PRZEWODNIK DLA OBYWATELI NA TEMAT DOSTĘPU DO WYMIARU SPRAWIEDLIWOŚCIW SPRAWACH DOTYCZĄCYCHOCHRONY ŚRODOWISKA

Środowisko

PRZEWODNIK DLA OBYWATELI NA TEMAT DOSTĘPU DO WYMIARU SPRAWIEDLIWOŚCI W SPRAWACH DOTYCZĄCYCH OCHRONY ŚRODOWISKA

Komisja EuropejskaDyrekcja Generalna ds. Środowiska

Ani Komisja Europejska, ani żadna osoba działająca w imieniu Komisji nie ponosi odpowiedzialności za sposób wykorzystania zamieszczonych poniżej informacji.

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

© Unia Europejska, 2018

Ponowne wykorzystanie dozwolone pod warunkiem podania źródła. Ponowne wykorzystanie dokumentów Komisji reguluje decyzja 2011/833/UE (Dz.U. L 330, 14.12.2011, s. 39).

Wykorzystywanie lub powielanie zdjęć i innych materiałów, co do których UE nie przysługują prawa autorskie, wymaga bezpośredniej zgody właściciela praw autorskich.

Print KH-03-18-077-PL-C ISBN 978-92-79-89680-4 doi:10.2779/450399

PDF KH-03-18-077-PL-N ISBN 978-92-79-89649-1 doi:10.2779/380693

Printed by Imprimerie Centrale in Luxembourg

1

SPIS TREŚCI

WPROWADZENIE .......................................................... 3

KWESTIE PODSTAWOWE .......................................... 4

GWARANCJE .................................................................. 8

Prawo do wniesienia skargi ............................................................ 8

Badanie przez sędziego ................................................................. 12

Rozwiązanie sprawy ......................................................................... 17

Koszty ...................................................................................................... 19

Terminowość ........................................................................................ 21

Informacje praktyczne .................................................................... 22

Wyłączenie odpowiedzialności: Ten Przewodnik dla obywateli w żaden sposób nie nakłada na państwa członkowskie żadnych zobowiązań. Ostateczna wykładnia prawa Unii jest wyłączną prerogatywą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

3

WPROWADZENIE28 kwietnia 2017 r. Komisja Europejska przyjęła komunikat w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiskaa w celu szczegółowego wyjaśnienia stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie sposobu, w jaki sędziowie krajowi powinni postępować ze składanymi przez członków społeczeństwa skargami przeciwko decyzjom, działaniom lub zaniechaniom władz publicznych państw członkowskich, które mają wpływ na środowiskob.

Ten Przewodnik dla obywateli, wydany w formie „najczęściej zadawanych pytań” zawiera podsumowanie głównych punktów komunikatu. Sam komunikat jest głównym źródłem informacji i należy się z nim zapoznać w celu uzyskania bardziej szczegółowych wyjaśnień. W tekście Przewodnika znajdują się odniesienia komunikatu.

Przewodnik dla obywateli został przygotowany przez Dyrekcję Generalną ds. Środowiska Komisji Europejskiej. Nie ma on mocy prawnej ani nie ma na celu odejścia od merytorycznej treści komunikatu.

a C(2017) 2616, Dz.U. C 275, 18.8.2017, s. 1, różne wersje językowe dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/environment/aarhus/legislation.htm.

b Nie obejmuje on skarg wnoszonych przez jedną stronę prywatną przeciwko innej stronie prywatnej, patrz pkt 15 komunikatu.

4

KWESTIE PODSTAWOWE

Co oznacza dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska?

Dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska to zestaw gwarancji, które pozwalają członkom społeczeństwa zakwestionować legalność decyzji, działań lub zaniechań władz publicznych państw członkowskich przed sędzią krajowym. „Członkowie społeczeństwa” to osoby fizyczne i ich stowarzyszenia.

Zestaw gwarancji obejmuje procedury, które należy spełnić przed wniesieniem, podczas wnoszenia i po wniesieniu skargi.

W jego skład wchodzą następujące elementy:

Prawo do wniesienia skargi.

Wystarczające zbadanie skargi przez sędziego

krajowego.

Działania sędziego w celu rozwiązania

sprawy, jeżeli zgadza się on ze skargą.

Ochrona osoby wnoszącej skargę przed zaporowymi

kosztami wniesienia skargi, w szczególności

jeżeli sędzia ją odrzuci.

Terminowość rozpatrywania

skargi.

Praktyczne informacje na temat sposobu wnoszenia

skargi.

5

Jakie rodzaje decyzji, działań i zaniechań można kwestionować?

Decyzje, działania i zaniechania objęte przepisami dotyczącymi ochrony środowiska obowiązującymi w Unii Europejskiej.

UE przyjęła istotne przepisy dotyczące ochrony środowiska. Mają one na celu zmniejszenie ilości odpadów i zanieczyszczeń oraz ochronę jakości powietrza, wody i natury. Ich wdrożenie wymaga:

ąą przyjęcia przez parlamenty krajowe i ministrów ustawodawstwa krajowego i aktów regulacyjnych, które określają obowiązki poszczególnych organów i ustanawiają prawa dla społeczeństwa;

ąą przyjęcia przez poszczególne organy administracji publicznej planów i programów, nadzorowania ocen oddziaływania na środowisko, zasięgania opinii publicznej, podejmowania decyzji w sprawie wniosków o wydanie pozwoleń i innych upoważnień, monitorowania stanu środowiska i wypełniania innych zadań w zakresie ochrony środowiska1.

Dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska obejmuje decyzje, działania i zaniechania na różnych poziomach wdrażania. Może również dotyczyć wyjątkowych sytuacji, takich jak decyzja w sprawie uregulowania nieupoważnionego aktu lub działania2.

Dlaczego kwestionowanie decyzji, działań i zaniechań jest dozwolone?

Istnieją ku temu dwa ważne powody.

Po pierwsze, osoby fizyczne i ich stowarzyszenia muszą mieć możliwość ochrony wszelkich praw przysługujących im na mocy unijnych przepisów dotyczących ochrony środowiska. Oznacza to możliwość kwestionowania wszystkich decyzji, działań lub zaniechań, które naruszają te prawa.

Po drugie, UE opiera się na prawie i rządach prawa. Niezwykle istotne jest, aby można było wymagać od władz publicznych prawidłowego wypełniania nałożonych na nie zobowiązań w zakresie ochrony środowiska. W przeciwnym razie istnieje ryzyko, że prawo będzie oznaczać różne rzeczy w różnych miejscach oraz że ochrona środowiska będzie słabsza w niektórych częściach Unii Europejskiej niż w innych3.

6

Jakie prawa w zakresie ochrony środowiska przysługują osobom fizycznym i ich stowarzyszeniom?

Istnieją dwa rodzaje praw: proceduralne i materialne.

Prawa proceduralne zazwyczaj odnoszą się do udziału społeczeństwa. Zazwyczaj mają one związek z tym, w jaki sposób organ publiczny informuje społeczeństwo o proponowanej decyzji, otrzymuje wnioski od członków społeczeństwa, bierze je pod uwagę i publicznie ogłasza ostateczną decyzję4. W unijnych przepisach dotyczących ochrony środowiska przywiązuje się dużą wagę do skutecznego udziału społeczeństwa, ponieważ pozwala to członkom społeczeństwa wyrażać ich obawy i gwarantuje, że zostaną uwzględnione.

Prawa materialne obejmują indywidualne interesy, takie jak zdrowie ludzi, ochrona własności i prawo do korzystania ze środowiska w określonym celu, takim jak połowy rekreacyjne. Wiele unijnych przepisów dotyczących ochrony środowiska ma na celu ochronę zdrowia ludzkiego, na przykład przepisy dotyczące kontroli zanieczyszczenia powietrza lub ochrony wody pitnej. Prawa materialne mogą również powstać na mocy przepisów dotyczących ochrony środowiska UE, w szczególności w celu umożliwienia stowarzyszeniom ekologów działania w interesie ogółu społeczeństwa5. „Woda ani płynąca w niej ryba nie mogą iść do sądu. Drzewa również nie mają statusu prawnego”c. Jednak stowarzyszenia ekologiczne mogą mówić w ich imieniu.

c Opinia rzecznika generalnego Eleonor Sharpston w sprawie C-664/15, Protect, pkt 77.

7

Jak rozwijały się prawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska?

„Unijny porządek prawny”, tj. ogólny system prawny UE, wymaga skutecznego wdrożenia przepisów uzgodnionych na szczeblu UE. Oznacza to, że sędziowie krajowi muszą stać na straży przestrzegania praw i wypełniania obowiązków. W 2005 r. UE została związana umową międzynarodową, konwencją z Aarhusd, która m.in. promuje dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska i uznaje szczególną rolę, jaką stowarzyszenia ekologiczne odgrywają w obronie środowiska. Równolegle UE wprowadziła przepisy dotyczące dostępu do wymiaru sprawiedliwości w kilku konkretnych obszarach prawodawstwa UE w zakresie ochrony środowiska. Z czasem pojawiło się wiele orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które określają, co w praktyce oznacza dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Wiele z tych orzeczeń jest odpowiedzią na prośby sędziów krajowych o interpretację Trybunału dotyczącą sposobu, w jaki powinni postępować z konkretnymi skargami. Takie skargi są na ogół wnoszone przez osoby fizyczne lub stowarzyszenia zajmujące się ochroną środowiska. W porządku prawnym UE interpretacja prawa UE przez Trybunał jest wiążąca dla wszystkich organów państw członkowskich, w tym dla sędziów krajowych6.

d Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.

GWARANCJE

Prawo do wniesienia skargiOsoby fizyczne lub ich stowarzyszenia mogą liczyć

na rozpatrzenie sprawy przez sędziego, wyłącznie gdy mają prawo do wniesienia skargi. To prawo jest określane jako „legitymacja procesowa”. Legitymacja procesowa ma kluczowe znaczenie. Jest to prawo do ochrony innych praw, tj. praw

proceduralnych i materialnych wymienionych w punkcie „Kwestie podstawowe”. Bez tego inne

gwarancje dostępu do wymiaru sprawiedliwości nie będą mieć zastosowania7.

Kto ma legitymację procesową?

To, czy i w jakim stopniu dana osoba ma legitymację procesową, zależy od:

ąą zasad dotyczących legitymacji procesowej w każdym krajowym systemie prawnym,

ąą tego, czy poszczególne elementy prawodawstwa UE w zakresie ochrony środowiska wymagają zapewnienia legitymacji procesowej przez państwa członkowskie,

ąą tego, czy proponowana skarga jest wnoszona przez osobę fizyczną czy uznane stowarzyszenie ekologiczne,

ąą tego, czy w danej sytuacji wchodzą w grę unijne prawa proceduralne i materialne.

88

99

Co mówią krajowe przepisy dotyczące legitymacji procesowej?

Różne przepisy krajowe mówią różne rzeczy. Niektóre państwa członkowskie przyznają ogólne prawo procesowe – tzw. actio popularis. Inne wymagają od powoda przedstawienia sędziemu dowodu, że ma on wystarczający interes, aby wnieść skargę. Jeszcze inne nakładają na powoda obowiązek wykazania, że zaskarżona decyzja lub zaniechanie narusza prawa powoda.

Czy przepisy krajowe są rozstrzygające?

Niekoniecznie. Jeżeli przepisy krajowe w zbyt dużym stopniu ograniczają prawo do wniesienia skargi, sędzia krajowy może być zmuszony do ich zignorowania w celu zapewnienia zgodności z prawem UE. W szczególności prawo UE może wymagać, aby sędzia chronił szerszy zestaw praw proceduralnych i materialnych niż przepisy krajowe dotyczące prawa procesowego.

Jakie konkretne obszary prawodawstwa UE dotyczącego środowiska wymagają legitymacji procesowej?

Te, które zawierają szczegółowe przepisy dotyczące dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

Przedmiotowe akty prawne obejmują decyzje, działania i zaniechania dotyczące wniosków o informacje na temat środowiska, oceny oddziaływania na środowisko, zezwoleń przemysłowych i odpowiedzialności za środowisko8.

10

Jakie są różnice między legitymacją procesową osób fizycznych a legitymacją procesową stowarzyszeń ekologicznych?

Punktem wyjścia jest to, że zarówno osoby fizyczne, jak i stowarzyszenia mogą wnieść skargę, aby chronić wszelkie przysługujące im prawa.

Konwencja z Aarhus i niektóre ze wspomnianych wyżej elementów unijnego ustawodawstwa dotyczącego ochrony środowiska mają jednak na celu zapewnienie dodatkowych praw niektórym stowarzyszeniom ekologicznym. Uzasadnieniem jest to, że stowarzyszenia te działają w interesie ogółu społeczeństwa poprzez ochronę środowiska. Jeżeli takie stowarzyszenia nie mają legitymacji prawnej, niektóre ważne interesy ogółu społeczeństwa – takie jak ochrona przyrody – nigdy nie mogą znaleźć obrońców. Ta ważna rola stowarzyszeń ekologicznych została uznana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Dodatkowe prawo udzielone tym stowarzyszeniom zapewnia, że będą one automatycznie traktowane przez sędziego krajowego jako podmioty uprawnione do wniesienia skargi. Oznacza to, że są one uważane za podmioty spełniające wszelkie wymagania określone w prawie krajowym. Natomiast osoba fizyczna może być zmuszona najpierw przekonać sędziego, że ma wystarczający interes lub prawo, które zostało naruszone.

Czy państwa członkowskie mogą ograniczyć specjalne uznawanie prawa stowarzyszeń ekologicznych do wniesienia skargi?

Zasadniczo tak.

Jednakże kryteria ustalone przez państwo członkowskie nie mogą nadmiernie utrudniać stowarzyszeniu ekologicznemu uzyskania uznania takiego prawa. Ponadto powinny uwzględniać interesy małych i lokalnych stowarzyszeń ekologicznych. Przykładowo nie można ustanowić zbyt wysokich wymogów dotyczących członkostwa9.

11

Jaka legitymacja procesowa jest wymagana, gdy wchodzą w grę unijne prawa proceduralne i materialne?

W wielu istotnych orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości określił legitymację procesową, którą sędziowie krajowi powinni uznać, aby podtrzymać unijne prawa proceduralne i materialne oraz zapewnić wypełnianie zobowiązań nałożonych na organy publiczne. Orzeczenia te wskazują, że prawo UE wymaga niekiedy udzielenia legitymacji procesowej, nawet gdy nie jest wymieniona w żadnych konkretnych unijnych aktach prawnych.

Przykładowo Trybunał potwierdził konieczność uznania przez sędziego krajowego:

ąą legitymacji procesowej stowarzyszenia ekologicznego do zakwestionowania decyzji organu publicznego zatwierdzającej realizację projektu w miejscu chronionym na mocy unijnych przepisów dotyczących ochrony środowiska10,

ąą legitymacji procesowej stowarzyszenia ekologicznego do zakwestionowania decyzji organu publicznego przyznającej częściowe zwolnienie (czyli odstępstwo) od zakazu polowania na niedźwiedzie brunatne określonego w tych samych unijnych przepisach dotyczących ochrony środowiska11,

ąą legitymacji procesowej osób fizycznych i stowarzyszeń do pozwania organu administracji publicznej z powodu niewdrożenia planu wymaganego na mocy prawa UE w celu ograniczenia narażenia społeczeństwa na zanieczyszczenie powietrza12.

W wymienionych przypadkach Trybunał wymagał przyznania legitymacji procesowej, chociaż przepisy UE, o których mowa, nie zawierały żadnych konkretnych zapisów o dostępie do wymiaru sprawiedliwości, a przepisy krajowe nie nadawały legitymacji procesoweje.

e Od czasu opublikowania komunikatu w grudniu 2017 r. Trybunał wydał orzeczenie w sprawie dotyczącej nowej działalności, która może mieć wpływ na jakość zasobów wodnych, patrz sprawa C-664/15, Protect.

12

Badanie przez sędziegoSędzia krajowy ma za zadanie sprawdzenie, czy organy

władzy publicznej działały zgodnie z prawem. Procedura ta jest określana jako „kontrola sądowa”. Oznacza

to zbadanie faktów stojących za działaniem lub zaniechaniem organu administracji publicznej. Oznacza to również zbadanie, do czego organ był zobowiązany zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

Zakres sądowej procedury odwoławczej ma dwa wymiary. Pierwszy dotyczy tego, czy sędzia może

odmówić zbadania pewnych obszarów prawa i argumentów prawnych. Drugi określa, jak rygorystycznie sędzia musi zbadać fakty i argumenty, które są dopuszczalne. Są to tzw. kryteria kontroli13.

Czy sędzia krajowy może ograniczyć obszary prawa i argumenty prawne, które będzie badać?

Tak, w pewnym stopniu.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał, że w sporach prawnych dotyczących decyzji w sprawie konkretnych działań sędziowie krajowi mogą ograniczać osoby fizyczne do korzystania z argumentów prawnych, które wspierają interesy lub prawa nadające osobie fizycznej legitymację procesową. Jednak ograniczenie to nie dotyczy uznanych stowarzyszeń ekologicznych. Są one uprawnione do powoływania się w swoich argumentach na dowolny zapis unijnego prawa dotyczącego ochrony środowiska14.

13

Czy sędzia krajowy może ograniczyć możliwość wniesienia skargi do tych samych zarzutów, które zostały wniesione w poprzedniej procedurze administracyjnej?

Zanim organ administracji publicznej podejmie decyzję, czasami dostępna jest procedura administracyjna, która umożliwia osobom fizycznym lub stowarzyszeniom ekologicznym wniesienie skargi. W przypadku gdy osoba fizyczna lub stowarzyszenie ekologiczne wniesie skargę, niektóre przepisy krajowe zobowiązują je do przestrzegania tych samych zarzutów, które wysunięto w toku postępowania administracyjnego. Jest to określane jako „wykluczenie” argumentów.

W orzeczeniu związanym ze skargą od decyzji organu administracji publicznej w sprawie konkretnej działalności Trybunał Sprawiedliwości odrzucił wyłączenie. Trybunał orzekł, że wykluczenie argumentów nie zapewni skutecznej kontroli sądowej i że sędziowie krajowi są zobowiązani do oceny legalności zaskarżonej decyzji pod względem proceduralnym i prawnym15.

Jak wygląda kwestia argumentów, które są fałszywe lub składane w złej wierze?

Sędzia krajowy może odmówić zbadania tych argumentów, czyli potraktować je jako niedopuszczalne16.

Czy te same kryteria kontroli będą obowiązywać w całej UE?

W pewnym stopniu, tak.

Z jednej strony istnieją już różne kryteria kontroli w różnych państwach członkowskich. Niektóre normy krajowe wymagają lub umożliwiają sędziom krajowym przeprowadzenie bardziej dogłębnej analizy zaskarżonych decyzji, działań i zaniechań niż w przypadku innych norm. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej akceptuje możliwość stosowania różnych kryteriów. Niemniej jednak Trybunał wymaga, aby niezależnie od kryteriów sędziowie krajowi mogli skutecznie stosować wszelkie zasady i przepisy prawa UE, które są istotne. Obejmuje to uwzględnienie treści i celów określonych unijnych przepisów oraz przestrzeganie odpowiednich praw i obowiązków. W tym zakresie istnieją minimalne wspólne kryteria, które powinni stosować wszyscy sędziowie krajowi17.

14

Co powinien zbadać sędzia krajowy przy stosowaniu kryteriów kontroli?

Sędzia krajowy powinien zbadać legalność proceduralną i materialną zaskarżonej decyzji, działania lub zaniechania.

Co jest istotne w ocenie zgodności z prawem proceduralnym przez sędziego krajowego?

Zgodność z prawem proceduralnym dotyczy następujących kwestii:

ąą Czy dana instytucja publiczna miała moc prawną do podjęcia kwestionowanej decyzji, działania lub zaniechania?

ąą Czy organ władzy publicznej w pełni i prawidłowo zastosował procedurę przewidzianą na potrzeby podejmowania zaskarżonej decyzji lub działania na przykład procedurę wymagającą konsultacji społecznych?

ąą Czy decyzję lub działanie można znaleźć w odpowiednim formularzu?

Badanie legalności proceduralnej może również obejmować decyzje, działania lub zaniechania w zakresie uregulowania sytuacji prawnej nielegalnych środków18.

Na czym polega badanie zgodności z prawem materialnym?

Na czym polega badanie zgodności z prawem materialnym?

Polega ono na sprawdzeniu, czy naruszono istotę materialną prawa. Wymaga zbadania przez sędziego okoliczności faktycznych oraz meritum zaskarżonej decyzji, działania lub zaniechania.

15

Dlaczego sędzia krajowy jest zobowiązany do zbadania okoliczności sprawy?

Gdyby sędzia krajowy nigdy nie mógł dokonać sprawdzenia faktów, na których organ administracji publicznej oparł swoją decyzję, mogłoby to od początku uniemożliwić powodowi skuteczne przedstawienie potencjalnie uzasadnionej skargi. W przypadku gdy fakty są niekompletne, błędne lub niewłaściwie interpretowane błąd ten ma bezpośredni wpływ na jakość podejmowanej decyzji, działania lub zaniechania i może zagrozić celom przepisów prawa dotyczących ochrony środowiska UE19.

Co oznacza badanie meritum decyzji, działania lub zaniechania?

Podejmując decyzję lub działanie lub powstrzymując się od działania, władze publiczne często mają pewien margines swobody. Margines ten odnosi się do sposobu, w jaki organ ocenia odpowiednie fakty i jakie wnioski z nich wyciąga. Analiza meritum decyzji, działania lub zaniechania polega na tym, że sędzia krajowy sprawdza, w jaki sposób organ administracji publicznej wykorzystał tę swobodę.

Czyniąc to, sędzia krajowy musi wziąć pod uwagę treść i cele określonych przepisów unijnych oraz stać na straży przestrzegania odpowiednich praw i obowiązków UE. W odniesieniu do szeregu konkretnych unijnych przepisów dotyczących ochrony środowiska Trybunał Sprawiedliwości określił, jak sędzia krajowy powinien sprawdzić sposób korzystania przez organ administracji publicznej z przysługujących mu swobód. Przykładowo ustanowiono rygorystyczny test w celu sprawdzania wykorzystania swobody uznania w odniesieniu do decyzji dotyczących planów i projektów, które mogą mieć wpływ na obszary chronione na mocy unijnych przepisów dotyczących ochrony przyrody20.

Ogólnie im większy wpływ na środowisko ma decyzja, działanie lub zaniechanie, tym większa może być potrzeba oceny swobody uznania przez sędziego. Odzwierciedla to zasadę zwaną proporcjonalnością21.

16

W jaki sposób sędzia krajowy może ustalić, czego wymagają treść i cele określonych przepisów unijnych?

Mogą one być dobrze znane lub jasne. W razie wątpliwości sędzia krajowy może – a czasami musi – wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w celu otrzymania interpretacji22.

Czy sędzia krajowy musi zbadać ważność krajowych przepisów i aktów prawnych?

Czasami.

W szczególności sędziowie krajowi muszą być gotowi do zbadania, czy ustawodawstwo krajowe lub akty prawne w sposób nieuzasadniony:

ąą ograniczają prawa przyznane osobom fizycznym i ich stowarzyszeniom na mocy unijnych przepisów dotyczących ochrony środowiska;

ąą zmniejszają zobowiązania, które państwa członkowskie muszą spełnić zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska23.

W jaki sposób sędzia krajowy powinien traktować kwestie dotyczące ważności samych unijnych aktów prawnych i aktów przyjętych przez organy UE?

Istnieje procedura, która wymaga od sędziego krajowego zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w celu stwierdzenia, że przepisy lub akty UE są [same w sobie] nieważne24. W takim przypadku sam Trybunał dokonuje kontroli sądowej.

17

Rozwiązanie sprawyRola sędziego krajowego wykracza poza ustalenie, czy organ administracji publicznej działał zgodnie z prawem. W szczególności sędzia może być zmuszony do wydania nakazu, jeżeli stwierdzi, że organ administracji publicznej działał nielegalnie.

Działanie niezgodne z prawem – lub brak działania – ze strony organu administracji publicznej może stanowić zagrożenie lub powodować szkodę dla społeczeństwa lub środowiska naturalnego. Jeżeli zagrożenia lub szkody są poważne, sędzia krajowy powinien wydać nakaz ich zablokowania, zatrzymania lub usunięcia i zapewnić zgodność z prawem UE. Takie nakazy są określane jako skuteczne środki odwoławcze lub ulgi. W zależności od rodzaju zagrożenia lub szkody mogą mieć zastosowanie różne rodzaje nakazów. Systemy prawne państw członkowskich powinny umożliwiać sędziom wydawanie takich nakazów25.

Jakie działania powinien podjąć sędzia krajowy, który stwierdzi, że organ administracji publicznej popełnił drobny błąd proceduralny?

Drobne błędy proceduralne nie wymagają stosowania skutecznych środków odwoławczych, o ile można stwierdzić, że nie miały one wpływu na zaskarżoną decyzję organu publicznego. Wykazanie tego leży po stronie organu administracji publicznej, a nie powoda26.

…lub że zezwolenie, akt prawny lub ustawodawstwo krajowe jest sprzeczne z unijnymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska?

W tych okolicznościach właściwy będzie nakaz zawieszenia, cofnięcia lub unieważnienia zaskarżonej decyzji bądź aktu27.

18

…lub że organ administracji publicznej bezprawnie powstrzymał się od podjęcia działań?

Organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia ogólnych lub szczególnych środków w celu zapewnienia zgodności z unijnymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Jeżeli nie zdołają tego zrobić, sędzia krajowy może być zmuszony do wkroczenia. Przykładowo może być zmuszony do nakazania organom administracji publicznej przyjęcia wymaganego prawnie planu dotyczącego jakości powietrza, aby zaradzić wysokim poziomom zanieczyszczenia powietrza28.

…lub że bezprawne działanie lub zaniechanie organu administracji publicznej już wyrządziło szkodę?

W tym przypadku nakaz powinien mieć na celu naprawienie wyrządzonej szkody. Może to oznaczać, że wymagane będzie przeprowadzenie oceny wpływu na środowisko naturalne, jeżeli ją niesłusznie pominięto, a w skrajnych przypadkach może wymagać usunięcia rezultatów nielegalnych wykonanych prac29. Jeżeli zostaną spełnione określone warunki, nakaz może zrekompensować społeczeństwu straty finansowe poniesione w wyniku niezgodnego z prawem działania lub zaniechania30.

Co należy zrobić, jeśli istnieje ryzyko wystąpienia szkód, zanim sędzia krajowy wyda ostateczne orzeczenie?

Sędzia krajowy może potrzebować znacznej ilości czasu, aby w pełni ocenić wszystkie przedstawione argumenty i wydać ostateczne orzeczenie. Tymczasem zaskarżona decyzja, działanie lub zaniechanie może już być przyczyną poważnych lub nieodwracalnych szkód dla środowiska. Ryzyko to można wyeliminować przy wykorzystaniu środków tymczasowych – czasami nazywanych nakazami sądowymi. Są to nakazy, które zawieszają tymczasowo zaskarżoną decyzję lub akt prawny bądź, w przypadku zaniechania, zobowiązują organ administracji publicznej do podjęcia określonych pozytywnych działań tymczasowych. Krajowe systemy prawne muszą upoważnić sędziów do wydawania takich nakazów w stosownych przypadkach31.

19

KosztyPostępowanie sądowe kosztuje. W większości krajów strona przegrywająca musi pokryć koszty drugiej strony, a także własne. Ta zasada jest określana jako „przegrywający płaci”. Ryzyko konieczności pokrycia wysokich kosztów może być głównym środkiem odstraszającym od wniesienia skargi. Wyjaśnia to, dlaczego prawo UE wymaga, aby państwa członkowskie dopilnowały, by procedury sądowe dotyczące unijnego prawa w zakresie ochrony środowiska nie były zbyt drogie – wymóg „NPE”32.

Co oznacza termin „niedyskryminujący ze względu na koszty”?

Termin „dyskryminujący ze względu na koszty” oznacza, że dana osoba nie może wystąpić na drogę sądową z powodu obciążeń finansowych, które mogą powstać w wyniku pozwu33. Prawo UE nie ustanawia progu dla określenia wysokości kosztów, które są uznawane za dyskryminujące. Zależy to od konkretnych okoliczności. Koszty powinny być racjonalnie przewidywalne dla potencjalnego powoda34.

Jakiego rodzaju koszty są uwzględniane?

Wymóg NPE dotyczy wszystkich kosztów udziału w procesie. Obejmuje to:

ąą opłaty sądowe,

ąą koszty przedstawicielstwa ustawowego, w tym koszty przyznane na rzecz drugiej strony,

ąą koszt dowodów i wynagrodzenie rzeczoznawców,

ąą wszelkie gwarancje finansowe, które wnioskodawca musi przedłożyć, na przykład w celu uzyskania nakazu tymczasowego.

Dotyczy to również kosztów różnych etapów procedury, np. odwołań35.

20

W jaki sposób sędzia krajowy powinien przestrzegać wymogu NPE przy stosowaniu zasady „przegrywający płaci”?

Zasada „przegrywający płaci” jest zgodna z prawem UE. Jednak nakazując zwrot kosztów powoda, który przegrał sprawę, sędzia krajowy musi przestrzegać wymogu NPE. Sędzia może wziąć pod uwagę szereg elementów subiektywnych związanych z konkretnym przypadkiem i powodem, takich jak sytuacja finansowa powoda i znaczenie sprawy dla powoda i środowiska. Jednakże sędzia musi się zawsze upewnić, że koszty, których zwrot zasądzono, nie są obiektywnie nieuzasadnione36.

Jaka jest możliwa rola pomocy prawnej?

Pomoc prawna dla osób, którym brakuje wystarczających środków, może przyczynić się do spełnienia wymogu NPE. Państwa członkowskie mogą świadczyć pomoc prawną na wiele różnych sposobów37.

21

TerminowośćPaństwa członkowskie muszą dopilnować, aby sądowe procedury odwoławcze były realizowane terminowo. Terminowość stanowi najważniejszą gwarancję, że kontrola sądowa będzie skuteczna38.

Czy prawo UE określa konkretne terminy, w których należy przeprowadzić kontrolę sądową?

Nie, prawo UE nie określa żadnych konkretnych ograniczeń czasowych.

Czy państwa członkowskie mogą wyznaczyć termin wniesienia skargi?

Tak. Terminy wnoszenia skarg są zgodne z prawem UE, o ile są rozsądne. Takie terminy są uzasadnione w świetle pewności prawnej.

22

Informacje praktycznePaństwa członkowskie są zobowiązane do informowania społeczeństwa o dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Muszą to zrobić w sposób wystarczająco

jasny i precyzyjny. Informacje powinny dotrzeć do dużej i reprezentatywnej części społeczeństwa39.

Jakie obowiązki mają państwa członkowskie w zakresie treści informacji?

Informacje powinny obejmować wszystkie aspekty dostępu do wymiaru sprawiedliwości, które są istotne dla członka społeczeństwa, który podejmuje decyzję o wniesieniu skargi. Informacje powinny być kompletne, dokładne i aktualne. Należy uwzględnić wszystkie źródła prawa stosowane w celu określenia warunków dostępu, w tym orzecznictwo krajowe, w którym odgrywa to ważną rolę. Informacje powinny być jasne i zrozumiałe dla osób niebędących prawnikami.

Do kogo można się zwrócić w państwach członkowskich w celu uzyskania tych informacji?

Państwa członkowskie decydują, kto jest odpowiedzialny za dostarczenie informacji. Zwykle informacji takich udziela ministerstwo sprawiedliwości.

Czy informacje są dostępne na szczeblu UE?

Tak. Informacje na temat dostępu do wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, w tym w odniesieniu do środowiska, można znaleźć za pośrednictwem portalu „e-Sprawiedliwość” ustanowionym przez Dyrekcję Generalną ds. Sprawiedliwość i Ochrony Konsumentów Komisji Europejskiej. Łącze znajduje się tutaj: https://e-justice.europa.eu/content_access_to_justice_in_environmental_matters-300-pl.do?init=true.

23

1 Paragrafy 32–33 Komunikatu.

2 Paragraf 135.3 Paragrafy 35–37.4 Paragrafy 45–47.5 Paragrafy 48–57.6 Paragrafy 17–30.7 Paragrafy 58–107.8 Paragraf 28.9 Paragrafy 74–83.10 Paragrafy 69–70.11 Paragraf 104.12 Paragraf 104.13 Paragraf 108.

14 Paragrafy 115–117.15 Paragraf 121.16 Paragraf 122.17 Paragrafy 140–141.18 Paragraf 135.19 Paragraf 137.20 Paragraf 144.21 Paragraf 150.22 Paragraf 149.23 Paragrafy 151–153.24 Paragraf 154.25 Paragrafy 155–173.26 Paragraf 158.

27 Paragrafy 159–162.28 Paragrafy 163–164.29 Paragrafy 168–169.30 Paragrafy 166–167.31 Paragrafy 170–173.32 Paragrafy 174–195.33 Paragraf 181.34 Paragraf 182.35 Paragrafy 183–185.36 Paragrafy 186–188.37 Paragrafy 194–195.38 Paragrafy 196–201.39 Paragrafy 202–209.

Jak skontaktować się z UE

OSOBIŚCIEW całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct.

Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

TELEFONICZNIE LUB DROGĄ MAILOWĄEurope Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat

Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

- dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11

(niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),

- dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,

- drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

ONLINEInformacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE

w portalu Europa: http://europa.eu.

PUBLIKACJE UEBezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU

Bookshop: http://bookshop.europa.eu. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych

publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym

centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

PRAWO UE I POWIĄZANE DOKUMENTYInformacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są

dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex:

http://eur-lex.europa.eu.

PORTAL OTWARTYCH DANYCH UEUnijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl/data)

umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE.

Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych,

jak i niekomercyjnych.

ISBN: 978-92-79-89649-1 doi:10.2779/380693

KH-03-18-077-PL-N