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ASAMBLEA PARLAMENTARIA EURO-LATINOAMERICANA

EURO-LATIN AMERICAN PARLIAMENTARY ASSEMBLY

ASSEMBLEIA PARLAMENTAR EURO-LATINO-AMERICANA

ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE EURO-LATINO- AMÉRICAINE

PARLAMENTARISCHE VERSAMMLUNG EUROPA-LATEINAMERIKA

Comissão dos Assuntos Políticos, da Segurança e dos Direitos Humanos

21.8.2017

DOCUMENTO DE TRABALHOsobre a «Regulamentação das atividades dos grupos de pressão na UE e naALC»

Comissão dos Assuntos Políticos, da Segurança e dos Direitos Humanos

Relatora do PE: Claudia Țapardel (S&D, Roménia)

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1. Conceito de lobby

Aos olhos da maior parte dos cidadãos, as práticas dos grupos de pressão ou lobbies, como sedesignam no mundo anglo-saxónico, continuam a ser um aspeto muito obscuro das relaçõesentre as instituições públicas e o setor privado. De um modo geral, os grupos de pressão sãoapreendidos como entidades que trabalham na sombra, com o único objetivo de influenciar aadoção de legislação que vá ao encontro dos seus interesses. Contudo, o que realmente aconteceé seguramente desconhecido para a maior parte dos cidadãos da Europa. Portanto, a primeiracoisa que temos de perguntar é o que são grupos de pressão, quem os constitui e como atuam.Quando fazemos estas perguntas, torna-se evidente a dificuldade em encontrar uma definiçãouniforme e que englobe todas as organizações que desenvolvem este tipo de atividade.Historicamente, o nome dos grupos de pressão deriva dos «passos perdidos» (lobbies) doParlamento britânico, onde os membros se reuniam antes e depois dos debates. Contudo,atualmente os grupos de pressão atuam das mais diversas formas. O Conselho da Europa1

entende que o «lobbying» é, geralmente, um esforço concertado realizado por uma série degrupos para influenciar a formulação de políticas e a tomada de decisões com o objetivo deobter um determinado resultado junto das autoridades governamentais e dos representanteseleitos. Estes grupos apresentam-se como grupos de reflexão (think tanks), organizações nãogovernamentais, escritórios de advogados, etc. De acordo com um relatório da OCDE2, nãoexiste consenso quanto ao significado do termo «lobby». Este relatório oferece uma panorâmicadas diferentes definições e sublinha que o reconhecimento da complexidade do conceito degrupo de pressão é fundamental para o debate sobre as regras e a regulamentação da profissão.

2. Como se regulamenta atualmente na UE

Desde os primórdios do projeto europeu, as instituições da UE foram aumentando gradualmentea sua competência normativa em matérias como o direito do ambiente ou o mercado único e aproteção dos consumidores, abrangendo domínios cada vez mais complexos, o que obrigou arecorrer ao apoio de grupos externos com vasta experiência técnica para a redação da legislação.A entrada nesta esfera de elementos alheios à política suscitou preocupação quanto ao papelque estes grupos estavam a começar a desempenhar. O primeiro reconhecimento oficial dasatividades de lobby ao nível da UE remontam a 1988, quando a Comissão Europeia, numrelatório sobre a realização do mercado interno que ficou conhecido por «Relatório Cecchini»,recomendou que os interesses comerciais pudessem participar mais ativa e diretamente nadefinição de políticas da UE. A partir daí, a Comissão estabelece, em 1993, um diálogoestruturado entre os grupos de interesses e cria, em 20083, o primeiro registo de grupos deinteresses, que, em 2011, acabará por assumir a forma de Registo de Transparência, graças aum acordo interinstitucional4. Por outro lado, desde 1 de dezembro de 2014, a Comissãocomprometeu-se a publicar informações sobre as reuniões realizadas entre grupos de pressão ecomissários, membros dos respetivos gabinetes e diretores-gerais. A criação do registoconstituiu um marco histórico na regulamentação e no controlo da transparência desta atividadeda UE; contudo, a inscrição no mesmo era voluntária e, embora contribuísse para dar

1 Lobbying the EU institutions, Library Briefing, Library of the European Parliament, 2013.2 Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 2, OCDE, setembro de 2012.3 Resolução do Parlamento Europeu, de 8 de Maio de 2008, sobre o desenvolvimento do quadro que regeas atividades dos representantes de grupos de interesses («lobbyists») junto das instituições da União Europeia.4 Acordo entre o Parlamento Europeu e a Comissão Europeia sobre a criação de um registo detransparência para organizações e trabalhadores independentes que participem na tomada de decisões e naexecução de políticas da UE, 2011.

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visibilidade aos interesses dos grupos de pressão, ficava aquém do nível dos mecanismos deproteção previstos noutras legislações, nomeadamente dos Estados Unidos, país com vastaexperiência nesta matéria. Enquanto a legislação dos Estados Unidos sujeita os grupos depressão a registo obrigatório e à prestação de informações sobre a sua ação dentro de prazosestipulados, o registo da UE continua a ser voluntário devido a ausência de base jurídica. Cientedesse facto, o PE solicitou reiteradamente a criação de um Registo de Transparência deinscrição obrigatória.

O Presidente da Comissão, Jean Claude Juncker manifestou grande interesse na introdução naagenda política de uma maior regulamentação dos grupos de pressão, prometendo aapresentação de uma proposta de registo obrigatório para 2016. Este registo deveria substituiro atual registo voluntário de lobbies, mas, até ao presente, não se realizaram quaisquerprogressos neste domínio. O primeiro Vice-Presidente da Comissão, Frans Timmermans,apresentou um projeto de acordo interinstitucional1 com vista a um registo obrigatório, queabrangerá não só a Comissão e o PE, mas também o Conselho, que será observador do sistema.De acordo com algumas fontes, a nova proposta de transparência em matéria de regulamentaçãodos grupos de interesses no âmbito da UE «carece de garra e de determinação política»2. Paraos seus críticos, as novas medidas da proposta interinstitucional proíbem, efetivamente, areunião com grupos de pressão não registados aos níveis mais elevados da Comissão, embora,segundo Margarida da Silva, ativista do Observatório de Empresas Europeias, «Depois deanos de aplicação de um sistema extremamente frágil, a renovação pela Comissão do registode transparência dos lobbies tinha imensas potencialidades. Contudo, as novas medidasanunciadas hoje são uma deceção. Estas medidas pouco farão para ajudar os jornalistas, asociedade civil e os cidadãos a escrutinar os lobbies corporativos que procuram manipular aspolíticas da UE a seu favor. Além disso, a proposta limita a proibição de reunir com os gruposde pressão não registados aos níveis mais elevados da Comissão, o que significa que aesmagadora maioria das reuniões de lobby continuarão a escapar ao escrutínio e que osgrupos de pressão não registados podem fazer os seus negócios sem qualquer controlo. Aquiloque a Comissão propõe está ainda muito longe de um registo verdadeiramente obrigatório, queé aquilo que aumenta a transparência.»3

Recentemente, foram iniciadas negociações entre os eurodeputados, a Comissão e o Conselhosobre um registo de transparência obrigatório para os grupos de pressão da UE. O mandato paraas negociações sobre esta matéria foi aprovado em 15 de junho de 2017 pela Conferência dePresidentes do Parlamento Europeu. O novo acordo interinstitucional proposto pretendereforçar a transparência do trabalho dos representantes de interesses no Parlamento Europeu,na Comissão Europeia e no Conselho da União Europeia, a fim de aumentar a confiança daopinião pública no processo de tomada de decisões da UE. O mandato do Parlamento estabelecevários objetivos para as próximas negociações com as demais instituições da UE. O textopretende: Conseguir que o Conselho adira ao Registo de Transparência; Garantir segurança jurídica e clareza; o Parlamento reitera a sua preferência por uma

legislação que vincule os representantes de grupos de interesses;

1 Proposta de Acordo Interinstitucional sobre um registo de transparência obrigatório, setembro de 2016.2 Corporate Observatory of Europe, New EU lobby transparency proposal lacks bite and politicaldetermination [Observatório de Empresas Europeias, Nova proposta de transparência para os grupos de pressãocarece de garra e de determinação política], setembro de 2016.3 Idem.

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Manter uma definição mais vasta de grupo de pressão, que abranja tanto a representaçãodireta como a indireta (tal como o sistema atual), e assegurar clareza quanto àsderrogações;

Respeitar as funções e a estrutura de cada instituição; Garantir o respeito do mandato independente dos eurodeputados; Melhorar o rigor e a qualidade dos dados do Registo de Transparência a fim de assegurar

uma maior fiabilidade e comparabilidade; Disponibilizar recursos suficientes (humanos, administrativos, técnicos e financeiros)

para o eficaz funcionamento do regime.

A eurodeputada Sylvie Guillaume (S&D, FR) afirmou que: «Apesar dos lamentáveis atrasosprocessuais, alheios ao conteúdo do texto e ao trabalho do nosso Grupo de Contacto, acolhocom satisfação a decisão da Conferência de Presidentes de, finalmente, apoiar a nossaproposta. As questões de transparência são um tema sensível, que não é abordado da mesmaforma no Parlamento Europeu. Há, contudo, muita vontade de avançar e realizar novosprogressos. A política de abertura do Parlamento é a abordagem que queremos adotar nasfuturas negociações.»1

O Parlamento deseja igualmente que o novo acordo interinstitucional proposto em torno doRegisto de Transparência obrigatório seja aberto a outros atores institucionais que a estepretendam aderir voluntariamente, como, por exemplo, agências da UE ou representaçõespermanentes dos países da UE. Os eurodeputados sublinham que o novo acordo deve reforçara responsabilização da UE e das suas instituições perante os cidadãos.

Agora que a Conferência de Presidentes aprovou o mandato, os representantes do Parlamentopodem encetar negociações interinstitucionais com a Comissão e o Conselho com vista aoestabelecimento da versão definitiva das novas normas de transparência da UE para os gruposde pressão.

Atualmente, no Registo de Transparência são publicados relatórios e publicações anuais sobrea atividade dos grupos de pressão, que, no final do mês de julho de 2017, representavam maisde 11 3502 organizações com mais de 25 0003 trabalhadores em grupos de pressão inscritas noRegisto de Transparência.

3. A problemática dos grupos de pressão

A atividade dos lobbies em Bruxelas é intensa, apenas superada pela desenvolvida emWashington D.C., e especialmente em defesa dos interesses das grandes empresas, o quesuscitou acusações de que a atividade dos grupos de pressão diminui a transparência dasinstituições da UE e abre a porta à possibilidade de a legislação ser redigida de forma contráriaao interesse público ou de ser ambivalente. Embora seja legítimo que os grupos de pressãopretendam influenciar a tomada de decisões, a forma como essa influência é exercida pode

1 More lobby transparency to foster public trust in EU institutions [Maior transparência dos grupos depressão para fomentar a confiança da opinião pública nas instituições da UE], European Parliament News, 15 dejunho de 2017.2 Registo de Transparência da União Europeia, julho de 2017.3 Comissão Europeia, Parlamento Europeu, Annual Report on the Operations of the Joint TransparencyRegister [Relatório anual sobre o funcionamento do Registo de Transparência comum], 2013.

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ser problemática. O principal objetivo dos grupos de pressão é influenciar as decisões políticasem nome do setor empresarial e das organizações não governamentais (ONG); ora, a questãoque se coloca é a de saber até que ponto esta atividade pode ser considerada uma forma de«corrupção». Poderá argumentar-se que todas as formas de suborno, a oferta de favoresespeciais, a contratação à margem de um processo de concurso rigoroso, podem constituircorrupção1, embora a definição possa variar de um para outro país. Muitos dos grupos deinteresses sediados em Bruxelas não se encontram inscritos no Registo de Transparência nãoobrigatório, o que torna ainda mais difícil conhecer e acompanhar as suas atividades. Atento oque precede, impõe-se a conclusão de que, sem regras claras que garantam a transparênciadestas atividades, o risco de que a pressão se converta em práticas suscetíveis de serconsideradas corrupção é muito elevado e prejudicial, tanto para as instituições como para oscidadãos.

De acordo com uma definição amplamente utilizada, o conflito de interesses é um conjunto decircunstâncias que cria o risco de o julgamento profissional ou das ações relacionados com uminteresse principal serem indevidamente influenciados por um interesse secundário2.Intrinsecamente ligada ao conflito de interesses está a problemática questão das chamadasportas giratórias, mais concretamente a prática de certos profissionais que passam de cargospolíticos ou administrativos para funções no setor privado ou vice-versa. De um modo geral, asportas giratórias são consideradas um problema, quer pela exploração dos conhecimentos dosantigos funcionários por parte dos novos empregadores do setor privado, no intuito de obteremacesso privilegiado e influência nas instituições da UE, quer porque os funcionários públicoscom passado no setor privado podem ser indevidamente influenciados no desempenho das suasfunções, comprometendo assim a integridade das decisões públicas.

De acordo com a Alter-UE, uma organização da sociedade civil centrada na análise da atividadedos grupos de pressão, o laxismo das instituições da UE face ao fenómeno das portas giratóriastem sido reiteradamente denunciado. Ainda segundo a Alter-UE, até 50 % do pessoal quetrabalha nas principais empresas de lobbying em Bruxelas passou por uma das instituições daUE. Um relatório da mesma organização3 indica que 6 dos 13 comissários que cessaram funçõesem 2009-2010 trabalham agora em áreas próximas dos grupos de pressão. A questão das portasgiratórias é abordada nos códigos de conduta das instituições da UE. O primeiro código deconduta da Comissão, datado de 1999, prevê a obrigação de os comissários declararem os seusinteresses financeiros, bem como um ano de «distanciamento» para os comissários que cessamfunções. O código foi alterado em 2004 e novamente em 2011, na sequência de um estudo doPE que salientava as deficiências existentes. Na sua mais recente versão, o código de condutaproíbe (por um período de 18 meses) os comissários que cessem funções de desenvolveratividades de lobbying nas áreas que estavam sob a sua competência durante o respetivomandato na Comissão. O PE tem um código de conduta próprio, que proíbe que os antigosmembros utilizem o respetivo passe vitalício para aceder às instalações do PE para efeitos delobbying. Por último, o Estatuto dos Funcionários e o Regime aplicável a outros agentes das

1 The Lobbying of the EU, How to achieve greater transparency [As atividades dos grupos de pressão naUE - Como conseguir maior transparência], Anthony Chambers, Civitas, fevereiro de 2016.2 F. Zibold, Conflicts of interest in public administration [Conflitos de interesse na administraçãopública], Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, 2013.3 Revolving door provides privileged access Why the European Commission needs a stricter code ofconduct [As portas giratórias conferem acesso privilegiado - Porque necessita a Comissão de um código deconduta mais estrito], Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation (ALTER-EU), fevereiro de2011.

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instituições da UE determina um período de reflexão de 12 meses para os altos funcionários emrelação a atividades de lobbying, a proibição do exercício de atividades de lobbying durante osperíodos sabáticos (introduzidos em 2013) e um procedimento a observar em relação aos novosfuncionários para detetar eventuais conflitos de interesses.

4. Conclusões

Tem sido desenvolvido um esforço sustentado para reforçar a eficácia da regulamentação dasatividades dos grupos de pressão ao nível da UE, com o objetivo de diminuir os custos, diretose indiretos, e de, assim, aumentar os benefícios. Trata-se, sem dúvida, de uma tarefa incessante:as políticas introduzidas pela Comissão para aumentar a transparência nos grupos de pressãoestão a ser aplicadas e a recente proposta interinstitucional mantém o mesmo procedimento,apesar das críticas de que foi alvo. Embora o Registo de Transparência continue a ser um registovoluntário, foram introduzidas novas normas sobre a divulgação de informações financeiras, afim de assegurar condições de equidade a todos os requerentes de registo no que respeita àsinformações financeiras e à transparência dos serviços de lobbying ao nível da UE, bem comopara incentivar o registo dos grupos de pressão. Não obstante, o ideal seria que a inscrição noRegisto de Transparência fosse obrigatória, desde que exista uma regulamentação clara eprecisa que permita que todos os intervenientes desempenhem as suas funções no respeito doprimado do direito e dos valores e princípios da UE. Um estudo de 2014 encomendado peloPE afirmava que o artigo 352.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeiaconstituiria um fundamento jurídico adequado para converter o Registo de Transparência numregisto obrigatório, ainda que para tal fosse necessária unanimidade no Conselho. ADiretiva 2014/95/UE, relativa à divulgação de informações não financeiras e de informaçõessobre a diversidade por parte de certas grandes empresas e grupos (500 ou mais empregados),mais concretamente sobre política e questões em matéria de corrupção e suborno, prevê que assuas disposições serão aplicáveis a cerca de 6 000 organizações de toda a UE. Após a revisãodo Registo de Transparência, em abril de 2014, uma declaração oficial do Provedor de JustiçaEuropeu solicitava uma nova reforma do registo e uma maior transparência. Na mesmadeclaração, solicitava ao Conselho que integrasse o Registo de Transparência e instava aComissão a adotar maiores incentivos para convencer os grupos de pressão a inscrever-se,seguindo o exemplo do PE (por exemplo, limitando o acesso de organizações não registadas àssuas instalações). Solicitava ainda que melhorasse a supervisão e a comparabilidade dos dadosdo registo, a fim de evitar processos por má gestão relacionados com o Registo deTransparência. No PE, a Comissão dos Assuntos Constitucionais (AFCO) elaborou umcalendário para preparar as negociações da nova reforma do Registo de Transparência, que jáestão em curso e que esperamos que tenham resultados positivos.