Publieke Dit is een uitgave van: Beleidsbemiddeling ...€¦ · - Een centrum voor daklozen - Het...

Publieke Beleidsbemiddeling

Dit is een uitgave van:

Ministerie van Binnenlandse Zaken en KoninkrijksrelatiesDGBK/B&I/InteractiePostbus 200112500 AE Den Haag


Colofon

Tekst:dr. David Lawsprof. dr. Hendrik Wagenaardr. Jurgen van der Heidenmr. Aik KramerDaniel Hogendoorn, MSc.

Fotografie:Hollandse Hoogte, Amsterdam

Deze uitgave is opgesteld door het Amsterdam Centre for Conflict Studies in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties

Uitgave© 2012 - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties - Den Haag

1


Definitie

Publieke beleidsbemiddeling is een methode voor partijen betrokken bij een (mogelijke) controverse om, ondersteunt door een beleidsbemiddelaar, via onderhandelingen te zoeken naar een belangengerichte consensusovereenkomst als vertrekpunt voor een legitiem, effectief en stabiel overheidsbeleid.

32

InleidingDefinitie 1Inhoudsopgave 3Voorwoord 7Leeswijzer 8

Introductie 9Eenpaarscenario’s 12-Provinciaalwatermanagement-Eencentrumvoordaklozen-HetbepalenvandebestekoersBesturenalsnavigeren 16Hetmakenvaneenkaart 18

Wat is publieke beleidsbemiddeling? 221.1 Beleidsbemiddeling:waaromnu? 221.2 Hetpubliekedomein,controversesenhardnekkigeproblemen 251.3 Belangen,rechtenenmacht 271.4 Wanneerheefteenpubliekebeleidsbemiddelingzin? 291.5 Beleidsbemiddelingenhetrecht 311.6 Hoeveelinzetkosteenbeleidsbemiddeling? 341.7 Watalsbeleidsbemiddelingfaalt? 351.8 Betereregelgeving? 371.9 Vragenuitelkparticipatietraject 371.10 Publiekebeleidsbemiddelingalsantwoord 39

Hoe verloopt een publieke beleidsbemiddeling? 422.1 Eenvroegeschatting:wat,hoeenwie? 432.2 Bijeenbrengen(Convening) 45 2.2.1 DeConvenor 45 2.2.2 Sponsoring 46 2.2.3 Wiekomteraantafel? 46 2.2.4 Vertegenwoordiging 48 2.2.5 Ontwerpvangrondregels 48 2.2.6 Hetbindenvandepartijen. 49 2.2.7 Problemengemeenschappelijkmaken 50 2.2.8 Debemiddelaarisverantwoordelijkvoordebemiddeling 52

Inhoudsopgave

1.

2.

54

Verschillende vormen van publieke beleidsbemiddeling 905.1 Joint-Fact-Finding–zoekennaarkennis 905.2 Uitonderhandelderegelgeving–zoekennaareenregel 935.3 Casus:deomgevingswet–geschiktvooronderhandelendwetgeven? 945.4 Gebiedsontwikkeling–zoekennaareenplan 965.5 Burgerparticipatie–zoekennaarlegitimiteit 985.6 Casus:Beleidsbemiddelinghoreca-openingstijdenZandvoort 99

Andere vormen om een controverse aan te pakken 1066.1 Hetconflictofhetprobleemvermijden 1076.2 ZonderOndersteuningOnderhandelen 1076.3 Vantweepartijennaarmeerpartijen 1086.4 Facilitation 1096.5 Niet-bindendeArbitrage 1106.6 NaardeRechter 1116.7 Mediationviaderechtspraak 1136.8 Beperkingenvaneengangnaarderechter 1146.9 Bemiddelingnárechtspraak 1166.10 Werkenaancapaciteitvoorpubliekebeleidsbemiddeling 116

OpmerkingenoverTaalenJargon 128Literatuurlijst 130Auteurs 133Dankwoord 135

2.3 Leren 53 2.3.1 Inkaartbrengen 54 2.3.2 Partijenverhelderenhunbelangenenalternatieven 55 2.3.3 TechnischeKennisBegrijpelijkMaken 56 2.3.4 LerenoverWaarden 57 2.3.5 Watzijndemogelijkheden? 582.4 DeOnderhandelingsfase 60 2.4.1 MutualGainsApproach 60 2.4.2 Samenstellenvanmogelijkeovereenkomsten 63 2.4.3 Hetschrijvenvaneen(concept-)overeenkomst 64 2.4.4 Steunvanachterbanaandeovereenkomst 642.5 Uitvoering 65 2.5.1 Vaninformeleovereenkomstnaarformeleprocedure 65 2.5.2 Uitvoering&Monitoren 66 2.5.3 Debemiddelaarendeovereenkomst 66

Wat is een goede beleidsbemiddelaar? 683.1 Debeleidsbemiddelaar:eenkorterolbeschrijving 693.2 Communicatie:Dialoog,Debat&Onderhandeling 703.3 Autonomie 713.4 Debemiddelaarzoektnaarconsensus 713.5 Debemiddelaarbiedtgeeninhoudelijkeoplossingen 733.6 Debeleidsbemiddelaarheeftkennisvanzaken 743.7 Eenbemiddelaarisonpartijdig...maarnietneutraal 743.8 Selectievandebemiddelaar 753.9 Eenbemiddelaarheeftgeenformelemacht 773.10 VeiligeRuimte 77

Andere Kwesties Bij Beleidsbemiddeling 824.1 Bemiddeling:beslotenofopen? 824.2 OmgaanmetdeMedia 834.3 Omgaanmetonwilligepartijen 844.4 Hoeveelbemiddelaars? 854.5 Onderhandelingenstaannietopzichzelf 864.6 HoezithetmetNIMBY? 86

3.

4.

5.

6.

76

Beleidsbemiddelingisgeensplinternieuwidee:erzijnalveelsuccesverhalenovertevertellen.Toch verdient het meer aandacht en bekendheid. Dit boek kan daartoe een belangrijkebijdrageleveren.

JuistinNederlandzoubeleidsbemiddelingbuitengewoonkansrijkmoetenzijn.Nederlandershouden van compromissen1 en zijn bereid te investeren in de zoektochten die daartoezoudenkunnenleiden.Hetgevenennemendatdaarbijhoort,hetvermogenteluisterenenconstructieftereageren,hetbiedenvanruimtevoorcreatieveuitstapjeszondervervolgrisico,ze horen alle bij de manier waarop veel Nederlanders nu al met belangenconflictenomspringen.HetjuistecultureleklimaatvoorvormenvanbegeleideonderhandelingenisinNederlandroyaalaanwezig.

Maarbeleidsbemiddelingiseenvak.Hetbiedtmeerruimtedanconventionelemediation,maarkandaardoorookonverwachtvastlopen.Eengoedebeleidsbemiddelaariszichvandevalkuilenvanzijnprofessiebewustenbereidtzicheropvoorzeteomzeilen.Eerdereervaringenvanuit die professie kunnen daarbij enorm behulpzaam zijn. De in dit boek behandeldevoorbeeldenbehorentothetbelangrijksteleermateriaal.

ErvaringenmetbeleidsbemiddelingbinnenenbuitenNederlandhebbenhunneerslaggevondenin het in dit boek beschreven methodologische raamwerk dat onder vele verschillendeomstandigheden uitstekend heeft gefunctioneerd. De uitgangspunten van het succesvolleProgramonNegotiationvanHarvardUniversityzijndaarinduidelijkherkenbaar.ToegesnedenopdeNederlandseomstandighedenbiedenzeookinonslandruimekansenvoorhetvindenvanbreedgedragenoplossingsrichtingenvoorcomplexemaatschappelijkevraagstukken.

Hetisnietverrassenddatineenkleinvolland,ruimtelijkeordeningskwestiesalleenalvoormeerdanvoldoendetoepassingsmogelijkhedenzorgen.Maardaarhoeftdedoordeauteursbepleitebenaderingzichniettoetebeperken.Wiegeïntrigeerdisdoorbeleidsbemiddelingalsprofessioneleuitdagingofpolitiekeoplossingsrichtingvindthierondereencompacteenhelderebeschrijvingvaneenbelangrijkmaatschappelijkinstrument.

A.H.G. Rinnooy Kan

1 NB. In de rest van dit rapport wordt de term compromis op een specifieke en beperkte manier ingevuld die contrasteert met het gebruik in dit voorwoord. Wij hebben compromis gebruikt om een proces te beschrijven waarin overeenstemming bereikt wordt door concessies te doen over eisen en principes. Een compromis heeft in deze betekenis een negatieve lading en steekt af tegen processen die overeenstemming bereiken door overleg en probleemoplossend onderhandelen. De heer Rinnooy Kan gebruikt compromis hier op een rijkere - en correcte – wijze. Namelijk door het volledige repertoire aan praktijken te beschrijven waar-mee individuen en groepen trachten samen vooruit te komen in conflictueuze of controversiële omstan-digheden. Dit gebeurt vaak langs lijnen die aanvankelijke doelen en posities verder ontwikkelen. Het zoeken naar compromissen lijkt dan op een praktische kunst die erg in de buurt komt van de manier waarop wij het woord consensus gebruiken.

Voorwoord

98

Publieke Beleidsbemiddeling is een manier om weerstand, complexiteit en belangenver-schillenindemaatschappijomtezetteninhelder,legitiemeneffectiefpubliekbeleid.Eenbelangrijkdoelvanbeleidsbemiddelingiseenonderhandeldeovereenkomstwaaralledeel-nemendepartijenachterstaan.Deoverheidisvrijwelaltijdpartij.Eenovereenkomstdientzowel de publieke beleidsdoeleinden van de overheid, als de belangen van de anderepartijen.

Beleidsbemiddelingiseensomswelkomalternatief.Politiekebesluitvormingofjuridischepro-ceduresleideningevalvanpubliekecontroversesimmersnietaltijdtotdebesteoplossingen.Publiekebeleidsbemiddelingvormteenaanvullingopdezeprocessen.Publiekebeleidsbemid-deling bevordert het samenwerken met andere partijen betrokken in de controverse. Debeleidsbemiddelaar ondersteunt de betrokkenen in samenwerkend en probleemoplossendonderhandelen. Hiermee kunnen overheden eerlijke, stabiele, efficiënte en effectieveresultatenbehaleninbeleidsvormingopgemeentelijk,provinciaalennationaalniveau.

Publiekebeleidsbemiddelinghelptbetrokkenpartijenmetmaatschappelijkecontroversesomtegaan.Hetisdaarnaastbruikbaaromeennieuwplanteontwikkeleninderuimtelijkeordening,ofombetereregelsoptestelleninsamenspraakmeteengemeenschap.Erhoeft

nog geen expliciete controverse te zijn.Publieke beleidsbemiddeling kan namelijkookproactiefingezetwordenomteinnove-reninbeleidalshetkanennietalshetmoet.Ookbijinnovatievanbeleidbiedengangbareproceduresnietaltijddebesteoplossing.Bijal deze manieren heeft publieke beleids-bemiddelingdeambitieombreedgedragenbeleidtecreëren.Publiekebeleidsbemidde-lingbiedteenantwoord insituatieswaarinbestaande procedures niet voldoen, of hetprobleemendeoplossingonduidelijkzijn.

Leeswijzer

Publieke Beleidsbemiddeling is een manier om weerstand, complexiteit en belangen-verschillen in de maatschappij om te zetten in helder, legitiem en effectief publiek beleid.

Publiekebeleidsbemiddelingbevindtzichtemiddenvanveleanderemanierenommetmaat-schappelijke controverses om te gaan. Sommige zijn weinig ingrijpend, zoals facilitation.Andere zijn ingrijpender, zoals rechtspraak. Elk vandezemanierenheeft voor- ennadelen.Inditrapportwordtpubliekebeleidsbemiddelingcentraalgesteld,alseenlengtegraadwaaropmendealternatievenkanbepalen.Inditrapportwordtdepraktijkvanpubliekebeleidsbemid-delinguitvoerigbeschreven,zodatookduidelijkwordtwathetnietis.Derollenvandebeleids-bemiddelaarendedeelnemendepartijen(inhetbijzonderdeoverheid)staancentraal.Hoewerkenzijsamenenbinnenwatvoorsituaties?

Dit rapport is zoopgestelddat lezershetniet vankop tot staarthoeven lezen. Inplaatshiervan,kanmenookheenenweerlezentussendeverschillendekopjes.Metditrapportwillen wij een overzicht bieden met beschrijvingen, praktische richtlijnen en ethischeredenenvoorpubliekebeleidsbemiddeling.Hetrapportisgeschrevenvoorallepartijenbijeenbeleidsbemiddeling, inclusief bestuurders vandeoverheid enbeleidsbemiddelaars.Doordebredeopzetwordeninditrapportweinigtechnischetermengebruikt.Deredene-ringen(enhetonvermijdelijkewereldbeeld!)achterbeleidsbemiddelingwordenexplicietuiteengezet.

1312

lijnmeteennationaalbestemmingsplan.DeBypasszalmiddeninhetgebiedkomenteliggenvandezesamenwerking.Debetrokkenstedenwillengraagdatdevragenronddebypasswordenbehandeld binnen hun samenwerkingsverband, in plaats van op het provinciale niveau.Bijelkestapdieuneemt,wordtdeconcurrentiegroter.Deevenementendieuorganiseertomhetpubliekwarmtemakenente informerenoverdenoodzaakvanhetprojectendetechnischeachtergrondvanhetvoorgesteldeontwerp,roepenperdirectverzetopengevenbezielingaanheftigeprotesten.Boerendiezichverwaarloosdofgenegeerdvoelden inderecenteplanningvaneennieuwespoorlijn,lijkenvastbeslotenomteverzekerendatditnietnogeenszalgebeuren.Samenmetanderebewonersdiedoordeplannengeraaktworden,beginnenzijdepubliekebijeenkomstenalsformelegelegenhedentegebruikenomhunzorgteuitenenhunbereidheidtedemonstrerenomhetbypassprojectterdiscussietestellen.Uwdoelomhetpubliekeprocestegebruikenomhenteinformerenoverdeachtergrondenvanhetproject,wordtdoordezereactiesgeblokkeerd.Bewonersuiteenanderdorpverzettenzichtegendegevolgendiehetplanvoorhenzalhebben.Zijdramatisereneenfoutindebestuurlijkeprocedure,omweertegevendatzijbuitendediscussiesoverhetprojectzijngehouden.HetlukthenomdepersendeTVtemobiliserenenplotseling bevindt u zichmidden in eenmediaspektakel. Deze uitdagingen en protestenverspreiden zich zelfs naar de meest technische aspecten van het project. De protestenbelichtendeonzekerheiddienogbestaatoverdenoodzaakvanhetprojectenoverwelkeactiesondernomenmoetenworden.Denoodzaakvoordebypasskomtvoortuitberekeningendiezelfweeropvoorspellingengebaseerdzijn.Devoorspellingenbetreffendepiekstromingeninderivierenendebeleid-eningenieursbeslissingenrondomhetaccommoderenvandezepiekstromingbinnenderivierbekkens.Allenubetrokkenpartijenzienindathetprojectplot-selingbelangrijkerenurgenterwordt–ofjuistminder–bijeenverschuivingindevoorspellingen.Eenanderheikelpuntisdefinanciering.Inhetlichtvandemetelkaarconcurrerendeclaimsentastbareonzekerheid,ishetmoeilijkomdebredesteunvoltebehoudendiehetprojectbehoeftomverdertekunnen.Ubegintzichaftevragen,verstandigalshetplanis,ofhetooitrealiteitzalwordenenwatditzalbetekenenvoordetoekomstigebewonersvandeprovincie.

Een centrum voor daklozen

Ofneemeenstedelijkeversievanditverhaal.AlsWethoudervanstadX,bentuverantwoor-delijk voorhet tegemoetkomen aandeurgentebehoefte aan een stedelijk administratiefcentrumvoordaklozen.Dezecentraledienst isbelangrijkomtevoorkomendatdaklozenverstriktrakenineenwebvanbureaucratischeregelsenvereisten.Uwstafkijktrondindestadenvindeengoede locatie voorde centraledienst.Uwadviseurs vertellenudatgeenbetere zult vinden: toegankelijk voor de daklozen, financieel voordelig voor de stad engeschiktomhetnodigeadministratievewerkteverrichten.Dezeargumentenvindenlokaalechterweinigweerklank.Deeerstediscussieoverhetvoorstelomdedienstteplaatsenopdevoorgesteldelocatieleidtdirecttotweerstand.Bewonerszijnbezorgdoverdelokaleveiligheid,hetimagovandebuurtendemogelijkedalingvandehuizenprijzen.Uithunargumentatievolgtimplicietookeenangstdatdedienstnavestigingalleenmaarzalgroeien.Winkeliersorganiserenzichomzorgennaarbuitentebrengen.Zaldezediensthunzakenbeïnvloeden?Zalhetcentrum

Eenpaarscenario’s

Provinciaal watermanagement

Steltuzichhetvolgendescenariovoor:alsdeverantwoordelijkebewindspersoonvoorhetprovinciaalwatermanagement zietu zich vanwegede klimaatveranderinggeconfronteerdmetdenoodzaakomdeplannenbijeenoverstromingteheroverwegen.Deanalysedieeeningenieursbureauvooruheeftafgenomen,suggereertdatderisico’sdringenderzijndantotdantoegedachtendatactie indenabije -ennietverre - toekomstnodig is.Ubekijktdeoptiesdie zijn voorgesteld voorde IJssel.Uweetdathetbaggerprojectdathetministerieheeftvoorgesteldtotophefoverduurzaamheidzalleidenenubetwijfeltzelfookdewijsheidvanhetplan.UwadviseursvertellenudathetvervroegenvandetweedestapinhetplanvanhetMinisteriedeoverstromingsrisico’skanondervangenenandereaspectenvanhetgebiedkanverbeteren,zoalsderuimtelijkekwaliteit.Ditalternatieveplanbehelstookhetbouwenvaneen‘bypass’omdepiekwaardesinhetwaterniveauteabsorberen.

Hoemeerukijktenpraat,hoemeerpartijenaanspraaklijkentemakenophetgebied.Binnendeprovinciebestaatdevraagofheteigenprojectnuonderwatermanagementofruimtelijkeordeningvalt.Kampen,dedichtstbijzijndestad,isbetrokkenbijeenregionaalsamenwerkings-verbandmetZwolleomteverwordentoteenzogenaamde‘urbannode’of‘networkcity’,in

Introductie

1514

eenmagneetvoordedaklozenworden?Enzoja,watbetekentditdanvoorhunzaken?Dedak-lozenorganisatieszijnverdeeldoverhetprojectenlijkeninverschillenderichtingentedenken.Uweerstereactieisomdoortezetten.Delokaleweerstandendegebruikteargumentenzijnnunietbepaaldeenverrassing.Hetisechteruwtaakomervoortezorgendatdezenijpendesoci-alekwestiegeadresseerdwordtopeentijdige,effectieveenefficiëntemanier.Dedaklozenzijnmensenwaardegemeenschapzorgvoordraagt.Hetisdeverantwoordelijkheidvandeoverheid(endaarmeeookvanu)omervoortezorgendathetprojectwordtuitgevoerd.Ugebruiktpubliekebijeenkomstenomlokalegroeperingenteinformerenoverdenoodzaakvanhetvestigenvandecentraledienstenomhunzorgeninkaarttebrengen.Spijtiggenoegwillenzedaarnietsvanhoren.Hetzijnvaardigeorganisatorendiebehendighunzorgennaarvorenbrengen.Eenlokaleinspraakavondverwordttoteencircus.Uwlogischeargumentenverdrinkenineenzeevanonrust.Hetbewijsomdevestigingvanhetcentrumterechtvaardigenenaantetonendatzorgenoverveiligheidmisplaatstzijn,vervliegttussendegolvenvanprotestenonvrede.Dedoordebewonersenwinkeliersopgestartejuridischeprocedureoverschaduwtnietalleendeavond,maarhetheleproces.Ubegintzichaftevragenofuooitinstaatzultzijnomdediensteenplektegevenenwatditzalbetekenenvoordedaklozenproblematiek.

Soortgelijkepatronenkomenookvoorinhetkadervandeontwikkelingvanwet-enregel-geving,zoalsindeverderopinditrapportbeschrevencasusoverdeOmgevingswet.Alseenwetfundamenteelopdeschopgaat,zoalsbijdeOmgevingswethetgevalis,zulleneengrootaantalpartijen-binnenenbuitendeoverheid-wordenbeïnvloed.Aldiepartijenbaserenhun doelen en handelswijzen voor een deel op de bestaande wet. Bij het ontwikkelen,herstructureren en/of harmoniseren van de betreffende regelgeving is een voortdurendeinteractiemetdebetrokkenpartijenvanbelang.Blijftditachterwegedanishetwaarschijn-lijkdatdeopstellingenlateretoepassingvandenieuweregelgevingtotfrictieszalleiden.

Het bepalen van de beste koers

Hetportret vanonderlingeafhankelijkheiddat indit soortomstandighedenverschijnt, iseenaanhoudendenintoenemendemateaanwezigkenmerkvanhetontwikkelenvanbeleidopnationaal,regionaalenlokaalniveau.Hetheeftdirectinvloedopdecapaciteitvangeko-zen bestuurders en ambtenaren om hun verantwoordelijkheden te kunnen vervullen.Publiekesteunvoorcomplexeprojectenisindepraktijkvaaklastigteverkrijgenentebehou-den, zelfs wanneer leidinggevenden beschikken over vanzelfsprekende antwoorden. Eenberoep op autoriteit vanwege een institutionele positie, expertise, visie, of het publiekebelangzalvaakontoereikendblijken.Zekerwanneerersprakeisvangeorganiseerdenintel-ligent verzet vanbelanghebbendendie doorhet publiekeoptredenworden geraakt. Zulkverzetisnoglastigerwanneerdebelanghebbendeneenpunthebben.Eventuelezorgenzijndannietwegtezettenals“NotinMyBackYard”(NIMBY).Datpastimmersveelalnietbijdedetailsvandeproblemenenbiedtgeenruimtebiedtaanandereinzichtenoftegenargumen-ten.Veel,zonietdemeeste,publiekeprojecten(enhuncontext)zijncomplexgenoegomaltijdgepaardtegaanmetonzekerhedenoverheteffectvaneenspecifiekeinterventie.Zaldebypasswerkenals voorzien?Zalhetgenoegzijnbij eenoverstroming?Zalhetooitnodig

blijken?Wordtdecentralediensthetnieuwegeïntegreerdeadministratievecentrumvoordaklozenofwordthetvooraleenlocatiewaardedaklozenuitdebuurtbijeenkomen?Watzijndeeffectendanopdebuurt?Zijnderisico’sdiedenieuweregelgevingadresseertwelgoedbegrepen?Isdenormdiegesteldwordtwelvoldoende?Zaldeoverheidinstaatblijkenderegelsteimplementeren?Allefeiten,analysesenargumentenomuwplanteondersteu-nenzullentegenstandersproberentebestrijden.

Moreleenpolitiekeargumentenvoegennogeenlaagtoeaandezecomplexecompositietoe.Inhetzeldzamegevalwaardenoodzaakvooractiehelderisendeeffectenvanhetvoorstelzekerzijn,kanalsnogdeaanvaardbaarheidterdiscussiekomentestaanmetvragenals:‘Isditeerlijk?Zouuzelfbereidzijndekostenofderisico’svaneenoptredentedragenalsuinmijnschoenenstond?Isheteerlijkomdezeacceptatieüberhauptaaniemandtevragen?’Deze vragen zijn bijna altijd aanwezig bij diegenen die lijden als gevolg van een publiekoptredenofdewijsheidervanbetwijfelen.Zebiedeneenkrachtigebasisvoorverzet.Wanneerdeuitkomstenonzekerzijn,ishetnoglastigeromdezevragenteparerenencomplexeromteadresseren.Isheteerlijkomaanfamiliestevragenomdehogeniveausvanonzekerheidteaccepterendieeennieuwedijk,ofeendienstencentrum,ofeenregelzalcreëren?Watbetekenthetomeerlijktezijnonderdezeomstandigheden?Dedynamiekdiezulkevoorvallencreëren,vergrootdeuitdagingwaarpubliekeambtsdragersvoorstaan.Neembijvoorbeeldhetgevalvandebypass.Hetpublicerenvaneenplandattotindedetailsisuitgewerkt,zalbelanghebbendenerallereersttoebewegenomeenstandpuntintenemen.Vanafhetprillebeginzullengroeperingenzichzelfalswinnaarsofverliezerszienendaarmeevooroftegenhetplanzijn.Meteencomplexiteitaantechnischekwesties,zijn meningsverschillen over de waarschijnlijkheid, grootte en betekenis van bijeffectenonvermijdelijk.Dezemeningsverschillenvergrotenveelaldeverschillentussendestandpun-tenvandebelanghebbendenendeoverheid.Omdatpartijenhunlegitiemebelangendoorhetplanbedreigdzien,zullenzijmedestandersmethetzelfdelotzoekenensneldenodigebewijsstukkenentechnischeargumentenverzamelenomhunpositieteonderbouwen.

Ambtsdragersdieexpertise inschakelenomdekracht vanprotestenaf te zwakken, zullenervarendatdebelanghebbendenzichverzekerdhebbenvanhuneigenexperts.Terwijldeverschillendeargumentenhun tegenargumentenopzoeken, zal elke zijde zich strategischgaangedragen,inlijnmetdeingezettecompetitie.Partijenzullenbewijsselecterendathunpositie versterkt en dat wat hun positie verzwakt, verdisconteren of aanvallen. Zij zullendesituatieandersframen.Samenmeteenhaastonvermijdelijkevooringenomenheid,kanmenverwachtendatdeklooftussenpositiesverbreedteninternconsistenterechtvaardigingenontstaanover‘waaromdeovertuigingenjuistenethischzijn,integenstellingtotdievandeander.’Departijenzullendoorgaansenigedrukvangelijkgestemdenervarenominwoordendaadnietaftewijkenvanhuneerdereposities;cognitieveprocessenvergrotenbovendiendezedruk.2Deervarendrukenperceptiesleidentotsterkereretoriekenharderetactieken.

2 Deutsch, M. (1973) The resolution of conflict. Constructive and destructive processes. Yale University Press: New Haven. Kunda, Z. (1999) Social cognition: making sense of people. Cambridge, MA: the MIT Press.

1716

nietdatbeleidsbemiddelinghetuniverseleantwoordis.Nochwillenwijsuggererendathettoegepastkanwordenopalleproblemenenbinnenelkecontext.Weproberendepubliekeambtsdragerdiezijnwerkmoetverrichtenbinnenbepaaldeeisenenanderebeperkingen,meermogelijkhedentebieden.Datdoenwijdooréénbeleidspraktijk–interessantomzijneigenmerites–helderenuitgebreiduiteentezetten,zodateenzinvolleengeïnformeerdeafwegingvanalternatievenmogelijkis.Hetprobleemomverschillendeaanpakkenvanbeleidsontwikkelingenuitvoertevergelijken,lijktophoeopzeegoedenavigatietechniekenwerdenontwikkeld.Devroegeschippersenopperstuurmannenkondenuitgaanvaneenheldereenpreciezedefinitievanhunbreedte-graad.Zokondenzijvertrouwenopdestabielerelatietussendezonendeaarde,hetmagne-tischeveldvandeaarde,depositievandePoolsterenhetZuiderkruisindelucht.Daarmeebeschiktenzijovereengedetailleerdenaccuraatbeeldvanhoezuidelijkofnoordelijkzijzichbevonden.Zijkondendeevenaaralseennatuurlijkkenmerkvandeaardezienenerhunpositieopbepalen.Decapaciteitomdenoord-zuiddimensietemeten,gafheneensolidebegripvanhunpositieenhetvertrouwenommetabsolutevaliditeittehandelen.Lengte-gradenwarenechtereenheelanderverhaalenkomtveeldichterbijdeproblemendiespeleninhetkadervanpubliekebeleidsbemiddeling.Zonderdezekerheidvandebreedtegraden,moestendevroegeopperstuurmannenhetdoenmet‘gegistbestek’;eennavigatiemethodewaarbij -vanuitdevertrekpositie-aandehandvandekoers,desnelheidendeafgelegdeafstand,depositiewerdbepaald.Degevolgenwarenvaakdesastreus–verdwalenenschip-breukkwamenregelmatigvoor.

Hetprobleemvandelengtegraadwerduiteindelijkopgelostdooreenmechanischeuitvinding:eenklokdiepreciesgenoegliepomstuurluihunhuidigepositietelatebepalenaandehandvaneenvergelijkingmetdetijdopeenvoorafbepaaldereferentielocatie.Dezelocaties,ofnulmeridianen,kendengeenexternebasisindefysiekekenmerkenvandeaardeofdeplekvandeaardeindeastronomischeruimte.DekaartenmakerMercatorgebruikteAntwerpenalsnulmeridiaaninzijneersteatlas.HetParijseobservatoriumplaatstevervolgensdenul-meridiaanvanParijsalseenprominentreferentiepuntindevroegenavigatie.In1884werduiteindelijk Greenwich gekozen werd als nulmeridiaan op de Internationale MeridiaanConferentieinWashingtonD.C.Totdietijdwasdestatusvandenulmeridiaanalleenverzekerddoordeaanwezigheid vanhetKoninklijkeobservatoriumenhet feitdatBritseenanderestuurluihetalsconventieopnamen.

Omfunctioneeltezijnmoestendemeridianengenoeggedefinieerdzijnomstuurluiinstaattestellenheldereenconsistentevergelijkingentemaken.Wijhebbengeprobeerdomditonshuidigeverhaaloverpubliekebeleidsbemiddelingooktedoen.Wijgevenalsreferentiepunteenhelderebeschrijvingvanhetbegrippubliekebeleidsbemiddelingwaaranderevormenvaninteractievebeleidsvormingmeekunnenwordenvergeleken.Daarombaserenwijonzebeschrijvingopdeantwoordendiepubliekebeleidsbemiddelingbiedtopeenstelbrederepubliekevragendiesamenvormgevenaanditsoortbeleidspraktijken.Doorditraamwerkvanvragenendeantwoordenuiteentezettenhopenwijhetmakkelijkertemakenomeengoedevergelijkingtemaken.Ookwillenwijmetditrapportbijdragenaanhetkritischnadenkenoverervaringenmetpubliekebeleidsbemiddelingenandereinteractievebeleidspraktijken.

Daarnaastontstaatveelaleenvolhardingindeovertuigingdatmenalleenmaarkanslagendoordestrijdtewinnenendatmenalleenkanwinnendoorteescaleren.3Terwijlelkehandelingdetactiekenenvolhardingeentandjeverzetnaarhetdoel‘winnen’,wordthetsteedslastigeromteontsnappenaandedynamiekvandeescalatie–ookalsdezevoorspelbaaris.Hetresultaatiseen totale strijddiezoukunneneindigenwanneereenpartij ‘wint’,maardiedegoedebetrekkingen, het begrip en de vooruitzichten voor een toekomstige samenwerking alsslachtoffersophetslagveldachterlaat.Deechtetragedieisdatdeenergieenhetengagementdieontstaanrondcontroversiëleplannentevaakindezerichtingbeweegt.Ditgebeurtpreciesop het ogenblik dat publieke problemen complexer worden, onzekerheid rond publiekoptredendoorzet,dediversiteit aanpartijenenbelangengroeit endenoodzaakomdelegitimiteitvanhetoverheidshandelentevergrotensteedsverdergroeit.Deenergie,intelligentieenpubliekeverbondenheiddiezichronddezekwestiesvormt,kanaliseertvervolgensinprotestenverzet.Wijzijnvanmeningdathetookanderskan.Deeisenendekansendiedoorditsoortdaadkrachtigengagementaanallekantenopgewektworden,zijnbijalternatievemanierenompubliekeactieteorganiseren,juistdebrandstofomhetpubliekebelangmeeaantedrijven-enommetconflictenenprotestenomtegaan.Publiekeambtsdragersvoelenzoweldedrukenhetpotentieelenzoekennaareenmanieromdeopgewekteenergieomtezettenineenconstructieve(maar zeker geenbedaarde) vorm vanpubliek engagement en beleidsontwikkeling. Publiekeambtsdragerskrijgenindepraktijk,opvaakonverwachtemomenten,plotselingeenscherpzichtopdebelangen.Ookervarenzijsomsdatdelegitimiteitvandeoverheidversterktwordtdoorsimpelehandelingenzoalsdoorteluisterenofaanwezigezorgenalsredelijktezien.Hetblijktechterlastigomachterafopdezeinzichtentereflecterenofomdezemeetenemeninhettoekom-stigewerk.Tochkanmeneengroteverscheidenheidaanimprovisatiesvindeninhetmakenvanpubliekbeleid.Wijzitditalseeninspanningomopervaringenvoorttebouwenenhetrepertoireaanpraktijken,waarpubliekeambtsdragerszichopkunnenrichten,uittebreidenwanneeractienodigis.Publiekebeleidsbemiddelingisbinnenditrepertoireeengoeduitgedachteprocedure.

Besturenalsnavigeren

In de hierop volgende hoofdstukken biedenwij een gedetailleerd overzicht van publiekebeleidsbemiddeling.Wijpresenterendekernpunten,adresserensleutelvragendieopzullenkomenbijpotentiëlegebruikersvanpubliekebeleidsbemiddelingenbenadrukkenkwestiesdievaninvloedkunnenzijnopdeontwikkelingenhetgebruikindeNederlandsebeleids-praktijk.Dezepraktijkwordtnualgekenmerktdooreenrepertoireaaninteractieveexperi-mentenwaarbinnenpubliekeambtsdragersenanderepartijensamenproberentenavigerendoornieuwe, complexeen vaak vervelendeomstandigheden.Omstandighedenwaar tochgoedbeleidinontwikkeldenuitgevoerdmoetworden.

Onzebeschrijvingvanpubliekebeleidsbemiddelingiseenpogingomeenhelderemeridiaanvasttestellenindezeveranderlijke,verraderlijkeenturbulentewateren.Hiermeestellenwij

3 Pruitt, D.G. & Kim, S.H. (2004) Social conflict: Escalation, stalemate and settlement. New York: Mc Graw Hill.

1918

wordt uitgehold dat hetweinig betekenismeer heeft.Omdeze redenenbakenenwij hetbegripbeleidsbemiddelinginditrapporthelderaf.Verdergevenwijduidelijkecriteriaomeenbeleidsbemiddelingoptezettenentebeoordelen.

Wijgaanerinditrapportvanuitdathetbetervoorpartijenisomdemethodeaantepassenaandesituatie,dandesituatieaantepassenaandemethode.Ditklinktlogischmaartochisde huidige praktijk vaak anders. Veel situaties in het publieke domein worden vrijwelautomatisch ineen juridischepasvormgegotenenklaargestoomdvoorderechtszaal.Datjuridiseringgangbaaris,betekentnietdatditdeenigeofdebestemogelijkheidisdievoor-handen is.Wijwijzenmet dit rapport graag op de voordelen van beleidsbemiddeling alsuitgangspositie inhetpubliekedomein.Alsmenbeleidsbemiddeling incontroversesmetveelpartijenalsbeginkeuzeziet,danisernogeenvangnetwanneerdepartijenernietuitkomen.Partijenkunnendanaltijdnogingrijpendermiddeleninzetten,zoalsrechtspraak.Het is echter veel lastiger omna een rechtszaak nog een beleidsbemiddeling in te gaan.Derelatieskunnenzoverstoordrakendatonderhandelingennietmeermogelijkis.Metditrapportwillenwijpartijeninstaatstellenominelkefasevaneensituatieprincipiëleenprak-tischekeuzestemaken.Gaatdevoorkeuruitnaareenbeleidsbemiddelingdanschetsenwijeenbeeldvanhoedatdanvormkankrijgen.

Hetmakenvaneenkaart

“My motivation for coming over [to study negotiation at the Program on Negotiation] in the very first instance was: “Hey we’re succeeding in the city planning world. We’re getting tons of people to come out and participate. Now we’re in trouble. We don’t have the slightest idea what to do, now that we’ve got them all to participate because they all want different things and we have absolutely no idea in our practice of what to do about that.”

ProfessorLawrenceE(Larry)Susskind4

Indit rapport latenwij zienhoepubliekebeleidsbemiddelinghelptbijdezoektochtnaarovereenstemming in het publieke domein. Publieke beleidsbemiddeling bevordert eenstabiele en uitvoerbare consensusovereenkomst5 binnen maatschappelijke controverses.Debeleidsbemiddelaarbeheertdebemiddelingenondersteuntdebetrokkenpartijenbijhetzoekennaar eenbreed gedragenovereenkomst. In dit rapportwordt beleidsbemiddelinggebruiksvriendelijkinkaartgebracht.Wijbeschrijvenhoedoorbeleidsbemiddelingeenopmaatgemaaktforumontwikkeltdatbetrokkenpartijenhelptomsamenwerken,teonder-handelen en conflicten op te lossen. Daarnaast beschrijven wij hoe beleidsbemiddelingspanningenkanombuigennaarnieuwemogelijkheden,breedgedragenovereenkomstenenuiteindelijknaareennieuwewerkbareorde.

Eenbeleidsbemiddelinggeeft,bijwijzevanspreken,zelfooklengteenbreedtegradenaaneencontroverse,zodatpartijenwetenwaarzeopaansturenenhoezehetbestekunnengaansamenwerken.Ditrapportisgebaseerdopwetenschappelijkestudieseninterviewsmetervarenbeleidsbemiddelaarsinbinnen-enbuitenland.Omdatopabstractiesalleenniettehandelenvalt,gevenwijookconcreteenpreciezerichtlijnen.Complexetheorieën,hoeinteressantenhandigdezeookkunnenzijn,komenniet aanbod.Wij richtenonsopgroepenvoorwiebeleidsbemiddelingeenoptie is.Bijditallespastweleenkanttekening.Eenkaartmakenvraagtomhetgeneraliserenvanervaringen.Bovendienheefteenkaarteenduidelijkdoelendaarmeeverdwijnenanderemogelijkedoelennaardeachtergrond.Ookwijkunneninditrapportdediversiteitinderealiteitnietvolledigweergeven.Elkebeleidsbemiddelaarheeftzijneigenstijlenelkesituatievraagtweeromeenietsandereaanpak.Nietteminbiedenwijeen goede leidraad. Momenteel is beleidsbemiddeling in Nederland een onderbenuttemethode.Daarombeschrijvenwe indit rapportookwatde voordelenvanbeleidsbemid-delingzijn.Datbeleidsbemiddelingdezevoordelenheeft,betekentnietdathetvoorelkesituatiegeschikt is.Daarnaastbestaathetgevaardathetbegripbeleidsbemiddeling zover

4 Program On Negotiation, Harvard Law School (PON) http://www.pon.harvard.edu/?floater=99

5 Consensus, zoals wij het hier gebruiken, betekent niet unanimiteit. Het beschrijft de praktische kunst om het een groep mogelijk maken samen verder te komen in conflictueuze of controversiële omstandigheden. Consensus zorgt voor een gedeelde inzet om een brede overeenstemming te vinden die contrasteert met strategische tactieken die gebruikt kunnen worden om een simpele meerderheid te produceren. De test voor consensus is praktisch. In publieke beleidsbemiddeling neemt het vaak de vorm aan van een bemid-delaar die de vraag stelt: “is er iemand aan tafel die niet met het voorstel kan leven?” Consensus staat voor een overdonderende overeenstemming ten opzichte van deze vraag. Vaak na meerdere rondes van zoe-ken en het uiteindelijk vinden van manieren om te reageren op redelijke bezwaren.

2322

1.1Beleidsbemiddeling:waaromnu?

Indithoofdstukwordtvrijglobaalingegaanopmaatschappelijkecontroverses,demethodevan publieke beleidsbemiddeling, de noodzaak, de bestuurlijke context, de succes- enfaalfactorenentotslotopparticipatievraagstukken.Waaromnubeleidsbemiddeling?Zowelbestuurdersalsbestuurskundigenzijnheterovereensdatstedelijkbestuur(urbangovernance)nietlangereenzaakisvaneenkleineelitevanbestuurders,bouwondernemingen,woning-bouwcorporaties en banken, maar daarentegen een zaak is van veel spelers met uiteen-lopendebelangen,opvattingen,ervaringenenmachtsposities.Denkaanmaatschappelijkeorganisaties,scholen,ziekenhuizenenburgers.Determdieindeliteratuurgebruiktwordtomdezesituatieaanteduidenisdecentred.6Decentredbetekentenerzijds‘gefragmenteerd’maarverwijstooknaarhetgegevendatiederespelerzijneigenbetekenistoekentaaneenstedelijkekwestie.Watindeogenvaneenstedelijkedienstbijvoorbeeldeenverloederdewijkis,kaneenwijkvolpersoonlijkeherinneringenenvriendschappenzijnvoordebewonerdieeralveertigjaarwoont.

6 Bevir, M. and Rhodes, R. A. W. (2010)The State as Cultural Practice. Oxford: Oxford University Press.

Bestuurskundigenlatenziendateensuccesvolleaanpakvanstedelijkevraagstukkenvereistdat de doelgroep van het beleid zichmede-eigenaar voelt van de aanpak ervan. Burgers,cliëntenenprofessionalsmoetendeactiviteitenvandebetrokkenoverheidsinstellingenofprofessioneleorganisatiesonderschrijven.7Maarhetvermogenomtoegangtekrijgentotenmeetedoenmetgovernancearrangementen iszekernietgelijkverdeeld ineenstad.OmdezeredenontwikkeldedebekendestedelijkeonderzoekerClarenceStonehetbegrip‘civiccapacity’,doorWagenaarenDuiveman8vertaaltals‘stedelijkedaadkracht’.Hierinwordtdegerichtheidophetopenbaarbestuurenbeleidseliteslosgelatenvooreenmeeromvattendbegripvanstedelijkegemeenschappen.Hetgaaterinstedelijkedaadkrachtomhoestedelij-kegemeenschappenenformeleorganisatiessamenwerkenombreedgedragenagenda’steformuleren,coalitiestevormenenmiddelentemobiliserenomdeongetemdeproblemenindestadaantepakken.Enditallesspeeltzichafineenomgevingwaardeverwachtingenvanstakeholderparticipatierelatiefhoogzijnendecapaciteitomresultatenteboekengedecen-traliseerdengefragmenteerdis.9

Inhetbegrip‘stedelijkedaadkracht’spelenmaatschappelijkegroepeneencrucialerolbijhetopdepolitiekeagendaplaatsenenhoudenvanstedelijkevraagstukken.10Maaragendavor-mingisonvoldoende.Zoalsveleauteursdiezichmetdemocratischeparticipatiebezighou-denconstateren:burgersrakenbetrokkenbijdepolitiekomdatze ietswillenveranderen,omdatzeeenprobleemwillenoplossen.Burgerswillenresultaatzien.11Omdieredenisdepolitieke betrokkenheid van burgers dan ook in hoge mate handelingsgericht. Voor hetbereikenvancollectievedaadkrachtzijntweedingenvereist:stabielestedelijkecoalitiesdieeen bepaald initiatief autoriseren en allianties of consortia van actoren die het initiatiefdaadwerkelijk implementeren.12Dit laatstezienwebijvoorbeeldterug indedrangbijveelburgerinitiatievenomsnelpartnerschappenaan tegaanmet stedelijke instantiesomeenbepaaldplantenuitvoertebrengen.13

7 Zie bijvoorbeeld Stone, C.N. Henig, J.R. Jones, B.D. & Pierannuzi, C. (2001) Building Civic Capacity: The Politics of Reforming Urban Schools (Studies in Government and Public Policy) Kansas: University Press, p. 150.

8 Wagenaar, H.C. & Duiveman, R.M. (2010) Het ontwikkelingen van stedelijke daadkracht: gebiedsgericht werken in Den Haag. Bestuurskunde, 19 (4), pp. 18-28.

9 De Souza Briggs, X (2008) Democracy as Problem Solving. Civic Capacity in Communities Across the Globe. Cambridge, MA: MIT Press, p. 14.

10 Stone, C.N. Henig, J.R. Jones, B.D. & Pierannuzi, C. (2001) Building Civic Capacity: The Politics of Reforming Urban Schools (Studies in Government and Public Policy) Kansas: University Press; De Souza Briggs, X (2008) Democracy as Problem Solving. Civic Capacity in Communities Across the Globe. Cambridge, MA: MIT Press.

11 Barber, B.R. (1984) Strong democracy: participatory politics for a new age. London: California University Press Ltd. Fung, A. (2004) Empowered Participation: Reinventing Urban Democracy. New Jersey: Princeton University Press. Boyte, H.C. (2004) Everyday Politics: Reconnecting Citizens and Public Life. University of Pennsylvania Press.

12 De Souza Briggs, X (2008) Democracy as Problem Solving. Civic Capacity in Communities Across the Globe. Cambridge, MA: MIT Press, p. 14.

13 Wagenaar, H.C. & Specht, M. (2010) Hoe burgers zichzelf maken. Het pragmatisch idealisme van participatie. In: verhoeven, I & Ham, M (Eds.), Brave Burgers Gezocht. De Grenzen van de Activerende Overheid

Amsterdam: van Gennep.

Wat is Publieke Beleidsbemiddeling?

1

2524

Stedelijkedaadkrachtgaatdusverderdanbeleidsnetwerkenofburgerparticipatie.Hetvereistdatdedeelnemersineenstedelijkecoalitieinstaatzijnomovergrenzenheensamentewer-ken.14Ookmoetenzij instaatzijnompartnerschappenaantegaanwaarindemocratischeomgangvormensamengaanmethetvermogentotcollectiefhandelenenleren.15Nietomdatdemocratieeenvitaalethischimperatiefis,maaromdatdemocratischedeliberatieeenvoor-waardeisvoorcollectieveeffectiviteitenleren.16IneenrecentepublicatiebeschrijvenWage-naarenDuivemanindetaildecentrednessvoordeHaagsewijkMariahoeve17:

“Mariahoeve is in veel opzichten een klassiek voorbeeld van een eigentijdse, complexe, stedelijke governance situatie: veel partijen in de wijk met uiteenlopende belangen en machtsposities, veel plannen die weliswaar enthousiasme oproepen bij de verschillende partijen, maar die niet altijd getoetst zijn aan de budgettaire, bedrijfseconomische en bestuurlijke realiteit, verschillende grote en kleine netwerken die zonder veel onderlinge afstemming overleggen en plannen maken en hier en daar vastgeroeste conflictsituaties waar sommige partijen onwrikbaar tegenover elkaar staan. En “boven” de wijk staat de Stad. De Raad die in bindende moties allerlei doelstellingen neerlegt voor de wijk. De wethouder die meer of minder ambitieuze bouwplannen heeft. De grote ambtelijke diensten die hun eigen organisatieroutines hebben, hun eigen financiële randvoorwaarden en hun beleidsambities. En dit alles is permanent in beweging: spelers springen van het ene naar het andere netwerk, ideeën komen op en vergaren plotseling momentum om daarna weer langzaam te verdwijnen, grote en kleine crises vergen plotseling ieders aandacht en op de achtergrond beïnvloeden grote economische en maatschappelijke trends (denk aan de sterk verslechterde financiële positie van de woningcorporaties na de kredietcrisis van 2008) de situatie in de wijk.18 In een dergelijke situatie van bestuurlijke complexiteit is de onzekerheid groot en is het een illusie te denken dat één partij, hoe centraal of machtig ook, in staat is om het uitvoeringsproces naar zijn hand te zetten.19 Om in een dergelijke instabiele beleidsruimte iets tot stand te brengen, om een daadwerkelijke, positieve impact te hebben op de fysieke structuur en het sociale klimaat van de wijk, is het onvoldoende om een aantal welgeplaatste bureaucratische procedures en structuren te introduceren, of om op het juiste moment een ongeordende situatie te ordenen door eenzijdig de regels van het spel af te kondigen. Het is onvermijdelijk dat men op belangrijke momenten in staat is om goed te onderhandelen.“

14 Sullivan, H & Skelcher, C. (2002) Working across Boundaries: Collaboration in Public Services. New York: Palgrave Mc Millan.

15 De Souza Briggs, X (2008) Democracy as Problem Solving. Civic Capacity in Communities Across the Globe. Cambridge, MA: MIT Press p. 38.

16 Wagenaar, H.C. (2007) Democratie van Onderop. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

17 Wagenaar, H.C. & Duiveman, R.M. (2010) Het ontwikkelingen van stedelijke daadkracht: gebiedsgericht werken in Den Haag. Bestuurskunde, 19 (4), pp. 18-28.

18 Duiveman, R.M. & Wagenaar, H.C. & Kruiter, H. (2010) Wijken in uitvoering, onderzoek naar wijkgerichte praktij-ken in Den Haag. Leiden: Universiteit Leiden.

19 Wagenaar, H.C. (2007) Democratie van Onderop. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Konink-rijksrelaties & de Bruijn, 2010.

Deauteurslateninhunanalysevanhetprocesvanstedelijkevernieuwinggedetailleerdzienwat er van bestuurders en andere partijen verlangd wordt wanneer zij, in een complexeomgevingwaarmisverstanden en conflictenopde loer liggen, iets tot standproberen tebrengen.Hetgaatervooralom,omallebetrokkenpartijeninstaattestellenmetelkaarhetprobleemteformulerenenteverkenneneneenoplossingteontwerpendierechtdoetaandeverschillendebelangenenpositiesdieinhetspelzijn.Hethoeftnietnoodzakelijkerwijsomformelebemiddelingspraketegaan.Decasus laatzienhoevereenervarenbekwamebestuurderkankomenmethetvindenvanwerkbareoplossingen.Inveelgevallenliggendepositiesechterveruitelkaar,lopendeemotieshoogop,ishetonderlingewantrouwengrootofzijndebelangenergalomvattend.Hetkanvoorbestuurdersdantemoeilijkzijnomdesituatietoteengoedeindtebrengen.

Desituatiediedanontstaat,kennenwemaaraltegoed.Hetisdedroevigelijstvansympto-mendiewijzenopeenmisluktebestuurlijkesituatie:• Partijengravenzichin• Partijenschrijvenallerleinegatievemotieveneneigenschappentoeaanhuntegenstander• Partijenmobiliserendemediaomhunstandpuntuittedragenofdeoverheidtebeschuldigen• Partijensaboterenopenlijkofheimelijkelkinitiatiefvandeander• Partijenontkennenhetconflictdoorsomsjarenlangteblijvenvergaderenzonderdater

ooiteenbesluitgenomenwordt• PartijenprocederenbijdebestuursrechterendeRaadvanStateomeenbestuurlijkbesluit

terugtedraaienoftegentehouden.Dergelijkeprocessenkunnenzichjarenlangvoortslepen.Bemiddelingonderleidingvaneenervarenexternemediatorisdanveelaldeaangewezenweg.

1.2Hetpubliekedomein,controversesenhardnekkigeproblemen

‘In mijn opvatting bestaat er niet zoiets als het algemeen belang. Dat is de schaamlap voor het overheidsoptreden: Jullie zijn er voor de particuliere belangen en de overheid is voor het algemeen belang. Dat bestaat niet. Want het algemeen belang is ook maar het resultaat van een onderhandelingsproces. En dat noem je dan algemeen belang. En waarom noem je het zo? Omdat overheden het daarover eens zijn geworden. In de moderne democratie zijn overheden zich er van bewust dat ze maar één van de spelers zijn.’

FransEvers,beleidsbemiddelaar.

Bestuur en beleidsvorming van een samenleving vindt voor een groot deel plaats in eengemeenschapvanspecialistenindepolitiekendeambtenarij.Zijgenereren,bediscussiërenenhervormenbeleidsvoorstellenenzettenvooreengrootdeelookdeprobleemagendaopdiealsrechtvaardigingofaanzetvanhetbeleiddient.Aandeanderekantmagdeoverheidnietlosvandemaatschappijbesturenenmoetdeagendaenhetbeleididealiterbeantwoor-den aan algemeen geldende belangen. Een overheid moet verantwoording afleggen en

2726

beleiddientrechtvaardigtezijneninprincipeiedereengelijktebehandelen.Indepraktijkraaktpubliekbeleidaltijddebelangenvanandereninongelijkemate–inpositieveofnega-tievezin,bedoeldenonbedoeld.Hoegoedbeleidookbeantwoordaandebovengenoemdecriteria,publiekbeleidontwrichtaltijd.Eenzorgvuldigeenevenwichtigebelangenafwegingbijhetontwikkelenenuitvoerenvanbeleidisdaaromzekergeenluxe.Het ismakkelijkergezegddan gedaan.Het is niet altijd duidelijkwelkebelangen er spelen. Inhet publiekedomeinbewegenveelensteedsveranderendepartijen.Sommigepartijenzijngemakkelijkteidentificeren.Bijanderenisdatmoeilijkerensomsishetnieteensduidelijkofzijdirecteenbelangvertegenwoordigen.Dezepartijenhoevenzelfnietnoodzakelijkerwijstewetendatzijeenbelanginhetgedinghebben.Inhetgevalvantoekomstigegeneratieshoevenpartijennognieteens tebestaan.Omeengoedoverzicht tehebbenmoetdeoverheidactiefnaarbuitentredenensamenwerkingopzoekenmetmaatschappelijkepartijen.

Hetbestuurenbeleidvandeoverheidheeftnietalleeneffectopanderen,hetisookafhanke-lijkvananderen.Deoverheidkanhelemaalnietlosvandemaatschappijbesturen.Deover-heidbezitmeestalnietoverallenodigevaardighedenenmiddelenvoorhetoplossenvancollectieveproblemenenveiligstellenvanpubliekedoelen.Deoverheidmoetdaaromookzakendoenmet anderen. Sterkernog, alleendoordehandelingenmet anderenheeftdeoverheideenlegitiembestaansrecht.

Deverwevenheidvanbelangeninhetpubliekedomeinisconstanteneengegeven.Deconcreteverwevenheidisechterveranderlijkencomplex.Hetislastigomdaaraltijdgoedmeeomtegaan.Oudeoplossingen zijnniet langer vanzelfsprekend voordenieuweproblemendieontstaan.Indewispelturigeinteractiebinnenhetpubliekedomeinontstaanhoedanookcontroverses.Eencontroverseis,simpelgezegd,eensituatiewaarinwateerstwerkte,nietmeerwerkt.Alserineencontroverseveelpartijenbetrokkenzijn,nemenookdebelangen,probleemdefinitiesendedaarmeegeassocieerdestandpuntenenoplossingentoe.Bijhardnekkigecontroversesisersprakevaneencombinatievanonontwarbareproblemen.Eenhardnekkigecontroverseneemtdestructievevormenaanalsgevestigdepartijenzichgeenrekenschapgevenvandeverbondenheidvanproblemenendaarmeedeverwevenheidvanbelangen.

Goede instituties kennen laagdrempelige manieren voor het omgaan met controversen.Ineenideaalgereguleerdpubliekdomeinkunnendeoverheidenindividuenenorganisatieseffectiefhunhandelingenopelkaarafstemmenenmetrelatiefgemakproblemenoplossen.De realiteit isnatuurlijkweerbarstiger.Sommigecontroverses (ofaspectenervan)hebbenduidelijkecontourenenzijnmetwataandachtenmoeitedooreenoverheidte‘repareren’–alsofheteenkapothorlogebetreft.Mendefinieert‘het’probleem,bekijktmogelijkeoplos-singen,huurtwatexpertsinenmaaktvervolgensnieuwbeleid.Deproblemenzijndanmarginaalendestatusquoisgemakkelijktehandhaven.Anderecontroverseszijnnietzosterkgedeter-mineerdendoeneerderdenkenaaneenongrijpbarewolkdaneen te reparerenhorloge.Sociale wetenschappers spreken dan over wicked problems of ‘hardnekkige problemen’.Dezeproblemenkaneenpartijnietadequaatbeschrijvenoftoelichten,laatstaanoplossen.Demeningendaaroverzijnbijvoorbeeld testerkverdeeldofhet isnietduidelijkwaarhetprobleembegintofeindigt.Demanierwaaropmensenoverdesituatiesprekenverandert

ookdeoplossingen;dewijzevansprekengeeftuitdrukkingaanverschillendereferentiekaderswaarbinnendeoplossingenmoetenwerken.Alssommigemensenbijvoorbeeldsprekenover‘probleemwijken’enandereover‘opkomendewijken’danroeptdatanderebeleidsinterventiesop.Partijenbekijkendesituatievanuitandereperspectieveneneenanderperspectiefverandertwezenlijkwathetprobleemvoorhenis.Daarmeevervliegtookdehoopdatdebetrokkenenéénenkeleen‘juiste’probleemdefinitiezullenvindenvandesituatie‘daarbuiten’.Ditsoortcontroversesismoeilijktevoorzien.Elkecombinatievanproblemenisuniekenveranderlijkenisernietzoietsalseensjabloonwaareenoverheidsorgaanmeekanwerken.Zodrapartijeneenprobleembeginnenoptelossen,komtereenreeksandereproblemenvoorindeplaats.Boven-diencreërenveeloplossingenzelfweerhuneigenproblemen.

Controverses hoeven niet schadelijk te zijn. De complexiteit biedt juist ook veel nieuwemogelijkhedenaanallepartijenendevraagwordtdanhoedezeopeenduurzameenlegitiememanier tebenutten.Hetoogmerk vanpubliekebeleidsbemiddeling is datpartijenoplos-singsgerichtnagaandenkenoverhetbehartigenvanbelangen.Hetoplossenenbenuttenvanhardnekkigeproblemenisechternieteenvoudig–desituatieisontwrichtencoördinatieensamenwerkingzijnzelfookproblematisch.Hetvraagtomeenmultidisciplinaire,flexibeleenpragmatische aanpak, ethisch leiderschap en een toegewijde samenwerking tussendebetrokkenen.Hetbenuttenvanontwrichtingvraagtvooralookommoreleverantwoordelijk-heid.Eenpartijwordtverantwoordelijkwanneerzijomzichheenkijktendeeigenbelangenafstemtopdebelangenvananderenomzoconsensustebereiken.Alsdeoverheidenanderegevestigdepartijendeproblemenzienalseenmogelijkheidomeennieuweenbeteraangepasteorde teontwikkelen,dankaneengezamenlijkeaanpak constructieve vormenaannemen.Datdoendepartijenzelf-debeleidsbemiddelaarondersteunthenslechts.

1.3Belangen,rechtenenmacht

Eencontroversevoertdedrukopomcollectiefeenbesluittenemen.Partijenkunneneencollectiefbesluitnemendoortedebatteren,teonderhandelenof–liefstnaeenuitwisselingvanideeën–testemmen.Bijpubliekebeleidsbemiddelingligtdenadrukoponderhandeleneniseenmogelijkbesluitgebaseerdopconsensus.Bijelkevormvancollectievebesluitvormingvallenpartijenterugopeenmixvanhunrechten,hunmachtsaansprakenofhunbelangen.Publiekebeleidsbemidde-lingsteltbelangencentraal,binnendecontextvanbestaanderechtenenmachtsverhoudingen.

Belangen

Ineengeschilstaaterietsophetspel–debelangen.Wateenpartijbelangrijkvindtvertaaltzichnietnoodzakelijkerwijsinwatdezeineengeschileist–depositievaneenpartij.Belan-genzijnmeestalabstractervanaard,bijvoorbeeldbestaanszekerheidofnatuurbehoud.Eenpositieisslechtséénmogelijkantwoordopdevraaghoeeendergelijkbelangbehartigdkanworden.Meestalzijnermeerenbetereantwoordendenkbaar.

2928

verbeterttoekomstigesamenwerking.Alsmenkiestomdebakensteverzettenenbelangen-gerichttewerkgaat,dangebeurtditnogaltijdindecontextvanderechtenenmachtsverde-lingtussendepartijen.Derechtenendemachtvanpartijenvormenhierineenonvermijde-lijkeentochwelkomecontext:hoewelzekunnenbeperken,makenzeookeengoedeuitvoe-ringmogelijk.Endebeweegruimteisvaakgroterdanvantevorenwordtgedacht.

1.4Wanneerheefteenpubliekebeleidsbemiddelingzin?

Eenbeleidsbemiddelingheeft,zoalsonderstaandequoteaangeeft,somsweinigzin.

‘It’s an enormous amount of time and effort. And it can be risky to engage in full scale consensus process. And it doesn’t make sense for most agency decisions to have a full blown consensus process. It takes too much time. If a consensus isn’t reached, then it simply creates bad will, and there are some situations where it is probably foreseeable that a consensus won’t be reached.’

EllieTonkin,HoofdConflictbeslechtingEnvironmentalProtectionAgency

“Waarom zou een overheid geïnteresseerd zijn? Dat is simpel. Als je de focus legt op de implementatie van de beslissingen, de echte uitvoer van de beslissingen, dan probeer je van tevoren problemen te voorkomen zoals eventuele juridische problemen. Er is ook een alternatief: schrap alle mogelijkheden om een rechtszaak te beginnen – dit is wat de huidige regering doet. Maar als je begrijpt: we hebben een overeenkomst met partijen nodig om er zeker van te zijn dat onze beslissingen worden uitgevoerd in de samenleving dan kun je het beter op deze manier doen.”


Publiekebeleidsbemiddelingheeftonderdevolgendevoorwaardenzin:• Alspartijenmoeitehebbenommetelkaareenonderhandelingtebeginnenofvoltehouden

maarwelonderlingvanelkaarafhankelijkzijn.• Alspartijennaardetoekomstkijkeneneenconsensusovereenkomstwillensluiten.• Alseenhogematevaninvloedvandebetrokkenpartijenopbeleidgewenstis.• Alspartijeneendureenuitputtenderechterlijkeprocedurevoorzien.• Alspartijenwillenlerenommetelkaarsamentewerkenvooreffectiefpubliekbeleid.• Alsdekostenvaneenvoortdurendecontroversetehoogzijngeworden.Publieke beleidsbemiddeling is een mogelijkheid bij belangentegenstellingen, coördinatie-problemen en wanneer conventionele middelen niet afdoende of te kostbaar zijn. Publiekebeleidsbemiddelingheeftgeenzinwanneerpartijennietbereidzijnommeetewerkenaandevereistenvooreenbemiddeling.Alleenwanneeralledeelnemendepartijenvanzichzelfenvandeanderenverwachtendatzijzichaanderegelshoudendankaneenbeleidsbemiddelingslagen.

Rechten

Partijenopererenmetkennisoverhunrechten,‘onafhankelijkecriteria’zoalsdewet,con-tractenofnormenvanbehoorlijkbestuur.Dezerechtengeveneenindicatieaandepartijenoverwateenrechtvaardigeuitkomstvaneengeschilis.Zebiedenobjectievecriteria,geveneenindicatievandelevensvatbaarheidvaneenpositieenkunnenpragmatischingezetwordenomeendoeltebereiken.Rechtenbeschermenbovendientegenongerechtvaardigdemachts-uitoefening.Rechtenkunnenechterookrisicomijdendgedragenwin/verliesdenkenindehandwerkenensamenwerkingindewegstaan.

Macht

Inelkgeschilisookeenmachtsverdeling.Machtisinditrapportgedefinieerdalsdecapaciteitomeenanderepartijtedwingenomtedoenwatdezeandersnietzoudoen.Partijenoefenendwanguitalszijeenanderepartijbedreigenofhemschadeofkostentoebrengen.Machtsuit-oefeningkannoodzakelijkzijnomtevoorkomendatgedragvanpartijenschadelijkeeffectenheeftopanderen(wetshandhaving,bijvoorbeeld).Machtvaltnieteindeloosvasttehouden.Uiteindelijkberustmachtoppercepties.Alspositiesencoalitiesverschuiven,groeperingengroeienenkrimpen,veranderenperceptiesvaakmee.‘Deoverwinning’vanvandaagbetekentmisschienhetprobleemvanmorgen.

Binneneenmeningsverschilofconflictkanmen:• Uitvindenwieermeermachtheeft• Discussiërenoverwieergelijkheeftenhetrechtaanzijnkantheeft• Debelangenvandepartijenadresseren• Weglopenuiteencontroverse20

Partijengrijpenvaakterugoprechtenenmachtterwijldatnietnodigis.Wellichtzijnpartijennietgewenddeeigenbelangenexpliciettebehartigen.21Misschienhebbenzijbehoefteaanderedelijkheidenbeschermingvanhetrechtofdeschijnbareeffectiviteitvaneenmachts-vertoon.Machtenrechtenbeschermennietaltijdoptimaaltegendeschadelijkekantenvaneencontroverse.Partijengerichtoprechtenofdwangzienvaaknietdemogelijkhedenomopeenduurzameenlegitiemewijzesamentewerken.Controversespakkenpartijenmeestalbeteraanmetfocusopdebelangenvanderelevantepartijenenhetzoekennaarconsensus,zovindtinelkgevaldebeleidsbemiddelaar.Mensenpratenaantafelmetelkaaringewonetaalennietviahunadvocaatinjuridischjargon.Dathoudtdebetrekkingenvaakgoeden

20 Zie hoofdstuk 6 voor een meer uitgebreide discussie van deze laatste optie.

21 1) Partijen proberen het niet, want ze vinden het niet netjes. Bijvoorbeeld omdat ze het gelijk stellen aan louter materieel gewin. Eigen belangen worden verwoord in algemene belangen – en dat kan ook positieve effecten hebben: de civiliserende kracht van de hypocrisie. Of 2) Men heeft de capaciteit niet opgebouwd om te verwoorden wat de wensen zijn. Het wordt dan moeilijk om mogelijkheden te herkennen en te testen. Of na te gaan of de overtuigingen die aan de wensen ten grondslag liggen wel solide zijn. Rechten en macht kunnen dan veiliger lijken omdat ze op de korte termijn minder kwetsbaar maken.

3130

1.5Beleidsbemiddelingenhetrecht

EeninteressantvoorbeeldvanbeleidsbemiddelinguitAmerikaisdeChelseaChartercasus.HetgemeentelijkebestuurvandestadChelseagafhierdestad‘terug’aandelokalegemeen-schapnaeenernstigevertrouwenscrisisinverbandmetgrootschaligecorruptie.Hierinvervuldeeenonafhankelijkebeleidsbemiddelaareencrucialerol.Nederlandkent(gelukkig)nognietzulkedramatischevoorbeeldenvanbeleidsbemiddeling.Maarookhierkomenoverhedenregelmatiginaanrakingmetcomplexemaatschappelijkevraagstukkenenrakenverstriktinverkokerdebeleidsvormingofingewikkeldebezwaar-enberoepsprocedures.Participatieisin veel gevallen juist een poging om bestuurlijke beleidsbeslissingen beter op belang-hebbenden af te stemmen en juridisering te voorkomen. Steedsmeerwetten stimulerendaarom participatie bij de vorming en uitvoering van de maatregelen, zoals de in 2007ingevoerdeWetMaatschappelijkeOndersteuning(WMO).Devraaghoejebeleidsbemiddelingindepraktijkbrengtisdanookactueelenurgent.

Hetbestuursrechtisbijnaaltijdaanwezigingevalvanpubliekebeleidsbemiddeling–deoverheidisimmersvrijwelaltijdeenbelangrijkepartij.Hieronderlichthetrapportdriemanierentoewaarophetbestuursrechtaanwezigis:alsaanleidingvooreenbeleidsbemiddeling,alsbegrenzendecontextvaneenbeleidsbemiddelingenalseindpuntvooreenovereenkomstuiteenbeleidsbemiddeling.

1. Het bestuursrecht kan een aanleiding zijn

Partijen kunnen beleid via het bestuursrecht betwisten. Zij vinden bijvoorbeeld dat debeleidsmakersverzuimdhebbeneenzorgvuldigebelangenafwegingtemakenofdewetover-treden.OpgrondvanhetNederlandsebestuursrechtmoetbeleidsvormingdewetvolgenenvoldoenaanbepaaldeeisenvanbehoorlijkheid.Deafwegingofbetrokkenjuridischebelangengeschondenzijnisdaareenvan.Partijenkunnenaangevendatzijinhunjuridischebelanggeraaktzijn.Alszoweloverheidalsdezepartijeneengangnaardebestuursrechternietergaantrekkelijkvinden,kaneenpubliekebeleidsbemiddelinguitkomstbieden.

Devoornaamsteredenisdatdebestaandeweggemaaktisomrechtsbeschermingtebiedenennietperseomgoedwerkendbeleidtevormen.Wathoudtdezebestaandewegin?Alseenjuridischbelanghebbendezichgeschaadvoelt,heeftdezeeenaantalopties.Een juridischbelanghebbende kan bijvoorbeeld bezwaar maken tegen een overheidsbesluit van eenbevoegd bestuursorgaan. De bevoegde bestuursorganen zijn gebonden aan de AlgemeneWetBestuursrechteneen juridischbelanghebbendekanondernormaleomstandighedentegenelkebesluitbezwaarmaken.Naeenbezwaarmaakthetbetreffendebestuursorgaaneenbeslissing.Alsditbesluiteenjuridischbelanghebbendenietbevalt,kandezeinberoepgaanbijdebestuursrechter.Debestuursrechterkaningrijpenalsdewetisovertredenofdeeisen van behoorlijkheid zo zijn geschonden dat het partijen in hun (juridische) belangraakt.Ditisbijvoorbeeldhetgevalbijeengebrekkigemotiveringofeengebrekkigeafwegingvanbelangen.DeAwbbiedtrechtsbeschermingtegennietterechtvaardigenschadevanover-heidsoptredenaanburgersenorganisaties.

Voordeeffectiviteitvaneenbeleidsbemiddelingmaakthetookuitinwelkstadiumpartijendepubliekebeleidsbemiddelingopzetten,hoewelergeenharderichtlijnenzijn.Hetkanzijndatpartijensnelinzietdateensituatiebaatheeftbijdeopenenweinigformeleaanpakvaneenbeleidsbemiddelingendaarmeefrustratievoorkomt.Hetkanookzijndateenoverheidzichgedwongenvoelt.Dehuidigesituatievoeltbijvoorbeeldnietmeerhoudbaarendeanderealternatieven,zoalsrechtspraak,lijkennietergaantrekkelijk.Beidekunnenwelofnieteffectiefzijn.Inheteerstegevalkandesituatiekangewoonnogniet ‘rijp’zijn,zodathetanimoontbreektofhetnognietduidelijkiswateenbemiddelingtebiedenheeft.Inhettweedegevalkandesituatiejuistoverrijpzijn.Eenscenarioisdatonderhandelingendancompro-missenoplevereninplaatsvanconsensus:alsmendoodgaatvandedorst,levertmeneerderveelin.Dekansdatmendannahetsluitenvaneenovereenkomstookdaadwerkelijkover-gaattotuitvoeringisechteraanmerkelijkkleiner.Overeenkomstendiegeslotenwordenvanuiteenwanhopigesituatiezijnmeestalinstabielenbeschadigenuiteindelijkhetvertrouwenindeoverheidalsonderhandelingspartner.Eenanderscenarioisdatpartijenelkaarinmiddelszosterkwantrouwendatzijbuitengewoonvergaandeenfrustrerendevoorzorgsmaatregelenhebbengenomenomzichzelftebeschermentegeneventueleschadedoordeander.

Publiekebeleidsbemiddelingheeftdaarnaast alleenzinalspartijenmetovertuigingmee-doenenzichzichtbaarverbindenaandebemiddeling.Ditkanweerzinopwekken.Partijenkunnen enerzijds last hebben van bindingsangst – de angst om autonomie, controle eninvloedteverliezen.Anderzijdskunnenzijbangzijnomnutteloosveeltijdenmiddelentemoetenverspillenaaneenparticipatietraject(‘Veelgeblaatenweinigwol’).Publiekebeleids-bemiddelingheeftechteralleenzinalsallepartijenzichwederzijdsafhankelijkvanelkaarvoelenomhunbelangentewaarborgen.Partijenmakenzelfafsprakenenhetgeheelaanafsprakenofdelenervaneventueelcontractueelvastleggen.Metanderewoorden,eenpartijmoetervrijzekervanzijndathijdeanderepartij(en)nodigheeftombeteraftezijn-ditgeldtookvoordeoverheid.Eenvaardigebeleidsbemiddelaarmaaktdepartijenduidelijkdatzijopgeenenkelewijzedecontroleuithandengeven(zieookhoofdstuk2en3)eniswarsvanbij-eenkomstenzonderpraktischdoel.Debeleidsbemiddelaarsteltvastwieerbijeenbijeenkomstaantafelmoetenzittenenhoezijmetelkaarkunnensamenwerkenomeengoedresultaatmogelijktemaken.

Hoewelbeleidsbemiddelaarsbelangengerichtwerkenenhuntijdlievernietverspillenaaneindeloze vergaderingen, kan een beleidsbemiddeling toch tijdrovend en kostbaar zijn.Bovendienhoefthetniettelukkenomdebredeschakeringaanorganisatiesmetiederhuneigenbelangenharmonieusopeenlijn(ofaantafel!)tekrijgen.Allepartijenmoetenactiefenmetopenblikdeeigenbelangen,publiekedoelenenalternatievenopwaardekunnenschatten om te zien of een beleidsbemiddeling kan werken. Natuurlijk kan een beleids-bemiddelingookfalen(zieookparagraaf1.7).Gegevenhet feitdatdooreenbemiddelingveelalverwachtingenontstaanendebemiddelingzelftijd,inzetengeldvraagt,iseenmislukkingkostbaar.Aantoonbareovertuigingisdaarombelangrijk.

3332

ensteltdenormenenkaderswaarbinnenhetdagelijksbestuuropereert.Alshetmandaataansluitopdekadersvanderaad,vergemakkelijktditdetransitievaneeninformeleovereen-komstuiteenbeleidsbemiddelingnaareenadoptieinformeelbeleid.Hetzelfdegeldtvooranderebestuurlijkeniveaus,zoalshetrijk,provinciesofzelfstandigebestuursorganen.

3. Het bestuursrecht is relevant na een succesvolle beleidsbemiddeling.

Bestuursorganenzijnverantwoordelijkvoorhetintegrerenvandebereikteresultatenindebesluit-enbeleidsvorming.Eenovereenkomstkoppeltdeoverheidaanhettevormenbeleid,zowelopambtelijkalsoppolitiek-bestuurlijkniveau.Dezekoppelingisnietéénopéén–erkannogeenhoopveranderen.Enerzijdsbehoudtdeoverheidmeestalhetrechtomeenovereenkomstniet,ofanders,uittevoeren.Anderzijdsmoetenbeleidsambtenarendeover-eenkomstvertalennaarwatvoorhenpraktischwerkbaaris.Tijdenseenbeleidsbemiddelinglegt de overheiduit aan de andere partijenhoe groot de kans is dat eenovereenkomstongeschondenwordtovergenomen.Hetisverstandigalsereenroutewordtafgesproken,zoalseenonafhankelijkemonitoropdezevertaalslagenmogelijkbestuursrechtelijkesanctiesvooralseenpartijwoordbreekt.Deervaringleertdatvooral‘deoverheid’vaakonbetrouw-baarblijkt.Het is geenoverbodige luxewanneerdezehet zichzelf van tevorenmoeilijkermaaktomeenovereenkomstlaterlinkstelatenliggen.

Adequate verwachtingen

Eenovereenkomstuiteenbeleidsbemiddelingkentbeperkingeninhetrecht.Eenpubliekebeleidsbemiddelingisalleeneffectief,wanneerbijiedereendejuisteverwachtingenleven.Het vaststellen van beleid gebeurt altijd bij besluit. Tegen dergelijke besluiten staan nietaltijdbezwaarofberoepsmogelijkhedenopen.Artikel8:2vandeAwbbepaaltbijvoorbeelddat jeniet inberoepkuntgaan (bijdebestuursrechter) tegenbesluitendieeenalgemeenverbindendvoorschriftofbeleidsregelinhouden.

Denkbaarisdatbijbeleidsbemiddelingeenvertegenwoordigervandeoverheidhogeverwach-tingenwektoverhetvasttestellenbeleidenachterafdedeelnemersaandebeleidsbemiddelingmoetteleurstellen.Zokaneengemeenteambtenaarverwachtingenwekkenoverdeinhoudvantoekomstigbeleidwelkedoorzijnwethoudernietwordenovergenomen,ofeenwethouderkanverwachtingenwekkendiedoordegemeenteraadnietwordenovergenomen.Iedereendieingesprekgaatmetdezeambtenaarofwethouderkangeachtwordenditteweten,maardebetref-fendeambtenaarenwethouderdoenergoedaandejuisteverwachtingentewekken.Zijmoetensteedsduidelijkmakendatzijnietbevoegdzijnomdemocratischverkozenbestuurdersenvolks-vertegenwoordigersvooraftebindenaandeinhoudvaneenbesluitc.q.hetbeleid.Nogmaals,iedereenkangeachtwordenditteweten,maarhetisgoedomdittegenoverelkaarteblijvenuitspreken.Ookdebegeleidervaneenprocesvanbeleidsbemiddelingkaneropwijzendatdedeelnemersaanditprocestegeneenbreedopgezetbeleidjuridischnooitkunnenopkomenentegeneenbesluitpasalsditisvastgestelddoordejuistedemocratischverkozenorganen.

Dezerechtsbeschermingiseengrootgoed-enstaatnietterdiscussie.Dewetisalleennietontworpenvoorsamenwerkingtussenpartijen,ofhetgezamenlijkbenuttenvanmogelijk-heden(hoeweldewetwelmogelijkhedencreëert).Derechtertoetstslechtsofeenbestuurlijkbesluitgeenongerechtvaardigdeschadetoebrengt.Bestuursrechterszijnterughoudendinhetgevenvanaanwijzingenaanbestuursorganeninhoezijhetbeleidtotstandmoetenbrengen.Hetenigewaarbestuursrechtersberoepshalve ingeïnteresseerdzijn, ishetverduidelijkenvanderechtspositiesvandepartijen.Ookalsheteenvoudigisomdezerechtspositiesvasttestellen–bijvoorbeeldalseenberoepniet-ontvankelijkofongegrondis–betekentditnietheteindevandecontroverse.Enalseenberoepgegrondblijktenhetoverheidsbesluit isgeschorstofvernietigd,dangroeitdecontroverseverder.Hetbeleidligtdanweerbijnahele-maalopen.Publiekebeleidbemiddelingbiedtdaneenvandemogelijkeantwoordenomdecontroversetoteengoedeindetebrengen.Rechtsbeschermingenbeleidsbemiddelingzijnnamelijkgeentegengestelden;zevullenelkaaraan.

2. Bestuursrecht is belangrijk bij de aanvang van een publieke beleidsbemiddeling.

Debeleidsbemiddelingheefttotdoelominvloeduitteoefenenopdebeleidsvorming.Datbeleidsvormingmoetvoldoenaandeeisenvanbehoorlijkheidbetekentookdateenover-eenkomst uit een beleidsbemiddeling alleen in de praktijk werkbaar is als deze zich laatvertalennaarbehoorlijkbeleid.Hetmandaatenderepresentativiteitvandedeelnemersendemanierwaarop er afweging vandebelangenplaatsvindt,moet voldoen aan eisen vanbehoorlijkheid.Debeleidsbemiddelaarmoetzichverdiepenindewijzenwaaropdeoverheidendeanderepartijenbijdebeleidsvorminggebondenzijn.Debeleidsbemiddelaarsteltdepartijenopdehoogtevanallebestuursrechtelijkeverplichtingenendeniet-onderhandelbareaspecten.Departijenmoetenkijkenhoezijhunbelangenbinnendezebestuursrechtelijkecontextkunnenwaarborgen.Ditisookhetgevalalsdebeleidsbemiddelingzichafspeeltineenvroegefasevandebeleidsvorming.

Deoverheidsinstantiesteltzichidealitergoedopdehoogtewelkeandereoverheden,vooreeninbeleidtevertalenovereenkomst,nodigzijn–alsdezenietalaandeonderhandelings-tafelzitten.‘Deoverheid’bestaatinzekerezinniet,wantbinnen‘deoverheid’zijntallozegeledingen,opverschillendehiërarchischeengedecentraliseerdeniveaus.Deafgevaardigdevandeoverheiddientdedeelnemendepartijentevertellenwelkeoverheidsorganenwaar-schijnlijkzullenmeepratenoverhetbeleidsonderwerp,tijdensofnadebeleidsbemiddeling.Departijenmoetenookbegrijpenwatdatbetekentvooreenovereenkomst.Hetkanvoorkomendaterbinnendeoverheidconflictenzijnontstaanendatereersteeninternebemiddelingplaatsvindt voordatdeoverheid in staat isom teonderhandelenmet anderepartijen (ditgeldtnatuurlijkookvooranderepartijen).

Alledeelnemendepartijenmoetenzichrekenschapgevenvandebestuursrechtelijkecontextalszijhetmandaatvoorhunafgevaardigdenopstellen.Opgemeentelijkniveaukanhetbij-voorbeeldhandigzijnalshetpolitiek-bestuurlijkemandaatmetbehulpvanderaadtotstandkomt.Deraadheeftnamelijkinhetgemeentelijkebestuureenverordenendebevoegdheid

3534

Inzetkanmenalleenvolhoudenbijvoldoendemotivatie.Ditgeldtookvoordeoverheid.Meestalisdezemotivatieeenresultaatvandewederzijdseafhankelijkheidinhetbehartigenvanbelangen.Datbetekentdateenpartijtenminstezoveelinzetmoettonenalsnodigisomheteigenbelangveiligtestellen.Idealiterzeteenpartijzichookextrainomdebelangenenwaardenvandeanderepartijentebegrijpen.Eenbelangrijkdoelvaneenbeleidsbemiddelingishet zoeken vaneenovereenkomstwaar iedereenbetermeeaf isdanwanneer zij zonderonderhandelingenhunweggaan.Hoemeerkennisgemeenschappelijkis,hoemakkelijkerdatwordt.Inzetbehoeftookdemiddelenenwellichteenfinanciëleverplichtingnaardraag-kracht.Hoewelbeperkingenennoodzaakinventiefmaken,isdatslechtstotbepaaldehoogtezo.Departijenkunnendaaromafsprekenomfondsenopzijtezettenombijvoorbeeldeenneutraleruimtetehuren,expertslangstelatenkomenofdebemiddelaartebetalen.Alseenpartijinstemtmeteendergelijkfonds,kunnenzijookbesluitenhiereenbindendcontractvooroptestellen.Eenpartijisdangebondenomcontractueleverplichtingennatekomen.Inzetenovertuigingzijnbelangrijkbijbeleidsbemiddeling.Tochzijndepartijeninprincipetotnietsverplicht-behalvewaarzijzichzelftoeverplichten.Omdatdepartijenbinnendecontextvaneenbeleidsbemiddelaarautonoomzijnendebeleidsbemiddelaarleidinggeeftaandegroepzonderformeelgezag,kanniemanddepartijendwingentotinzetenhetnemenvanverantwoordelijkheid.Debeleidsbemiddelaarheeftechterweleenaantalstrategieënomdegroepbijeentehoudenofdrukuitteoefenen(zieverderopinditrapport).

1.7Watalsbeleidsbemiddelingfaalt?

PubliekeBeleidsbemiddelingkanfalen.Datfalenkanschadelijkzijnofeenbasiszijnvoornieuwesamenwerkingofonderhandelingsrondeslater.Hetrisicoopeenschadelijkeafloopiskleinerwanneerdeprocedures vaardigbeheert,deoverheidendeanderepartijen zichgecommitteerdhebben aandebemiddeling en alle partijen van elkaarwetendat zij zichingezethebben.Somsmoetietsmislukkenvoordathetelderskanlukken.Wattedoenalseenbeleidsbemiddelingmeerschadeoplevertdanproblemenoplost?Ookditiseendenk-baarscenarioenhetisverstandigomgezamenlijkvoorzorgsmaatregelentenemen.Alseraleenappelabelbesluitbestondvoordebemiddeling,dankanmenaltijdnognaarderechter.Alsdatnietbestaat,dankunnendepartijenanderemethoden,zoalsniet-bindendearbitrage,overwegen.Hetzoumooizijnomtezeggen:baathetniet,danschaadthetniet,alleendaarisgeenindicatievoor.Wanneereenbemiddelingfaalt,zonderdatmeneenstrategievoordezegebeurtenisheeftopgezet,dankandatdesituatieernstigverslechteren.Alsdebemid-delingdepartijennietnadertotelkaarheeftgebracht,kandesituatiejuistescalerenenveelvandehandelingenwordendandestructiefendefensief.Aandeanderekantkandesituatie,ookwanneerpartijenhetwelmetelkaarkunnenrooien,zochaotischwordendatpartijengeenmogelijkhedenmeerzienendaaromnietoverkunnengaanopactie.Teleurstellinginparticipatiekanhetgevolgzijn.

Enigemogelijkheidombeleidjuridischaantevechtenisopkomentegeneenopbasisvandatbeleidgenomenbesluit.Zijkunnendandeverbindendheidvanhetbeleidaanvechten.Ookkunnenzij ineenprocedure tegenhetopbasisvanbepaaldbeleidgenomenbesluitnaarvorenbrengendathetonredelijkwasomhetbesluitinditconcretegevaltoetepassen,bij-voorbeeldomdatbepaaldetoezeggingenzijngedaan.Verderzijnsituatiesdenkbaardatdevertegenwoordigervaneenoverheidzostelligwasinhetwekkenvanverwachtingendatbur-gersnietlangerverwetenkanwordendatzijdaaropvertrouwdenenbijvoorbeeldaltotinves-terenzijnovergegaan.Deoverheidisaansprakelijkalsdezeoverheidsvertegenwoordigernietbevoegdwasdezetoezeggingtedoenenhetdeburgersnietverwetenkanwordendathethenaandeze kennisontbrak.Dit is geen situatiedie typisch is voorbeleidsbemiddeling,maardie zich ineenproces vanbeleidsbemiddelingkanvoordoen.Debegeleider vanditprocesdoetergoedaaneendergelijkesituatietehelpenvermijden(Zieook‘Verbindenvaneeninformeleovereenkomstmeteenformelebeslisprocedure’inhoofdstuk2).

1.6Hoeveelinzetkosteenbeleidsbemiddeling?

Eenbeleidsbemiddelingvaltofstaatbijdeinzetvandepartijen.Inzetisenerzijdsinhoudelijk:eendeelnemendepartijiszelfverantwoordelijkvoorhetveiligstellenvandeeigenbelangenin een breed gedragen overeenkomst en zoekt ondersteuning bij de beleidsbemiddelaar.Anderzijdsberustinzetophettonenvanintegriteit.Eendeelnemendepartijheefteenzoge-heten‘gentleman’sagreement’metdebemiddelaarendeanderepartijen.Datbetekentdatdezezichaandegezamenlijkopgesteldegrondregelsdienttehoudenennietdebemiddelingzondergoederedenmagfrustreren.Hetbetekentnietdatpartijenelkaarhoeventevertrouwen(indezindatmengeenvoorzorgsmaatregelenneemt).Hetbetekentweldatmenzelfnietmisleidoffrustreert.Denoodzaaktotmisleidingenfrustratievandebemiddelingiswellichtkleinerdanbij andere vormenvanparticipatieof conflictbeslechting.Partijenbehartigenexpliciet een belang (en hoeven geen extra rechtvaardigingen hoeven te geven). Partijenmoetendanweldelogicaachtereenbeleidsbemiddelingbegrijpenenzichbehoorlijkgedragen.Endatis,zoalsbijelksysteem,nietaltijdhetgeval.Omdebemiddelinggoedtelatenwerkendienen de groep en de bemiddelaar de naleving van de grondregels goed te monitoren.Debemiddelaarspreektanderepartijendirectopongewenstgedragaan.Tenslottebetekentinzeteengoedmandaateneengeautoriseerdeafgevaardigde.Alshetmandaatonduidelijkis,ofdeafgevaardigdenietdevrijheidkrijgtomteonderhandelennaareenmandaat,danzeteenpartij zichniet voldoende in. Eenbeleidsbemiddeling vraagt vande achterban endeafgevaardigdeveelinzetomeengoedmandaattevervaardigenengoednatedenkenwiezijnaardeonderhandelingensturen.Hetkanbijvoorbeeldstrategischzijnomiemandzonderbeslissingsbevoegdheidtesturen,zodatdezeooknietzomaarconcessieskandoen.Aandeanderekantkanhet,vooralwanneererjuistsneleendoorbraakmoetkomen,juistverstandigzijn om de lijnen kort te houden en mensen met beslissingsbevoegdheid te latenonderhandelen.

3736

doorvastteleggenwatzijzullendoenbijhetfalenvaneenbemiddeling(endaarliefstconsensusoverbereiken).Partijenverliezendoorkortetermijngewindelangetermijnbelangenuithetoog.Partijenverbindenzichnietbetekenisvolaandebeleidsbemiddeling.Beloftesgemaaktaananderepartijenwordendaarmeenietgeloofwaardig.Alsallepartijenzichopincrementelewijzeverbindenaandebemiddeling,eenbelangblijvenhoudenbijeenovereenkomstendejuistebemiddelaarbetrekken,danverkleintdathetrisicodateenbemiddelingfaalt.Hetlijktverstandigalspartijeneenhelderealternatieveroutevastleggen:watdoenwealsdebemiddelingfaalt?

1.8Betereregelgeving?

Wetgevingkanduidelijkheidbieden.Eenkenmerkvanrobuusteinstitutiesisdatzijdemogelijkheidbiedenaanmensenomgemakkelijkentegenrelatieflagekosten,conflictentebeslechten.Eenwet-telijkkaderdathetvergemakkelijktombelangengerichtgeschillenoptelossen,kanveelproblemenvoorkomen.Alspartijenwetendatzebijeengeschilkunnenkiezentussenminderenmeerinten-sievevormenvaninterventie,wordthetmogelijkomconflictenwijzerenefficiëntertebeslechten.

EeneffectiefontworpenstelselvanregelsomconflictenoptelossenkentvolgensUry,BrettenGoldberg22devolgendeonderliggendeprincipes:• Eenfocusopbelangenenbehoeftes,probleemoplossendeonderhandelingenenbemiddeling• Proceduresomaandachtterugtebrengennaarbemiddeling,alspartijenhetgeschilvia

hunrechtenofviahunmachtinhunvoordeelwillenbeslechten.• Goedkopeprocedureswaareenberoepoprechtenofmachtalsbackupdienenvooreen

gefaaldeondersteundeonderhandeling.• Preventie:consultatieprocedureswaardeoverheidactiefpartijeninlichtoververanderingen

voordatereenconflictbestaat,offeedbackgeeftnadateenconflictisafgehandeld.• Ordendeproceduresvangoedkoopnaarduur,vanminderintensieftotintensief.• Partijenontwikkelenzelf internenexterndevaardighedenomalleprocedures te laten

werkenenreserverenliefstvantevorendemiddelenomzetebekostigen.

1.9Vragenuitelkparticipatietraject

Als je het over publieke participatie hebt, dan zijn er allerlei ‘systemen’. Maar wat je ook doet, de overheid heeft wat te overbruggen. De overheid heeft de leiding, vindt het haar eigen verantwoordelijkheid om een beslissing te nemen, én accepteert dat zij het met andere mensen eens moet zijn. Het is de idee dat we moeten uitvoeren wat we daadwerkelijk willen. We hebben overeenstemming nodig met andere mensen, met andere groeperingen. Dus we moeten onderhandelen. […] 80 procent van de overheden komen nooit tot die conclusie

FransEvers,Beleidsbemiddelaar.

22 Ury, William L, Jeanne M. Brett, and Stephen B. Goldberg (1988) Getting Disputes Resolved. Designing Systems

to Cut the Costs of Conflict. San Francisco: Jossey-Bass.

Hieronderwordenenkeleredenengegevenvoorhetfalenvaneenbemiddeling:1. Desituatieisveranderdenhetisnietmeerinhetbelangvaneenofmeersleutelpartijen

omnogverderteonderhandelen.Dekredietcrisisveranderdebijvoorbeelddebelangenvanwoningbouwcoöperatiesdrastisch.Anderepartijenkunnenwellichtnogverderonder-handelen.Somsheeftdatoverduidelijkgeenzin.

2.Eenpartijverliesthetgeduld.Devoorbereidendefasekanbijvoorbeeldlangduren,omdater een grote zorgvuldigheid nodig is om de geloofwaardigheid en legitimiteit van debemiddelingtewaarborgen.Daarnakanmensnelenconstructiefonderhandelen-‘Tozetslow,inordertogofast.’Eenpartijkandezelangeademnietaltijdopbrengenengraagdirectspijkersmetkoppenwillenslaan.

3.Andere overheidsinstantiesmet jurisdictie begrijpennietwat beleidsbemiddeling is endwarsbomendebemiddeling.Zij zienbemiddelingwellichtalseenvormvanbindendearbitrage,waarbijdeoverheidhaarcontroleuithandengeeft.

4.Departijenvindendekostentehoog.Zekerbijcomplexebeleidsbemiddelingen,waareengrootteambemiddelaarsaanhetwerkisenwaardiverseexpertshundienstenverlenen,kaneenbeleidsbemiddelingaardigindepapierenlopen.Partijenzijnbijeenrechtszaakineenvergelijkbaresituatieookveel(envaakveelmeer)tijdenergieengeldkwijt.Hetver-schilbijbeleidsbemiddelingisdateenpartijofallepartijenzichvaakvrijblijvendverbin-denaandezeinvestering.Datkaneenzureappelblijkenenpartijenkunnendebemidde-lingbijnaderinzientochgeengoedideemeervinden.

5.Debemiddelaarmaaktmorelefouten.Eenbemiddelaarkanbijvoorbeeldstructureelpar-tijdig overkomen en daarmee zijn legitimiteit verliezen. Of de bemiddelaar houdt debemiddelingnietpubliekengaat inplaatshiervan inbeslotenheidonderhandelenmeteenkleinegroepafgevaardigden.Hijkandannietverwachtendateenuitgeslotenpartij,deachterbanofdeleidinggevendeeenovereenkomstdannogsteunt.

6.Debemiddelaarisonbekwaam.Hijheeftnietvoldoendevaardigheidinhetbeherenvandebemiddelingenkentdeproceduresnietomeenprocesopgangtehouden.

Destijlvaneenbemiddelaar ishierongepast.Sommigebemiddelaarszijnterughoudend,omdatzedepartijenverantwoordelijkwillenmakenvoordebeleidsbemiddeling.Anderenzijnjuistheelactivistisch.Beidekunnenbekwaamendoorgaanssuccesvolzijn.Zezijnalleendeverkeerdemanopdeplek.Alseenopzichzelfvaardigebemiddelaaropdeverkeerdeplekzit,dan faaltuiteindelijkdebemiddeling.Eenvaardigebeleidsbemiddelaarmoetgoeddezwakteskennenvanzijneigenstijleneenopdrachtdurvenweigeren.Erbestaateennietwegtenemenangstdateenbemiddelingzal falen–watervoorzorgtdatdebemiddelingnietslaagt.Omdatpartijennietaltijdopdehoogtezijnvanelkaarsalternatievennaeenbemidde-ling,kunnenzetijdensdebemiddelingargwaangaankoesteren:‘Zijndeanderepartijenwelnetzobereidalsikomzichintezetten?’

Alseenbemiddelingfaalt,kandeambiguïteitoverdetoekomsteenbresinhetvertrouwenslaan.Dat levert verdereproblemenop.Enomdatpartijenwetendatditproblemenkanopleveren,kunnenzegaanhandelennaardeangstdathetproblemenzalopleveren.Deambiguïteitoverdevervolgprocedure is soms zowel oorzaak voor als gevolg van het falen van een bemiddeling.Hetrisicoopeendergelijkezichzelfinstandbrengendevoorspellingkunnenpartijenverkleinen

3938

1.10Publiekebeleidsbemiddelingalsantwoord

Eenpubliekebeleidsbemiddelingzoektderuimteopbinnendecontroverse–alsdesituatieont-wrichtis,zijnernaastspanningenookdevoorwaardenvoorinnovatie.Dezemethodebenutdecomplexiteitenzietweerstandalseenmogelijkheidomtereflecterenopbeteringepastbeleid.Partijenzoekennaareenhernieuwdeenstabieleintegratievanoudebelangenenopkomendebelangen.Publiekebeleidsbemiddelingisdaarmeealsmethodeeenmengvormvanparticipatieenbemiddeling.Watdemethodeconcreetkaninhouden,illustrerenwijinhoofdstuk2.

Bijeenbeleidsbemiddelingzullendebemiddelaarendepartijenonderandere:• Hetprobleemofconflicttaxeren.Watiseraandehand,wiebetrektmenenwelkemanier

vanwerkenlijkthetmeestgeschikt?• (andere)betrokkenpartijenbenaderen,devertegenwoordigersbijeenbrengen,methen

eenmissieenprocedureleregelsopstellenendepartijenviadezeregelsverbindenaandebemiddeling.

• De problemen in kaart brengen, belangen en alternatieven verkennen, leren omgaanmetbelangen-enwaardeverschillenenzorgendattechnischekennisbegrijpelijkenbeschikbaaris.

• Probleemoplossendenbelangengerichtonderhandelenenmogelijkhedenbedenkenvooreenovereenkomst;overeenkomstensamenstellen,opschrijvenendezeaandebuitenwereldkenbaarmaken.

• Eenovereenkomstomzetteninpubliekbeleid;nadenkenoverhetmonitorenvanhetbeleid.

De beleidsbemiddelaar beheert de bemiddeling. Hij is onafhankelijk, onpartijdig enbekwaaminhetomgaanmetdeverschillentussendeineencontroversebetrokkenpartijen.Hij zoekt met hen naar samenwerking en overeenstemming in een onzekere situatie.Debeleidsbemiddelingiseenmaniervoorpartijenmet(sterk)uiteenlopendebelangenomtelerenhoezijonderlingmetelkaarverbondenzijn.Doorbeleidsbemiddelingwordtduidelijkhoedezeverbondenheidkanresultereninoplossingsgerichteenpraktischeactie,inplaatsvanineensnelleendestructieveescalatieofimpasse.Inhoofdstuk3wordtindetailingegaanopdekenmerkenvaneengoedebemiddelaar.Eenbeleidsbemiddelaarbemiddelt juistbijpubliekecontroverseswaargroteaantallenpartijenbetrokkenzijn-bijvoorkeurvoordateréénformeleofjuridischezetisgedaan.Inhoofdstuk4wordenenkelecontextuelekwestiesbehandeld.

Concreetkaneenbemiddelaarkanhelpenbijhetvaststellenvaneenlocatievooreenpubliekevoorziening,helpenbijhetkiezenvanbreedgedragenengoedgeïnformeerdemilieu-ofgezondheidsnormen, of helpen met het opstellen van door de gemeenschap bekostigdebeleidsprioriteiten.Opverschillendeoverheidsniveauskunnenpartijen,methulpvaneenbeleidsbemiddelaar,eerlijkeenefficiënteovereenkomstenmetelkaarsluiten.Dezeovereen-komsten dienen zowel publieke doelen als de belangen van de deelnemende partijen.In hoofdstuk 5 komen enkele toepassingen van publieke beleidsbemiddeling aan bod.Publieke beleidsbemiddeling is een van de vele alternatieven binnen een controverse.Inhoofdstuk6komenenkelealternatievenoppubliekebeleidsbemiddelingaanbod.

Publiekebeleidsbemiddelingisnaastbemiddelingvooralookeenvormvanparticipatie.Partici-patie in het maatschappelijke en politieke verkeer is een kernonderdeel van democratie enburgerschap.Alspartijenparticiperen,gevenzijvormaandewijzenwaaropzijmetelkaarsamen-levenindegemeenschapwaarzijeendeelvanuitmaken.Dematewaarinpartijenditdoenvarieert.Dediscussievanpubliekebeleidsbemiddelingbinnendecontextvaneenrijkdomaangeplandeenspontaneexperimentenindehuidigebeleidspraktijk.Dezeexperimentenbrengeneenserievragenaanhetlichtoverhoedezenieuwevormenvanpubliekoptredenkunnenendienentewordengeorganiseerd.Opdievragenzijnwaarschijnlijkveelverschillendeacceptabeleantwoordenmogelijkenaldezeantwoordensamenkunnenhetrepertoirevandebeleidsmakerverrijkenommetcomplexepubliekeproblemenomtegaan.Dezeantwoordenwordenhetbestbegrepen, vanuitonsperspectief, alsdeel vaneenbrederepubliekediscussieoverdenieuwemogelijkhedenenbestaanderisico’sbijhetorganiserenvanhetmakenvanbeleid.

Eendergelijkediscussieisnuttigervoorpubliekeambtsdragersdiezichzelfbevragenoverdeomstandighedenwaarbinnenzijhandelen,metdehenbeschikbarealternatieven,daneenstelpasklareantwoorden.Zulkevasteantwoordenbiedenweinigsoelaasinconcrete,veran-derlijkegevallen. Indit rapportbediscussiërenwijpubliekebeleidsbemiddelingmetdezebrederediscussie ende vragendiedaar aan verbonden zijn, inhet achterhoofd.Hetmessnijdtbijdezediscussieaantweekanten.Goedgevormdevragenhebbenoverduidelijkprak-tischerelevantievoordegenendiedagelijksbetrokkenzijnbijhetontwikkelenenuitvoerenvanbeleid.Aandeanderekant,snijdenzemeeroverkoepelendethema’saanzoalshetdemo-cratischfundamentonderpubliekoverheidsoptreden,debronnenvanlegitimiteiteneffec-tiviteitenhoezulkezakenindepraktijkvormkrijgen.Devolgendevragenbehorentotdievragen:• Welkerolneemtdeoverheid?• Wiebeheerstdeagenda?• Wiebeherenhetprocesenvoorwiewerkendebeheerders?• Hoeverhoudendezeprocessenzichtenopzichtevanbestaandeoverheidsprocessen?• Hoewordenbelangrijke,maarcomplexetechnischekwestiesbehandeld?• Hoewordenbelangentegenstellingen,problemenenwaardeverschillenbehandeld?• Hoezieteenuitkomsteruit?

Publiekebeleidsbemiddelingiseenbijzonderkrachtigevormvanparticipatie,waarcollectieveenindividuelebelanghebbendenmetdeoverheidbijeenwillenkomenomfrictiesenconflic-tenomtezettennaareennieuwesamenwerking.Alledeelnemendepartijenonderhandelenbijpubliekebeleidsbemiddelinggelijkwaardigmee.Ditintegenstellingtotpubliekehoorzittingenofenquêteringen,waarpartijenvooralinformerenengeïnformeerdworden.Enookintegen-stellingtotdepolitiekvandeachterkamer,ofhetklassiekepoldermodel,zijndeonderhande-lingenvaak(nietaltijd)openbaarenvooreengrootaantalpartijentoegankelijk.Departijenzettenzichvrijwilligenverantwoordelijkin,gedrevendoorhetbehartigenvanhunbelangenenhetzoekennaareenstabieleeneffectieveovereenkomst.Terwijldemocratischeverantwoor-delijkheidenlegitiemeovereenkomsteneenuitkomstzijnvandemethode,wordendepartijennietgeachtomprimairvanuiteenpubliekeofaltruïstischemotiveringtehandelen.

4342

‘I tell people that first I’m going to find out from people: what are the issues? And what their concerns are and what the histories of conflict are. And then, I’m going to do an analysis. And that they’re going to be involved in that analysis in co-creating what it is that the problem is and what the parameters are. And then I tell them that after I’ve figured out what the problem is and what the decision space is, then I’ll figure out some kind of process that will get us to some sort of outcome. If it’s a watershed planning project then what we’re going to get to is a group of people who can work together to improve the watershed for a period of time. If it’s a decision in an impasse, maybe coming from a court or another judicial agency or organization, we’re going to find a decision that then a decision-maker can promulgate as a final decision.’

JulianneBirkhoff,beleidsbemiddelaar

23

23 Dit hoofdstuk is gebaseerd op Susskind, L. E. & Cruikshank, J. (1987) Breaking the Impasse. Consensual Approaches

to Resolving Public Disputes. New York: Basic Books.

Demeesteonderzoekerszijnvanmeningdatpartijenelkecontroverseindepubliekesectorvaneenogenschijnlijkwin/verliesconflictkunnenveranderenineenmogelijkheidomprobleem-oplossendenbelangengerichttegaanonderhandelen-aangenomendatdepartijeneffectieveondersteuninghebben.Ditwilnietzeggendathetookaltijdlukt.Ditsoortgeschillenisvaakcomplexenbelangenkunnendaadwerkelijkbotsen.Onderbepaaldeomstandighedeniseenandereaanpakbeter.Daarnaastkanbeleidsbemiddelinginsommigegevallennietwerken:de bemiddelaar is onbekwaam,of de betrokkenpartijen kunnen compleet onrealistischealternatievenopeenonderhandelingverwachten,zonderdezeopnieuwtewillenevalueren.Zelfsalserhelegoedeenlegitiemeoptiesvooreenovereenkomstoptafelkomen,kunnenpartijentegretigzijnenhopenopeenutopischeovereenkomst.Alseenbeleidsbemiddelinggoedisopgezet,zijnditkleinerisico’s.

Indepraktijklopenbeleidsbemiddelingennamelijksterkuiteen.Ookbinneneenbemiddelingoverlappen verschillende fasen elkaar. De bemiddelaar en de partijen zetten ad hoc eenbemiddelingop.Debeleidsbemiddelaarheeftalshetwareeenbemiddelingsgereedschaps-kistenbenuthetgereedschapdatdesituatienodigheeft,naardewensenvandepartijen.Hoewelelkesituatieandergereedschapnodigheeft,metwisselendecombinaties,isdekisttochbeperktendaaromtebeschrijven.

Eenontwerpvaneenbeleidsbemiddelingzorgtdatpartijen:• Zelfbeslissenoverdegrondregels;• Probleemoplossendonderhandelenombelangenenpubliekedoelenveiligtestellen;• Onderhandelenbijonderlingeafhankelijkheid;• Publiekeverantwoordingafleggen;• Onderbegeleidingstaanvaneenvaardigeenonafhankelijkebemiddelaar.

Dezebakensonderscheidenpubliekebeleidsbemiddelingvananderemethoden.Hoekomenzetotstand?Enhoeveelspeelruimteiserbinnendezebakens?Indithoofdstukonderscheidenwijdezeelementenenanalyserenzevrij‘klinisch’.Wezettendestappenvaneenideaaltypischebeleidsbemiddeling uiteen. In dit rapport worden deze fasen ‘schatten’, ‘bijeenbrengen’,‘leren’,‘onderhandelen’en‘uitvoeren’genoemd.

2.1Eenvroegeschatting:wat,hoeenwie?

Voordateenbeleidsbemiddelingstart,moeterhelderheidbestaanoverdekenmerkenvandesituatieindevormvaneengeschrevendocument.Ditgeschrevendocumentbeschrijftdekenmerkenvandesituatiezo,datalledeelnemendepartijenmethetdocumentkunnenwerken.Dithelptdepartijenomlaterefficiëntertewerktegaan.Alsergeengedeeldbegripbestaatvandesituatie,leidtditlatermogelijktotfrustratie,verwarringentijdsverlies.Zonderanalysekan een bemiddeling uitmonden in paniekvoetbal: er komenopeens spelers en situatiestevoorschijnwaarmennietopgerekendhadendebemiddelingverliestdanzijnrichting.

Hoe verloopt een publieke beleidsbemiddeling?

2

4544

2.2Bijeenbrengen(convening)

Conveningisdeeersteeigenlijkefasevandebeleidsbemiddeling.Departijenkomenbijeenomnatedenkenoverhunproblemenenomeengeschiktevormvanondersteundeonder-handelingtekiezenomdezeproblemenoptelossen.Deconvenorisverantwoordelijkvoordezefase.Zodradezeeenvoorlopigoverzichtheeftopdesituatie,brengtdezedepartijenbijeen.

2.2.1 De convenor

‘Wie zit de vergaderingen voor? Is dat een vraag? Nee! Natuurlijk niet! De minister, de staatsecretaris, de wethouder….zij zitten de vergaderingen voor. Want zij zijn het hoogst in rang. Zij vragen zich nooit af: ben ik wel de juiste persoon om voor te zitten? Is mijn belang in deze zaak niet zo groot, dat ik misschien niet de juiste voorzitter ben? Misschien is het toch niet zo wijs.’


Eenconvenorbrengtdepartijensamenenzitdeeerstebijeenkomstenvoor.Sommigepartijenhebbenelkaarnognooitontmoet-ofalleenvanafdebarricade–engaannuvoorheteerstmetelkaaringesprek.Eenconvenor-eenoverheidofjuisteenexternepartijzonderinhou-delijk belang - bereidt hen voor op eenhandelingsgerichte en praktische samenwerking.Deconvenormoetdanookovertuigingskrachthebbenenalomrespectgenieten.Deconvenorkanopbasisvandezevroegebijeenkomstschattenofeenbeleidsbemiddelingwenselijkenmogelijkis.Deconvenorlaatdepartijenvertellenwatzijbelangrijkvinden.Vervolgenssteltdeconvenoreengeschikteprocedurevast.Zoheeftbijvoorbeeldeengeschiloverdeindelingvaneengebiedanderevereisten,daneenbemiddelingwaarinpartijenregelgevingscheppen.Zodra alle partijen aanwezig zijn enmenhet er over eens is dat een vorm van beleids-bemiddelingwenselijkis,schakeltmeneenbeleidsbemiddelaarin.

De convenor brengt de partijen bijeen. Zijn rol verschilt van een beleidsbemiddelaar. Debeleidsbemiddelaardraagtnamelijkverantwoordelijkvoordehelebeleidsbemiddelingendeconvenoralleenvoorhetbijelkaarbrengenvandepartijen.Hoewelderollenvanconve-nor en beleidsbemiddelaar verschillend zijn, kan een beleidsbemiddelaar ze in principebeidevervullen.Derolvandeconvenorverschiltookvandeoverheidsvertegenwoordiger;hoeweldeconvenorookeenoverheidsfunctionariskanzijn,maghijniettegelijkertijdhetbelangvandeoverheidvertegenwoordigen.Inelkgevallegtdeconvenorallepartijenduide-lijk uit wat de rolverdelingen zijn. De partijen dienen zich strikt aan de rolverdeling tehouden.

Eenconvenorofbeleidsbemiddelaarinterviewtdaaromeensteedsweergroeiendegroepvankandidaat-partijen. Deze stelt zo vast hoe ‘rijp’ de controverse is. Als de controverse eenmildevormheeft,zaldebeleidsbemiddelaareenberoepopanderevaardighedenenproceduresdoen,danwanneerdecontroversezichontwikkelttoteenconflictwaarallepartijenzichingraven.Naasthetpeilenvandeintensiteit,steltdeconvenorofbeleidsbemiddelaarvastwatdekwestiesinhetgeschilzijn,welkepartijeninhunbelanggeraaktwordenenhoedeproblemenzichtotelkaarverhouden.Indezefasepeiltdeconvenorofbeleidsbemiddelaarwieerwelennietaantafelhoeventekomen(zieWiekomteraantafel?)enmaakteenruweschattingvandeagenda.

Deconvenorofbeleidsbemiddelaarpolstvantevorenallepartijenensteltbijhendehoudingtenopzichtevanelkaar,deproblemeneneerdereconflictenvast.• Hoelossendepartijennugeschillenop?• Zijndepartijenbijvoorbeeldconflictvermijdend,ofisdeboel juistalherhaaldelijkont-

ploftofinderechtszaaluitgespeeld?• Willendepartijenweleenoplossing,ofzijnzenaarhuneigen ideemeergebaatbijde

huidigesituatie?• Hoeveelkostdehuidigemaniervanomgaanmetdesituatiedepartijenintijd,energieen

geld?

Daarnaastprobeertdeconvenorofbeleidsbemiddelaaruit tevindenwatdeobstakelszijnvooreenprobleemoplossendeonderhandeling.• Watisdemachtsbalanstussendepartijen?• Iserveelwantrouwentussendepartijen?• Watvoorrolspelenbestaandemachtspelletjesengerechtelijkeprocedures?• Watmotiveertdepartijen?

Tenslotteanalyseerteenconvenorofbemiddelaarwatvoorcapaciteiternodig isomeenbemiddelingteorganiseren.• Iselkepartij(envooralookdeoverheid)bereidomeenbeleidsbemiddelingintegaanen

opzoektegaannaarovereenstemming?• Welkemiddelenzijnerbeschikbaarenwelkevaardighedenzijneraanwezigbijdepartijen?• Watiseengoedeplekomdeontmoetingenteorganiseren?• Ishetbijvoorbaatnodigomexterneexpertsintehuren?• Watisdesociaal-cultureleomgevingenisdezerelevantvoordebeleidsbemiddeling?

Eenconvenorofbeleidsbemiddelaartaxeertopdezemanierenhoehetvelderuitzietenwatvoorproceduresengrondregelsgoedzullenwerken.

4746

wettelijkbelanguitgeslotenzijn.Hetvoordeelvandezehoudingisdathetaantalpartijenoverzichtelijkblijft.Daarnaastonthoudtdeoverheidzichvanpaternalismeenkanhaareigenbelangzonderdubbelepetbehartigen.Eennoggrotervoordeelisdatdebetrokkeneneenovereenkomst veelmakkelijker en beter naleven en handhaven als zij ook daadwerkelijkwederzijdsvanelkaarafhankelijkzijn.Dedeelnemendepartijenkunnenuitgeslotenpartijenwelopanderewijzenraadplegeneninformeren,bijvoorbeeldviainspraakavonden.

Eenbemiddelingkansoms tochsuccesvolzijnalsnietalle sleutelpartijenaanboordzijn.Partijenlatendaninhetmiddenofdebemiddelingeenconclusieindevormvaneenover-eenkomst zal krijgen. Een beleidsbemiddeling blijft waar mogelijk open voor deelname.Nieuwe partijen kunnen zich dan aansluiten. Aanvankelijk sceptische partijen, kunnengaandewegtochgemotiveerdrakenenmeedoenofopzijnminsteenbeleidsbemiddelinggedogen.

Alsereenwisselingindepolitiekemachtis,iseenopenbenaderingookprettig,zoalsditvoorbeeldvanbeleidsbemiddelaarFransEversillustreert:

‘In the N96-case we had 18 stakeholders. We had maybe 20 issues. And we had full wall with all the interests of all the parties there. And if a new party comes in – if there is an election, and a new alderman comes in – you explain to them: you are a stakeholder here, and these are all the issues, and we have noted the interests of your town as such. Do you still agree? Or have, after the elections, some things changed?” It is a major mistake if you don’t do that. And it is also a wonderful way to introduce new partners in the system.’

Andere bemiddelaars kijken principieel anders tegen deelname aan. Zij betogen dat eenbeleidsbemiddelinginprincipeopenmoetzijn.Allepartijenmeteenbelangmogenmee-doen. De belangenverstrengeling kan dan relatief klein zijn in de ogen van de overheid.Hetbelangvoordeoverheidkandanzijndateenlaagdrempeligebemiddelingbijdraagtaandelegitimiteitoffairnessvanhetbeleid.Wienamelijkalleentoegangbiedtaanpartijenmetdemachtomhetinjureofdefactobeleidtefrustreren,sluitgrotegroepen,zoalskwetsbareminderheden, uit. Deze bemiddelaars benadrukken de term publiek in publieke beleids-bemiddeling en ageren tegen de politiek van het spreekwoordelijke achterkamertje. Eentweederedenomeenmeeropenproceduretevoerenispragmatischervanaard.Eenmeeropentoegangisbelangrijk,betogendezebemiddelaars,omdatdezepartijennieuweenvaakmoeilijkteverkrijgenkennisleveren.Vooralbijhardnekkigeproblemen,waardemachtigepartijenernietuitkomen(enwellichtmedehetprobleeminstandhouden)kanextrainfor-matienodigzijnomdecomplexiteittelijftegaan.Dekennisvanmoeilijktebenaderengroepen,zoalsprostitueesendrugsverslaafden,kanbijvoorbeeldonontbeerlijkzijnvooruitvoerbaarbeleid.Tenslottewijzenaanhangersvandezeschooleropdathetvantevorenvaakniettezieniswieervanelkaarafhankelijkis.Deongeorganiseerdeenuitgeslotenburgervanvandaagisdemediageniekebelangengroeperingvanmorgen.Eenlagedrempelkanzorgendatmenalineenvroegstadiumbegrijptwieerdaadwerkelijknodigisomeffectiefbeleidtemaken.Welkegedachteerookachterdebeleidsbemiddelingzit,beleidsbemiddelingiseenopen-bareaangelegenheid.Ookalseenbeleidsbemiddelingallangloopt,blijfthetaltijdmogelijkdaternieuwepartijenaantafelkomen.

2.2.2 Sponsoring

Vooreenbeleidsbemiddelingzijnervoldoendemiddelennodig.Partijenkunnenhetbestehierovervantevorenafsprakenmaken.Deconvenorzetdaarominsamenspraakmetdepartijeneenfinancieringsstrategieop.Definancieringroeptlastigevragenop.Wiebetaaltdebemid-delaar?Ookdebemiddelingzelf,hetinhurenvanexpertsenhetinzettenvangeschikteruimtesenapparatuurbrengtproblemenmetzichmee.Isereenbudgetvoordebemiddelingzelfenhoebrengendepartijendatbijeen?

Eenconvenorofbeleidsbemiddelaarkanbudgettenofsubsidiesvanoverheidsinstantiesoffilantropische organisaties aanspreken, alle deelnemende partijen naar draagkracht latenbijdragen, of de instigerende overheidsinstantie de bemiddeling laten sponsoren. Als deconvenoreenoverheidspartijis,dankanhetzijndateralgeldbeschikbaaris.Alseenover-heiddebemiddelingfinanciertheeftdatvoor-ennadelen.Alsdeoverheid(doormiddelvaneentoegekendesubsidie)debemiddelingbekostigt,danverlaagtditvooranderepartijendedrempelomdeeltenemen.Alsdeoverheideeninhoudelijkbelangheeft,gaatdefinancieringweltenkostevandelegitimiteitvandebeleidsbemiddeling.Alsdeoverheiddebemiddelaarbetaalt,danzaldezehetwellichtlastigervindenomonafhankelijkenonpartijdigteblijven.Partijenzullenbovendienmeermoeitehebbenomeenvoorstelte‘veto-en’.Inelkgevalvergrootdithetrisicodatanderepartijendebemiddelaargaanwantrouwen.Menkandeconvenorofbeleidsbemiddelaar ook vragen om te assisteren in het vergaren van fondsen om eengemeenschappelijkepottehebbenwaardepartijengebruikvankunnenmaken.Alspartijendekostendelen,hebbenzemeergeïnvesteerdenvoelenzezichmeermethetprojectverbonden.

2.2.3 Wie komt er aan tafel?

‘I once mediated a case in Woensdrecht. There was a major disagreement with many parties. One of the important parties was Fokker. . They owned the factories there, they owned the land. And the province was saying a lot of things, and ventilating a lot of plans for that area, without ever thinking to ask Fokker what they were thinking. Their Land!’


Publiekebeleidsbemiddelingbevordertdeparticipatievaneenbredeschakeringaanpartijen-oppraktischegronden.Devraagwieeraantafelkomt,kentweeantwoorden.Enerzijdszittende afgevaardigden van deelnemende partijen aan tafel. Zij zullen gaan onderhandelen.Departijenwijzenzelfaanwiehenvertegenwoordigt(zieverderonderhetkopjeVertegen-woordiging). Het andere antwoord verschaft duidelijkheid over welke partijen deel gaannemenaandebemiddeling.Overdatantwoordverschillendemeningen.Sommigebeleids-bemiddelaarsstellendateenbemiddelingalleenzinheeftalsdepartijeninstaatzijnomhetoverheidsbeleidtefrustrerenofzelfstegentehouden.Ermoetvolgensheneengroteafhan-kelijkheidvananderegroeperingenbestaanbijdeoverheid.Zokaneenoverheidsinstantiebijvoorbeeldafsprakenmakenmeteengrondbezitter,terwijlongeorganiseerdeburgerszonder

4948

kanmenbijvoorbeeldeendeadlineafsprekenvoordebemiddeling,zodatdebemiddelaarendepartijeneenoverzichthebbeneneenplanningkunnenmaken(enookziendebetrokke-nendansnelinwiedebemiddelingwillenvertragen).Daarnaastadresserengrondregelsbij-voorbeeldhoedegroepenbijeenkomenenhoevaakenwieeropwelkmomentderuimtekrijgtomtespreken.Hetvaststellenvangrondregelsiseenlastigeklusopzichende(erva-ren)bemiddelaarkan(enmoet)hiergoedadviesgevenomdeprocedureaftestemmenopdewensenvandedeelnemendepartijen.Goedegrondregelsvormendebasisvooreenopmaatgemaaktforum.Zegeveneeningoedingebeddestructuurwaardepartijenopkunnenterug-vallenenincrementeelopkunnenvoortbouwen.

Enstructuur isnodig.Zondereenopmaatgemaakt forumbereikenpartijenmoeilijkeengoedeovereenkomst.Eenbeleidsbemiddelingkanplaatsbiedenaantientallenafgevaardig-den van belanghebbende partijen. Omdat de onderhandelingen vele maanden kunnenduren ishetbelangrijkdatdegrondregelsdenodige aandacht krijgen.Hoeveel aandachtnodigis,verschiltpersituatie.Sommigesituatiesvergenweinigbemiddelingendebemid-delaarendepartijenhoevendannietallesuittedenken.Anderesituatieskennencomplexecoördinatieproblemenenvragenomgedetailleerdegrondregels.Hierzijndeonderhandelingenintensief,metbijvoorbeeld terugkerendemeerdaagseontmoetingen,werkgroepenof confe-rencecallsomvoorstellenteontwerpenvoorhetonderhandelendecomité,voorvergaderingenmetindividuelebelanghebbenden,expertpanelsenveelpartijenmetverschillendeposities.

2.2.6 Het binden van de partijen

‘Sometimes stakeholders might hesitate. And then you say: ‘now please, one thing I can promise you: if you come you are not committed to anything. Not even to the solution. You can leave anytime you want. Once we have decided:” Yes we will do it”, it means that we will commit to a few of the ground rules. I will not accept a frustration of the process rules. Because that is a current agreement. We write them together on the board. It says:”this is how we will do it; this is how we will operate. This is our process. So when somebody says or does something against the ground rules, I make it explicit and say: “do you want to change something in the ground rules? Because you are not in a position to do that all by yourself. You will have to convince your colleagues.” But I will never, beforehand, say: now, if we have an agreement you have to adhere to it.” No, that is your own decision. Always, to the very end.’

FransEvers,Beleidsbemiddelaar

Eenbemiddelaarhoudtdepartijenaantafelenverbindthenaandezoektochtnaareenover-eenkomst.Ditkanmoeilijkzijn.Deomgevingvandedeelnemersisveranderlijkenhetkanopeensnietredelijkmeerlijkenomaantafeltezittenofomietsuittevoeren.Zokaneentussen-tijdseofaanstaandeverkiezinghetpolitiekeveldwijzigenendaarmeemisschienookdebelangenofdeaantrekkelijkheidvanalternatievenopeenonderhandeling.Ookkunnendedeelnemerszelfveranderen,bijvoorbeeleennieuwewethouderofdirecteurmetandere ideeën.Alseenpartijvanmeningisdathetnietlangerinheteigenbelangisomverderteonderhandelenenindienditdaadwerkelijkhetgevallijkt,doeteenbemiddelaardaarnietsaan.Erisnamelijkgeen

2.2.4 Vertegenwoordiging

Iederedeelnemendepartijheeftvertegenwoordigingnodig.Dedeelnemendepartijenkiezenzelfafgevaardigdenvoordeonderhandelingen.Deelnemendepartijenmoetennamelijkzelfgoed nadenken aan wie zij deze verantwoordelijkheid toevertrouwen. Het is per situatieverschillend hoeveel vertegenwoordigers een partij heeft en of deze proportioneel is tenopzichtevandeachterban.Zokaneengelijkeverdelingvoorelkepartij,meteenvastaantalvertegenwoordigers,zorgendateenpartijmeteenenormeachterbanevenveelvertegenwoor-digingheeftalseenkleineenweiniginvloedrijkepartij.Omgekeerdkunnenpartijenmeteengrootbelangbijeenproportioneleverdelingweiniginvloedhebbeninhetopstellenvaneenovereenkomst(alseenoverheidbijvoorbeeldeenvuilstortplaatsiniemandsspreekwoordelijkeachtertuinaanlegt).Bijhetopstellenvandeproceduresmoetmenvoorditsoortoverwegingengevoeligzijn.Menkanbijvoorbeeldoverwegenomgroterebelangengroepenoptedelen.Elkevertegenwoordigerbehartigtdaneendeelbelang.Kleinegelijkgestemdepartijenkunnenjuistvertegenwoordigersdelen.

Alseenafgevaardigdevandeoverheidinitiatiefnemerisvandebemiddelingendepartijenbijeenbrengt, kandezepersoonnietookhetbelang vandeoverheid vertegenwoordigen.ZoalsEllieTonkin,HoofdconflictbeslechtingvandeEnvironmentalProtectionAgencyzegt:‘The person who mediates from the EPA is never the person representing the interests of the EPA. Never ever.’Een overheidsfunctionaris geeft duidelijk aan of hij een afgevaardigde is in de komendeonderhandelingenofeenandererolheeft.

2.2.5 Ontwerp van grondregels

Eenontwerpvaneenbemiddelingmoetsensitiefzijnvoordeconcretesituatie.Elkebemid-delingisweereennieuwecasusmetzijneigengevoeligheden,relevanteregelgevingencom-binatie aanpartijen.Debeleidsbemiddelaar zetmet departijen eenbemiddelingopmetrekenschap van de complexiteit. Grondregels zijn een voorbeeld om de idiosyncratischecomplexiteittussendepartijentereguleren.Degrondregelsregulerenhetgedragvandepar-tijenbinnendebemiddelingenverbindenhenaandeonderhandelingen.Degrondregelszelfzijnookonderwerpvanonderhandelingtussendepartijen,metdebeleidsbemiddelaaralsraadgevendeprocedureleexpert.Alspartijenovereenstemmingoverderegelsbereiken,stellenzedezeopineengeschrevendocument(enmogelijkookopeenaltijdaanwezigenzichtbaarwhiteboard).Goedegrondregelsgeven,alseensoortgrondwetvoordegroep,ant-woordopdevraag:Onderwelkeomstandighedenkunnendepartijenhuneigenbelangengoedvertegenwoordigenenkunnenzijdeanderenvertrouwendatdezezichaanhunwoordhouden?

Mogelijkegrondregelszijndatpartijenelkaarlatenuitpratenofbeloftescontractueelvast-leggen.Inelkgevalnemendepartijenindegrondregelsopwelkealternatieveprocedurezijzullen volgen als de beleidsbemiddeling faalt. Grondregels verschillen per bemiddeling.Metelkaargemeenhebbendezedebeloftevanpartijenopeenconstructievemaniermetmeningsverschillentezullenomgaanendaterconsensusisoverelkegrondregel.Concreet

5150

vande mensenmetdeproblemen.Deproblemenzijnvooreendeelwelrelationeel.Voordateenbemiddelaaraanhetwerkgaat,bestaaneralbetrekkingentussendepartijen,wanteencontroversebestaatuitdeproblementussenpartijen(eencontroverse‘zweeft’nietergensbuitenhenom).Voordatdebemiddelingvanstartisgegaan,hebbendepartijenbepaaldebeslissingengenomenzodatzijeenrelatiehebbentotdeanderepartijen-constructiefofdestructief.Debemiddelaarkrijgttoegangtothetgeschilmettoestemmingvanallebetrokkenpartijen,omdatzijwetendatzijelkaarnodighebben.

Deperceptie van een gemeenschappelijk enoverkoepelendprobleem vergemakkelijkt debeleidsbemiddeling.Departijenrealiserenzichdandatzijwederzijdsvanelkaarafhankelijkzijnomhundoelentebereiken.Zonderafhankelijkheid,ofzonderbesefdaarvan,zijnpro-bleemoplossende onderhandelingen zinloos. Partijen beseffen vaak goed hoe zij elkaarnodighebben,alleenwordtdematevanwederzijdseafhankelijkheidpasduidelijkdooreendeelnameaandebemiddeling.‘Hetprobleem’-endecriteriavoorhettoetsenvandeonder-lingeverbondenheid-stellenpartijendanoptijdensdebemiddeling.Eenbeleidsbemiddelaartrachtdepartijentoteengemeenschappelijkemissietebewegenenhelderekaderstestellenoverwatwelenwatnietteronderhandelingstaat.Inde‘brei’vanhardnekkigeproblemen,bouwendepartijeneenpraktischestructuurrondhunwederzijdseafhankelijkheid.Dekernvandeonderhandelingzalaltijdgaanoverdepuntenwaardepartijenelkaarnodighebben,hoeverschillenddebelangenofproblemenvandepartijenookzijn.

Zodradeonderlingeafhankelijkheidisvastgesteld,kandebemiddelaargaankijkeninwelkematedebelangenvanelkaarverwijderdzijn.Debemiddelaarzoektnaar:1.gemeenschappelijkebelangen;2.gedeeldebelangen;en3.teverenigenbelangen.

Bijgemeenschappelijkebelangenheefteenbemiddelaarweinigmoeiteomdeonderhandelin-genoptezetten,omdatdepartijenéénenhetzelfdebelanghebben.Eenoverheidsinstantie,eenwerkgevereneenvakbondhebbenbijvoorbeeldalledrieeenbelangbijhetopenhoudenvaneenfabriek.Iedereenisgebaatbijdewerkgelegenheid.Bijeengedeeldbelang,hebbendepartijenwelhetzelfdebelang.Zehebbenalleenandereprioriteiten.Voordeoverheid,bijvoor-beeld,ishetreddenvandefabrieknietessentieel–erisgenoegeconomischeactiviteit.Voordeeigenaarenwerknemersissluitingdesastreusendeoverheidvermijdtlieveronrust.Bijtever-enigenbelangenhebbenpartijenverschillendebelangenenzoekendepartijenmetdebemid-delaarnaaroplossingendiedezeverschillendebelangendienen.Eenoverheidwileenrecreatie-gebiedontwikkelen,debijnafaillietewerkgeveriseigenaarvaneenvervuildefabrieksgrondendevakbondenzijnbezorgdoverdewerknemers.Partijenzoekennaareenmogelijkheidomallebelangen tebehartigen. Ten slotteblijfternogeen residuover vanbelangenwaarpartijenelkaarnietkunnenhelpen.Datkunnenproblemenzijnwaardepartijengeenonderlingever-bondenheidhebben. Een beleidsbemiddeling kan duidelijkmaken dat partijen elders dezebelangenmoetenwaarborgen.Ofhetzijnechtezero-sum-belangen,waardeeenzijndood,eenanderzijnbroodbetekentenwaarpartijennietinstaatzijnomelkaaropanderewijzentecom-penseren.Incomplexesamenlevingenkomtdezecategorieweinigvoor–maarhijkomtvoor.

garantiedatbijeenbeleidsbemiddelingpartijenopelkestapvandewegachterdebemiddelingblijvenstaan.Vooreengoedvertrouwenisverbondenheidwelnodig.Hetmoetinhetbelangvandepartijenblijvenommeetedoen.Daarnaastmoetenpartijendeovertuiginghebbendatdeanderenookmeezullenblijvendoen.Dekrachtvanbeleidsbemiddelingisdathetwerktindegevallenwaarinpartijenwederzijdsvanelkaarafhankelijkzijnomhunbelangtewaarborgen.Dezwaktehierbijisdandathetnietwerktalseenpartijbeterealternatievenheeft.

Tochmoeteenbemiddelaarnadenkenhoehijdepartijenaantafelhoudt.Datisbelangrijk,wantelkedeelnemendepartijmoeteropkunnenvertrouwendatdeanderepartijenaantafelblijven.Waaromzouhijzelferanderstijdenenergieinsteken?Debemiddelaarzetmecha-nismenopwaarmeehijdepartijentochaandebemiddelingkanbinden–ookalstaathetiederepartij vrijomdebemiddeling te verlaten.Zokanmenbijvoorbeeldhelderekadersstellenenvantevorenafbakenenonderwelkeomstandighedeneenpartijuitdebemiddelingstapt.Eenanderemanierishetopzettenvanfondsen-partijenzettengeldopzijenwordenzoletterlijkmede-eigenarenvandebemiddeling.Datmotiveert.Bovendienvindenpartijenhetnumakkelijkeromeenuitonderhandeldeovereenkomstookuittevoeren.Debeleids-bemiddelaarkandaarnaastnogexternepartijenbenaderenomdeonderhandelendepartijentebindenaaneenovereengekomenafspraak.Eenandereoverheidsinstantieofonafhanke-lijke,capabelepartijzoubijvoorbeeldkunnenwordenaangesprokenomdenalevingvandeovereenkomsttemonitoren.Tenslottekandebemiddelaarookdepartijenondersteunenomzelfmanierentevindenomzichteverbinden.Eenmanierkanzijndatpartijentoekomstigesamenwerkingconditioneelmakenaanhetmeedoenaandebemiddeling(zolangdatredelijkverwachtkanworden).Eenanderemanierisdateenpartijzichzelfvantevorencontractueelverplicht,wetendedathijandersniethetuithoudingsvermogengaatopbrengenommeeteblijvendoen.Vergelijkhetmetsportersdiewillensenwetenseenjaarabonnementnemenopdesportschool,omdatzewetendatzeandersnietzullengaan.

2.2.7 Problemen gemeenschappelijk maken

“Erbestaanzekergoedehuwelijken-alleengeenplezierige.”ZoluidteenaforismevandeFranseedelmanLaRochefoucauld.24Datlijktinelkgevalwaarvoorhetbeginvandesamen-werkingtussenpubliekeenprivatepartijenbijeenbeleidsbemiddeling.Hoewelhetontwerp,degrondregelseneenvaardigebemiddelaarzorgenvooreengoedesamenwerking,isdeaan-leidingvooreenbemiddelingmeestaleencontroverse,gekenmerktdoordiverseproblemen.Bijeenpubliekgeschil,waarveelpartijenzijnmetuiteenlopendebelangenenproblemen,bemoeilijktditeensamenwerking.Wantalsergeenconsensusisoverhetprobleem,waarmoetendepartijendannaartoewerken?Enwaarechteproblemenbestaan,moetmentochhardoptreden?Zekerbij ‘hardnekkigeproblemen’brandtdezevraagen isditeenvanderedenendatsommigenparticipatiewegzettenalswensdenken–eenkoersvaltniettevindenen samenwerking isnaïef.Dat verwijt kaneenbeleidsbemiddelingniet gemaaktworden.Hardoptredengebeurtzeker,alleendantenopzichtevandeproblemen–enniettenopzichte

24ZieLaRochefocauld,F.(1665)Réflexions ou sentences et maximes morales (Maximes).Paris.

5352

2.3Leren

‘…Neither the whole of truth nor the whole of good is revealed to any single observer, although each observer gains a partial superiority of insight from the peculiar position in which he stands.’

WilliamJames

‘Very often in situations where the only explanation people can come up with to account for the behavior of people is to say: ‘they are just being stupid.‘ Not to say that people aren’t ever stupid, but that’s usually a bit too simplistic. There is usually something else going on. So I think, it’s again an incremental inquiry.’

EllieTonkin,HoofdConflictbeslechtingbijdeEnvironmentalProtectionAgencyNewEngland,VerenigdeStaten.

Eenbelangrijkaspectvaneenbeleidsbemiddelingisdatdedeelnemendepartijenvanelkaarleren.Watvalterteleren?Dedeelnemendepartijenlerenoverdeobjectieveaspectenvaneensituatie.• Watzijnderelevantefeiten?• Watzijndoorgaansgoedecriteriaomsoortgelijkesituatiestebeoordelen?Netzobelangrijkisdatpartijenlerenoverallesubjectieveenpartijeigenbeweegredenen.• Waaromhandeltdeanderepartijzoenwaaromnietanders?

Eengoedeovereenkomsttussendepartijenmoetopredelijkegrondenberusten.Deredelijkegrondenkunnenzowelobjectiefalssubjectiefvanaardzijn.IkkaneensaladeNiçoisewillenomdatdewetenschapendetraditiemijverteltdatsla,eienansjovisgezondzijn,ofomdatikhetgewoon lekkervind.Partijenontdekkendezeobjectieveen subjectievegrondenals zevoldoende informatie delen, open staan voor nieuwe inzichten en actief samenwerken.Uiteindelijkvindenzeconsensusalsiedereenvoldoenderedenenheeftomeenvoorstelwelofniettesteunen.Zondereenlerendehoudingiseenovereenkomstmoeilijkertebereikenenblijvenveelgoedemogelijkhedenbuitenzicht.Lerenisechterlastig.Hetvaltnietaltijdmeevooreenpersoonomintezienwaarhijietsverkeerdbegrijpt,ofnognietziet.Wanneeriemandietsnieuwsleert,ziethijachterafpashet‘gat’inzijnkennisdatergeweestmoetzijn(enertochnooitleektezijn).Partijenhebbensomseenblindevlekvoorwatzijnietweten,ofverkeerdbegrijpenendeblindevlekvaltzelfooknietop.Datkanhenweerhoudenvaneengoedeoplossing.

Eenlerendeenwelwillendehouding,waarbijpartijenhetoordeeltijdelijkopheffen,vergemak-kelijktdebewustwordingvaneventueleblindevlekken.Debeleidsbemiddelingkenteenaantalprocedures dat het leren vergemakkelijkt. Dit helpt de partijen gezamenlijk problemen enoplossingeninkaarttebrengenenprioriteitenaantegeven.Zehelpenmethetverduidelijkenvantechnischekennisenhetformulerenvangezamenlijkekennisbehoeften.Zezorgenvoorwederzijdsbegripvanelkaarsbelangenenalternatievenenmakenconstructiefomgaanmeteventuelewaardeverschillenmakkelijker.

Samenvattend:eenbemiddelingverondersteltdatdebelangenendoelenvandepersonen,groepenoforganisatiesmet elkaar verweven zijn.Deze verwevenheid kandanworden ver-woordalsgemeenschappelijkprobleemtussendebetrokkenpartijen.Datmaaktdesituatierijpomdoorsamenwerkingproblemenoptelossen.Debemiddelaarhelpthenomtepeilenhoezeerzijvanelkaarafhankelijkzijnenondersteundheninhetonderhandelenenprobleem-oplossendnadenken.

2.2.8 De bemiddelaar is verantwoordelijk voor de bemiddeling

Alsvertegenwoordigerenverantwoordelijkevoordebemiddeling,beheertdebeleidsbemid-delaarhetontwerpvandebemiddelingenbelooftdathijdegrondregelshandhaaft.Debemid-delaarhoudtzijneigen inschattingvandebesteoplossingbuitenbeelden richtzichopdemaatstaven voor een geslaagde onderhandeling. Een bemiddelaar neemt verantwoordelijk-heidvoorhetopstellenvandegrondregelsendeagenda.Meestalheefteenbemiddelaareerstindividuelegesprekkenenlatergroepsdiscussies.Hetopzettenvandeagendavergtaandacht;allekwesties vanallepartijenmoetenaandeordekomenendatbinneneenbeperkte tijd.Debemiddelaarmoetaldezekwestiesindeagendaopnemen,zonderdeessentiëlebelangenteverliezen. Daarnaast ordent hij naar prioriteit op basis van wat hij van de partijen hoort.Departijenkeurenvervolgensdeprioriteitenlijstgoed,ofgevenaandatzijietswillenverande-ren.Eenervarenbeleidsbemiddelaarkandepartijeneenhoopmoeitebesparen.Debemidde-laar kanbepaalde grondregels uit soortgelijke bemiddelingen voorhouden aande partijen.Debemiddelaarvermengtelementenuitverschillendebemiddelingenenmaakteenvoorstelwaardepartijenopkunnenreageren:ditgaanwewelbespreken,datniet’.Daarnaasthelpeneerderebemiddelingendepartijenbegrijpendatzedesituatiekunnenverbeteren.Alseruitein-delijkeengemeenschappelijkeagendaeneensetgrondregelsisvoordeonderhandelingen,dankandebemiddelaardezealsvoorwaardenaanzijncontractverbinden.Debemiddelaarverbindtzichdaarmeeaanwathijheefthelpenopstellen.Bovendienstelthetpartijenmetweinigvertrouwengerust:deagendaengrondregelszullennietgedurendedeonderhandelin-genvantafelverdwijnen.

5554

2.3.2 Partijen verhelderen hun belangen en alternatieven

Eenbeleidsbemiddelingslaagtalleenalspartijenhuneigenbelangenendebelangenvandeanderepartijengoedbegrijpen.Alseenpartijdebelangenvandeanderepartijenkent,kanhijookbeteraanvoelenofeenvoorstelingoedeaardezalvallen.Alseenpartijzijnkorteenlangetermijnbelangenbegrijptengeadresseerdziet,zalzichookkunneninzettenvoorandermansbelangen.

Als de partijen bovendien gemeenschappelijke belangen hebben, dan zou een belangen-verduidelijkingalsneleenbevredigendeovereenkomsttotresultaatmoetenhebben.Alsdepartijenconflicterendebelangenhebben,danishetdetaakvoordebeleidsbemiddelaaromdepartijentochtotbelangengerichteenprobleemoplossendehandelingenaantesporen.Demeesteconflictenzijncomplex.Erspelentallozefactoreneenrolwelkeingebedzijnineenveranderlijkeenpluriformeleefomgeving.Debeleidsbemiddelaarzietditnietalseenprobleem.Integendeel,eenbeleidsbemiddelingbaatdecomplexiteituit:alsereenhoopkwes-tiesoptafelliggenendepartijenandereprioriteitenhebben,ontstaatdemogelijkheidvaneenuitruil.Alseengeschilopeenwin/verliessituatielijkt,bijvoorbeeldomdatdepartijenzichslechtsopéénaspectrichten(zoalsbijeenprijsonderhandelingopdemarkt),dankandebemiddelaarhetgeschiljuistnogcomplexermaken(voordathetweersimpelerwordt).Hijwijstdanopanderebelangrijkebelangenenmogelijkheden inde leefomgevingwaardepartijennietaangedachthebben.

Eenandere,samenhangenderedenomdeeigenbelangenteonderzoekenishetfocussenenopstellenvandestrategie.Watisvoordedeelnemendepartij,binnendezeomstandigheden,dejuisteaanpakomzijnbelangteverwezenlijken?Zodradepartijenvoorzichzelfhiereenantwoordophebben,kunnenzeopeenrustigeenminderenergieconsumerendemanieronderhandeleneninzienwaareenonderhandelingeenbelangdientenwaareenalternatiefgeschikter is.Eenvaktermhiervoor isBATNA,BestAlternativetoaNegotiatedAgreement,ofhetbestealternatiefvooreenonderhandeldeovereenkomst.Alspartijenelkvoorzichzelfwetenopwelkmomenteenalternatiefopdeonderhandelinghunbelangenbeterdient,dankunnenzemeteengerusthartdeonderhandelingen ingaan.Zodrahetnietmeer inhetbelangvaneenpartijisommeetedoen,staakteenpartijzijndeelnameofmeldthijdeanderepartijenoptijddathijeenbeteralternatiefbuitendeonderhandelingenheeft.Anderepartijen,metmindergoedealternatieven,kunnendanopzoekgaannaareenvoorsteldatdeBATNAvandezepartijweerverzwakt.Departijenbiedendetwijfelendepartijietsbetersoftonenaandathetalternatieftochnietzogoedis.DepartijmetdeverzwakteBATNAvindtdebemid-delingdanweeraantrekkelijker.

Vier tips uit de klassieke onderhandelingsgids “Getting to Yes”:

1. Scheidt de mensen van de problemen. Wees taai op het probleem, niet op de mensen.

2. Focus op belangen, niet op de stellingen die partijen innemen.

3. Zoek naar mogelijkheden voor gemeenschappelijk voordeel.

4. Dring aan op objectieve criteria voor het beoordelen van oplossingen.

Fisher, R. & Ury, W.L. (1981) Getting to YES: Negotiating Agreement Without Giving In. New York: Houghton

Mifflin Co.

2.3.1 In kaart brengen

Debemiddelaarhelptdedeelnemendepartijendesituatieinkaarttebrengenensteltschrifte-lijkeenagendaenmissieop.Departijenbrengenelkaaropdehoogtevandebelangrijkekwes-tiesenbepalenwelkedaarbij voorhenprioriteithebben.Departijengevenvervolgensaanwaaroverzijgraagmeerinformatiewillenhebben.Alsanderedeelnemendepartijenoverdezekennisbeschikken,verschaffenzedezeaandegroep–alszijgeenzwaarwegenderedenenheb-benomdatniettedoen(zoalseenbedrijfsgeheimofrechtopprivacy).Alsniemanddebeschik-kingheeftoverdeinformatiedanhurendepartijeneenexpertin,ofzettenzeeenJoint-Fact-Findingprocedureop.Departijengevenookaanwelkeaspectenonzekerheidbiedenomdatzijblootstaanaanverandering.Zokaneentussentijdsepolitiekeverkiezingdemogelijkhedenenalternatievenvandepartijenaanzienlijkveranderen.Aldezeinformatiehelptdebeleidsbemid-delaardesituatieverdertebegrenzenenbelangrijkebakensaantebrengen.Zowordtdesitua-tieinkaartgebracht.Inkaartbrengenisnietalleenfiguurlijknodig.Hetgebruikvanvisueleinformatiekanbijvoorbeeldverhelderendwerken,zeker ineenomgevingwaarorganisatieseentaalgebruikhebbenontwikkelddatvoordebuitenwereldalseenondoordringbaarjargonklinkt.Kaarten,schetsen,foto’senbijvoorbeeldbezoekenaandelocatie(s)vanhetgeschilkun-nenvaakdeaanzetzijntotdaadwerkelijkgedeeldbegripvandesituatie.Bovendienkunnendepartijenzelfaanhetschetsenslaaneneenmodelvandesituatieendebelangenvandepartijen,tevervaardigenenzoopeenniet-argumentatievenon-verbalewijzeopzoektegaannaarwatermogelijkis.

5756

helpenombeterekeuzestemakenbijhetbehartigenvansubjectievebelangen.Eenanderprobleemisdatexpertshetnietaltijdmetelkaareenszijnendatmenvaakaltijdweleenexpertbereidvindtomde feitenbij eenbepaald standpuntbijeen te sprokkelen. Juristenbestoken elkaar met uitzonderingsclausules, wetenschappers betwisten de kwaliteit vanelkaarsonderzoek.Eengeschiltussenpartijenverzandtdanineen‘oorlogderexperts’,ofeenonderhandeling over welke data geschikt zijn. In plaats van het makkelijker maken ommogelijkhedenvooreenovereenkomsttebedenken,makenexpertshetdanjuistveelmoei-lijker.Mendientdanookeengoedeprocedureoptezettenommetexpertsomtegaan(bij-voorbeeldviaJoint-fact-finding).Verderishetverstandigomkennisintensievecontroversesdooreenteambemiddelaarstelatenondersteunen,waarbijertenminsteeeninhoudelijkzobedrevenisdatdezeconflictentussenexpertsbetekenisvolkanbemiddelen–eenbemidde-lingbinnendebemiddeling.

Expertisekanookdebronvanhetgeschilzijn.Mensenkunnenoverheidskeuzesbetwistenomdatzehetnieteenszijnmetdeinhoudelijkeonderbouwing.Regulerendoverheidsbeleiddraaitnoodzakelijkerwijsopimplicieteofexplicietemodellen,gebaseerdopgesimplificeerdeaannames.Onderzoekkostveelgeldenpartijenmakenidealitereenafwegingtussenzorg-vuldigheidendekosten.Daarnaastheeftbeleidvaakeffectopsystemenwaargeengoedekennisoverbestaatenbieden‘defeiten’weinighouvast.Hetisdanookvooranderepartijen,zoalseengrootbedrijfmeteigenexpertsindienst,dekennistebetwisten.Ookhiermaaktdeprocedurevoordeinzetvanexpertshetverschiltusseneenimpasseeneengoedeoplossing.ZieookJoint-Fact-Finding.

2.3.4 Leren over Waarden

Partijenhebbenvaakopsystematischewijzeverschillendevoorkeuren.Watbespreekbaarenonbespreekbaar is voor eenmilieugroepering kanophet eerste gezicht bijvoorbeeld vol-strektverschillenvanwateengroteonderneminggraagaandeordezietkomen.Zowelwerk-gelegenheidenhetmilieuzijnbijvoorbeeldontegenzeggelijkbelangrijkenalsdezeelkaarlijkentebijtenishetnieteenvoudigomeenkeuzetemaken.Ookdehoudingtenopzichtevanconflictenkanverschillen,ofhoelosjesofjuistgestructureerddepartijentewerkwillengaan. Binnen een goed ontwerp van een procedure behoort dan ook een fase waarindebemiddelaarzorgtdatdepartijendeonderlingeverschillenlerenkennen.Eenontwerpvaneenbemiddelingmoetpartijenstimulerenomactiefenzondervooringenomenheidmetanderedeelnemerstepraten.Partijenkunnennamelijkvooringenomenzijnoverdeanderedeelnemers en dat bemoeilijkt toenadering en samenwerking. Omdat de deelnemendepartijen langdurigdiepteoverlegmetelkaarmoetenhebben, ishetbelangrijkdatpartijenlerenvanuitwelkewaardenzijzelfendeanderepartijenhandelen.Bijgeschillenwaardiepewaardeverschillenbestaan,ishetessentieeldatpartijenzichbewustwordenvaneenvoor-oordeel,eenoordeeltijdelijkopschortenenhunbestdoen–hoemoeilijksomsook–omderedelijkheidvandebelangenvandeanderepartijen in te zien.Een lerendehoudingoverwaardenhoudtindatmenaanneemtdatdehuidigemanierwaaropeenpartijeenanderebegrijpt,nietvoldoet.Eenpartijtoontrespectalshijzondervooringenomenheidluisterten

2.3.3 Technische kennis begrijpelijk maken

My opinion is that this is the new frontier. That these processes are involving increasingly technical content. And that we need to learn more about what is the best way to manage scientific information and processes like this. Because it raises a whole different set of issues, of what kind of expertise you bring into the room, how you make it that everybody can understand each other, how you make it accessible, and how you maintain a certain level of rigor in the discussion… but now we’re trying to engage in more collaborative thinking about problems like climate change. The content of these discussions is very technical.

EllieTonkin,HoofdConflictbeslechtingbijdeEnvironmentalProtectionAgencyNewEngland,VerenigdeStaten

Technischekennisenexpertisezijnsomsonontbeerlijkenmeestalonvermijdelijkinmaat-schappelijke controverses. Vooral in wetenschapsintensieve controverses en plannings-geschillenistechnischeenjuridischekennisnodigomtotgoedgeïnformeerdeendaarmeewerkbareovereenkomsten tekomen.Expertisekanvooreensolidegedeeldebasiszorgenwaarpartijenopkunnenterugvallenbijhetonderhandelenenhoudtdepartijengefocustopderelevanteproblemen.Inhetvolgebouwde,gereguleerdeenaangeharkteNederlandheeftelkuitgevoerdplanbedoeldenonbedoeldeffectopanderen.Watpreciesdeeffectenzijnisinsommigegevallenmakkelijkertevoorspellendaninanderegevallen.Expertskunnenzorgendatpartijeneengoedbeeldkrijgenvanwaterwelenniettevoorspellenvaltenderisico’shelderuiteenzetten.Zijkunnenvervolgensbinnenhetdomeinvanhunexpertisetechnischekennisbegrijpelijkmakenvoordedeelnemendepartijen.Expertszijndaarombuitengewoonbelangrijk voor deelnemende partijen om hun eigen belangen te leren kennen, nieuwemogelijkhedenteverkennenenhunalternatievenopeenonderhandelinggoedintekunnenschatten.Partijenmeteenkokervisieofonrealistischeverwachtingenkunnenhunvisiebij-stellenzodrazebekendrakenmetdenieuwefeiten.Expertsdragenerdantoebijdateengeschilofcontroverseinrustigervaarwaterkomtteliggen.

Bijbeleidsbemiddelingspelenexpertsnogeenbelangrijkerol.Omdateenovereenkomstbijeenbeleidsbemiddelingwerkbaarmoet zijn, dient deze concreet te zijn.Hoewel er altijdruimtemoetzijnomplannentekunnenaanpassenaaneenwellichtweerbarstigerealiteit,iservoldoendeprecisienodigomdepartijeninbewegingtekrijgen.Wetenschappersofjuristenkunnenbijvoorbeeldhelpenbijhetopstellenvanrealistischenormen,zodateenoverheidlaterzonderveelomhaaldeuitkomstvaneenparticipatietrajectdaadwerkelijkkanomzetteninbeleid.

Expertskunnenechterookproblemenopleveren.Eénprobleemisdatexpertshetnietaltijdbijhetjuisteeindhebben,ofhetzelfooknietgoedwetenenhetniet-expertsvaakontbreektaanmiddelenomdeexpertstecontroleren.Lekenrakenvaakoverbluftdoordezelfverze-kerdheidvanexpertsenlettennietmeeropdeinhoudelijkewaardevaneenadvies.Partijenmoetendanookbijexpertshunbelangencentraalstellen:–‘Helptditadvies,ofdezekennisomeengoedeovereenkomstdichterbijtelatenkomen?’.Gedegentechnischeofwetenschap-pelijkekennisiseenbasisvoorgoedbeleid,maarkanhetnietdicteren.Objectievekenniskan

5958

Bijhetbedenkenvanmogelijkheden:• Staathetgenererenvanideeënlosvandeevaluatievanideeën–hoemeerideeënernaar

bovenkomen,hoegroterdekansdaterenkelebruikbare tussenzitten.Evaluatieduwtmenseninhetdefensiefenverkleinthetaantalideeën.

• Testenpartijentegelijkweldeaannamesonderdeideeën–welkeideeënlijkenlogischdooreenaannameteveranderen?;partijentestendeaannamesdoorhetgenererenvanvragen(enonthoudenzichomdezelfderedenenvaneenoordeeloverdekwaliteitvandevraag).

• Proberenpartijenzichopeenanderemaniertegedragendanwanneerzijdoorgaansoverhunproblemennadenken(bijvoorbeelddoornietopdezelfdemanierindezelfdeverga-derkamertezitten);

• Kunnenpartijenbewust een ander perspectief schetsen– een gevalsvariatie.Door zichgedetailleerdbewusttezijnvaneenprobleem,kanmendecontextendaarmeehetgrotereplaatje,uithetoogverliezen(menzitdanpreciesverkeerd).Vooralintechnischediscus-siesisditeenprobleemendooreenniettechnischperspectiefvandesituatieteschetsenkunnenpartijensomseenuitwegvinden.

• Gevenpartijen–indezefase!–alleideeënhetvoordeelvandetwijfel(ookalszeteduur,te tijdrovend, te radicaal,politiekof juridischonmogelijk,onpraktisch,ofonprofessio-neeloverkomen).

Partijendoenergoedaanomhierbijgroterisico’stenemen.Zijwordenhiernietaanhunwoor-dengehouden.Later,bijhetdaadwerkelijkonderhandelenensamenstellenvaneenovereen-komst(enhelemaalbijeenuitvoering),kunnenpartijenbetergeengroterisico’snemenenvoorzichtigtewerkgaan.Demanierwaaropdeproceduresvoorhetbedenkenvanmogelijkhedenzijnopgezet,betekentdatdenegatieve impactvanhetnemenvanrisico’svrijwelafwezig is(hoewelhettestenvanaannamesontregelendkanzijn).Tegelijkertijdvergrootmenzomaxi-maaldekansdater(tussenalleonzinnigeideeën)bruikbareoptiesnaarvorenkomen.

Hetzoekennaarmogelijkhedengebeurtvoltalligofinsubgroepenenkanmondelingofschrif-telijk.Debemiddelaarkaneenperiodelateningaanwaarpartijenmogelijkhedenverzinnenzonderdatzeietsvastleggen.Hijkanookdemeestveelbelovendeideeënjuistvastleggenomlaterserieuzertebespreken.Daarnaastkaneenbemiddelaareenoptievooreenpartijopperen.Eenpartijkanbijvoorbeeldprivéaandebemiddelaarvragenomeenoptievoortestellenzonderdaarbijdebronteonthullen.Alsdebemiddelaarhetvoorstelt,staananderepartijenwellichtmeeropen,ofvermindertdepartijinkwestiedekansopgezichtsverlies.Daarzittenwelrisico’sbijvoordebemiddelaar.Hijmoetvermijdendateenbepaaldeoptietesterkmethemwordtgeassocieerdomonpartijdigteblijvenindeogenvandedeelnemendepartijen.Eenvaardigebeleidsbemiddelaar kan een idee verpakkenop eenkalme enweinig gepassioneerdewijze,zodatdeelnemershetvertrouwenblijvenhoudenindebeleidsbemiddelaar.Alsereenreëelconflictbestaattussendebasisbelangenvandepartijen(enhetovermeergaatdancommunicatie-ofpersoonlijkheidsproblemen)enerweiniggedeeldebelangenzijn,danschakeltdebeleids-bemiddelaar naar een andere aanpak. Met andere woorden; zodra de beleidsbemiddelaarbegrijptdatdetwistendepartijenzichineenzogenaamdezero-sum-situatiebevinden(waarinhetlijktalsofdeenigemanieromtewinneninhoudtdatdeandermoetverliezen),probeertdebeleidsbemiddelaardesituatieactieverteveranderen.Ziehieroverookparagraaf2.4.1.

dewaardenvandeanderenwillerenbegrijpen.Datrespectblijftbestaan,ookalspartijenhetnietmetelkaareenszijn.Hetgetoonderespectheefteenbelangrijkefunctie.Alseenpartijbegrijpthoepartijenzichzelfzieneneennegatiefoordeelachterwegelaat,kunnenwaarde-verschillenjuistconstructiefwerken.Eenmilieugroeperingkanmakkelijkernadenkenovermanierenwaaropeenpartijmeteconomischebelangenmilieuvriendelijktewerkkangaanbinnendesituatie,alsdezedeonderliggendewaardengoedbegrijpt.Partijenmeteenlerendehoudingkunnen,ookalserfundamenteleverschillenzijn,vaakpraktischeenstabieleover-eenkomstensluiten.Juistdaarmakenovereenkomstenwijseneffectiefbestuurmogelijk.

Debetrokkenpartijenenhetbrederepubliekerbuitenbegrijpenenrespecterenderolvandeoverheid ook beter bij een goed gestructureerd participatieproces, zoals een geslaagdebeleidsbemiddeling. Partijen zien bijvoorbeeld hoe de overheid zoekt naar evenwicht indebelangenvaneenverscheidenheidaanbelanghebbenden.Zijkunnendanbegrijpendathetontwikkelen,uitvoerenenhandhavenvanbeleidenregelgevinggeensinecureisonderde complexe condities van de werkelijkheid. Ambtenaren begrijpen op hun beurt beterdebelangenenzienswijzenvandebeïnvloedepartijen,inclusiefdegereguleerdegemeen-schapenhetpubliek.Doordecommunicatieoverenweerkomtdeoverheidooknieuweproblemen,oplossingenenkennisterore.

2.3.5 Wat zijn de mogelijkheden?

‘In a creative session, in a brainstorming session, were you are not allowed to criticize and stimulate people: “and what else, and what else, and what else could we do…I don’t care if it is not possible! Go ahead!” that is wonderful. Once the parties have learned that all the ideas in a creative session are not held against them. I always explain: “Whenever you come up with a suggestion, nobody will ever tell you: but it was your own suggestion, so you must be in favor of it!” Inventing without committing. That is one of the commitments.’


Partijenkunnengoedprobleemoplossendenbelangengerichtonderhandelenals zeeerstdetijdnemenvoorhetverzinnenvanmogelijkheden.Alsdepartijenmeermogelijkhedenverzinnen,makenzehetmakkelijkeromeencombinatietevindenomallebelangentewaar-borgen. Toch is het genereren en benutten van mogelijkheden makkelijker gezegd dangedaan. In problematische en conflictueuze situaties kan gezamenlijk en vrij nadenkenmoeilijkzijn.Ditishelemaalhetgevalalshetprobleemofhetconflicteenjuridischedimensieheeft,alsdetijddringt,alsvertegenwoordigersnietgoedwetenwathunmandaatis,ofinhetgevaldatpartijenzovanelkaarverschillendatzedeideeënvaneenanderepartijnietkunnenplaatsen.Eenbeleidsbemiddelaarzetdaaromproceduresopomdepartijenopente latennadenkenenstimuleertdesamenwerkingzoveelalsdesituatietoelaat.

6160

berust.Tochisheteenveelvoorkomendeneiging.Partijenkunnenzichsomsmeerbezighoudenmethetzwartmakenvandeanderepartijen,danmethetwaarborgenvanhuneigenbelangen.Handelen in het eigen belang betekent niet hetzelfde als zelfzuchtig en uitbuitend gedrag.Bijeenbeleidsbemiddelingisdegedachtedatpartijenbeterhuneigenbelangenverwezenlijkenalszesamenwerkenmetiederhuneigenbelangenopenenblootopdetafel.Omheteigen-belang te kunnen verwezenlijken, moet men discreet en attent zijn ten opzichte van debelangen van anderen. En om duurzaam in het belang van anderen te handelen, is hetonhoudbaarvooreenpartijomnietookinheteigenbelangtehandelen.Zonderautonoomtebewegen,kunnenpartijenanderennietvandienstzijn.

Alselkepartij,metondersteuningvandebemiddelaar,opautonomewijzeheteigenperspectiefendebelangenkanverhelderen,dankunnenzedezeperspectievenenbelangenvervolgensnaastelkaarleggenenbegintdezoektochtnaarmogelijke(deel)overeenkomsten.Hetgedragvandepartijenlijktnietlangeropeenwedstrijdtouwtrekken,waarwinstvoordeenepartijverlies voordeanderenbetekent. Inplaatsdaarvandoethetdenkenaanhetgezamenlijkmakenvaneencomplexepuzzel.Departijenhandelen,metanderewoorden,niet langervanuitzero-sum-verwachtingen.Zeonderhandelennaareennettopositieveuitkomstwaar-inniemandslechterafisdanzonderdebeleidsbemiddeling.Dezelaatstebenaderingheetinhet jargoneenMutualGainsApproach:dewinst iswederzijds25 endepartijenhebbendespanningeninhunonderlingeafhankelijkheidomgebogennaartastbareenwerkbaremoge-lijkheden.ElkegoedebeleidsbemiddelaarisbedreveninhetbegeleidenvandepartijennaareenMutual Gains aanpak. EenMutual Gains aanpak ziet de variatie inwaarden en deel-nemersalsietspositiefs–deverschillenzorgendatermeerennietmindermogelijkhedenzijnvooreenwerkbareovereenkomst.

BijMGAzorgendepartijendatpartijeneengrotehoeveelheidbelangenoptafelleggenendaarbij inzien dat verschillende partijen verschillende voorkeuren en waarden hebben.Nieuweoplossingenkomendanvaaknaarvoren.Omtekunnenziendatermeermogelijkis,moeterinzekeremateeengedeeldbegriptussendepartijenvandesituatiezijn.HetisvoorMGA handig als partijen alle informatie uitwisselen om dat gedeelde begrip mogelijk temaken(zoalsbijeenjoint-fact-finding).Alspartijeneenenigszinsgedeeldbegriphebbenvandesituatie,dankandebemiddelaarlatenziendatzijnualleennoginvoorkeurenenbelangenanderszijn.Debemiddelaar zoektdanmethenhoedepartijen,gegevendesituatie,hunbelangenkunnenadresseren.Eenvandevelemogelijkhedeniseenuitruil.Departijenkunnensomseenkleine,zekereoverwinninguitruilentegeneengrotere,onzekereoverwinningalszijietseenanderewaardetoekennen.Zokunnenpartijenbijvoorbeeldeenanderehoudinghebbentenopzichtevangeld.PartijAvindthetbijvoorbeeldbelangrijkomnu100eurotehebben,inplaatsvanmisschien120overeenweek.PartijBkanmeerrisico’swillennemen.Zokunnenover een stukgrond twistendepartijener achter komendatPartijAdegrondvooraldirect ingebruikwenst tenemen, terwijl partijB geïnteresseerd is indegrondalsinvestering. Partijen kunnen dan gaan nadenken over (juridisch houdbare) constructies,

25 Winst ten opzichte van de situatie waarin men niet probleemoplossend en niet samenwerkend onderhan-delt. Een partij kan bijvoorbeeld nog steeds op punten verlies lijden, maar beter af zijn dan wanneer par-tijen een andere methode dan beleidsbemiddeling kiezen.

2.4DeOnderhandelingsfase

Indeonderhandelingsfasezoekenpartijennaareenovereenkomst.Zijzoekennaarmoge-lijkhedenenalshetluktdezetevindendanstellenzeeenaantalconceptovereenkomstenop.

2.4.1 Mutual Gains Approach

‘Some people prefer a conflict to an agreement. Because the agreement would mean, they think, that they would have to give up on certain things. That they have to give concessions, and so and so. Unless they understand that negotiation is something else than giving up and doing concessions. And unless they understand that, there is no way that you can come to a phase that is called beleidsbemiddeling.’

FransEvers,beleidsbemiddelaar

Partijenhebbenhetsomsnietduidelijkoverhunbelangen.Partijenuiteneerdereenpositie,ofeenstandpunt–metanderewoorden:onbeweeglijkheid.Partijenuitenhunstandpunten,omdatzijdenkendatzijdaarmeekwetsbaarheidvermijden.Burgerseisenbijvoorbeelddateendaklozencentrumnietinhunbuurtgeplaatstwordt,ofeenvastgoedontwikkelaarsteltdateralleenverdergebouwdkanwordentegeneenbedragdatdeportemonneevandeover-heidtebovengaat.Hoewelonderpositiesaltijdbelangenzitten(deburgerswillengeenoverlast;devastgoedontwikkelaareenadequatecompensatie),hoevendebelangennietherkenbaarnaarvorentekomenineenpositie.Eenbeleidsbemiddelaarstimuleertdepartijenomnategaandenkenoverhunposities enof eenantagonistischehoudingwelhunbelangdient.Dooreenveiligeruimteoptezetten,zorgteenbemiddelaardatpartijenvrijerkunnensprekenenbereidzijnomdesituatievanverschillendekantentebekijken.

Belangenkunnenveranderenenzichontwikkelen.Deformuleringvanbelangenisaltijdeenantwoord op de vragen: wat vind ik belangrijk? Wat vinden andere partijen belangrijk?Demeestepartijengaaneenonderhandelinginmethetideedatzijzekerzijnvanhuneigenstandpunt,hoewelzeonzekerzijnofdeonderhandelingenhenietstebiedenzullenhebben.Eenpartijkanonverzettelijkendaarmeekrachtig,willenoverkomenmethetstellenvaneenpositie.Eenredenomzoovertewillenkomenkandeangstzijndatanderendepartijzullenoverrompelenofuitbuiten,ofdeangstdatdebuitenwereldditzoziet.Hoewelingravenéénmanierisomhetrisicoopuitbuitingteverkleinen,riskeertmenhiermeeeenanderenvaakgrotergevaar.Bijeenvoortdurendeonverzettelijkehoudinglukthetdepartijenwaarschijnlijknietomtoteenvergelijktekomeneneenakkoordtesluiten.Aangezienvooraldebelangentellenendepartijenvanelkaarafhankelijkzijnomdezebelangentewaarborgen,leidteendergelijkehoudingertoedatmendeeigenbelangenonnodigophetspelzet.Meestalbeant-woorden partijen een imago van onverzettelijkheid met nog meer onverzettelijkheid ensomszelfsobstructie.Escalatieenhetwederzijdstoebrengenvanschadezijndanwaarschijn-lijkerdanhetvindenvaneenoplossing.Bijdezezero-sum-perceptie,waarmijnwinstjouwverliesbetekent,isheteenschijnbaarredelijkestrategieomtezorgendateenanderschadelijdt of verliest. En er zijn situatieswaarin dit voorkomt, hoewel hetmeestal oppercepties

6362

datnietelkepartijevenveelwaardeterugziet.Niemandisdanslechteraf.Zezijnalleennietallemaalevenveelbeteraf.

Eenbeleidsbemiddelaarineenpubliekgeschilmoeteerlijkzijnoverditprobleem.Alsdezetegendepartijenzegtdathijkanhelpenomeenmutualgains-overeenkomsttebereiken,dienenzeerwelbijtezeggendatzenietbelovendatiedereenevenveelvandezewinstkanpakken.Metanderewoorden,dematewaarinpartijenhunbelangenkunnenwaarborgenkananderszijn.Ditkaneenprobleembetekenenomdathetvoorstelbaarisdateenpartijeenovereenkomst niet zal accepterenwaarin hij erminder op vooruitgaat dan anderen. Eenbemiddelaarstreeftdaaromaltijdnaareenrechtvaardigeovereenkomst.Hijverteltallepartijendatdeverdelingongelijkis,zekeralserookandereverdelingenmogelijkzijn.27

2.4.2 Samenstellen van mogelijke overeenkomsten

Eenvolgendefaseinhetprobleemoplossendonderhandelen,heetinde(vooralAmerikaanse)literatuurookwelpackaging.Indezefaseselecterendepartijendeveelbelovendeoptiesenkijkenzeofdezeoptieszointepassenzijndatereenoptimaalresultaatontstaat.Partijenzijnalshetwareaanhet‘knutselenenwroeten’,omtekijkenofeenovereenkomstzoveelmogelijkbelangenkanwaarborgen–endatknutselenkanbeterspeelsdanslechtsvolgensrationelecriteriaplaatsvinden.Bijeengoedpakketmaginelkgevalniemandslechterafzijndandehuidigesituatie.Partijenmoetendeoptieszoinelkaarwevendatallebelangengoedgeadresseerdworden,zonderdatditteveeltenkostegaatvananderebelangen.Zoontstaateenverbeteringindesituatieendaarmeedemogelijkheidvooreenbetereuitkomstdandehuidigesituatie.Zodrazulkeverbeteringentoegepastzijnenhetnietmogelijk lijktomermeertevinden,daniswaarschijnlijkvoornuhetbesthaalbaresamengesteld.

Bijpackaging,ofhetsamenpakkenenverwevenvandevoorgesteldeopties,iseenbeleidsbe-middelaaressentieel.Debemiddelaarontmoetdepartijeneerstinbeslotenheid.Debemid-delaar zorgt dan dat hij een duidelijk beeld heeft overwat de partijenwillen bespreken.Infeitezegtdebemiddelaartegendepartijen:‘watishetbelangrijkstvoorje?’en‘watkanjehetmakkelijkstopgeven?’Dezevragenzijnvertrouwelijkenvallenineenvoltalligoverlegvaaknietmetgoedresultaattestellen.Ditkanwelindividueel-alseenbemiddelaaralthanshet vertrouwen geniet onder de partijen. In een besloten gesprek kan een bemiddelaarbijvoorbeeldvragen:‘Ikweetwatjegezegdhebtindeopenvergaderingen.Verteleens:zou

27 Een onverzettelijke houding heeft ook strategische voordelen. In plaats van probleemoplossend te onder-handelen kan men over sommige zaken beter loven en bieden, zoals men op de markt aardbeien of bij de makelaar een huis voor een lagere prijs bedingt. Geheimhouding en bluf zijn hier belangrijke ingrediënten. Zo kan een aspirerende huizenbezitter een verkoper een bod van 200.000 voorhouden, wetende dat dit ver onder de (te hoge) vraagprijs ligt. Hij hoopt dan dat de uiteindelijke prijs ergens in het midden uitkomt. Ook bij beleidsbemiddeling komt handjeklap onvermijdelijk aan de orde. Als de partijen dit niet uitstellen tot de eindfase, dan is een goede overeenkomst vaak onmogelijk. Bij handjeklap neemt een positie een grote rol in en verhult vaak het belang – en dat is de bedoeling! Dat valt in een publiek dispuut met veel partijen niet vol te houden als het doel is om meer belangen te dienen. Een complex geschil kent vaak vele dimensies, terwijl pingelen meestal op één niveau (zoals de prijs) plaatsvindt. Handjeklap kan er toe leiden dat partijen goede kansen missen en een controverse escaleert. Het is in dit geval vaak niet strategisch.

bijvoorbeelddatpartijAdegrond ingebruikneemtenBeigenaar is. Eenander concreetvoorbeeldiswanneerdepartijenbakkeleienoverdehoogtevaneenprijs.Eenpartijkandan,ombelastingtechnischeredenen,eenovereenkomstvoorstellenmetkleinebetalingenbin-neneenaantal jaren,inplaatsvaneengrootbedraginéénkeer.Deanderekantkandaarwellichtmeeinstemmen,omdathetminderdrukopdekassageeft.Partijenkunnenzelfsmeerpersoonlijkekwestiesmeteenemotioneleladingmeteenuitruilproberenoptelos-sen.Symbolischeverplichtingenofenkele(welgemeende!)excuseszijngoedevoorbeelden:zekostendeenekantvrijweinig.Zemakenhetwelmogelijkdatdezeanderepartijzichwel-willenderopstelt.

Alseenbeleidsbemiddeling ineenvroegstadiumvanstartgaat,zijndeobstakelsmeestalklein.DeMGA-aanpakneemtdezeweerstand,voorliefofverwelkomtzezelfs.26Bureau-cra-tischesystemen,waaremotiesnietrelevantzijn,lijkenwellichtstabieler.Tochzijndezevaaknietgoedinstaatommaatschappelijkecontroverses,geschillenenhardnekkigeproblementoteengoedeindetebrengen.Eenvaardigebeleidsbemiddelaarzorgtdatdepartijenvolhardeninhetvasthoudenaandegrondregelsendaarmeespanningeningoedebanenleidtenuitbaat.Controverseeneengeschilzijndanookeendrijvendekrachtvoormogelijkeveranderingen–inhetjargoneenwindowofopportunity.BijeenMGA-aanpakhoevenpartijeneenanderperspectief niet te ‘overwinnen’ in eindeloze debatten of meer drukkende vormen vanmachtsvertoon.DepartijenrichtenzichbijMGAophuneigenbelangen.Hetisnietdatzeongeïnteresseerdzijninhetwelzijnvananderen:dezehoudinggeefthunjuistdevrijheidomactiefopzoektegaannaareenvoorallepartijenwerkendeovereenkomst.Alspartijenhuneigenbelangengoedkennen,kunnenzebeterbegrijpendatanderepartijenookbelangenhebben.

Alsdepartijenelkaarofelkaarsbelangennietbegrijpen,gaanzijdedialoogaanonderleidingvandebemiddelaar.Debatteren,zobelangrijkindejuridischesfeervoorhetafbakenenvandeeigenrechten(ofhetgebrekdaarvanbijdetegenpartij),krijgteenmindergeprononceerderol.Eengoedonderhandelendepartijverspiltweinigtijdenenergieomopeenovertuigendemanieraantetonendatdeanderepartijgeenrechtofongelijkheeft.Eengoedgemodereerddebatkanbijvoorbeeldwelgoedingezetwordenomdemeritesvaneenprobleemdefinitieofovereenkomsttebeoordelen.

Bijelkeonderhandelingzitereenspanningtussenhetcreërenenclaimenvanwaarde.Bijhetcreërenvanwaarde stellenpartijenzichnamelijk vaakkwetsbaarop.Zij latenvertrouwdepositieslosensprekenvrijelijkoverhunbelangen.Alshetcreëreneenmaalduidelijkheeftgemaaktwaterteverdelenvalt,gaanpartijenoveropclaimen.Dezespanningbrengtproblemenmetzichmee.Eenpartijluistertbijvoorbeeldwelnaarwateenpartijkanbiedeneniszelfnieteerlijkoverdeeigenmiddelenenbewegingsvrijheid.Datkanstrategischwerken–hetkanookproblemenopleveren.Enookalsdepartijeneringeslaagdzijnomopoprechtewijzegemeenschappelijkewaardetecreëren,kandespanningtussencreërenenclaimenzorgen

26 Zo is een emotioneel geladen boodschap erg informatief. Het geeft de bemiddelaar een goed beeld van wat de spreker belangrijk vindt en hoe deze de andere partijen ziet. Een vaardige bemiddelaar zorgt er niet alleen voor dat de spreker zijn hart kan luchten, maar baat deze informatie uit. De emotie is een aanleiding om moeilijke zaken bespreekbaar te maken.

6564

inzichtis,toetsteenleidinggevendeofhetdeelvandeachterbandateenovereenkomstkantegenhoudenhetconceptvoorstelonderschrijft.Dezemoetbeoordelenofdeonderhandelaarsbinnenhunmandaatzijngeblevenenmoetexplicietzijnsteuntoekennenaandeovereen-komst.Hoeweldebemiddelaarallepartijenkanaanmoedigenomzicheerstmethunachterbanteberadenalvorens een conceptversie te schetsen, kandegroep tocheerstprobereneenconclusietebereiken.Deafgevaardigdenvandedeelnemersgaanmetdezegedeeldeconclusieterugnaarhunlastgeversenzodradezehungoedkeuringverlenen,sluitenzijeenuiteindelijkeovereenkomst.Ditiseenlastigefase.Sommigedeelnemerszullenmerkendathunorganisatiemetcompleetonrealistischeverwachtingendeelnam.Hoeweldeafgevaardigdezelfonder-handeldheeftennugoedweetwaaromdeuitgangspositieonrealistischwas,hoeftdeeigenorganisatiedatniettebegrijpen.Debemiddelaarkaneendergelijkeafgevaardigdehelpenenlegtdeovereenkomstvooraandelastgeverenachterban.Hijkanerbijvoorbeeldopwijzenhoeveeldeanderepartijenhebbengedaanommetzetoteenovereenkomsttekomen.Ookkandebeleidsbemiddelaarnaarwaarheidzeggenhoeeffectiefdeafgevaardigdealsonder-handelaarwas-eenafgevaardigdezelfkanditnietzelfdoen.Enalshetwaaris,ishetvaakovertuigendvoorde lastgeverenachterban.Om te voorkomendat eenonderhandelings-resultaatwordtafgewezendoordeachterban,kaneenbeleidsbemiddelaarookeerdereentussenoverlegmetdeachterbaninkwestieorganiserenenvoorkomendatdebemiddelingvoortijdigstukloopt.Ditoverlegtdebeleidsbemiddelaarmetdetotalegroepomtevoorkomendatdeschijnvanpartijdigheidontstaat.

2.5Uitvoering

2.5.1 Van informele overeenkomst naar formele procedure

Alsereenovereenkomstgeslotenis,betekenthetnognietdatdezeuitvoerbaaris.Departijenverbindenzich,idealiter,opeengeloofwaardigewijzeaandeovereenkomst.Daarnazettenzijdeovereenkomstbijvoorbeeldomineenbestuurlijkadviesofformeleprivaatrechtelijkecontracten.Degeloofwaardigheidhoeftnietformeelvastgelegdtezijn.Alservertrouwenisendepartijenzohechtmetelkaarverwevenzijndatvoldoendesocialedruk(eninformelesancties)aanwezigis,danhoevenpartijensomsgeenformeelmechanismeoptezetten.

Uiteindelijkmoetdeoverheiddeovereenkomstinformeelbeleidomzetten.Datvraagtomeenextra vertaalslagendezekannogcomplex zijn.Ditgeldtbijvoorbeeldvooruitonder-handelderegelgeving,waarwetgevinghetonderwerpvandeonderhandelingenis.(zieuit-onderhandelde regelgeving).Omeenovereenkomst om te zetten in beleid is eenwissel-werkingmetgekozenofaangewezenambtenarennodig.Dezekunnenwelofnietbetrokkenzijngeweestbijdeonderhandelingen.Zemoetenwelopdehoogtegesteldzijnvandevoortgang.Debemiddelaarzorgterdaaromgedurendedeonderhandelingenvoordathijdecommunicatieonderhoudtmetzowelbestuurdersalsambtenaren.Hetbestuurispolitiekverantwoordelijkendebeleidsmedewerkersenandereoverheidsfunctionarissenvoerendemeesteactiviteitenuit,waaronderookdebelangenafweging,ontwerpenmotivering.Ambtenarenaccepterendelegitimiteitvaneenbemiddelingeerdervaneenbemiddelaar,danvaneenvandepartijen.

jebereidzijnomXteverruilenalsdeanderenjeYenZbieden?’Ineenbeslotenbijeenkomstkunnenpartijenbemiddelaarditvrijbespreken,terwijlhetnietaandeordezoukomenineenoverleg.Alsdedeelnemerpositiefreageert,ofjuiststelligblijft,danvormtditopzichzelfalcrucialeinformatie.Debemiddelaarpolstbijdeanderepartijenofditookvoorheneenoptieis–zonderhetvertrouwenteschaden,natuurlijk.Zodradebemiddelaarterugkomtvanzijnindividuelegesprekken,kanhijbeginnenmetpuzzelen,netzolangtothijenkele,vooralle deelnemers aantrekkelijke opties heeft. Omdat deze voorstellen van de bemiddelaarkomenennietvaneenvandepartijenzelf,kunnenallepartijenrustignadenkenoverdevoorennadelenzonderdatzijzichopenigewijzevastleggen.Alsdebeleidsbemiddelaarditvaar-digdoet,kanheteindresultaateenpakketzijndatvooriedereenacceptabelis.

2.4.3 Het schrijven van een (concept-)overeenkomst

Alsdegroepallebelangenduidelijkopeenrijheeftgezet,allegoedeoptiesheeftoverwogeneneenofmeerderegoedepakkettenheeftsamengesteld,danisdetijdaangebrokenvoorhetschrijvenvandeconceptovereenkomst.Debemiddelaarisdeaangewezenpersoonomdittedoen.Uitethischoogpunt–debemiddelaargeniethetvertrouwenvandepartijen–enookuitpraktischoogpunt:debemiddelingmoetuiteindelijkéénenkeleconsensustekstopleverenmetconcreteenwerkbarebeleidssuggesties.Debemiddelaargaatdaaromvanafhetbeginbijdepartijenlangsmetzijntekstenneemtsuggestiesinontvangstomdetekstoppuntentewijzigen.Dewijzigingenvandebemiddelaar,vallenonderzijnverantwoordelijkheid.Zokandebemiddelaarwaarborgendatalleswatindeovereenkomstterechtkomtdesteunvanallepartijenheeft.Partijenvindenmeteendergelijkeproceduremakkelijkereenovereenkomst,danwanneerelkedeelnemermeteeneigeneindvoorstelkomtdatdebemiddelaaraanelkaarschrijft.Alseenbemiddelaarhetvoorstelschrijft,kanhijzichonthoudenvanhetgevenvanargu-menten(enzovoorkomendateenonderhandelingnaareendebatverglijdt).Bovendienkomthetvoorstelgeenvandedeelnemersooit‘extreem’voor.Eendergelijkeconceptversievaneenover-eenkomstmaakthetwaarschijnlijkdatdevooruitgangindeonderhandelingenzichvoortzet.

Hoewelsommigeonderwerpensnelgeduidzijn,hebbenandereveelmeerdiscussieenher-zieningnodig–somsverspreidoververschillendebijeenkomsten.Hetbereikenvanvoorlo-pigeafsprakenmotiveertenfocustpartijen.Vaakkomenpartijenuiteindelijkdanookuitein-delijkoverdemoeilijksteonderwerpentoteenvergelijk–alisheteenagreementtodisagree.Zodrahetechternietluktomoponderwerpentotconsensustekomen,stelthetteamdathetontwerpschrijfteentekstmetdedaarindebediscussieerdeopties.

2.4.4 Steun van achterban aan de overeenkomst

Inhetpubliekedomeinzijnpartijenvrijwelnooitindividuen.Hetzijnbijnaaltijdorganisaties.Deonderhandelingen,echter,wordengevoerddoorindividuen.Zijtrachtendebelangenvandeorganisatietebehartigeneneenovereenkomsttesluiten.Zijmoetendaaromeenheldermandaatmeekrijgen,metdaarbinnenvoldoendebewegingsruimte.Alseenovereenkomst

66

Debemiddelaarisnamelijkeindverantwoordelijkvoordebemiddelingenheeftgeeninhou-delijkbelang.Debemiddelaarkanbijdezeambtenarenaftastenhoewerkbaarzijeenover-eenkomstvindenenofzijobstakelszien.

2.5.2 Uitvoering & Monitoren

Elkeparticipatieprocedureheefteenuitkomsteninhetgevalvanbeleidsbemiddelingisdatvaakhetliefst–maarnietnoodzakelijk!–eenovereenkomst.Alsdepartijeneenovereenkomstbereiken,gevenzijelkaanhoezijvanplanzijnhundeelvandeovereenkomstuittevoeren.Bovendienverbindenzijzichopeengeloofwaardigemanieraandeovereenkomst.Deuit-voeringontwikkeltzichevolutionair:derealiteitisaltijdcomplexerdangedachtensommigeverwachteontwikkelingenzullenzichnietmanifesteren,terwijlandereonaangekondigdvoor het voetlicht treden. Beleid enook eenovereenkomst, is altijd een educated guess.Erzullenaltijdnieuweonderhandelingenplaatsvindentussendebestaandeenooknieuwepartijenomdeovereenkomsttekunnenuitvoeren.Omtezorgendatdegeestvandeover-eenkomstnietverwatert,moetiemanddeuitvoeringindegatenhouden,ofmonitoren.Somswillendedeelnemersdat eenbemiddelaardebeleidsuitvoering volgt.Hoewelditeenmogelijkheidis,ishetvaakbeteralsanderemensendeuitvoermonitoren.Debemid-delaarkanondersteunenbijhetvindenvandezemensen.Debemiddelaariswelbijuitstekgeschiktomdepartijenaanhunverplichtingenteherinneren.Dezewasbijdeoorspron-kelijkeonderhandelingenbetrokkenenkentdecontextalsgeenander.Alsallepartijentevredenwarenoverhetwerkvandebeleidsbemiddelaar(endezenoginteresseheeft)isditdebestekeuze.

2.5.3 De bemiddelaar en de overeenkomst

Eenbemiddelaar isvrijwelnooitverantwoordelijkvoordeinhoudvaneenovereenkomst.Er zijn echter aspecten aan een onderhandelde overeenkomst waar de bemiddelaar welverantwoordelijkheidvoordraagt.Debemiddelaaris,evenalsdebetrokkenpartijen,verant-woordelijkvoordeoprechtheidenrechtvaardigheidvandeuitkomst.Debemiddelaardientintegrijpenzodradebemiddelingnietlangereerlijkofrechtvaardigis.Debemiddelaarmoetmetalternatievenkomen,andersstaatzijngeloofwaardigheidophetspel.Alsdebemidde-laar alternatieven aandraagt en de partijen weigeren om op een onrechtvaardige of nietoprechte manier te onderhandelen, dient de bemiddelaar te overwegen om te stoppen.Degeloofwaardigheidvandebemiddelaarvaltofstaatopdelangetermijnmetdezekerheiddatelkemoeitegetroostisomdebelangenvandebetrokkenpartijenveiligtestellen.Alseenuiteindelijkeovereenkomstuitbuitendofonwerkbaaroverkomt,meldtdebemiddelaardatdezenietlegitiem,eerlijkofuitvoerbaaris.Hijhooptdatookdepartijendeovereenkomstdanintwijfeltrekken.

6968

3.1Debeleidsbemiddelaar:eenkorterolbeschrijving

A public policy mediator sees himself as trying to help parties make informed choices. Trying to figure out collectively: ‘what is the best we can do? ‘. And with respect to parties individually, you’re trying to help them make an informed choice. And if that leads to an agreement, great, because that’s what everybody is hoping. But not at the expense.

EllieTonkinHoofdConflictbeslechtingEnvironmentalProtectionAgency

Debeleidsbemiddelaarheefteenspecialerol:hijzorgtdatdepartijentegelijkertijdhuneigenbelangveiligstellenensamenwerkendpubliekedoelenhalenineenuitvoerbareovereenkomst.Debemiddelaarvervultzijnrolinaanvankelijkvaakgespannensituatiesenintervenieertzodatdezespanningkanombuigennaarsamenwerking.Debeleidsbemiddelaarbeheertdewederzijdseafhankelijkheidvandepartijen,meteffectieve,eerlijkeenopmaatgemaakteprocedures.

Elkebeleidsbemiddelaarzorgtdatpartijenvaneenonwenselijkestandvanzakennaareenbeteretoebewegen.Debeleidsbemiddelaarbeteugeltvoordezebewegingzowelwensdenkenalsdoem-denkenenhelptpartijenheldernadenkenoverwatzijwillen.Hijstimuleertactievereflectie,waarpartijenalternatievenserieusoverwegenengrondig(ennietteveel)zoekennaarinformatieomop een eerlijke en zelfverzekerdemanier de alternatieven te kunnenbeoordelen.Debeleids-bemiddelaarbeweegtdepartijenomopeenconstructievemaniernatedenkenoverdemogelijk-hedenomeenbelangtewaarborgenbinnen(endankzij)debeperkingeninhunleefomgeving.Doorallepartijentehelpen,maakthijimplicietduidelijkdateraltijdverschillendemanierenzijnommetwederzijdseafhankelijkheidomtegaan.Dezeactieverolkenmerkteenbemiddelaar.Hijwijstdepartijeneropdathunbelangenverwevenzijnenhelpthenbijhetonderhandelen.Hijbrengtdepartijenvanwin/verliesdenkennaareenprobleemoplossendeenbelangengerichteaanpak.Debeleidsbemiddelaar stelt zichzelf continude vraag: ‘hoe kunnendepartijenhunbelangenmetelkaarverenigen?’Alsermogelijkhedenzijn,werkthijdezemetdepartijenuittotzijeenconsensusovereenkomstvinden.Dezemoetdepartijenmeerbiedendanzonderonder-handelenmogelijkwas.Eenbeleidsbemiddelaarkomtsomsookminderactieftussendepartijen.Alsfacilitator,bijvoorbeeld,onthoudthijzichvanondersteuning.Eenfacilitatorzorgtslechtsdatelkestemderuimtekrijgtendatdeboodschappeniedereenduidelijkwordenineendialoogtussendepartijen.Eenbeleidsbemiddelaarmoeteengoedeluisteraarzijnomdegesprekkenenbrain-stormsessiestebeheren.Ookaanhetbeginvanhettrajectiseenbeleidsbemiddelaarminderaanhet interveniëren–ookalheefthijhet juistdanbijzonderdruk.Eengoedevoorbereiding isessentieelomdebemiddelingtelatenslagen.

Derolvandebemiddelaarkentverderveelvrijheidenflexibiliteit.Beleidsbemiddelingisinhogemateaantepassenaandesituatie.Elkesituatieisandersenvraagtomeenaanpakopmaatvandebemiddelaar.Ookdestijlvandebemiddelaarmaaktuit.Sommigebemiddelaarsspeleneeningetogenrol.Dezebemiddelaarslatendepartijenzoveelmogelijkhetwerkdoenenkomenalleentussenbeidealshetstroefloopt.Anderenachtenhetnoodzakelijkomvakerenintensieveropdevoorgrondtetreden.

‘The central quality of mediation [is] its capacity to reorient the parties toward each other, not by imposing rules on them, but by helping them to achieve a new and shared perception of their relationship, a perception that will redirect their attitudes and dispositions toward one another.’

LonFuller,rechtsgeleerde.

‘Public disputes are so messy, so many different parties at so many different levels. The mediator is not only brought in to help the parties negotiate, but to help set up that process. To help structure. What should it look like? How much education do the parties need? How much time do we need to generate options? How are we going to generate options? You don’t just sit down and brainstorm. You might have interest groups going off generating, you might have task groups, and you might divide it up issue by issue. There are so many different pathways.’28

SusanCarpenter,beleidsbemiddelaar.

28 Interview te vinden op www.mediate.com/articles/carpenterdvd06.cfm

Wat is een goede Beleidsbemiddelaar?

3

7170

3.3Autonomie

Autonomie isdecapaciteitomvolgenszelfopgestelde regels tehandelen.Eenautonomepartij conformeert als hij de zin daarvan inziet en conformeert niet wanneer het hemontbreekt aan voldoende redenen.Hoewel sommige bemiddelaars pleitenom alleenhetstriktnoodzakelijketedoen,bouwtdemeeractievebemiddelaaraandecapaciteittotauto-nomie.Datdoeteenbeleidsbemiddelaarbijvoorbeeldinindividuelebeslotengesprekkentervoorbereidingopenterevaluatievan,depubliekeonderhandelingen.Debeleidsbemiddelaarhelptdepartijenhunbelangenteverwoordenenoverzichzelftespreken(inplaatsvaninverwijten).Wanneereenbeleidsbemiddelaardenktdaterruimtevoorverbeteringzitindemanierwaaropeenpartijdevoltalligeonderhandelingheeftgevoerd,danwijsthijdaaropindewandelgangen,ofineenbeslotenbijeenkomst.Zodoethijgeenafbreukaandeautonomievandepartij.Deredeneringvandeactievebemiddelaarisdateenpartijmetzelfinzichtenkennisvanzijneigenbelangen,met zelfvertrouwenkan toewerkennaareenbevredigendresultaat.Eendergelijkeautonomepartijzalzichookveiligervoelenomdebelangenvandeanderepartijentelerenzien.Eenautonomepartijweetmeestalgoedwatzijnbelangenzijnenofhijzeveiliggesteldziet.Alseenpartijautonoomis,kandezeeenanderepartijookalszodanigheteigenperspectiefopeenniet-vijandigemanieruitleggen.Opdezemanierblijvenpartijengemotiveerdomnatedenkenoverhunbelangen,hunoordeeltijdelijkopteschortenoverdesituatieenopentestaanvoornieuweinformatie.Nogmaals,nietallebemiddelaarsdelendezeredenering.Zijwillenhetrisicovermijdenompaternalistischovertekomen.

3.4Debemiddelaarzoektnaarconsensus

‘If there is a feeling from the outset we’re being pressured to reach an agreement, and we know that’s not possible because the only way to reach an agreement is if I give up what matters most to me…which is an assumption they often make…then I’m going to start with my heckles up.’

EllieTonkin,HoofdConflictbeslechtingEnvironmentalProtectionAgency

Beleidsbemiddelingdraaitomgroepsbesluitvormingenhetzoekennaarconsensus.Eencon-sensusisechternietnoodzakelijkerwijseenovereenkomstenookgeencompromis.Partijenbereikenliefstconsensuszonderechtpijnlijkecompromissen.Sterkernog,omdatcompro-missen over het algemeen tot ontevredenheid leiden, zitten ze een goede overeenkomstsomsindeweg.Hetzoekennaarconsensusrichtzichvooreerstopmogelijkhedenenalsdaargrondignaargekekeniseneenovereenkomstnognietmogelijkis,kijkenpartijenpasnaarmogelijkecompromissen.Omdatiedereenweetdatallemogelijkhedenbekekenzijn,isdebereidheidomcompromissentedragendangroter.Consensusheeftvaakeengrondigezoek-tocht nodig. Bij een beleidsbemiddeling zijn vele partijen betrokken, met uiteenlopendebelangen.Daarnaastkunnenernogtientallenofzelfshonderdenmensenextrabetrokken

3.2Communicatie:Dialoog,Debat&Onderhandeling

‘So when people sit down together they end up feeling more with the real issues, more than with the monsters that have been created. And I think that’s one of the greatest advantages. It elevates the level of discourse.’

EllieTonkin,HoofdConflictbeslechtingEnvironmentalProtectionAgency,VerenigdeStaten

Elkebemiddelaarfocustopdecommunicatievandepartijen.Communicatieisnietloutereenuitwisseling van gedachten en ideeën–het is ook demanierwaaropdeelnemers opelkaar reageren. De bemiddelaar stimuleert constructieve reacties. Constructieve reactieszorgennietalleenvooreengoedeinformatiestroom,zetonenookrespectenzijndaarmeeeenmanieromdewederzijdsebetrekkingenopwaardeteschattenenindehandtehouden.Alsdatrespectbestaat,verliezenconflictenhundestructievecapaciteitenisdekansopescalatieklein.Constructievereactieszijnessentieelvooreenovereenkomstenvoorderelatiestussenpartijen.Alseenbemiddelaarcommunicatiekanalencreëertenonderhoudt,danbouwendeonderhandelendepartijengemakkelijkereenprobleemoplossende,ofconstructieverelatieopenvoerenzijeenovereenkomstmakkelijkeruit.Eengoedebemiddelaarzalweinigmoeitehebbenomdepartijenopdemeerwaardevangoedebetrekkingentewijzenineensituatievanwederzijdseafhankelijkheid.

Ineenconflict,waarbelangen,waardenenmachtverschillen,zijndrievormenvancom-municatie teonderscheiden:dialoog,debatenonderhandeling. Indemeestegesprekkenkomen alle drie voor – het ene moment wisselen de partijen nog ideeën uit (dialoog),hetvolgendemomentwordteenideeverdedigdofaangevallen(debat)envervolgensdoetiemandeenconcreetvoorstelomeenideeuittevoeren(onderhandeling).Hetisbelangrijkterealiserendatdezedrievormenvanreagerenomanderevaardighedenvragenenandereuitkomstentotgevolghebben.Succesvolledialoogleidttotbegrip,eensuccesvoldebattotmeer zekerheid en een succesvolle onderhandeling tot actie. Er zijn ook andere risico’s.Eendialoogkanmoedeloosstemmen,omdatdepartijennooitovergaantotactie.Eendebatkanpolariserenendepartijen vanelkaar isoleren.Eenonderhandelingkanontaarden inhebberigheidenwinstvoordeéénaftezettentegenverliesvoordeander.Ookeenbegeleiderneemttelkenseenandererolin.Debegeleiderfaciliteertdedialoog,modereerthetdebatenbemiddeltdeonderhandeling.Hetisbelangrijkomdezepraktischeverschillenteherkennenentewaarderenwatdesterkeenmindersterkekantenvanelkis.Debeleidsbemiddelaarkanbinnen een beleidsbemiddeling alle drie de rollen, waar nodig, vervullen. Als men eenbemiddelingbegint,domineertvaaknoghetdebat.Partijenzijnhetnietmetelkaareensengevendatluidenduidelijkaan.Eenbeleidsbemiddelaarkandepartijentrainenomhunreactiezoteveranderendathetuitnodigttotdialoog.Debemiddelaarondersteuntreactiesomdeandertebegrijpen,inplaatsvanhemtebevechten.Hiernakunnenpartijenbelangenbeterherkenneneneenzinvolleprobleemoplossendeonderhandelingopstarten.

7372

3.5Debemiddelaarbiedtgeeninhoudelijkeoplossingen

If you describe one end of the spectrum as facilitative, and the other end is evaluative…we don’t go to the evaluative end. We never offer opinions about the merits of a legal position, or the likely outcome of a case. We would never tell a party what to do. We would assertively help them figure out what they think, and help them evaluate it. We would ask hard questions, we would play devil’s advocate. But we would never say: I think you would be a fool not to accept this offer. We would never say something like that.

EllieTonkin,HoofdConflictbeslechtingEnvironmentalProtectionAgency,VerenigdeStaten.

Debemiddelaardringtgeenoplossingenofovereenkomstopenisinhoudelijkterughoudend.Zo nu en dan doet de bemiddelaar misschien een inhoudelijke suggestie, hoewel hij erdevoorkeuraangeeftdatdepartijenhuneigenoplossingenformulerenenoverwegen.Alsdegroepzelfbeslissingenmaakt,leidtdituiteindelijktotdemeestbevredigendeenacceptabeleovereenkomsten. De invloed loslaten is lastig - juist voor ervaren bemiddelaars. Ervarenbemiddelaarsspecialiserenzichvaakineenbepaaldsoortconflictenhebbenindatdomeinveel inhoudelijkeenrelevantekennis.Dezeeerdereervaringenkunnendebemiddelaarertoeverleidenomdepartijentegaandirigerenrichtingeerdersuccesvolgeblekenoplossingen.Bovendienkunnenpartijentwijfelachtigzijnenproberendebemiddelaarverantwoordelijktemakenvoordebeslissingen.Daarnaastheefteenbeleidsbemiddelaarhoedanookeenmening,ofeengevoeloverwaterindeinhoudvandeovereenkomstmoetkomen.Eenbekwamebemiddelaargaatdezeneigingentegen.Hetrisicoisandersdateenpartijmeteenanderemeningdebemiddelaaralspartijdiggaatzienendatwerktvernietigendopdebemiddeling.Debemiddelaarbepaalt,metanderewoorden,nietdebestemming.Hijiseenmiddelvoordepartijenomeenbestemmingtebereiken.Partijenmoetenuiteindelijkzelfdesteunzienteverkrijgenvooreenvoorstelendebeleidsbemiddelaarhelpthendaarmee.Alsdepartijenzichnaar een voorhenonwenselijkeovereenkomstgedirigeerd voelen,dan zullen zehetmoeilijkvindenomdezedaadwerkelijkuittevoeren.Deovereenkomstheefteenhoogrisicoomspoediguiteentevallenendaarmeelaaiteenconflictweerop.Metanderewoorden,eenoplossingisalleenduurzaamalsdepartijendezezelfhebbenontworpen.

Debemiddelaarwerktqua inhoudmetdevoorstellenvandepartijen.Alsdepartijeneenmogelijkheidserieusoverwegenvooreenovereenkomst,magdebemiddelaarwelwijzenopdezwakkepunten,ofonrealistischeverwachtingenbijstellen.Daarnaastkanhij–derolaan-nemend van een onwetende buitenstaander – aanwijzen waar in een overeenkomst debedoelingambiguofonduidelijkis(enzodoendevoorproblemenkanzorgenbijtoekomstigepartnersofwerknemers).

zijnbij specifiekebijeenkomsten. Indeze settingmoetenpartijen tochopelkaar kunnenafstemmenenstukjebijbeetjebesluitennemenoverkleineengroteaspectenvandebemid-deling.Eenbemiddelaarhelptdepartijentecoördinerenenondersteuntheninhetonder-handelenbinnendebesluitvorming.

Wat is consensus niet?

• Eenconsensusovereenkomstisgeencompromiswaarbijiedereenheeftmoetenbeknibbelen,ofsommigenmetmachtsvertoononderdrukzijngezet.Alspartijenvrezendatzijdingenop moeten geven, dan kunnen zij niet effectief probleemoplossend onderhandelen.Deangstvoorcompromissenisnamelijkeenvandebelangrijksteredenenvoorpartijenomvasttehoudenaaneenimpasse.Devaardigebeleidsbemiddelaarzaldanookallepartijeneraanherinnerendatzijdaarnietzittenomdingenoptegeven.

• Zoekennaarconsensusiswezenlijkandersvanaarddanveelformelevormenvanbesluit-vorming.Dezeontberenvaakdevoordelenvaneenconsensus.Stemmenbijmeerderheid,bijvoorbeeld, sluitaltijdpartijenuit–endatmaakthetwaarschijnlijkdatdecontroverseweerverderoplaaitofescaleert.29Wanneerzoweldebelangenvandemeerderheid,alsvanminderhedenenindividuenmoetenwordenafgewogenenmeegenomeninbeleidsoplos-singen,danmoeternietzozeereenmeerderheid,maareenconsensusbereiktworden.

• Consensusmoetnietverwardwordenmetunanimiteit.Bijunanimiteitsteunenallepartijen/deelnemershetbesluitinkwestie.Bijconsensuswordthetbesluitgesteunddoorsommigevandepartijenenhebbendeanderepartijengeenbezwaar.Erkanbijvoorbeeldconsensusbestaanoverwathetprobleemis,alleennietoverdejuisteoplossing.

• Consensusisgeenexplicietdoelvaneenbeleidsbemiddeling–hetishetonderwerpvaneenzoektocht.Hetexplicietedoelishetzogoedmogelijkwaarborgenvanallespelendebelangen.Alsallebelangengewaarborgdkunnenworden,danisconsensushetresultaat.Eenbeleidsbemiddelaarzitopdeverkeerdewegmetconsensusalsdoelstelling.Wanneerde groep voelt dat het consensus moet bereiken, kan dit terugslaan op het proces.Hetdwingtdepartijenineendefensieveofaanvallendehouding.Debemiddelaarendepartijenhouden in plaats daarvan slechts de ogenopen voor demogelijkheid van eenovereenkomst.

Eenconsensusovereenkomstbetekenteenovereenkomstvantevredenpartijen.Eenconsensus-overeenkomstdientdanookalleafzonderlijkebelangen–inclusiefdebelangenonderhethalenvandegesteldebeleidsdoelen.Bijeenconsensusovereenkomstmoeteenpartijinelkgevalnooitslechterafzijndanwanneerdezehadgekozenomnietteonderhandelen.

29 In feite is dit wat verkiezingen doen: ze schudden systematisch de politiek op en veroorzaken een gemanagede controverse. Een Kamermeerderheid roept altijd een oppositie op, die zich herpakt en soms de aanval inzet op plannen van de nieuwe regering. Bij de volgende verkiezing hopen ze dat de verdeling anders is. In deze context is deze dynamiek – zo is de consensus – wenselijk en duidelijk afgebakend: iedereen accepteert de regels van het spel. Bij een controverse in de samenleving is dat niet zo. En is deze vorm van uitsluiting, zeker op de lange termijn, onwenselijk en destructief.

7574

meteenvandepartijen zijnbelangrijk.Het is veelgemakkelijkeromeenbemiddelaar teaccepterenalsergeendirectelijnlooptnaareenvandepartijen.Hoewelhetnieteenwezen-lijkprobleemis,moetenallepartijenerwelvanopdehoogtezijn.Zegevenbovendienuit-drukkelijkaandathetgeenprobleemis.Metdezegarantiekaneenbemiddelaaractiefenonpartijdiginterveniëren.

3.8Selectievandebemiddelaar

“So at this point we are often brought out by outside parties. So right now, for example, we’re working in the state of Connecticut. Where the state environmental agency came to us and said: could you facilitate these discussions? But sometimes it might be that parties would prefer to use someone from the outside, but they can’t find the funding and so they’ll say: well, we’ll give it a try. And we try to behave in a way that makes it clear: we’re not offended if people aren’t comfortable using us. We understand that it is a legitimate concern. We would just withdraw.”

EllieTonkin,HoofdConflictbeslechtingEPA.

DeervaringleertdatinNederlandvaakeenoverheidopeigeninitiatiefeenbeleidsbemid-delaarselecteerteninhuurt.Ditiswaarschijnlijknietdemeestwenselijkeroute.Debeleids-bemiddelaarwordtdaarmeemoeilijkteonderscheidenvaneenconsultant.Aangezieneenpublieke beleidsbemiddelaar in dienst staat van alle partijen, is het wellicht beter als debeleidsbemiddelaarnietalleendoordeoverheidgeselecteerdenbetaaldwordt.Partijenzittenmeteendilemma.Departijen investeren tijdenergieengeld ineenbeleidsbemiddeling.Partijenwilleneenbekwamebeleidsbemiddelaar.Hoewetendepartijendatzijeengoedebemiddelaar hebben? Zonder bekendheid met de bemiddelaar kunnen partijen zijnbekwaamheidmoeilijkschatten.Tegelijkertijdwillenpartijendatdebemiddelaarmetgeenvanhennauwebandenonderhoudt–deschijnvanpartijdigheidmagnietbestaan.Partijenstaandaaromvooreendilemma.Eengoedebekendeismisschiennietonpartijdigofonafhan-kelijk;eenvreemdeiswellichtnietcapabelgenoeg.Voorhetwelslagenvaneenbemiddeling,is vertrouwen in de bemiddelaar cruciaal. Als partijen het vertrouwen in de bemiddelaarverliezen,trekkenzijhuninvesteringin.Alspartijenvanafhetbegingeenvertrouwenhebben,kunnenzebeterietslangerzoekennaareenbeterekandidaat.

Drieselectiecriteriazijnessentieelbijhetzoekennaareenbekwamebemiddelaar:1. Eenbemiddelaarmaggeeneigeninhoudelijkbelangindecontroversehebben.2.Eenbemiddelaarmoetaantoonbaardevereistevaardighedenbeheersen.3.Eenbemiddelaarmoetbereidzijnomzijngezagopdesteunvanallepartijentebaseren

(ennietalleenopsteunvandeoverheid).

3.6Debeleidsbemiddelaarheeftkennisvanzaken

Debeleidsbemiddelaarlaathetaandepartijenomwelofnieteenovereenkomsttesluiten–hij isgeendealmaker–endoetweiniginhoudelijkesuggesties.Eenbeleidsbemiddelaarheeftwelexpertisenodig.Teneersteiseenbeleidsbemiddelaareenexpertingroepsproces-senenbemiddelingsprocedures.Zijnexpertiseispraktischenethischvanaard.Debemid-delaar staat garant voor constructieve en eerlijke onderhandelingen. Naast praktische enethischeexpertiseheefteenbeleidsbemiddelaarookwatinhoudelijkekennisnodig.Alshijdecontextgoedkent,kanhijbeterschattenwatvoorgevolgeneenbemiddelingheeftenwelkeovereenkomstenwerkbaarzullenzijn.Eenbeleidsbemiddelaarheeftdaaromwezen-lijke ervaringnodig indepublieke sector en somsmoethijbekend zijnmet technischeofwetenschappelijkekennis.Eenbeleidsbemiddelaaris,metanderewoorden,eenallrounder.

3.7Eenbemiddelaarisonpartijdig...maarnietneutraal

Eenbemiddelaarkanmoeilijkclaimenneutraaltezijn.Neutraalbetekentdateenbemiddelaargeenassistentieofrolineenconflictofprobleemspeelt.Debemiddelaarishettegenovergesteldevanneutraal.Hijkomtletterlijktussendepartijenenondersteunthenactiefenuitgesprokeninhunonderhandelingen.Strikteneutraliteitverwachtenisdanookonzinnig.Departijenkunnenwelverwachtendateenbeleidsbemiddelaaronpartijdigis.Eengoedebemiddelaarstaatevenveelindienstvanallepartijen.Debemiddelaarbehartigthetbelangvandegroep–dezoektochtnaareengoedeovereenkomst.

Er zijnproblemen rondonpartijdigheid.Het isbijvoorbeeld lastiguit te stralen, zekeralspartijen elkaarwantrouwen, of als de overheid de beleidsbemiddelaar betaalt –wat vaakgebeurtenniethoeft.Eenpartijkanovertuigdrakendatdeachtergrondvandebemiddelaar,ofzijnuitlatingen,hempartijdigmaken.Alspartijeneenbemiddelaaralsstructureelpartijdigzien,ruimtdezehetveld.Omonpartijdigtezijn,moeteenbemiddelaaraltijdlegitiemzijn–debemiddelaarwerktnamelijk voordehelegroepenniet voor eendeel er van.Alsdebemiddelaarunaniemesteunvandegroepgeniet,ishijlegitiem.Daarheeftdebemiddelaarzelfnietsovertezeggen.Hetfiatdatnodigisvanelkepartijomdebeleidsbemiddelaarzijnwerktelatendoen,biedtgoedebescherming.Eenpartijhoeftdannamelijknooitbangtezijndateenpartijdigebemiddelaarzijnbelangschaadt.Alseenbemiddelaarpartijdigisoflijkt,trektdepartijzijnfiatinenspreekteenvetouit.Vetomachtiseenonontbeerlijkegarantieen een stevigmiddelom te zorgendat eenbeleidsbemiddelaaronpartijdigblijft.30 Als debeleids-bemiddelaarbeginttewerkenvoordatallepartijengeïdentificeerdzijnofaandeonder-handelingstafelzitten,danmetdeheldereverstandhoudingdateennieuwaangeschovendeel-nemer hemnog kan diskwalificeren.De partijenonderzoeken idealiter eerder de behaalderesultaten,deachtergrondendereputatievandebemiddelaar.Vooraleerderebetrekkingen

30 Een veto wordt minder krachtig als de partij niet zelf meebetaalt. Een partij kan de betalende partij niet willen schofferen.

7776

3.9Eenbemiddelaarheeftgeenformelemacht

‘We accept interventions from an independent chair that we would never accept from a politician.’


Eenbeleidsbemiddelaarheeftgeenformelemacht.Debemiddelaarboogtopzijnpersoonlijkecharismaendemetdepartijenopgezettegrondregels.Kortom,hetgezagdatdegroephemtoekent.Metditgezagkaneenbemiddelaarinterveniërenzonderweerstandopteroepen.Hijhelptpartijenbijvoorbeeldfocussenophunbelangenenhetbedenkenvanmogelijkheden.Ofhijmoedigthetuitwisselenvankennisaanenmaanttoteeneerlijkeengelijkwaardigediscussie.Opanderemomentensteltdebemiddelaardestructiefgedragvaneenpartij terdiscussie.Omgezagtehouden,blijftdebemiddelaaronpartijdigengeeftaanallepartijenevenredigeenadequateondersteuning.Debemiddelaarlooptwelopgladijs:eenbemiddelaarwerktmetautonomepartijen,terwijlhijprobeerthunhandelingentebeïnvloeden.Datisgeen vanzelfsprekendehouding en de autoriteit van de bemiddelaar is dat evenmin. Eenbemiddelaarmoetexplicietdetoestemminghebbenomdezeinvloeduitteoefenen.Aandeactiviteitenvandebemiddelaarklevenrisico’s,wantzijnhandelingenkunnenzorgendateenpartij gaat twijfelenaande ‘onpartijdige’bemiddelaar.Alsdebemiddelaardezeperceptienietkanwegnemen,dandienthij te stoppen.Eenbemiddelingkanalleen slagenalsallepartijenhunvertrouwenblijvenuitenindebemiddelaar.

3.10VeiligeRuimte

‘One public policy mediation concerned the future of an airport. A local activist was invited to the process. He immediately wrote an article in the paper – he has a very good pen – and he wrote: ‘This is idiotic. I’m invited to come to a meeting in a cloister to discuss the future of the airport and its surroundings and I’ve heard that we are meeting there, and can only come out if we have consensus. And now I’ve seen that of all the people invited, sixteen are in favor of the development, and only four are against it. I’m one of the four. This looks like strangled sex in the cloister.” Big headline in the newspapers – just a few days before we started. So one of my team members went to him and explained to him that his attendance didn’t mean anything, that he could see how it worked, and that at the end of the meeting he could commit to anything he wanted to do. It worked. After two days he said: I’m so grateful. After all these years fighting this [development], this is the very first time somebody listens to me.” We found solutions in the creative process that nobody had ever thought about before, because – without ever speaking about them – they had assumed they were not possible.’


Bijselectiekunnendepartijenhetbestedeachtergrond,connecties,resultatenenreputatievandebemiddelaarbestuderen.Alsdepartijenzichgoedvoorbereidenendaaruiteenpositiefbeeldvandebemiddelaaroprijst,kanvertrouwenmakkelijkerontstaan.Bij selectiedenkenpartijenidealiterookaandeervaringvandebeleidsbemiddelaar.Veelbeleidsbemiddelaarsspecialiseren zich en zijn heel (of juist niet) geschikt voor een specifieke controverse. Zijwetenwatwelenwatnietwerktenbesparenzodedeelnemendepartijeneenhooptijd.

Naastverschillendespecialismen,benaderenbeleidsbemiddelaarsdesituatiemetverschil-lendestijlen.Zeverschillenvooralindematevaninterventie.Sommigebeleidsbemiddelaarsspelenbewusteeningetogenrol.31Deredenenzijndatpartijendanmeerverantwoordelijk-heid nemen voor zowel het probleem als de oplossing en dat de bemiddelaar het risicoverkleintdatdeinterventiezelfdecontroversevergroot.Anderebemiddelaarshoudenzichintensieverbezigmetdebemiddeling.Zijschakelencontinutussenverschillendestijlenennemensomseengrootdeelvandeverantwoordelijkheidopzich.Ditkannodigzijnalshetdepartijenomwatvoorredendanooknietluktomditzelftedoeneniedereenheterwelovereensisdatereenprobleemisdatzewillenoplossen.

Eengoedebeleidsbemiddelaarheeftzelfkennisenlegtzijneigenstijlinduidelijkebewoor-dingenaandepartijenuit.Debemiddelaarmaaktookduidelijkwathijaaninzetvandepartijenverwacht.Eenmogelijkemanieromeenbemiddelaarteselecterenisdevolgende:departijenwinneneerstinformatieinenhebbeneensollicitatierondemetliefsteenhalfdozijnpotentiëlebeleidsbemiddelaars.Departijenmoetenbijdeselectiegoedoverwegenhoeveelinzetzijvanzichzelf en van de bemiddelaar verwachten. Het is daarom verstandig als een potentiëlebeleidsbemiddelaarzijninzetvastlegtineenconceptcontractindevormvanlosserichtlijnen.Zoeengeschrevenovereenkomstbiedteenbasisomopterugtevallenenkanlaterproblemenvoorkomen.

Departijen kunnen zelf eenbemiddelaar aandragen.Daarnaast kan een convenorof eenbelangelozebuitenstaanderiemandaandragen.Ditlaatstewerktvaakbeterwanneerdefrus-tratieshoogopgelopenzijnendepartijenhunpositieshebbeningegraven.Inzulke‘bevroren’situatieswillendepartijenvaakdeonderhandelingenvoortzettenenzijnpartijenbangvoordeconsequentiesomzwakovertekomen(‘Alsikgretiglijkomteonderhandelen,zullendeanderenhunpositiesverhardenommeertekunnenkrijgen’).Dathoeftgeenillusietezijn.Tegelijkertijdlossendezelfdepartijenwaarschijnlijkniethungeschilopzonderhulp.Daaromkaneenbuitenstaander,zoalseenandereoverheidsinstantieofNGO,somsbeterdebemiddelaaraandragen.

31 Zoals de Amerikaanse beleidsbemiddelaar Howard Bellman. Zijn leidraad is: ‘doing just enough’.

7978

Bovendieniseenoverheidnietdirectgebondenomeenovereenkomstuittevoeren,hoewelhetmoeilijktebedenkeniswaarom,wanneerdeomstandighedengelijkblijven,eenoverheiddatnietzouwillen.Bemiddelingisnamelijknietbindend,zoalseenrechterlijkeuitspraakofvormenvanbindendearbitrage.Zodrapartijeneenovereenkomstsluiten,kunnenbestuurdersnogsteedsbeslissendezenietuittevoeren.Deafgevaardigdevandeoverheidisweliswaartijdensdegehelebemiddelingevenbevoegdalsalleanderepartijen,indeuitvoeringfasekan(tegenwaarschijnlijkgrotekosten)deoverheidbesluitenomdeovereenkomstnietuit tevoeren.Ookindegevallendatbestuurderseenovereenkomstaccepteren,moetdezenogeenvertalingvindennaarbindendevormenzoalscontracten,verordeningenofandereinstitutionelewijzigingen.Daarbijkunnenbestuurdersweerdenodigewijzigingenaanbrengen(redentemeer om tijdens de bemiddeling goed contact met alle relevante overheidsorganen teonderhouden).

Wanneerhetechteronduidelijkisinhoeverrehetbevoegdebestuursorgaanzichcommitteertaaneenmogelijkeovereenkomst,danbestaathet risicodatdepartijenzich teleurgesteldvoelennaalhuninspanningen.Omdittevoorkomenenomtevoorkomendateenbestuurs-orgaan te gemakkelijk omgaat met de resultaten van een beleidsbemiddeling of andereparticipatieprocedures,kunnenpartijen‘kaders’stellen-ditissomszelfsverplichtopgrondvan de geldende regels of inspraakmodellen. Kaderstelling dient onder andere om eenbepaald‘participatieniveau’veiligtestellenenkanhelpenomhetbestuuraaneenuitkomstvandebemiddelingtebinden.Eenkaderbepaaltdematewaarinpartijenmeebeslissen.

Hoewelallepartijenadequateverwachtingenmoetenhebben,kunnenzijzichookrealiserendatzebinneneenbemiddelingveelinvloedhebbenopdeoverheidendathetomgekeerdonwenselijkisalsdeoverheidtoezegtzichbijelkcollectiefgenomenbesluitneerteleggen.Partijenkunnendeoverheiddanverwijtendatdezegeenverantwoordelijkheidneemtofdeplichtennietnakomt.

Als partijen zichniet bedreigd voelen en elkaars belangen kunnenbegrijpen, dan zijn zijvrijer om gezamenlijk allemogelijkheden te onderzoeken. Partijen handelen dan in eenpsychologisch‘veiligeruimte’.Dezeveiligeruimteisnodigomdebelangenvanwederzijdsafhankelijkepartijenmetelkaarteverenigenenuithetgeschiltekomen.Eenbemiddelaarmoeterzorgvoordragendatpartijenzichmethuneigenbelangkunnenbezighoudenennietteveelenergiekwijtrakenaaneenhoudingeneenwantrouwendeinstelling.Hetopstellenvaneigengrondregelsiseenwerkbaremanieromeenbegintemakenaanhetomdraaienvandestructievehoudingennaarconstructievehoudingen.Zokanmenbijvoorbeeldafsprekenomelkaaraltijduittelatenspreken,ofomalleenkritiekopzijnvoorsteltegevenennietopdepersoon.Departijenbindenzichaanditsoortregelsendebemiddelaarherinnertdepartijenaanhuneigenregels.Zokanelkepartijeropvertrouwendateenwelwillendehoudingmeeroplevertdaneenwantrouwende.

Eenpsychologischveiligeruimtehangtooksamenmetdefysiekeruimtewaarindebemid-delingenplaatsvinden.Debemiddelaarzoektmetdepartijeneenprettige,neutralelocatieen rangschiktde tafelsen stoelenomsamenwerking tebevorderen.Alspartijennamelijklijnrechttegenoverelkaarzittenineenstikhete,ofopeenanderemanieroncomfortabelekamer,heeftditnadeligeeffectenvoordeonderhandelingenensamenwerking.Hijdenktooknaoverbijeenkomstenbuitende ruimte, zoals eengroepsbezoekopeenbelangrijkelocatie.Naasthetnadenkenoverderuimte,komtookeenoverzichtelijkeplanningvandebijeenkomstendepsychologischveiligeruimtetengoede.Debemiddelaarsteltdaaromeengestructureerdeagendaopmetregelmatigebijeenkomsten.Hijvraagtaandepartijenomoptijdtekomenenaanwezigtezijn.Aldezemaatregelenzorgendateenpartijdemeesteenergiesteektinhetprobleemoplossendonderhandelen.

Bijeenpubliekebeleidsbemiddelingisdeoverheidaltijdpartij.Deoverheidistraditioneelgestructureerdopmachtsprincipesenrechtsprincipes.Hetisvrijbijzonderendaaromwellichtvoor de overheid ongemakkelijk, als een overheid belangengericht onderhandelt in eensamenwerkingtussengelijkwaardigepartijen.Deangstisvaakdatdeoverheiddaarmeedecontroleuithandengeeft.Overheidsfunctionarissenkunnenookhetgevoelhebbendateenbemiddelingbuitenhunwettelijkmandaat valt,ofdathetongepastof zelfs in strijdmetbepaaldevoorschriftenisomanderepartijenindevormingvanhetbeleidtebetrekken.Dezeangstenzijngedeeltelijkmisplaatst.Bemiddelingisalleensuccesvolbijvoortdurendegoed-keuringvandebetrokkenpartijen.Elkepartijheefteenvetorecht-overdeprocedure,overdeinhoudvandeovereenkomstenoverdebemiddelaar.Debemiddelaarendeovereenkomsthebbenalleeninvloedalsdepartijenwillendatdezedathebben.32Zonderdesteunvandeoverheidsdelegatievalteenovereenkomstnietuit tevoeren-deovereenkomstwaarborgtnoodzakelijkerwijs debelangen vandeoverheid.Omgekeerd zal legitimiteit endraagvlakvoorpubliekbeleidsnelwegvallenwanneerdeoverheidzichnietaandeindeovereenkomstgehoudenafsprakenheeftgehouden.

32 Een voor de hand liggende nuance is dat niet elke partij even sterk in de schoenen staat. Zonder een zeer alerte beleidsbemiddelaar zal zo een partij twijfelen om een veto uit te spreken.

8382

Omdat de belangen van partijen niet altijd of direct publiek temaken zijn, ondersteunt debeleidsbemiddelaardepartijenookinbeslotenheid.Omopenhartigecommunicatietekunnenverzekeren,moetdebemiddelaarinstaatzijnomgeheimhoudingtebeloven.Hetresultaatvandezebeslotenheidisdatpartijenlaterbetekenisvolkunnenonderhandelenindeopenbaarheid,inplaatsvandehardelijntekiezen,kenmerkendvooropenbarefora.Beslotenbijeenkomstenmetdeafzonderlijkepartijenzijnvoordebeleidsbemiddelaarvooralinhetbeginergbelangrijkomdebelangenvandepartijengoedtebegrijpen.Debeleidsbemiddelaarkrijgtzoeenbeeldvanwatdepartijenbelangrijkvinden,watgevoeligligtenhoedepartijendealternatievenopdepubliekebeleidsbemiddelingwaarderen.Laterindebemiddelingkunnenbeslotenbijeenkom-stenhandigzijnomeenovereenkomstinelkaartezetten.Metdekennisuitdezeontmoetingen,isdebemiddelaarineenpositieomtebegrijpenwaterverhandelbaarisenwatniet.Heenenweerpendelendtussendepartijenkandebemiddelaarzonuendaneenproefballonnetjeoplaten.Eenbemiddelaarkaneenbijeenkomstbijvoorbeeldbeginnenmet: ‘Ikhebde indrukdatalsgroepAditaanbiedtengroepBdat,datjulliedaneenstukdichterbijstaandanjulliejehaddenkunnenbedenken.’Omdatdebemiddelaardepartijenindebeslotensessiesgoedheeftonder-steund,lukthetdepartijenbeterominvoltalligeenopenbaresessiesteonderhandelen.

Pendelenkentookrisico’s,degroepkanbijvoorbeelduiteenvallen.Debemiddelingiseengroepsaan-gelegenheidmetgemeenschappelijkgemaakteregelsenprobleemdefinities.Eenpubliekebeleidsbemiddelingisoverwegendpubliek.Pendelenissomsnodigalsaanvullingals er geenbeweging indevoltallige sessies zit,ofalsdepartijenbepaalde zakennietwillenbesprekenindeopenbaarheid.Debeleidsbemiddelaarzaldegroepmoetenvertellendathijinbeslotensessiesgaatpratenmeteenpartij.Eenanderrisicovanpendelenisdatdebeleidsbe-middelaarteveelverantwoordelijkheidvoordevoortgangvanhetprocesopzichneemt.Departijenmoetenvoornamelijkzelfmetelkaaronderhandelen.Hiervoormoethetprobleeminminofmeerderemate‘gemeenschappelijk’wordengemaakt.Ditisnietmogelijkdooralleenpendelen.

4.2OmgaanmetdeMedia

Veelpubliekecontroverseskomenuitgebreidaandeordeinlokaleoflandelijkepers.Depersisactiefopzoeknaareengoedverhaalenpartijenkunnensomsookzelfgoeddezepubliekeaandachtgebruiken.Deopenbaarheidvandebemiddelingkangoedzijnvoordelegitimiteitvandebemiddeling.Eenpartijlooptweerwelhetrisicodateenuitlatingindepersgevolgenheeft voor de onderhandelingen in een beleidsbemiddeling. Ook kan de pers roddels engeruchtenoppikkenwaardepartijenmeemoetenomgaan.Eenpartijkanookomstrategischeredenenmoedwilligdepersopzoeken,watzowelgoedealsslechtegevolgenkanhebbenvoordebemiddeling.Erisdanookgeeneenduidigantwoordophoeomtegaanmetdemedia.Welisergoedealgemeneraadtegeven:bereikovereenstemmingindegrondregelsoverhoeenwanneer departijendemediabenaderen enbereikmet journalisten, in ruil voor toegang,eventueelgrondregelsoverhoezijhetbemiddelingsprocesverslaan.Menkaneenjournalistnietbindenaanwateropgeschrevenkanworden,maardoordemediatebetrekkenenverant-woordelijkheidtegeven,kanmendetoonzettingvandestukkenconstructievermaken.

4.1Bemiddeling:beslotenofopen?

“Sunlight is the best disinfectant”

LouisBrandeisU.S.SupremeCourtJustice

Determpubliekebeleidsbemiddelingbevateenparadox.Publiekezakenvragenomtranspa-rantieenparticipatiemogelijkhedenvooralleledenvaneengemeenschap.Burgersmoetenbestuurdersverantwoordelijkkunnenhoudenenermoetenopenbareprocedureszijnomdebesluitvormingtekunnenbeïnvloeden(zoalsinelkgevaleengangnaardestembus).Bemid-deling ismeestal echter een besloten aangelegenheid. Belangen liggen nu eenmaal vaakgevoelig.Ofdebemiddelaarnubemiddeltineenpolitiekconflict,binneneenhuwelijk,ofnaverwijzingvaneenrechtertussentweeprivatepartijen,debemiddelingvindtvrijwelaltijdineenvertrouwelijkesettingplaats.Zoalsbijelkeparadoxisdetegenstellingtussenbeslotenenopenbijpubliekebeleidsbemiddelingeenschijnbare.Deuitkomstenzijnopenbaarenookdeproceduresvindenvooreengrootdeelindeopenbaarheidplaats.

Andere kwestiesbij beleidsbemiddeling

4

8584

zichverbondentegaanvoelenmetdewerkgroep.Aandeverbondenheidkleeftookeenrisico:eenvertegenwoordigerkanuitdegratievallenbijdeeigenachterban,zekeralsdeeneachterbandeanderevijandiggezindis.Bovendienlooptdevertegenwoordigerdaadwerkelijkhetrisicodathijzich(onbewust)vervreemdtvanzijnachterbanenderedelijkheidvanhunpositienietmeerinziet.

Groepsvorminghelptoverhetalgemeenbijhetzoekennaareenovereenkomst–ookstrategisch.Eengroepkaneenindividudatdebemiddelingmoedwilliglijkttefrustrerenonderdrukzettenomzijnhoudingteveranderen.Wanneerditnietlukt,kandebeleidsbemiddelaarzeggen:‘denkjedatditnoginovereenstemmingismetdegrondregels?Degroepkanopdezemaniernietverder.Alsditprocesnietvoorjewerkt,moetjekijkenofjeeenbeteralternatiefhebtomjedoeltebereiken.Wiljebinnenofbuitendezegroepjedoelbereiken?’Daarnaastkaneenpartij ook ergpassief zijn en zichniet durvenuit te spreken.Dankan eengroepdedrukopvoerenopeenpartijomzichuittespreken,zekerwanneereenovereenkomstinzichtlijkt.

4.4Hoeveelbemiddelaars?

‘You need a team. If you have more than four or five stakeholders you need a team. Before you have the first meeting, you have to talk to all the stakeholders separately. You have to make sure that they understand where they are invited, to do what, and why! If you have 24 stakeholders at the table, there is no way you can explain that in the first meeting. No way. They have to have some expectations, and you better be sure that these expectations are right. It is about preparation, preparation, and preparation. You cannot simply bring people in and say: ‘well, let’s see how we do this. So you divide the stakeholders, send some people here and others there, and you always send two, so you know that the notes are right.’


Vaak iserzoveelwerk tedoenbijeenbeleidsbemiddeling,datereen teamvanbemiddelaarsnodigis.Publiekegeschillenzijncomplex.Erzijnaltijdveelpartijenbetrokkenenvaakspelentechnische vragen een rol. Het beheren van een grote publieke beleidsbemiddeling is bijnaondoenlijkvooreenbemiddelaaralleen.Wanneerervelepartijenzijn,ishethandigalsverschil-lendebemiddelaarsdewerklastverdelen.Dezebemiddelaarsmoetensomstientallenpartijenovertuigenomdeeltenemenaandebeleidsbemiddeling.Ditvraagtsomsveeltijd,bijvoorbeeldomdatdebenaderdepartijenvaakinterneonderhandelingenmoetenvoerenomeenmandaatteformuleren,ofzichnietbewustzijnvanredenenommeetedoen.Alsdebeleidsbemiddelingbegonnenis,ondersteunendebemiddelaarsdepartijenbijhetnadenkenoverhunbelangenenoverwelkemogelijkhedenacceptabelzijn.Ookditisveelwerkenhetkostmindertijdwanneermeerbemiddelaarsgelijktijdigaanhetwerkzijnenkunnenuitwaaierenoverdepartijen.Ookalsdepartijenvoltalligaanhetonderhandelenzijn,ishetnietechtmogelijkvooréénpersoonomalleverbaleennon-verbaleaanwijzingeninzichoptenemeneneradequaatoptereageren.Even-minishetvooreenenkelepersoonmogelijkomindedruktevaneenvollezaalofvergaderkamerdirectallekernpuntenvooreenovereenkomsttedestilleren.Eenteambemiddelaarskanditwel.

Daarnaastkunnenpartijenoverwegendebemiddelaarwoordvoerdernaardemediatelatenzijnoverdebetreffendekwesties.Oppapierisditeenverstandigezet.Alsdebeleids-bemid-delaarhetenigemediacontactistijdenseenlopendeonderhandeling,vermindertditdenei-gingomviademediategaanonderhandelen.Alsallepartijenhetvertrouwenhebbendatdeonderhandelingenalleenviadebemiddelaarlopen,dankomtditdebemiddelingtengoede.Alspartijenpubliekeverantwoordingafwillenleggen,kandebemiddelaareentransparanteenevenwichtigeboodschapafgevenzonderhetrisicotelopenpartijentegenzichinhethar-nastejagen.Aandeanderekant:alsmenmettientallenpartijenwerkt,hetbudgetnieterggrootisenjournalistenactiefallepartijenbenaderen,ishetvaakondoenlijkomdeinforma-tiealleenviadebeleidsbemiddelaarnaarbuitentebrengen.Eenbemiddelaarkanookzeg-gen:‘Vanmijmagiedereenmetdemediapraten.Omdesimpeleredendatikjullienietkantegenhouden.’Welkemediastrategiepartijenookkiezen,zijdoeneriniedergevalgoedaanomhieroverafsprakentemakentijdenshetvaststellenvandegrondregels.

4.3Omgaanmetonwilligepartijen

There are people who don’t really want a solution. And they understand if they are clever: “if I participate now, I’m stuck.” [Then I] have to be very, very careful and work so hard. And then your skill as a beleidsbemiddelaar comes in. Without confronting anybody, you have to lure them into participating. The views of their colleagues help:’


Eenbeleidsbemiddelingheeftalleenzinalsallepartijenvrijwilligmeewerken.Wanneereenpartijeigenlijknietaantafelwilzitten,ofzichonderdrukgezetvoeltomzichteconformerenaandeanderepartijenwanneerdatnietinheteigenbelangis,danisdateenslechtezaak.Datneemtnietwegdaterooksituatieszijnwaarbepaaldevormenvangroepsdrukwelmoreelaanvaardbaarzijn.

Debeleidsbemiddelaar(ofdeconvenor)kaneencrucialerolspelenbijhetaandeonderhan-delingstafelkrijgenenhoudenvanonwilligepartijen.Eenbeleidsbemiddelaarkaneenpartijmetweinigmacht bijvoorbeeld geruststellen, omdat hij garandeert dat hij de opgesteldegrondregels zal handhaven.De beleidsbemiddelaar kan in een gesprek de partij hopelijklateninziendathijzijnbelangbeterdientineenpubliekebeleidsbemiddeling.Omgekeerdkandebeleidsbemiddelaareenmachtigepartijsubtielonderdrukzetten:aandezijlijnblij-venzitten,zolaatdebemiddelaarweten,kaneenhogeprijsmetzichmeebrengen.Alshetvaardiggebeurt,dankanhetandersonoverkomelijkebarrièresvoorconsensusvormingweg-nemen.Alsdebemiddelaarditonhandigaanpakt,kandebemiddelingjuistfalen.

Debeleidsbemiddelaarprobeerttijdensdeonderhandelingenteprofiterenvanhetopkomenvaneengroepsmentaliteit.Decontinuewisselwerkingbinnenskamersleidtvaaktotbeterebetrekkin-geneninschikkelijkheid(enpartijenkunnenzelfsvriendenworden).Hoeweldeonderhandelaarshierzijnomdebelangentebehartigenvandeeigenachterban,kunnenzehetvaakniethelpenom

8786

Alsdeoverheidingrijptinderuimtelijkeordening,zekerbijcontroversiëleprojecten,kandezetegenstandverwachtenvanburgersenNGO’s.Eennieuwevuilstortplaats,eendijkver-legging,ofeenuitbreidingvaneenvliegveldofsnelwegleidenvaaktotmaatschappelijkecon-troverses,wantdezebeïnvloedendekwaliteitvanlevenvoordirectomwonenden.Hoewelvrijweliedereenbaatheeftbijdepubliekevoorzieningen,heeftniemanderbaatbijdatjuistzijnachtertuinaandezevoorzieningenplaatsmoetbieden.MennoemtditeenNot-In-My-Back-Yardredenering(NIMBY).Datburgersenorganisatiesnietteveelvanhunprivébelangenwillenopgevenompubliekegoederenmogelijktemakenisbegrijpelijk.Aandeanderekantkaneenorganisatiezelfzuchtig,angstigofrecalcitrantopdeoverheidoverkomen.Burgersverzettenzichdan,indeogenvandebeleidsmakers,tegenelkplan,juridischofmetanderemiddelenzonderdatzijdaarvoldoenderedentoehebben.Alseengemeentebijvoorbeeldeeninspraakavondinlastvoordeplaatsingvaneenasielzoekerscentrum,isdekansoptegen-standvanomwonendengroot–ookwanneerdeomwonendengeenenkeleervaringhebbenmetasielzoekersenindepraktijkdemeesteasielzoekercentrazonderproblemenineenwijkfunctioneren. Afkondigen dat de gemeente een asielzoekerscentrum plaatst en dan metbetrokken partijen spreken over de manier waarop, kan dan een betere strategie zijn.Deoverheidsteltdanvooreenbemiddelingenkelebasisvoorwaarden.

Hoewelerzekerrecalcitrantemensenbestaan,kandeoverheiddezorgenvanburgersnietzondermeerafdoenalsNimby-gedrag.Demeestezorgenzijnredelijk.Eennieuwesnelweg,eendijkverleggingofdeopslagvannucleairafvalraaktvaakdaadwerkelijkprivébelangen.Zozijnpolitieke, technische,ethischeeneconomischebelangenvaakdebasisvan legitiemverzet. Als overhedenNimby-gedragniet goed inschatten, kanhet afkondigen van een algenomenbesluittotgrotecontroversesleiden.Eenoverheidkanbangzijndatpubliekepartici-patieeenimpasseveroorzaaktinplaatsvanoplost.Dezeverkeerdeschattingwordteenzelf-vervullendevoorspelling:denietbetrokkenpartijenveranderenhungedragzodatdeoverheidhetgemaaktebeleidnietgoedkanuitvoerenendesituatiealsnogineenimpassebeland.

Alsdeoverheidcontroversesenvoortslependejuridischeprocedureswilvoorkomen,danisonderhandelingmetanderepartijennoodzakelijk.Bijeenonderhandeling,bijvoorbeeldviaeenbemiddeling,gaatmennietalleenuitvanditsoortpragmatischeoverwegingen.Uitdeklachtenvanburgersoforganisatiesblijktookbetrokkenheidenbetrokkenheidresulteertuiteindelijkinbruikbarekennisenvaardigheden.Dezekandeoverheidbenuttenomveelbetereplannentemaken.Dezeinformatiekantechnischvanaardzijn,ofbetrekkinghebbenopdebehoeftesindeomgeving.Deoverheidbrengtpartijenineenvroegstadiumbijeenendebemiddelaarmobiliseertdezelokaalgeworteldekennis.Zoverbeterthetpubliekebeleid–inhoudelijkenquauitvoering.

Alstechnischeofwetenschappelijkekennisdominantaanwezigisindebeleidsbemiddeling,danishetverstandigomeenprocesbemiddelaartehebbeneneenandermeteenrelevantetechnischeachtergrond.Alserverschillendetechnischeveldenaandeordezijn,kunnenerzelfsnogmeerbemiddelaarsnodigzijn.Eenbeleidsbemiddelaarmeteenrelevantetechnischeachtergrondkanmoeilijktebegrijpenkennisvoordepartijenverhelderen.Bovendienkandezebemiddelaarmetmeerovertuigingskrachtordeopzakenhoudenwanneeriederepartijmetzijneigeningehuurdeexpertsaankomtzettenendeonderhandelingdreigtteverande-renineen‘warofexperts’.Eentechnischgoedingestokenbemiddelaarbemiddeltdaneigen-lijktussendeexperts,deprocesbemiddelaartussendepartijen.Hetspreektvanzelfdatelklidvaneenteambeleidsbemiddelaarsvooralledeelnemendepartijenacceptabelmoetzijn,ookaladviserensommigeslechtsdebeleidsbemiddelaar(s)ennietdedeelnemers.

4.5Onderhandelingenstaannietopzichzelf

Partijenonderhandelenombelangenveiligtestellenineensituatievanwederzijdseafhan-kelijkheid.Vaakkennenpartijenaleentijdjeenmeestalblijvenpartijenelkaarooknaeenonderhandeling tegenkomen, ook buiten het bestek van de tot stand gekomen overeen-komst.Debelangenvandepartijenzijnvaaklangdurigerenopmeermanierenmetelkaarverwevendanvan tevorengedacht.Eengeslaagdepubliekebeleidsbemiddelingdientdanook een overkoepelend belang boven op de individuele belangen van de deelnemendepartijen:eengoedeovereenkomstmaakteentoekomstigesamenwerkingwaarschijnlijker.Inmogelijktoekomstigeonderhandelingen,grijpendepartijenterugopdeervaringvaneengoedesamenwerking.Dekostenquatijdenergieengeldvooreenvolgendesamenwerkingverminderendandrastischenwederzijdseafhankelijkheidkrijgteenpositievebetekenis.

Goedewederzijdsebetrekkingenzijnveelwaard.Alspartijenindebemiddelingmetelkaarinzeegaan,wordtsamenwerkingbuitendezespecifiekeonderhandelingenwaarschijnlijker,omdatdeovereenkomstzorgtdatpartijenookindetoekomstbetrekkingenmetelkaaronderhouden.Eenovereenkomstkaneenplateauzijnvanwaaruitweernieuwemogelijkhedentezienzijn.Alsdatbewustzijnontbreekt,wijstdebemiddelaardepartijenophunonderlingeverbondenheidenhelpthenhieroptereflecteren.Samenwerkingwordteenbelangopzichzelf.

4.6HoezithetmetNIMBY?

‘If you are the road-person from the province, you better have a good story of why that road should be there, and not somewhere else. The good thing is, in several occasions that I’ve chaired, that the NGO (that was very much against the road) came alone, after exchanging all the arguments, saying that the proposal of the government was the right one. Not because they were convinced by the governments talk, but because they were convinced by the data and looking at the alternatives. It does not end with “We don’t want the road.” It ends with: “in circumstances considered, if we look at all the interests at stake, and if we take care of these interests by doing such and such, we do not have to choose between option A and option B. We choose option A and option B+.’

FransEvers,beleidsbemiddelaar

9190

Hoega jeommet ingewikkelde technischekwesties ineenbontgezelschapvanpartijen?Joint-fact-finding,eenonderdeelvanbeleidsbemiddeling, isdeaangewezenmethode.Alspartijenhetnieteenszijnoverdefeiten,ofhetideehebbendatzeoverteweiniginformatiebeschikkenomzekertezijnvanhunclaims,kunnenzijbinneneenbeleidsbemiddelingeenJoint-Fact-Findingprocedureopzetten.Partijenstellenderelevantefeitenhiergezamenlijkvast.Joint-fact-findingistezienalseenbemiddelingbinneneenbemiddeling.Deprocedurerustopdeaannamedatpartijenineensamenwerkingoptimaalinformatiekunnenverwerven.Datklinktplausibel,alleennietaltijdhardtemaken.Partijenkunnenbijvoorbeeldookineengroepdefeitenselecterenomdatzeprettigaanvoelenendeongemakkelijkefeitenuitdeweggaanomelkaarnietvoorhethoofdtestoten.

Hoe gaat Joint-Fact-Finding in zijn werk?

Debeleidsbemiddelaarondersteunteerstdepartijeninhetbepalenvanwatzeprecieswillenweten.Departijengeven,bijhetvoorstellenvanteonderzoekenvragen,steedsweeraanhoedithunbelangendient.Wanneerdevragennamelijknietaandebelangenteverbindenzijn,vertragenzedeprocedure.Degroepbepaaltuiteindelijkopbasisvanconsensuseenaantalonderzoeksvragen. Vervolgens stellen de partijen een team van experts en besluitmakerssamen.Hetteamisrepresentatiefvoordeverschillendepartijenvanhetgeschilenwerktmetondersteuningvandebeleidsbemiddelaar samen ineenpogingomeenovereenkomst tebereikenoverwat de relevante feiten zijn. Vaak zijn ditwetenschappelijke, technischeofhistorischefeiten.Dedeelnemendepartijen,deexpertsendebesluitvormerskomenbijeenenbediscussiërenenonderzoekenderelevantefeiten.Joint-fact-findingzorgtdatpartijenniethuneigenclaimsmethun‘eigen’expertsvanfeitenvoorzienendaarmeedepositiesvandepartijennogonbeweeglijkermaken.

Debemiddelaarkaneenlijstvanacceptabeleexpertsopstellen.Bovendienkandebemiddelaarfondsenopzettenenbeheren–hetverzamelenvankennisisdoorgaanskostbaar.Daarnaastkaneenbemiddelaaringevoeligesituatiesdefeitensamenvattenenzoverwoordendatpar-tijengeengezichtsverlieslijdenofhunprivacygeschaadis.EenJoint-fact-findingprocedureslaagtalleenalsdepartijendegevondeninformatiemetelkaardelen.Ditiseenverschuivingvandedagelijksepraktijkwaarpartijenuit tactischeoverwegingenbesluitenhunkaartentegendeborsttehouden.

Bijjoint-fact-findingliggende‘bewijsstukken’middenoptafel.Alsallepartijenuitgaanvandezelfdefeiten,islateremanipulatievandefeitenmoeilijker.Eenandervoordeelisdatdeexpertstoegangkrijgentotelkaarsexpertiseeneenadvieskunnenverbeteren.Hetresultaatiseeneerlijke,transparanteenuitgebalanceerdevormvanonderzoeknaardefeiten.Departijendelennietalleendefeiten.Zedelenookdeonderzoeksmiddelen.Hetkanbijvoorbeeldzozijndateenpartijdemiddelenmistomderelevantefeitenteverkrijgeneneenanderepartijkan inspringen. Zo is het mogelijk dat een milieugroepering academici wil inzetten omonderzoektedoen,maarmissenzedefinanciëlemiddelenhiervoor.Grotebedrijvenhebbendit geld wel en kunnen vaak veel experts inzetten. In een feitelijk geschil dat men met

5.1Joint-Fact-Finding–zoekennaarkennis

Beleidsbemiddelingkanverschillendevormenaannemen,elktoegespitstopspecifiekepro-blemen. Deze sectie beschrijft de procedures Joint-Fact-Finding, vervolgens uitonderhan-delde regelgeving (negotiated rule-making) en ten slotte twee toepassingsgebieden –gebiedsontwikkelingenburgerparticipatie.

‘We started out with my expert vs. your expert. What turned the corner was a realization by the parties that that wasn’t going to get them anywhere. They realized that they could talk until they were blue in the face, and the other wasn’t going to convince them. So now it was a matter of saying, “Guys, how are we going to get around this?” What do you need in order to get around this? They all said: “Sound technical information that’s independent.’

DiepeveenbeleidsbemiddelaarinLaws&Forrester(2007)

Verschillende vormen van Publieke beleidsbemiddeling

5

9392

5.2Uitonderhandelderegelgeving–zoekennaareenregel

Uitonderhandelderegelgeving(NegotiatedRulemaking)iseenvergaandevormvanbeleids-bemiddeling.Bijpubliekecontroverseskrijgenpartijenaltijdtemakenmetbestaandewet-gevingenadministratieveregelgeving.Eenbemiddelingzoekthiereenniche.Somsisechterjuistderegelgevingzelfonderwerpvanbemiddeling.Bijhetuitonderhandelenvanregelgeving,ontwerpen de betrokken partijen een institutionele basis voor zelfregulering. Ze stellensamenmetdeoverheidvastwiewatmoet,magofnietmag.Hetiseenvergaandevormvanbeleidsbemiddeling,wantbijregelgevingbeperktderolvanbelanghebbendezichtraditioneeltot het informeren van de overheid en het op verzoek leveren van commentaar op haarvoorstellen.

Overheidsinstanties kunnen bij uitonderhandelde regelgeving samenwerkenmet de laterdoorderegelsgereguleerdepartijen.Eenoverheidkanzobijvoorbeeldoverheidsbesluitenvanalgemenestrekking(zoalseenverordeningofbestemmingsplan)insamenwerkingmetbeïnvloedepartijenontwikkelen.Hetproductvandezesamenwerkingiseenbreedgedragenaanbeveling over de inhoud van een voorgestelde nieuwe regel. De beleidsbemiddelaarondersteuntdepartijeninhetvindenvaneenalgemeengedragenconcepttekst.Deoverheidmoetdezekunnenomzetteninwetgeving33.Voordeoverheidisuitonderhandelderegelgevingvooralvoordeliginhetgevaldatwerkbarereguleringontbreekt,hetgereguleerdeterreinomeengrotehoeveelheidexpertisevraagtenhandhavinglastigis.Ditisbijvoorbeeldhetgevalbijdeontwikkelingentoepassingvannieuwetechnologieën.

Uitonderhandelderegelgevingbiedteenoverheidsorganisatienodigetoegepastetechnischeexpertiseenbevordertdekennisnemingendenalevingvannieuweregelsbijdegereguleerdegemeenschap.Metuitonderhandelderegelgevingkandeoverheidnamelijktechnischaccurate,uitvoerbareenafdwingbareoverheidsbesluitennemenenwordttegelijkertijdeenwederzijdsbegriptussendeoverheidendegereguleerdegemeenschapgecreëerd.Omdatdepartijenhunkennisdelenenrekeninghoudenmetverschillendezienswijzenenbelangen,kunnenzijeenoverheidsbesluit voorstellen dat de publieke beleidsdoeleinden bereikt. Partijen kunnenhunorganisatiesbovendienklaarstomenvoordebeoogderegelgevingterwijlderegelgevingwordtopgesteld.Alspartijendanproblementegenkomen,wordtdatalvoordeuitvoeringduidelijk.Zokandenauwesamenwerkingmetdeoverheidzorgendatdenieuweregelgevingbeteraansluitopdepraktijk.Dezegemeenschapneemtzoookverantwoordelijkheidvoorgoedewetgeving.Hetgrotevoordeel isdatdeoverheidoprelatiefgemakkelijkewijzeaangoedereguleringkomtendatpartijenzichvakerhoudenaanzelfopgestelderegelgeving.

33 In de Verenigde Staten is negotiated rulemaking vanaf de vroege jaren tachtig in de praktijk gebracht. Vanaf midden jaren negentig kreeg deze alternatieve manier van werken zelfs een wettelijke status. Hoe-wel er brede ervaring is binnen de (federale) overheid, blijven de meeste overheden daar toch de voorkeur houden voor een regelgevend proces dat de betrokkenheid van belanghebbenden begrensd (Podziba S.L. & Gensberg, R. (2005) “Negotiated Rulemaking Reaches Policy Goals, Limits Unintended Consequences” Bureau of National Affairs, Occupational Safety & Health Reporter, 2005).

Niettemin behaalt onderhandelde regelgeving vaak betere resultaten. Deelnemers prijzen de manier waarop ze beleidsdoelen halen, terwijl de methode tegelijkertijd niet-bedoelde effecten limiteert en er sneller duidelijkheid ontstaat over wat de regelgeving gaat betekenen voor de betrokkenen.

joint-Fact-Findingaanpakt,kandemilieugroeperinggebruikmakenvandezeexpertiseenmiddelenwaardoordezegroepnieuweinzichtenkrijgt;alspartijeninformatieenmiddelenmetelkaardelen,blijktvaakhetgeheelgroterdandesomderdelen.Alserverschillendevormenvankennisennieuwemiddelenviaeenadhocdenktank(wateenjoint-fact-findingteaminfeiteis)bijelkaarkomen,ontstaatdemogelijkheidomdesituatieendetechnischeenwetenschappelijkekennisalsgeheelbetertebegrijpen.Voorexpertsisditeenextramotivatieommee tedoen.Daarnaast leidendenieuwe inzichtenvaak totmogelijkhedenvooreenovereenkomst.

Hoeweltechnischeexpertsvaakeenbelangrijkerolspelen,hebbenzedebeleidsbemiddelaarnodigomzichopdejuistevragenterichtenenhunexpertiseopeenvoorbuitenstaandersbegrijpelijkewijzetecommuniceren.Bovendienkunnenniet-experts,methunkennisvandesituatie,zorgendatdeexpertsopnieuwhuneigenveldmoetenbezienenzototnieuweinzichtenkomenenproblemenopeennieuwewijzeoptezetten.Omgekeerdzullendedeel-nemendepartijenenbesluitvormerszichconstructieveropstellen,alszijzienhoedeexpertsaanhunkenniskomen.

Uiteindelijkleverthetjoint-fact-findingteaméénenkeletekst,eenweergavevanhungedeeldebevindingen.Vaakbestaatdekennisalenkunnendeexpertsdezesnelaanleverenindevormvan gepubliceerde boeken en rapporten. Moeilijker is het verkrijgen van consensus overwelkeinformatiewelenwelkenietrelevantis.Inplaatsvandatpartijeneenonderhandelingstartenoverwelkeboekenofrapportenwelofnietbruikbaarzijn,latenzijaltijdeennieuwetekstschrijven.Inditnieuwedocumentkrijgendebevindingenvandegroepeenplek.Hetdocumentgeeftweerwaarpartijenheteenszijnoverdefeitenenwelkemeningsverschillenenonzekerheidblijvenbestaan.Opdezemanierfocussendepartijenophetweergevenvandevastgesteldefeitenendekennislacunes.Zevermijdeneendebatoverwatwelofnietwaarisenwetenhoeveelonderzoeknognodigis.

Joint-fact-findingkaneengoedbeginzijnvaneenbemiddeling.Departijenhebbendaneenobjectieve‘bodem’,eengedeeldewerkelijkheidwaarinpartijendebelangenverschillenkunnenverhelderenenbenutten.Desamenwerkingopzichzelfwerktvaakgunstigoplatereonder-handelingen.Deelnemersonderhandelenbeteralseerstsamenonderzoekdoenenmerkendatsamenwerkingmetdeanderepartijenookechtmogelijkis.Eenjoint-fact-findingforumheeftalsgunstigbijeffectdatdepartijensystematischenintensieflerensamenwerken–eenvereistevaardigheidvooreenlatereovereenkomst.Joint-fact-findingisnietgeschiktvoorelkgeschil.Alsdemacht compleetuitbalans is,partijenelkaarextreemwantrouwenof zelfshaten,ofdesociaal-politiekeomgevingextreemonrustigis,zullenpartijennieteenvoudigeenjoint-fact-findingprocedureopzetten.Eenbeleidsbemiddelaarkanbijeenbemiddelingnogwelheenenweerpendelen.Onderzoekvraagtintensieveresamenwerking.Alsdepartijennietmetelkaardooreendeurkunnen,danzalhet intensievecontactvandezeprocedureevengoedtotdestructieveresultatenkunnenleiden.Toegepastonderdejuisteomstandigheden,isjoint-fact-findingeenkrachtigemethode.

9594

ditkabinetenomdatbeleidoptestellenzijntalvanmaatschappelijkepartijenuitgenodigdomideeënaanteleveren.Langsdieweghebbendiversepartijendekansgegrepenomhunmeningovernieuwomgevingsrechtdoortegevenaanhetkabinet.BelangrijkvoorbeeldisDeGroeneZaak,eenlobbyclubvanduurzameondernemingen.HettweedeenbelangrijkstekanaalisgeorganiseerddoordeMinistervanInfrastructuurenMilieu,diepenvoerderisbijhetopstellenvandenieuwewet.Hoezijhetonderhandelendwetgevenopzet,istelezeninhaarBeleidsbriefEenvoudigBetervan28juni2011.Deministerschrijftdatzijdenieuwewetzalvoorbereideninsamenwerkingmetdiversemaatschappelijkeorganisaties,bedrijfslevenenoverheden.

Belangrijkindatkaderiseentoetsingaanuitvoeringspraktijk.EerstestapishetinstellenvaneenCriticalReviewTeammetdeskundigen,datondermeerkanreflecterenopinhoudelijkeconsistentie,samenhangmetanderewetgeving,praktischetoepasbaarheidenonderbouwingvandeuitwerkingvandeOmgevingswet.Eendergelijkinschakelenvandeskundigenisnoggeenonderhandelendwetgeven,maareenstapverderindierichtingishetinstellenvanvijfExterneAdviesgroependievanuitdepraktijkvoorstellenzullendoenenzullenreflecterenopdewet.Deexterneadviesgroepenzijn:deadviesgroep“Woningbouw,stedelijkeherstructureringen cultuur”,deadviesgroep “Milieuenergie enduurzaamheid”,deadviesgroep “Verkeer enVervoer”,deadviesgroep“Natuur”endeadviesgroep“Water”.Elkvandeadviesgroepenissamengestelduitdeskundigenvanoverheden,maatschappelijkeorganisaties,ontwikkelaarsenanderebedrijven.Inoverlegmetdevoorzitterszalbezienwordenopwelkewijzegezamenlijktot„overkoepelende”standpuntenkanwordengekomen.Zekerditlaatsteiseenzuivervoor-beeldvanonderhandelendwetgeven.

Debeleidsbrief ishelderoverdewijzewaaropuiteenlopendegroepenuitdesamenlevinghunmeningkunnengevenoverdenieuweOmgevingswet.Tenslotteisernogeenandere,nietonbelangrijkegroep,dejuristen.Eenaantalheeftmeegewerktaandebundel‘Bezinningophetomgevingsrecht’enrechtenfaculteiten,rechtbankenenadvocatenkantorenhuisvestennog veel meer juristen met allemaal een mening over de nieuwe wet. Die mening kangevormdzijndoor ideeënoverondernemerschap,ofmilieubescherming,maarbelangrijkzijnookhunideeënoverhoeeengoedtoepasbareweteruitziet.Debundelgeeftaandatdiemeningenveruiteenkunnen lopen,duseen invloedrijke juristkanvergaandeenrichtingopsturendieanderejuristennietzoudenkiezen.Viatalvanpublicatiesgevenvelennualhunmening,maardatisgeenonderhandelendwetgeven.Hetjuridischewereldjeisechterkleinenenkelejuristenzullendekanskrijgenomdirecthunmeningtegeven,bijvoorbeeldomdatzijformeelomadvieswordengevraagd.Beïnvloedingvandemeningvandiejuristeniseenbeginvanonderhandelendwetgeven.Ditisvaneengeheelandereordedanondernemers,gemeentebestuurders of natuurbeschermers die heel direct op de inhoud van de nieuweOmgevingswetingaan,maarhetnegerenvandeinvloedvanjuristenopdenieuwewetzoueenmiskenningvandefeitenzijn.

Degereguleerdepartijenwaarborgennamelijkhuneigenbelangenineenovereenkomst.Alsalledoordenieuwewetgevinggeraaktepartijenhierbijbetrokkenzijnenalsermechanismeningebouwd zijnom te corrigeren voorongewensteneveneffecten, dan zorgt dit voor eenrobuusteregelgeving.Omdatdepartijenmeeonderhandelen,worteltderegelgevingzichindecomplexiteitvandesamenleving.

Hoewelsamenwerkingbijuitonderhandelderegelgevingverdergaatdanbijeentraditionelebeleidsvoeringofanderevormenvanbeleidsbemiddeling,houdtdeoverheidsinstantienogaltijddebeslissingsbevoegdheidoverdeuiteindelijkeregel.Dedeelnemendepartijenlevereneen consensustekst inde vormvan een aanbeveling.Deoverheidsinstantie kan altijdhetadviesverwerpen.Partijenkunnenwelverwachtendatdeoverheidditbeargumenteert.Dezeargumentatiezoumeninstitutioneelkunnenvastleggen.IndeVerenigdeStatenisbijvoor-beeld bij wet vastgelegd dat de uiteindelijke aanbeveling als basis moet dienen bij hetbekendmakendatdeoverheideennieuweregelmaaktofeenoudewijzigt.34Inruilhiervoorbelovendeorganiserendeledenvanhetuitonderhandelderegelgevingcomitéhetuitblijvenvanformelenegatieveuitlatingenoverdezepublicatie.Dezeclausulewordtweinigaange-sproken.Deaanwezigheidvanafgevaardigdenvandeoverheidsinstantieinhetadviescomitémaakthetvoorstelklaarvoorovername.Deafgevaardigdenvandeoverheidhebbenalshetgoedishunfiatgegevenaanhetconsensusvoorstelenhebbenactiefuitonderhandeldoverdebelangenvandeoverheid.

5.3Casus:deomgevingswet–geschiktvooronderhandelendwetgeven?

Indezomervan2009 iseengroepdeskundigengevraagdeenessay te schrijvenvooreenbundeloverdenieuwewet;Bezinning op het omgevingsrecht - essays over de toekomst van het omge-vingsrecht - Ministerie van VROM, 2010.Zijzijnzuivergeselecteerdopdeskundigheidennietopvertegenwoordigingvaneenbelang,dushierisgeensprakevanonderhandelendwetgeven.WelzijndezeessayshetvervolgopeenpublicatievanFrisodeZeeuw,diejarenlangopenlijkheeftgevraagdomnieuwomgevingsrechtenhijnietalsenige.35ReconstructiewijstmetanderewoordenuitdathetprocesrichtingdenieuweOmgevingswetisversneldondermaatschap-pelijkedrukendatwijstweldegelijkoponderhandelendwetgeven.Daarvan isechterpassprakealsgroependieomdenieuwewethebbengevraagdenookanderegroepen,indirectcontactmetdewetgeverkunnenmeesprekenoverdenieuwewet.Directmeesprekenoverdenieuwewetisaantoonbaargeorganiseerdlangstweekanalen.HeteerstekanaalisdeGreenDealvanhetkabinetRutte.Datiseenvoornaamonderdeelvanhetduurzaamheidbeleidvan

34 In de VS in de zogenaamde Notice of Public Rule-making, een public notice, of een bestuursrechtelijke manier om zaken rond regelgeving publiekelijk bekend te maken.

35 De Zeeuw, F. Puylaert, H & Werksma, H. (2009) Doorbreek de impasse tussen milieu en gebiedsontwikkeling, Informeel Platform Milieu en Gebiedsontwikkeling,TU Delft.

9796

Beleidsbemiddelingkandezeproblemenvoorkomen.Debeleidsbemiddelaarzorgtervoordatzoveelmogelijkbelangrijkepartijenaanboordzijnvooreenbeleidsbemiddeling.Alsdeoverheiddepartijenineenvroegstadiumbijelkaarbrengt,voorkomtdezedatpartijenlatergeneigdzijnomdwars tegaan liggen.Alspartijeneenbeleidsbemiddelaar ineen relatiefvroegstadium inzetten,kandezevaakmetweinig intensieveprocedures, zoals facilitatie,eengrootverschilmaken.Belangrijk isookdateenoverheiddeplannenzelf terdiscussiestelt.Viaeenbeleidsbemiddelingkrijgtdebetrokkenoverheiddemogelijkheidomheteigenplan door de ogen van anderen te zien. De oorspronkelijke projectontwikkelaars krijgenbeterzichtopdezwakkeplekken.Departijenbrengenbijhetbekritiserenenbediscussiërenvanhetplannamelijkallemaalhuneigencontextspecifiekeexpertisemee.Netalsbijuit-onderhandelderegelgeving,waardegemeenschapinformatiebiedtdiederegelgevingkanverbeteren, kunnen deelnemende partijen een overheidsplan hier beter in de omgevinginpassen.Ennetalsbijuitonderhandelderegelgevingverzoektdeoverheiddeanderepartijenomdeconsensusovereenkomsttehelpenuitvoeren.Opzijnminstkunnenanderepartijenhunorganisatiesgoedvoorbereidenophetplan.

Debeleidsbemiddelaar steltmet alle partijen eenovereenkomst op, of een concepttracé.Aangeziendeoverheidzelfviaeenvertegenwoordigerdeovereenkomstheeftopgesteld,ishetwaarschijnlijkdatdeoverheidgeneigdisomhetnieuweplanovertenemen.Zoalsbijelkebeleidsbemiddelingisdeprocedureinformeel.Alsdeoverheidhetplannietgoedkangebruiken,kanhetbesluitenhetnietovertenemen.Eencomplicatieisdatbijgebiedsont-wikkelingdeprojectontwikkelaarvaakdwarsligt.

5.4Gebiedsontwikkeling–zoekennaareenplan

Gebiedsontwikkelingheeftveelbaatbijpubliekebeleidsbemiddeling.Bijgebiedsontwikke-lingkomenverschillendeoverheidsinstantiesenbedrijvensamenenzetteneenregionaalproject op dat de functies van wonen, werken, natuurbehoud en waterhuishouding metelkaarverenigt.Somskunnenpartijengebiedsontwikkelingcombinerenmetduurzameont-wikkeling,zoalsbijdegebiedsontwikkelingvanGrootMijdrechtNoordinNoord-Brabant.Partijenkijkendanhoe zeecologische,economischeen sociaal-cultureledoelenhetbestmetelkaarkunnenverenigen.Eengebiedsontwikkelingkanookonderbegeleidingvaneenbeleidsbemiddelaarplaatsvinden.Netalsbijuitonderhandelderegelgeving(negotiatedrule-making)anticiperendepartijendanopconflictenencontroversesindeuitvoeringfase.Debeleidsbemiddelaarhelptdedeelnemendepartijenhunexpertisetecombinerenineengeza-menlijk plan. Deze samenwerking moet verschillende aspecten van het inrichten van deruimtelijke orde met elkaar verenigen. Zo verenigen partijen bijvoorbeeld woon, werk,milieuenwaterfunctiesineengedetailleerdplan.

Gebiedsontwikkeling vindt nu in Nederland vaak zonder vorm van beleidsbemiddelingplaats.Veelvanhethuidigebeleidverstevigtjuistdeeenzijdigebesluitvormingvandeover-heid.Ditbeleidmoetuitvoeringmiddelenveiligstellenendaarmeedetijdsduurenkostenvanprojectenverminderen.ZoiserinNederlandbijvoorbeelddeTracéwetingevoerd,omdatlangebezwaarprocedureseneenovervloedaanregelsveelprojectenvertraagden.DeTracéwetwetheeftalsmeestingrijpendegevolgdatdemogelijkhedentotbezwaardrastischafnemen.Andere gedecentraliseerde overheden kunnen een eenmaal gekozen plan nog moeilijktegenhouden.Daarnaastmogenaangenomenplannenniet veranderenenzijndemilieu-keuringenminderuitgebreid.Metdezemaatregelenhooptdeoverheiddatprojectenkorterduren.Eenoverheidzetmetdetracéweteenplanmetrelatiefgrotesnelheid,zoishetidee,omineengezwindeuitvoering.

Een op zichzelf goed plan kan alsnog vastlopen door regels en bezwaarprocedures. Hetomzeilenofafschaffenvanregelskanwatruimtegevenentochblijfteengoedeanalysevandespelendebelangenbelangrijk.Deliteratuurvanbeleidsanalistenstaatbolvandevoor-beeldenwaarin op papier prachtige plannen schipbreuk leden bij de uitvoer omdat dezegeenrekeninghieldenmetdebelangenvananderen.Ditisvooralaandeordealsbestuurdersaleenbesluithebbengenomenvoordatzehetaankondigendaterergensoverbeslotenmoetworden(watinhetEngels‘Decide,Announce,Defend’heet).Ineendergelijkesituatiekunnenderdenonmogelijknoghunbelangenbehartigen.Datroeptwantrouwenopenmaatschap-pelijke groeperingen zijn over het algemeen creatief in het blokkeren of vertragen vanprojecteninderuimtelijkeordealszijdezenietinhunbelangachten.Hetverminderenvande bezwaarprocedures lijkt uiteindelijk geen oplossing. Zodra demogelijkheid nietmeerbestaatomvoorafteonderhandelenofachterafbezwaartemaken,kanhetvoornietbetrokkenpartijennoglonenderzijnomineerderefasendwarstegaanliggen,ofombijeenvolgendprojectgrotergeschutintezetten.

9998

vaak een poging om beleid en beleidsvorming legitimiteit te geven. In tegenstelling totdemocratische,bestuurlijkeenjuridischeprocedures,draaithetbijparticipatiejuistomdefysiekeinteractiestussenpartijenenhunonderlingecommunicatie.

Legitimiteitkomtbijparticipatienietalleentotstanddoordeinhoudelijkebijdragevanburgers.Juistdoorhetproces vanbeleidsvormingmetallepartijengoed te coördinerenwordtditonderdeelvandebelangenafwegingvanhetbestuursorgaan.Zowordtdraagvlakgecreëerdvoorde resultaten vanparticipatie, los vande vraagof deoverheid aan alle bezwaren eninhoudelijkewensenvanburgerstegemoetkomt.Inparticipatiedraaithetookomdebelangen-afwegingvanhetbestuursorgaanendemanierwaaropde legitimiteit tot standkomt.Bijparticipatiegebeurtditdoormiddelvansamenwerkingmetdedirectenindirectbetrokkenpartijen,zoalsburgers.

Burgerparticipatiekentookrisico’svoordelegitimiteit.Alseenbeleidsbemiddelingmislukt,bestaathetrisicodatdelegitimiteiteen(noggrotere)deukoplooptalshetfalenhetgevolgisvaneeninzichzelfgekeerdeoverheid.Burgerparticipatieindevormvanpubliekebeleids-bemiddelingheeftzinalsdeoverheiddecapaciteitontwikkeltomde(veelsoortige)belangenvanburgersteadresseren.Alsdeoverheideengebrekdebemiddelingingaatomaanlegitimiteittewinnenennietomeenanderbelangtebehartigen,danisditextraprangend.

5.6Casus:BeleidsbemiddelinghorecaopeningstijdenZandvoort

Begin2011vonderindegemeenteZandvoortonderbegeleidingvaneenbeleidsbemiddelaareenparticipatietrajectplaatsoverhetonderwerp‘horecaopeningstijdenengeluidsnormen’.Debeleidsbemiddelaarleiddeeenreeksvanzevenintensievebijeenkomsten,waareenbontegroepbelanghebbenden-zoalsbewonersenhoreca-exploitanten-eenbeleidsadviesformu-leerde. Dit traject had, naast de rol van de beleidsbemiddelaar, een aantal kenmerkendeeigenschappen.Degemeentevertegenwoordigdezichzelfindittrajectenstondopgelijkevoetmetandereparticipanten.Hiervoormoestweleerstbestuurlijkekaderstellingplaatsvin-den. Daarnaast was er sprake van een grote groep belanghebbenden, met verschillendebelangenenuiteenlopendestandpuntentenaanzienvanhetonderwerp.Dezegroepmoesteerst tot gezamenlijke probleemdefinities komen, voordat er beleidsoplossingen kondenwordengevondendiedraagvlakhadden.

5.5Burgerparticipatie–zoekennaarlegitimiteit

Burgerparticipatie is de verzamelnaam voor verschillende vormen van betrokkenheid vanburgersenbelanghebbendenbijdetotstandkomingvanbesluitenenbeleid.Hetkangaanomeeninformeleadviserenderolwaarbijhetbetrokkenorgaannietgebondenisaanhetadviesvanburgers,ofomeenformelerolzoalshetgeval isbijwettelijke inspraak. Indatgevalisdeoverheidopgrondvaneigenregelsverplichtbepaaldebelangengroepentelatenmeebeslissen. In het spectrum tussen deze uitersten zijn vele vormen van interactievebeleidsvormingdenkbaar.AldecenniawordterinNederlanddanookgeëxperimenteerdmetformele en informele betrokkenheid van burgers. Er bestaan honderden verschillendeinspraakmodellen,gekoppeldaanwetgevingofbestuurlijkeprocedures.Beleidsbemiddelingisgeenvervanging.Hetisjuisteenaanvullingdaarop.Omtewetenofeenbeleidsbemiddelaareenrolkanofmoetspelenineenparticipatieproces,moeterduidelijkheidzijnoverderollenvandeoverheidenhoelegitimiteitvanhetbeleidwordtgewaarborgd.

DehuidigeNederlandsepraktijkvanburgerparticipatieisnietzozeereenreactieoprecentediscussiesover ‘hetvertrouwentussenoverheidenburger’.Het iseenvoortzettingvandeontwikkelingvaninteractievebeleidsvorming.Hoecomplexerderelatietussenoverheidenburgerwordt,destebelangrijkerwordthetprocesvantotstandkomingvanbeleid.Steedsmeer beleidsonderwerpen vragen om een bepaalde vorm van participatie. Interactievebeleidsvormingbetekentdater interactiestussenoverhedenenburgersentussenburgersonderling plaatsvinden. Het is de vraag of deze partijen gelijkwaardig zijn, vanwege demachtspositievandeoverheidendezichsnelversnipperendemachtachtereencollectieveactievanzeeruiteenlopendeburgers.Tochzienzowelburgersalsoverheidburgerparticipatiealseenoplossingombepaaldemaatschappelijkeproblemenoptelossen.Overhedenzijnopzoek naar kennis en ervaringsdeskundigheid bij burgers. Burgers maken aanspraak eeninhoudelijkebijdrageaandebeleidsvorming.Daarnaastassociërenbeideparticipatiemethet creëren van draagvlak, legitimiteit en het voorkomen van complicaties en bezwaren.Overhedenwillenbezwarenvoorkomenenburgerswillendathunbezwarendoorslaggevendzijn in de belangenafweging. De verwachtingen bij participatie zijn dan ook vaak hooggespannen.Klachtenvanburgersgaanvooraloverdemanierwaaropzijbijbeleidsvormingwordenbetrokken.Hetgaatzelfszoverdatdezeprocessenregelmatigalsondemocratischwordenbeschouwd.

Omdeproblemenvanparticipatietebegrijpen,moetenpartijenkijkennaarderolverdeling.Heeftdeoverheidderegieoverdepartijen,ofisdeoverheideenvandepartijen?Wanneerditlaatstehetgevalisendeoverheidalspartijeenwederzijdseafhankelijkheidsrelatieheeftmetdeanderepartijen,kandecoördinatievanhetparticipatieprocesvastlopen.Deoverheidvervultverschillenderollentegelijk:vanvertegenwoordigervanhetalgemenebelang,vanvertegen-woordigervandeoverheidsorganisatieenvanscheidsrechter.Datgaatnietzonderdeschijnvanbelangenverstrengelingenleidtalgauwtothetverliesvanhetvertrouwenvandeanderepartijen. Vooral in deze situaties,waarin de overheidniet de regie over de partijen of debemiddeling heeft, is externe begeleiding nodig en kan er beter voor het oplossen vanconflictenencoördinatieproblemenprocesbegeleidingwordeningeschakeld.Participatieis

101100

Degemeentewerdinditprocesvertegenwoordigddooreencasemanager.Dezecasemanagerwaseenbeleidsmedewerkerdieverantwoordelijkwasvoorhetopstellenvanbeleidsvoorstellenopditonderwerp.Dezecasemanagervertegenwoordigdedegemeentetijdensdebijeenkomstenmet burgers en ondersteunde de beleidsbemiddelaar bij het opstellen van de benodigdebeleidsstukken.

Het proces

Hettotaletrajectronddehorecaopeningstijdenbestonduit;(1) eenbelanghebbendenanalysevandebeleidsbemiddelaar(2) eenbestuurlijkekaderstelling(3) eenreeksparticipatiebijeenkomsten(4) eenformeeladvieshetbevoegdebestuursorgaan

Belanghebbenden-analyse

Nadeopdrachtstellingdoordeburgemeester,voerdedebeleidsbemiddelaareenanalyseuitvandeverschillendebelangengroependiebijditonderwerpbetrokkenwaren.Doormiddelvanverkennendegesprekkenbrachtdebeleidsbemiddelaardeprocesbehoeftenvanindivi-dueledeelnemersinkaart.Dooreenstappenplanoptestellen,heeftdebeleidsbemiddelaarduidelijkheidverschaftoverderandvoorwaardenensuccesfactorenvanhettraject.Uitdezeanalysebleekalgauwdatermeerderebijeenkomstennodigzoudenzijnomditonderwerpserieustekunnenbespreken.

Bestuurlijke kaderstelling

Debeleidsbemiddelaarheeftindittrajectervoorgekozenomhetbestaande‘ParticipatiemodelZandvoort’toetepassen.Hiervoorwarentweeredenen.• Teneerstewildedebeleidsbemiddelaarontdekkenwaaromditparticipatiemodeltotopdat

momentnietgoedkonwordengebruiktdoordegemeente.Blijkbaarboodditmodelonvol-doendehandvattenomparticipatieconcreetvormtegeven.Aanheteindvanhettrajectheeftdebeleidsbemiddelaardanookineenapartadvieseenaantalvoorstellengedaanomditmodelbetertoepasbaartemaken.

• Tentweedekondebeleidsbemiddelaardoortoepassingvanditparticipatiemodeldegemeentedwingenbestuurlijkcommitmentaftegeven.Debeleidsbemiddelaarheeftdegemeente‘aanhaareigenregelsgehouden’envoorafaandeparticipatieombestuurlijkekaderstellinggevraagd.

De context

Zandvoortisvaneenvissersdorpindeloopderjarenuitgegroeidtoteentoeristischetrek-pleister.Hetheefteenrelatiefkleinegemeentelijkorganisatiemaardesalnietteminspelenergrootstedelijkeonderwerpen.Hetleefklimaatissterkverbondenmetdelokaleeconomieendusookmethetbeleidvandegemeente.Dehorecaopeningstijdenwaseencontroversieelonderwerp,datsamenhingmetverschillendevisiesopZandvoort,alswoonplaatsmaarookalsuitgaansgebiedvoortoeristenendagjesmensen.Decentralevragenvandeparticipatiewarenof er eenwijziging vandehorecaopeningstijdengewenstwasenwatde verwachteeffectenvanbepaaldebeleidsoptieszoudenzijn.Hetdoelvandegemeentewasnietzozeerom juridisering in de vorm van bezwaarprocedures te voorkomen, maar primair om hetbeleideffectievertemaken.Hetuitgangspuntwasdathiervoorgelijkwaardigeparticipatievanburgersnodigwasendateenbeleidsbemiddelaareenbelangrijkerolkonspelenindecoördinatievandatproces.Hetdoelwasooknietomdraagvlaktecreërenvoorreedsontworpenbeleid,maarjuistomdatbeleidsamenmetburgerstotstandtebrengen.Opdezemanierkonjuistopeennatuurlijkewijzedraagvlakontstaanenkondenonderliggendeconflictentussenverschillendebelangengroepenwordengeadresseerdinhetbeleid.

DehorecaopeningstijdenstondennietalleensymboolvooreenvisieopZandvoortalslokaleeconomie,maarwarenvooraleenconcreetinstrumentomaandeenekantdezelokaleeco-nomietestimuleren(ruimereopeningstijden)enaandeanderekantomdekwaliteitvanhetleefklimaatvergrotendooroverlasttegentegaan(inperkingopeningstijden).

De deelnemers

Degroepvandeelnemersinhettrajectbestonduitongeveerdertigpersonen,waarbinnenvijftienmensen(voornamelijk)directbetrokkenwarenenalseensoortkerngroepfungeerden.Debelangrijkstebelangengroependiezijvertegenwoordigdenwaren(1)horeca-exploitanten,(2)bewonersen(3)degemeente.Degroepvanhoreca-exploitantenbestonduittweecategorieën:horeca-exploitantenuithetcentrumenstrandpachters.Debewonerswarenookindezecate-gorieënintedelen.DemeestebewonersdieaanhetprocesdeelnamenvertegenwoordigdenhetbelangvanZandvoortalswoonplaats,maarerwarenookbewonersdiejuisthetbelangvanZandvoortals‘toeristischebadplaats’nastreefden.Ditonderscheidtussenhetdorpscentrumenhetstrandisookinhetprocesgemaakt.Tijdensdeeerstebijeenkomstheeftdebeleids-bemiddelaarmetdegehelegroepeenaantalprocesafsprakengemaakt.Erwerdonderandereafgesprokendatdehorecaopeningstijdenenvanhet centrumenhet strandapart zoudenwordenbehandeld.Welwerderafgesprokendatnadebijeenkomstenoverhetcentrumenstrandereenbijeenkomstzouwordengewijdaanhetsamenbrengenvandeze tweedeel-onderwerpen.Ookwerderafgesprokendatallebijeenkomstenvooriedereentoegankelijkwaren.

103102

Conclusies

Uithettrajectbleekdatdemeestevooronderstellingendiedegemeentehadtenaanzienvanditonderwerp,nietklopten.Hetgaathetdoelvanditverslagtebuitenomaldezevooronder-stellingentebenoemen,maarkortgezegdkwamheteropneerdatzoweldehoreca-exploitantenalsdeburgersheelgoedinstaatwarenomnaasthuneigenbelangenookverantwoordelijk-heidtenemenvooralgemenebelangenzoalsveiligheidenhandhaving.

De interventies vandebeleidsbemiddelaarbestondeneruit datdezede communicatie enonderhandelingoverditonderwerpbegeleidde.Debeleidsbemiddelaarzorgdeervoordatdegroepnietvanuitbepaaldestandpuntentoteencompromisprobeerdetekomen,maarjuistvanuitgedeeldeprobleemdefinitiesmetelkaaropzoekgingnaarbeleiddateffectiefwasendatkonrekenenopsteunvanalledeelnemers.Draagvlakkwamopdezemaniernietenkeltotstanddoormensen‘tegevenwatzewillen’,maarjuistdooreentransparanteneerlijkprocesopgangtebrengen.Degemeentegingnietzozeerophetniveauvanburgerszittenmaarburgersgingenjuistophetniveauvandegemeentezitten,waarbijzijalshetwarehetper-spectiefvandegemeentemoesten innemenenaldoendeeenbeterbegripkregenvande(moeilijke) afwegingen die de gemeente bij dergelijke beleidskwesties moet maken. Eenanderresultaatvanhetproceswasdanookdatwaardeburgerseronderlingnietuitkwamen,hetgezagenhetvertrouwenvandegemeentehernieuwdwerd.Uiteindelijkheeftderaadalledoordeburgersaangedragenplannenovergenomen.

Dezekaderstellinghieldindathetbevoegdebestuursorgaanvoorafgaandaandebijeenkomstenmetburgersmoestaangevenwelkeruimteerdaadwerkelijkvoorburgerswasomteparticipereneninhoeverrezijzichcommitteerdeaanderesultatenvanhetproces.Debeleidsbemiddelaarheefthierbijwelexplicietbenadruktdatdezeruimteenkelbeperktkonwordenomditcom-mitmentmogelijktemaken,nietomdemachtspositievandegemeenteteverzekeren.

Participatiebijeenkomsten

Debeleidsbemiddelaarbelegdevervolgenseenreeksvanzesbijeenkomsten(vantweeuur)waarinhetonderwerp vande ‘horecaopeningstijden en geluidsnormen’ stapsgewijswerdbehandeld.Hierbij stondentelkensdebijdragenvandehoreca-exploitantenenbewonerscentraal en heeft de gemeente enkel zichzelf vertegenwoordigd. De beleidsbemiddelaarheeftals gespreksleider tijdensdezebijeenkomsteneenproces vangroepsbesluitvormingvormgegeven.Juistdoorhetonderwerp(binnendebestuurlijkekaders)gemeenschappelijktemaken,kondegroephetgesprekmetelkaaraangaanensamendeverantwoordelijkheidnemenvoorformulerenvanoplossingenvoorbeleidskwesties.Hiervoormoestendedeelne-merseerstovereenstemmingbereikenoverdeprobleemdefinities.Ofwelermoesteersteenuitgebreidedialoogwordengevoerdoverdeproblemendieaanhetonderwerpvastzaten,zoalsdeoverlastdieverzaaktwordtdoortoeristenenuitgaanspubliek.

Formeel advies aan bestuursorgaan

Om de resultaten van het proces om te zetten in concreet beleid moest het advies vande burgers worden overgenomen door het bevoegde bestuursorgaan, in dit geval zoweldegemeenteraadalshetcollegevanburgemeesterenwethouders.Debeleidsbemiddelaarheeftdusjuisthiervooromkaderstellingvoorafgevraagd.Tijdensdebijeenkomstenheeftdebeleidsbemiddelaartegenoverdeburgersjuistbenadruktdathetadviesdoordehelegroepgedragenmoestworden.Concreetbetekendeditdatopdepuntenwaargeeninhoudelijkeovereenstemmingwerdbereikt(zoalsoverdeopeningstijdenvandestrandtenten),erdoordegroepweleenadviesmoestwordengeformuleerdoverhoehetbestuursorgaanindetoe-komstmetdezepuntenmoestomgaan.

Erwerdmetbetrekkingtothethetcentrumwelovereenstemmingbereiktoverdehoreca-openingstijden,namelijkdatergeenfundamentelewijziginggewenstwasmaarweleenaan-passingvandebloktijden,hetvergunningsstelsel,hetveiligheidsbeleidenhandhaving.Metbetrekkingtotdeopeningstijdenvandestrandtentenwerdergeenoverstemmingbereikt,maarwerderweldoordegroepafgesproken/geadviseerddattoekomstigewijzigingennietzonderparticipatievandezegroepkondenplaatsvinden.

105104

107106

6.1Hetconflictofhetprobleemvermijden

Deminstintensievemethodeishetvermijdenvanhetprobleemofhetconflict.Ditiseengoedeoptiealsdealternatievenvaneenpartijbeterzijndanwelkeovereenkomstdanook.Het isdanniet inhetbelangvaneenpartij isommetanderenteonderhandelen.Alseenoverheidbijvoorbeeldzekerweetdathetbeleidzondernoemenswaardige tegenstandkanuitvoeren en weinig meerwaarde in publieke participatie ziet, dan is een participatiebijeen-komstonzinnigenhypocriet.Eenvaakgehoordeklachtisdatparticipatiebijeenkomstennietsopleveren,bijvoorbeeldomdatniemandkomtopdagen.Afgezien vanprocedureleproblemen(iserwelgenoeggedaanommensentebereiken?),kaneenredenzijndatdenoodzaakontbreekt:debelangenvanpartijenzijnnietzosterkmetelkaarverwevendatzijwederzijdsvanelkaarafhankelijkzijn.Indatgevalishetprobleemdeelseenschijnprobleem.

Alspartijeneenconflictofprobleemvermijden,kanditookjuistdesituatieverergeren.Ditishetgevalwanneerpartijenechtvanelkaarafhankelijkzijnomhunbelangentebehartigen.Opdatmomentmoetenpartijenhetgeschilbeslechten,oflerenaccepterendatzijniethunbelangenkunnenverwezenlijken.Vermijden,ookbijonderlingeafhankelijkheid,kanwelnuttigzijn:partijenbegrijpensomspasdatzijvanelkaarafhankelijkzijnnadatzegeprobeerdhebbenomhetconflictofhetprobleemtevermijden.Desituatiewas,bijwijzevanspreken,nogniet‘rijp’vooreenonderhandeling.

6.2Zonderondersteuningonderhandelen

Partijenkunnenerookvoorkiezenomopeigenhoutjetegaanonderhandelenmetelkaar.Omtebepalenofditeenreëleoptieis,staanhierondereenaantalcriteria:36

1)debelangrijkediscussiepuntenenookhetaantalbelanghebbendepartijen,moetenrelatiefkleininaantalzijnengemakkelijkteidentificeren;

2)debelanghebbendenmoetengenoegcommunicatiekanalenkunnenonderhouden;3)er moet voldoende onzekerheid over een koers zonder samenwerking bestaan bij alle

belanghebbendepartijen.

Alsernietaandezevoorwaardenisvoldaan,ishetnogsteedsmogelijkomzonderondersteuningteonderhandeleneneenuitkomst tebereikenwaarallebetrokkenpartijentevredenmeezijn.Hetwordtweleenstukmoeilijker.Hetisvaaknietduidelijkvoorpartijenwiedeanderebelanghebbendenzijn,ofwiehenvertegenwoordigt.Daarnaastkunnenpartijengrotemoeitehebbenmethetonderhoudenvanconstructieveonderhandelingen.Metanderewoorden,de partijen hebben vaak een grote financiële, emotionele of psychologische inzet in hetgeschilendeangstomietsteverliezenzorgtervoordatzeeenvruchtbarediscussienietkunnenvolhouden.Daarnaastkunnenpartijenmetmeermachtverhinderendatersprakeisvaneen

36 Deze criteria zijn overgenomen uit Susskind, L. E. & Cruikshank, J. (1987) Breaking the Impasse. Consensual Approaches to Resolving Public Disputes. New York: Basic Books.

Omgoedmetelkaarsamentekunnenlevenenwerken,zijnerveelmechanismenenmethodenom eventuele spanningen en conflicten af te handelen. Publieke beleidsbemiddeling isslechtseenvandemethoden.Methodenvariërenonderandereindematevaninterventieenin demanierwaarop partijen de overeenkomst naleven. Sommigemethoden vragen omhandhavingviawederzijdsesocialecontroleenbijanderebiedteenexternepartijeenextragarantie. Hieronder staan enkele van deze methoden, van weinig interventie naar veel.De gang naar de rechter, een onnodig overbelastemethode, krijgt extra aandacht, zodatlezerseengoedbeeldkrijgenwanneerderechtereengoedalternatiefisenwanneerniet.

Andere vormen om een controverse aan te pakken

6

109108

6.4Facilitation

‘In the last 15 years, I would say, what has become increasingly common is the use of a neutral facilitator to help build with stakeholders some kind of productive interaction, not necessarily to resolve a ripe dispute, potentially to avert one, but also just to allow for a more meaningful exchange in dialogue, to implement a decision….’

EllieTonkinHoofdConflictbeslechtingEPAindeVerenigdeStaten

Facilitationisdeminstintensievevormvanondersteundeonderhandeling.Sommigecon-flictenzijnteingewikkeldvoornietondersteundeonderhandelingenenweernietzoinge-wikkelddatpartijendeinzetvaneenbemiddelaarnodighebben.Hoeweldebeleidsbemid-delaaraltijdookalsfacilitatoroptreedt,kanfacilitationookopzichzelfstaan.Dehelpendeintermediair focustdanvolledigopdedialoog, inplaatsvandeonderhandeling.Daartoeregelt een facilitator een neutrale plek, stemt de ontmoetingsdata met de partijen af enbeheertdevoltalligevergaderingen.Hijhoudtnotulenbijenzorgtdatelkepartij spreek-ruimteheeft.Alserveelpartijenzijn,modereertdefacilitatorintensiever.

Defacilitatoriseenonafhankelijkeprocesbegeleider,verantwoordelijkvoordekwaliteitvandedialoog.Hijzetdaartoerandvoorwaardenopenbeheerthetgesprek.Defacilitatorsteltvragenomdedialoogopgangtehoudentussendepartijenenvatopbasisvandenotulensamenwaterallemaalgezegd is tijdensdevergaderingen.Opdezemanierontwikkelenpartijeneerdereengedeeldbegripvandesituatie.Alseenfacilitatorhetgevoelheeftdatditbegripachterwegeblijft,steltdezevragenomdepartijentelatenreflecterenopdeverschillen.Alseengesprekstroefver-looptvanwegenegatieveemoties,biedtdefacilitatorderuimteaandepartijenomdezeteuiten.BeleidsbemiddelaarFransEversgeefthetvoorbeeldvaneenuitgesprokenbozeboer,wanneereenvandeanderepartijenveelmoeiteheeftomsamenwerkendenprobleemoplossendteonder-handelen.NadetiradevraagtEvers:“Wasdithet?”Enhijzegt:“Ja.”…“Enhielphet?”Enhijkeekmeaanenzei:‘Hetheeftmijinelkgevalgeholpen!Omervanaftekomen”…waaropikzei:“Maardenkjedathetonsgezamenlijkhelpt?”Enhijzegt:“hm…misschienniet.”

Eenervarenfacilitatorkanzodepartijenhelpenomstoomafteblazenenhenweerterugopderailskrijgen.Deemotiekanookwaardevolleinformatiegevenoverhoedepartijenhunbelangenzien–endewaargenomenobstakelsomindezebelangentevoorzien.Defacilitatorraaktzodeinhoudendeemotieenonthoudtzichtochvaneeninhoudelijkofemotioneeloordeel.Waareenbemiddelingbijnaaltijdtotdoelheeftomeenovereenkomsttesluiten,kaneenfacilitatorzichbeperkentoteenbeterbegriptussendepartijen(waarnawellichteenovereenkomstvolgt).Defaciliterenderolvaneenintermediairkanbeperktlijken.Defacilita-renderolisechterinveelgevallenvoldoendeompartijentoteenconstructieveonderhandelingaan te zetten. Bijvoorbeeld als partijen zich goed in staat voelen om belangengericht teonderhandelen en vooral behoefte hebben aan iemand om gesprekken te beginnen, tefocussenendraaiendetehouden.Zoalsbijelkevormvanondersteundeonderhandelingen,dientdefacilitatordegroepalsgeheel.Alsdezegroep,ofeendeelervan,nietmeertevreden

eerlijkeonderhandeling (al zoudendezepartijendatwillen).Partijenkomengemakkelijkterechtineenimpasseenziensnelelketoenadering,vanzichzelfenvandeander,alseentekenvanzwakte,zodatmenpubliekelijkeenhardeennogonbeweeglijkerhoudingaan-neemteneenimpasseverergert.Departijenkunnendannietmeerzonderondersteuningenzullenmoetenkiezenuiteenprocedurewaarzehuneigenbevoegdhedenuithandengeven,bijvoorbeeldbijeenrechter,ofkunneneenonafhankelijkederdeinschakelen.

6.3Vantweepartijennaarmeerpartijen

Succesvolleonderhandelingenzijnmoeilijkindehandtehoudenenalsermeerdantweepartijenaanwezigzijn,wordthetalgauwingewikkeld.Metdetoenamevanhetaantaldeel-nemersverandertnamelijkhetkaraktervandeonderhandelingen.Datkantengoede:meerpartijenkunneneen impassedoorbrekeneneensituatiecomplexermakenzodatermeermogelijkhedenzijnenzero/sum-situatiesvermedenworden.Hetkanalleenookbetekenendatniemandmeeroverzichtheeftenbijvoorbeelddeafspraak tussenpartijA enB tenietwordtgedaandoordedaaropvolgendeafspraaktussenpartijAenC,zonderdatB(ofAofC)daarerginheeft.

Alsmeerpartijendeelnemen,betekentditdatzijveelexplicietermoetennadenkenoverhunsamenwerking–andersvallendeonderhandelingenniettecoördineren.Ditisveelentijdrovendwerken vraagt zoals eerderbeargumenteerdomeenonpartijdige inzet.Bovendien ishetvaakinhetbeginonduidelijkwelkegroepeneraandeonderhandelingstafelmoetenkomenzittenenwiehendaarvertegenwoordigd.Alsmeerdantweepartijenmetelkaarnaareenvergelijkzoeken,vallenonderhandelingengemakkelijkuiteeninchaos,alszeüberhauptopgangkomen.Omdateenpubliekgeschilgewoonlijkveelpartijenkent(elkdaarvanvaakookverdeeld),metbovendienvaakgeenofweinigervaringhebbeninhetmetelkaarsamenwer-ken,iszonderondersteuningonderhandelenbijnaondoenlijk-enerklevenzelfsgroterisico’saan. Coördinatieproblemen en legitimiteitkwesties brengen namelijk een zoektocht naargezamenlijkewinstingevaar.Partijenzijngeneigdomhetgeschilineenwin/verlies(ofzero-sum-)kaderteplaatsen.Hierisslechtseenbeperktewinstmogelijkenelkewinstvoordeenepartijbetekentverliesvoordeanderen.Hetkandaaromookrationeellijkenomtewillendatanderenverliezen,omdatmenzelfdanrelatiefofabsoluutbeteraflijkt.Daarnaastkomendepartijen gemakkelijk inpsychologische valkuilen terecht.Deonderhandelingenescalerenbijvoorbeeldenpartijenschakelenomnaardestructievereacties.Ofdepartijenverliezendemoedenkomencompleetvast tezitten.Daaromhoudenveelonderzoekersenervarings-deskundigenvoldatprofessioneleondersteuningonontbeerlijkisinditsoortgeschillen.

111110

veelmeerdanbijeenbemiddeling,nualhunalternatievennogeensgoedschatten.Hoewelhet almeer richtingeen rechtsproceduregaat, stimuleertde arbiterdedialoog tussendepartijennogintensiefenhoudthijadvocatenbijvoorkeurbuitendedeur.

Wieermeedoetaaneendialoog,verandertwel.Eenarbitrageishetmomentdatde‘grotevissen’aantafelkomen,alszijzichtotdatmomentnoghebbenlatenvertegenwoordigen.Zijzijnaanwezigalsdearbiterzichoverhunzaakbuigt.Alsiedereenuitdetopaantafelzitenereenonafhankelijkearbiterofpanelvanexpertszitdathunkansenvoorspelt,sluitendepar-tijenvaaksnellereenovereenkomst.Alsditnietlukt,kunnendelastgevershetmandaatvandeafgevaardigdenversoepelen.

Bijeenniet-bindendearbitragehebbendedeelnemendepartijennogsteedscontroleoverdeuitkomsten(inminderemate)hetontwerpvandeprocedure.Departijenzijnnietgebondenaaneenuitspraakenkunnenmethetadviesdoenwathengoeddunkt.Vandeintermediair–dearbiter–wordtechtereenmeerinhoudelijkebetrokkenheidgevraagd.Dearbiterdientexplicietnatedenkenoverinhoudelijkeoplossingen–wateentaboeisvooreenbeleidsbe-middelaaroffacilitator.Departijenvragennunietomondersteuningbijhetonderhandelen;zevragenomheldereantwoorden.Dearbiter,meernogdandebeleidsbemiddelaar,isdanookvanzelfsprekendgoedgeïnformeerdoverdeinhoud.Dearbiterkentdecomplexiteitvanditgeschilensoortgelijkegeschillenenkentbovendiendejuridischecontext.Ookwatdatbetreftisniet-bindendearbitrageeenstaptussenbeleidsbemiddelingenrechtspraak.

6.6NaardeRechter

Partijenkunnennietelkgeschilviaondersteundeonderhandelingoplossen.Somsisdegangnaarderechterdebeste.Veelpartijenkiezenechteruitautomatismevooreenrechter.Datiskostbaarvoordepartijenenderechterlijkemacht isoverbelast.Desectiehierondergeeftweer wat een gang naar de rechter voor een geschil betekent. Daarna geeft deze sectiederedenenomnaarderechtertestappenenhetpubliekegeschilviadejuridischewegtebeslechten.Watbetekenthetwanneerpartijeneengeschilnaarderechtszaalbrengen?Alseenpartijbesluitomnaarderechtertegaan,wordteeningewikkeldeenmeerduidigesituatieaangepastaandegestandaardiseerderechtsprocedure.Departijendienenhunautonomiegedeeltelijkovertehevelennaardeonafhankelijkerechterenzichzelfopeengeritualiseerdemanierteorganiseren.Zonemendepartijenbijvoorbeeldeenadvocaatindearmendezevertalenallegebeurtenissenwaardepartijenoververtellennaareenjuridischjargondathetderechtermogelijkmaaktomdesituatietevergelijkenmeteerderesituatiesenmetdewet.

Rechtbankenzijnnietopgezetomtebemiddelenineengeschil,maaromrechttespreken.Derechterinterpreteertdewetenpastenkelwettelijkeofjurisprudentiëlecriteriatoe.Dezeduidelijkheid van de rechterlijke rol biedt een aantal voordelen. Als deze voordelen overandereoverwegingenzegevieren,dankanhetzoekenvaneenrechterlijkvonnishetjuistepadblijken.Watzijndezevoordelen?

ismetdefacilitator,dientdezetestoppen.Defacilitatormoethetgespreknuttighoudenenalsdezezelfeenbeletselis,danvolgtditalsconsequentie.Alsdegroepmerktdatfacilitationalsprocedurezenietverderhelpt,kandezeoverwegenomeenbeleidsbemiddelingoptezetten.Somsblijktfacilitationdanalsnognietvoldoende.Departijenkunnenbeginnenmetdehulpvaneengespreksleider(facilitation)enontdekkendatzeweinigvooruitgangmaken,ofdathettelangzaamgaat.Eenactieverehelperisdannodig.

6.5Niet-bindendearbitrage

Alseenbemiddelingnietwerkt,kanmenvaaknognaarde rechter– totaandeRaadvanState.Datisechternietdeenigemogelijkheid.Menkaneenarbiteraanstellenvooreenniet-bindendearbitrage.Arbitrageisparticuliererechtspraak.Debemiddelaar,alshijnoghetvertrouwengenietvandedeelnemendepartijen,kanassistereninhetvindenvaneenarbiter,hetopzettenvaneenarbitrageprocedureenhetoverdragenvandenoodzakelijkeinformatieaandearbiter.Demeesteambtenarenmogenvanuitdewethungezagnietdelegerenaaneenarbiter.Bindendearbitrageisdaaromvaakgeenoptie.Niet-bindendearbitrageisweleenmogelijkheid.Alleaspectenvaneenniet-bindendearbitrage zijn,evenalsbij eenbeleids-bemiddeling,onderhandelbaar.Bijniet-bindendearbitragekijkteenparticulierpanelofeenparticulierearbiternaardemeritesvandeargumentenvandepartijen.Vervolgenskomtdearbitermeteensuggestie.Departijenkunnendezeweigerenofaccepteren.

Niet-bindendearbitragekandenodigeversnellingbieden.Alsooknaeenbemiddelingdepartijenzichnogsteedsineenimpassebevindeneniedereennogsteedsgraageenoplossingvoorhetprobleemwilhebben,begintvaakdetijd(enhetgeld)echttedringen.Er isveelgeïnvesteerd,allepartijenzijnnugoedopdehoogtevanelkaarsenhuneigenbelangenentochziteengoedeovereenkomsternietin.Eenarbiterbiedtzekerheid,omdathijbinneneenafgesprokentijdeenoordeelzalvellen.Hoewelditoordeelnietbindendis,heeftditveelvoordelenbij vastgelopenonderhandelingen.Alsdepartijenkiezenvoorniet-bindendearbitrage,wijzenzijeen‘rechter’aan–inallegevallenmoetdearbitereengeschikteachter-grondhebben,bijvoorkeurjuridisch.Dearbitermoetnamelijknietalleennadenkenoverdeinhoudelijkemeritesvaneenovereenkomst.Hijmoetookbeoordelenwatdekansenvandepartijenbijderechterzijn.Departijenkunnenzoalvasteenvoorproefjekrijgenvanwathenwaarschijnlijkbijde rechter tewachtenstaatendezeniet-bindendeuitspraakkandepartijen doen besluiten ommet bijgestelde verwachtingenweer te gaan onderhandelen.Insommigesituatieskanmeneenrechtszaakomstrategischegevallenzelfswillensimuleren.Alsdeeisenvaneengroeperingbijvoorbeeldbuitengewoononrealistischzijnendeafgevaar-digdeonderhandelaarswetendit,maarkrijgendeachterbannietmee,dankandearbiterdeledenvandezegroeperinguitnodigenomtekomenkijkenbijdearbitrage.Eenvoorproefjeopderechtszaalkandemisplaatsteverwachtingentemperen.Metanderewoorden,dealter-natievenvandepartijopeengeslaagdeonderhandelingkunnendaarmeeveranderen,zodaterookaandeonderhandelingstafelmeerschotindezaakkomt–metofzonderbemiddeling.Eenarbitervatdekritiekepuntensamenenhetgeschilvernauwddaarmee.Departijenmoeten,

113112

onethischzijn.Tochzijnersituatiesdenkbaarwaarinditsoortafgedwongentransparantiebelangrijkis.

• Hetkaninhetbelangvaneenpersoonoforganisatiezijnomeenrelatiemeteenanderepartijtebeëindigen–enbemiddelingiserjuistopgerichtomdebetrekkingentussendepartijenteverbeteren.Hetrechtverbreektechtergemakkelijkpersoonlijkerelaties.

• Alseenpartijzekerisvaneenoverwinninginderechtszaalenookopdelangetermijngeenlastdenkttehebbenvandenegatievegevolgenvoorderelatie,danzijndepartijennietwederzijds van elkaar afhankelijk om hun belangen te verwezenlijken en heeft onder-steundeonderhandelinggeenzin.

Bovenstaande lijstgeeftaanvoorwelkedoelen rechtspraakbovenalternatievewijzenvanconflictbeslechting te verkiezen valt. Hier kan beleidsbemiddeling niet effectief of zelfsongepastzijn.

6.7Mediationviaderechtspraak

SindsdejarentachtigkennenweinNederlandhetjuridischeverschijnselmediation.Media-tionisgeenpubliekebeleidsbemiddeling.Mediationisingebedinjuridischeproceduresenkenteenredelijkstriktstramien.Mediationiseenvormvanprofessionelebemiddelingwaarineenmediatortweeanderepartijenondersteuntbijhetbeslechtenvaneenjuridischconflict.Zowelinhetprivaatrechtalshetpubliekrechtkomtmediationvoor.OnderanderehetProjectMediation van de provincie Overijssel in 2003 heeft laten zien dat alternatieve geschil-beslechting zoals mediation een effectieve oplossing kan zijn voor het beslechten vanbestuursrechtelijkegeschillen.Mediationiseenreëleoptiewanneermenverderejuridiseringwilvoorkomenenkanwordeningezetindevoorbereidingsfasevaneenbestuurlijkbesluitofbestuurlijkerechtshandeling,indebezwaarfase,ofzelfswanneerhetgeschilvoorderechterligt.Mediationverkleintdewerklastvanderechterenzorgtvoorminderingrijpendemaat-regelen. De aangevochten bestuurlijke besluiten zijn echter vaak gebaseerd op bepaaldebeleidsregelswaarbelanghebbendengeenrechtsmiddelentegenhebben.Allebestuurlijkebesluit-enbeleidsvormingisgebondenaanderegelsvandeAlgemeneWetBestuursrechtenmoetvolgensbepaaldeprocedures,zoalsinspraak,plaatsvinden.

• De rechter is onafhankelijk.Meernogdan eenbemiddelaar kunnenpartijen van eenrechterverwachtendatdezenietpersoonlijkbetrokkenraaktofeenpersoonlijkemeninglaatmeewegen.

• DeRechterontvangteensalarisvandeStaat;departijenhoevenhemniettebetalen.• De rechtszaal biedt een goed podiumwanneer een partij als grootste belangheeftom

publiekeerkenningtekrijgen,bijvoorbeeldomdeeigennaamenreputatietezuiveren.• Eenpartijkanactiefzijninanderesoortgelijkesituaties,ofdeverwachtinghebbendatdit

indetoekomstgaatgebeuren.Derechterkandanhelderheidverschaffen-eenprecedent-waardepartijzichopkanberoepenenzichopinkanstellen.Aangeziendespecifiekeovereenkomstbij eenbeleidsbemiddelingalleendebijdeonderhandelingbetrokkenpartijenbetreftenalleendehuidigesituatiecoördineert,kanmennieteenprecedentwerkingverwachtenvoorsituatiesmetanderepartijen.

• Eenrechteroordeelt.Alsniet-onderhandelbareprincipes(zoalsineenbotsingvangrond-rechten)deboventoonvoeren,alspartijenweigerenomopenigewijzemetelkaarsamentewerken,ofalserviaalleanderevormenvanondersteundonderhandelinggeenovereen-komstgevonden is,dankaneenrechterdezeGordiaanseknoopmetééngedurfdeslagdoorhakken.

• Derechterdwingtdepartijenomoptelettenenactiefmeetedoen.Ditkanbijvoorbeeldbehulpzaamzijnalserineenbetwistesituatieeenongelijkemachtsverdelingis.Machtigepartijenvoelenzichwellichtnietgeroepenomteonderhandelenoverdebelangenvanminderinvloedrijkepartijen,toekomstigegeneraties,ofdenatuur–waaromluisteren,alsdatniethoeft?Sommigebeleidsbemiddelaarswillendaaromalleendepartijenaantafelhebbenmetdecapaciteitomdeuitvoervanbeleidtegentehouden.Alseenpartijnieterginvloedrijkis,kaneengangnaarderechtereenmanierzijnvooreenzwakkerepartijomaaninvloedtewinnen.Eenzwakkerepartijkanviaderechterafdwingendaternaarhengeluisterdwordt.

• Eenvonnisisbindendeneenrechterkanhetvonnishandhaven.Alsmendaadwerkelijkmetonbetrouwbarepartijenineengeschilverwikkeldzit,kaneengangnaarderechterwellichtdeenigemanierzijnomeenbelangveiligtestellen.

• Deuitspraakvaneenrechterisbeteropzijnplekalshandelingsgerichteregelsdesituatiehetbestreguleren.Derechtbankkijktnamelijknaarregelsgerichtophandelingen,terwijlbemiddeling kijkt naar de relaties tussen (rechts)personen. Handelingsgerichte regelsverdelen handelingen in gepaste handelingen en ongepaste handelingen (zoals eenonrechtmatigedaad)enerisnietechteengrijsgebied.Dezehandelingsregelsvindtmeninelkeregeling,ofhetnueencontract,publiekrecht,destrafwetofdegrondwetbetreft.37Alsmensenditsoorthandelingsregelsmeestalzonderproblemennavolgen,dankomterbijeenschendingeenrechteraantepas.Eengoedopgesteldehandelingsgerichteregelsteltderechterinstaatomdaadkrachtigeenbeslissingtenemen.

• Eenrechterkaneenzaak‘totopdebodem’uitzoeken.Hijdwingtdepartijenommet‘defeiten’tekomen.Hoewelpartijenineenrechtsprocedureeenstrategischvoordeelhebbenomdefeitentevervormen,isernaeenvonnisweleenversievan‘hetverhaal’.Vooreenbeleidsbemiddelaariseendergelijkewerkwijzenietmogelijkenzouookbuitengewoon

37 Een regel kent de vorm: X [mag, moet, mag niet] in context Y handeling Z verrichten, op straffe van een Sanctie P

115114

• Rechtspraakisvrijwelaltijdopenbaar,danwelopeenhelespecifiekeenaandachtvragendemanier.Zodramenvoorderechterstaat,staptmeninhetfellelichtvaneenschijnwerper–eenlichtdatallecontourenscherpcontrasteertenfixeert.Denuancesverdwijnenzouiteengeschil.Vaakbrengteenrechtszaakinformatieaandeoppervlaktedieeenpartijmetlegitiemeredenengraagvoorzichzelfoftussendebetrokkenpartijenhadgehouden.Eenpubliekebeleidsbemiddelingisookopenbaareneistnietdirectvandedeelnemendepartijenommetgevoeligeinformatienaarvorentekomen.

• Derechtbankpastgestandaardiseerdeoplossingentoeenhetislastigeromvanuitderolvanderechteropzoektegaannaarcreatieveoplossingendiedebelangenennietderechten,vandepartijenhetbestdienen.ZokaneenrechterbijvoorbeeldpartijAdwingenomeensomtebetalenaanpartijBvooreenschendingineencontract.HoewelpartijBwellichtrechtheeftopdezesom,ishetbelangvanpartijBmisschiennietfinancieelvanaard,maardebehoefteaaneenbetrouwbarewerkrelatiemetpartijA.

• Deonafhankelijkheidvanderechterhangtineenjuridischeproceduresamenmethetverliesaanautonomiebijdepartijen.Derechterbeslistuiteindelijkendepartijengevendecontroleovereenuitkomstbijnavollediguithanden.Eenjuridischeprocedurelooptvolgenseenvast en geritualiseerd stramien,met vaststaande rollen en voorgeschreven gedrag voorelkepartij endeze strakgeregisseerdevoorstellingkenteenbeperkt aantal eindes–entragischgenoeghebbenpartijenheteindenietzelfindehand.

• Een rechtszaak verslechtert, vrijwel zonder uitzondering, de betrekkingen tussen debetrokkenpartijen.Departijenhebbenweinigruimteenweinigredenenomopeenniet-vijandigemaniermetelkaar tecommuniceren.Ookaanhet taalgebruikvandepartijenhangtcontinueenjuridischgewicht,zodatpartijennietlangervrijdurventediscussiërenoverhetgeschil,ofelkaarüberhauptnogdurventeontmoeten.Omdatvoorhetoogvanderechterdestrategiedomineert,zijnfoutenkostbaar(denkaaneenvormfout).Ditresul-teertinonnodigrisicomijdendgedrageninelkgevalinweinigconstructieveontwikkeling(waarhetmakenvankleinefoutenjuistkanhelpen).Partijenkunnenzichsteedsverderingravenendekkenhunmeerkwetsbareplekkenaf.Zoverdwijntdenodigebeweeglijk-heidomanderemogelijkhedenteverkennenendebelangenvandepartijenrakenuithetzicht.Vanwegedehandelingsgerichteen stabiliserende rol vande rechter,proberendepartijenbijvoorbeeldtelatenzienhoezijvolgensdewethebbengehandeld,ofdeanderinstrijd met de wet. Daarmee verdwijnen persoon- of organisatiegerichte belangen naardeachtergrond.Departijenlerenwellichtsteedsbeterhunpositietenopzichtevanhetrechttebegrijpen,zeverliezendaarbijwelhetzichtophetvaaklegitiemeperspectiefvandeanderepartijen–ensomszelfswatzenueigenlijkvoordetoekomstwillen.Omdatdebetrekkingentussendebetrokkenpartijenvrijwelaltijdondereenrechtsprocedurelijdenenpartijenvaakzelfsbetrekkingenbeëindigennaeenuitspraakvanderechter,iserookgeenmanieromindetoekomstelkaarnogvandiensttezijn.

Demeestepartijendieviaderechterhungeschiloptrachtentelossenervarenomdezeredenenvaakmindergenoegdoeningdanviabemiddelingmogelijkwasgeweest.

6.8Beperkingenvaneengangnaarderechter

‘Breed binnen de Rechtspraak bestaat het inzicht dat met het vonnis van de rechter het geschil niet in alle gevallen is beslecht en het conflict tussen de partijen beëindigd.’

F.W.H.vandenEmstervoorzittervandeRaadvoordeRechtspraak(Emster:2009)

‘And you think you’re going to win in court? And, if you think you’re going to win in court, what do you think the long term impact on your business will be from ramming through your development without attending to peoples needs? Do you think that will have an effect on your business?’ If they say: ‘it won’t have an effect on our business, and I’m going to court anyway and I’m going to get the court order.’ Then I say: ‘well, you just might want to ask some other people about the impact of that and get some outside information, because I think you’re poorly calibrated. But if that’s where they’re at, they shouldn’t be in mediation.’

JulianneBirkhoff,beleidsbemiddelaar38

Beleidsbemiddelingheeftbeperkingenensommigedoelenzijnniet te verwezenlijkenviaeenonderhandeling.Zelfsalsbeleidsbemiddelingzoukunnenwerken,kaneenrechtersomseenbeteralternatiefzijn.Eengangnaarderechterheeftechterookeenaantalbeperkingen.Eenvandebelangrijkste isdatderechtereenvrijheftige ingreeppleegt.Bijminderheftigemethodenverdwijntnooitdemogelijkheidomeengeschilalsnogvoorderechtertebrengen.Alsalhetanderefaalt,dankanmenaltijdnogderechtszaalbetreden.Hetisechterveelmoeilijker,zonietonmogelijk,omtebeginnenmetderechtbankendannogeenalternatievemaniertebewandelenomhetconflicttebeslechten.Alspartijenzichvoorbereidenopeenafdwingbareuitspraak,blijfterweinigovervandecapaciteitomconstructiefmetelkaarteonderhandelen.

Watzijndeverderebezwarentegeneengangnaarderechter?• Derechtertoetstaandewetendemeestebelangenvanpartijenzijnnietmetdewette

waarborgen.Bovendiendraaithetinhetbestuursrechtprimairoverhetoptredenvandeoverheid.Devraagofdeonderliggendemaatschappelijkecontroversewordtopgelost,valtbuitendezerechtsbescherming.Bijpubliekebeleidsbemiddelingisdeagendanietbeperkttot juridisch relevante onderwerpen. Bij een beleidsbemiddeling kunnen partijen allesbespreken.

• Detijdsduur,definanciëlekostenenmentalestresskunnenbijeenrechtsproceduredepanuit vliegen.Advocaten zijnduur endat geldtook voorde ingehuurdeexperts. Eenrechtszaakkanmaandenensomszelfsjarendurenzonderdatpartijenvoortgangboeken,ofdatermeerduidelijkheidvoordepartijenontstaat.Naeenbezwaarprocedurekaneenprocedurevoordebestuursrechtervolgen,daarnavoordeAfdelingBestuursrechtvandeRaadvanStateendaarnazelfshetnogvoorEuropeseHof.

38 Interview te vinden op www.mediate.com/articles/birkhoffdvd06.cfm

117116

• tenderdeiserdecapaciteitomkritischtereflecterenopdepraktischeervaringen.Ditiseensleutelcapaciteit,aangezienbeleidsbemiddelinglevensvatbaarenrelevantblijftdoorzichtelkensteontwikkelenenopnieuwaftestemmenopeenveranderlijkeomgeving.Omdattekunnendoen,iseengeaardeethischeenpraktischereflectienodig.Zoblijftookdetheorietoegankelijkenopenvoorkritiekennieuweervaringen.

Heteersteelementvancapaciteit ishetmeestnoodzakelijk.Publiekebeleidsbemiddelingheeftvakmensennodigdiebegrijpenhoebeleidontwikkeldenuitgevoerdwordtendecapaciteithebbenomaande vereisten te voldoendie indit rapportbeschreven zijn.De contourenmoetennuhelderzijn:uitvrijekeuze,georiënteerdopdetoekomst,gerichtophetvergrotenvanhetbegripengeorganiseerdomeenconsensusveiligtestellenovereengedeeldekoers.Debemiddelaarsdieindezesituatiesactiefzijnhebbendevaardighedennodigomhetprocestebeherendoormiddelvaneenaantalstappenwaarinlerenenhetcreatiefprobleemoplossenkunnenontwikkelen.Ditzijn,aandeenekantalgemenevaardighedendieaandebasislig-genvanverschillendevormenvanbemiddeling,inclusiefpubliekebeleidsbemiddeling.Voorditsoortvaardighedenbestaaneralprogramma’somditsoortvakmensenopteleidenendiepubliekebeleidsbemiddelaarskunnenhelpenomdezemeeralgemenevaardighedenteont-wikkelen.Daarnaastkunneneropadhocbasistrainingengeorganiseerdworden.

Erbestaateenredelijkeconsensusovereenkernvanvaardighedenenhoeindividuengeholpenkunnenwordenomhuncapaciteittevergrotenbinnenbemiddelingsinterventies.Trainings-programma’skennenvaakpraktischestageswaarde‘leerlingen’meelopenonderhettoeziendoogvaneenervarenvakman.Zekunnenookeenco-mediationopzetten,diemediatorsdekansgeeftomervaringenuittewisselenentereflecterenbinneneenteamvanbemiddelaars.Hoewel sommige vaardigheden algemeen voorkomen onder bemiddelaars, zijn er voorpubliekebeleidsbemiddelingookspecifiekevereisten.Dezehebbentemakenmetdegrotereschaal en de complexiteit, de diversiteit van de groepen en organisaties en het publiekekaraktervandehandelingen.Dezevaardighedenzijnaluitvoerigaanbodgekomen inditkarakter.LawrenceSusskind39vattezesamenineenstukvoordeAmericanBarAssociation,deprofessioneleorganisatievooradvocatenindeVerenigdeStaten–hijnoemdedaarbijpubliekebeleidsbemiddelaars‘aseparatebreed’enhaaltdaarbijdevolgendeaspectenaan:• “Therearealmostalwaysagreatmanyparties,andnotallofthemareobvious.Indeed,it

ishardtoknowexactlywhothestakeholdersareandwhocanspeakforthem.”• “Themediatorinapublicdisputeresolutioneffortisoftenexpectedtoconvincetheparties

tocometothetable.”• “Theagendaofissuesisnotlimitedtowhatcanbelitigatedorwhatthecourtwouldfind

relevant.Anyandallissuescanbelinkedintheworldofpoliticsandpublicaffairs.Manypolicyissuesarequitecomplex,withfar-reachingtechnicalorscientificimplications.”

• The“groundruleshavetobenegotiatedanewineachsuchsituation.”• “Participants inapublicdispute resolutionprocessare very likely tohavediametrically

opposedviewsofwhatwillhappenifadhocnegotiationsarenotsuccessful.Somemay

39 Susskind, L.E. (1997) Multi-Party Public Policy Mediation: A Separate Breed. American Bar Association Dispute Resolution Magazine FALL 1997 ISSUE

6.9Bemiddelingnárechtspraak

Nasoms jarenprocederen isdaareindelijkdeuitspraakvande (hoogste) rechter.Partijenverwachtenuiteraarddatmetdeuitspraakalleduidelijkheidisgekomenoverhungeschil-punten.Ofhetnuinhunvoordeelofnadeelis,partijenbeogenafrondingvanvelediscus-sies.Concreetwillenpartijenvaakookdatmeteenuitspraakdedossierskunnenwordengesloten.Eenrechterlijkeuitspraakbiedtechternietaltijddevoorpartijennodigeduidelijk-heid,helaas.Hetgebeurtregelmatigdateenuitspraakwelduidelijkheidgeeftoverwatnietmag,maardatvervolgensindeuitspraaknietwordtaangegevenwatweldegewenstetoepas-singisvanderechtsregel.

Erzijnpartijendiewelgoeduitderechtszaalkomen,bijvoorbeeldomdatzijsamenhebbenafgesprokendaarheentegaan.Zijkunnendanmetdeinachtnemingvanderechterlijkeuit-spraakhunbemiddelinghervatten.Belangrijk isdatdeuitspraakbeperkt is totéénenkelgeschondenrechtenheteigenlijkeconflictnietbeslecht.Indatgevalkanmeneenbemidde-lingofeenanderevormvanondersteundonderhandelengewoonweeroppakken.Bijeenbeleidsbemiddelingkunnenpartijenookindegrondregelsafsprekendatdebeleidsbemid-delingditsoortrechtenschendingenbijderechter‘parkeren’.

6.10Werkenaancapaciteitvoorpubliekebeleidsbemiddeling

Alsallevoorgaandesectiesvanditrapportookmaarenigszinshundoelbereikthebben,danhebbenzijeennieuwevraagaanhetvoetlichtgebracht:‘Hoe kan men de capaciteit creëren en vol-houden om bemiddeling toe te passen in de ontwikkeling en uitvoer van beleid?’HetantwoordopdezevraagzalzichvormenbinnendeinstitutionelecontextenvanNederlandendedoorhistorischeervaringengeschapencompetentiesvanindividuenengroepen,inclusiefhunbegripvanwatermogelijk is.Kortom,het antwoordopdeze vraagmoeteenNederlandsantwoord zijn.Tochkunnenweinzichtenopdoendoordeaandachtterichtenopervaringeninandereplekkenwaarpubliekebeleidsbemiddelingisontwikkeldentoegepast.WijfocussenonshieropdeVerenigdeStaten,waarschijnlijkdeplekwaardepraktijkhetmeesttotwasdomisgekomenenproberenomuitdieervaringenteputtenomdeontwikkelingvanpubliekebeleidsbemiddelingteondersteunen.

Om te beginnen, suggereert de ervaring in de VS dat we capaciteit als driedelig kunnenopvatten:• ten eerste is er de praktische capaciteit van bemiddelaars om diensten aan te bieden.

Beleidsbemiddelingbehoeftvakmensenmetdevaardighedenomdeprocessendieinditrapportzouitvoerigaanbodzijngekomentebeheersen;

• tentweedeiserdecapaciteitomeffectiefderandvoorwaardentescheppenenteparticiperenineenpubliekebeleidsbemiddeling.Hierzijnhetvooralpublieke-,meestaloverheids-partijendiezoweldemiddelenalsverantwoordelijkhedenhebbendienoodzakelijkzijnombeleidsbemiddelingtebeginnen,voltehoudenennaarderesultatentehandelen;

119118

Publiekebeleidsbemiddelaarshebbendeonderzoeksvaardighedennodigomeenconflict-analysetemaken.Daarnaastmoetenzijeenrapportkunnenschrijvendat:alsbasiskandienenvoorallepartijenombijelkaartekomen;geschiktisvoorjoint-fact-finding;gebruiktkanwordenvoordeonderhandelingen,engeschiktisvoorhetpraktischedemocratischebewustzijnomdevertegenwoordigingvanver-schillendegroepeninhetbemiddelingsprocestebeheren.Publiekebeleidsbemiddelaarsmoetenookvoldoendesensitiefzijneninstaatzijnommeteenescalerendesituatieomtegaan,dievaakhetstartpuntzalzijnvaneenpubliekebeleids-bemiddelingentijdenshetproceswaarschijnlijkaltijdeenbedreigingblijftvandeconstruc-tieveinteractie.

Samenvattendmoetenbeleidsbemiddelaars:• Vertegenwoordiging en andere aspecten van interactieve beleidsvorming praktisch en

ethischkunnenorganiseren;• Debetrekkingentussenwetenschappersenandereexpertsenbelanghebbendenopeen

begrijpelijkeenverstandigewijzekunnenbeheren;• Desociaalpsychologischefactorenkennendiehetgedragvandedeelnemersinconflict-

situatiesvormenenbelastenendaarverstandigmeeomwetentegaan;• Deorganisatorischeenjuridischekwestiesenrandvoorwaardendieparticipatiemetzich

meebrengtkennen.

Waarenhoe trainingenkunnenwordenopgezetomdeze capaciteitop tebouwen is eenbelangrijkevraagdienietbeantwoordkanwordendooreensimpeleuiteenzetting.Het iswaarschijnlijkdatzo’nantwoordstapvoorstapvormkrijgtdoordeinteractievanpubliekebeleidsbemiddelaars met de brede hoeveelheid aan kwesties en uitdagingen binnen hetpubliekedomeinenmethunvakgenoteninanderebemiddelingsdomeinen.Hettweedeele-mentvanhetbouwenaancapaciteit,isdecapaciteitombemiddelingtegebruiken.Bemid-delingdaagtallepartijenuit,maarvooraldiegenenafkomstigvandepubliekeinstantiediedebemiddelingsponsort.Aanhenwordtgevraagdomwaarschijnlijkdemeestlastigeomslaginhetheleproces:eenverschuivingvanhetzijnvanleidinggevendeaanhethoofdvandetafel,naarderolvangelijkwaardigedeelnemerbinneneengroep.

thinkthattheycangettheirwaybyrelyingontheirpoliticalcontacts.Othersmaythinkthat theusualadministrativeprocedureswillgo theirway.Stillothersmayhaveacam-paigntoshapepublicopinionmind.”

• “Themediatorisusuallytheonewhodraftstheagreement,presentsittothepublic,moni-tors its implementation,andhelpsthepartiesreconveneifsomeonesuspectssomeoneelseofnon-compliance.”

Eeneffectiefprogrammadatdecapaciteitbouwtvoorpubliekebeleidsbemiddelingzou,dus,ookal dezepuntenmoetenadresseren.Menkandeprogramma’sdie aandeze capaciteitwerkenhetbestezienalsbestaandintweedelen.Deeerstezoueentechnischerstukzijndietoekomstigebemiddelaarshelptomdealgemenevaardighedenteontwikkelendiebovenwerdengenoemdendiedekernvragenoverderolvandebemiddelaarbehandeltenderela-tietotanderedeelnemers.Ditzalvaakdevormaannemenvaneenethischeenpraktischereflectieophetvak.(ziehieronder).Trainingsprogramma’sontworpenvoorbemiddelaarsinandererichtingen,zoalsbemiddelingbijscheiding,kunneneenwaardevollebijdrageleve-renbijhetontwikkelenvancapaciteitvaneenpubliekebeleidsbemiddelaar.

Eenbrederperspectiefoptrainingmoetook,inonzeoptiek,deverscheidendeuitdagingenoverwegengebodendoorhetpubliekekaraktervandecontroverses,degrotehoeveelheidendiversiteitinbetrokkenpartijen,denadrukkelijketechnischeproblemen,derolvanexpertise.Publiekebeleidsbemiddelaarsmoetengenoegkennishebbenoverdemocratieenlegitimiteitenhoedezepraktischtotuitdrukkingkomen,zoalsindezorgenovereengoedeafvaardigingeneenjuistmandaat.Zemoetenwetenhoezeexpertskunnenbetrekken,zonderverwikkeldterakenineenstrijdvanexperttegenexpertenzemoetenwetenomtegaanmetorganisatorischeen juridischekwesties die gegenereerdwordendoorde schaal enhet gemengdepubliek-privatekaraktervanbeleidsgeschillen.Publiekebeleidsbemiddelaarsmoetenadeptkunnenwerkenbinnenbestaandeorganisaties,metvasteroutinesenadhocvormenvanorganisatie.Daarnaastmoetenbeleidsbemiddelaarsdecapaciteithebbenomnieuwesignalen,zorgenenkwestiesoptepikkenentebehandelen,zodathetprocesadaptiefblijftwanneerdeproblematiekveranderttijdensdebemiddeling.

Ditallesbenadruktdenoodzaakomdecapaciteitvoorinstitutioneelontwerpenimprovisa-tie te ontwikkelen bij praktiserende publieke beleidsbemiddelaars. Beleidsgeschillen zijnvoldoendecomplex,zodatpogingenomeenstandaardvormteontwikkelenentoetepassenzeerwaarschijnlijktendodeopgeschrevenzijn.Eenechtvakputuitleidendeprincipesenhistorische ervaring om op de bijzonderheden en vereisten van de lokale controverse tereageren.Eentrainingmoetinonzeopvattingkennisenkundeontwikkelenincombinatiemetdeprocedurelevaardighedenomvergaderingentebegeleidenenprobleemoplossendwerkentestimuleren.

121120

Doordezestappentenemenkondendeopstellersvandewetgevingverzekerendat:“Federalagenciesmaynotonlyreceivethebenefitoftechniquesthatweredevelopedintheprivatesector,butmayalsotaketheleadinthefurtherdevelopmentandrefinementofsuchtechniques”,and“theavailabilityofawiderangeofdisputeresolutionprocedures,andanincreasedunderstandingofthemosteffectiveuseofsuchprocedures,willenhancetheope-rationoftheGovernmentandbetterservethepublic”and“leadtomorecreative,efficient,andsensibleoutcomes.”Zomoestuiteindelijkelke federaleoverheidsinstantieeenbeleidontwikkelen “that addresses the use of alternative means of dispute resolution and casemanagement.”Menbeslootooktedefiniërenenrichtlijnenoptestellenoversleutelaspectenzoalsdealgemeneautoriteitwaarinstantiesdebemiddeling,deneutraliteit,devertrouwe-lijkheidendejuridischeenjurisprudentiëlestatusvandeovereenkomstenkonlatenrusten.DeNegotiatedRulemakingActof1996,inhetbijzonder,“establish[ed]aframeworkfortheconductofnegotiatedrulemaking”andsought“toencourageagencies touse theprocesswhen it enhances the informal rulemaking process.” De opstellers hebben veel moeitegedaanomheldertemakendatdewet“shouldnotbeconstruedasanattempttolimitinnovationandexperimentationwiththenegotiatedrulemakingprocessorwithotherinnovativerule-makingproceduresotherwiseauthorizedbylaw.”Doorteverheldereneneenexplicietejuridischecontextvoorvragenzoalsdevaststellingenhetbelangvanlidmaatschap,deconditiesvoorhetopstellenenweerbeëindigenvaneencomitéendeverantwoordelijkhedenvandebemid-delaar,kondewetproblemenvan“adversarialrule-making”uitdeweggaan.Mencreëerdeeencontextencapaciteitvoor“face-to-facenegotiationsandcooperationindevelopingandreachingagreementonarule.”

Naastdezejuridischerichtinggeving,handeldendefederaleinstantiesdirectomdecapaci-teit voorbemiddeling en anderewijzen vangeschilbeslechting te vergrotenbinnen indeoverheid.DeEnvironmentalProtectionAgencyontwikkeldebijvoorbeeldeenConflictPre-ventionandResolutionCenterdat:“Develops and implements Agency ADR policy, administers Agency-wide ADR programs, coordinates case management and evaluation, and provides support to program-specific ADR activities. Building on existing ADR efforts at EPA, the CPRC assists other Agency offices in developing effective ways to anticipate, prevent, and resolve disputes, and makes neutral third parties more readily available for those purposes.”

Een andere stap op federaal niveauwas omhetU.S. Institute for Environmental ConflictResolutionoptezetten,binnenhandbereikvanandereinstantiesals“anindependentandimpartialfederalprogram.”Demissiewasommensentehelpen“tofindworkablesolutionstotoughenvironmentalconflicts...[andtofind]waystoturnconflictintocollaboration.”Het instituutdoetditdoorbemiddelingsdienstenaantebiedeninzakenwaardefederaleoverheidbetrokkenisbijmilieugeschillen.Hetinstituutheeftdrieprimairedoelen:1.Hetoplossenvanmilieugeschillenenhetverbeterenvanbeslissingen.2.“Increasingthecapacityofagenciesandotheraffectedstakeholdersandpractitionersto

manageandresolveconflictsthroughtheappropriateuseofECR”3.Leiderschap te bieden in het ontwikkelen van praktijken en beleid binnen de federale

overheid.

Dezeomslagheeftpraktischedimensies.Hetvraagtomdevaardighedenominexpertisetevoorzienenomverantwoordelijktehandelenzodathetonderhandelenaantafelopenentoegankelijkvoorallepartijenis.Hetvereistcompetentiemetorganisatorischeuitdagingenomeen interactiefproceszoalspubliekebeleidsbemiddelingoptezettenineensettingdiedoorgaansmeergerichtisoptechnischeenpolitiekeautoriteit.Hetbetekentookhetdifferen-tiërenvanrollen.Bedrevenoverheidspartijenzullenhetverschilkennentussendeprocedurelevereistenvanorganiseren,zoalshetfaciliterenvaneenstakeholdergerichtprocesvanbeleids-ontwikkelingendeinhoudelijkevereistenvaneenverantwoordgebruikvanoordeelsvermogen,expertiseenervaring.Daarzitsomseenspanningtussen:‘hoekanikmeerpartijenbetrekkenopeenopenentoegankelijkemanierentegelijkertijdmijnverantwoordelijkheidalsambte-naarofgekozenambtsdragervervullen?’Ommetditsoortvragengoedomtegaan,moetmenbewustzijnvanpraktischestrategieën,zoalshetopdelenvanhetprocesinvastgelegderollen.

Ditalleswijstopdenoodzaakominterninpubliekeorganisatiesdecapaciteitteontwikkelenomeenpubliekebeleidsbemiddelingoptezetten.Trainingenkunnendirectvoordelenbiedenaanoverheidspartijenenaananderepartijenbetrokkenbijeenpubliekebeleidsbemiddeling.ErvaringenindeVSbiedenenkelebruikbareinzichten.Driestappeninhetbijzonderzijnhetoverwegenwaard.Deeerste isomdebeperkingenendubbelzinnighedeninde juridischecontextvanbeleidsbemiddelingtelerenkennen.Publiekeambtsdragerszullenbegrijpelijker-wijsterughoudendzijnomeenprocesoptezettenalszijonzekerzijnvandejuridischeimplicatiesvanhunhandelen.Helderebegeleidingbijsleutelaspectenkanhelpen.

IndeVS,bijvoorbeeld,warenpubliekeambtsdragerszicherzeerbewustvandatzijniethunjuridischeverantwoordelijkhedenkondenafdragenaandesoortadhoc-organisatiedieeenbemiddelingopzet.Desleutelomvooruitgangteboekenwasomeenontwerpteontwikkelendat:1)debemiddelingalsadviesorgaanopzette;2)datvertegenwoordigersvandesponsorendepubliekeorganisatieaanweziglietzijninditadvies-

orgaanenmogelijkhedenboodaandezevertegenwoordigersomzorgen teuiten, teonder-handeleneneenvetouittesprekenalshunzorgennietvoldoendewerdenweggenomen;

3)deorganisatiedemiddelengafomvrijwilligeenovereenkomsttelatenbereikenennaarvorentebrengenalsmetalleinternebeperkingenrekeningwasgehouden.HetwasindeVSbelangrijkompubliekeambtsdragersdiegeïnteresseerdwaren,maarderisico’sgrootachtten,tebegeleideninhetontwikkelenvaneengedegenontwerpdatantwoordboodophunvragen.

DezeadviserendestappenkregenindeVSversterkingbinneneenwetdiespeciaalwerdopgezetvoorbemiddelingenanderemanierenomgeschillentebeslechteninbeleidsprocessen-deAdministrativeDisputeResolutionActuit1996.Dezewetwerdopgezetomtekortkomingeninbestuurlijkeproceduresoptevangenendanvooraldat‘administrativeproceedingshavebecome increasingly formal, costly, and lengthy resulting in unnecessary expenditures oftimeandinadecreasedlikelihoodofachievingconsensualresolution.”Dewetautoriseerdeexpliciet ‘the use of well-tested dispute resolution techniques’ [in order to] ‘eliminateambiguityofagencyauthorityunderexistinglaw.’

123122

belanghebbendepartijenenzettenuiteenwatzijkunnenverwachtenvaneenbemiddelaarenhuneigenrol:• “Participants’Self-determination:Theactofparticipantscomingtoinformed,voluntary

anduncoerceddecisions.”• “ClientCenteredNegotiation:Theneedsandinterestsoftheparticipantsformthebasis

uponwhichresolutionissought.”• “Neutral’s Impartiality: Freedom from favoritism or bias in word, action, attitude and

appearance;ensuringacommitmenttoaidallparticipants,asopposedtoanindividualparticipant,inconductingtheconflictresolutionprocess.”

• “FairnessoftheProcess:Thebalancingoftheprocesstomeettheneedsandinterestsoftheparticipants.”

• “Procedural Flexibility:Designing the process to fit the circumstances of the situation,wishesandneedsoftheparticipants.”

• “Confidentiality:Keepingallinformationsharedintheprocessprivateunlesssuchprivi-legeiswaivedbyallparticipants.”

• “Full Disclosure: All information necessary for making informed decision by theparticipants.”

• “InformedDecisionMaking:Thecapacitytomakedecisionswithfullunderstandingofalltheinformationneededandshared.”

Hetisvanbelangominteziendatditprincipeszijndiemeergeschiktzijnomdediscussieaantewakkerenenaantezettentotkritischereflectie,danomdepraktijkindetailtereguleren.Reflectie die bijdraagt aan de ontwikkeling van bemiddeling en de ADR-praktijk is ookgeorganiseerd in instituten toegewijd aanonderzoek en theorieontwikkeling en is vaakgesitueerdin,ofverbondenaan,deuniversiteiten.Dezecentrahebbengeholpenmeteensleutelaspect van historische ervaring: de ontwikkeling van een heldere theorie van hetonderhandelen die zowel de ontwikkeling van de bemiddelingspraktijk gestimuleerd alsrichtingheeftgegeven.Wijbeschrijveninhetkortdrieprogramma’sdieactiefhebbenbijgedragenaanhetontwik-kelenvandetheorieendepraktijk.

HetProgramonNegotiation(PON)bijdeHarvardLawSchoolwaseeninteruniversitairconsor-tiumdattoegewijdwasaanhetontwikkelenvandetheorieendepraktijkvanonderhandelen.PON organiseerde en beheerde ook het ontwikkelen van trainingsmateriaal en maakte zepubliekbeschikbaar.PONgeefteenthuisaanhetMIT-HarvardPublicDisputesProgram(http://web.mit.edu/publicdisputes/)datzichtoewijdtaan“Testing, documenting, and assessing the advan-tages and disadvantages of using mediation and other forms of consensus building to resolve [public disputes that arise “at the local, state, national, and international levels . . . over the allocation of scarce resources, the setting of policy priorities, as well as government efforts to specify standards of various kinds (such as regulati-ons regarding health, safety, and environmental protection). PDP works on these issues based in the grounded observation “that mediation, when used properly, produces fairer outcomes, more efficient results, and more stable political commitments, as well as wiser use of the best scientific and technical information available.”

Tezamenhebbendezestappengeholpenomhetgebruikvanpubliekebeleidsbemiddelingtepromotenbijhetontwikkelenenuitvoerenvanbeleidineengrootaantalcontextenbinnende federaleoverheid vandeVS.Deze stappenhebbenookbijgedragenaanhet laatste enbelangrijksteelementvancapaciteit:decapaciteitomkritischtereflecterenopentelerenvanpraktischeervaringen.Indecontextvandeverenigdestatenzijndezeoverheidsinitiatievengesteunddoorprofessioneleenonderzoeksgeoriënteerdeprojecten.DeAssociationofCon-flictResolutiongeefteenbeeldvanhoeeenprofessioneleorganisatiekanbijdragenaandeontwikkelingenvoortzettingvancapaciteitomkritischtereflecterenopentelerenvanheteigenhandelen.Het iseenbreedgeoriënteerdeorganisatiedieprobeert ‘toenhanc[e]thepracticeandpublicunderstandingofconflictresolution”doorprofessionalsuitdepubliekebeleidsbemiddeling,peermediationopscholen,bemiddelaarsvoorconflictenopdewerkvloerenrechtspraakgerelateerdebemiddeling.Hunrecentgepubliceerderapport(2010)overdeethischeprincipesvoorbemiddelaarsdemonstreertdebijdragedieeenbreedgeoriënteerdeprofessioneleorganisatiekanmakenbijhetkritischreflecterenenhetontwikkelenvancapaci-teit.Zozethetrapportbijvoorbeeld“PrinciplesofProfessionalism”uiteenvoorde“standardsofintegrity,impartiality,andprofessionalcompetence”ende“PrinciplesofRole”and“PrinciplesofProcess”diedekernvandeethischeverplichtingenopeenrijzettenbijbemiddeling.

Dezeprincipesontwikkeldenzichdoormiddelvandeconversatieeninteractietussenprofes-sionalsdiesamenwerktenaanbemiddelingenanderevormenvanAlternativeDisputeResolution(ADR).Dezeprincipesdemonstrerenookhoezulkegeneriekereflectiesomkunnenwordengezetinvoorstellendierelevantzijnvoordepraktijkvanprofessionals.De‘PrinciplesofRole’kennenbijvoorbeelddeverplichting‘torespecttheprincipleofindividualintegritybyensuringthatindisputeresolutionproceedings,otherthanarbitrationorotherleader-directedmodelsofdisputeresolution,decision-makingauthorityrestswiththeparticipants”.

Dezeprincipesbeschrijvenderolinpositievetermen,zoals“assisting participants in identifying issues, reducing obstacles to communication, maximizing the exploration of alternatives and helping the par-ticipants reach voluntary agreements.”Dezezijnuiteengezetinvijfkernpunten:• “ANeutralmustpromoteabalancedprocessandmustpromotemutualrespectamongthe

participantsthroughouttheconflictresolutionprocess.”• “A Neutral must not coerce or unfairly influence a participant into any settlement

agreement.”• “ANeutralmustnot intentionallynorknowinglymisrepresentmaterial factsorcircum-

stancesinthecourseofconductingtheconflictresolutionproceeding.”• “ANeutralmustbeimpartialandadviseallparticipantsofanycircumstancesbearingonpos-

siblebias,prejudice,orimpartiality.Impartialitymeansfreedomfromfavoritismorbiasinword,action,andappearance.Impartialityimpliesacommitmenttoaidallparticipants,asopposedtoanindividualparticipantinconductingtheconflictresolutionprocess.”

• “ANeutralmustpromoteinformeddecisionmakingamongtheparticipantsintheprocess,without offering legal, psychological or any other advice associated with the Neutral’sbackgroundandtraining.”

De“PrinciplesofProcess”kijkennaarhetprocessvanuithetperspectiefvandebetrokkenen

125124

eenconflictanalyseenhetbijeenbrengenvandepartijen,tot joint-fact-findingenonder-handeling,tothetvervaardigenenuitvoerenvanconsensusovereenkomsten.Devereistenworden onderstreept en uitgebreid door het openbare karakter van publieke geschillen.Zebiedenvaakeenkanaalwaardoornieuwekwestiesen zakengearticuleerdenonderdepubliekeaandachtgebrachtworden.

Wijhebbengeprobeerdomaldezevereistenvoorhetbouwenaancapaciteitteverwoordenindrieuitdagingen:1.De noodzaak om capaciteit te bouwen voor capabele beleidsbemiddelaars, met zowel

algemenealsspecifiekebemiddelingsvaardigheden;2.Denoodzaakomintern,bijdeoverheidcapaciteittebouwenvooreenopenengelijkwaardig

procesvanpubliekebeleidsbemiddeling;3.Decapaciteitoptebouwenomdeeigenhandelingenteobserverenendoormiddelvan

kritischereflectieopervaringenzoweldebeoefeningvanbeleidsbemiddelingverbetertalsindepaslaatlopenmetnieuweontwikkelingen.

Gezamenlijkbiedendezeeenmanieromdepraktischebehoeftesenvereistenvandehuidigebeoefening te bedienen, om de participatie van betrokken en belanghebbende partijen,waaronderoverheidsinstanties,tevergemakkelijkenenomontwikkelingenvoorttestuwenzodatzijpaskunnenhoudenmetdeveranderendevereistenenpolitiekewerkelijkheid.Dezeactiviteitenomaancapaciteittewerkenbiedendoeleindenvoororganisaties,zowelbinnenalsbuitendeoverheid,diegeïnteresseerdzijninhetondersteunenvandeontwikkelingvanpubliekebeleidsbemiddeling.Zoalsbijeendriepotigestoelhetgevalis,zalhetachterwegevanwelkepootdanookwaarschijnlijkleidentoteendestabiliseringvanhetgeheel.

DeaanwezigheidvaneenPublicDisputesProgrambinnendeuniversitairewereldvanPONheeftvoorinnovatieindetheorieenzekerindepraktijkgezorgdenervaringenuitdepraktijkweeromgezetnaarnieuweleidendeprincipesentheorie.Deconnectietussenpraktijk-entheorievormingiscruciaalgeblekenompubliekebeleidsbemiddelingteontwikkelen.

DeKeystoneCenterforScienceandPublicPolicy(www.keystone.org)heefteenietsandereinsteek.Destafwerktdirect“to convene leaders in the public, private, and civic sectors to solve problems and advance good public policy through neutral, independently organized, and well-managed discussions.” DestafvanKeystoneisdirectbetrokkenbijhetorganiserenenfaciliterenvansamenwerkendwetenschappelijkenbeleidsoverleg.Doormiddelvandezeprojecten,proberendeKeystoneCenterenhaarstaf“topromotecooperativesolutionswithaneye towardcreatingenduringagreementsandimprovedrelationships”enomreflectivetepromotenopdeprocessendiekunnenbijdragenaandeontwikkelingeneenbredere toepassingbinnenhetmakenvanbeleideninhetadresserenvanpubliekecontroversen.

Het Center for Collaborative Policy (http://www.csus.edu/ccp/)hoortbijdeUniversityofCalifornia,Sacremento.Demissieis“To build the capacity of public agencies, stakeholder groups, and the public to use collaborative strategies to improve policy outcomes.” Hiertoehebbenzevijfstrategischedoelenopgesteld:1. “Enhance the existing capacity of governing institutions to use collaborative methods

(governancecapacity);2.Enhance the existing capacityof communities and thepublic to collaboratively engage

withgoverningstructuresandpublicpolicydecision-making(civicengagementcapacity);3.Createandshareknowledgeaboutcollaborativepublicpolicydevelopmentandcapacity

building(knowledgecapacity);4.Enhancethecollaborativepolicyandcivicengagementnetworkacrossthestate(statewide

capacity);and5.ContinuetoenhancetheCenter’sinternalorganizationalcapacityandprovideopportunities

forpractitioners’professionalgrowth(internalcapacity).”

Destafneemtdirecteenrolin–vaakopverzoekvandeoverheid–bijhetorganiserenvanpubliekebeleidsbemiddelingenanderevormenvanpubliekeparticipatie.Zedocumenterendeervaringenbinnendezeprocessenenmakenzebeschikbaarvoorpubliekediscussieenhetgebruikinonderzoek.ZerunnenookeenAcademiediecursussenentrainingenorganiseertvoorvakbeoefenaarsencurriculaopMasterniveaubinnendeuniversiteit.Dezecombinatievan activiteiten houdt een uitwisseling in stand tussen beoefenaars in het veld, publiekeambtsdragersenacademicidiegeïnteresseerdzijnindeontwikkelingvanverschillendevormenvanpolitiekeenadministratievepraktijken.Samenvattend,vereistpubliekebeleidsbemid-delingeenspecifiekeinvullingvanhetbouwenaancapaciteit.Hetcombineertdebehoefteaangedetailleerdepraktischevaardighedenvoorbemiddelingenfaciliteringmeteenhelderenopenbegripvandebijzonderevereistenaanhetwerkenineenpubliekprivatecontextmetcomplexetechnischeensomsgepolitiseerdekwestiesenmetdevereistenvaneendemocratischenlegitiemproces.Ditdoordesemtdegehelereeksaanactiviteiten,vanhetopstellenvan

127126

129128

‘Ik noem mijzelf geen mediator, maar een beleidsbemiddelaar. Ik vermijd het woord mediation. […] Mediation betekent in Nederland dat er een conflict is. Accepteren dat er een conflict is, is voor velen al een stap te ver. Daarom noem ik mij beleidsbemiddelaar.’

FransEversbeleidsbemiddelaar

DitrapporttrachtwaarhetkanNederlandsetermentegebruiken,omhetvocabulairerondpubliekebeleidsbemiddelinghandzamerentoegankelijker temaken.Datbrengtookproblemenmetzichmee.Hoemenietsnoemt,maakteenverschil.Woordenzijnnietneutraal,wantelketermroepteenreeksassociatiesop.Daarommoetmengoednadenkenoverwelketermenmengebruikt.Publiekebeleidsbemiddelingheeft vele facettenwaarvoor inhet Engelsbruikbare termenbestaan. InhetNederlandsontbreekthetsomsaanvergelijkbaretermenendeletterlijkevertalingbetekentsomsnetietsanders.

Deliteratuuroverpublicpolicymediation(publiekebeleidsbemiddeling),steltinterestcentraaleninNederlandisdeletterlijkevertaling(‘belang’)juridischgeladenensluitdaarmeeveelalsinterestgel-dendebelangenuit.AlsbeleidmenseninNederlandraakt,maarniet ineen juridischezin, isditproblematisch.Dezepartijennoemtmendaaromvaakstakeholders.Ditrapportneemtaandatbijeenbeleidsbemiddelingdedeelnemendepartijenautomatischeenbelanghebben,juridischofniet.Inplaatsvandezepartijenstakeholderstenoemen,hetendezespelersdanooksimpelweg‘partijen’enzijbehartigeneenbelangdatgelijkstaataanhetEngelseinterest.

Ookdetermnegotiationheeftnietdezelfdeladingals‘onderhandelen’.VeelNederlanderszienonderhandelen als gelijkstaand aan loven en bieden (Engels: bargaining), zoals men op demarkt voor eendoos aardbeiendoet ofmet eenmakelaar over de prijs van eenhuis.Dat isslechts één vorm vanonderhandelen,wantmen kanookonderhandelenover vele aspectentegelijkertijd en daarin een probleemoplossende en samenwerkende houding hebben. Datbedoeltmenindeacademischeliteratuurookmetdetermnegotiationenzowordthierookdeterm ‘onderhandeling’ bedoeld (tenzij anders vermeld). Mediation is een andere gangbareEngelseterminNederland,bijvoorbeeldbijhetNederlandsMediationInstituut.Mediationver-wijstdaarnaardestappeninhetkwaliteitsmodelvoorNMI-mediators.Hetbegripmediationkwaminderdaaddeafgelopen20jaaringebruik.Hetwoordbemiddelingisveelouderenduidtopdemeertraditionelerolvanbemiddelaar,zoalseendorpsoudsteofeenincidenteleintermediair.Ditrapportgebruikthetwoordbemiddeling,inplaatsvanmediationenpubliekebeleidsbemid-delinginplaatsvanpublicpolicymediation.

Ookdespecifiekeprocedureslatenzichnieteenvoudigvertalen.PubliekebeleidsbemiddelingisindeVSnueenmaalstevigverankerdindepraktijkenindetheorieendaaromisdeconceptuelegereed-schapskistdaareenstukuitgebreider.Zoisjoint-fact-findingkrachtigerdanzeggen,‘eenprocedureomgezamenlijkopzoektegaannaarwatdefeitenzijn’,ookalisdatwathetinhoudt.AlsergeenhandzaamNederlandsalternatiefbijdeauteursbekendis,blijfthetonvertaald,ofgebruikthetrap-porteennieuweterm.Negotiatedrule-making,eenwijzevanpubliekebeleidsbemiddeling,heethierbijvoorbeelduitonderhandelderegelgeving.

NB.Ditrapportgebruikteengeneriekehij.Voorelkehijkanmenookeenzijlezen.

Taal en Jargon

131130

• Barber,B.R.(1984)Strong democracy: participatory politics for a new age.London:CaliforniaUniversityPressLtd.

• Bevir,M.andRhodes,R.A.W.(2010)The State as Cultural Practice. Oxford:OxfordUniversityPress.• Boyte,H.C.(2004)Everyday Politics: Reconnecting Citizens and Public Life.

UniversityofPennsylvaniaPress.• Deutsch,M.(1973)The resolution of conflict. Constructive and destructive processes.

YaleUniversityPress:NewHaven.• Duiveman,R.M.&Wagenaar,H.C.&Kruiter,H.(2010)Wijken in uitvoering, onderzoek naar

wijkgerichte praktijken in Den Haag. Leiden:UniversiteitLeiden.• Fung,A.(2004)Empowered Participation: Reinventing Urban Democracy.

NewJersey:PrincetonUniversityPress.• Kunda,Z.(1999)Social cognition: making sense of people. Cambridge,MA:theMITPress.• PodzibaS.L.&Gensberg,R.(2005)“Negotiated Rulemaking Reaches Policy Goals, Limits Unintended

Consequences”BureauofNationalAffairs,OccupationalSafety&HealthReporter,2005• Pruitt,D.G.&Kim,S.H.(2004)Social conflict: Escalation, stalemate and settlement. NewYork:Mc

GrawHill.• Stone,C.N.Henig,J.R.Jones,B.D.&Pierannuzi,C.(2001)Building Civic Capacity: The Politics

of Reforming Urban Schools (Studies in Government and Public Policy)Kansas:UniversityPress.• DeSouzaBriggs,X(2008)Democracy as Problem Solving. Civic Capacity in Communities Across the

Globe.Cambridge,MA:MITPress• Sullivan,H&Skelcher,C.(2002)Working across Boundaries: Collaboration in Public Services. New

York:PalgraveMcMillan.• Susskind, L.E. (1997) Multi-Party Public Policy Mediation: A Separate Breed. American Bar

Association Dispute Resolution MagazineFALL1997ISSUE• Susskind,L.E.&Cruikshank,J.(1987)Breaking the Impasse. Consensual Approaches to Resolving

Public Disputes.NewYork:BasicBooks• Ury,WilliamL, JeanneM.Brett,andStephenB.Goldberg (1988)Getting Disputes Resolved.

Designing Systems to Cut the Costs of Conflict.SanFrancisco:Jossey-Bass.• Wagenaar,H.C.&Duiveman,R.M.(2010)Het ontwikkelingen van stedelijke daadkracht: gebiedsge-

richt werken in Den Haag.Bestuurskunde,19(4).• Wagenaar,H.C.&Specht,M.(2010)Hoe burgers zichzelf maken. Het pragmatisch idealisme van par-

ticipatie. In: verhoeven, I & Ham, M (Eds.), Brave Burgers Gezocht. De Grenzen van deActiverendeOverheidAmsterdam:vanGennep.

Literatuur

Voorhendieverderwillenlezenradenwijdevolgendeboekenenpapersaan:

Cases en Profielen

• Bacow,LawrenceS.&MichaelWheeler.1984.Environmental Dispute Resolution.• Forester,John.2009.Dealing With Differences. Dramas of mediating public disputes.Oxford:Oxford

UniversityPress.• Kolb,M.Deborahetal.1994.When Talk Works. Profiles of Mediators.SanFrancisco:JosseyBass• Fung,Archon.2004.Empowered Participation. Reinventing Urban Democracy.NewJersey:Princeton

UniversityPress.

Procedures en Theorie:

• Hajer,Maarten&HendrikWagenaar.2003.Deliberative Policy Analysis. Understanding Governance in the Network Society.Cambridge:CambridgeUniversityPress.

• Lewicki,BruceBarry,DavidM.Saunders.2010.Negotiation. Sixth Edition.NewYork:McGraw-Hill.

• Menand,Louis.1997.Pragmatism. A Reader.NewYork:VintageBooks.• Moore,ChristopherW.Moore.1986.The Mediation Process. Practical Strategies for Resolving

Conflict.SanFrancisco:Jossey-Bass.• Rawls,John.1993.Political Liberalism.NewYork:ColumbiaUniversityPress.• Susskind,Lawrence,SarahMcKearnan,JenniferThomas-Larmer(Eds).1999.The Consensus

Building Handbook. A comprehensive guide to reaching agreement.ThousandOaks:SagePublications.

• Susskind, Lawrence & Jeffrey Cruikshank. Breaking the Impasse. Consensual Approaches to Resolving Public Disputes.NewYork:BasicBooks.

• Ury,WilliamL, JeanneM.Brett,andStephenB.Goldberg (1988)Getting Disputes Resolved. Designing Systems to Cut the Costs of Conflict. SanFrancisco:Jossey-Bass.

• Susskind,Lawrence.1997.Multi-Party Public Policy Mediation: A Separate Breed.• AmericanBarAssociationDisputeResolutionMagazineFall,1997.• Benz,C.,C.Tarrance,J.Cohen,N.Gardner,andM.McKnight.2010.Final Report of the

Ethics Committee. AssociationforConflictResolution(ACR)May,2010.(http://www.acrnet.org/uploadedFiles/About_Us/ACR_News_Headlines/ACR%20Ethical%20Principles.pdf )

• Wagenaar, H.C. (2007) Democratie van Onderop. Den Haag: Ministerie van BinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties.

• LaRochefocauld,F.(1665)Réflexions ou sentences et maximes morales (Maximes). Paris.• Fisher,R.&Ury,W.L.(1981)Getting to YES: Negotiating Agreement Without Giving In.

NewYork:HoughtonMifflinCo.• DeZeeuw,F.Puylaert,H&Werksma,H.(2009)Doorbreek de impasse tussen milieu en gebieds-

ontwikkeling, InformeelPlatformMilieuenGebiedsontwikkeling,TUDelft.

133132

DavidLawswerktbijhetafdelingPoliticologieaandeUniversiteitvanAmsterdamenisDirecteurvanhetAmsterdamCentreforConflictStudies.

HendrikWagenaarishoogleraartown and regional planningaandeUniversiteitvanSheffield.

JurgenvanderHeijdenwerktalssenioradviseurvoorATOsborneenisalsgastonderzoekerverbondenaandeUniversiteitvanAmsterdam.

AikKramerisjurist,mediatorenonderzoeker.HijheeftgewerktvoordeNationaleombudsman,hetMinisterievanBinnenlandseZakenenverschillendeNederlandsegemeenten.

DaniëlHogendoornwerkalsonderzoekerendoceertoverconflictbeslechting,onderhandelenengovernanceaandeUniversiteitvanAmsterdam

Over de auteurs

135134

Dankwoord

Veelmensendroegenbijaandegedachtenendeanalysediedekernvanditrapportvormen.Wijwillenonzeerkentelijkheidhieruitdrukkenentenminsteenkelevanonzecollega’shierbedanken. Teneerstebedankenwij JanSchrijver, voor zijn steun voorditproject en voorpubliekebeleidsbemiddelinginhetalgemeen.Zonderzijnsturingendefinanciëleonder-steuning vanhetMinisterie vanBinnenlandseZakenenKoninklijkrelatieswasditprojectletterlijknietmogelijkgeweest.OokFransEverswaszoalsgewoonlijkgenereusmetzijntijdenervaringenhielponsombeleidsbemiddelinglevendigtemakenenomdesleutelaspectente benadrukken waar zowel bemiddelaars als de gebruikers van een beleidsbemiddelingzeker aandacht aan dienen te besteden. Elinor Tonkin van de Environmental ProtectionAgencyuitdeVerenigdeStatendroegnogmeerwaardevolleinzichtenaanoverdeuitdagingenvan het gebruik van bemiddeling in de publieke sector en de essentiële kenmerken vanbemiddeling vanuit het perspectief van overheidsinstanties. Hans Slooijer, Els Salverda,KarenJonkersenJulienHaffmans,allenactiefinhetbredereveldvaninteractievebeleids-enbesluitvorming, hebben ons waardevolle inzichten gegeven over de positie van publiekebeleidsbemiddelingtenopzichtevananderemethoden.

Wijerkennenookgraagdehulpeninvloedvaneenbredegroepvakmensenenacademischecollega’swierervaringenideeënonsonderwezenengeïnspireerdhebben,ervaringenideeënwaarditdocumentvandoordrongenis.LarrySusskind,RogerFisher,HowardRaiffa,AlexanderRinnooyKan,JohnForester,SusanPodziba,HowardBellman,ArchonFung,MaartenHajer,Carsten de Dreu, Judy Innes, Herman Karl, Hans Metzemakers, Martien Kuitenbrouwer,MaartenPoorter,SaraCobb,andKimLearyhebbenallenonsietsgeleerdoverbemiddelingenpubliekecontroversesendatvaltduidelijkaandezeteksttemerken.Lofvoormogelijkeinzichtenkomthentoe;blaamvoorfoutentreftonsalleen.

Publieke Dit is een uitgave van: Beleidsbemiddeling ...€¦ · - Een centrum voor daklozen - Het...

Documents

Transcript of Publieke Dit is een uitgave van: Beleidsbemiddeling ...€¦ · - Een centrum voor daklozen - Het...