal de Immanuel Kant (1724-1804), la políticadel Imperio Romano con los pueblos conquistadosetc.; y aunque el concepto deriva etimológicamente

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de la Grecia clásica, también fue concebidaanteriormente por otros pueblos, como los persas,bajo denominaciones diferentes.

En segundo lugar surge la necesidad de encuadrarlos conceptos en las discusiones ideológicas y laproducción cultural general de la época, por lo queel material bibliográfico se ensancha. El indigenismoperuano de las primeras décadas del siglo XX, porejemplo, está influenciado por los escritos dedestacados intelectuales, como José CarlosMariátegui.

Por último, no se debe perder de vista el análisis deltrasfondo real de todo este andamiaje jurídico-teórico,es decir, el acontecer político, el impacto concretode las disposiciones, los grupos de intereses, elrégimen económico.

Las grandes exigencias de procedimiento que implicaeste tipo de estudios histórico-jurídicos explican, enparte, la falta de atención a la temática en la literaturaespecializada:

Las deficiencias del sistema jurídico que se detectanen muchos países de América Latina, no resultan sersolamente un legado de las dictaduras de décadaspasadas. Tienen sus raíces en procesos históricosanteriores. Desgraciadamente, el estudio de éstos, amenudo no se considera relevante (Madlener, 1996:11, traducción del alemán).

¿Por qué abarcar a toda América Latina en esteestudio?

La necesidad de elaborar un esquema abarcadorsobre la temática apareció en el transcurso de estainvestigación como respuesta al estado de confusiónen el que nos dejaron muchos textos de análisisconstitucional. Párrafos enteros -como el quetranscribimos a continuación-, redactados por los másdestacados especialistas en derecho indígena, a losojos de un lector inexperto, se vuelven indescifrablesy enigmáticos:

Guatemala reconoce un derecho a la propia cultura,el derecho de las comunidades a su identidadcultural. Nicaragua también se refiere a un derechoa la identidad cultura de las comunidades indígenas.Colombia lo que reconoce es la diversidad étnica ycultural; México, una composición pluriculturalsustentada originalmente en sus pueblos indígenas,Perú, la pluralidad étnica y cultural, con un derechode toda persona a su correspondiente identidad.

Bolivia se declara ella misma multiétnica ypluricultural. Lo propio hace Ecuador asignándolelos atributos de pluriculturalidad y multietnicidadal Estado mismo. Panamá ha reconocido la plurali-dad de lengua en término que, porque la impliquen,no parecen extenderse a la de culturas, pues asumeal tiempo como objetivo constitucional un cambiocultural de dirección previsible. Posición similarpresenta Argentina con una referencia a la educa-ción intercultural o de transición entre culturas ensentido igualmente imaginable. Ecuador se ha refe-rido igualmente a la castellana como lenguaintercultural y a una cultura nacional en singular,pero también a la cultura respectiva de cada lengua,añadiendo ahora dicha profesión demulticulturalidad, esta confesión del propio Estado.La de una sola cultura, la que se tiene por nacional,no hace falta que conste igualmente en unos mismospasajes, como en Panamá y en Nicaragua, para quese entienda y opere. Las Constituciones comienzanpor hacerse en castellano, un indicio de queprofesan, aunque no confiesen, una determinadacultura (Clavero, 1997: 77, subrayado del autor).

Sin duda, el autor demuestra en esta cita unimpresionante dominio de la materia. Empero, ¿aqué artículos constitucionales se refiere?, ¿Por quérestringir este análisis a 11 de 21 paíseslatinoamericanos?1, ¿No podríamos categorizarestos derechos culturales en subdivisiones comolengua, reconocimiento de la nacionalidadmulticultural y educación bilingüe?

El cuadro sinóptico que elaboramos a partir de estetipo de interrogantes, en consecuencia, tiene la fi-nalidad principal de acceder a fuentes legales y tex-tos de interpretación que resultan herméticos paraalguien que no proviene del campo de lo jurídico.Al acercarnos posteriormente al párrafo citado -después de haber elaborado un “mapa” general queregistra aspectos del reconocimiento cultural, comola multietnicidad y la oficialización de un idiomaindígena- logramos finalmente ubicar las referen-cias constitucionales concretas y, además, divisa-mos la lógica subyacente del autor: Clavero se en-foca en su análisis precisamente en los países his-panoamericanos que establecen, de una u otramanera, una nacionalidad multicultural o recono-cen las lenguas indígenas. En otras palabras, su in-terpretación engloba a las Constituciones relevan-tes en este aspecto.

Con todo, cabe una aclaración sobre el marco geo-gráfico que elegimos para este trabajo y que com-prende 21 países del continente: Argentina, Belice,

1 En la cita transcrita Clavero se refiere a 10 países. En el mismo capítulo sobre los derechos culturales también analiza el caso de Paraguay. LaConstitución ecuatoriana de 1996 (analizada por Clavero) ya no está vigente.

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Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecua-dor, El Salvador, Guatemala, Guayana Francesa,Guyana, Honduras, México, Nicaragua, Panamá,Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay, y Venezuela. Noincluimos en esta investigación el Caribe, aun cuan-do puede ser considerado parte de la región, porquepresenta una configuración étnica diferente. Su po-blación indígena es minúscula y el elementoafroamericano plantea otros retos para la conforma-ción de los Estados nacionales, que no necesaria-mente son palpables a escala constitucional. Excep-to en Cuba -donde el Preámbulo glorifica a “los abo-rígenes que prefirieron muchas veces el exterminioa la sumisión”- en las Cartas fundamentales de lasislas caribeñas no figuran las poblaciones indígenas(cfr. Jordán Pando, 1990: 47-48; Coronado Suzán,1996: 77). También excluimos la legislaciónindigenista de los Estados Unidos, país que pertene-ció al Instituto Indigenista Interamericano (III), por-que su relación con los más de 1.6 millones de nati-vos se fundamenta en el reconocimiento de algunosgrupos específicos, expresado en tratados, estatutosy fallos de casos (cfr. Serafino et al., 1991: apéndiceF; Clavero, 1994: 28-35 ). La población aborigen deCanadá, por lo demás, también está sujeta a estetipo de tratamiento aunque pareciera que existen pro-cesos interesantes de negociación directa entre elGobierno y los pueblos indígenas.

Por otra parte, hemos incluido en la revisiónconstitucional a la Guayana Francesa (Departamentode Ultramar de Francia) que no es miembro de laOrganización de Estados Americanos, pues el criteriode base propuesto, en este caso, son las etnias y nolos Estados nacionales. La distribución demográficade los indoamericanos, en este sentido, apunta adelimitaciones comunitarias ajenas a las fronterasgeopolíticas regionales y nacionales.

¿Cuál es la organización interna de este estudio?

• En el primer capítulo presentaremos unacaracterización general de las diversaspoblaciones indígenas, su peso numérico ysus áreas de ocupación en América Latina yel resto del mundo. A pesar de tratarse de untema de técnica demográfica, en este breveapartado el lector conocerá también el carácterconflictivo y la relevancia política de loscensos.

• El segundo capítulo parte del significado difusoy multifacético del término derechosindígenas. Partiendo de algunas definicionesfundamentales, propondremos tres ámbitos devigencia de este concepto (derechoconsuetudinario, política indigenista y derecho

internacional). De paso, indicaremos eldesarrollo reciente que experimentó elconcepto indígena en cada una de estas esferasjurídicas.

• En el tercer capítulo cuestionaremos algunasopiniones muy difundidas entre historiadoressobre el status legal de los indios en AméricaLatina desde la Independencia.

• Partiendo de un esquema comparativoanteriormente elaborado, en el cuarto capítulorevisaremos 21 países latinoamericanosrespecto de los derechos indígenas (entendidosen este caso como gestión estatal hacia estapoblación). Puesto que consideramos la fuentelegal un sistema complejo de derechos yobligaciones interrelacionados, este análisisabarca un gran espectro de cuestiones nodirectamente vinculadas con nuestro tema. Eltratamiento de cada caso nacional se iniciacon mapas, estadísticas, la trascripción de lospasajes legales más importantes, una lista dela legislación secundaria y concluye con untexto interpretativo, entrevistas, recortes deperiódicos e indicaciones bibliográficas ycibernéticas.

• En la conclusión resumiremos las tendenciasactuales en materia indígena. Tambiénpropondremos algunos elementos básicos paracomparar y evaluar la eficacia de las leyesindigenistas.

• Como anexo separado se presentará un aficheque contiene el cuadro sinóptico general delas Constituciones analizadas, extraído de los21 casos nacionales.

¿A partir de qué lecturas se abordó estainvestigación?

Un importante punto de referencia ha sido, sin duda,Derecho indígena y derechos humanos en AméricaLatina, publicado por Rodolfo Stavenhagen en 1988.Aunque la información sobre las Legislacioneslatinoamericanas contenida en este trabajoocasionalmente ha perdido vigencia, el tratamientodel problema nos ha dejado grandes directrices, porejemplo con relación a los tres planos jurídicos yculturales del derecho indígena (consuetudinario,estatal e internacional, cfr. Varese, 1988: 318), elenfoque histórico y el énfasis en el problema de laviolación de los derechos fundamentales de losindígenas. No existe por el momento investigaciónque continúe y actualice de forma sistemática esteestudio, hecho que nos obligó a buscar la informa-

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ción reciente en ensayos y trabajos dispersos. Entreestos es importante mencionar la excelente compi-lación Derecho indígena, coordi-nada por Magdalena Gómez(1997), producto de un SeminarioInternacional en el Museo Nacio-nal de Antropología e Historia enMéxico donde participaron desta-cados especialistas. Otros trabajosimprescindibles en la materia figu-ran en la entrevista con Donna LeeVan Cott al final de esta introduc-ción y en la entrevista con MarcoAparicio Wilhelmi en el capítuloIV.

El concepto de autonomía -aunqueno ocupa un lugar central en este trabajo- opera deforma casi invisible en su concepción general. Cabeindicar, por ejemplo, que los derechos autogestivosfueron uno de los cuatro criterios fundamentales paraevaluar cualquier documento legal. Las reflexionesde Héctor Díaz Polanco (1991) en su libro—Auto-nomía regional. La autodeterminación de los pue-blos indios, el concepto de “control cultural” pro-puesto por Guillermo Bonfil Batalla (1991), así comolas ideas filosóficas sobre individualismo ycomunitarismo de Luis Villoro (1996), nos hicieronreflexionar sobre la autonomía y sus múltiples di-mensiones. Para una visión sobre el derecho inter-nacional nos resultó además indispensable el artícu-lo “Minorities” de Francesco Capotorti (1997), y parael derecho constitucional comparado se partió con

la lectura de Manuel García Pelayo. Con relación alfuncionamiento del derecho en las sociedades lati-

noamericanas ha sido de gran uti-lidad la investigación sobre La efi-cacia simbólica del derecho. Exa-men de situaciones colombianasde García Villegas (1993), un tra-bajo que se ocupa del significadodel “silencio” -es decir, las ambi-güedades intencionales- de lasformulaciones jurídicas. El estudiode la situación legal de los indiospropuesto por este ensayo, en con-clusión, se inscribe en un campode investigación difuso, pero yaampliamente desarrollado.

Los derechos étnicos, finalmente, representan untema altamente polémico y contradictorio. El pre-sente trabajo pretende presentar una visión globalde la problemática, así como facilitar algunas herra-mientas para su análisis. Debajo de esta investiga-ción subyace una premisa y motivación personal queresumiríamos de la siguiente manera: Tanto la no-observancia de leyes vigentes como la inclusióndistorsionada de los reclamos indígenas en las Cons-tituciones latinoamericanas tienden a fomentar so-luciones violentas.

¿Vivimos un fin de época? Algunossignos parecen indicarlo. En cualquiercaso, entre las ideas de la modernidadque están en crisis, hay una que nosafecta a todos en nuestra vida diaria:la crisis de los Estados nacionales. Perouna de las causas de que la reflexiónse embrolle es la ambigüedad con quea menudo se usan los términos“Estados”, “nación”, “nacionalismo”, yotros afines como “etnia” o “pueblo”.

Luis Villoro (1999: 13)

“Las Constituciones más progresistas han cambiado la vida“Las Constituciones más progresistas han cambiado la vida“Las Constituciones más progresistas han cambiado la vida“Las Constituciones más progresistas han cambiado la vida“Las Constituciones más progresistas han cambiado la vidade los pueblos indígenas”de los pueblos indígenas”de los pueblos indígenas”de los pueblos indígenas”de los pueblos indígenas”Entrevista con Donna Lee Van CottEntrevista con Donna Lee Van CottEntrevista con Donna Lee Van CottEntrevista con Donna Lee Van CottEntrevista con Donna Lee Van CottEspecialista en cambios constitucionales y derechos indígena en LatinoaméricaPH.D., profesora asistente en el Departamento de Ciencias Políticas, Universidad de Tennessee,Knoxville

Dra. Donna L Vancott , su últimolibro se titula “The friendlyliquidation of the past:Decmoratization andConstitutional Transformation inLatin America” (La liquidaciónamistosa del pasado:democratización y transformaciónconstitucional en América Latina)–¿A qué alude el calificativo“friendly””– amistoso?El título de mi libro se inspiró en las

palabras del ex-presidente AlfonsoLopez Pumarejo, quien hablaba delproceso de reforma constitucionalen Colombia. Para mi la palabra“amistosa” implica que los pueblosindígenas y las élites políticas sereunían en un espíritu de amistadpara reconstituir la nación sinviolencia. Es una “idealización” delproceso de reforma constitucionalcolombiana, que, sin embargo, enotros casos puede conllevar a

muchos conflictos y frustraciones.

En la misma investigación ustedcompara las reformasconstitucionales de dos países:Colombia y Bolivia. ¿Por qué eligióestos dos casos tan disímiles enmateria indígena?Cuando estaba empezando mitrabajo de campo, éstos eran losúnicos países con Constituciones

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que incluyeron un reconocimientoimportante de los derechosindígenas. Cuando terminé lainvestigación en 1998, otros paíseshan seguido el ejemplo. Creo quees importante estudiar Colombia yBolivia porque sus reformasconstitucionales dieron inspiracióna los movimientos indígenas enmuchos otros países. Algunosparticipantes indígenas de lasreformas en Colombia y Bolivia,posteriormente, fueron invitados aviajar a Ecuador y a Venezuela paracompartir sus experiencias.

Los estudios comparativosconstitucionales han vivido un augeen los últimos años. ¿Por qué?,¿Qué aportes y qué autores leparecen claves para la comprensióndel derecho indígena enLatinoamérica?Los académicos siempre buscamostemas importantes e interesantes.Además, creo que agencias definanciamiento internacionalesdestinan muchos recursos para estetipo de investigación. Entre losmejores trabajos, tenemos queincluir la compilación de EnriqueSanchez, Derechos de los PueblosIndígenas en las Constituciones deAmerica Latina, publicado porCOAMA en Colombia en 1996; lacompilación de Magdalena Gomez,Derecho Indígena, publicado por elInstituto Nacional Indigenista deMexico en 1997; la compilación delos estudiosos holandesas WillemAssies, Gemma van der Haar yAndre Hoekema, El Reto de laDiversidad: Pueblos Indígenas yReforma del Estado en AméricaLatina, publicado en español por ElColegio de Michoacán en 1999; yla compilación de Rachel Sieder,Multiculturalism in Latin America:Indigenous Rights, Diversity andDemocracy, publicado por Palgraveen 2002. También existen variostrabajos cortos de Jorge Dandler,incluyendo un ensayo en el tomoThe (Un)Rule of Law and theUnderprivileged in Latin America,University of Notre Dame Press,1999. Un enfoque más filosófico e

histórico se encuentra en el trabajode Bartolomé Clavero en sus librosDerecho Indígena y CulturalConstitucional en América, y AmaLlunku, Abya Yala: ConstituyenciaIndígena y Código Ladino porAmérica.

Latinoamérica vivió una ola dereconocimiento constitucional delmulticulturalismo desde mediadosde los ochenta hasta la fecha.¿Hasta qué punto es un verdaderomovimiento latinoamericano?, ¿Enqué se expresan las especificidadesnacionales?Creo que es impresionante el gradode similitud entre las Constitucioneslatinoamericanos en materiaindígena. Por supuesto, esta afinidadno se restringe al tema indígena. Lasclases políticas han sabido adaptarun conjunto de derechos indígenasa su realidad nacional. Vemosdiferencias entre países conpoblaciones indígenasproporcionalmente grande y otroscon poblaciones de menoresproporciones. También existendiferencias entre las Constitucionesescritas con mucha participación derepresentantes indígenas (Colombia,Ecuador, Venezuela) y las con unaparticipación restringida (Bolivia,Paraguay, Argentina, Perú).

Las Constitucioneslatinoamericanas prometen cadavez más: seguridad laboral,bienestar, educación, delimitaciónde tierra, crédito rural.Considerando el bajo crecimientoeconómico en la zona: ¿SonConstituciones utópicas?Estas Constituciones tienen finesvarios. Son, ciertamente, visiones deun país y de una sociedad ideal outópica. Incluyen también, sinembargo, aspectos que se puedenconvertir en ley y hechos. Estodepende de la redacción del textoconstitucional, de los niveles deespecificidad, y de la posibilidad degozar de estos derechos sin lapromulgación de una legislaciónordinaria. Los derechos simbólicosson más fáciles de ejecutar y

transformar en una realidad – sinimportar la crisis económica. No hayque negar la importancia de estosderechos simbólicos alreconocimiento, la identidad, y ladignidad. Hay derechos substantivosque no requieren de recursosestatales: por ejemplo, elreconocimiento del derecho y de lajusticia indígena como ley públicoy legítimo. También hay derechosque conllevan costos muy altos: porejemplo, el derecho a la educaciónbilingüe e intercultural. Si no haypresupuesto para este rubro, latransformación efectiva de estosderechos sufre demoras.

¿Han aportado estas nuevasConstituciones a mejorar lasituación de los pueblos indígenas?,¿Cuáles son los puntos débiles?Según mi opinión, lasConstituciones con regímenesindígenas más progresistas hancambiado la vida de los pueblosindígenas de manera tangible eintangibles. Los resultados máspositivos sucedieron en elreconocimiento de los indígenascomo pueblos distintos frente delEstado y la sociedad. Actualmente,existe más respeto y las relacionesentre Estados y organizacionesindígenas son más estrechas.Cuando existen mecanismos deleyes, capaces de defender estosderechos, como en Colombia, losresultados realmente sonimpresionantes. Las debilidades deestas Constituciones,lamentablemente, se ubican en lasáreas de mayor importancia: laprotección de los derechosindígenas colectivos sobre sus tierrasy territorios. Incluso en países dondeel reconocimiento legal es muyclaro, a veces, ha sido imposiblepara las organizaciones indígenasdefender estos derechos, porque laresistencia de las élites y de otrosintereses económicos es demasiadofuerte.

Hay quienes dicen que lalegislación liberal clásica con losderechos individuales – si fuese

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aplicada correctamente y conscien-temente -es suficiente para garan-tizar el bienestar de los indígenas.¿Por qué son necesarios los dere-chos colectivos?Los derechos individuales puedenproteger a los pueblos indígenas conrespecto a ciertos derechosculturales. Por ejemplo, puedengarantizar el derecho de unindividuo a tener un traductordurante un proceso legal. Sinembargo, los derechos colectivostambién son importantes, porque losindividuos indígenas no puedendisfrutar de su pertenencia a unacomunidad determinada si ésta nogoza también de alguna protecciónespecial. Esto es muy importante enel caso de los derechos territoriales.La triste historia de la liberalizaciónde la propiedad de tierra en Américadel Norte y del Sur nos enseñó queen la propiedad individual nopueden sobrevivir las culturasindígenas y su organización. Ladificultad para los Estados consisteen encontrar un balance entre losderechos individuales y loscolectivos.

Algunos autores han constatado la“miniaturización” de los derechosindígenas, a la hora detransformarlos del mandatoconstitucional en leyes, decretos yreglamentos. ¿Usted percibe elmismo peligro de la pérdida de laesencia en la práctica?El lenguaje constitucional semantiene frecuentemente difuso,

porque refleja acuerdos entre inte-reses opuestos. Los participantes enreformas constitucionales puedenponerse de acuerdo en algunosprincipios generales, aunque tenganideas diferentes sobre cómo estosprincipios deberían transformarse enleyes y políticas. Es muy importantepara los movimientos indígenasmantener su estado de movilizacióndespués de las reformasconstitucionales para vigilar que seescriban leyes y reglamentos conuna protección fuerte de susderechos. A veces los indígenas enlas asambleas constituyentes hanlogrado incluir “artículostransitorios” que ejecutan losderechos muy específicamente yeficazmente. Por ejemplo, en lanueva Constitución venezolana seincluye un artículo transitorio 7 queinstruye cómo aplicar el derecho ala participación política. Lasorganizaciones indígenas entiendenmuy bien la importancia de las leyesy reglamentos, y por eso muchashan participado en eleccionesnacionales para facilitar que losmismos indígenas participen en eldiseño de estas leyes y reglamentos.Es importante también mantenerestrechas relaciones con el Estado yestablecer un espacio dentro delestado para participar en la creaciónde políticas que ejecutan losderechos constitucionales.

Los derechos indígenas -sobre todolos territoriales- pueden conducira situaciones conflictivas y choques

de intereses de todo tipo: conactores locales mestizos, con em-presas y programas de desarro-llo, incluso con las agencias deprotección medioambiental delEstado. ¿Los derechos colectivosllevarán a más inestabilidad polí-tica en Latinoamérica?La fuente principal de conflictos enuna sociedad es la injusticia y laimposibilidad de los individuos ysectores más débiles de protegersus derechos. Los conflictos entrepueblos indígenas y otras personasexisten desde mucho antes de lacodificación de los derechosindígenas constitucionales. Lacreación de mecanismos formalese institucionales a través de loscuales las comunidades indígenasy sus organizaciones puedenbuscar la protección de susderechos cuando son violadosdebería reducir la inestabilidadpolítica porque así se canalizan losconflictos a través de un procesolegítimo de solución de conflictos.Donde estos mecanismos- las cor-tes, las defensorías del pueblo, lasprocuradurías generales- funcionancorrectamente el conflicto se redu-ce. Lamentablemente estos meca-nismos en muchos países no fun-cionan. Siempre es mejor que losconflictos sean manejados dentrodel sistema político y legal -y nofuera de este campo a través de laviolencia.Entrevista realizada en español.

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Pueblos Indigenas y Derechos Constitucionales-Barie

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