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Proyecto de dictamen recaído en los Proyectos de Ley 2185/2012-CR, 3242/2013-CR, 3490/2013-CR que propone la Ley que declara de necesidad pública e interés nacional la salud ocular y la prevención de la ceguera evitable.

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Proyecto de dictamen

COMISIÓN DE SALUD Y POBLACIÓN Período Anual de Sesiones 2014-2015

Señor Presidente: Han ingresado para dictamen a la Comisión de Salud y Población los siguientes proyectos de ley: Proyecto de Ley Nº 2185-2012–CR, presentado por Grupo Parlamentario Nacionalista a iniciativa del congresista Sergio Tejada, que propone la Ley que declara de Necesidad Pública e Interés Nacional la Salud Ocular y la Prevención de la Ceguera Evitable del. Proyecto de Ley 3242/2013-CR presentado por el Grupo Parlamentario Fuerza Popular a iniciativa del congresista Kenji Gerardo Fujimori Higuchi, que propone la Ley que promueve la salud ocular y la prevención de la ceguera por glaucoma Proyecto de Ley 3490/2013-CR presentado por el grupo Parlamentario Fuerza Popular a iniciativa del congresista Aldo Maximiliano Bardales Cochagne que propone la Ley que declara de necesidad pública e interés nacional la promoción de la salud ocular y prevención de la ceguera y la discapacidad visual evitables. Luego del análisis y debate correspondiente, en su........ Sesión Ordinaria del ….. de ……..de 2014, la Comisión, por ---------, acuerda ……………. los Proyectos de Ley 2185/2012-CR, 3242/2013-CR y 3090/2013-CR, con un texto sustitutorio que figura en el presente dictamen.

I. SITUACIÓN PROCESAL DE LA PROPUESTA a. Antecedentes

El Proyecto de Ley N° 2185/2012-CR, ingresó a la oficina de trámite documentario el 03 de mayo de 2013 y fue decretado a la Comisión de Salud y Población el 07 de mayo de 2013 como única comisión dictaminadora. El Proyecto de Ley Nº 3242-2013-CR, ingresó a la oficina de trámite documentario el 10 de marzo de 2014 y fue decretado a la Comisión de Salud y Población el 20 de marzo de 2014 como única comisión dictaminadora. El Proyecto de Ley N° 3490/2013-CR, ingreso a la oficina de trámite documentario el 14/05/2014 y decretado a la Comisión de Salud y Población el 20 de mayo de 2014 como única comisión dictaminadora. De conformidad a lo dispuesto en el artículo 72º del Reglamento del Congreso de la República las iniciativas legislativas proponen una ley ordinaria.

b. Opiniones recibidas


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1. Del Ministerio de Salud, mediante Oficio 165-2015-DM/MINSA de fecha 17 de febrero de 2015, remite el Informe 098-2015-OGAJ/MINSA, de la Dirección General de la Oficina General de Asesoría Jurídica, en relación al proyecto de ley 2185/2012-CR; emite opinión favorable.

En atención a las opiniones técnicas vertidas por la Dirección General de Salud de las Personas a través de la Estrategia Sanitaria nacional de Salud Ocular, La Dirección General de Promoción de la Salud, el Instituto Nacional de Oftalmología (INO), emite opinión favorable del proyecto de ley materia de dictamen.

a) La Dirección General de Salud de las Personas a través de la Estrategia

Sanitaria Nacional de Salud Ocular señala que el Ministerio de Salud aprobó la Estrategia Sanitaria Nacional de Salud Ocular y Prevención de la Ceguera. Al aprobarse el Plan Nacional de Lucha contra la Ceguera con Catarata 2007-2010, se resaltó la necesidad de atender los problemas de salud ocular como parte de la salud pública, iniciando un proceso de sistematización en el abordaje de la problemática ocular fortaleciendo las competencias del equipo de salud del primer nivel de atención en el examen de agudeza visual y detección de patologías oftálmicas priorizadas a fin de detectar oportunamente la enfermedad. Asimismo señala que la salud ocular comenzó a formar parte de las políticas, planes y sistemas en el país como intervención priorizada, desde el año 2012 bajo el lema: Te Veo Bien, buscando fortalecer las intervenciones sanitarias consideradas como productos en el marco el presupuesto por resultados. En este sentido, indica que de aprobarse el proyecto de ley 2851/2012-CR, ley que declara de interés nacional la salud ocular, favorecerá la implementación de las intervenciones sanitarias en la salud ocular en el país.

b) La Dirección General de Promoción de la Salud, señala que el estado a través del Ministerio de Salud viene haciendo evidente su compromiso a través de un conjunto de acciones sectoriales a fin de contribuir con la mejora de la salud de la población. Señala que el proyecto de ley 2851/2012-CR constituye un marco normativo que permitirá fortalecer las intervenciones sanitarias de la salud ocular y la prevención de la ceguera evitable, desde un enfoque de promoción, participación y gestión a través de los gobiernos nacionales, regionales y locales y de la sociedad civil en su conjunto, con lo que considera viable su aprobación.

c) El Instituto Nacional de Oftalmología (INO), emite opinión favorable del proyecto de ley 2851/2012-CR, señalando que es concordante con los lineamientos de política del sector salud 2016 ya que prioriza la promoción de la salud ocular y la prevención de las principales causas de ceguera evitable.

Teniendo en cuenta las opiniones vertidas por los órganos técnicos del Ministerio de Salud, la Oficina General de Asesoría Jurídica del Minsa sosteien que el Estado Peruano viene emprendiendo iniciativas legales para hacer frente a este problema de salud. Luego de enunciar la normativa vigente señala que si bien se cuenta con normas legales que dispnen acciones conducentes a la protección de la salud ocular de la


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población a través de la promoción, prevención de las principales causas de la ceguera, privilegiando la inversión en salud en los diferentes niveles de gobierno. De otro lado consideran relevante indicar que sobre el mismo tema versa los proyectos de ley 3242/2013_CR y 3490/2013-CR, los que luego de haberse revisado se ha determinado que con algunas variaciones de forma estas propuestas resultan similares a las del proyecto 2185/2012-CR, por lo que estiman conveniente evaluar unificarlos en un solo texto legal. Concluyen en que el proyecto de ley 2185/2012-CR, resulta viable.

2. Del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, mediante oficio 552-2013-MTPE/1 de fecha 27 de setiembre de 2013, remite el oficio 385-SG-ESSALUD-2013, el cual adjunta informe 262- OCAJ-ESSALUD-2013 elaborado por la Oficina Central de Asesoría Jurídica de EsSalud en coordinación con la Gerencia Central de Prestaciones de Salud, el cual contiene la opinión técnica sobre el proyecto 2185/2012 EsSalud, a través de la Oficina Central en coordinación con la Gerencia Central de Prestaciones de salud, encuentran conforme el objeto del proyecto de ley propuesto en el artículo 1 de la formula legislativa que declara de necesidad pública e interés nacional la salud ocular y la prevención de la ceguera evitable, siendo necesario que se articule las actividades de promoción y prevención en todo el país. Manifiesta que en el caso de EsSalud, el artículo 11 del Reglamento de la Ley 26790 establece que las prestaciones de prevención y promoción de la salud son prioritarias y tienen por objeto conservar la salud de la población, minimizando los riesgos de su deterioro comprendiendo educación para la salud, evaluación y control de riesgos e inmunizaciones. Con relación al artículo 2 de la propuesta, señalan su conformidad dado que como ente rector del sector salud, le corresponde al Ministerio de Salud brindar la asistencia técnica sobre salud ocular y prevención de la ceguera evitable en los diferentes establecimientos de salud públicos y privados según nivel de complejidad y nivel de atención. Consideran que deberían participar en el objeto de la propuesta normativa, en la medida que tienen implementando la Unidad Prestadora de Oftalmología, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, adscrito a EsSalud, Ministerio de Defensa, Ministerio del Interior, Sector Privado, que comprende las Clínicas Privadas y dentro de la Sociedad Civil, la Sociedad Peruana de Oftalmología. Con relación al artículo 4 señalan que debe entenderes que el Ministerio de Salud realiza el mapeo de actores (organizaciones sociales de base) en aplicación del decreto Supremo 024-2005-SA que aprueba la indentificación estándar de datos en salud. Asimismo señalan que al equipo responsable de la Estrategia Sanitaria Nacional de Salud Ocular y Control de la Ceguera de la Dirección General de Salud de las Personas del Minsa, le corresponde formular los materiales educativos para fomentar las acciones de sensibilización y compromiso de actores, capacitación y monitorieo y evaluación del funcionamiento del sistema de participación ciudadana.


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Con relación al monitoreo y supervisión de las acciones sanitarias que contribuyan a la promoción de la salud ocular y prevención de las principales causas de ceguera evitable, sostienen que debería ser efectuada por el equipo responsable de la Estrategia Sanitaria nacional de Salud Ocular y Control de la Ceguera de la Dirección General de Salud de las personas del Minsa y sub comités del nivel regional y local, con la intervención de los médicos oftalmólogos, acciones que deben aplicarse a nivel de establecimientos de salud e incluyendo a los centros ópticos; lo cual debería ser permanente para lograr los fines del proyecto de ley En cuanto al informe anual que deberá presentar el Minsa a través del Instituto nacional de Oftalmología a la Comisión Inter Gubernamental de Salud (CIGS) sobre los avances de la implementación de la ley, sostienen que debería precisarse que en las regiones donde dicho Instituto no tenga presencia, el informe anual deberá ser elaborado por la Dirección Regional de Salud correspondiente. De otro lado sostienen que corresponderá a EsSalud otorgar las prestaciones derivadas de la propuesta normativa, a los asegurados de los seguros sociales de carácter contributivo que administra.

3. Del Colegio Médico del Perú, mediante carta 2184-SI-CMP-2014 de fecha 6 de

enero de 2014,emite opinión favorable del proyecto de ley 2185/2012-CR señala que todos los temas vinculados a la protección del derecho a la salud y el acceso a una política de prevención y detección temprana de las enfermedades, es sumamente positiva, más aun si en la planificación y desarrollo de los programas preventivos promocionales, se plantean mecanismos que permitan la participación organizada de la sociedad civil.

Asimismo creen que la salud en su ámbitos de protección del derecho y acceso oportuno y de calidad a su atención, deben ser tratados en forma integral. Señalan que las leyes declarativas si bien generan procesos de sensibilización respecto a las patologías más prevalentes para superar la naturaleza meramente declarativa, requiere que la Autoridad Nacional de Salud, apruebe en el marco de sus competencias, planes y programas de prevención y educación adecuados a la finalidad de la propuesta.

4. Del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, mediante oficio 389-

2015-CONDADIS/PRE de fecha 17 de marzo de 2015, remite el Informe legal 51-2015-CONADIS/OAJ y el Informe Técnico 024-2015-CONADIS/DIN, elaborados por la Oficina de Asesoría Jurídica y la Dirección de Normatividad del CONADIS respectivamente, los cuales emiten opinión respecto de los proyectos de ley 2185/2012-CR, 3242/2013-CR y 3490/2013-CR, señalando que ya se encontraría desarrollado en la norma técnica correspondiente, por lo que estiman que la dación de una ley no sería el instrumento legal idóneo. Consideran oportuno ampliar los criterios de la Resolución Ministerial 382-2006/MINSA, con la incorporación de algunas disposiciones previstas.

5. También se solicitó opinión a las siguientes instituciones: - Presidencia del Consejo de Ministros, mediante oficio 1668-2012-2013-

CSP/CR,


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- Asamblea Nacional de Gobiernos Locales, mediante oficio 1670-2012-2013-CPS/CR,

- Asociación de Municipalidades del Perú, mediante oficio 1671-2012-2013-CSP/CR,

- Colegio Médico del Perú, mediante Oficio 1839-2012-2013-CSP/CR. - Organización Panamericana de la Salud (OPS) mediante oficio 1841-2012-

2013-CSP/CR, - Unión Nacional de Ciegos del Perú – UNCP, mediante oficio 1842-2012-2013-

CSP/CR.

II. CONTENIDO DE LAS PROPUESTAS DE LEY

El Proyecto de Ley 2185/2012–CR, propone una Ley que declara de Necesidad Pública e Interés Nacional de Salud Ocular y la Prevención de la Ceguera Evitable con el objeto de fortalecer las acciones sanitarias, con énfasis en la promoción de la salud ocular y prevención de las principales causas de ceguera evitable, privilegiando la inversión social. A su vez, la iniciativa legislativa plantea que el Ministerio de Salud en su calidad de ente rector del sistema de salud, a través de sus órganos correspondientes brinda asistencia técnica para la gestión con enfoque por resultados de las acciones sanitarias que viene implementando en el marco del Aseguramiento Universal de Salud. Esta iniciativa legislativa, considera la participación de la sociedad civil en las instancias del gobierno nacional, regional y local; quienes deben establecer los mecanismos adecuados e implementar espacios para promover la participación de los ciudadanos y de la sociedad civil. Para tal efecto, se propone incorporar acciones de planificación, ejecución de los planes y proyectos de salud ocular y prevención de la ceguera evitable. Finalmente, la propuesta considera que el Ministerio de Salud a través del Instituto Nacional de Oftalmología (INO) debe informar anualmente a la Comisión Inter Gubernamental de Salud- CIGS, sobre los avances de la implementación de la norma. De otro lado, el Proyecto de Ley 3242/2013-CR propone la Ley que promueve la salud ocular y la prevención de la ceguera por glaucoma. Asimismo, plantea desarrollar un programa integral de Salud visual que contemple actividades de prevención, promoción, educación y atención a los escolares de grado cero del sector educación. la propuesta contempla que los trabajadores en cualquiera de sus modalidades, se hagan un examen ocular anual, para lo cual el empleador concederá la licencia a cuenta de las vacaciones del trabajador, debiendo el trabajador comunicar a su empleador por lo menos dos días antes de realización del examen. Finalmente, el Proyecto de Ley 3490/2013-CR, propone declarar de necesidad pública e interés nacional el desarrollo e implementación, en forma periódica, de un Plan Nacional de Acción para la promoción de la salud ocular y prevención de la ceguera y discapacidad visual evitables, a cargo del Ministerio de Salud, cuyo objetivo es articular y fortalecer las políticas, medidas y acciones preventivas, de


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tratamiento y rehabilitación de la discapacidad visual y ceguera evitable, así como la promoción de la salud ocular. La misma, iniciativa propone declarar de necesidad pública e interés la creación de un Registro Nacional de Salud Ocular que contiene información e indicadores a nivel nacional, referido a los servicios de atención oftalmológica, las tendencias epidemiológicas, prevalencia y causas de la discapacidad visual, así como la tasa de intervenciones quirúrgicas que se realizan por enfermedades oculares, entre otra información relevante. Finalmente, este proyecto de ley propone que el Ministerio de Salud informe a la Comisión de Salud y Población del Congreso de la República, los avances y el proceso de ejecución de la presente norma.

III. MARCO NORMATIVO

- Constitución Política del Perú - Ley 26842 Ley General de Salud - Ley 27657 Ley del Ministerio de Salud - Ley Nº 28777, Ley que establece el “Día Nacional de la Visión” - Marco Normativo en Salud Ocular y normas técnicas complementarias.

IV. ANÁLISIS DE LA PROPUESTA

a) Análisis técnico

Situación Actual Según información de la Organización Mundial de la Salud, en el mundo hay aproximadamente 285 millones de personas con discapacidad visual de las cuales 39 millones son ciegas y 246 millones presentan baja visión. Alrededor de un 90% de la carga mundial de discapacidad visual se concentra en los países en desarrollo. Luego, un aproximado de 82% de las personas que padecen ceguera tienen más de 50 años y siendo que los errores de refracción no corregidos constituyen la causa más importante de discapacidad visual, pero en los países de ingresos medios y bajos las cataratas siguen siendo la principal causa de ceguera. En términos mundiales, los errores de refracción no corregidos constituyen la causa más importante de discapacidad visual, pero en los países de ingresos medios y bajos las cataratas siguen siendo la principal causa de ceguera. En América Latina según lo señala Visión 2020, la mayoría de los casos de ceguera y la discapacidad visual siguen siendo ocasionados por causas evitables, principalmente la cataratas (38 - 47%), los errores de refracción (0 - 11,9%) y errores deficiencia visual 72%. De otro lado, los estudios realizados por los estudios de RACSS O RAAB en 12 países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, República Dominicana, Ecuador. Guatemala, México, Paraguay, Perú y Venezuela; reportan que la prevalencia de ceguera bilateral en personas mayores de 50 años varió entre 1.1% en Argentina y 4,2 en Venezuela


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Un dato resaltante, que proporciona el Organismo Mundial de Salud es que un 80% del total de casos con discapacidad visual se pueden evitar o curar.

Causas de la ceguera en América Latina

Situación en el Perú Las cifras más conservadoras estiman en 3 millones las personas que padecen algún grado de discapacidad, de las cuales menos de un millón cuentan con algún seguro de salud que los proteja y dos millones con problemas de accesibilidad a los servicios de salud, agravado por su situación de pobreza. Es entonces que los problemas visuales son la segunda causa de discapacidad a nivel nacional, involucrando cerca de 300,000 personas con severa discapacidad visual, en adición a 160,000 ciegos por diversas causas; con un alto componente de invalidez para las personas que la padecen.1 Asimismo, existen aproximadamente 160,000 ciegos y unas 600,000 personas que sufren de alguna discapacidad visual, comprometiendo su calidad de vida, el desarrollo integral y el bien familiar de las personas. 2 De la información recogida en la Norma Técnica del Programa Nacional de Prevención y Control de la Ceguera, se puede desprender que en la actualidad un aproximado de 80,000 personas se encontrarían ciegas por catarata y que esta cifra se duplicaría para el año 2020 de no mediar acciones conducentes a disminuir las actuales tendencias a nivel nacional. En el caso de la población escolar cinco de cada cien alumnos presentan visión subnormal debido a vicios de refracción no corregidos, con la consecuente

1 Norma Técnica “Programa Nacional de Prevención y Control de la Ceguera“

2 Portal del Instituto Nacional de Oftalmología -INO


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presencia de ambliopía y la carga social de tener niños y adolescentes discapacitados por décadas. En lo referido, al acceso a la atención oftalmológica con equidad por parte de la población en situación de pobreza y extrema pobreza, se han visto obstaculizadas en la actualidad por la alta concentración de la oferta de servicios públicos de la especialidad en regiones de Lima y Callao como lo señala la norma técnica de Programa Nacional de Prevención y Control de la Ceguera. Causas de la Ceguera Se ha podido establecer, que las principales causas de ceguera fueron la catarata no tratada (58,0%), el glaucoma (13,7%) y la degeneración macular relacionada a la edad (11,5%), y que en conjunto, constituyen el 83,2% de todas ellas. Las causas de ceguera menos frecuentes fueron otras opacidades corneales (5,3%) y otras enfermedades del segmento posterior (4,6%). La catarata no tratada es la causa principal de impedimento visual severo (59,3%), seguida de los errores refractivos (24,7%), glaucoma (6,2%) y degeneración macular relacionada a la edad (6,2%), mientras que, los errores refractivos fueron la principal causa para el impedimento visual moderado, (67,2%), seguida de la catarata no tratada (21,8%) y la degeneración macular relacionada con la edad (6,5%).3

Estudio RAAB Peru 2011

Causas de la ceguera en América Latina

Fuente: Fuente: Evaluación Rápida de la Ceguera Evitable –ERCE, 2011

3 Estrategia Sanitaria Nacional de Prevención de la ceguera Perú


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Ceguera por Catarata

La Ceguera es una enfermedad que se puede evitar hasta en el 75% de los casos; más de la mitad de los casos de ceguera son causadas por las cataratas, que es la causa más frecuente de ceguera en la población general; es curable o tratable con una intervención quirúrgica que es segura, simple y rápida y a costo razonable; siempre y cuando no existan otras enfermedades que afecten la integralidad visual. Es el caso, que la prevalencia de ceguera por catarata es ajustada a la población mayor de 50 años es de 2,1% estimándose que en el país existen más de 80000 personas afectadas, cifra que se incrementa en 16 000 nuevos casos por año.

Prevalencia de ceguera e impedimento visual ajustada por edad y sexo en personas mayores de 50 años Perú 2011

Fuente: Evaluación Rápida de la Ceguera Evitable –ERCE, 2011

Inferencia Poblacional de ceguera e impedimento visual en personas mayores de 50 años Perú 2011

Fuente: Evaluación Rápida de la Ceguera Evitable –ERCE, 2011


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Ceguera infantil De lo referido por el Instituto Nacional de Salud del Niño, se desprende que hay enfermedades perinatales en un 44.9%, siendo la causa principal de la ceguera infantil, seguidas de enfermedades intrauterinas, las adquiridas en la infancia y las hereditarias.

Ceguera por Glaucoma

La Organización Mundial de Salud, considera al Glaucoma como la primera causa de ceguera irreversible en el mundo. Según el estudio realizado se proyectó que para el año 2020 podría haber 79.6 millones de personas afectadas por glaucoma.

Número de ciegos, ciegos por catarata y ojos ciegos por catarata por regiones Peru 2010

Fuente: Estudio RAAB Peru 2011 con Inferencia poblacional y Prevalencia

b. En el ámbito internacional

Acciones mundiales a favor de la prevención de la ceguera En términos mundiales, el 80% de los casos de discapacidad visual son prevenibles o curables. En los últimos 20 años, se han alcanzado mejoras en esferas como las que siguen: - Implantación, por los gobiernos, de programas y normas para la prevención y el

control de la discapacidad visual; - Incorporación paulatina de los servicios de oftalmología en los sistemas de

atención primaria y secundaria, con énfasis en la prestación de servicios accesibles, asequibles y de alta calidad;

- Organización de campañas de sensibilización, por ejemplo en el marco de la educación escolar;

PERÚ 29,461,933 % 4,825,049 98,916 39,100 217,000AMAZONAS 413,314 1.4% 57,446 1.2% 1,178 465.5 2,584

ÁNCASH 1,116,265 3.8% 191,624 4.0% 3,928 1,552.8 8,618

APURÍMAC 446,813 1.5% 68,312 1.4% 1,400 553.6 3,072

AREQUIPA 1,218,168 4.1% 224,681 4.7% 4,606 1,820.7 10,105

AYACUCHO 650,718 2.2% 90,939 1.9% 1,864 736.9 4,090

CAJAMARCA 1,500,584 5.1% 213,663 4.4% 4,380 1,731.4 9,609

CALLAO 941,268 3.2% 174,567 3.6% 3,579 1,414.6 7,851

CUSCO 1,274,742 4.3% 209,052 4.3% 4,286 1,694.1 9,402

HUANCAVELICA 475,693 1.6% 58,773 1.2% 1,205 476.3 2,643

HUÁNUCO 826,932 2.8% 116,853 2.4% 2,396 946.9 5,255

ICA 747,338 2.5% 131,494 2.7% 2,696 1,065.6 5,914

JUNÍN 1,301,844 4.4% 198,706 4.1% 4,074 1,610.2 8,937

LA LIBERTAD 1,746,913 5.9% 287,014 5.9% 5,884 2,325.8 12,908

LAMBAYEQUE 1,207,589 4.1% 210,216 4.4% 4,310 1,703.5 9,454

LIMA 9,113,684 30.9% 1,662,699 34.5% 34,086 13,473.8 74,778

LORETO 983,371 3.3% 120,026 2.5% 2,461 972.6 5,398

MADRE DE DIOS 121,183 0.4% 13,141 0.3% 269 106.5 591

MOQUEGUA 171,155 0.6% 32,216 0.7% 660 261.1 1,449

PASCO 292,955 1.0% 37,667 0.8% 772 305.2 1,694

PIURA 1,769,555 6.0% 272,696 5.7% 5,590 2,209.8 12,264

PUNO 1,352,523 4.6% 210,268 4.4% 4,311 1,703.9 9,457

SAN MARTÍN 782,932 2.7% 102,112 2.1% 2,093 827.5 4,592

TACNA 320,021 1.1% 48,819 1.0% 1,001 395.6 2,196

TUMBES 221,498 0.8% 30,096 0.6% 617 243.9 1,354

UCAYALI 464,875 1.6% 61,969 1.3% 1,270 502.2 2,787

TOTAL 29,461,933 100.0% 4,825,049 100.0% 98,916 39,100.0 217,000

REGIONCEGUERA POR

CATARATA

OJOS CIEGOS

POR CATARATAN° CIEGOS

POBLACIÓN TOTAL

2010 POBLACIÓN>=50 AÑOS PORCENTAJE

N° DE CIEGOS PORM REGIONES


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- Fortalecimiento de los lazos de asociación internacionales, con la participación del sector privado y la sociedad civil.

Según se desprende de los datos correspondientes de los últimos 20 años, se han logrado en muchos países, notables progresos en lo que respecta a la prevención y el tratamiento de las discapacidades visuales. Asimismo, se observa una drástica reducción de la ceguera relacionada con la oncocercosis, fruto de la importante disminución de la carga de morbilidad asociada a esta enfermedad. Estos logros se han obtenido gracias a una serie de alianzas internacionales muy fructíferas. En el caso de Brasil, se viene facilitando desde hace más de diez años servicios de atención oftalmológica a través del sistema nacional de seguridad social. Asimismo, en el año 2009, China ha invertido más de 100 millones de dólares en intervenciones de cataratas. La India, viene asignando desde 1995 fondos a la prestación de servicios de atención oftalmológica para las personas más pobres, a nivel de distrito.4 Clasificación Internacional de Enfermedades Según lo recogido por la Organización Mundial de la Salud (OMS) la clasificación Internacional de Enfermedades (CIE-10, actualización y revisión de 2006), de la función visual se subdivide en cuatro niveles: - Visión normal; - Discapacidad visual moderada; - Discapacidad visual grave; - Ceguera. La discapacidad visual moderada y la discapacidad visual grave se reagrupan comúnmente bajo el término «baja visión »; la baja visión y la ceguera representan conjuntamente el total de casos de discapacidad visual. Principales causas de discapacidad visual La distribución mundial de las principales causas de discapacidad visual es como sigue:

Errores de refracción (miopía, hipermetropía o astigmatismo) no corregidos: 43%;

Cataratas no operadas: 33%; Glaucoma: 2%

- Situación de los Grupos de riesgo Aproximadamente un 90% de la carga mundial de discapacidad visual se concentra en los países en desarrollo. Alrededor de un 65% de las personas con discapacidad visual son mayores de 50 años. Es cierto, que este grupo de edad representa un 20% de la población mundial, sin embargo, con el creciente envejecimiento de la población en muchos países, irá aumentando también el número de personas que corren el riesgo de padecer discapacidades visuales asociadas a la edad. De otro lado, se estima que el número de niños con discapacidad visual asciende a 19 millones, de los cuales 12 millones la padecen debido a errores de refracción,

4 Organización Mundial de Salud


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fácilmente diagnosticables y corregibles. Unos 1,4 millones de menores de 15 años sufren ceguera irreversible. Situación Médicos Oftalmólogos a Nivel del País En el Perú hay aproximadamente 830 oftalmólogos, 620 pertenecen a la Sociedad Peruana de Oftalmología. Por lo que se estimaría que un aproximado de un oftalmólogo por cada 34, 000 habitantes, 98% en las urbes más importantes del país.

Situación de médicos especialistas en oftalmología del 2005-2012

Fuente: Análisis situacional MINSA

Aspectos considerados por la Comisión de Salud y Población

Teniendo en consideración lo expuesto y las opiniones vertidas por las instituciones y órganos técnicos, la Comisión considera importante acoger las propuestas legislativas materia de dictamen y proponer un texto sustitutorio, que regule los aspectos necesarios para mejorar la salud ocular y prevenir la ceguera evitable de la población. Se han estudiado cada uno de los proyectos de ley, todos están relacionados con la salud

ocular y la prevención de la ceguera evitable y sus fórmulas resultan similares, se ha unificando las propuestas de los proyectos de ley 2185/2012-CR, 3242/2013-CR y 3490/2013-CR. En tal sentido se propone la Ley que declara de necesidad pública e interés nacional la salud ocular y la prevención de la ceguera evitable. En el artículo 1 se establece el objeto de la Ley que sería la declaración de necesidad pública e interés nacional la salud ocular y la prevención de la ceguera evitable, con énfasis en la promoción de la salud ocular así como en la prevención de las principales causas de la ceguera evitable, con la finalidad de fortalecer las acciones sanitarias, ampliando el acceso a los servicios oftalmológicos de calidad para la población, en consonancia con los tres proyectos de ley materia de dictamen. Es importante destacar que se está dando énfasis a la promoción de la salud ocular y a la prevención de las causas de la ceguera evitable y otras enfermedades oculares. En el artículo 2 se establece el ámbito de aplicación de la ley comprendiendo a los sectores que trabajarán conjuntamente:Ministerio de Salud (Minsa), EsSalud,


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Gobiernos Regionales y Locales, Sanidad de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, de conformidad con el programa elaborado por el Ministerio de Salud. En el artículo 3 se resalta la labor del Ministerio de Salud en su calidad de rector del sistema de salud, quien de acuerdo a sus funciones le corresponde regular, establecer la política, desarrollar estrategias, brindar y articular asistencia técnica para la gestión de las acciones sanitarias de salud ocular y prevención de la ceguera evitable. En el artículo 4 recogiendo la propuesta del proyecto de ley 3242/2013-CR en relación con desarrollar un programa integral de salud visual, encargándole al Ministerio de Salud (Minsa) a través del Instituto Nacional Oftalmológico (INO) la elaboración de un Programa Nacional de Salud Ocular y Prevención de la Ceguera Evitable el que desarrollará, entre otros aspectos, el establecimiento de los procedimientos técnico –administrativos que permitan su implementación progresiva en el ámbito nacional. En el artículo 5 en relación a la participación de la Sociedad Civil se da la oportunidad de participar en la planificación y ejecución de los planes y proyectos de las actividades sanitarias de la promoción de la salud ocular y prevención de ceguera evitable. Las instancias del Gobierno Nacional, Regional y Local propician e implementan los espacios para la participación de la sociedad civil y desarrollan las acciones de mapeo de actores (organizaciones sociales de base), sensibilización y compromiso de actores, acciones de capacitación y monitoreo y evaluación del funcionamiento del sistema de participación ciudadana. En el artículo 6 se propone que el monitoreo y supervisión sea ejecutado por el Ministerio de Salud (Minsa), a través de sus órganos competentes. En el artículo 7 se incluye la difusión e información, de la importancia de la salud ocular y prevención de la ceguera evitable. En tal sentido, el Ministerio de Salud (Minsa) en coordinación con el Ministerio de Educación (Minedu), Ministerio de Desarrollo e Inclusión social (Midis) y los demás niveles de gobierno, dispone la ejecución de actividades para difundir entre la población en general información sobre la importancia de atender su salud ocular y prevenir la ceguera evitable. Para un mejor resultado se establece la coordinación con asociaciones civiles, organismos no gubernamentales y medios de comunicación nacional para promover espacios informativos a la población relacionados con la salud ocular y la prevención de la ceguera evitable; propuesta recogida del proyecto de ley 3490/2013-CR. En el artículo 8, a fin de que esta ley sea una realidad, se determina que el Ministerio de Salud (Minsa) a través del Instituto Nacional de Oftalmología (INO) informe anualmente a la Comisión de Salud y Población del Congreso de la República y a la Comisión Inter Gubernamental de Salud - CIGS, sobre los avances de la implementación de la presente Ley. De esta manera se haría un seguimiento de la norma, a fin de verificar sus efectos y resultados. Asimismo, recogiendo la propuesta del proyecto de ley 3490/2013-CR en una Disposición Complementaria y Final se declárase de necesidad pública interés nacional la creación del Registro Nacional de Salud Ocular que contiene la información e indicadores a nivel nacional referente a los servicios de atención oftalmológica, población en riesgo, tendencias epidemiológicas, prevalencia y causas de la discapacidad visual, así como la tasa de intervenciones quirúrgicas que se realizan por


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enfermedades oculares en el ámbito nacional. Su implementación está a cargo del Instituto Nacional de Oftalmología (INO) del Ministerio de Salud (Minsa). Para efectos de realizar una evaluación de la situación y adoptar las medidas necesarias es de suma importancia disponer de un registro de información, que ayudará a promover la salud ocular y prevenir las enfermedades oculares, sobre todo prevenir la ceguera evitable. Para ello las instituciones involucradas: EsSalud, los Gobiernos Regionales y Locales, la Sanidad de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional y las Empresas Privadas Prestadoras de Salud, colaboran en la implementación y actualización del Registro de Salud Ocular, según lo establezca el programa elaborado por el Ministerio de Salud (Minsa) y el Reglamento de la presente ley. Finalmente, se encarga al Poder Ejecutivo para que dicte el reglamento de la presente Ley en un plazo de noventa días calendario desde la fecha de su entrada en vigencia.

b. Análisis del marco normativo e impacto en la legislación nacional

- La Constitución Política del Perú establece en su artículo 7:

“Artículo 7.- Todos tienen derecho a la protección de su salud, la del medio familiar y de la comunidad así como el deber de contribuir a su promoción y defensa. La persona incapacitada para velar por si misma a causa de una deficiencia física o mental tiene derecho al respeto de su dignidad y a un régimen legal de protección, atención, readaptación y seguridad.”

Dentro de los componentes del Estado social queda claro que el reconocimiento y la promoción del derecho a la salud ocupa un papel trascendental, en tanto dicho atributo representa parte del conglomerado de derechos sociales que bajo la forma de obligaciones se imponen al Estado a efectos de ser promovido en condiciones materiales y fuentes de acceso.

- Según el Tribunal Constitucional, Conforme lo ha dejado establecido este colegiado en la sentencia 2945-2003-AA/TC, 2016-2003, el derecho que tiene todo ser humano de mantener el estado de normalidad orgánica funcional, tanto física como mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser, lo que implica, por tanto, una acción de conservación y otra de restablecimiento; acciones cuyo cumplimiento corresponde al Estado, el cual debe garantizar una progresiva y cada vez más consolidada calidad de vida, invirtiendo en la modernización y fortalecimiento de todas las instituciones encargadas de la prestación del servicio de salud, debiendo, para tal efecto, adoptar políticas, planes y programas en ese sentido. Los servicios de salud, por consiguiente, cobran vital importancia en una sociedad, pues de su existencia y funcionamiento depende no solo de mejores niveles de vida para las personas que la integran, sino que incluso en la eficiencia de su prestación se encuentran en juego la vida y la integridad de los pacientes.

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- Ley 26842 Ley General de Salud

Establece en su título preliminar: “Título Preliminar I. La salud es condición indispensable del desarrollo humano y medio fundamental para alcanzar el bienestar individual y colectivo. II. La protección de la salud es de interés público. Por tanto es responsabilidad del Estado regularla, vigilarla y promoverla. III. Toda persona tiene derecho a la protección de su salud en los términos y condiciones que establece la ley. El derecho a la protección de la salud es irrenunciable.

5 Exp. Nº 3208-2004-AA/TC f.j. 46


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IV. La salud pública es responsabilidad primaria del Estado. La responsabilidad en materia de salud individual es compartida por el individuo, la sociedad y el Estado.

XVI. El Estado promueve la educación en salud en todos los niveles y modalidades.” - Ley Nº 28777, Ley que establece el “Día Nacional de la Visión”

Existe además una norma específica para celebrar el Día Nacional de la Visión Ley que establece que los jueves del mes de octubre a nivel nacional se celebra el “Día Nacional de la Visión” con el objeto de prevenir y controlar las principales causas de ceguera evitable y fomentar una cultura de salud ocular para disminuir la morbimortalidad y discapacidad causadas por la ceguera.

- Marco Normativo en Salud Ocular

El Ministerio de Salud ha elaborado una serie de normas técnicas específicas que tienden promover mecanismos de prevención de la ceguera. Sin embargo por las cifras exhibidas se ha constatado que estas no se aplican en el ámbito nacional debido los factores expuestos que son materia de solucionar por parte del Estado y los órganos descentralizados competentes. Sin embargo es necesario citar esta normatividad, que no colisiona con el objetivo de la propuesta, sino por el contrario permiten una articulación que va desde la norma general a la específica. Así tenemos:

Resolución Ministerial Nº 382-2006/MINSA, que aprobó el Documento Técnico

“Programa Nacional de Prevención y Control de la Ceguera”. Esta norma, tiene como finalidad establecer los lineamientos de un programa de prevención y control de la ceguera por diversas causas evitables en el marco del modelo de atención integral en salud, promoviendo aspectos preventivo-promocionales en salud ocular y una atención y rehabilitación especializada con equidad y priorizando a las poblaciones excluidas a nivel nacional, con participación intra e intersectorial, aunando a un compromiso de la comunidad organizada para generar estilos de vida saludable

Resolución Ministerial Nº 525-2012/MINSA, que establece la reestructuración de las

Estrategias Sanitarias Nacionales del Ministerio de Salud entre las que se encuentra la Estrategia Sanitaria Nacional de Salud Ocular y Prevención de la Ceguera, adscrita a la Dirección General de Salud de las Persona.

Resolución Ministerial Nº 537-2009/MINSA, que aprueba la “Guía de Práctica Clínica

para Tamizare, Detección, Diagnóstico y Tratamiento de Catarata, que tiene por objeto establecer criterios técnicos para la realización del tamizaje y tratamiento de personas con cataratas a nivel nacional en personas mayores de 50 años..

Resolución Ministerial Nº 539-2006/MINSA, que aprueba la “Guía de Práctica Clínica

de Retinopatía de la Prematuridad.

Resolución Ministerial Nº 707-2010/MINSA, que aprueba la Norma Técnica de Salud Nº 084-MINSA/DGSP-V.01, Norma técnica de Salud de Atención del Recién Nacido pre termino con riesgo de Retinopatía.

d) Análisis costo – beneficio


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Involucrados Efectos directos6

La propuesta les permitirá: Efectos indirectos

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La aplicación de la propuesta traerá como efecto:

Población Tomar conocimiento sobre la importancia de las medidas de promoción y prevención de la salud ocular.

Recibir atención en prevención de la salud ocular.

Mejorar su salud ocular

Estar debidamente informado.

Prevenir la ceguera y otras enfermedades oculares.

Mejorar su salud integral.

Entidades involucradas La propuesta les permitirá: Aplicar medidas dirigidas a

toda la población, con énfasis en la promoción y prevención de la salud ocular.

Disponer de un mecanismo de coordinación entre los involucrados y los distintos niveles de gobierno.

Desarrollar atención en salud ocular

Realizar actividades de difusión de información a toda la población.

Mejora en la salud bucal de la población.

Facilidades en la comunicación y programación de acciones entre los sectores involucrados.

Uniformidad y orden en las estrategias y actividades

Lograr que la población

prevengan enfermedades oculares.

Estado Recupera la confianza de la población.

Mejores resultados en materia de salud.

Cumple con su deber constitucional

La población gozaría de una vida saludable

VI. Conclusión Por las consideraciones expuestas y de conformidad a lo establecido en el inciso b) del Artículo 70 del Reglamento del Congreso de la República, la Comisión de Salud y Población recomienda aprobar los Proyectos de Ley de los Proyectos de Ley 2185/2012-CR, 3242/2013-CR y 3490/2013-CR, con el siguiente texto sustitutorio:

TEXTO SUSTITUTORIO LEY QUE DECLARA DE NECESIDAD PÚBLICA E INTERÉS NACIONAL LA

SALUD OCULAR Y LA PREVENCIÓN DE LA CEGUERA EVITABLE

Artículo 1. Objeto de la Ley

Declárase de necesidad pública e interés nacional la salud ocular y la prevención de la ceguera evitable, con énfasis en la promoción de la salud ocular así como en la prevención de las principales causas de la ceguera evitable, con la finalidad de

6 Aquellos inmediatamente derivados de la propuesta.

7 Aquellos inmediatamente derivados de los efectos de la propuesta.


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fortalecer las acciones sanitarias, ampliando el acceso a los servicios oftalmológicos de calidad para la población. Artículo 2. Ámbito de aplicación El ámbito de aplicación de la presente ley comprende al Ministerio de Salud (Minsa), EsSalud, Gobiernos Regionales y Locales, Sanidad de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, de conformidad con el programa elaborado por el Ministerio de Salud. Artículo 3. Ente rector El Ministerio de Salud en su calidad de rector del sistema de salud y de acuerdo a sus funciones regula, establece la política, desarrolla estrategias, brinda y articula asistencia técnica para la gestión de las acciones sanitarias de salud ocular y prevención de la ceguera evitable. Artículo 4. Programa Nacional de Salud Ocular y Prevención de la Ceguera Evitable Encárgase al Ministerio de Salud (Minsa) a través del Instituto Nacional Oftalmológico (INO) la elaboración del Programa Nacional de Salud Ocular y Prevención de la Ceguera Evitable. El Programa Nacional de Salud Ocular y Prevención de la Ceguera Evitable comprende entre otros, el establecimiento de los procedimientos técnico –administrativos que permitan su implementación progresiva en el ámbito nacional. Artículo 5. Participación de la Sociedad Civil La Sociedad Civil puede participar en la planificación y ejecución de los planes y proyectos de las actividades sanitarias de la promoción de la salud ocular y prevención de ceguera evitable. Las instancias del Gobierno Nacional, Regional y Local propician e implementan los espacios para la participación de la sociedad civil y desarrollan las siguientes acciones:

a. Mapeo de actores (organizaciones sociales de base) b. Sensibilización y compromiso de actores c. Acciones de capacitación d. Monitoreo y evaluación del funcionamiento del sistema de participación

ciudadana. Artículo 6. Monitoreo y Supervisión El Ministerio de Salud (Minsa), a través de sus órganos competentes, realizan el monitoreo y supervisión de la gestión de las acciones sanitarias relacionadas con la promoción de la salud ocular y prevención de las principales causas de ceguera evitable. Artículo 7. Difusión de la importancia de la salud ocular y prevención de la ceguera evitable El Ministerio de Salud (Minsa) en coordinación con el Ministerio de Educación (Minedu), Ministerio de Desarrollo e Inclusión social (Midis) y los demás niveles de gobierno, dispone la ejecución de actividades para difundir entre la población en general información sobre la importancia de atender su salud ocular y prevenir la ceguera evitable.


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Asimismo coordina con asociaciones civiles, organismos no gubernamentales y medios de comunicación nacional para promover espacios informativos a la población relacionados con la salud ocular y la prevención de la ceguera evitable. Artículo 8. Informe Anual El Ministerio de Salud (Minsa) a través del Instituto Nacional de Oftalmología (INO) informa anualmente a la Comisión de Salud y Población del Congreso de la República y a la Comisión Inter Gubernamental de Salud - CIGS, sobre los avances de la implementación de la presente Ley.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES Primera. Declaración de necesidad la creación del Registro Nacional de Salud Ocular Declárase de necesidad pública e interés nacional la creación del Registro Nacional de Salud Ocular que contiene la información e indicadores a nivel nacional referente a los servicios de atención oftalmológica, población en riesgo, tendencias epidemiológicas, prevalencia y causas de la discapacidad visual, así como la tasa de intervenciones quirúrgicas que se realizan por enfermedades oculares en el ámbito nacional. Su implementación está a cargo del Instituto Nacional de Oftalmología (INO) del Ministerio de Salud (Minsa). EsSalud, los Gobiernos Regionales y Locales, la Sanidad de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional y las Empresas Privadas Prestadoras de Salud, colaboran en la implementación y actualización del Registro de Salud Ocular, según lo establezca el programa elaborado por el Ministerio de Salud (Minsa) y el Reglamento de la presente ley. Segunda. Reglamentación El Poder Ejecutivo reglamenta la presente Ley en un plazo de noventa días calendario desde la fecha de su entrada en vigencia.

Salvo mejor parecer Dese cuenta, Sala de la Comisión Lima mayo de 2015

Proyecto de dictamen COMISIÓN DE SALUD Y … · de salud del primer nivel de atención en el...

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