L’U NION FAIT LA FORCEEENDRACHT MAAKT MAC HT

ANALIZA DOSTUPNOSTIPRAVDE U CRNOJ GORIORIJENTISANA NA REZULTATE

Upravljanje irukovođenje

Efikasnost idelotvornost

Kvalitet pravosudnihulsuga

Pristup uslugamapravosuđa

Upravljanje finansijkimresursima

Upravljanje ljudskimresursima

UpravljanjeIKT-om

Upravljanjeinfrastrukturom

Upravljanje irukovođenje

Efikasnost idelotvornost

Kvalitet pravosudnihulsuga

Pristup uslugamapravosuđa

Upravljanje finansijkimresursima

Upravljanje ljudskimresursima

UpravljanjeIKT-om

Upravljanjeinfrastrukturom

Report No: AUS0001057

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Analiza dostupnosti pravdeu Crnoj Gori orijentisana na rezultate

Izjave zahvalnosti Svjetskabankasprovodibrojneaktivnostiusmjerenenajačanjepravosudnogsistema u Crnoj Gori. Analiza dostupnosti pravde u Crnoj Gori orijentisana na rezultate analizira funkcionisanje pravosudnog sistema u cilju pružanja detaljnu, objektivnuosnovuzacrnogorskenadležneorganeuoblastiefikasnosti,kvalitetaipristupapravdi,upravljanjairukovođenjasistemom,kaoidostupnihresursainjihovoguticajanaučinaksistema. Analizu je pripremio tim Svjetske banke koji čine g-din Srđan Svirčev (višistručnjakzajavnisektorivođatima),g-đaEllenKelly(konsultantkinja)iDrMarinaMatićBošković(ekspertkinjazareformupravosuđa).GrupaizuzetnihregionalnihkonsultanatajetokomovogprocesapružilapodrškutimuSvjetskebanke,uključujućig-đuAnuKrnićKulušić (ekspertkinju za reformu pravosuđa), g-đu SvetlanuĐuković (ekspertkinju zaupravljanjeljudskimresursima)iDrMilošaMarkovića(ekspertazaupravljanjefinansijskimresursima). AnalizajesprovedenanazahtjevMinistarstvapravde,atimizražavazahvalnostsvimakterimananjihovomangažovanjutokomsprovođenjaanalize.Posebnuzahvalnostupućujemo zvaničnicima Ministarstva pravde, Vrhovnog suda, Sudskog savjeta,Vrhovnog državnog tužilaštva iAdministrativne kancelarije, kao i tužiocima, sudijamai advokatima na izdvojenom vrijemenu, gostoprimstvu i volji da otvoreno razgovarajuo različitim pitanjima. Neki od aktera dali su detaljnije komentare na nacrte, što jeunaprijedilo kvalitet analize. Tim se takođe zahvaljuje međunarodnim partnerima nanjihovojpodršciisugestijama. PripremanjeovogizvještajanebibilomogućebezpodrškeInstitutaalternativai Centra za građansko obrazovanje koji su pružili podršku tokom opsežnog procesaprikupljanjapodataka.Posebnuzahvalnostdugujemog-điBobiVukoslavovićig-điMiriKovačevićkojesuorganizovalemisijeiobrađivalerukopise.Tim takođe želi da izrazi zahvalnost Dr Linn Hammargren na važnim smjernicamapružanimuprocesupripremanjametodologijeiokviraanalize.Posebnuzahvalnostzalektorisanjeizvještajadugujemog-điMargauxVeronicaRoussel.

Akronimi i skraćenice

AKZBSCCJECCPECEPEJCMSZKPEKLJP ENCJEUEUDEURFMISFAGRECOLJRIKTSSKTRMFMUPMPTSSRPDTVDTPPOSB

Administrativna kancelarijaZakonobudžetskomsistemuKonsultativnovijećeevropskihsudijaKonsultativnovijećeevropskihtužilacaEvropskakomisijazaefikasnopravosuđeSistem za upravljanje predmetimaZakonokrivičnompostupkuEvropskakonvencijaoljudskimpravimaEvropskamrežasudskihsavjetaEvropskaunijaDelegacijaEvropskeunijeEuroSoftverzaizvršenjebudžetaFunkcionalna analizaGrupadržavaprotivkorupcijeLjudskiresursiInformacioneikomunikacionetehnologijeSudski savjetRaznikrivičnipredmetikojinisudošlidozvaničnefazeistrageMinistarstvofinansijaMinistarstvounutrašnjihposlovaMinistarstvopravdeTužilačkisavjetStrategijareformepravosuđaDržavnotužilaštvoVrhovnodržavnotužilaštvoProcenapotrebazaobukamaSvjetska banka

Sadržaj

1. CILJ, OPSEG I STRUKTURA 1

2. OPŠTI ZAKLJUČCI I PRIORITETI 9

3. UPRAVLJANJE I RUKOVOĐENJE 21

Opštinalazi 21

PreporukezaunaprjeđenjeUpravljanjairukovođenja 26

4. EFIKASNOST I DJELOTVORNOST PRAVOSUDNIH USLUGA 33

Opštinalazi 33

Preporukezapovećanjeefikasnosti 37

5. KVALITET PRAVOSUDNIH USLUGA 47

Opštinalazi 47

Preporukezaunapređenjekvaliteta 50

6. PRISTUP USLUGAMA PRAVOSUĐA 57

Opštinalazi 57

Preporukezaunaprjeđenjepristupa 61

7. UPRAVLJANJE FINANSIJSKIM RESURSIMA 71

Opštinalazi 71

Preporukezajačanjeupravljanjafinansijskimresursima 74

8. UPRAVLJANJE LJUDSKIM RESURSIMA 83

Opštinalazi 83

Preporukezajačanjeupravljanjaljudskimresursima 84

9. UPRAVLJANJE IKT-om 95

Opštinalazi 95

PreporukezajačanjeupravljanjaIKT-oM 96

10. UPRAVLJANJE INFRASTRUKTUROM 103

Opštinalazi 103

Preporukezajačanjeupravljanjainfrastrukturom 104

1

CILJ, OPSEG I

STRUKTURA

1

1. Ova Funkcionalna analiza predstavlja sveobuhvatnu procjenu orijentisanu na rezultate koja ocjenjuje funkcionisanje pravosudnog sistema Crne Gore u periodu od 2014. do 2017. godine, kao i usklađenost zemlje sa zahtjevima Poglavlja 23 (Pravosuđe i ljudska prava) pravne tekovine Evropske unije. Funkcionalna analizajepripremljenanazahtjevMinistarstvapravde(MP)CrneGoreipredstavljaobjektivnuosnovuzaučinaksektorakojaćeomogućitiCrnojGoridaizvršiprocjenuuticajabudućihreformskihinicijativausektorupravosuđa.Tačnije, Funkcionalna analiza (FA) treba da pomogne crnogorskim vlastima u pripremanju Strategije reformepravosuđazaperiodod2019-2023.godineipratećegAkcionogplana.

strategije.1

1 UopisupristupazaostvarivanjeovogciljaSRPnavodisljedeće:“ReformapravosuđasedominantnooslanjanamjereizAkcionihplanovazaPoglavlja23i24[Pravosuđe,slobodaibezbednost]pregovoraCrneGoreiEU.PoredoblastireformeopisanihuAkcionimplanovimazaPoglavlja23i24,Strategijatakođeobuhvatadrugereformskeoblastiusektorupravosuđa.Utomsmislu,Strategijasadržismjerniceo:unaprjeđenjukrivičnogigrađanskogzakonika,unaprjeđenjuupravljanjaiadministracijeupravosuđu;daljojharmonizacijiiobjavljivanjusudskeprakse;unaprjeđenjutransparentnostiradapravosudnihinstitucija;poboljšanjuinfrastruktureibezbjednosnihsistemapravosudnihobjekata;razvijanjupravilaipraksikojesuprimenjivenalicaizosetljivihkategorija;daljemrazvojumeđunarodneiregionalnesaradnjeupravosuđu;izgradnjikapacitetasudijaidržavnihtužilacaizaposlenihupravosudniminstitucijamauoblastiimplementacijezakona.Evropskeunije,itd.Štaviše,jedandeoStrategijejefokusirannastrateškesmjernice,čijijeciljreformaidaljirazvojpravosudnihinstitucijaidrugihinstitucijakojesarađujusapravosuđem.”

1 CILJ, OPSEG ISTRUKTURA

CILJ,OPSEGISTR

UKTU

RA

Aneks1oveanalizesadržidetaljanopis organizacije pravosuđaCrneGore,kaoiistoriju nedavno sprovedenihreformiusistemu.

2. Crna Gora je usvojila nekoliko strategija u cilju ostvarivanja standarda pristupanja izraženih u Poglavlju 23. Najnovije od usvojenih strategijasu Strategija reforme pravosuđa (2014-2018), Strategija informaciono-komunikacionih tehnologija pravosuđa (2016-2020), Strategija upravljanja irazvoja ljudskih resursa u pravosudnim institucijama (2016-2020) i Strategijaza izvršenje krivičnih sankcija (2017-2021). Strategija reforme pravosuđa(SRP)praćenajeAkcionimplanomzanjenosprovođenje.Međutim,CrnaGoranikadanijerazvilajasnodefinisanokvirzapraćenjeievaluaciju,niti jasansetpokazateljarezultatazapraćenjedostignućaostvarenihtokomsprovođenja

2

Shodno tome,ovaAnalizasedirektnije fokusiranausklađenostCrneGoresareformskimzahtjevimasudstva itužilaštvaizPoglavlja23inajboljeprakseEvropskeunije(EU)iSavjetaEvrope(SE).

3. Funkcionalna analiza je sprovedena u skladu sa strukturom drugih funkcionalnih analiza koje je Svjetska banka sprovela u regionu i sadrži elemente kako spoljašnjih tako i internih procjena učinka. Analiza na početkuispitujeupravljanjesistemom,nakončegaslijediprocjenanjegovogspoljašnjegučinkausmisluefikasnosti,kvalitetaipristupapravdikojisistempruža.DjeloviAnalizekojisebaveinternimučinkomfokusirajusenaupravljanjeljudskimresursima,finansijskimpitanjima,informacionimtehnologijamaiinfrastrukturomkaoinačinomnakojitoutičenaspoljašnjiučinaksistema.

4. Analize su zasnovane na kombinaciji kvantitativnih i kvalitativnih podataka prikupljenih ili dobijenih od Sudskog savjeta, Tužilačkog savjeta, Ministarstva pravde, Vrhovnog suda, Vrhovnog državnog tužilaštva i Ministarstva finansija; statističkih analiza upravljanja predmetima; finansijskih podataka i podataka o ljudskim resursima i razgovorima sa ključnim ispitanicima. U fokusu ove analize bilo je predstavljanjenajobjektivnijeinajrealnijemogućeslike,kakobisepomogloCrnojGoridanastavisanapretkomnausklađivanjuučinkasvogpravosudnogsistemasaučinkomdržavačlanicaEUiunaprijediučinaksvogsistemaukoristnjegovihkorisnika.

5. U skladu sa ostalim funkcionalnim analizama koje je sprovela Svjetska Banka, preporuke Analize dostupnosti pravde u Crnoj Gori orijentisane na rezultate, koje se nalaze na kraju svakog poglavlja, osmišljene su tako da budu specifične i sprovodljive.2

2 Nisusvezemljesuočenesaistimizazovimausprovođenjureformi.CrnaGora,sasvojompopulacijomodmanjeod700.000ljudi,imarelativnomaloprofesionalacakojiosiguravajudasereformenapapirupretočeusistemskapoboljšanjanaterenu.CrnaGoratakođeimaznatnonižiBDPodostalihmalihzemaljaunutarEUiSavjetaEvrope.Naprimjer,procijenjeniBDPCrneGorepoglavistanovnikau2017.godiniiznosioje7.782,84dolara,dokjeLuksemburg,saprocijenjenompopulacijomod583.455stanovnikau2017.godinizabilježioBDPod104.103,04dolara;Letonijaje2017.godineimala1,94milionastanovnikaiBDPpoglavistanovnikaod15.594,29dolara,dokjeLitvanija2017.godineimalapopulacijuod2,89milionastanovnikaiBDPpoglavistanovnikaod16.680,68dolara.OverazlikekomplikujupoređenjerezultatareformeCrneGoresarezultatimadrugihčlanicaSE.

3

6. Kadrovski i finansijski kapaciteti Crne Gore bi trebalo da budu dovoljni za postizanje predloženih preporuka, ali Vlada Crne Gore i pravosudni organi moraju da odluče koje preporuke treba usvojiti i na koji način će one biti finansirane i sekvencirane. Svaka preporuka je praćenanizom koraka za implementaciju u cilju postizanja određenog rezultata. Svaki korak ukazuje i na tokojainstitucija(institucije)trebadabudeodgovornaza sprovođenje preporuke i koje su to drugeinstituciječijasaradnja jeneophodnazadelotvornuimplementaciju.Naznačenisupredloženivremenskiokvirizasvakikorak,urasponuodkratkoročnih(12mjeseci),srednjoročnih(2-3godine)idugoročnih(5godina) vremenskih rokova.FApretpostavlja da sesprovođenje preporuka, počevši od 2019. godine,poklapa sa očekivanim početkom nove StrategijereformepravosuđauCrnojGori.

7. U periodu obuhvaćenim ovom analizom je došlo do nekoliko značajnih pomaka u pogledu reforme sudstva i tužilaštva. CrnaGora i EU suotvorilepregovoreoPoglavlju23udecembru2013.godine, Skupština Crne Gore je osvojila SRP zaperiodod2014-2018.godineuaprilu2014.godine,u oktobru 2016. godine je uveden novi sistemimenovanja sudija, dok se racionalizacija delovapravosudnemrežeodvijalaod2013.do2015.godine.Ostali događaji u tom periodu uključuju osnivanje

CILJ,OPSEGISTR

UKTU

RA

4

Tužilačkog savjeta 2013. godine, uvođenje javnih izvršitelja 2014. godine, spajanje dva privredna suda 2015.godine,osnivanjeCentrazaobukuusudstvuidržavnomtužilaštvukaoautonomnogtijela2015.godineiVladinousvajanjeStrategije informaciono-komunikacionih tehnologijapravosuđa2016-2020.Ovaposlednjastrategija jeosmišljenauciljustvaranjajedinstvenoginformacionogsistema/sistemazaupravljanjepredmetima.

8. Crna Gora se suočila sa brojnim drugim pitanjima u periodu od 2014. do 2017. godine, uključujući članstvo zemlje u NATO,3 što je uticalo na reformske inicijative.UIzvještajuEvropskekomisijezaCrnuGoruiz2019.godinepolitičkasituacijauzemljiodoktobra2016.dofebruara2019.godine,opisanajekao„fragmentirana,polarizovanaiobilježenanedostatkomistinskogpolitičkodijaloga.Ostvarenjeograničennapredakuponovnomuspostavljanju političkog dijaloga u Skupštini tokom 2018. godine, uz privremeni i djelimični povratak većineopozicionihstranakauSkupštinuiuspostavljanjeprivremenogskupštinskogodbora.Međutim,nakonštojejedanopozicioniposlanikpritvorenkrajem2018.godineinakonnavodaokorupciji inelegalnomfinansiranjupolitičkihstranaka (‘afera koverat’) početkom 2019. godine, opozicija se u velikoj mjeri ponovo okrenula bojkotovanjuSkupštine.Oveoptužbesutakođepokrenuleangažovanjegrađanakrozredovneuličneproteste…”4

9. Struktura ovog izvještaja je sljedeća: Odjeljak 1 predstavlja opšte zaključke i prioritetne preporuke Funkcionalne analize; Odjeljak 2 predstavlja Upravljanje i rukovođenje sistemom; Odjeljak 3 predstavlja Efikasnost i djelotvornost usluga u pravosuđu; Odjeljak 4 predstavlja Kvalitet usluga u pravosuđu; Odjeljak 5 Pristup uslugama pravosuđa; Odjeljak 6 predstavlja Upravljanje finansijskim resursima; Odjeljak 7 predstavlja Upravljanje ljudskim resursima; Odjeljak 8 predstavlja Upravljanje IKT i Odjeljak 9 predstavlja Upravljanje infrastrukturom.

3 CrnaGoraseprvoobratilaNATO-unatemudobijanjačlanstva2009.godine,azatimjepozvanadazapočnerazgovoreopridruživanjuudecembru2015.godine.MinistrispoljnihposlovadržavačlanicaNATOpotpisalisuprotokolopristupanjusaCrnomGoromumaju2016.godine,ačlanstvojeuslijediloujunu2017.godine.4 IzvještajzaCrnuGoruza2019.godinu,paragraph1.2,dostupanna:https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20190529-montenegro-report.pdf.

5 CILJ,OPSEGISTR

UKTU

RA

2

OPŠTI ZAKLJUČCI I

PRIORITETI

9

10. Proces evropskih integracija oblikovao je aktivnosti reforme pravosuđa u Crnoj Gori. U okvirimaPoglavlja23naosnovuAkcionogplanakojijeusvojilaVladaCrneGore,5EUjeuspostavilasveobuhvatanskupod45privremenihmjerila.Tekkadasemeđufaznareferentamjeriladostignuudovoljnojmjeri,utvrđujusezavršnamjerilamjerilazazatvaranjepoglavlja.DabisezatvorilipregovorisaEU,CrnaGoratrebadapokažesolidanbilansrezultata reforme pravosuđa i postojanje nezavisnog sudstva sa kapacitetima za efikasno obavljanje zadatakaodržavanjaiočuvanjavladavinepravaštopredstavljakamentemeljacovihpolitika.

Upravljanjeirukovođenje

11. Sastav Sudskog savjeta od 2014. do 2017. godine nije ispunjavao kriterijume EU za osiguravanje nezavisnosti Savjeta.Sudskisavjet(SS)činilisuministarpravdeipredsjednikVrhovnogsuda,kaočlanoviposlužbenojdužnosti,kaoiosamizabranihčlanova.Četiriodosamčlanovasubilesudijekojesuizabralenjihovekolege,doksupreostalačetiri članabirana iz reda istaknutihpravnikakvalifikovanomvećinom (2/3glasova)uSkupštini.KonsultativnomišljenjeCCJE610(2007),preporukaGRECO7isudskapraksaEvropskogsudazaljudskaprava8priznajudaSudskisavjetmožeimatimješovitisastavsudijaičlanovakojinijesunosiocisudijskefunkcije,alisamoakovećinučlanovasavjetačinesudijekojebirajunjihovekolegesudije,štonijebioslučajuCrnojGori.CCJEiGRECOtakođepreporučujudapredsjedavajućiSudskogsavjetabudesudija,aliuCrnojGoripredsjedavajućimoradabudejedanodčlanovasavjetakojinijesudija.9

5 AkcioniplanzaPoglavlje23,Pravosuđeitemeljnaprava,VladaCrneGore,27.jun2013.6 KonsultativnovijećeevropskihsudijajesavjetodavnotijeloSavjetaEvropekojesebavipitanjimavezanimzanezavisnost,nepristrasnostikompetentnostsudija.7 GrupadržavaprotivkorupcijejetijeloSavjetaEvropenadležnozapraćenjeusaglašenostidržavasastandardimaorganizacijezaborbuprotivkorupcije.8 PredmetiRamosNunesdeCarvalhoESáprotivPortulaga-55391/13,57728/13i74041/13-iTatoMarinhoDosSantosCostaAlvesDosSantosiFigueiredoprotivPortugala-9023/13i78077/13.

9 ZakonoSudskomsavjetuisudijama.

OPŠTIZAKLJUČCIIPRIORITETI

2 OPŠTI ZAKLJUČCI IPRIORITETI

10

12. Neka od kašnjenja u implementaciji reformi mogu biti neizbježna na osnovu broja, obima i vrjemenskog okvira strategija i akcionih planova koji su u toku.Drugi faktorikojiutičunakoordinaciju različitihstrategijapredstavljala su administrativna i upravljačka opterećenja koja donosi usklađivanje u procesu pristupanja EU(posebnouvezisaPoglavljem23pravnetekovineEU),kaoinedostatakjasnih,koordiniranihpokazateljarezultataza praćenje nedostataka i rezultata reforme.Ministarstvo pravde je takođe imalo nedovoljan broj zaposlenih sobziromnaambiciozneplanoveutvrđeneProgramompristupanjaCrneGoreEvropskojuniji,AkcionimplanomzaPoglavlja23i24,SRPzaperiodod2014.do2018.godine,Strategijomzaizvršenjekrivičnihsankcija(2017-2021)iStrategijominformaciono-komunikacionihtehnologijapravosuđa(2016-2020)(IKTStrategija).

13. Podjela odgovornosti između upravljačkih tijela i sudova/tužilaštava takođe je ometala efikasnu koordinaciju i obavljanje pravosudnih funkcija. Skoro svi aspekti upravljanja sistmeom zavisili su od politika i odluka institucija izvan Sudskog savjeta, Tužilačkog savjeta, sudova i Državnog tužulaštva, a naročito MP,Ministarstvafinansija(MF),Centrazaobukuusudstvuitržavnomtužilaštvu,Upravezakadrove,UpravezaimovinuiVlade.

Efikasnostidelotvornost

14. Crna Gora je pokazala poboljšanja u pogledu efikasnosti i produktivnosti između 2014. i 2016. godine, ali je ostala znatno ispod prosjeka EU u nekoliko pokazatelja učinka, a poboljšanja koja su uočena dovela su do značajnih troškova za sistem.Stopasavladavanjaprilivaodneštovišeod100procenatauCrnojGoriomogućila je određena smanjenja u broju zaostalih neriješenih predmeta, a vrijeme potrebno za rješavanjepredmeta je skraćeno, iako ta poboljšanja nisu bila ravnomjerno raspoređena u svim sudovima ili tužilaštvimanaistomnivounadležnosti.Analizirajućipodatkeiz2014.godineu2016.godini,Evropskakomisijazaefikasnostpravosuđa(CEPEJ)zaključila jeda jecrnogorskipravosudnisistemdruginajskupljisistemuEvropinaosnovupodatakaoBDP-u.Čakinakon2014.godine,ukupnirashodizasudove(isključujućisudovezaprekršajekojisupostalidiopravosuđatek2015.godine)poraslisunavišeod30milionaeurau2016.godini,zazemljukojaimamanjeod700.000stanovnika.

15. Dostupni podaci nijesu pružili objektivne razloge za povećanje broja sudija i povećanje nivoa sudskog

11

osoblja i sudskih troškova.Brutotroškovipravosudnogsistemasuubrzanorasliuperioduod2014.do2017.godine,prvenstvenounutarsudskogsistema.Najznačajnijirasttroškovazabilježenje2016.godinekadajeukupanbudžetpovećanza5,78milionaeurazbogkupovinezgradezapotrebeUpravnogsudauvrijednostiod1,89milionaeura.Najvećidiopreostalogpovećanjarezultatjenaglogporastaiznosazaradausudovimazaoko18procenatau2016.godini.

16. Nedosljednosti u učinku i troškovima ne mogu se objasniti dostupnim podacima ili analizama koje je uradila bilo koja institucija u sistemu.Primjerbr.1:varijacijeizmeđusudovakadajerečoudjelugodišnjihbudžetakojisetrošenaplateiznosilesuoko20procenata.Primjerbr.2:prisutanjebioopšti,alineuniverzalnitrendpovećanjatroškovapoaktivnompredmetutokomperioda,aličakiuokviru istihkategorijasudovasuprimjetneupečatljiverazlike.Iakojevećinavarijacijanastalausledrazlikautroškovimaplataiusluga,raspoloživipodacinisuobjasnilizaštosusetakovelikerazlikepojavilemeđusudovimanaistomnivounadležnosti.

17. Priliv predmeta je smanjen, ali broj sudija u sistemu nije smanjen ni nakon što je vođenje istrage prešlo u nadležnost tužilaca, predmeti ostavinskog potupka prenijeti na notare, a novi predmeti izvršenja dodjeljivani izvršiteljima. Ispitujućipodatke iz2016.godineu2018.godini,CEPEJ jezabilježioprosjekuEUod22sudijena100stanovnika,dokjeCrnaGoraimaladvostrukovišesudijauodnosunabrojstanovnikaili41sudijuna100.000stanovnika.Poredtoga,brojstalnozaposlenognesudijskogosobljasvakegodinesepovećavaoza6procenatapočevšiod2014.godine.Takođejepostojaojasantrendporastaapsolutnogbrojazaposlenihutužilaštvima.10

Ljudskiresursi

18. Podaci o mnogim aspektima ljudskih resursa crnogorskog pravosudnog sistema nijesu bili dostupni za sve četiri godine analiziranog perioda, a veliki broj dostupnih podataka nije bio dovoljno razložen da bi se ispitali svi kriterijumi analize.Kadapodacinisubilidostupnizasvečetirigodine,uovompoglavljusukorišćeninajnovijidostupnipodacikaoosnovzaanalizu;uvećinislučajevasutobilipodaciza2017.ili2016.godinu.

10 Evropskipravosudnisistemi–Efikasnostikvalitetpravde,SavjetEvrope,2018(https://rm.coe.int/rapport-avec-couv-18-09-2018-en/16808def9c)

OPŠTIZAKLJUČCIIPRIORITETI

12

Ovo poglavlje takođe koristi najnovije dostupnepodatke kada se obrasci podataka nijesu mijenjali izgodineugodinu. Iovdjesuuglavnomkorišćenipodaciza2017.ili2016.godinu.

19. Nedovoljan broj zaposlenih je bio raspoređen na poslovima praćenja učinka sistema, a mali broj radnih mjesta je Zahtijevao od zaposlenih da posjeduju iskustvo u upravljanju koje im je bilo potrebno za efikasno funkcionisanje.Naprimjer,ovlašćeni službenici Odjeljenja za unutrašnjureviziju Sudskog savjeta su bili rukovodilac i dvazaposlena, a Tužilački savjet (TS) je imao samojedno radno mjesto za statističko izvještavanje ianalizupodataka.Takođejebilojasnodabilokojaobukaorganizovanaod2014.do2017.godinenatemuupravljačkihvještinanijeuspjeladanadoknadinedostatakmenadžerskog iskustvameđu liderimau sistemu i ključnim članovima osoblja. Sličnotome, problemi koji se pojavljuju u pogledu brojai nedosljednosti među brojnim strategijama zareformudjelovapravosudnogsistemapogoršanisunedostatkom iskustva iobukena temustrateškogplaniranja za sudije, tužioce, SS i TS i njhoveključnezaposlene.

IKT

20. Sistem za upravljanje predmetima (CMS) koji se koristi u sudovima (PRIS) treba zamijeniti, dok se takav sistem uopšte nije koristio u tužilaštvima.PRISjeprvobitnoosmišljenkakobigakoristiliisudoviitužilaštva,alizbogneriješenihpitanjavlasništvanikadanijeuvedenutužilaštva.U2016.godinijeodlučenodaćePRISbitizamijenjenpotpunonovimsistemomkoji jedetaljnoopisanu IKTstrategiji, jer jePRISzasnovannazastarelojtehnologiji,apodrškaproizvođačajeprekinutazasveglavnesoftverskekomponente.Međutim,dopočetka2019.godinenijeuvedennovisistemzaupravljanjepredmetima(CMS).

21. Budžet za IKT za posmatrani period je bio daleko od sredstava koja se očekuju prema IKT strategiji. Naprimjer,budžetskizahtjevzaIKTu2016.godinijeiznosio2milionaeura,dokjeodobrenibudžetiznosiosamo210.000eura.ProcjenaukupnogbudžetapotrebnogzauspješnosprovođenjeIKTstrategijeje6,7milionaeurauskladusaIKTstrategijom.

Finansijskoupravljanje

22. Obaveze koje su namirene putem prinudne naplate dostigle su alarmantnih 20% budžeta sudskog sistema do 2017. godine, povećavajući se sa nešto manje od 3 miliona eura u 2014. godini na 6,1 miliona eura u 2017.Ovi računi nisupravilnopraćeni u računovodstvenimsistemimasudova, a fragmentiranaprirodaplaćanjasudskihtroškovanijeznačiladasupreduzetikoracidaseeliminišudodatnitroškoviizazvanipostupkomprinudne naplate. Kvalitet

23. Nije bilo jasno koliko povjerenja Crnogorci imaju u integritet pravosudnog sistema. Istraživanje kojeje sprovedeno 2016. godine zaSvjetsku banku pokazalo je da više od 60% korisnika i 29%advokata smatrada jekorupcijaprisutnaupravosuđu, iako59%građanauglavnom iliupotpunostivjerujupravosuđu,aveomamalibrojanketiranihsudijaitužilacasmatrajudajekorupcijaprisutnaupravosuđu.11Nikoodanketiranihkojisu

11 IakoPregledstanjapravosuđauEUnepostavljadirektnopitanjeopercepcijikorupcijeupravosuđu,skepticizamupogledunezavisnostipravosuđanijeneuobičajenumnogimzemljamaEU.VidiGrafikon55Izvještajaostanjupravosuđa,nahttps://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2018_eu_justice_scoreboard_quantitative_data_web_ok.pdf.

13 OPŠTIZAKLJUČCIIPRIORITETI

14

zaposleni u administrativnimslužbamasudovanepriznaju da je korupcija prisutnaunjihovimslužbama, ali jetokomsprovođenja isteankete20do30procenatakorisnikaovihuslugasmatraloda jekorupcijaprisutna.Od20do30procenatagrađanakojisuprijavilipribjegavanjeneformalnimsredstvimaupokušajudautičunasudskeslužbenike,83procenatanaveloje„potezanjeveze“,29procenatajedalopoklon,aoko20procenatajekoristilo„usluguzauslugu“.

24. Rezultati ankete su bili u skladu sa snagom glasina koje su često prisutne u manjim društvima. Prevazilaženje te moćizahtijevalo je mnogo opsežnije napore komunikacije nego što jebilokojidiopravosudnogsistemauložiotokomperiodasprovođenjaanalize. Nevoljnost da se ospori bilo koji postojeći aranžman jeposebnosnažnaumalimzemljamakaoštojeCrnaGora,jerreformemoguuticatinatolikoličnihodnosa.

25. Percepcija sudija i tužilaca o informacijama o pravosudnom sistemu bile su u suprotnosti sa mišljenjima korisnika suda, koji su generalno razočarani količinom i vrstom dostupnih informacija.Naprimjer,višeod70procenataispitanihsudijanavodedasuoglasnetableglavniizvorinformacijazakorisnikesudova,svakičetvrtisudijanavodibrošureiletkekaoizvoreinformacija.Međutim,veoma je izražennedostatakslobodnih resursakojisubilidostupnipotencijalnim istvarnimkorisnicimasudaoproceduralnim i materijalnim zakonskim odredbama.

26. Tim Funkcionalne analize predlaže da se lideri i međunarodni razvojni partneri fokusiraju na sljedećih pet prioriteta kako bi se dugoročno postiglo poboljšanje učinka. Većina ovih prioriteta utiču na nekolikorazličitih aspekata funkcionisanja sistema, npr. upravljanje, efikasnost, ljudski resursi ili finansijsko upravljanje.Poštosupotrebekojesuuosnoviovihprioritetaodključnogznačajazasistem,akoseprioritetineispunesistemćestagniratiumjestodanapreduje.

UsvomIndeksuglobalnekonkurentnostiza2017-2018.godinu,SvjetskiekonomskiforumizvještavadajekorupcijatrećinajproblematičnijifaktorzaposlovanjeuCrnojGori,poredpristupafinansiranjuineefikasnedržavnebirokratije.CrnaGorasetakođenašlana68.mestuod140zemaljaunezavisnostipravosuđa.

15

i. Potrebne su izmjene i dopune Ustava Crne Gore i svih važećih zakona kako bi se organizacija Sudskog savjeta uskladila sa kriterijumima EU za članstvo i rukovodstvo vijeća.Timeseosiguravanezavisnostpravosuđa,štojejednaodosnovnihvrijednostinakojimajeizgrađenaEU.MalojevjerovatnodabiseCrnaGoramoglapridružitiEUbezovihpromjena.

ii. Obuka o svim aspektima formulisanja, administracije i upravljanja budžetom zasnovanog na učinku kao i izvještavanja treba da se obezbijedi, što je prije moguće, svim članovima Sudskog i Tužilačkog savjeta, rukovodiocima njihovih odjeljenja, predsjednicima sudova, rukovodiocima tužilaštava, kao i svim zaposlenima u Savjetima i Ministarstvu pravde čije dužnosti uključuju pripremanje, praćenje ili pružanje pomoći u sprovođenju brojnih reformskih strategija koje utiču na pravosuđe. Trenutna praksa formulisanjaiodobravanjabudžetazapravosuđejeneefikasnaizasnivasenaistorijskimpodacima.Obukamože biti ponovljena za neke učesnike,međutim, dosadašnji rezultati ukazuju da je više analitičkih alatazadostizanjeuspjehapotrebnoonimakoji suodgovorniza izradu i sprovođenjestrategija.Poštoelementibudžetiranja i izvještavanja zasnovanog na učinku nijesu jedinstveni za CrnuGoru, stručnjaci ili pružaociuslugakojisudržalisličnuobukuudrugimzemljamamoglibijepružitibrženegoštobisličnuobukumogaodapružizvaničniCentarzaobukuusudstvuidržavnomtužilaštvu,aimajućiuvidunedostatakvještinaplaniranjaiupravljanjaučitavomsistemu,brzina jesvakakoneophodna.Obuka rukovodstvausistemu takođe trebada doprinese povećanom korišćenju upravljanja zasnovanog na dokazima u čitavom sistemu, uključujućiracionalizacijumrežesudova.

iii. Crna Gora treba da sprovede optimizaciju broja sudova, sudija, tužilaca i ostalih zaposlenih kako bi sistem bio produktivniji i manje ekonomski opterećujući.Sabrojnimvarijacijamauefikasnostiipotrošnjiresursameđu sudovima i tužilaštvima, detaljno poređenje između jedinica sa najvišim i najnižim učinkompokazalobipoboljšanjauefikasnostiiefektivnostikojabisemoglaostvaritiuvrlokratkomroku.Štaviše,čakiakodruštveneilipolitičkeokolnostiznačedaVladaCrneGoreodlučidanesmanjujevelikibrojzaposlenihusvompravosudnomsistemu,građanizemlje,kaoidonatoribiimalikoristiodtačnihinformacijaotroškovimatihizbora.Titroškovisenemoguprocijenitibezobjektivneistandardizovanemjereobimaposlaupravosuđu,drugačijepoznatekaoponderisanjepredmeta.Mnogirukovodiociupravosuđusuvećupoznatisaprincipomponderisanjapredmeta,aliganisukoristili zautvrđivanjepotrebezasudskom i tužilačkompažnjommeđurazličitimvrstamapredmetaiodgovarajućegbrojasudija,tužilacaizaposlenihusistemu.

iv. Crna Gora treba da ubrza planiranje, finansiranje i uvođenje novih sistema za upravljanje predmetima

OPŠTIZAKLJUČCIIPRIORITETI

za sudove i tužilaštva kako bi pratila sve aspekte postupanja u pojedinačnim predmetima, kao i efikasnost i troškove predmeta u cijelom sistemu. Ove sisteme treba odrediti kao jedini zvor podataka za sudove i tužilaštva, u skladu sa praksomusvojenomu drugim zemljama širomEvrope.Ovi sistemi suplaniraniiuključeniucrnogorskestrategijereformevećgodinama,alijošuveknijesuuspostavljeni.Njihovekarakteristike trebadauključujuvezusasoftveromzafinansijskoupravljanjekojipostojiusistemu:ovobiomogućilopreciznijepredviđanjeukupnihtroškovaiprihodasistemauoblikusudskihtaksi.

v. Pravosudni sistem treba da preduzme sve neophodne korake ka smanjenju značajnih iznosa koji se izdvajaju za prinudnu naplatu faktura, jer ti troškovi predstavljaju nepotrebno finansijsko opterećenje za sistem. Ovekorakebitrebalokoordinisatiunekolikoinstitucija,uključujućiMinistarstvapravdeifinansija,Sudski iTužilački savjet, kao i sve sudove i tužilaštva. Jedanodnajdjelotvornijih alata zapodsicanjeovihreformi bilo bi uključivanje učestalosti prinudnih naplata u vrednovanje učinka sudija i tužilaca – posebnovrednovanjeučinkapredsjednikasudovairukovodilacadržavnihtužilaštava(DT)–ikriterijumazarazmatranjemogućegunapređenja.

16

17 OPŠTIZAKLJUČCIIPRIORITETI

3 UPRAVLJANJE I RUKOVOĐENJE

21

Opštinalazi

27. Glavni sudski organi upravljanja u Crnoj Gori su Sudski savjet, Tužilački savjet i Ministarstvo pravde. Tradicionalno,MPjebiloglavnoupravnotijelo;međutim,dabiseojačalanezavisnostsudskeodizvršnevlasti,uposlednjojdecenijisuosnovanadvasavjeta.Sudskisavjetjeosnovan2008.godine,aTužilačkisavjet2013.godinekakobipreuzelinekolikonadležnostikojesuranijepripadaleMPiVrhovnomsudu.

28. Podjela nadležnosti između ključnih organa upravljanja za posmatrani period nije potpuno jasna. Naprimjer,SavjetisuodMP2015.godinepreuzeliodgovornostzautvrđivanjebrojasudija/tužilaca,aliMPjošuvekutvrđujekriterijumezautvrđivanjetihbrojeva.SSiTSsutakođepreuzeliodgovornostzaIKTsistemeupravosuđu.Međutim, prema IKT strategiji, ova nadležnost će biti vraćenaMP. I dok su savjeti preuzeli ulogu finansijskogupravljanjaodMP,bilojeplanovadasemnogeodovihnadležnostiprenesunasudoveiDT,kadasudoviitužilaštvapostanupriznatikaonezavisnepotrošačkejedinicesapristupominformacionomsistemuTrezora(SAP),kaoštojedetaljnijeobjašnjenoupoglavljuFinansijskoupravljanje.

29. Sastav Sudskog savjeta nije osigurao nezavisnost Savjeta.SudskisavjetčineministarpravdeipredsjednikVrhovnogsudakaočlanoviposlužbenojdužnosti,kaoiosamizabranihčlanova.ČetiričlanasusudijekojebiraKonferencija sudija, dok sepreostala četiri članabiraju kvalifikovanomvećinomuSkupštiniCrneGore iz redauglednihpravnika.KonsultativnomišljenjeCCJE1210(2007),preporukeGRECO13isudskapraksaEvropskogsudaza ljudska prava14potvrđujudaSudskisavjetmožeimatimješovitisastavsudijaine-sudija,alisamoakovećinunjihovihčlanovabirajunjihovekolege,štonijeslučajuCrnojGori.Štaviše,činjenicadajeministarpravdejedanod

12 KonsultativnovijećeevropskihsudijajesavjetodavnotijeloSavjetaEvropeuoblastinezavisnosti,nepristrasnostiIkompetentnostisudija.13 GrupadržavaprotivkorupcijejetijeloSavjetaEvropenadležnozapraćenjeusklađenostipojedinačnihdržavasastandardimaorganizacijezaborbuprotivkorupcije.14 SlučajeviRamosNunesdeCarvalhoESáprotivPortugala-55391/13,57728/13i74041/13-iTatoMarinhoDosSantosCostaAlvesDosSantosiFigueiredoprotivPortugala-9023/13i78077/13.

UPRAV

LJANJEIRUKOVOĐENJE

3 UPRAVLJANJE IRUKOVOĐENJE

22

članovaSavjetaposlužbenojdužnostimožedovestidonepotrebnogpolitičkogpritiskanadrugečlanoveSavjeta.SuprotnopreporukamaCCJEiGRECOdapredsjedavajućiSudskogsavjetatrebadabudesudija,važećiustavniaranžmaniuCrnojGoripredviđajudaćepredsjedavajućiSudskogsavjetabitiizabranizredane-sudija,štotakođenosirizikodpolitizacijeovogvažnogorganaupravljanjasudstvom.

30. Savjeti su imali širok spektar ovlašćenja za obavljanje „tradicionalnih“ i „novih“ funkcija savjeta. Tradicionalnefunkcijeuključujuovlašćenjakojaseodnosenaizborsudija,imenovanja,napredovanja,profesionalnovrednovanje,mobilnostirazrješenje,obukusudijaidisciplinskeietičkemjere.Novefunkcijeuključujunadležnostikojeseodnosenasudskuupravu,upravljanjesudovimaibudžetskapitanja.TSjetakođeimaoitradicionalneinovefunkcijeiakosunjegovaovlašćenjaneštomanjauodnosunaimenovanjeirazrješenjevrhovnogdržavnogtužiocauodnosunaovlašćenjaSSnadnjegovimpredsjednikom,kaoipredsjednikomVrhovnogsuda.SSimenujei razrješava svog predsjednika, kao i predsjednikaVrhovnog suda, dokTS samopredlaže vrhovnog državnogtužiocaSkupštini.

31. Oba Savjeta imaju sekretarijate ograničenih kapaciteta za strateško pripremanje i sprovođenje. Glavna nadležnostsekretarijatapodrazumevavođenjeevidencijaosudijamaitužiocimaipružanjeadministrativnepodrške.Međutim,Savjetinijesuimalidovoljnekapacitetezamnogefunkcijekojesupolitikepredviđale,kaoštosuplaniranjeupravljanjaljudskimresursimaistručnousavršavanjesudijaitužilaca.SvakiSavjetjeimaosamočetirizaposlenakojisusebavilipitanjimaljudskihresursazasvesudove/DT,štoznači318sudijai120državnihtužilaca.Savjetisutakođeimaliograničenibrojzaposlenihzaduženihzafinansijskoplaniranjeiizvršenjebudžeta.

32. MP nema dovoljan broj zaposlenih s obzirom na ambiciozne programe definisane različitim strateškim dokumentima i očekivani prenos nadležnosti sa savjeta.Samo21procenataodobrenihpozicijajepopunjenouDirekcijizaIKT,doksunekaodjeljenjaspojena.15OviprogramisusadržaniuProgramupristupanjaCrneGoreEvropskoj uniji,Akcionim planovima zaPoglavlja 23 i 24, SRP za period od 2014. do 2018. godine, Strategijizaizvršenjekrivičnihsankcija(2017-2021)iStrategiji informaciono-komunikacionihtehnologijapravosuđa(2016-2020).

15 Višedetaljajedostupnoupasusima63i64.

23

33. Organizacija sudova i DT širom zemlje je relativno statična. Iako je racionalizacijapravosudne mreže jedan od prioriteta reformepravosuđa,dosadajemalopostignuto.

34. Predsjednici sudova i rukovodioci DT bili su preopterećeni administrativnim poslovima i nemaju podršku profesionalnih menadžera.Pojedinci u ovim ulogama nadležnisu za organizovanje radau svojim kancelarijama,raspoređuju različite zadatke i prate njihovoizvršenje. Pored toga, od njih se očekuje dapotroše oko 30% svog vremena kao sudija/tužilac. Predsjednici sudova su takođe zaduženiza rešavanje žalbi stranaka; zahtjeva zaubrzanjepostupka (tzv. „kontrolni zahtevi“); određenapitanjaupravljanjaljudskimresursimaifinansijskogupravljanja i za zahtjeve za pravnu pomoć (vididiskusiju o pravnoj pomoći u poglavlju Pristupuslugamapravosuđa,ispod).

35. Napori usmjereni na procjenu unutrašnje organizacije sudova i tužilaštava u cilju povećanja produktivnosti i učinka bili su ograničeni. Sekretarijati Savjeta nisu imali dovoljne kadrovske i tehničke kapacitete da sebave unaprjeđenjem unutrašnje organizacijepojedinačnihsudova/DTilikakobiutvrdilinačinzaunaprjeđenjepružanjauslugaupravosuđu.

UPRAV

LJANJEIRUKOVOĐENJE

24

36. Metodologija ponderisanja predmeta još uvek nije uvedena, a obim posla među sudijama i tužiocima nije ravnomerno raspoređen.

37. Strateški okvir za reformu pravosuđa bio je fragmentiran, a ciljevi i mjere predviđeni različitim strateškim dokumentima nisu bili dobro usklađeni.Strateškiokvirzaposmatraniperioduključuje:SRPzaperiodod2014.do2018.godine i pratećeAkcioneplanoveza2014-2016 i 2017-2018;Strategija informaciono-komunikacionihtehnologija pravosuđa 2016-2020; Strategija upravljanja i razvoja ljudskih resursa u pravosudnim institucijama2016-2018;iSrednjoročniplanracionalizacijemrežesudovazaperiodod2017-2019.

38. SRP i dva Akciona plana su bili sveobuhvatni, ali nijesu bili propraćeni dodatnim resursima za njihovu implementaciju. Generalno, akcioni planovi nijesu bili upareni sa jasnim pokazateljima za praćenje značajnihrezultata.

25

39. Iako pravosudni informacioni sistem PRIS dodjeljuje predmete sudijama uglavnom putem slučajne raspodjele, njegova upotreba nije bila univerzalna u čitavom sistemu.Izgledadaslučajnaraspodjelapredmetanijeuvedenaumanjimsudovima,atakođenisudovizaprekršajenekoristetajsistem.Poredtoga,pravniokvirnegarantujeslučajnuraspodjelupredmetakadasepredmetponovododjeljujeodprvobitnogsudije.

40. Tokom posmatranog perioda, Crna Gora je uložila značajne napore da ojača sistem integriteta pravosuđa kroz različite mehanizme izgradnje integriteta.Ovimehanizmisuuključivaliosiguranjeprimjenenačelaslučajneraspodjelepredmeta;uvođenjeiimplementacijuplanovazaizgradnjuintegriteta,definisanjenekihpravilaodavanjupoklonaijačanjupravilaoizuzeću.Većinapravosudnihinstitucijarazvilojeplanoveintegritetatokom2016.godine,alinjihovirezultatinijesubilividljividokraja2017.Uskladusazakonskimzahtjevima,45pravosudnihinstitucijajeizradiloplanoveintegritetau2016.godini,anjihovipočetniizvještajiosprovođenjuplanovasupodnijetitokom2017.godine.

41. Zakonske zabrane davanja poklona nijesu adekvatno izražene u Etičkim kodeksima i važećim poslovnicima o radu.PremaZakonuoSudskomsavjetuisudijamaiZakonuoDržavnomtužilaštvu,prihvatanjepoklonajeozbiljandisciplinskiprekršaj.Međutim,SudskiposlovnikiPoslovnikoraduSavjetanesadrženikakvapravila koja regulišudavanjepoklona.Etički kodeks sudijai Etički kodeks tužilaca sadržepravila koja regulišupostupakzaodbijanjepoklonazasudije i tužioce.Kodeksi takođesadržedetaljeoobavezisudija i tužilacadaprijavepokloneivodeevidencijuonjima,alinedefinišuvrijednostdozvoljenihpoklona.Ovinedostacineispunjavajuvažećeevropskestandardeotransparentnostiupravosuđu.16

42. Crnogorci imaju različite stavove o integritetu pravosudnog sistema.Uanketiiz2016.godine17,59%

16 RezolucijaSavjetaEvropeo“Dvadesetvodećihprincipazaborbuprotivkorupcije”,br.97/24.PreporukaKomitetaministaraSavjetaEvropedržavamačlanicamao“Kodeksuponašanjajavnihzvaničnika”,br.200/1,KonvencijaUNprotivkorupcije,RezolucijaGeneralneskupštine,br.55/61.KonvencijaOECDoborbiprotivpodmićivanjastranihjavnihslužbenikaumeđunarodnimposlovnimtransakcijama,21.11.1997.17 CrnaGora–Iskustvaipercepcijeoučinkupravosuđa:anketaopercepcijiopštepopulacijegrađana,poslovnogsektora,advokata,sudija,državnihtužilacaisudskogadministrativnogosoblja,Svjetskabanka2017,dostupnona:http://documents.worldbank.org/curated/en/673881525871078007/pdf/Experiences-and-Perceptions-of-Judicial-Performance-in-Montenegro.pdf

UPRAV

LJANJEIRUKOVOĐENJE

26

građanaispitanikajebaremdoneklevjerovalopravosuđu,alivišeod60%korisnikasudai29%advokatavjerujedajekorupcijaprisutnaupravosuđu.

43. Nije bilo dovoljno podataka u vezi sa izuzećem u pravosudnom sistemu u periodu od 2014-2017. Sudovi trebadavodeevidencijuodetaljimaoizuzeću,aliteinformacijenemorajudadostavljajuSavjetima,tesamimtimnisubiledostupnejedinstveneinformacijeoizuzećimakojebitimFunkcionalneanalizemogaodaanalizira.

44. Disciplinski sistemi za sudije i tužioce su složeni i često se ne pozivaju na njih.Udefinicijamakrivičnihdjelakojapokrećudisciplinskesankcijeobuhvaćenojerelativnomalotipovaponašanja,18dokjeutokurazmatranogperiodanosiocimapravosudnih funkcija izrečenmalibrojdisciplinskihkazni.Pored toga,podaciodisciplinskimpostupcimaprotivzaposlenihusudovimaitužilaštvimanijesubilidostupnizaanalizu,jersečuvajuupravosudniminstitucijama i ne objavljuju se.

PreporukezaunaprjeđenjeUpravljanjairukovođenja

45. Crna Gora treba da izmijeni svoj Ustav i sve povezane zakone kako bi se organizacija Sudskog savjeta uskladila sa kriterijumima EU za članstvo i rukovodstvo Savjeta.Poštojenezavisnostisudstvajednaodglavnihvrijednosti nakojojpočivaEU,kaopraktičnopitanjeneophodno jedaCrnaGoraosigurapotpununezavisnostpravosudnogsistema.19Tačnije,CrnaGorabitrebaloda:• OsiguradačlanstvoSudskogsavjetauvećiničinesudije,dapredsjedavajućibudeizabranizredovasudija,a

daseukineučešćeministrapravdeuSavjetuposlužbenojdužnosti.(MP,Sudskisavjet-kratkoročno).• IzmIJeniprimjenjivozakonodavstvokakobiseobezbijedilinjihoviprofesionalnikvalitetiinepristrasnikriterijumi

zaizbornesudijskihčlanovaSudskogiTužilačkogsavjeta.(MP,SudskiiTužilačkisavjeti-kratkoročno).

46. Raspodjela odgovornosti između MP, Savjeta, sudova i DT takođe predstavlja rizik za efikasnu koordinaciju i sprovođenje sudijskih funkcija, reformskih strategija i procesa pristupanja EU.20 Da bi

18 Vidičlanove109i110ZakonaoDržavnomtužilaštvuiZakonaoSudskomsavjetuisudijama.19 EU2019Izvještajonapretku.20 PotrebazaobukamačlanovaSavjeta,njihovihzaposlenihizaposlenihMPnatemustrateškogupravljanjaivještinapraćenjaučinkajenavedenaupreporukamazapoglavljeFinansijskoupravljanje;ovemjerebitakođeznačajnodoprinijeleunaprjeđenjuupravljanjairukovođenjacjelokupnimpravosudnimsistemom.

27

popravilaovusituaciju,CrnaGoratrebada:• Pojednostaviti slijed ovlašćenja za razvoj, izmjenu, sprovođenje i koordinaciju različitih reformskih

strategija.Dodjeljivanjeodgovornostizaoveulogejepolitičkiproces,alirezultattrebadabudejasaniobjavljen.

• DelegiraodgovornostizaupravljanjebudžetskimoperacijamasudovaiDTodSavjetakapojedinačnimsudovimaiDT(kaoštosepreporučujeupoglavljuoFinansijskomupravljanju).(MPiSudskiiTužilačkisavjet-kratkoročno).

• OdredikolikododatnogosobljaisakakvimkvalifikacijamajepotrebnouDirektoratuMPzainformacionokomunikacione tehnologije pravosuđa i bezbjednost podataka, jer će Direktorat biti odgovoran zacentralizovano upravljanje IKT kada nadležnost Savjeta za pravosudni informacioni sistem budeprenesenanaMP.21(MP–kratkoročno).

• DabisačuvalivišeinstitucionalnogpamćenjameđučlanovimaTužilačkogsavjeta,izmijenitiZakonoTužilačkomsavjetutakodanjegovičlanovibuduizabraninamandatekojisevremenskinepoklapaju.(MP,Tužilačkisavjet–kratkoročnodosrednjoročnog).

• Izmijeni opis radnogmjesta sekretara savjeta tako da uključuje odgovornost za upravljanje radomsekretarijatainjihovimzaposlenima.AdministrativniposlovikojisutrenutnododijeljenisekretarimatrebadaseprenesunaodgovarajućedirektoreuokviruSavjeta.(SudskiiTužilačkisavjet–kratkoročno).

• UspostaviodvojeneanalitičkejediniceuMinistarstvupravdeiSudskomiTužilačkomsavjetu,umjeriukojojtrenutnonepostoje.DalješirenjeopisaradnihmjestakakobiseuključioopiszaanalitičarauMPiSekretarijatimaSavjeta,kakobiseuključileodgovornostizaaspektebudžetiranjanaosnovuučinka,strateški razvoj i reviziju učinka. Procjena učinka za ova radnamjesta treba da uključuje uspješanzavršetakovihposlova.(SudskiiTužilačkisavjetiMP-kratkoročno)

47. Poboljšanje percepcije građana i sudova o radu sudova trebalo bi da bude lakše u Crnoj Gori nego u mnogim drugim zemljama, zbog relativno malog broja stanovnika.Povećanjedostupnostiinformacijazaonekoji radeusistemutakođebipoboljšalonjegovoupravljanje i rukovođenje idoprinijelo izgradnji integritetaradapravosuđa.Dabipostiglavećutransparentnost,CrnaGorabitrebaloda:

21 Ujunu2016.godinejeusvojenaIKTstrategijazazamjenuPRISsoftvera,kaoipratećiakcioniplan.VidiAktivnost7.2.1.AkcionogplanazasprovođenjeStrategijeinformacionokomunikacionihtehnologijaupravosuđu2016-2020,Ministarstvopravde,www.gov.me/ResourceManager/FileDownload.aspx?rId=252389&rType=2,05.05.2018.

UPRAV

LJANJEIRUKOVOĐENJE

28

• ZahtijevaodMPiSavjetadanasvojimvebstranicamaobjavedobroindeksiranesetovesvihzakonaipravilakojaseodnosenanjihovoposlovanje(čakionekojesuobjaviledrugeinstitucije).Ovapravilatrebadasadržepravilakojaodređujuvrstuinformacijakojenemoguilinećebitidostupnejavnosti.Pravilatakođetrebadasadržepravniosnovzataograničenja.(MPiSudskiiTužilačkisavjet-kratkoročno).

• ZahtijevaodSavjetadaobjavednevnirednjihovihsastanakanasvojimvebstranicamaprijeodržavanjasastanka.(SudskiiTužilačkisavjet–kratkoročno).

• Zahtijeva od Savjeta da objave zapisnike sa sastanaka na svojim veb stranicama u definisanimperiodimanakonodržavanjasastanaka.(SudskiiTužilačkisavjet-kratkoročno).

• ZahtijevaodSavjetadaobjaveodlukesvojihinstitucijaonapredovanjuiimenovanjusudijaitužilacaunajvećemdozvoljenomobimu,kaoidaodlukebududostupnejavnostinanjihovimvebstranicamauodređenomrokunakondonošenjaodluka.(SudskiiTužilačkisavjet–kratkoročno).

• ZahtijevaodSavjetadaobjavedisciplinskeodlukeunajvećemmogućemobimuuodređenomrokunakon donošenja odluka. Čak i ako javno objavljivanje podataka o uključenim pojedincima nijedopuštenozakonimailidrugimpropisima,Savjetibitrebalodaobjaveprečišćenitekstosvakojžalbi,razmatranimdokazima,donešenojodluciiobrazloženju.(SudskiiTužilačkisavjet–kratkoročno).

48. Očuvanje sistema slučajne raspodjele predmeta predstavlja izazov za sudije u manjim sudovima u svim jurisdikcijama, a Sudski savjet bi trebalo da ispita kako su drugi sistemi pokušali da odgovore na ovaj izazov, kako bi vidjeli da li treba uključiti neku od tih mjera u racionalizaciju sudske mreže, kako je predloženo u ovoj Analizi. DrugemjerekojebiCrnaGoratrebalodaprimijeniuciljuizgradnjeintegritetasvogpravosuđauključujusljedeće:

• Usvajanjepravilakojaodređujuukomtrenutkupredmettrebadabudeponovododijeljennovomsudijizbogprestankasudijskefunkcijeprvobitnogsudije;ciljovihpravilabiobidaseizbjegnezloupotrebasistemazaslučajnudodjelupredmeta.(MP,Sudskisavjet-srednjoročno).

• Uspostavljanjesistemakojibiosiguralidaseutvrdisituacijaukojojseprijavapodnosivišeputakakobipredmetbiododijeljenželjenomsudiji.Upočetkubiodgovornostzautvrđivanjeovakvihslučajevatrebala biti uključena u opise radnih mjesta jednog ili više članova osoblja svakog suda, ali bi nakrajunoviprogramzaupravljanjepredmetimatrebaodabudeprogramiranzaodabirovihpredmeta.

29 UPRAV

LJANJEIRUKOVOĐENJE

Istovremeno jepotrebno izmijenitivažećezakone ilipravilakakobisezahtijevalakonsolidacijaovihpredmetakojiseponavljajuunajstarijipredmet,okomebizatimodlučivaoprvobitnododijeljenisudija.(MP,Sudskisavjet–srednjoročno).

• Usvajanjedodatnihzakonskih, regulatornih i tehničkihodredabaneophodnihdaseosiguraslučajnaraspodjelasvihpredmetakojekoristesvisudovi,odsudovazaprekršajedoVrhovnogsuda.Odredbetreba da omoguće izuzetke koje su priznale institucije EU, npr. omogućiti da slučajna raspodjelapredmetabudesprovedenauokvirugrađanskog ili krivičnogodjeljenjavećihsudova ilidodeljivanjepredmetasaposebnimpitanjimasudijamakojisustručniza tapitanja. (MP,Sudskisavjet iVrhovnisud–kratkoročno).

• IzmjenamaZakonaoSudskomsavjetuisudijamatrebarazjasnitidajesamojedanpropustsudijedatraži izuzećezbogokolnostikoječineizuzećeobaveznim(umjestotripropustapovažećemzakonu)dovoljanzadisciplinskukaznu.(MP,Sudskisavjet-srednjoročno).

• ZahtijevanjeodpredsjednikasudadaprijaviizuzećeSudskomsavjetunajmanjenakvartalnomnivou,kaoijavnaopomenasudovakojitonečineodstraneSavjeta.(Sudovi,Sudskisavjet–srednjoročno).

• Prilagođavanjedefinicijalakših,težihinajtežihdisciplinskihprekršajaodstranesudijaitužilacakakobisesmanjilaskalazaprekršajeusvakojkategoriji.(MP–srednjoročno).

• Sprovođenjeperiodičnihistraživanjaiskustavaipercepcijekorisnikasudaokorupcijiusudskomsistemu.Ova istraživanja trebada čineosnovu zadodatne intervencije za smanjenje korupcije ili percepcijekorupcije,unutarsudskogsistema.(Agencijazasprječavanjekorupcije,Sudskisavjet,Vrhovnisud–srednjoročnoikontinuriano).

• ObjavljivanjepravilaodužnostimaiponašanjuadministrativnogosobljanavebstranicamasudovaiDT.(SudskiiTužilačkisavjet,sudoviiDT–kratkoročno).

• IzmjenaEtičkogkodeksaivažećihposlovnikauciljuuključivanjazakonskihpravilaodavanjupoklonaiobjavljivanjepravilanavebstranicamasudovaiDT.(SudskiiTužilačkisavjet–kratkoročno)

• Promovisanje etičkog ponašanja u pravosuđu objavljivanjem dozvoljenog/nedozvoljenog ponašanjasudija,tužilacaizaposlenihupravosuđunavebstranicamaSudskogiTužilačkogsavjeta–kratkoročnoitekuće).

4

EFIKASNOST IDJELOTVORNOST

PRAVOSUDNIHUSLUGA

33

Opštinalazi

49. Efikasnost pravosudnih usluga ima nekoliko dimenzija (tj. opterećenje i broj predmeta, produktivnost, pravovremenost u procesuiranju predmeta, efikasnost postupka) i dok je crnogorski pravosudni sistem uspio neke od ovih dimenzija da unaprijedi, u drugim segmentima zaostaje.Situacijeucrnogorskimsudovimai tužilaštvimasuovdjeposebno tretirane.Ovdjeseefikasnost koristi u skladusapraksomCEPEJ-a, što značigarancijapravičnogsuđenjaurazumnomroku;tojedefinicijakojudrugimoždakoristezadjelotvornost.

50. Jedna osnovna dimenzija efikasnosti je rezultat usluga (proizvodnja), i apsolutno i u poređenju sa potražnjom.Tokomperiodaod2014–2017.godine,proizvodnjausudovimaseneznatnopoboljšalaumnogimoblastima,alisunekeoblastizadržalenedovoljanučinak.Savladavanjepriliva(riješenipredmeti/novipredmeti)uglavnom se zadržalo iznad 100 procenata zbog smanjenja broja novih predmeta, povećanog broja sudija isprovođenja reformikojesu izvršne iostavinskepredmeteprebacile iznadležnostisudovaunadležnost javnihizvršitelja inotara.Sobziromnakoličinufinansijskih i ljudskihresursauloženihusektor,savladavanjepriliva jemoglobitiveće.Bilojeznačajnihvarijacijaizmeđusudova,alinekolikosudovajedo2016.godineostvarivalostopuispod100.Iakojesavladavanjeprilivasmanjenousvimvrstamasudovau2017.godini,onojeidaljebiloiznad100procenata.

51. Druga dimenzija efikasnosti – produktivnost - mjerena prosječnim brojem riješenih predmeta po sudiji – je bila na nižem kraju ukupnog prihvatljivog raspona i značajno se razlikovala među sudovima i vrstama sudova.Prosječanbroj riješenihpredmetaposudijismanjiosesa455u2014.godinina424u2017.godiniuosnovnimsudovima,zbogsmanjenogbrojanovihpredmetaipovećanogbrojasudija.Izgledadasusudijeuglavnomrješavaleotprilikeistibrojpredmetakolikosuidobijale,bezvećeguticajanazaostatke.

52. U pogledu pravovremenosti obrade predmeta uz korišćenje pokazatelja CEPEJ-a za vrijeme rješavanja

EFIKASNOSTID

JELO

TVORNOSTPRAV

OSUDNIHUSLU

GA

4 EFIKASNOST I DELOTVORNOSTPRAVOSUDNIH USLUGA

34

predmeta,22 rezultati su bili donekle pomiješani, uz tendenciju poboljšanja. Ova studija nije mogla dakoristiprosjekezasnovanenastvarnomtrajanjupredmeta,jerstatističkipodacinijesumoglidabuduizračunatiizpravosudnogPRISsistemazaupravljanjepredmetima.Međutim,stopezaduženosti23predmetimasusezadržaleispod0,50,štoukazujenarazumanučinak.

53. Iako su sačinjene starosne liste neriješenih i riješenih predmeta kako bi se pomoglo sudovima da izrade i prate planove za smanjenje broja starih predmeta, predsjednici sudova ih nijesu redovno koristili u te svrhe.RezultatipokazateljavremenapotrebnogzarješavanjepredmetakojikoristiCEPEJsuseznačajnorazlikovaliuzavisnostiodvrstepredmetaisuda.Naprimjer,prosječnovrijemezarješavanjapredmetajeiznosilosamo20danauVrhovnomsudutokom2016.godinei242danausudovimazaprekršaje.Kaoštojeiočekivano,vrijemepotrebnozarješavanjegrađanskihiprivrednihparnicajebilonajduže,sa48danaiznadprosjekaEU.24

54. Percepcija korisnika o pravovremenosti i dalje je negativna, što obeshrabruje korisnike suda da posežu za sudskim uslugama.Poredtoga,raspoloživipodacioblagovremenostiprvostepenihpostupakanijesuobuhvatiliživotnivijeksvihpredmeta,jersustopežalbiuCrnojGoribilerelativnovisoke(očemusegovoriupoglavljuKvalitetpravosudnihusluga),apredmetisučestoprolazilikrozponovljenasuđenjanakonuloženežalbe,štojedodatnoprodužavalokonačnorješavanjepredmeta.

55. Crna Gora je pokazala značajna unarjeđenja u efikasnosti i produktivnosti u periodu od 2014. do 2016. godine, ali je ostala daleko ispod prosjeka EU u nekoliko pokazatelja učinka, a uočena poboljšanja su sprovedena uz značajne troškove za sistem. Stopa savladavanja priliva uCrnojGori od nešto više od 100procenataomogućilajebaremnekosmanjenjebrojastarihpredmeta,astopazagušenostiivrijemepotrebnodorješavanjapredmetasusedjelimičnopopravili, iakotapoboljšanjanisubiladosljednačaknimeđusudovimailitužilaštvima istenadležnosti.Analizirajućipodatke iz2014.godineu2016.godini,CEPEJ jezaključiodaCrna22 Ovajpokazateljnekorististvarnovrijemepotrebnozarješavanjepredmeta,većpraviprocjenenaosnovunagomilanihzaostalihpredmeta.Većinaeksperataupravosudnojstatisticinekoristiovepodatkeupravoiztograzloga,alisobziromnanedostatakdostupnihpodataka,ovajpokazateljjejedinidostupanalatkojijetimmogaodakoristi,zauvidupravovremenosturješavanjupredmeta.23 Stopezagušenostisuovdeizračunatekaobrojneriješenihpredmetanakrajugodine/brojriješenihpredmetatokomistegodine.Stopezagušenostisunaročitokoristanpokazateljzautvrđivanjedalisevelikibrojpredmetaprenosiizjednegodineudrugu,iliuvišegodina.24 CEPEJprosjeciEUuovojstudijisuprosjeciizračunatinaosnovupodatakaCEPEJ-aza28državačlanicaEU.

35

Gora ima drugi najskuplji pravosudni sistem uEvropi,naosnovuBDP-a.Sa troškovimaod0,74procenataBDP-a,CrnaGorasenalazinadrugommjestuod46evropskihzemaljakojesuanaliziraneuizvještaju.

56. Uvođenjem izvršitelja 2014. – te godine došlo je do preusmjeravanja značajnog broja novih predmeta izvršenja iz sudova ka izvršiteljima. Međutim, prenošenje izvršnihpredmetaizvršiteljima,kaoiprenošenjeostavinskihpredmeta notarima nije unaprijedilo vrijeme potrebno za rješavanje predmeta u preostalimpredmetima u sudovima. Štaviše, preusmjereniostavinskipredmetiseidaljeračunajuusudovimakao novi podnesci i riješeni predmeti. Potrebnoje redovno praćenje rada notara kako bi seobezbijedilanjihovadjelotvornosturješavanjuovihpredmeta.Umeđuvremenu,usudovimasuostalizaostali stari predmeti izvršenja koji su već bili usudovima.

57. Niz proceduralnih neefikasnosti izazvao je frustraciju među korisnicima suda i praktičarima i doprinio kašnjenju. Upravljanjeročištimausudovimaječestoocjenjivanokaološeuzmnogoneefikasnihiodloženihročišta.Prevelikibroj ročištanijedoprinio rješavanjupredmeta,štoukazuje da sudije ne koriste svoja ovlašćenja za

EFIKASNOSTID

JELO

TVORNOSTPRAV

OSUDNIHUSLU

GA

36

aktivno upravljanje predmetima na adekvatan ili djelotvorannačin.

58. Efikasnost tužilaca takođe je bila zabrinjavajuća, ali nedostatak razloženih podataka ograničio je mogućnost dublje, detaljnije analize u Funkcionalnoj analizi. Tužilaštvo je 2011. godine započelo prelazak naadverzijalnisistempredvođentužilaštvomuokvirunovog Zakona o krivičnom postupku (ZKP), a teizmjenesuproširilenjihovenadležnosti.

59. Za razliku od sudova, DT izvještavaju o svom broju predmeta po počiniocu – odrasli, maloljetnici, nepoznati ili pravna lica – što predstavlja izazov u praćenju statistike za čitav krivični lanac (policija, tužioci i sudovi).

60. Neravnomjerna raspodjela predmeta među tužiocima ukazuje da resurse treba preraspodijeliti. Razlike izmeđuDT u primljenimkrivičnim prijavama po tužiocu su bile značajne iprouzrokovale su da nekaDT dobijaju duplo višepredmeta od drugih. U 2017. godini, najveći brojprimljenihkrivičnihprijavapotužiocujezabilježenou Osnovnom DT u Kotoru (120), a najmanji uPljevljima (55). U Crnoj Gori je primljeno 1,62predmeta po tužiocu na 100 stanovnika, dok suprosjeciEUgotovodvostruko veći sa 3,55.25 Broj 25 ZadetaljnepodatkevidiCEPEJizvještajiz

37

predmetapotužiocujetakođebionanižemkrajuprosjekaEU.PremaTS,smanjenjebrojadobijenihpredmetaizazvanojestalnimpadomubrojupodnetihkrivičnihprijava,alinisubilidostupnipodacikojibiobjasnilirazlogetogpada.

61. Kao i sudovi, tužilaštva su takođe povećala broj tužilaca i zaposlenih i troškova, bez rasta proizvodnje ili produktivnosti.SavladavanjeprilivaDTjebiloneštoiznad80procenatau2014.godinipremaCEPEJ-u,štoukazujenarastbrojazaostalihpredmeta.Međutim,premaCEPEJ-u,tojebilouskladusavećinomdrugihzemalja.CrnogorskistatističkipodacizatužiocenepodržavajuizračunavanjestopesavladavanjaprilivanakonanalizestopakojujeCEPEJsproveo2014.godine.DTCrneGoretakođeimajuvelikibrojpredmetakojiproizilazeiztakozvanih„različitihkrivičnihpredmeta“,kojisuusistemupoznatikaoKTRpredmeti.Ovipredmetisečestoodbacujuzbognedovoljnoinformacijailizbogutvrđivanjadanijepočinjenokrivičnodelo,alijenjihovobimiuticajnaučinakDTbioznačajan,atužiocinavodedaovakvipredmetizahtijevajupriličnukoličinupažnjeinapora.

62. Iako je priliv bio stabilan, a tužioci podigli manje optužnica, broj neriješenih krivičnih prijava nastavio je da raste svake godine od 2014. do 2016. godine.Neriješenekrivičneprijavesupredmetiukojima tužilacprimakrivičnuprijiavu,alinedonosiodlukudalidajeodbaciilidapreduzmedodatneradnje(kaoštosuistraga,direktnaoptužnica,odloženokrivičnogonjenjeilioptužnica).Tužiocisunavelidauvećiniovihpredmetamorajudautvrdeda lipostoje razlozizadaljepostupanje,aunekimslučajevimamorajudautvrdeda lipostojiosnovzadaljepostupanje,dok jeunekimslučajevimapotrebnapočetna istragaprijenegoštoodlučeda lidapodižuoptužnicu.Brojneriješenihoptužnica(dostavljenihsudubezrješenja)jeopaosa3655na2693uperioduod2014.do2017.godine; istovremeno jebroj rješenihoptužnica takođezabilježiopadsa5104na3751.Optužnica sesmatrariješenomkadajekonačnopotvrđenailiodbačenanasudu.

Preporukezapovećanjeefikasnosti

63. Imajući u vidu raspoložive resurse, možda nije ekonomično da svaka pravosudna institucija ima odjeljenje za unutrašnju kontrolu, ali bi se revizija trebala sprovoditi redovno kako bi se poboljšao rad sistema, osiguralo poštovanje važećih standarda EU i pokazalo da sistem ispunjava svoje ustavne

2016.godine,str.220.

EFIKASNOSTID

JELO

TVORNOSTPRAV

OSUDNIHUSLU

GA

38

nadležnosti.Dabiseuspostavila funkcijanezavisnoggeneralnog inspektorazaučinakpravosuđa i tužilaštva,CrnaGoratrebada:

• Uspostavi dugoročnu radnugrupuza izradudetaljnihplanovaza sprovođenjepregledaučinkasvihaspekatasistema,uključujućisudove,DTiradizvršiteljainotara.OvagrupatrebadapregledanajboljepraksezaocjenjivanjeučinkainačinnakojiseonesprovodeudrugimzemljamaCEPEJ-a;predlaženačine, rasporede i maksimalno vrijeme do završetka aktivnosti pregleda i da predlaže zvaničnušemuzakorišćenjeanalizeučinkaisprovođenjeistraživanjazaunaprjeđenjespoljašnjihiunutrašnjihaspekata pravosudnog sistema. (Vrhovni sud, Vrhovno državno tužilaštvo, Sudski savjet, Tužilačkisavjet–kratkoročnoitekuće).Ostalizadacigrupebibilisljedeći:

- ProučavanjeopcijaipreporučivanjestruktureupravljanjaikadrovskestrukturezaKancelarijugeneralnog inspektora koja uključuje upravljačke i profesionalne kvalifikacije generalnoginspektora i zaposlenih.Upravljačkastruktura trebadauključujepredstavnikesvih institucijau nadležnosti generalnog inspektora. Iako bi radio isključivo na pitanjima pravosudnogsistema,Kancelarijageneralnoginspektoratrebadabudenezavisnainstitucija.(Radnagrupa-kratkoročno)

- Izrada potrebnog zakonodavstva i odgovarajućih pravila za uspostavljanje Kancelarijegeneralnoginspektorainjegovihprofesionalnihfunkcija.Zakoniipravilatrebalobidaobavezujusvakupravosudnu instituciju dapregleda rezultate analizeučinkana zvaničnomsastankuupredviđenomrokunakonzavršetkasvakekontrole.(Radnagrupa-kratkoročno)

- Utvrđivanje budžeta potrebnog za osnivanje, smeštaj i opremanje Kancelarije generalnoginspektoraifinansiranjeoperativnihtroškova.(Radnagrupa–kratkoročno)

• Usvojipotrebnozakonodavstvoipravilazageneralnoginspektora(MP,Sudskisavjet,Tužilačkisavjet–kratkoročno)

• Pribaviiopredijelipotrebneresursezapočetakradakancelarije.(MF–kratkoročno)• Objavi rezultate svih sprovedenih kontrolaučinka.Potpuni izvještaji kontrole trebali bi biti objavljeni

navebstranicigeneralnoginspektora26salinkovimakaizvještajimanavebstranicamakontrolisanihinstitucija.(Generalniinspektoripravosudneinstitucije–kratkoročnoikontinuirano)

• Isprati postupak uklanjanja nedostataka utvrđenih kontrolom učinka. (Sve kontrolisane institucije –kratkoročnoikontinuirano.)

26 Izvještajinetrebadasadržepodatkeoličnostikojisuzaštićeniodobjavljivanjapremacrnogorskimzakonima.

39

• Koristi lokalne ugovarače i konsultante sa sjedištem u EU sa specijalizovanim vještinama kakobi pomogli uplaniranju kancelarijegeneralnog inspektora, kao i za izraduzakonaopravila koja seodnosenaposlovanjekancelarijeinjenihmetodaivremenazaprocjenuučinka,kaoizasprovođenjespecijalizovanihobukazatužioceizaposleneuDT.(MP,Sudskisavjet,Tužilačkisavjet–kratkoročnoikontinuirano)

64. Pet postojećih izvora statističkih podataka (izvještaji Vrhovnog suda, SS, TS i pojedinačnih sudova i DT) nisu ujednačeni i kompatibilni.Podacičestonedostajuilinijesupravilnorazloženi,štoograničavapraćenjeosnovnihpokazateljaučinkaikvaliteta,npr.prosječnotrajanjepredmetailižalbenestope.Dabiseprevazišleoveprepreke,CrnaGorabitrebalodauradisljedeće:

• MPtrebadaosnujedugoročnu radnugrupuzaujednačavanje ikompatibilnoststatističkihpodatakasačinjenuodpredstavnikasudovasvihnadležnostiiDT,SS,TSiMP.PotrebnojeobezbijeditiučešćepredsjednikasudovairukovodilacaDT,njihovogadministrativnogosobljazaduženogzaizvještavanje;

EFIKASNOSTID

JELO

TVORNOSTPRAV

OSUDNIHUSLU

GA

40

predstavnike SS i TS zadužene za izvještavanjei razvoj sistema za upravljanje predmetima, kaoi predstavnike MP odgovorne za organizacijusudova, inspekciju, statistiku i izveštavanje. (MP,Sudski savjet,Vrhovni sud,VrhovnoDT,Tužilačkisavjet–kratkoročno).Ostalizadaciovegrupetrebadauključujusljedeće:

- Angažovanje lokalnih dobavljačai savjetnika sa sjedištem u EU saspecijalizovanim veštinama dapomognu u zadacima radne grupe.(Radna grupa – kratkoročno ikontinuirano)

- Definisanje izvještaja koji su potrebnisudovima, SS i TS, MP, Vrhovnomsudu i Vrhovnom DT za unutrašnje ispoljašnje praćenje učinka. Rezultatitreba da sadrže dizajn najmanje 10standardnih izvještaja sa mišljenjimazarazličitnivodetalja,aizvještajitrebadauključujurelevantnepokazateljeEU(naročitoIzvještajaostanjupravosuđau EU) i CEPEJ-a. (Radna grupa –kratkoročno)

- Definisanje potrebnih podataka zalakšegenerisanjedefinisanihizvještaja.(Radnagrupa–kratkoročno)

- Sprovođenje provjere kvalitetapodataka dok Kancelarija generalnog

41

inspektoranepreuzmetajzadatak.(Radnagrupa,SS,TS–kratkoročno) - Osiguratidasusvidjelovipotrebnogizvještajaoučinkupravosudnihinstitucijačitljivi,tačniipripremljeni

u formatukojikorisnicimogudapretražujuelektronskimputem, idasepodacistaveu formatekojisekoristezaelektronskosastavljanje izvještaja.Ovekoraketrebapreduzetibezobziranatokolikovremenaćebitipotrebnozauvođenjesistemazaupravljanjepredmetima(CMS)učitavomsistemuzasudove,tužioce.[Radnagrupa,SS,TS–kratkoročno]

- Utvrditi koliko rada i koju vrstu posla tužioci moraju da potroše na KTR predmete. [Radna grupa,Vrhovnodržavnotužilaštvo,TS,Generalniinspektor–srednjoročno]

- RazmotritiuvođenjesistemaDTkojibifiltriraonekrivičnematerijebezdirektnogradatužilaca.Sistembimogaodabudezasnovannamodelimaizdrugihzemaljakojiolakšavajuprocedureidentifikacijeiodbacivanjazanekrivičnepredmete(Radnagrupa,TS,Generalniinspektor–srednjoročno)

• Usvojitidetaljnumetodologijuizvještavanjakakobiseosiguraladosljednostiuporedivostizvještajaikakosenebidozvoliloprizvoljnoevidentiranjeusudovima.(SS,TS,Generalniinspektor-kratkoročno)

• Pripremiti i podijeliti materijale svim zaposlenima zaduženim za prikupljanje podataka i izvejštavanje usudovima,DT,SS,TSiMP.(SS,TS,Generalniinspektor–kratkoročno)

• Dizajniratiobukekojećeseredovnosprovoditikakobiseolakšalousvajanjeprotokolaoosiguravanjukvalitetapodataka.(SS,TS,Generalniinspektor,Centarzaobuku–srednjoročno)

• RazvitispisakpoljasapodacimakojićebitiuključeniuCMSsuda(irelevantnealatezaizvještavanje/poslovnoobavještavanje, ako je primenjivo) kako bi se olakšala izrada izvještaja. (SS, TS, Generalni inspektor –srednjoročno)

• Razvitiisprovestiobukuzaadministrativnoosobljeusudovimanatemuunosapodatakausistemzaupravljanjepredmetima(CMS).Pratitirezultateokvalitetuidosljednostiunosapodataka.(SS,TS,Generalniinspektor,Centarzaobuku–srednjoročno)

• Uspostaviti inaodgovarajućinačinpopunitiodjeljenjeuokviruSavjeta,Vrhovnogsuda iVrhovnog DTzaprikupljanje i analizu statističkih podataka o opterećenju i broju predmeta. (Sve navedene institucije –kratkoročno)

EFIKASNOSTID

JELO

TVORNOSTPRAV

OSUDNIHUSLU

GA

65. Izraditi plan za smanjenje broja starih predmeta kako bi se smanjio broj prenijetih predmeta i, naročito, predmeta koji su neriješeni duže od dvije godine.Koracizaostvarivanjetogzadatkauključuju:

• FormiranjestalneradnegrupesapredstavnicimasudovaiDTzaizraduipraćenjesprovođenjaplanovazasmanjenjebrojastarihpredmeta.Članstvougrupisevremenommožemijenjati,aline i funkcijeradnegrupe, jer zaostali predmeti predstavljaju stalnuprijetnju zaefikasnost i kvalitet pravosudnogsistema.(Vrhovnisud,VrhovnoDT–kratkoročnoikontinuirano)

• Plan smanjenja broja starih predmeta trebalo bi da sadrži metodu razvijanja i ažuriranja starosneliste predmeta koju vodi svaki sud i DT. Liste bi doprinijele detaljnom osmišljavanju pravosudnoginformacionogsistemaiplanovimazasmanjenjebrojapredmetausudovima iDT.Liste jepotrebnoažuriratinajmanjesvakihšestmeseci,aodgovornostzaprikupljanjeiažuriranjeplanatrebadabudejednaodstavkikojepokrivaradnagrupa.(Radnagrupa–kratkoročno)

66. Uspostaviti radnu grupu koja će sprovesti detaljnu studiju o istragama, postupanju u predmetima, upravljačkim i administrativnim praksama najefikasnijih sudova i DT u svakoj od kategorija veličine. Studija bi utvrdila procese ili politike kojimogudapomognudrugimsudovima iDTdapoboljšaju vrijemepotrebno zarješavanjepredmetaibrojriješenihpredmetaismanjestarostibrojpredmetakojiseprenoseizjednegodineudrugu.(Vrhovnisud,SS,VrhovnoDT,TS–kratkoročno).Opsegradaovegrupetrebadauključuje:

• PripremanjeizvještajakojidetaljnoopisujenajefikasnijeprakseipreduslovezanjihovosprovođenjeudrugimsudovimaiDT.(Radnagrupa–kratkoročno)

• Pripremanje relevantnih pravila i priručnika za bilježenje neophodnih koraka pomoću kojih će seprimijenitipreporučeneprakse.(Radnagrupa–kratkoročno)

67. Da bi primijenila efikasnije prakse u sudovima i DT sa nižim učinkom,CrnaGoratrebada:Krozkolegijalnurazmjenuorganizujeprograme,radionice,obuke,itd.(Centarzaobuku–kratkoročno)Razvijepodsticajezasudove iDTsanajboljimučinkominajvećimpoboljšanjima. (Vrhovnisud,VrhovnoDT–srednjoročno)

68. Razvoj i uvođenje sofisticiranog sistema za upravljanje predmetima u sudovima i DT je od ključnog značaja za poboljšanje efikasnosti i djelotvornosti ovih institucija.SudoviiDTuCrnojGoribilježepodatke

42

elektronski(uPRISsistemuzasudoveiIBMCMSzaDT)iupapirnojformi.Ukidanjesistemadvostrukogunosapodatakabiomogućilozaposlenimadaposveteviševremenaprocesuiranjupredmeta.Dabiseostvarilaefikasnost,CrnaGoratrebada:

• OznačiJIS(pravosudniinformacionisistem)(ilibilokojidrugisistemzaupravljanjepredmetimakojićezamijenitiJIS)kaojediniizvorpodatakazasudove,aIBMCMSzaDT,kaoštojepraksakojaseusvajaširomEvrope.(Ministarstvopravde–kratkoročno)

• Pripremiplanmigracijeufazamaipodržisudoveuprenošenjupodatakaupapirnomoblikuudigitalnisistem.(Ministarstvopravde,SS,TS–srednjoročno)

69. Mnogi pravosudni sistemi su razvili okvire učinka sa ciljevima i alatima za praćenje kako bi pružili pozitivne podsticaje. Da bi motivisala sudove slabijeg učinka, obezbijedila dosljednost pravosudnih usluga ipodiglaprosječanučinakpravosudnogsistema,CrnaGorabitrebalodaidentifikujeinagradisudovesavisokimučinkomisprovedeplanovezaunaprjeđenjeučinkazaonesudovekojibilježeslabijiučinaktakoštoće:

• Imenovatiodgovorneorganizacionejedinicei/iliprofesionalneizSSiTSdautvrdeciljnepokazateljezaučinaksudovaipratitiihkrozujednačeneiredovnekvartalne,polugodišnjeigodišnjeizvještaješiromzemljeusvimsudovima.(SS,TS–srednjoročno)

• Razgovaratiotrendovimaučinkaiodavatipriznanjepoboljšanjimanaredovnimsastancimapredsjednikasvihsudovairukovodilacaodeljenja.(SS,TS–kratkoročnoikontinuirano)

• Promovisatipojedinačneiinstitucionalnedobreprakseiinovacijeobezbjeđujućidaonebuduuključeneusveplanoveiprogrameobuke.(SS,TS,Centarzaobuku–kratkoročnoikontinuirano)

70. Praćenje zadataka tužilaca koji se ne mjere kvotama.OvoseodnosinazabrinutosttužilacadanjihovradnaKTRilinekimdrugimpredmetimakojiznačajnopovećavajunjihovoopterećenjenijeadekvatnouzetouobzir.PraćenjemtrebautvrdititepredmeteianaliziratinjihovuticajnaučinakDT(Tužilačkisavjet–srednjoročno).

43 EFIKASNOSTID

JELO

TVORNOSTPRAV

OSUDNIHUSLU

GA

5KVALITET

PRAVOSUDNIHUSLUGA

47

Opštinalazi

71. Ova Funkcionalna analiza ispituje nekoliko dimenzija kvaliteta pravosudnih usluga, u rasponu od efekata zakona i pravnog tumačenja zakona do djelotvornosti žalbenog sistema i rada povezanih profesija.

72. Većina tehnika mjerenja kvaliteta oslanja se na anketu27 koju je Svjetska banka sprovela 2016. godine. To je bilo neophodno jer ispitivanja percepcije od strane korisnika sistema pružaju uvid u kvalitet pravosudnihuslugaimogubitipotvrđeneuodnosunastatističkedokazesamouograničenojmjeri.

73. Pružaoci sudskih usluga ocijenili su kvalitet znatno pozitivnije od korisnika usluga suda i advokata, mada je percepcija ukupnog kvaliteta rada crnogorskih sudova bila pozitivna. Iakojevećinasudijaitužilacaocijenilaradsudovapozitivno,bilojemanjeispitanikasaveomapozitivnimmišljenjem.

27 Uokviruanketejeispitano1.125građana,266predstavnikaposlovnogsektora,120advokata,243sudija,95tužilacai112zaposlenihusudskojadministraciji.Anketa„CrnaGora–Iskustvaipercepcijeoučinkupravosuđa:anketaopercepcijiopštepopulacijegrađana,poslovnogsektora,advokata,sudija,državnihtužilacaisudskogadministrativnogosoblja“jedostupnanahttp://documents.worldbank.org/curated/en/673881525871078007/pdf/Experiences-and-Perceptions-of-Judicial-Performance-in-Montenegro.pdf.

KVA

LITE

TPRAV

OSUDNIHUSLU

GA

5 KVALITET PRAVOSUDNIHUSLUGA

48

Grafikon1–Opštapercepcijakvalitetaradasudova28

74. Građani i predstavnici poslovnog sektora smatraju da je kvalitet rada tužilaca i sudija sličan. To ukazuje načinjenicudagrađaniposmatrajupravosudnisistemkaojedansubjekat,daprepoznajudameđusobnapovezanostrazličitihakterautičenaishodeilidajednostavnonepraverazlikuizmeđudoprinosarazličitihakterausistemu.Posvojpriliciiskusnijikorisnicirazumijurazliku,alizaspoljašnjeposmatračeilikorisnikekojisusamojednomimaliposlasasistemom,krivicailizaslugezadobarililošutisak/iskustvolakomožebitipripisanapogrešnomakteru.

28 KakavjeVašopštiutisakokvaliteturadasudovauCrnojGoriuprethodnihpetgodina?)Baza:ukupnapopulacijapetciljnihgrupa

Sudije Tužioci

Vrlopozitivna

Gradjani Poslovnisektor Advokati

Negativna

Pozitivna

49

Grafikon2–Opštapercepcijakvalitetaradadržavnogtužilaštva29

75. Loš kvalitet zakonodavstva u Crnoj Gori izaziva niz problema u sudovima. Nepostojanjepreciznostiuizradi zakona stvara dvosmislenost koju stranke potom koriste. Zakoni koji se preklapaju i koji su u suprotnosti dovodedonedosljedneprakse,dokrupeuzakonuostavljajusudijamamalosmjernica.UAnketiiz2016.godine32procenatasudija,57procenataadvokatai26procenatatužilacanavodinejasnezakonekaoglavnirazlogzaštokvalitetradapravosuđanijebiobolji.

76. Kada nastanu sporovi, primjena zakona je nedosljedna širom zemlje. Višeod60procenatasudija,tužilacaiadvokataizrazilojezabrinutostzbognedosljednogiliselektivnogtumačenjazakonainedosljednesudskeprakse.

77. Malo je primjera specijalizovanog procesuiranja predmeta za vrste predmeta koje često garantuje prilagođeni pristup, kao što su sporovi male vrijednosti.Međutim,ovakvipredmetisečesto‘zaglave’usistmu

29 KakavjeVašopštiutisakokvaliteturadatužilaštvauprethodnihnekolikogodina?)Baza:ukupnapopulacijapetciljnihgrupa

KVA

LITE

TPRAV

OSUDNIHUSLU

GA

Sudije Tužioci

Vrlopozitivna

Gradjani Poslovnisektor Advokati

Negativna

Pozitivna

50

jer ne postoje specijalizovane prakse postupanja u predmetima.

78. Statistika ESLJP ukazuje da se crnogorski sistem bori da ostvari punu usaglašenost sa standardima EKLJP.Odukupno46presudakojimajeutvrđenodajeCrnaGoraprekršilastandarde,uosamjeutvrđenokršenjepravanapravičnosuđenje,au20prekomjernotrajanjepostupaka.

79. Čini se da je ukupna stopa žalbi u Crnoj Gori relativno visoka, što stvara probleme u kvalitetu donošenja odluka.Ovestopečestoznačajnovarirajuizmeđusudovarazličitenadležnostiilokacijasudovabezvjerodostojnogobjašnjenja.

Preporukezaunapređenjekvaliteta

80. Mnogo je faktora koji mogu doprinijeti mišljenju da Crna Gora pati od dvosmislenog zakonodavstva i nedosljedne sudske prakse.Nekiodnjihuključujupitanjauizradizakona,dokdrugiuključujutransparentnostikomunikaciju.Dabisepozabavilaovimpitanjimaizradezakona,nedosljednihsudskihmišljenjairelativnovisokežalbenestope,CrnaGorabitrebaloda:

• Anketiraadvokate,sudije i tužiocesvaketrigodinekakobiutvrdilakojezakone ipodzakonskeaktetrebadopuniti jersudvosmisleni ili suusuprotnosti sadrugimodredbama.Rezultati trebadabudupovezani,anajproblematičnijeformulacijeizmijenekakobiseuklonilenejasnoće.(Vrhovnisudtrebadasprovedeankete,aMPdanadgledaradnaizmjenamakojećeuslijediti–kratkoročnoikontinuirano)

• Imenuje stručnjaka za izradu zakona u svakoj radnoj grupi zaduženoj za pripremanje zakona ipodzakonskih akata.Dabi im seomogućilo vrijemezadruge zadatke, veći dio pomoći specijalistemožesepružitiputemelektronskepošteilitelefonskihkonferencija.Unajmanjuruku,stručnjaketrebazamoliti da komentarišu jasnoću i dosljednost svih nacrta relevantnih odredbi. (MP – kratkoročno ikontinuirano)

• Zahtijevadaseunapredjavnoobjavljujuplanovizaizraduizmjenasvihzakonaipodzakonskihakata,baremnavebstraniciMP.(MP–kratkoročnoikontinuirano)

• Poredbilo kakvog zvaničnogobavještenja o predloženim izmjenamazakona i podzakonskih akata,predložene izmjene trebadabuduobjavljenenavebstraniciMP ibilokojedruge institucijenakoju

51

se ovo pitanje odnosi. Obavještenjatreba da sadrže instrukcije i rokoveza podnošenje komentara, a svikomentari treba da budu prikupljeni i kategorizovani,azatimidaihrazmotrepriređivači izmijenjenih odredbi.(MP i druge relevantne institucije –kratkoročnoikontinurano)

• Za svaku predloženu izmjenu zakonailipodzakonskogakta,odautoratekstatreba zatražiti zvaničan odgovor nasvakukategorijukomentara,aodgovortreba da bude objavljen na veb stranici MPisvihdrugihinstitucijanakojeseovopitanjeodnosi.Odgovortrebadabudestalno dostupan na tim veb stranicama takodasudovi,advokatiistrankekojihsetičuodredbepojedinačnihpredmetamogudarazmotrenamjerupriređivačaizaštosuizabralinavedenuformulaciju.(MPirazličiteinstitucije–kratkoročnoikontinuirano)

81. Da bi poboljšali učestalost dosljedne sudske prakse i izbjegli nenamjerne troškove ili druge posljedice zakonskih i regulatornih odredbi, zvaničnici bi trebalo da:

• ImenujupredstavnikaCentrazaobukuu svaku radnu grupu koja razmatra

KVA

LITE

TPRAV

OSUDNIHUSLU

GA

noveiliizmijenjenezakoneipodzakonskeakte.Kakobiimalodovoljnovremenazadrugezadatke,većidiopodrškeovihpredstavnikamožebitipruženaputemelektronskepošteilitelefonskekonferencije.Unajmanju rukuoni trebadakomentarišuopseg i troškovepotrebazaobukomnastalenavedenimodredbama.(MP,Centarzaobuku–kratkoročnoikontinuirano)

• Zahtijevajuodsvihčlanova radnihgrupakoji radena izradi zakona ipodzakonskihakatadaprođuosnovnu obuku o usklađivanju politika sa budžetom i utvrđivanju operativnih troškova i troškovaimplementacije koje pokreću predložene odredbe. Članovi grupe treba da ponove obuku najmanjejednomudvijegodine.Obukatrebadabudevirtuelnaiograničenanamanjeodpolovinedana.(MP,Centarzaobuku–kratkoročnoikontinuirano)

• Umjeriukojojtovećnijeobavezno,dazahtijevajudasvinoviiizmijenjenizakoniipodzakonskiaktibudu praćeni procjenamanjihovih troškova, uključujući torškove povezane obuke, prije nego što ihrazmotriSkupštinailiinstitucijekojetrebadaihusvoje.(MP,Skupština–kratkoročnoikontinuirano)

52

• MP treba da omogući da stručnjaci koji procjenjuju ove troškove savjetuju priređivače zakona ipodzakonskihakatakrozčitavprocesizrade.(MP–kratkoročnoikontinuirano)

82. Veća transparentnost pravosudnih operacija može doprinijeti povećanju povjerenja javnosti u kvalitet rada sistema i integritet njegovog osoblja.Dabi informacijeonjihovomsistemubilepristupačneidostupne,Savjeti,sudoviiDTtrebadaproširesadržinu,učestalostivrstuinformacijakojepružajuadvokatimaijavnosti.Dabitopostigli,rukovodiocisistemabitrebaloda:

• OdredekojeinformacijesunajčešćedostupneizsudovaitužilaštavauzemljamaEU,kojeplatformesunajefikasnijezaprenošenjeinformacijaodstranesudovai/ilitužilacaibrojistručnostosobljakojeje potrebno za njihovo prenošenje. Zbog trenutnog nedostatka analitičkog osoblja u pravosudnomsistemu,najefikasnijinačinzadobijanjetihinformacijabiobiangažovanjekratkoročnihkonsultanata.(SudskisavjetiTužilačkisavjet–kratkoročno)

• Imenujustalnuradnugrupuzapoboljšanjetransparentnostikojaćesesastojatiuglavnomodsudijaitužilaca,sanajmanjejednimpredstavnikomizsvakogsavjetaiMP.Grupabiinicijalnoodabraladodatnisadržajkojibitrebalodabudedostupanirazvilabudžetzapružanjeinformacija.Vremenombigrupatrebalodaobezbijedidistribucijudodatnih informacijaooperacijamasistema,održavanje informacijaaktuelnim i diverzifikaciju načina distribucije. (Sudski savjet i Tužilački savjet, MP – kratkoročno ikontinuirano)

• Uključujuvažnost,efekteisredstvakomunikacijeuprogrampočetneobukeCentrazaobuku,ipružajuperiodičnekontinuiraneobukesudijama,tužiocimainjihovihvišimrukovodiocima.Oveobuketakođetrebadaobuhvatajuodgovarajućenačinekomunikacijesamedijimaireagovanjenanegativnipublicitetusmjerenkapojedincuiinstitucijiusistemupravosuđa.(Centarzaobuku–kratkoročnoikontinuirano)

• Finansiraju rad radne grupe, konsultante, obuke i implementaciju napora za komunikaciju krozbudžetskepredlogesudskogitužilačkogsistema.(Sudskisavjet,TužilačkisavjetiMP–kratkoročnoikontinuirano)

53 KVA

LITE

TPRAV

OSUDNIHUSLU

GA

6PRISTUP

USLUGAMAPRAVOSUĐA

57

Opštinalazi

83. Pristup pravdi je osnovno načelo vladavine prava i uključuje nekoliko dimenzija: pristup pojedinca sudovima, pravnom zastupanju za one koji to ne mogu da priušte i jednakost ishoda.Nepostojipristuppravdiukolikograđani,aposebnomarginalizovanegrupe,nekoristesistem jergaseplaše;ako jepravosudnisistemfinansijskinepristupačan;akopojedincinemogudadobijupravnozastupanje;akopojedincinemajuinformacijeonjihovimpravimailiakosistemskinedostacionemogućavajufer,pravičantretman.

84. Rezultati ankete koju je sprovela Svjetska banka ukazuju da poboljšanje pristupa pravdi nije ograničeno na relativno jednostavne zadatke demistifikacije sudskih operacija ili povećanje svijesti o pristupu njihovim uslugama.30Umjestotoga,potrebnisunaporidaseriješesloženijepreprekesakojimasusuočenikorisnicisuda,posebnoonekojeseodnosenatroškove.

30 Rezultatianketeuovompoglavljusuizanketesprovedeneudecembru2016.godine:CrnaGora–Iskustvaipercepcijepravosudnogučinka:anketaopercepcijiopštepopulacijegrađana,poslovnogsektora,advokata,sudija,državnihtužilacaisudskogadministrativnogosoblja,Svjetskabanka,2018,http://documents.worldbank.org/curated/en/673881525871078007/Montenegro-Experiences-and-perceptions-of-judicial-performance-survey-on-perception-of-general-population-of-citizens-business-sector-lawyers-judges-public-prosecutors-and-court-administrative-staff

PRISTU

PUSLU

GAMAPRAV

OSUĐA

6 PRISTUP USLUGAMAPRAVOSUĐA

58

Grafikon3–Percepcijagrađana,predstavnikaposlovnogsektora,sudija,tužilacaiadvokatakojismatrajudajepravosudnisistemdostupaniliveomadostupanusmisludefinisanihaspekata31

85. Finansijski pristup sudskom sistemu je bio najveća prepreka pristupu pravdi za većinu stanovnika Crne Gore. Sudski troškovi i troškovi advokata predstavljaju značajan udio u prosječnim prihodima Crne Gore. Čakijednostavanpredmetpredsudomzamnogejenepriuštiv.Zapojedincesanižimprimanjimakojisuodvraćeniodsudazbogtroškova,oslobađanjeodplaćanjataksimožebitiodpresudnevažnostizaomogućavanjepristupa

31 Pitanjeizankete:Korisnici:UkojojmerijesudskisistempristupačanVamalično/Vašempreduzećuusmislu...;Sudije,tužiociiadvokati:Ukojomerijesudskisistempristupačangrađanimausmislu…?Baza:Ukupnaciljnapopulacijagrađana,poslovnogsektora,advokata,sudijaidržavnihtužilaca.

78%66%68%

93%91%

85%71%

80%95%

86%

89%79%

87%85%88%

51%35%

64%45%

59%

60%44%

62%82%86%

Dostupnostinformacija

Usmislurasporeda-kolikosteselakosnašliikretalipozgradisuda

Usmislugeografije-udaljenostodsuda

Troškoviadvokata

Troškovivezanizasud

Poslovnisektor Gradjani Advokati Tužioci Sudije

59

sudu. Međutim, korišćenje programa oslobađanjaodplaćanjataksiuglavnomnijedokumentovanouperioduod2014.do2017.godine.

86. Nedostatak pristupačnih pravnih usluga takođe uzrokuje zastoj u poslovnom okruženju. Većinaanketiranihpredstavnikaposlovnogsektoradoživljava troškove koji se izdvajaju za advokatekao prepreku pristupu pravdi.

87. Advokatske naknade i troškovi advokata su veoma regulisani, što ograničava mogućnost strana da pregovaraju o naknadama sa svojim advokatima.32 Advokatska tarifa navodi naknade za svaku vrstu postupka i svaku pravnu radnju ili predlog,štoohrabrujeotezanjepostupka.NaknadesedodjeljujunaosnovupropisaneTarifeadvokata,koja zabranjuje naplaćivanje ispod 50 odstopropisanihiznosa.

88. Lica koja se samostalno zastupaju bore se da nastave sami, bez ikakvih obrazaca za laike, kontrolnih lista ili praktičnih vodiča, te zato ne iznenađuje što su često neuspješni.

89. Besplatnu pravnu pomoć pružaju Kancelarije za pravnu pomoć širom zemlje. Ministarstvopravde, kao tijelo odgovorno za koordinaciju i

32 AdvokatskatarifaAdvokatskekomorCrneGore,Službenilistbr.12/2005,.45/2008,11/2015.

PRISTU

PUSLU

GAMAPRAV

OSUĐA

60

kontrolusistemapravnepomoći,nijeimalocentralizovansistemzapraćenjeovevrstepredmetakojisugenerisalizahteve,tenijebilodostupnogizvoradodatnihinformacijaoobimupravnepomoćiuCrnojGori.Podacipokazujudasusudoviodobrili80postozahtjevazapravnompomoćitokomanaliziranogperioda.

90. Svijest o zakonu i praksi je ograničena, čak i među profesionalcima. Jedinepravnebazepodatakaukojimasudostupnizakoniusvompotpunomoblikusubazekojesuuspostavileikojeodržavajuprivatnekompanije.VebstranicaSkupštineiSlužbenilistnesadržekonsolidovanevezijezakonodavstva.

91. Iako većina korisnika suda koji su upoznati sa postupkom posredovanja smatraju da je to koristan mehanizam i da može da doprinese rješavanju spora, stopa upotrebe posredovanja ostaje niska.JedanodrazlogaograničenoguticajaZakonaoposredovanjumožebitirelativnoniskanaknadaodobrenazaposrednike.Biće potrebna značajna inicijativa za upućivanje potencijalnih korisnika suda, uključujući promovisanje stopeuspješnosti posredovanja. Prosječna stopa uspješnosti posredovanja od 2014. do 2016. godine iznosila je 74

61

procenataugrađanskimpredmetima i95procenataukrivičnimpredmetima.Konkretno,posredovanje trebadabudepromovisanomeđudržavniminstitucijamajerje2016.godinepostojaosamojedanpredmetsadržavomkaojednomodstranakojajeupućenanaposredovanje.

92. Ravnopravnost pristupa ugroženim grupama predstavlja posebne izazove.Samo37procenataanketiranihgrađanasmatradajepravosuđejednakodostupnosvimgrađanima,bezobziranastarost,socijalno-ekonomskistatus,nacionalnost,invaliditet,jezikipolitičkupripadnost.PremanedavnosprovedenojanketiSvjetskebankeoLGBTIpopulacijinaZapadnomBalkanu,uključujućiCrnuGoru,32procenataLGBTIispitanikasubiližrtvenasiljauprethodnihpetgodina,alisamo17procenatanjihjeprijavilonasiljepoliciji.

Preporukezaunaprjeđenjepristupa

93. Značajan pristup pravdi uključuje pružanje mogućnosti strankama da donose informisane odluke o svom učešću u sudskim predmetima. Kao što pokazuje istraživanje Svjetske banke, troškovi učešćamoguodvratitipojedinceodvođenjapostupkapredsudom,apredmetikojizaostajuusistemujerstrankenemogudapriuštenaknadeilitroškoveiscrpljujuresursesistema.Dabikoristilaipravosudnomsistemuisvojimkorisnicima,CrnaGorabijednostavnotrebaladapojednostavisvojustrukturutaksitakoštoće:

• Uspostaviti radnu grupu koja uključuje predstavnike relevantnih NVO, kao i MP i SS, kojom ćepredsjedavatipredstavnikVrhovnogsuda,radiizradeodredbikojestandardizujupostupakoslobađanjaodplaćanjasudsketakse;osmišljavanjasistemazaprikupljanjecentralizovanihinformacijaovrstamaibrojupredmetaukojimasezahtijevaoslobađanjeodplaćanjataksi,podkojimokolnostimasezahtjeviodobravaju,iznososlobođenjaiiznostaksekojipreostajezaplaćanje.(MP,Vrhovnisud–srednjoročno).

• Utvrditi odgovarajućesudskoosoblje kojećebiti odgovornozaunošenjepodatakaozahtjevimazaoslobađanjeodplaćanjanaknadeiodgovarajućapoljaupravosudnominformacionomsistemuiuključitiunošenjeinformacijameđukriterijumimaoceneučinkaosobekojapopunjavatupoziciju.(SS,sudovi–kratkoročno).

• Dodijelitiodgovornostzasprovođenjegodišnjihrevizijaučinkaprocesaoslobađanjaodplaćanjasudskihtaksi i redovnounošenjepodatakaodređenojkancelariji,a takođeuključitiučinakrevizije ipripremitiizvještaje o njima kao kriterijume za razmatranje u ocjeni učinka osobe koja popunjava dodijeljenu

PRISTU

PUSLU

GAMAPRAV

OSUĐA

62

poziciju. Revizija učinka treba da uključuje redovno zakazane i statistički validne slučajne uzorkefunkcijeunošenjapodataka.(SS–srednjoročnoidugoročno).

• ObjavitiizvještajegodišnjihrevizijaučinkanavebstraniciSSurokuodtrimesecaodzavršetkarevizije.(SS–srednjoročnoidugoročno).

• Kadadodatnipodacibududostupniobroju,vrsti,trajanjuitroškovimasistemakrivičnimpredmetakojepodnose privatne strane, razmotriti ukidanje ilimakar ograničavanje nametanja sudskih taksi u timpredmetima.(MP–srednjoročnododugoročnog).

• Pružiti informacijeonlineipapirnebrošuredostupneusudovimaibibliotekamaosudskimtaksamaitroškovimaitrajanjupostupka,takodapotencijalniistvarnikorisnicimogudaboljeprocijenetroškovenjihovogpredmeta.(MP–srednjoročno).

• Dizajnirati iprimijeniti interaktivnikalkulatorsudskih taksi.Kalkulator trebadabudeprikazannavebstranicisvakogsuda.(MP,sudovi–srednjoročno).

94. Posmatrano realno, saradnja Advokatske komore Crne Gore bi bila potrebna za poboljšanje pristupa pravdi podsticanjem više advokata da naplaćuju niže naknade strankama kojima je pomoć potrebna. Narednikoracisuosmišljenidapromovišudostupnostpravnepomoćikojajebesplatnailisevršiposmanjenimtroškovimapremastrankamakojetražepristuppravdi.

• StandardizovatiobrascekojekoristeKancelarijezapravnupomoć,drugeorganizacijekojepomažuuadvokatskimnaknadamaiadvokatikojipružajubesplatnupravnupomoć,alinekroznavedenisistempravnepomoći,kakobiizvještavaliovrstiisadržinipostupkanakojiseprimjenjujeizakojijeodobrenapravnapomoć;procijenjenakoličinavremenaadvokatakojeseočekujedaćebitipotrebnoupostupku;očekivanotrajanjepomoćiadvokata;strukturataksekojućekoristitiadvokatiliKancelarijazapravnupomoćinakrajukrajeva,stvarnonaplaćeniznos.(MP,SS-kratkoročno).

• Dodijeliti odgovornosti određenomosoblju zaprikupljanje obrazaca, unošenje prikupljenih podatakaubazupodatakakojuodržavaSS/MPiizdavanjegodišnjegizvještajaokorišćenjubesplatnepravnepomoćiuCrnojGori.Unošenjeinformacijaipripremanjeizvještajatrebadabuduuključeniukriterijumekojisekoristeuoceniučinkaosobekojapopunjavanavedenoradnomjesto.(SS,sudovi–kratkoročnoikontinuirano).

• ObjavitirezultirajućeizvještajenavebstraniciSSurokuodtrimjesecaodzavršetkaizvještaja.(SS–

63

kratkoročnoikontinuirano).• Ako Advokatska komora na svojoj veb

stranicivećobjavljujeredovnoažuriranspisak advokata koji su spremni da postupajuupredmetimapravnepomoćizajedno sa informacijama o tome kako doćidouslugatihadvokata,pobrinutiseda svi sudovi na svojim veb stranicama imaju potrebne linkove ka tom spisku. Ako Advokatska komora ne sadržiredovnoažuriran spisak na svojoj vebstranici, svaki sud treba da pripremirelevantan spisak za svoje predmete i objavi ih na svojoj veb stranici. Sveveb stranice sudova treba da sadržeprocedure putem kojih stranke moguda dobiju besplatnu pravnu pomoć.Poštovanjeovihuslovazaobjavljivanjetrebalo bi da bude jedna od stavki revizije učinkasudaopisaneupreporukamazapoglavlje Efikasnost. (Vrhovni sud –kratkoročnoikontinuirano).

• Veb stranice za svaki sud takođetreba da sadrže informacije o tomekako stranke, svjedoci i, u krivičnimpredmetima, žrtve mogu da registrujužalbeoadvokatimakoji suuključeniunjihovpredmet.Poštovanjeovihuslovaza objavljivanje treba da bude jedna od

PRISTU

PUSLU

GAMAPRAV

OSUĐA

64

stavkirevizijeučinkasudaopisaneupreporukamazapoglavljeEfikasnost.(Svisudovi–kratkoročnoikontinuirano).

• Podsticatirazvojalternativnihstrukturatakseiiznosazastrankeograničenihsredstavakrozorganizacijukonferencijana tu temu,uzučešćepredstavnikaAdvokatskekomore,zainteresovanihNVO izCrneGore iCEPEJ-a,CCBEilidrugihmeđunarodnih i regionalnihorganizacijasauporednimiskustvomirazumijevanjembesplatnepravnepomoći.(SS–kratkoročno)

95. Čak i ako se povećava dostupnost besplatne pravne pomoći, određeni procenat parničara u Crnoj Gori će više voljeti ili morati da se samostalno zastupaju makar u jednom dijelu postupka.Sljedećikoracibitrebalodapomognutimparničarimadadjelotvornijezastupajuisudovimadaefikasnijeprocesuirajupredmetekojiuključujustrankekojesesamostalnozastupaju.

• Napraviti polja u JIS za prikupljanje podataka o broju samozastupajućih parničara, vrsti njihovihpredmeta,ishodimaivrijemenupotrebnomzarješavanje.(MP–kratkoročno)

• Zahtijevatidazaposleniunesupodatketakodavrijemenompodacimogudasekoristezadizajniranjevišeciljanihintervencijazapodrškustrankamakojesesamostalnozastupaju.(MP–kratkoročno)

• Dodijelitiodgovornostzaunošenjepodatakanekomodzaposlenihusudu.Unošenjeinformacijatrebadabudeuključenoukriterijumekojisekoristezaocjenuučinkaosobekojaobavljatajposao.PoštovanjeovihZahtjevazaunospodatakatrebalobidabudejednaodstavkiurevizijiradasudovaopisanojupreporukamapogavljaEfikasnost.(Vrhovnisud,sudovi–kratkoročno)

• Izraditi pakete informacija za vrste predmeta u kojima se najčešće javljaju stranke bez advokata,uključujući proceduralne vodiče i primenjive obrasce, proceduralne grafikone, kontakt informacijerelevantnogsudskogosoblja i važećezakone i pravila. (MP,SS– srednjoročno). Informacijeuvijektrebadabudulakodostupneusvakomsuduinavebstranicisvakogsuda.PoštovanjeovihZahtjevatrebadabudejednaodstavkirevizijeučinkasudovaopisanihupreporukamapoglavljaEfikasnost.(MP,SS–srednjoročno)

• Razviti pakete informacija za svjedoke i žrtve krivičnih djela koje nemaju advokate, uključujućiproceduralne vodiče i primenjive formulare, proceduralnegrafikone, kontakt informacije relevantnogsudskogosobljaiuputstvozapronalaženjezakonaipravilaprimjenjivihunjihovompredmetu.(MP,SS,TS–srednjoročno).Informacijeuvijektrebadabudulakodostupneusvakomsuduinavebstranicama

65 PRISTU

PUSLU

GAMAPRAV

OSUĐA

svihsudova.PoštovanjeovihZahtjevatrebadabudejednaodstavkirevizijeučinkasudovaopisaneupreporukamapoglavljaEfikasnost.(MP,SS–srednjoročno)

• Poboljšatiregistresrodnihprofesionalaca,kaoštosuizvršitelji,posrednici inotari,kakobiuključivalistručnoznanjeigeografskopodručje,kaoidetaljanopisnadoknadezapojedincaidali jepokrenutbilokakavdisciplinskipostupakiliizrečenanovčanakaznaprotivtogpojedinca.Oveinformacijetrebaažuriratinajmanjejednomgodišnje.(MPtrebadavršikoordinacijuuprikupljanjuinformacijaodKomorejavnihizvršiteljaiKomorenotara–kratkoročnoikontinuirano)

• Besplatnoobjavitiprečišćenetekstovezakonaonline.(Skupština,Službenilist–srednjoročno)• KaoštojedaljerazmatranoupoglavljuoUpravljanjuIKT,razvitiiprimijenitizajedničkestandardeza

prenošenjeodlukaožalbiujavnivebserviskojisemožepretraživati.(MP,Vrhovnisud–srednjoročno)

96. Dobro sprovedeno posredovanje doprinosi relativno ranom rješavanju sudskih predmeta i na zadovoljstvo stranaka u sudskom postupku, jer je predstavljanje njihove verzije događaja u medijaciji jednako zadovoljavajuće kao i predstavljanje predmeta pred sudijom. Sljedeći koraci su zamišljeni dapodstaknuvišestranadakoristeposredovanjeidajeboljekoristeprijenegokasnije.

• Akoodredbevećnepostoje,pripremitiiusvojitipravilakojazahtijevajudastrankeobavještavajusudoveukolikosenjihovpredmetpodnosiupostupakmedijacije.(MP–kratkoročno)

• KreiratipoljauJISzaidentifikacijupojedinačnihpredmetaukojimajeuspješnosprovedenoposredovanjekaoivrstupredmeta.(MP–kratkoročno)

• Poboljšati sprovođenje Zakona o posredovanju pružanjem više informacija strankama, stvaranjempodsticajazakorisnikesuda ipraktičareda izaberuposredovanje,ohrabrivanjemsudijadaupućujustrankenaposredovanjeipraćenjemrezultatakroz:

• Razvijanjesamovrednovanjaposredovanjakakobisedopunjavaleinformacijedobijeneodadvokataopostupkuposredovanjaikakobiimsepomoglodaodlučedalibiimmedijacijabilaodkoristi.(MP–kratkoročno)

• Zahtijevanjeodsudovadadirektnoobavještavajustrankeputemelektronskepoštei/iliredovnepošte,o dostupnom posredovanju u njihovim predmetima i pružaju informacije korisniku o vjerovatnimtroškovimaposredovanja.Obaveštenjabi trebaloposlatiu rokuod15radnihdanaoddanakada jesvakastrankapodnijelaprvidokumentupredmetu.Kopijeprepiskesvakestranketakođetrebadase

pošaljuadvokatutihstrana,akojeprimenjivo.(Vrhovnisud–kratkoročno)• Usvajanje svih potrebnihmjera da se od sudija zatraži da se pozabave podobnošću posredovanja

kao dijela sudijske analize upravljanja predmetima u svakom predmetu i da tu analizu dokumentuju u sudskomspisu.(Vrhovnisud–kratkoročno).

• Razvijanjeobukeištampanihmaterijalazasudijeitužioceoprednostimaposredovanjazastrankeisudove,kaoiomehanizmimamedijacijeiučinitiihdostupnimonlinekakobisemoglilakopregledati.(Centarzaobuku,SS–kratkoročno)

• Razvijanjeiusvajanjestandardakvalitetazaposrednikekaoiregistralicenciranihposrednika.(MP–kratkoročno)

97. Razviti i sprovesti politike za poboljšanje postupanja sa osetljivim grupama (tj. žene, djeca, manjine, lica sa etničkim porijeklom, Romi, LGBTI, imigranti) i žrtvama kroz:

• Sprovođenjenasumičnih,alistatističkivalidnihanketai/ilistrukturiranihintervjuapojedinacausvakojodabranojgrupidabiseutvrdilogdjeikakosubiliiliosjećajudasubilitretiranineravnopravnoi/ilibezpoštovanjaodstranepravosudnogsistema.Najdjelotvorniji inajefikasnijinačinzasprovođenjeovogistraživanjamožebiti kroz sklapanjeugovora saNVOsapotrebnomekspertizom ili konzorcijumomNVO.(MP–kratkoročno)

• Naosnovurezultataistraživanja,odabratipetpitanjaiimenovatiradnugrupukojauključujenajmanjejednogpsihologakojićerazvitiplanovezanjihovorešavanje.Tiplanovibitrebalodauključuju,alineidabuduograničenina,relevantnuobukusudija,tužilacainjihovogosoblja;razvojposebnihsudskihusluga;objavljivanjerelevantnihinformacijanamrežiiuštampanimprimjercimadostupnimusudovima,bibliotekama,bolicama,NVO,itd.naraznimjezicima.(MP,Vrhovnisud,VrhovnoDT–kratkoročno)

• Navesti informacijeozakonitim,dostupnimoblicimapravnezaštite(npr.građanskipredmetiunekimslučajevima)zaoneljudekojiseobratesudovimasmatrajućidasuoštećeni,alikojesistemnesmatražrtvamazločina.Tobipomoglopojedincima i trebalobidapomognesudovima iDTdasmanjediosvog radnogopterećenja.Sudovi iDT trebazajednički da razvijuovu informaciju, da jepripremeupapirnomoblikuukancelarijama,kao inavebstranici.Neke informacijemogubitiprilagođene takodaserazgovaraoopcijamakojesudostupneurazličitimdjelovimazemlje.(Vrhovnisud,VrhovnoDT,sudoviiDT–kratkoročnoikontinuirano)

66

67 PRISTU

PUSLU

GAMAPRAV

OSUĐA

7FINANCIAL

RESOURCEMANAGEMENT

71

Opštinalazi

98. Pravosudni sistem Crne Gore je u dovoljnoj mjeri finansiran u poređenju sa sličnim zemljama EU i regiona.Navedenipodaciorashodimaza2014.godinustavljajuCrnuGoruusamvrhzemalja,premaizvještajuCEPEJ-aoefikasnostiikvalitetupravde(2016.godina).Sarashodimaod0,74procenataBDP-a,CrnaGorajenadrugommjestuod46evropskihzemaljaanaliziranihuizvještaju.Poredtoga,kadaseuračunajuodlivinastalizbogprinudnenaplate,troškovisepenjuna0,82procenataBDP-a,štojenajvećapotrošnjauuzorku.Međutim,analizaukupnihtroškovaukontekstuBDP-apoglavistanivnikakaomjerapristupačnostipokrećepitanjedalijetakovisokapotrošnjaopravdanaiodgovarajućausrednjemidužemroku.

99. Kombinovanje ovih nalaza sa funkcionalnom analizom efikasnosti i produktivnosti ukazuje na neoptimalno korišćenje resursa u okviru crnogorskog pravosudnog sistema. Iako jeCrnaGorapokazalapoboljšanjaefikasnostiiproduktivnostiuperioduod2014.do2016.godine,onajeostalaznatnoispodprosjekaEUunekolikopokazateljauspješnosti.StopasavladavanjaprilivauCrnojGorineštovišeod100procenatadovelesudonesrazmjernogsmanjenjabrojastarihpredmeta,apokazateljzagušenostipredmetimaivrijemepotrebnozarješavanjesporovapokazujunekapoboljšanjaod2014.do2017.godine.Međutim,iakopokazateljiučinkaneodstupajumnogoodprosjekaEU,tajnivoučinkajeostvarenkorišćenjemmnogovećegudjelafinansijskihiljudskihresursa.NesamodajeCrnaGorananajvišemnivoupravosudnihrashodakaoprocentaBDP-a,većimaiodnossudijaistanovništvakoji jedvostrukovećiodprosjekaEU.Konačno,crnogorskesudijesusuočenesamanjompotražnjomzanjihovimuslugamauodnosunanjihovekolegeizEU,mjerenobrojempristiglihpredmeta.

100. Sudski i Tužilački savjeti djeluju kao superiorni budžetski korisnici u odnosu na sudove i DT, kako za pripremu budžeta tako i za izvršenje budžeta.Savjetiprikupljaju iobjedinjujunacrtefinansijskihzahtjevapojedinačnihsudova iDT ipregovarajuokonačnim iznosimasaMFkaodiopripremebudžeta.Oni su takođeodgovornizaupravljanjebudžetskimizdvajanjimatokomgodine,uimecjelokupnogsudskogitužilačkogsistema.

UPRAV

LJANJEFINANSIJSKIMRESURSIMA

7 UPRAVLJANJE FINANSIJSKIMRESURSIMA

72

101. Obuhvat informacionog sistema finansijskog upravljanja (FMIS) ograničen je na komunikaciju između MF/Trezora i budžetskih korisnika „prvog reda“ (tj. MF i Savjete).ToznačidasusudoviiDTkaopodređenibudžetski korisnici primorani da obrađuju svoje fakture u paralelnim sistemima, dok su SS i TS odgovorni zagenerisanjenalogazaplaćanjeunjihovoime.Računovodstvoifinansijskoizvještavanjesutakođecentralizovaniu SS i TS.

102. Postoji značajan operativni rizik kako u pripremanju budžeta tako i u izvršenju u sudskom i tužilačkom sistemu.Cjelokupnarazmjenapodatakauokvirupripremebudžetaodvijaseputemtabelakojese razmenjujuelektronskompoštombezikakveautomatizacije.Situacijasaizvršenjembudžetajepomiješana.SudoviprenosesvojefaktureprekosoftverskeplatformekojajedostupnaSS,kojikoristiteinformacijezaobradunjihovihzahtjevazaplaćanje.DTnemajutakvuplatformuiprinuđenasudakoristefizičkupoštuzaslanjesvojihfakturaTS.

103. Činjenica da sudovi i DT nijesu integrisani u FMIS (SAP33) i da održavaju svoj status podređenog SS i TS narušava njihovu finansijsku odgovornost i može ugroziti njihov učinak.NedostatakčvrstihograničenjapotrošnjenanivoupojedinačnihsudovaiDTutičenanjihovufinansijskudisciplinu.Shodnotome,postojeznačajnerazlikeutroškovimapoaktivnompredmetuizmeđusudovaiDTistognivoa.Overazlikeseodražavajuinatekućerashodenaplateinatekućerashodekojiseneodnosenaplate(uglavnomusluge).

104. Proces budžetiranja nije usklađen ni sa jednim kriterijumom učinka koji se odnosi na efikasnost ili kvalitet usluge.Umjestotoga,zasnivasenaprošlimrashodima,kojiserutinskiprebacujunasljedećufiskalnugodinuuzmanjausklađivanjanagore.Budžetskiprocesneodnosisenadistribucijuiupravljanjebrojempredmeta.Strukturasistemafinansijskogupravljanja,generalnonepodstičeekonomičnost.Ovojenaglašenonepostojanjempojedinačnihbudžeta/ograničenjapotrošnjenanivousudovaiDT.

105. Struktura rashoda snažno je okrenuta ka zaradama i odlivima vezanim za zarade. Ukupanbudžet jeporastaozaoko28procenataod2014.do2016.godine,najvišezbogjednokratnihkapitalnihrashodaod2milionaeurau2016.godiniipovećanjaplataod18procenatakojejeravnomjernoraspoređenousudskomitužilačkomsistemu.Od2016.do2017.godine,rashodisurelativnostabilni,aodnosizmeđuzaradaibudžetasudskogsistemakrećese između72,5 i75procenata.Međutim,akose isključevelikikapitalnirashodi,odnosbisepovećaona33 SAPjesistemkojifunkcionišekaoFMIS.FMISsenavodikaoSAPuostatkuoveanalize.

73

81,3 procenata u 2016. godini, što stavlja CrnuGorumeđuprvih10procenatazemaljaEU.Između2014. i2016.godine,kapitalni rashodiuprosjekusu iznosili samo 2,5 procenata ukupnog budžeta,dalekoispodpreporučenognivoa.

106. Obim obaveza izmirenih prinudnom naplatom neprestano raste, sa nešto manje od tri miliona eura u 2014. godini na 6,1 miliona eura u 2017. godini,au2017.godinijedostigaoalarmantni udio od 20 procenata u ukupnombudžetu sudskog sistema. Postoje dva pitanja satako visokim nivoom prinudne naplate. Sa jedne strane, mehanizam dodaje veliki dio nepotrebnihtroškova: naknade izvršitelja, naknade advokata,centralna banka i kamate. Gruba procjena zasnovananauzorku revidiranih fakturapokazujeda taj udio u prosjeku iznosi oko 25 procenataprvobitnogduga.Drugoijošvažnijepitanjejedalisuovefakturepravilnoevidentirane,testogamoždanijesu uključene u navedene iznose rashoda.Višeod90procenata fakturaplaćenihprinudnomnaplatompotičeodadvokata ivještaka.Konačno,rastući nivo izmirenih obaveza na ovaj način imasrazmjeran uticaj na iznos zaostalih obaveza upravosudnomsistemu,kojese izgodineugodinunaglopovećavaju.

UPRAV

LJANJEFINANSIJSKIMRESURSIMA

74

Preporukezajačanjeupravljanjafinansijskimresursima

107. Povećanje efikasnosti troškova pravosudnog sistema Zahtijeva promene i viših i nižih procesa upravljanja.PostavljanjevećeodgovornostizaupravljanjesudovimaiDTuvelobivećuodgovornostzakorišćenjepravosudnihresursaipostavilotemeljezabudžetiranjenaosnovuučinkausudovima,DTiSavjetima.Posebneakcijebiuključivale:

• PripremanjesudovaiDTzapreuzimanjeodgovornostizaupravljanjesopstvenimbudžetimanasljedećinačin:

- SvimsudovimaiDTtrebadabududodijeljeniproformabudžetinaosnovuprethodnihrashodai finansijskih planova, praćenje stvarnih rashoda svih sudova i DT u odnosu na pro formaaproprijacije i periodično izvještavanje sudova i DT o rezultatima. (Sudski savjet i Tužilačkisavjet–kratkoročno).

75

- Oslanjanjemnaiskustvofinansijskih/računovodstvenihslužbenikasudovaiDTkrozobukekojećese fokusiratinaodredbeZakonaobudžetu i fiskalnojodgovornosti iUredbiTrezorakojaseodnosinapripremanjebudžetai izvršenjebudžeta.(MF,Sudskisavjet iTužilačkisavjet–kratkoročno)

- ObezbjeđivanjeobavezneobukeoadministracijiiupravljanjubudžetskogplaniranjaiizvršenjazasnovanognaučinkuzačlanoveizaposleneuSavjetima;elementiobukebiuključivaliredovnopraćenje potrošnje, analizu prethodnih troškova (pogotovo troškova vezanih za predmete ikapitalnerashode)irelevantnakomunikacijasasudovimaiDT.(MF,SudskisavjetiTužilačkisavjet–srednjoročno)

- Prolaženje obuke treba da bude jedan od uslova radnogmjesta za članove i zaposlene uSavjetima.(SudskisavjetiTužilačkisavjet–srednjoročno)

- Sprovođenjepotrebnih izmjenaSAP-azasudove iDTkakobidobili sopstveneaproprijacijei upravljali svojom potrošnjom nezavisno.Ova stavka treba da uključuje nabavku potrebnihlicenci.(MF,SudskisavjetiTužilačkisavjet–srednjoročno)

- ImenovanjesudovaiDTkaonezavisnihpotrošačkihjedinicauSAP-u.Tosemožeuraditibezpromjenestatusasudova iDTusmisluodredbiZakonaobudžetu ifiskalnojodgovornosti–Savjetibiostali„budžetskikorisniciprvogreda“takodabimoglidazadržekontrolunaprocesompripremebudžeta i praćenjem izvršenja budžeta sistema. (Sudski savjet iTužilački savjet –srednjoročno).

108. Postavljanje temelja za budžetiranje na osnovu učinka bi omogućilo SS i TS da povežu finansijski učinak sa produktivnošću i kvalitetom pružanja usluga na nivou pojedinačnih institucija. To bi takođedoprinijelo inicijativamaMF za uvođenje programskog budžetiranja u svim nivoima države uCrnojGori. To bizahtijevalo:

• Sprovođenje analize najdjelotvornijih i najmanje djelotvornih sudova i DT preporučene u poglavljuEfikasnost radi utvrđivanja koje procedure upravljanja predmetima, kadrovske i druge proceduretrebaizmijenitikakobiseunaprijedioučinakpravosudnogsistema.(SudskisavjetiTužilačkisavjet–kratkoročno).

• Formiranje stalne radne grupe sastavljene od predstavnikaMP,MF, obaSavjeta i sudova i DT na

UPRAV

LJANJEFINANSIJSKIMRESURSIMA

76

svimnivoimaradirazvojainadzoranadkorišćenjembudžetaiciljevimaipokazateljimaučinka,kaoiimplementacijapokazateljaunutarbudžetskogokvirasistema.Dabiseovojgrupiomogućiodjelotvoranitransparentanrad,CrnaGoramorada:

- Obezbijediobaveznuobukučlanovimaradnegrupeorazvoju,praćenjuiizvještavanjuorealnimciljevimazasnovanimnaučinkuiodgovarajućimpokazateljimakojibisistempomjeralikavećojefikasnosti idostupnosti.Obukubitrebaloponavljatiuredovnimintervalimazanovečlanoveradnegrupe iosvježavanjeveštinapostojećihčlanova. (MF,Sudskisavjet iTužilačkisavjet ispoljnikonsultanti–srednjoročno).

- Obezbijediobaveznuobukuzapredsjednikesudova,rukovodioceDT,njihovovišerukovodstvoi finansijske/računovodstvene službenika na temu praćenja i izveštavanja o ciljevima ipokazateljimazasnovanimnaučinku.(MF,SudskisavjetiTužilačkisavjetispoljnikonsultanti–srednjoročnoikontinuirano).

- Završetakobuketrebadabudejedanoduslovanjihovogradnogmjestazačlanoveradnegrupe,kaoizapredsjednikesudova,rukovodioceDT,njihovovišerukovodstvoizaposlenezaduženezasvakodnevneračunovodstveneposlove.(MP,SudskisavjetiTužilačkisavjet–srednjoročnoikontinuirano).

- Uključivještineorijentacijekaučinku iprocesuiranjapredmetaukriterijumeza izborsudija itužilacanarazličitimnivoimaizaglavnoadministrativnoosobljeuSavjetima,sudovimaiDT,kaoidauključirazvijanjevišeovakvihvještinaupojedinačneplanoveučinkazaprofesionalnoiadministrativnoosoblje.(SudskisavjetiTužilačkisavjet–srednjoročnoikontinuirano).

- Osiguradasistemposjedujesvepotrebneresursezapodrškuradnojgrupiiuvođenjeiizvršenjebudžeta zasnovanog na učinku i procesuirane predmeta. (MP,MF,Sudski savjet i Tužilačkisavjet–srednjoročnoikontinuirano).

- Objavi na veb stranicama MP, Sudskog savjeta i Tužilačkog savjeta predložene ciljeve ipokazateljezasnovanenaučinkukojejeradagruparazvilaidaodredivrijemezadostavljanjekomentara.(MP,SS,TS-srednjoročno).

- Revidirarelevantnapravilaisvedrugezvaničneformulacijetakodarazvijeniciljeviipokazateljigrupe postanu zvanični ciljevi i pokazatelji sistema. (MP, Sudski savjet i Tužilački savjet -srednjoročno).

77

- Objavi konačne ciljeve ipokazatelje na veb stranicama MP, Sudskog savjeta iTužilačkog savjeta. (MP,SudskisavjetiTužilačkisavjet-srednjoročno).

109. Ukoliko Crna Gora nema adekvatnu IKT infrastrukturu da podrži rad finansijskog upravljanja u sudovima, DT i Savjetima, neće moći da održi obrazac unaprjeđenja finansijskih elemenata, elemenata učinka i kadrovskih elemenata pravosudnog sistema.Razvojadekvatne infrastrukturemoraobidabudezasnovan na sljedećim koracima i zahtijevao bisaradnju MP i MF u opredeljivanju neophodnefinansijskepodrške.

• Omogućiti DT da imaju daljinskipristup centralnom računovodstvenomsoftveru. Ovo bi eliminisalo rizike slanja papirnih kopija svakog računa izDT uTužiački savjet, amožda bi, što je jošvažnije, zahtijevalo da svakoDT budeodgovorno za svoj finansijski učinak idokumentovanje tog učinka. (Tužilačkisavjet–kratkoročno)

• Razviti ili izmijeniti funkcije postojećegračunovodstvenog softvera tako daSavjeti,sudoviiDTmogudapripremaju

UPRAV

LJANJEFINANSIJSKIMRESURSIMA

78

ipratesvojebudžeteipratesvojučinak,uključujućipripremanjefinansijskihizvještajautokugodine(tj.analitičkih)inakrajugodine.(SudskisavjetiTužilačkisavjet–srednjoročno).

• Osiguratiinteroperabilnostpostojećegsoftverazafinansijskogupravljanjeusudovima,DTiSAP,kakobi:

- Dozvolili da elementi zahtjeva za plaćanje budu unapred formulisani u postojećemračunovodstvenomsoftveru.

- OmogućilidaSAPizvještavaoobrađenimuplatamazaračunovodstvenepotrebe. - Ukasnijimfazamarazvoja,dozvolitidaSAPpružadetaljneinformacijeopotrošnjikaoosnovi

za delotvornije budžetiranje i praćenje budžeta i učinka. (Sudski savjet i Tužilački savjet –srednjoročno)

• Razviti interoperabilnost postojećeg sistema za upravljanje predmetima (CMS) u sudovima iDT sasoftverom za finansijsko upravljanje. Glavni cilj spajanja ovih sistema bio bi obezbjeđivanje boljegplaniranja troškova vezanih zapredmete (prije svega troškovaadvokata i vještaka), prihodau vidusudskihtaksiiizbjegavanjaprinudnenaplateinepotrebnihtroškova.(SudskisavjetiTužilačkisavjet–srednjoročno).

• Obukarukovodstva izaposlenihusudovima iDTouticajuovihsoftverskihpromjenanaplaniranje iizvršenjebudžeta;vrstaobuketrebadaserazlikujenaosnovuulogapolaznikaubudžetskomsistemu.(SudskisavjetiTužilačkisavjetispoljnikonsultanti–srednjoročno).

110. Prinudna naplata predstavlja rastuće pitanje za sudove i DT koje je moguće izbjeći, a pravilno računovodstvo za ove troškove bi omogućilo Savjetima da imaju jasniju sliku o troškovima pravosudnog sistema.Takođebiznačajnodoprinijelosmanjenjutroškovaakobinaknadezajavneizvršitelje,advokate,centralnubankuitd.bileeliminisane.Traćenjeresursakojeprinudnanaplatapredstavljamožebitiriješeno:

• KreiranjemaproprijacijeubudžetuMPizkojećesenaplaćivatislučajevinezakonitoghapšenja.Oko25procenataukupnogiznosaprinudnenaplatenamijenjenojezakaznekojeVladaplaćazaovetroškove,apoštonepostojibudžetskaaproprijacijazaovetroškove,građanimorajudadobijunalogzaprinudnunaplatu,daovekazneplatiCentralnabanka,anebudžetpravosuđa.(MF,MP–kratkoročno).

• Omogućiti izatražitiodSudskogiTužilačkogsavjetadaobračunavajutorškoveizvršenjeprinudnomnaplatom,takoštoćeMFzadužitiizvršiteljedadostavljajubrojpovezanihsudskihpredmetauzahtjevima

79 UPRAV

LJANJEFINANSIJSKIMRESURSIMA

zanaplatukojisepodnoseCentralnojbanci.Kadabrojevipredmetabuduuključeniuzahtjeve,sudovii DTmogu djelotvornije da planiraju svoje budžete, a finansijski službenici će imati pravovremeneinformacijeofinansijskimobavezamasudovaiDT.(MF,Sudskisavjet,Tužilačkisavjet–kratkoročno)

• Razvijanjepostupakakojizahtijevajudasudijeitužiociproslijedesudskuodluku,faktureibilokakvedrugeinformacijekojeutičunabudžetinstitucijenjihovimfinansijskimiračunovodstvenimslužbenicima.Nakraju,istirezultatbisemogaopostićibliskomsaradnjomizmeđuCMSiračunovodstvenogsoftverausudovimaiDT.(SudskisavjetiTužilačkisavjet–srednjoročno).

• Nakonuspostavljanjaovihprocedura,potrebnojeuključitiučestalostprinudnenaplateuocjenuučinkasudijaitužilaca,kaoiukriterijumezarazmatranjenjihovihmogućihunaprjeđenja.UčestalostprinudnenaplateunjihoviminstitucijamaucjelinitrebadabudeuključenauocjenuučinkapredsjednikasudovairukovodilacaDT,kaoiukriterijumezarazmatranjenjihovogmogućegunaprjeđenja.(SudskisavjetiTužilačkisavjet–srednjoročno).

• Uključiti informacije o finansijskim posljedicama prinudne naplate u sistemu, i kako ih izbjeći, krozpočetnuobukuzasudijeitužioce.(Sudskisavjet,TužilačkisavjetiCentarzaobuku–srednjoročno)

8UPRAVLJANJE

LJUDSKIMRESURSIMA

83

Opštinalazi

111. Svi pravosudni sistemi su kadrovski intenzivni, a najveći dio budžeta obično je namijenjen zaradama. Broj,kvalitetiraspodjelaljudskihresursa(ključniprofesionalci,njihovopomoćnoosobljeiadministrativnislužbenici)imajuvelikiuticajnasvedimenzijeučinka.Angažovanjepravihljudiupravombrojuinapravimpozicijamaobičnozavisioddostupnihsredstava,štojedetaljnorazmatranoupoglavljuoFinanijskomupravljanju.Međutim,većibrojzaposlenihsamposebinegarantujedobrerezultate,dokmanjibrojzaposlenihnepodrazumijevaautomatskilošerezultate.

112. Pravosudni sistem Crne Gore je naročito intenzivan kada je riječ o ljudskim resursima: u poređenju sa podacima EU, Crna Gora ima ekstremno visok odnos između broja sudija, tužilaca i zaposlenih prema broju stanovnika.Nakonpetogodišnjegperiodastabilnogbrojasudijaod2010.do2014.godine,CrnaGorajepovećalabrojzaposlenihusudovimauprkossmanjenjunjihovihnadležnosti.Brojsudijasenijesmanjioninakonšto je novi ZKP prenio nadležnost vođenja istrage na tužioce 2011. godine, kada su uvedeni izvršitelji 2014.godine,kadasunadležnostinotaraproširene2015.godineikadasudvaprivrednasudaspojenaujedan2015.godine.Uspostavljanjesudovazaprekršaje2015.godinetakođejepovećalobrojsudijausistemu,iakojevećinaovihsudijapremještena(zajednosanjihovimpredmetima inadležnostima) izadministrativnih institucijakojesuprethodnoobrađivaleprekršaje.

113. Broj zaposlenih u sistemu je bio daleko iznad prosjeka EU, računato na 100.000 stanovnika. Sa prosječno4,4zaposlena(kojanijesusudije)posudijiu2017.godini,CrnaGorajebilaiznadprosjekaEUza2014.godinu(CEPEJ,2016.),alisumnogisudoviimalivisoknivoodsustvasaposla.

114. Izvještaj CEPEJ-a iz 2016. godine, sa podacima iz 2014. godine, ustanovio je da je efikasnost pravosuđa Crne Gore, mjerena rezultatima zaposlenih po glavi stanovnika, imala četiri nesudijska zaposlena po sudiji.Međutim,uizvještajujeizračunatradsamostalnozaposlenogosobljainijeuključivao217pripravnikai29

UPRAV

LJANJELJU

DSKIMRESURSIMA

8 UPRAVLJANJELJUDSKIM RESURSIMA

84

dugoročnozaposlenihradnikanaugovor.Trendpovećanogbrojazaposlenihjenastavljennakon2014.godine,sagodišnjimrastomodšestprocenatastalnozaposlenihradnikauprkossmanjenimnadležnostimamnogihsudova,štojenavedenoiznad.

115. Bilo je kolebanja u broju tužilaca.Njihovbrojseznačajnosmanjio2012.godine,34 a zatim se vratio na raniji nivoizmeđu2012. i2017.godine, jersutužiocipostepenopreuzelinovenadležnosti(npr.nadzornadkrivičnimistragamaiprimjenaadverzijalnihtehnika).

116. Istovremeno je postojao jasan trend rasta broja tužilačkog osoblja tokom posmatranog perioda, iako je odnos broja tužilaca i zaposlenih bio razuman u poređenju sa nivoima EU.Odnosizmeđubrojazaposlenihibrojatužilacasemijenjaovremenom,dokjeudiopredmetavezanzaostaloosobljepovećan.

117. Zarade sudija i tužilaca su bile prikladno visoke u poređenju sa prosječnim primanjima po glavi stanovnika, što ih je svrstalo u raspon država članica EU koje prati CEPEJ.

118. Nove procedure za imenovanje sudija i tužilaca koje su stupile na snagu 2016. godine bile su u skladu sa standardima EU. Nakon što završe probni rad, ni sudije ni tužioci nemogu biti premješteni bez njihovogpristanka,čakninavišipoložaj.Međutim,bilojemalopodsticajazapovećanjenivoanjihoveproduktivnosti.

119. U periodu od 2014. do 2017. godine su niske stope zarada pomoćnog osoblja koje ne radi na predmetima u poređenju sa privatnim sektorom otežavale zapošljavanje i zadržavanje osoblja sa potrebnom ekspertizom u oblasti IT i finansija.Dostupneinformacijetakođesuukazivaledanekiodpotrebnihstručnjakanijesuuključeniu kadrovskim planovima.

Preporukezajačanjeupravljanjaljudskimresursima

120. Da bi osigurala jednak tretman svih zaposlenih u pravosudnom sistemu i donošenje odluka o pitanjima ljudskih resursa zasnovano na dokazima35 Crna Gora treba da:

34 IzvještajCEPEJ-aiz2016.godinejepripisaotosmanjenjeodlascimaupenzijuidavanjuostavke.35 Kaoštojeutvrđivanjebrojapravosudnihzvaničnikainjihovogosoblja,praćenjeučinkapojedinacaisistemLJR,

85

• Uspostavi sistem praćenja ljudskihresursa sa novim Informacionimsistemom ljudskih resursa (HRIS).Prvi korakbibio formiranjedugoročneradnegrupekojauključujepredstavnikeiz struke i političke predstavnikeMP, kao i sudije i tužioce iz sudova itužilaštava svihnivoa radi konsultacijao informacijama i predlozima za dizajn i funkcionisanjeHRIS. (MP,SS,TS–kratkoročnoikontinuirano)

• Omogući obuku na temu razvojastrategije, upravljanja projektima ibudžetiranja za sve članove radnegrupe koji nijesu prošli tu obuku uprethodne dvije godine. (Centar zaobuku-kratkoročno)

• Zadržidugoročnekonsultantezaradnugrupu za savjetovanje o različitimaspektimaorganizacijeifunkcionisanjaradne grupe. Radna grupa treba dabudeodgovornazaizborkonsultanata,ali ako konsultanti naplaćuju svojenaknade ili troškove, ove aranžmanetrebadaodobriMP.(RadnagrupaiMP–kratkročnoikontinuirano)

• Obezbijedi sve potrebne resurse da radna grupa angažuje jednogili više dugoročnih konsultanata sa

procjenapotrebazaobukamapojedinaca,itd.

UPRAV

LJANJELJU

DSKIMRESURSIMA

86

ekspertizomudizajniranjuisprovođenjukompjuterizovanihinformacionihsistemazaljudskeresurse,kakobisepomoglogrupidarazvije(a)programdizajniranjaiimplementacijezasistem,uključujućiunospostojećihpodatakauHRIS;(b)budžetkojiobuhvatasveaspektesistemaidatumekadafinansiranjetrebadabudedostupnoi(c)definicijekvantitativnihikvalitativnihpodatakasistemaćebitipotrebnezasveaspektedonošenjaodlukanaosnovudokaza,uključujućiprocedurezaprikupljanje iverifikacijupodataka.(SSiTS–kratkoročnoikontinuirano).

• KakoseHRISbudebližioimplementaciji,ZahtijevatiodradnegrupedadasvojepreporukezapraćenjeučinkasistemaizaHRISubudućnosti.PreporuketrebadabuduobjavljenenavebstranicamaMP,SSiTS.(Radnagrupa–srednjoročno)

• Zahtijeva od radne grupe (pomogućnosti zajedno sa Centrom za obuku) da pripremi okvir obukepotrebnezakrajnjekorisnikeHRISnasvimnivoima iusvim institucijama.Vrsta ikoličinaobukećevariratiuzavisnostiodopisaradnogmjestakorisnika;sveobuketrebadabuduperiodičnodostupne

87

tokomgodinetakodanovizaposleniionikojisupremješteninadrugaradnamjestamogudapohađajuobuku koja im je potrebna za ispunjavanje njihovih radnih zadataka. (Radna grupa – kratkoročno ikontinuirano).

• Kada radna grupa završi razvijanje svojih planova za HRIS, potrebno je definisati aranžmane zafinansiranje tehničkog razvoja HRIS-a, njegovu instalaciju, implementaciju i buduće održavanje iunaprjeđenjesistema.Poredtoga,dabinoviHRISbiokoristan,CrnaGoratrebada:

• Obezbijedidasvipodacionesudijskom/netužilačkomosobljubuduunijetiupostojećiHRMIS(kojimupravljaUpravazakadrove)iredovnoažurirani(SS,TS,sudoviiDT–kratkoročno).

• OsiguradasepodaciredovnoažurirajuusistemimaLJR(SS,TS–srednjoročnoitekuće).• Dodijeli odgovornost za obezbjeđivanje završetka prenosa podataka i redovno ažuriranje podataka

jednomilivišepojedinaca.Oveodgovornostitrebadabududiogodišnjeprocjeneučinkatogpojedinca.(SS,TS,sudoviiDT–kratkoročnoikontinuirano).

121. Crna Gora treba da zasniva svoj broj sudija, tužilaca i njihovog osoblja na transparentnim, objektivnim kriterijumima koji odgovaraju broju predmeta i obimu posla, kako bi se povećalo povjerenje javnosti u sistem i obezbijedilo da se raspoređeni resursi u sistemu koriste efikasno. Da bi postigla ovaj cilj, Crna Gora treba da:

• Sprovede procjenu učinka najmanje i najviše efikasnih i djelotvornih sudova i TD preporučenu upoglavljimaKvalitetpravosudnihuslugaiFinansijskoupravljanjeiobjavirezultatenavebstranicamaVrhovnogsudaiVrhovnogdržavnogtužilaštva.(SSiTS-kratkoročno)

• ZahtijevaobukuzaSS,TS,svepredsjednikesudovairukovodioceDTinjihoverelevantnezaposlene,natemukorišćenjaanalitikeLJURkakobiseuspostaviliiostvariliciljeviučinka.Obukutrebaažuriratiiorganizovaninajmanjesvakedvijegodine.(Centarzaobuku–kratkoročnoikontinuirano).

• Izabereciljeveefikasnosti,kvalitetaipristupapravdizasvenivoesudovaiDT,upetogodišnjimkoracimazanarednih15godina.(SS,TS–kratkoročnoikontinuirano)

• Uključirezultateprocjenenajefikasnijihinajmanjeefikasnihsudovaurevidiranuverzijumetodologijeponderisanjapredmetakoju jeSudskisavjetusvojio2016.godine,kakobi seutvrdiopotrebanbrojsudija injihovogosobljazasvakuvrstupredmetazasvakinivonadležnosti iprojektovaobroj inivosudijaiosobljausistemukojitrebadadostignuizabraneciljeveefikasnosti,kvalitetaipristupapravdiu

UPRAV

LJANJELJU

DSKIMRESURSIMA

88

petogodišnjimkoracimaunarednih15godina.(SS–kratkoročnoikontinuirano)• Razvijeodgovarajućumetodologijuponderisanjapredmetazatužilačkisistem,štojetakođepreporuka

poglavljaKvalitet iFinansijskoupravljanje, iobjavi rezultatenavebstraniciTS. (TS–kratkoročno ikontinuirano)

• Pripremi novu sistematizaciju sudova i tužilaštavau skladu sapromjenamaunutrašnje organizacijepravosudnihinstitucija.(SS,TS–srednjoročno)

• Usvojisveustavne,zakonodavneiregulatornepromjenepotrebnedaseobezbijedidasebrojivrstapravosudnogosobljazasnivanatransparentnim,objektivnimkriterijumima.

• Pripremi priručnike za sve odgovarajuće institucije tako da proces utvrđivanja odgovarajućeg brojai vrste sudija, tužilaca i osobljamože da bude utvrđen i revidiran redovno, u unaprijed definisanimintervalimaubudućnosti.(SS,TS–srednjoročnoikontinuirano)

122. Da bi se spriječilo povećanje ukupnog broja sudija, tužilaca i osoblja sve dok se ne razvije transparentna, objektivna metodologija za utvrđivanje potrebnog broja sudija, tužilaca i osoblja, Crna Gora treba da:

• Stvori dodatne podsticaje za ohrabrivanje pojedinaca da prihvate privremeni ili trajni premještaj,uključujućibonusenaplateipoenekanapredovanju.(SS,TS,MPiMF–kratkoročno)

• Strogo ograniči zapošljavanje na određeno vrijeme i po ugovoru, tako što će uslov za dodatnozapošljavanjebitiodobrenodMPiodgovarajućegSavjeta(SS,TS,MP–kratkoročnoikontinuirano)

• Izradiplansmanjenjabrojazaposlenihusudovimaitužilaštvimauciljuracionalizacijebrojaikategorijeosoblja koje se ne bavi predmetima (čistači, vozači, izvršitelji, daktilografi, zaposleni u pisarnici,zaposleninaodržavanju, itd.).Ovajplantrebadarazmotriangažovanjespoljnihpružalacausluga ilicentralizacijunekihodovihpratećihusluga.(SS,TS–kratkoročno)

• Razvijeopiseposlovaikriterijumezaocjenjivanjeučinkaiobezbijedifinansiranjezapozicijekojećedovestidovećeefikasnostiusistemu,kaoštojespecijalističkoosobljesrednjegnivoa,dodatneobukezaupravljanjeidrugapitanjaiulaganjeuIKTiinfrastrukturu.(SS,TS-srednjoročno)

• Razvije šemu klasifikacije pozicija za pomoćno osoblje na osnovu jedinstvenih opisa poslova iodgovornosti.(SSiTS–srednjoročno)

89 UPRAV

LJANJELJU

DSKIMRESURSIMA

123. Da bi poboljšala kvalitet, povećala efikasnost i povjerenje javnosti u pravosuđe u skladu sa standardima EU, Crna Gora treba da ojača postojeće sisteme procedura za izbor, imenovanje, vrednovanje i napredovanje sudija, tužilaca i pripravnika tako što će da:

• ZahtijevaoddiplomacaCentrazaobukuu pravosuđu da prihvate imenovanje ubilokojisudiDTukomesupotrebniidaizmijeni relevantne zakone u skladu sa tim.(SS,TSiSkupština-kratkoročno)

• Osigura da se vrednovanje učinkapojedinaca uskladi i podrži okvir zapraćenje institucionalnog učinkapreporučen u poglavlju Kvalitet nasljedećinačin:

- Uključivanjem odgovarajućihliderskih i upravljačkih vještinau kriterijume za izbor sudija i tužilaca na različitim nivoima iuključivanjerazvojasofisticiranijihliderskihiupravljačkihvještinauindividualniplanučinka.(SSiTS–srednjoročno)

- Zahtijevanjem od članova SS,TS, predsjednika sudova irukovodilacaDTdazavršeobukena temu liderstva, upravljačkihvještinaiupravljanjazasnovanog

naučinku.Završetakoveobukekaojedanoduslovaradnogmjestaikriterijumaocjenezatepozicije.(Centarzaobuku,SS,TS–srednjoročnoikontinuirano)

- Direktnijim povezivanjem vrednovanja učinka sa napredovanjem. Ovaj proces bi mogao dauključujedavanjeprednostipravosudnimzvaničnicimakojisuradiliuvišesudova/tužilaštavailisuvolontiraliuokviruplanovazasmanjenjebrojastarihpredmetausvojimilidrugimsudovima/DTilisuučestvovaliureformskimaktivnostima,itd.iuspostavljanjemrigoroznijihstandardazaostvarivanjezadovoljavajućeocene,itd.(SS,TS,kratkoročnoikontinuirano).

- Kreiranjem procesa za vrednovanje učinka i kriterijuma i karijerne putanje za pravosudnepomoćnike.(SS,TS–kratkoročno)

- ObezbeđivanjemdaCentarzaobukuimasvepotrebneresursezasprovođenjeiliugovaranjesvihpotrebnihobukauskladusapreporukamasvihpoglavljaoveFunkcionalneanalize.(Centarzaobuku–kratkoročnoikontinuirano)

- MjerenjeučinkaCentrazaobukusesprovodiodređenim,unaprijeddefinisanimpokazateljima,iakotipokazateljimogubitirevidiranivremenomkakosebudumijenjalepotrebezaobukamausistemu.(Centarzaobuku,SSiTS–srednjoročnoikontinuirano)

• Angažovanjem jednog ili više konsultanata koji su stručnjaci zaEUkakobi seunaprijedile vještineizbornihkomisijauSavjetima,uključujućitehnikeintervjuisanjaivrednovanjenekihvještinapotrebnihsudijamaiDT,ipripremanjeobrazloženjazakadrovskeodluke.KonsultantitakođetrebadaunaprijedesljedećeaspekteupravljanjasistemomLJR:

- Razvijanjestandardaiprocedurazaizraduplanovazasvepozicijepripravnikairegrutovanjeiizborpripravnika.(SSiVS,TSiVDT,MP–kratkoročno)

- Razvijanjeunaprijeđenogsistemaispitivanjazaprogrampočetneobukekakobiseosiguralodasamokvalifikovanipolaznicidobijudiplome.(Centarzaobuku,SS,TS–srednjoročno)

- Razvijanjekriterijumaitehnikazamentoreusudovimaitužilaštvimakojićeocjenjivatipolaznikeiobučavanjementorauskladusatim.(Centarzaobuku,SS,TS–srednjoročno)

- Redovno organizovanje obavezne obuke o liderstvu, upravljačkim vještinama i upravljanjuzasnovanom na rezultatima za SS, TS, predsjednike sudova i rukovodioce DT. (Centar zaobuku,SS,TS–srednjoročnoikontinuirano)

90

91 UPRAV

LJANJELJU

DSKIMRESURSIMA

9 UPRAVLJANJEIKT-om

95

Opštinalazi

124. Ovo poglavlje prikazuje pregled upravljanja IKT36 fokusirajući se na pitanja upravljanja, opreme, komunikacije i funkcionalnosti sistema upravljanja predmetima. IKT direktno utiče na efikasnost i kvalitetjavneslužbepravosuđakrozpomoćkojupružasudijama,tužiocimaislužbenicima.Takođe,IKTolakšavapristuppravosuđukrozpružanjealataelektronskekomunikacijezaprofesionalceizoblastipravosuđaikorisnikesuda(tj.građane iposlovnisektor).Ovopoglavljećesedotaknutiaspekataupravljanja IKT-om izperspektiveStrategijeinformaciono-komunikacionih tehnologijapravosuđa i razgovorasaključnimakterimausistemuna temuciljevaStrategije. 125. Razvoj IKT-a u sektoru pravosuđa u Crnoj Gori nalazi se na prosječnom nivou u poređenju sa drugim evropskim zemljama.Studijakoju jeCEPEJnedavnosproveookorišćenju IKTuevropskimsudovimastavljaCrnuGorunasrednjirazvojninivouITopremiiupravljanju,aliocjenjujepravniokvirzaupravljanjeIKT-omneštonižomocjenom.Upoređenjusazemljamaregiona(iuEUiizvanEU),CrnaGorajenadrugommjestusaocjenompet,odmahizaHrvatskesaocjenomšest.

126. Razvoj IKT-a je definisan Strategijom informaciono-komunikacionih tehnologija pravosuđa za period od 2016. do 2020. godine.Ovastrategijasefokusiranarazvojpravosudnoginformacionogsistema(JIS)kojićeintegrisatisvepostojećesoftvereujednuplatformu.StrategijaistražujepitanjarazvojaiprimeneJIS-a,infrastrukturnearanžmane,razmjenupodatakaizmeđuJISispoljnihsistema,aspekteorijentacijeuslugaineophodnefinansijskei ljudske resurse. Iako strategija sadrži detaljne procjene budžetskih potreba, izvori finansiranja nijesu jasnodefinisani.

36 SvjetskabankadefinišeIKTkao„hardver,softver,mrežeimedijezaprikupljanje,skladištenje,obradu,prenošenjeipredstavljanjeinformacija(glasovne,podatke,tekstoveislike),kaoipovezaneusluge“.IKTjesastavljenodIKI(informaciono-komunikacioneinfrastrukture)iIT(informacionihtehnologija).

UPRAV

LJANJEIK

T-om

9 UPRAVLJANJEIKT-om

127. Trenutni budžet za IKT ne odgovara agendi utvrđenoj u Strategiji.Procjenaukupnogbudžetazauspješnosprovođenjeiznosi6,7milionaeuraodčegajevećinaplaniranazakupovinuodgovarajućeinfrastruktureilicenci.PoslednjihgodinajebilovećihodstupanjanegoobičnoizmeđutraženihiodobrenihbudžetazaIKT.Naprimjer,2016.godinesutraženasredstvauiznosuod2milionaeura,alijeodobrenibudžetiznosiosamo210.000eura.

128. Iako je Crna Gora pokušala da poveća dostupnost pravosudnih usluga razvojem veb kanala, interoperabilnost postojećih IKT sistema koji podržavaju različite poslovne procese je minimalna.Naprimjer,jednaodposljedicanedovoljnekomunikacijeizmeđusoftverazaupravljanjepredmetimaisoftverazafinansijskoupravljanjejerastućinivofinansijskihobavezavezanihzapredmetekojeseizmirujuprinudnomnaplatom.Tojeskupo i netransparentno.

129. Sistem upravljanja predmetima (PRIS) koji se koristi u sudovima je star više od decenije; sveukupno je pokazao zadovoljavajući učinak uprkos problemima u ranim fazama razvoja.UpočetkujedizajnirankakobigakoristiliisudoviiDT,alizbogneriješenihpitanjavlasništvanikadanijesprovedentakodaobuhvataiDT.PRISpodržavapokretanje,obraduiizvještavanjeopredmetimaiolakšavaslučajnuraspodjelupredmetasudijama.DTsu2018.godinepočeladakoristesopstvenisistemupravljanjapredmetima(IBMCaseManager),alionjošnijeupotpunostioperativan.Iakoovadvasistematrenutnonijesuinteroperabilna,njihovapunaintegracijaseočekujeseuvođenjemJIS-a,kaoštojenavedenouIKTstrategiji.

PreporukezajačanjeupravljanjaIKT-om

130.SvenavedenepreporukesuneophodnezapromovisanjeimplementacijeStrategijeIKTpravosuđaipratećegAkcionogplana.Strategijajedobrostrukturiranaisveobuhvatnodokumentovana,apravosuđezavisiodIKTkojejeStrategijaosmislila.

• Obaviti formalnu procjenu sprovođenja Strategije i objaviti rezultate na veb stranici MP. (MP –kratkoročno)

• PrilagoditiAkcioniplanzaStrategijunaosnovunalazaprocjene.(MP–kratkoročno)• Proširiti Komisiju za nadzor i koordinaciju sprovođenjaStrategija kako bi bili uključeni odgovarajući

predstavniciizbudžetskogodeljenjaMinistarstvafinansija.Njihovouključivanjebipomoglodaseizbjegnu

96

97 UPRAV

LJANJEIK

T-om

kašnjenja u sprovođenju Strategijezasnovano na nedostatku informacija o napretku implementacije od strane Ministarstva.(MP–kratkoročno)

• Angažovati dodatno kvalifikovanoosoblje za koordinaciju rada na Strategiji i Akcionom planu, kao isprovođenja IKT odgovornosti zasudove i/ili DT. Implementacija ćepostatisvesloženijasanapredovanjemimplementacije Strategije, takoda zaposleni sa odgovarajućimobrazovnim i radnim iskustvom treba dabudunaraspolaganjuzasvebudućekorake.Eksperti izCEPEJ-a i/iliNATOmoždamogudaukažunaekspertekojimogu da pomognu Crnoj Gori da seutvrdekvalifikacijedodatnogpotrebnogosoblja.(MP–kratkoročno)

• Dobiti stabilnija i dovoljna sredstva zasprovođenje Strategije. Procjenjujese da ukupna sredstva potrebna za implementaciju iznose oko 6,4milionaeura ili u proseku 1,6 miliona euragodišnje za svaku od četiri godinesprovođenja Strategije. Dobijenasredstvazasprovođenjedodanašnjegdanasupribližnobilasedamputamanjaodprocijenjenih.(MP–kratkoročno)

131. Osigurati da se aktivnosti dizajniranja i razvoja adekvatno koordiniraju.OvojeodpresudnevažnostijerćefunkcionalnostiJIS-apokretatimogućnostiupravljanjapredmetimaipotrebezaresursimazačitavpravosudnisistemCrneGore,uključujućimenadžerske,kadrovskeiinfrastrukturneresurse.Aktivnostikoordinacijetrebadauključuju:

• UspostavljanjeradnegrupepredstavnikasudovaiDTzapraćenjekomponentiupravljanjapredmetimauJIS iprikupljanjedodatnihpredlogazaCMSinjihovoprenošenjedizajnerimaJIS-a.OvotrebadabudesprovedenoprijeimplementacijeJIS-a,kakobiseizbjegletežeiskupljeizmjenekasnije.OvojelekcijakojujeCrnaGoranaučilatokomuvođenjaPRIS-a.(MP–kratkoročnoisrednjoročno)

• Radna grupa za JIS takođe treba da uključuje sudsko i tužilačko administrativno osoblje, tako daposlovniprocesmogudabuduusklađenisaJISkakosesistembudedizajniraoiuvodio.ŠtosuvišeuključeniuradnugrupuzaposlenikojićesvakodnevnoraditiuJIS-u,toćekorisnijavježbatestiranjaJIS-ai„pokušajaigrešaka“biti.(MP–kratkoročnoisrednjoročno)

98

99 UPRAV

LJANJEIK

T-om

10UPRAVLJANJE

INFASTRUKTUROM

Opštinalazi

132. Pravosudna mreža je restrukturirana 2015. godine i obuhvatila je osnivanje sudova za prekršaje i Specijalnog DT, kao i spajanje dva privredna suda.Dabi se riješili prioriteti reformepravosuđanavedeniunacionalnimstrateškimdokumentima iAkcionomplanuzaPoglavlje23,Vlada ipravosudniorganisupripremiliPlanracionalnizacijepravosudnemrežezaperiodod2013.do2015.godine.

133. Crna Gora planira da smanji broj radnih jedinica u naredne dvije do tri godine da bi se uspostavila racionalnija i efikasnija sudska mreža.Naosnovu interno pripremljenih analiza i uz podrškumeđunarodnih partnera,usvojenjenoviplanracionalizacijepravosudnemrežekojiobuhvataperiodod 2017. do 2019. godine. Ovaj srednjoročni plan predviđa promjenezakonodavstvakojeuređujeorgnaizacijusudovaitužilaštavau2019.godini.Definisan je minimalni broj od četiri sudije po sudu. Ako ovaj plan budesproveden,brojsudovaćesesmanjitizatridočetiriosnovnasuda.

134. Struktura sudova Crne Gore sada sadrži 20 prvostepenih sudova, četiri drugostepena suda i Vrhovni sud. Postoji 15 prvostepenih sudova opšte nadležnosti,37 pet prvostepenih specijalizovanih sudova,38 četiridrugostepenasuda39iVrhovnisud.

135. Pristupačnost pravosudnog sistema korisnici i pružaoci pravosudnih usluga i advokati ocjenjuju pozitivno. U anketi Svjetske banke o percepciji iz 2016. godine, građani i predstavnici poslovnog sektorasa iskustvom pred sudovima izrazili su zadovoljstvo objektima, tehničkom opremom i ostalih infrastrukturnim37 Osnovnisudovi38 TrisudazaprekršajeiUpravniiPrivrednisud39 Dvavišasudakojaodlučujuuprvojidrugojinstanci,VišisudovizaprekršajeiApelacionisud

KaoštonavodiCEPEJ,evropskitrendjeokrenutkamanjembrojusudova,posledičnompovećanjunjihoveveličineivećojspecijalizaciji u pravo-sudnomsistemu.

103 UPRAV

LJANJEIN

FRASTR

UKTU

ROM

10 UPRAVLJANJEINFRASTRUKTUROM

elementimapravosuđa,alisupružaocisudskihuslugavidjelidostupnostpravosuđaioveuslugeneštopozitivnijeuodnosunakorisnikeusluga.

Grafikon4-Građaniipredstavniciposlovnogsektora:zadovoljstvoinfrastrukturomupravosuđu40

136. Međutim, informacije iz ankete o fizičkom stanju pravosudnih objekata ukazuju da sudije i tužioci imaju velika očekivanja od mogućeg poboljšanja njihovih fizičkih uslova rada. Uanketiopercepciji,sudijeitužiocikojisuocijenilisvojuinstitucijukaomanjeefikasnu41smatralisudajelošainfrastrukturajedanodključnihfaktorakoji objašnjavaju lošučinak sudova.Štaviše, tužioci suovo identifikovali kaoveomaznačajanuzrok smanjeneinstitucionalneefikasnosti,asudijeitužiocisubilinajmanjezadovoljniobjektimaiopremom,kaoibezbednošćunaradu i van rada.42

Preporukezajačanjeupravljanjainfrastrukturom

137. U manjim jurisdikcijama poput Crne Gore, zvaničnici mogu relativno lako povjerovati da mogu da

40 Pitanjeizankete:Kolikostebilizadovoljniobjektima,tehničkomopremom(računari,kamere....)iostalimelementimainfrastruktureupravosuđu?Baza:Građaniipredstavniciposlovnogsektorasaiskustvomusudskimpredmetima.41 47procenatasudijai37procenatatužilaca42 Zavišedetaljapogledajtepoglavljeoefikasnostiidostupnosti

104

Gradjani Krivični

Vrlopozitivna

Gradjani ParničniPrekršajni

Negativna

Pozitivna

podnesu infrastrukturne potrebe sistema. Međutim, čak i ako postoji pravi javno dostupnipopis objekata, a planovi za njihovu popravku irenoviranje treba da uvjere sve u sistemu da se njihove potrebe razmatraju pravično. Da bi seostvarilirezultati,CrnaGoratrebada:

• Imenuje i obezbijedi finansiranjetorškova za rad kratkoročne radnegrupe koja će sprovesti popis svihzgrada u pravosuđu, uključujućipotrebnepopravkeinjihovuhitnost,naosnovu Izvještaja EUROL2. Taj popistakođe treba da razjasni vlasništvo iaranžmaneodržavanjasvakogobjektaisigurnosnemjerekojesuuspostavljene,energetsku efikasnost, navedeusklađivanja potrebna za ispunjavanjepotreba osoba sa invaliditetom i napomene upotrebu prostora i fizičkaograničenjapostojećihobjekata.Popistakođetrebadauključujeinformacijeouslovimapostojećihnajmovaikoilikojaagencija je odgovorna za održavanjezgrade, popravke i renoviranje. (MP -kratkoročno?)

• Postavi popis na veb stranicama SSi TS i ažurira ga godišnje. (SS, TS –kratkoročnoikontinuirano)

• Pripremi infrastrukturnearanžmaneza

105 UPRAV

LJANJEIN

FRASTR

UKTU

ROM

sudoveiDTsanajboljimučinkomnasvimnivoimanadležnostiuokviruradnegrupe,dautvrdidaliikolikonjihovaupotrebaprostoradoprinosiučinku.(Radnagrupa–kratkoročno)

• RadnagrupatrebadaintervjuišezaposleneusudovimaiDT,kakobiutvrdilištaonismatrajukakobireorganizacijanjihovogprostoramoglapomoćiiliugrozitibudućaunaprjeđenjaučinka.Razgovoritrebadasefokusirajunapraktičan,svakodnevanradsudovaiDT.(Radnagrupa–kratkoročno)

• Objavi izvještaj radnegrupezamenadžeresistema,naosnovunjihovogpogledana infrastrukturnearanžmanesudovaiDTsanajvećimučinkomisprovedenihintervjuasazaposlenimaupravosudnomsistemu.IzvještajtrebadabudeobjavljennavebstranicamaSSiTSkakobigasviusistemumoglivideti.(Radnagrupa-kratkoročno)

• Razvije smjernice saminimalnimpravilima za standarde projektovanja objekata koje koriste sudoviiDT.Standardi trebadaseodnosenabroj,veličinu ikonfiguracijupotrebnihsudnica iprostorijazarazgovore,uzimajućiuobzirupotrebuprostoraifizičkaograničenjapostojećihobjekata.(Sudskisavjet,Tužilačkisavjet–kratkoročno)

• RazvijesmjernicesaminimalnimpravilimazastandardeodržavanjazasudoveiDT.Smjernicetrebadasadržeprotokoleodržavanjaikadrovskenormezaodržavanjeičišćenjezgradapremabrojusudijailikvadratnimmetrima.(Sudskisavjet,Tužilačkisavjet-kratkoročno)

• Razvijestandardizovaneodredbezaugovoreozakupu,održavanjuipopravciobjekatasudovaiDT.(SS,TS,MP–srednjoročno).Nakrajubiobaveznaupotrebaovihodredbiolakšalamenadžerimadaprojektujupreciznijeinfrastrukturnebudžete.

• Pripremidugoročniplaninvesticijazarenoviranjeobjekatakojiomogućavavišegodišnjuprimenu.(SS,TS–kratkoročno)

• Osiguradržavnuimeđunarodnufinansijskupodrškuidetaljnopratisprovođenjeplanakakobiosiguraladaprioritetibuduispunjeni,abudžetiizvršavani.(SS,TS–srednjoročnoitekuće)

138. Da bi poboljšala pristup i percepciju javnosti o pravosudnom sistemu, Crna Gora treba da objavljuje informacije na veb stranicama sudova i DT o njihovoj infrastrukturi, a poštovanje ove preporuke treba da bude dio redovnih kontrola aktivnosti sudova i DT. Informacije treba da sadrže:

• UputstvazadolazakdoDTprivatnimvozilomijavnimprevozom.(Sudovi,DT–kratkoročno)• MapukojaprikazujeDTudatomokruženju.(Sudovi,DT-kratkoročno)

106

• Dijagramdjelovaobjektakojisudostupnijavnosti.KljučzadijagramsvakogsudaiDTuzgradi.(Sudovi,DT–kratkoročno)

• Informacijeosmještajuiograničenjimapristupačnosti,uključujućirampe,liftoveitoalete.(Sudovi,DT–kratkoročno)

139. Sudovi i DT na svakom ulazu treba da postave imenik zaposlenih u sudu i DT na svakom ulazu u objekat. Tajspisakjepotrebnoažuriratinajmanječetiriputagodišnje.(Sudovi,DT–kratkoročno)

107 UPRAV

LJANJEIN

FRASTR

UKTU

ROM