Protección del Desarrollo contra los Desastres prevention/Spanish... · El tsunami del Océano...
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Protección del Desarrollo contra los DesastresAPOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO
Al servicio de las personas y las
naciones
Publicado por la Dirección de Prevención de Crisis y Recuperación
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Nueva York
Diseño: Rodrigo Domingues
© PNUD, mayo de 2013
FOTO DE PORTADA: El crecimiento urbano ha llevado a las comunidades pobres a construir sus viviendas en balsas flotantes. Tras
las inundaciones que afectaron la región en 2008, muchas familias tuvieron que trasladarse a alojamientos temporales debido a los
brotes de enfermedades.
Foto: Borja Santos Porras/PNUD El Ecuador
FOTO CONTRAPORTADA: Los desastres naturales vistos por los niños de Almaty, en Kazajstán
Foto: PNUD Kazajstán
Protección del Desarrollo contra los DesastresAPOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO
Al servicio de las personas y las naciones
Índice
Prólogo
Resumen
Introducción
El PNUD: Un agente único en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación
¿Qué hace falta? Por un enfoque integral de la Reducción del Ries-go de Desastres y Recuperación
BAJO LA LUPA: MOZAMBIQUE
Marco del PNUD para la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación
BAJO LA LUPA: INDONESIA
Conocimiento y Comunicación del riesgo
BAJO LA LUPA: ARMENIA
Reducción del riesgo
BAJO LA LUPA: LA INDIA
Gestión del riesgo residual
BAJO LA LUPA: EL ECUADOR
El camino a seguir
Siglas
Agradecimientos
4
7
21
24
27
30
35
40
47
56
63
78
85
96
100
105
107
4 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
PrólogoJordan Ryan, Director de la
Dirección de Prevención de Crisis y Recuperación del PNUD
Los desastres provocados por amenazas naturales como sequías, huracanes o terremotos,
se cobran vidas, causan grandes sufrimientos, cuestan miles de millones de dólares al
año y literalmente echan por tierra años de logros de desarrollo muy costosos en dinero
y esfuerzo.
En los países propensos a los desastres están amenazados el acceso a la educación y la
salud, los medios de vida y el empleo estable y la seguridad, así como las oportunidades
para las mujeres. No sólo el período de recuperación inmediata resulta muy costoso sino
que además, un país y su población suelen tardar décadas en recuperar por completo
las pérdidas de un desastre.
Por si fuera poco, la gran mayoría de los desastres azota a países en desarrollo que ya
están luchando por superar la pobreza. Aunque no hay una única razón que lo explique,
por una combinación de factores ambientales y socioeconómicos las poblaciones de
los países pobres son más vulnerables a este tipo de catástrofes que las de los países
desarrollados.
El tsunami del Océano Índico de 2004, que mató a cientos de miles de personas, marcó
un punto de inflexión para la comunidad internacional, ya que tras él la reducción del
riesgo de desastres ascendió varios puestos en la lista de prioridades de desarrollo. El
tsunami puso dolorosamente de manifiesto la necesidad urgente de adoptar medidas
más enérgicas para proteger los logros de desarrollo de las amenazas naturales.
La mortífera destrucción causada por este fenómeno dio lugar a un llamamiento a la
acción para mejorar la prevención, mitigación y gestión del riesgo de desastres. Tras su
paso, y entre otras medidas inmediatas, 168 Estados Miembros de las Naciones Unidas
adoptaron el Marco de Acción de Hyogo (MAH) por el que se comprometieron a una
reducción sustancial y generalizada de las pérdidas por desastres.
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 5
Esta ambiciosa meta requiere, no obstante, que un gran número de entidades nacionales
e internacionales actúen para construir y mantener la capacidad de gestión del riesgo.
Consciente de ello, la Asamblea General de las Naciones Unidas encargó al Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo que asista a los Estados Miembros en la aplicación
de las prioridades del MAH. El PNUD, que trabaja con las administraciones centrales,
las comunidades y una diversidad de asociados nacionales e internacionales en el país,
ayuda a los países a reducir el riesgo de desastres y así proteger sus logros de desarrollo.
Pero todavía queda mucho por hacer. Hay que mantener el compromiso y las acciones.
En 2015 concluirá el MAH y nuevos mecanismos internacionales para el desarrollo y la
reducción del riesgo de desastres le sucederán. A modo de contribución al proceso de
estudio de un mecanismo sucesor, el PNUD ha iniciado una reflexión sobre su labor en
el ámbito del riesgo de desastres en general, y más concretamente de sus últimos ocho
años de apoyo al MAH. Este informe describe ampliamente el compromiso del PNUD en
la implementación del MAH e ilustra los éxitos, los desafíos y la experiencia adquirida en
el proceso de mejora de la resiliencia a los desastres de países y comunidades.
La comunidad internacional tiene ante sí una oportunidad especial, lograr que a partir
de 2015 el riesgo de desastres sea el protagonista del programa de desarrollo y el
sucesor del Marco de Hyogo. Espero que este informe y la experiencia acumulada por el
PNUD en los últimos ocho años puedan desempeñar un papel en esa tarea fundamental
y contribuir a mejorar la reducción y gestión del riesgo de desastres, por el bien de las
personas más vulnerables que viven en países afectados por desastres naturales.
Jordan Ryan
6 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Miembros de la comunidad construyen un sistema de protección de la ribera del río en Divya Nagar, Chitwan (Nepal).
Derechos: © PNUD Nepal
Resumen
Este informe presenta los resultados que el PNUD ha logrado desde 2005 apoyando
la reducción del riesgo de desastres (RRD)1 y recuperación en los países propensos
a los desastres. Esta publicación, que es el primer informe completo que resume la
contribución del PNUD a la aplicación del Marco de Acción de Hyogo, muestra las
reformas que los países y las comunidades, con el apoyo del PNUD, están llevando a
cabo para ser más resilientes a los desastres.
La gran mayoría de las personas afectadas por los desastres de los últimos 50 años residían
en países de ingresos bajos y medianos.2 Además de causar muertes y sufrimiento, los
desastres arrasan con los logros de desarrollo, destruyen infraestructuras, restringen el
acceso a la educación y la atención médica, socavan los medios de vida y acentúan
las vulnerabilidades frente a otros desastres naturales. Para romper esta tendencia, el
Marco de Acción de Hyogo, aprobado por 168 países, exhorta a los Estados miembros a
desarrollar la resiliencia y reducir el riesgo de desastres.
La Asamblea General de las Naciones Unidas encomendó al PNUD, que goza de presencia
operativa en 177 países y de una gran cantidad de conocimientos técnicos, que ayude
a los Estados miembros en la prevención y preparación frente a los desastres.3 Desde la
entrada en vigor del Marco de Acción de Hyogo, el PNUD ha dedicado sus esfuerzos a
ayudar a los países a alcanzar los ambiciosos resultados que en él se establecen, como la
reducción sustancial de las pérdidas por desastres.
Entre 2000 y 2012, al menos 90 países se han visto azotados por desastres que han
afectado a una media de más de 100.000 personas en cada caso. El PNUD trabaja
activamente en 81 de estos 90 países y en un año típico, ayuda a reducir el riesgo de
desastres en más de 50 países.
1 A efectos de este informe, el PNUD utiliza la definición de reducción del riesgo de desastres (RRD) del UNISDR. El ISDR define la Reducción del riesgo de desastres como el concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos. Disponible en http://www.unisdr.org/we/inform/terminology
2 Laframboise, Nicole y Boileau Loko (2012). Natural Disasters: Mitigating Impact, Managing Risks. Documento de trabajo del FMI. WP/12/245. Disponible en http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=40044.0
3 Resolución A/RES/54/233 (22 dic 1999)
8 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
¿QUé EStRAtEGIA SIGUE EL PNUD PARA LA REDUCCIóN DEL RIESGO DE
DESAStRES?
El PNUD considera que las comunidades y las naciones son capaces de asumir la
responsabilidad de proteger sus propias vidas y medios de vida frente a los efectos de
los desastres y el cambio climático. Por lo tanto, necesitan motivación y aptitudes para
prevenir, prepararse y responder a los desastres. Para ello, la reducción del riesgo de
desastres no debe considerarse como un empeño aislado puesto que abarca una amplia
gama de factores socioeconómicos y ambientales, como la pobreza, el conflicto y el
cambio climático. Para que sea eficaz, la reducción del riesgo de desastres debe llevarse
a cabo de manera amplia, como un elemento central del desarrollo humano sostenible.
Se trata de un proceso integral y a largo plazo, que requiere acometer tres elementos de
la reducción de los riesgos:
1. el conocimiento y comunicación del riesgo;
2. la reducción del riesgo; y
3. la gestión del riesgo residual.
Abordando estos tres elementos, los países y las comunidades pueden saber dónde,
cómo y por qué están expuestos a riesgos; tomar medidas para prevenir y mitigar el
riesgo; y asegurarse de que existen los mecanismos y recursos necesarios para gestionar
aquellos riesgos que no pueden mitigarse totalmente, siendo capaces de responder
cuando se producen desastres.
El PNUD, consciente de que sus iniciativas forman parte de un conjunto más amplio de
apoyo internacional, se asocia a otras agencias de las Naciones Unidas, instituciones
financieras internacionales y ONG, para apoyar estrategias y planes de reducción del
riesgo de desastres y recuperación promovidas por los Gobiernos.
NUEStROS éxItOS
Durante el período del que se ocupa este informe (2005 - 2012), el PNUD ha ayudado
a decenas de países y cientos de comunidades a conocer y comunicar mejor los riesgos
a los que se enfrentan, a través de la concienciación pública, las evaluaciones de riesgos
locales y la implantación de sistemas de alerta temprana.
En Jordania, por ejemplo, el PNUD, junto con la Dirección General de Protección
Civil, elaboró una evaluación de los riesgos señalando las posibles pérdidas sociales y
materiales que se producirían en la región de Amman en caso de terremoto. Para ello
se procedió previamente a una evaluación de las amenazas de terremotos, los activos
expuestos y las vulnerabilidades sociales y materiales de cada barrio.
Del mismo modo, como resultado de las evaluaciones de riesgos urbanos y el seguimiento
realizados por el PNUD, la ciudad de Aqaba (Jordania) está tomando decisiones
fundamentadas en la adjudicación de tierras para proyectos comerciales y viviendas,
reduciendo su grado de exposición a los riesgos sísmicos. Aqaba ha sido reconocida
recientemente por UNISDR como la primera Ciudad Modelo de los Estados árabes en
materia de reducción del riesgo de desastres.
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 9
A través de un proyecto similar en México, el PNUD apoyó a la ciudad de Tijuana en la
elaboración de las evaluaciones de riesgos urbanos que posteriormente sirvieron para
preparar la planificación de albergues predesastre. Como resultado, los 1,5 millones de
habitantes de la ciudad están ahora mejor protegidos en caso de desastre.
Para ayudar a las naciones a conocer mejor el riesgo al que se enfrentan en caso de
desastre, el PNUD ha colaborado en el desarrollo de bases de datos de pérdidas
por desastres en 23 países. Estas bases de datos, en las que se registran las pérdidas
por desastres caso por caso, permiten medir el éxito o el fracaso de las medidas de
reducción de los riesgos. El PNUD ayudó a instaurar estas bases de datos de pérdidas en
cinco de los países más afectados por el tsunami del Océano Índico de 2004: La India,
Indonesia, Maldivas, Sri Lanka y tailandia.
Los sistemas de alerta temprana son dispositivos que salvan vidas prácticos y eficaces
para los países expuestos a los riesgos de desastre y se han convertido en una prioridad
para el PNUD y sus asociados en los países. Permiten que las poblaciones en situación de
riesgo estén avisadas y por lo tanto preparadas antes de que las amenazas se concreten.
En los últimos años, los sistemas de alerta temprana han comenzado a recurrir a la más
moderna tecnología, como los teléfonos móviles, para incrementar su alcance.
Así, en Bangladesh el Centro de Previsión y Alerta de Inundaciones, que el PNUD
contribuyó a crear, y el Departamento Meteorológico de Bangladesh son los que generan
los mensajes de alerta que a continuación se difunden por mensajes SMS.
El PNUD también ha establecido mecanismos similares tanto en Papúa Nueva Guinea
como en Filipinas. Tan sólo algunos minutos después del terremoto de escala 9.0 que
el 11 de marzo de 2011 sacudió Japón, más de 120.000 habitantes de una comunidad
costera expuesta de Filipinas recibieron en sus teléfonos móviles un mensaje alertándoles
de un posible tsunami. A pesar de que la provincia filipina de Albay sólo se vio afectada
por olas no destructivas, aproximadamente 108.000 personas de 150 distritos costeros
fueron evacuadas como medida de precaución, lo que es un magnífico ejemplo de alerta
temprana en acción.
En la ex República Yugoslava de Macedonia y Uzbekistán, el PNUD ha apoyado el
diseño de aplicaciones para teléfonos móviles con las que los usuarios pueden recibir
actualizaciones sobre amenazas y desastres a medida que ocurren. Simplemente tocando
el mapa, los usuarios pueden averiguar el estado de un fenómeno, recibir consejos sobre
cómo mantenerse a salvo, informarse sobre situaciones de peligro del pasado y acceder
a datos de contacto clave, como los servicios de emergencia.
Los sistemas de alerta temprana pueden adaptarse para reflejar la mayoría de
riesgos naturales y ajustarse a las necesidades y capacidades de la comunidad.
En Bhután y Nepal, el PNUD ha ayudado a fortalecer los sistemas existentes
de alerta temprana para controlar los lagos glaciares que presentan un riesgo
de desbordamiento e inundaciones. Gracias a este sistema, se rebajó en 3,6
metros el nivel de un lago glaciar particularmente peligroso de Bhután evitando
una inundación por el desbordamiento de lago glaciar previsto. En 1994, el
Aqaba ha sido reconocida por UNISDR como la primera Ciudad Modelo de los Estados árabes en RRD
10 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
desbordamiento de un lago ya liberó 20 millones de metros cúbicos de agua, dañó
más de 685 hectáreas de terreno y mató a 22 personas.
En Mozambique, a través de proyectos relacionados con la generación de ingresos
y la seguridad alimentaria, combinados con una amplia promoción y sensibilización
públicas, el PNUD ha alentado a las comunidades reasentadas a no regresar a las zonas
propensas a inundaciones. Aunque sólo fue un elemento de una intervención mucho
más amplia, la iniciativa verdaderamente contribuyó a reducir la mortalidad relacionada
con las inundaciones en 2010, que fue inferior al 25 por ciento de la media de 10 años.
Además de promover el conocimiento del riesgo, el PNUD también ayuda a los países
a reducir los riesgos a los que se enfrentan. Y lo consigue ayudando a los Gobiernos
a destinar recursos a la reducción del riesgo de desastres a nivel nacional y local. Así, el
PNUD suele colaborar en la elaboración, actualización y modificación de las políticas,
leyes y disposiciones gubernamentales generales para la reducción del riesgo de
desastres.
Por ejemplo, en el Perú, el PNUD ayudó al Gobierno a elaborar y aprobar una política
estatal por la cual todo proyecto de desarrollo debe integrar obligatoriamente la
reducción del riesgo de desastres. Hasta el momento, 157 municipios (y siete millones
de personas) se han beneficiado de los mapas de riesgos realizados en el marco del
proyecto de Ciudades Sostenibles que evalúa la degradación del medio ambiente urbano
e informa las propuestas sobre los planes de construcción.
La República Dominicana, con el apoyo del PNUD, cuenta ya con un plan de reducción
del riesgo sísmico nacional y un fondo nacional para la prevención, mitigación y respuesta
frente a los desastres. Por otra parte, la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030,
incorpora la reducción de los riesgos como un tema transversal y como uno de sus
principales pilares. Estas iniciativas integran el riesgo de desastres en el desarrollo y se
aseguran de que los futuros proyectos tienen en cuenta dicho riesgo.
Del mismo modo, en el Pakistán, un país propenso a los terremotos, se han construido
más de 500.000 viviendas resistentes a los terremotos en el marco de un programa de
edificación segura. Actualmente, el diseño de estas viviendas y los métodos más seguros
de edificación empleados ya forman parte de los códigos nacionales de edificación,
protegiendo a millones de personas.
Desafortunadamente, en muchos países los efectos del cambio climático han
intensificado el riesgo de desastres, por lo que en los últimos años la Gestión del Riesgo
Climático se ha convertido en un aspecto clave de la reducción del riesgo de desastres.
A través del Proyecto de Asesoría Técnica sobre la Gestión del Riesgo Climático, el PNUD
apoya a 17 países en la evaluación de los riesgos asociados a la variabilidad y el cambio
climático, la identificación de las prioridades de reducción de riesgos y la evaluación de
las necesidades de capacidad.
En Uganda por ejemplo, las evaluaciones permitieron analizar las carencias
institucionales, políticas y de capacidad relacionadas con los efectos del cambio
climático en la producción de café. La evaluación apuntó a la necesidad de adoptar
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 11
una serie de medidas de adaptación y reducción de los riesgos y ha ayudado a
fundamentar el proceso de desarrollo de una Política Nacional de Cambio Climático
que concluyó en 2012.
La urbanización representa otro desafío para el éxito de la reducción de los riesgos. En
muchos lugares del mundo, la urbanización rápida e inadecuadamente gestionada se
traduce en servicios de salud deficientes y falta de acceso a la educación, el empleo o
el saneamiento. Esto, a su vez, tiene incidencia en el riesgo de desastres ya que genera
comunidades vulnerables que carecen de los medios para soportar fenómenos peligrosos
o recuperarse de los desastres. Esta “acumulación del riesgo” allana el camino para
futuros desastres.
Para encarar el reto de la urbanización, el PNUD apoyó el Programa de Ciudades Andinas
2006-2007. En el marco de este programa, el PNUD apoyó a los Gobiernos locales y
metropolitanos de cinco capitales de la Región Andina: Bogotá (Colombia), Caracas
(Venezuela), La Paz (Bolivia), Lima (Perú) y Quito (Ecuador), para que promovieran
conjuntamente la reducción del riesgo de desastres y la preparación ante desastres,
intercambiando buenas prácticas y herramientas de reducción de riesgos entre ellas. El
programa contribuyó a elevar el perfil de los riesgos relacionados con la urbanización.
Tras la conclusión del programa, las ciudades de Bogotá y Quito han desarrollado nuevas
estrategias para la reducción de los riesgos y preparación.
CUANDO LOS DESAStRES OCURREN
Incluso cuando se dispone de un mejor conocimiento del riesgo, se comunica con
eficacia y existen sistemas integrales de reducción de los riesgos implantados, cierto
riesgo existe. El PNUD ayuda a los países a gestionar ese riesgo residual mediante
medidas de preparación y planificación previa. Se hace especial hincapié en desarrollar
la capacidad de preparación para garantizar que se hayan implantado sistemas de ayuda
de emergencia, respuesta y recuperación antes de que los desastres ocurran.
En tayikistán, la respuesta rápida y eficiente al terremoto de Vanj registrado en enero
de 2010 y a las crecidas repentinas que se produjeron en Kulyab en mayo de 2010
fueron el resultado de las reformas a largo plazo apoyadas por el PNUD. Algunas de ellas
fueron la aprobación de la Estrategia Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres y
la incorporación de la reducción del riesgo de desastres en las directrices del Gobierno
para la planificación del desarrollo de los distritos.
Asimismo, en la República Dominicana el PNUD colaboró con las autoridades de la
región nororiental para fortalecer la preparación y la capacidad de respuesta en 60 de las
comunidades más vulnerables. El PNUD participó en el desarrollo de planes de emergencia
y contingencia, que incluían la recopilación de datos de evaluación de los riesgos, planes
de acción para la mitigación y prevención y procedimientos operacionales reglamentarios
para la respuesta a desastres. Con el fin de facilitar el socorro de emergencia y salvar
vidas, se identificaron rutas de evacuación y se efectuaron simulacros en colaboración
con la Cruz Roja Dominicana.
12 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Junto con la compañía de transporte mundial Deutsche Post DHL, se ha implantado el
Programa de Preparación de Aeropuertos frente a Desastres en 15 aeropuertos de cinco
países. Por su ubicación, sus dimensiones y la disponibilidad de sus infraestructuras,
los aeropuertos suelen servir de centros vitales en caso de desastre. Entre otras cosas,
los aeropuertos son los encargados de gestionar la llegada repentina y significativa
de suministros de ayuda y agentes humanitarios y pueden ser llamados para ayudar
en la evacuación, refugio o comunicaciones. En tiempos de crisis, la insuficiente
capacitación del personal de los aeropuertos en logística de emergencias puede
provocar inadvertidamente cuellos de botella, ralentizando la ayuda de emergencia, lo
que puede costar la vida de las poblaciones afectadas. Para reforzar la preparación de
los aeropuertos, el PNUD y DHL han formado a personal de estos 15 aeropuertos con el
fin de facilitar y permitir una respuesta rápida.
El proceso de recuperación posdesastre consiste en la reconstrucción posterior a
las pérdidas y daños que se producen durante un desastre. Es un período que también
representa una importante oportunidad de cambio. El PNUD, utilizando el período
posdesastre como punto de partida, promueve medidas para reducir los riesgos de
futuros desastres a lo largo del proceso de recuperación.
En la India, tras las devastadoras inundaciones del río Kosi, el PNUD apoyó un programa
impulsado por los propietarios que ayudó en la reconstrucción de 170 viviendas en
las aldeas afectadas. El apoyo prestado a través de la Cooperativa de Reconstrucción
Impulsada por los Propietarios, un consorcio de ONG, ayudó a redactar directrices técnicas
para construir viviendas resistentes a múltiples amenazas. El plan fue ampliándose
posteriormente, hasta llegar a 100.000 familias que han asumido el papel principal en la
construcción de sus propias viviendas.
En el Ecuador, después de la erupción del volcán Tungurahua, los agricultores y habitantes
de Cevallos aprendieron nuevas habilidades laborales. Gracias a esta diversificación, sus
medios de vida se vieron menos afectados y no tuvieron que emigrar a otras zonas del
país, cuando el volcán paralizó la agricultura.
En el marco de la respuesta de recuperación temprana ante las inundaciones de 2007,
el PNUD Bangladesh mejoró la resiliencia comunitaria frente a desastres mediante la
creación de empleo de emergencia para 40.000 personas y ayudando en la construcción
de casi 4.000 viviendas unifamiliares.
Tras el terremoto de Haití, el PNUD desempeñó un papel importante asegurando que
la recuperación implicaba la creación de comunidades más resilientes. Por ejemplo,
un innovador programa de transferencia de fondos por teléfono móvil concedió
subvenciones de 500 USD. Los fondos se podían utilizar para reparar sus viviendas
siempre y cuando se adquirieran materiales con garantía de calidad en comercios locales
previamente aprobados. Las subvenciones también estaban vinculadas a la participación
en la formación sobre técnicas constructivas resistentes a amenazas.
Otro proyecto en Haití daba empleo a la población afectada por la limpieza de escombros
provocados por el terremoto de los canales de agua, sistemas de alcantarillado y
El PNUD y DHL han formado a personal
de 15 aeropuertos para facilitar una
rápida respuesta a emergencias
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 13
carreteras. De esta manera se redujo el riesgo de enfermedades transmisibles y se
mitigaron las inundaciones durante la temporada de huracanes. Desde el terremoto de
Haití, más de 300.000 personas, más del 40 por ciento de ellas mujeres, han trabajado
temporalmente a través de actividades de generación de ingresos y más de 5.000
participantes han sido capacitados en técnicas de construcción. Estas operaciones de
recuperación generadoras de ingresos desarrollan la resiliencia comunitaria ya que no
sólo protegen a las familias gracias a construcciones más seguras, sino que además
diversifican los medios de vida.
Con el fin de evaluar las necesidades de las personas y diseñar los marcos de recuperación
después de un desastre, el PNUD trabaja con los Gobiernos, el Banco Mundial, la
Comisión Europea y una serie de Gobiernos patrocinadores, agencias de la ONU y
ONG, para llevar a cabo evaluaciones de las necesidades posdesastre. En Haití, esta
evaluación proporcionó la evidencia necesaria para que el Gobierno de Haití desarrollara
un marco de recuperación y destinara 10.000 millones de USD a la financiación de la
recuperación. Se han realizado evaluaciones similares en países tan diversos como El
Salvador, Indonesia, la República Democrática Popular de Lao y Namibia.
REtOS Y CAMINO A SEGUIR
A lo largo de este informe, se presentan ejemplos para poner de relieve cómo el PNUD
está incorporando la reducción del riesgo de desastres en otras actividades de desarrollo.
En un esfuerzo por garantizar la sostenibilidad de los beneficios del desarrollo, el PNUD
ha apoyado firmemente la aplicación de las prioridades del Marco de Acción de Hyogo,
trabajando para lograr el objetivo común de reducir las pérdidas por desastres, medido
en vidas y en bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países.
A lo largo de las últimas décadas, con el apoyo del PNUD, algunos de los países
más propensos a los desastres del mundo han demostrado que es posible reducir
considerablemente las pérdidas por desastres.
El PNUD considera que la reducción del riesgo de desastres es un componente
fundamental del desarrollo sostenible y que, al igual que ocurre con las iniciativas de
desarrollo en su conjunto, los programas de desastres deben ser conducidos a nivel
nacional para tener éxito. En coherencia con los esfuerzos para mejorar la gobernanza
en todos los ámbitos, el PNUD tiene como objetivo asegurar que en los países de alto
riesgo la reducción del riesgo de desastres esté integrada en las leyes, planes, políticas
y estrategias. De este modo, se utilizan los recursos propios de los países en el proceso
de definición y consecución de los objetivos de reducción de los riesgos, se concentra el
apoyo internacional y se fomenta la apropiación local y la sostenibilidad.
Cada vez se tiene mayor conciencia de la fuerte interrelación entre el cambio
climático y la reducción del riesgo de desastres y en particular, de que la variabilidad
y el cambio climáticos provocarán un aumento de los fenómenos extremos, pudiendo
desencadenar desastres en las poblaciones expuestas. Sin embargo, a pesar de esta
mayor concienciación, sigue quedando trabajo más pragmático y conceptual por hacer
14 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
para actuar con eficacia sobre esta relación. Sin duda alguna, para reducir las pérdidas
a largo plazo, el cambio climático y la variabilidad deben convertirse en un componente
esencial de la reducción del riesgo de desastres. El PNUD tiene ante sí el reto de subrayar
la urgencia de actuar contra el cambio climático y recabar apoyo financiero y político
para este fin.
También tendrá el reto de encontrar el tiempo y los recursos adecuados para garantizar
una reducción de los riesgos sostenible. La gran mayoría de los mecanismos de
financiación buscan programas relativamente cortos y “atractivos” que produzcan
resultados rápidos. Sin embargo, gran parte del trabajo que se realiza para aumentar
la resiliencia se logra a través de un compromiso a largo plazo, entre bastidores, con
las administraciones nacionales y locales, impulsando el compromiso con la reducción
del riesgo de desastres y promoviendo acciones pequeñas, pero acumulativamente
significativas. El PNUD debe exponer mejor estos retos a los donantes y asociados,
defendiendo que la reducción del riesgo de desastres es ante todo una cuestión de
desarrollo a largo plazo, no una respuesta puntual.
UNA MIRADA AL FUtURO
En 2013, varios países como Afganistán, Albania, Bangladesh, Kirguizistán y Nepal
han comenzado o siguen implementando programas integrales de reducción del riesgo
de desastres. Por otra parte, cada vez se dedican más fondos a la reducción de los
riesgos relacionados con el clima. En correspondencia con ello, se están poniendo en
marcha nuevos programas de gestión del riesgo climático del PNUD, con presupuestos
considerables, particularmente en África y Asia.
En los próximos años, el PNUD seguirá participando activamente en los debates
mundiales sobre la agenda posterior a 2015, abogando por una mayor atención a los
desastres. El PNUD seguirá haciendo hincapié en la creación de alianzas entre sectores
y regiones; el fomento de la cooperación Sur-Sur y la difusión del conocimiento; y en el
potencial que los procesos de recuperación tienen como punto de partida para construir
sociedades más resilientes.
57%
África
Porcentaje de países donde se ejecuta un programa del PNUD por región con informe de resultados de RRDR
Estados Árabes
44%
Europa y la CEI
46%
América Latina y el Caribe
64%
Asia y Pacífico
70%
PORCENtAJE DE PAíSES DONDE SE EJECUtA UN PROGRAMA DEL PNUD POR REGIóN CON INFORME DE RESULtADOS DE RRDR
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 15
Tras una evaluación independiente efectuada en 2010 sobre la contribución del PNUD a
la reducción del riesgo de desastres, el PNUD está trabajando en una estrategia centrada
en los países en el ámbito de la reducción del riesgo climático y de desastres, así como
en una estrategia del PNUD para la recuperación. También se está desarrollando un
marco estratégico que presenta los objetivos que guían al PNUD y los resultados que
busca alcanzar en la reducción de los riesgos y recuperación. Además, el próximo Plan
Estratégico del PNUD (2014-2017) hace especial hincapié en la reducción de desastres,
que vincula con la adaptación al cambio climático, lo que refuerza aún más el compromiso
del PNUD con este ámbito de trabajo.
El compromiso del PNUD y el apoyo continuo a la reducción del riesgo de desastres y
recuperación responden a una demanda creciente de los países que reciben su apoyo.
A principios de 2013, el PNUD prestaba apoyo a programas con un alto componente de
reducción del riesgo climático en 33 países. Esta apropiación y compromiso nacionales
crecientes respecto al programa representan la oportunidad de hacer mayores inversiones
para proteger las vidas y los medios de vida contra los desastres y el cambio climático.
La doble amenaza del cambio climático combinado con una urbanización rápida y
no gestionada indica que están surgiendo nuevas tendencias de amenazas que no
se ajustan necesariamente a los modelos del pasado. Estos desafíos contemporáneos
significan que ahora más que nunca, es necesario volver a evaluar nuestras estrategias
de reducción del riesgo de desastres y buscar estrategias y mecanismos para reducir el
riesgo. En los debates posteriores a 2015, el PNUD seguirá planteando estas cuestiones
y abogando por una actuación contundente.
En los próximos años, el PNUD dirigirá sus esfuerzos a convertir en realidad los objetivos
del Marco de Acción de Hyogo y las disposiciones de su sucesor. En esa labor, el PNUD
continuará trabajando junto con las administraciones nacionales, las comunidades y los
asociados internacionales para apoyar su capacidad de conocer, comunicar y reducir el
riesgo, gestionando al mismo tiempo de manera eficaz el riesgo residual.
Gastos en programas de GRD y recuperación, por año (%)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
GRD y mixto
2005
33
67
2006
22
78
2007
37
63
2008
46
54
2009
55
45
2010
57
43
2011
75
25Respuesta posdesastre y recuperación
Gas
to (%
)
GAStOS EN PROGRAMAS DE GRD Y RECUPERACIóN, POR AÑO (%)
Gasto total 2005-2011 = 1.144.033.224 USD
16 DIRECCIóN DE PREVENCIóN DE CRISIS Y RECUPERACIóN
1. Velar por que la RRD constituya una prioridad
dotada de una base institucional de
aplicación.
2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de
desastre y potenciar la alerta temprana.
3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la
educación para crear una cultura de seguridad y de
resiliencia.
4. Reducir los factores de riesgo subyacentes.
5. Fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta
eficaz a todo nivel.
El PNUD promueve el establecimiento de sistemas institucionales y legislativos que priorizan la RRD como parte integrante de las políticas de desarrollo, planificación y programas.
Ha apoyado a al menos 58 países en el desarrollo y fortalecimiento de las leyes nacionales de gestión de riesgo y desastres.
Ha desarrollado la capacidad de más de 45 Autoridades Nacionales de Gestión de Desastres.
Ha ayudado tanto a Honduras como a Perú a adoptar medidas para que la RRD sea obligatoria para la aprobación de proyectos de desarrollo.
Ha apoyado a más de 24 países en el fortalecimiento de sus Sistemas de Alerta Temprana para facilitar una respuesta rápida y acciones que salvan vidas.
Ha apoyado la concien-ciación pública entre las comunidades reasentadas en Mozambique para desalentar el retorno a zonas expuestas a inunda-ciones.
Ha ayudado a Jordania a llevar a cabo evaluaciones de riesgos urbanos y mapeos de las ciudades de Ammán y Aqaba. Esta última es ahora un modelo de ciudad en materia de RRD en la región.
Junto con Deutsche Post DHL, el PNUD ha formado a personal en 15 aeropuer-tos de cinco países para preparar los sistemas de logística de emergencia de aeropuertos.
Ha ayudado a establecer al menos 23 bases de datos de pérdidas por desastres que han susten-tado la formulación de políticas y programas nacionales de RRD.
Ha proporcionado asistencia técnica para el desarrollo de planes de RRD en más de 20 universidades de todo el mundo.
Ha ayudado a 28 países a realizar evaluaciones de necesidades posdesastre que sirvieron de base para el diseño de programas de recuperación que reducen el riesgo de desastres.
Ha ayudado a establecer centros de operaciones de emergencia y unidades de respuesta y recuperación en más de 30 países.
Ha apoyado a más de 57 países en evaluaciones de riesgos y mapeo, lo que favoreció inversiones directas en desarrollo.
Ha ayudado al Gobierno de Aceh (Indonesia) a llevar a cabo campañas de concienciación pública, llegando a más de 2500 personas.
Ha ayudado a más de 30 países a incorporar la RRD en los planes y políticas nacionales de desarrollo.
Ha apoyado el desarrollo de planes de preparación y contingencia a nivel nacional y comunitario en más de 20 países.
El PNUD promueve la generación de infor-mación sobre riesgos fundamentada en pruebas y facilita su aplicación para mejo-rar la calidad de las políticas/adopciones de decisiones a todos los niveles.
El PNUD desarrolla la capacidad de RRD a través de la orientación técnica, el intercambio y difusión de conocimientos de herramientas y materiales, entre otras metodologías.
El PNUD trabaja con los países para inte-grar soluciones de gestión del riesgo climático y desastres en las estrategias, proyectos, políticas y planes de desarrollo.
El PNUD apoya a las autoridades guberna-mentales para desarrollar la capacidad para preparar la respuesta a desastres y la recu-peración, trabajando con organizaciones asociadas a través del IASC y UNCT y fomentando la cooperación Sur-Sur.
Prioridades de Acción del MAH Ámbitos de trabajo del PNUD Ejemplos de las contribuciones del PNUD al logro de las Prioridades de Acción del MAH
PROtECCIóN DEL DESARROLLO CONtRA LOS DESAStRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIóN DE HYOGO 17
1. Velar por que la RRD constituya una prioridad
dotada de una base institucional de
aplicación.
2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de
desastre y potenciar la alerta temprana.
3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la
educación para crear una cultura de seguridad y de
resiliencia.
4. Reducir los factores de riesgo subyacentes.
5. Fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta
eficaz a todo nivel.
El PNUD promueve el establecimiento de sistemas institucionales y legislativos que priorizan la RRD como parte integrante de las políticas de desarrollo, planificación y programas.
Ha apoyado a al menos 58 países en el desarrollo y fortalecimiento de las leyes nacionales de gestión de riesgo y desastres.
Ha desarrollado la capacidad de más de 45 Autoridades Nacionales de Gestión de Desastres.
Ha ayudado tanto a Honduras como a Perú a adoptar medidas para que la RRD sea obligatoria para la aprobación de proyectos de desarrollo.
Ha apoyado a más de 24 países en el fortalecimiento de sus Sistemas de Alerta Temprana para facilitar una respuesta rápida y acciones que salvan vidas.
Ha apoyado la concien-ciación pública entre las comunidades reasentadas en Mozambique para desalentar el retorno a zonas expuestas a inunda-ciones.
Ha ayudado a Jordania a llevar a cabo evaluaciones de riesgos urbanos y mapeos de las ciudades de Ammán y Aqaba. Esta última es ahora un modelo de ciudad en materia de RRD en la región.
Junto con Deutsche Post DHL, el PNUD ha formado a personal en 15 aeropuer-tos de cinco países para preparar los sistemas de logística de emergencia de aeropuertos.
Ha ayudado a establecer al menos 23 bases de datos de pérdidas por desastres que han susten-tado la formulación de políticas y programas nacionales de RRD.
Ha proporcionado asistencia técnica para el desarrollo de planes de RRD en más de 20 universidades de todo el mundo.
Ha ayudado a 28 países a realizar evaluaciones de necesidades posdesastre que sirvieron de base para el diseño de programas de recuperación que reducen el riesgo de desastres.
Ha ayudado a establecer centros de operaciones de emergencia y unidades de respuesta y recuperación en más de 30 países.
Ha apoyado a más de 57 países en evaluaciones de riesgos y mapeo, lo que favoreció inversiones directas en desarrollo.
Ha ayudado al Gobierno de Aceh (Indonesia) a llevar a cabo campañas de concienciación pública, llegando a más de 2500 personas.
Ha ayudado a más de 30 países a incorporar la RRD en los planes y políticas nacionales de desarrollo.
Ha apoyado el desarrollo de planes de preparación y contingencia a nivel nacional y comunitario en más de 20 países.
El PNUD promueve la generación de infor-mación sobre riesgos fundamentada en pruebas y facilita su aplicación para mejo-rar la calidad de las políticas/adopciones de decisiones a todos los niveles.
El PNUD desarrolla la capacidad de RRD a través de la orientación técnica, el intercambio y difusión de conocimientos de herramientas y materiales, entre otras metodologías.
El PNUD trabaja con los países para inte-grar soluciones de gestión del riesgo climático y desastres en las estrategias, proyectos, políticas y planes de desarrollo.
El PNUD apoya a las autoridades guberna-mentales para desarrollar la capacidad para preparar la respuesta a desastres y la recu-peración, trabajando con organizaciones asociadas a través del IASC y UNCT y fomentando la cooperación Sur-Sur.
Prioridades de Acción del MAH Ámbitos de trabajo del PNUD Ejemplos de las contribuciones del PNUD al logro de las Prioridades de Acción del MAH
18 DIRECCIóN DE PREVENCIóN DE CRISIS Y RECUPERACIóN
A través de una evaluación del riesgo urbano
en Tijuana (México), 1,5 millones de habitan-
tes de la ciudad están ahora mejor protegidos
en caso de desastre. El PNUD ha apoyado a
25 países con la gestión del riesgo urbano.
En el Perú, el PNUD ayudó al Gobierno a
elaborar y aprobar una política estatal por
la cual todo proyecto de desarrollo debe
incorporar obligatoriamente la gestió n
del riesgo de desastres. A nivel mundial,
30 países han integrado la RRD en el
desarrollo, contribuyendo a proteger los
logros de desarrollo.
Gracias a la diversifi cación de los ingresos,
agricultores y habitantes de Cevallos, en el
Ecuador, ya no se ven obligados a emigrar a
otras zonas del país en busca de trabajo debido
a la inestabilidad del volcán Tungurahua. El
PNUD también ha aplicado la generación de
ingresos y la diversifi cación en relación con la
RRD en Haití y Pakistán, por ejemplo.
En Honduras, se impartió formación a 10
contrapartes nacionales en el uso de estas
pautas de recuperación con enfoque de
género que pudieron aplicar esta metodología
en 2010, en la planifi cación de la respuesta
a la tormenta Agatha. Como resultado de
ello, el 40 por ciento de los días de “Dinero
por trabajo” han benefi ciado directamente a
familias encabezadas por mujeres.
En Uganda, el PNUD ha ayudado a evaluar los
efectos del cambio climático en la producción
de café (una importante fuente de ingresos
para el sustento local y para el PIB nacional).
Se trata de sólo uno de los 17 países que se
benefi cian del proyecto climático del PNUD
(GRC-TASP)
En Haití, una evaluación de necesidades
posdesastre proporcionó la evidencia necesaria
para que el Gobierno desarrollara un marco
de recuperación y destinara 10.000 millones
de USD a la fi nanciación de la recuperación. A
nivel mundial, al menos 25 países han recibido
apoyo en evaluaciones de necesidades
posdesastre.
En la República Dominicana, el PNUD contribuyó
a que avanzara la Ley 147-02 sobre RRD. En este
mismo sentido, se identifi caron 60 de las comu-
nidades más vulnerables en las que se impulsó el
desarrollo de planes de gestión del riesgo. Estos
planes incluyen planes de emergencia y contin-
gencia, procedimientos operativos de preparación
y respuesta y selección de las rutas de evacuación
unidas a simulacros de emergencia.
Para hacer frente a los riesgos asociados a la
urbanización, el PNUD apoyó a cinco capitales de
la Región Andina: Bogotá (Colombia), Caracas
(Venezuela), La Paz (Bolivia), Lima (Perú) y Quito
(Ecuador), a promover colectivamente la RRD y
preparación a través del intercambio de buenas
prácticas. Desde entonces, las ciudades de Bogotá y
Quito han desarrollado estrategias de reducción de
los riesgos y preparación.
Las designaciones empleadas y la presentación del material en este mapa no implican la expresión de ninguna opinión de parte del Secretariado de las Naciones Unidas o del PNUD sobre sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites
Países con resultados en RRDR entre 2005 y 2011
PROtECCIóN DEL DESARROLLO CONtRA LOS DESAStRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIóN DE HYOGO 19
En las Filipinas, a los pocos minutos de un te-
rremoto el 11 de marzo de 2011, 120.000 per-
sonas recibieron mensajes de alerta temprana
en sus teléfonos móviles. El PNUD ha ayudado
a 25 países a implantar y fortalecer Sistemas
de Alerta temprana.
En Sri Lanka, el PNUD apoyó la elaboración de
perfi les nacionales de amenazas que comprenden
numerosas amenazas, como los deslizamientos de
tierras. Como resultado de ello, las autoridades
locales de 10 distritos adoptaron una legislación
que exige que los nuevos permisos de construcción
tengan en cuenta el riesgo de deslizamiento de
tierras. En total, con el apoyo del PNUD se han
llevado a cabo evaluaciones de riesgos y mapas
de amenazas en al menos 57 países.Se han fundado Autoridades Nacionales
de Gestión de Desastres (NDMA) en 45
países, como Mozambique por ejemplo,
donde el Instituto Nacional de Gestión de
Desastres (INGC) coordina el apoyo a la
RRD entre los sectores gubernamentales
pertinentes.
En China, un pueblo piloto que se inundó en
julio de 2010, ha podido utilizar el conocimiento
y las capacidades adquiridas en la formación y
ejercicios para mejorar su respuesta. El PNUD
ha apoyado a 23 países en la preparación y
planifi cación de contingencias.
En el marco de la respuesta de recuperación
temprana ante las inundaciones de 2007,
el PNUD Bangladesh mejoró la resiliencia
comunitaria frente a desastres mediante la
creación de empleo de emergencia para 40.000
personas y ayudando en la construcción de
casi 4.000 viviendas unifamiliares. El PNUD ha
ayudado a diseñar marcos de recuperación
temprana en 8 países.
En el Afganistán el PNUD y sus asociados
ayudaron a crear un Departamento de
Protección Ambiental y Gestión de desastres
en la Universidad de Kabul. A nivel mundial,
el PNUD se ha asociado con universidades
de 12 países con el objetivo de aumentar
el conocimiento y constituir una lista de
expertos mundiales en RRD.
Con el apoyo brindado por el
PNUD en las evaluaciones del riesgo
urbano, actualmente se reconoce a
Aqaba (Jordania) como la primera
Ciudad Modelo en RRD de los
Estados árabes según UNISDR
Con el apoyo del PNUD, se han preparado
Marcos Legales para facilitar y permitir la
reducción del riesgo de desastres en 58 países.
Desde 2011, las nuevas leyes de Kirguizistán
están integrando la RRD en la gobernanza y
las administraciones locales están modifi cando
los presupuestos municipales para incluir
disposiciones para fi nanciación, indicadores y
recopilación de datos de RRD.
Este informe también está disponible en el enlace: http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/crisis-prevention-and-recovery/drt-global-impact-study-.html
El PNUD apoya a un promedio de 50 países al año en RRDR, dedicando anualmente
un promedio de 150 millones de USD a la reducción del riesgo.
ESCAP Headquarters or regional centres
Indonesia utilizó una base de datos de
pérdidas por desastres para identifi car las
regiones prioritarias para una inversión en
RRD. A nivel mundial, el PNUD ha ayudado
a 23 países a consolidar sus bases de datos
de pérdidas por desastres.
En la región del Pacífi co, el PNUD está
trabajando con pequeños estados insulares
para gestionar el impacto del cambio climático.
En las Islas Cook, el PNUD ayudó a revisar el
Plan Nacional de Desarrollo Sostenible para que
incluyera la resiliencia al cambio climático como
uno de sus pilares estratégicos.
ESCAP Headquarters or regional centres
20 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Un agricultor desplazado de Darfur recorre una tierra árida y agrietada en Dali, cerca de Tawila, en el estado sudanés de Darfur del Norte.
Derechos: © Albert González Farran/ONU 2011
Introducción
Entre 2000 y 2012, 90 países de todo el mundo han sufrido desastres que han afectado
en cada caso a más de 100.000 personas. El PNUD está presente en 81 de estos 90
países y ha ayudado a lograr resultados en materia de reducción del riesgo de desastres
(RRD) y recuperación en más del 80 por ciento de ellos.1 El PNUD ha apoyado a una
media de 50 países al año en RRD y recuperación.
Los desastres provocados por amenazas naturales, como terremotos o inundaciones
afectan a los países y las comunidades de múltiples maneras; no sólo destruyen vidas y
medios de vida, sino que también arrasan los logros de desarrollo que tanto ha costado
conseguir. Se trata de un enorme reto porque, por su vulnerabilidad, la gran mayoría de
los desastres han afectado a los países en desarrollo. De hecho, desde la década de 1960,
aproximadamente el 99 por ciento de la población mundial afectada por los desastres
y el 97 por ciento de todas las muertes se han producido en países de ingresos medios
y bajos.2 Ante desastres de magnitud similar, las personas que residen en los países de
ingresos bajos tienen cuatro veces más probabilidades de morir que las que viven en
países de ingresos altos. Además, en los países en desarrollo los desastres causan unas
pérdidas económicas anuales equivalentes a entre el 2 y el 15 por ciento de su PIB.3
El PNUD, con su compromiso de apoyar y promover iniciativas de desarrollo que reduzcan
la pobreza y a la vista de que los desastres eliminan los logros de desarrollo, ha integrado
la RRD y recuperación en su programa. Desde la década de los 90, el PNUD trabaja con
sus asociados para incrementar las capacidades de los Gobiernos y las comunidades de
reducir el impacto de los desastres. Aplicando un enfoque coordinado, el PNUD trata
de capacitar a los países propensos a los desastres para que gestionen el riesgo de
desastres integrando la RRD en los procesos de desarrollo. Como principal organismo de
las Naciones Unidas en el ámbito de la gobernanza y la reducción de la pobreza, el PNUD
está excepcionalmente situado para avanzar en la integración de la RRD en el programa
de desarrollo, a escala mundial, regional y nacional.
1 Basado en la Base de Datos EM-DAT, v12.07 y en datos de seguimiento del PNUD.2 Laframboise, Nicole y Boileau Loko (2012). Natural Disasters: Mitigating Impact, Managing
Risks. Documento de trabajo, WP/12/245. Fondo Monetario Internacional. Disponible en: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp12245.pdf.
3 Naciones Unidas, Proyecto del Milenio (2005). Invirtiendo en el Desarrollo: Un plan práctico para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. capítulo 11. New York, NY, Earthscan.
22 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
En 2005, como resultado de la Conferencia Mundial
sobre la Reducción de los Desastres Naturales, la
comunidad internacional que actúa en la RRD adoptó
el Marco de Acción de Hyogo (MAH). Este plan de 10
años se ha convertido en un instrumento mundial clave
de orientación en la implementación de la RRD a todos
los niveles de la sociedad.
Con el objetivo general de lograr una reducción
sustancial de las pérdidas por desastres, tanto de vidas
como de bienes sociales, económicos y ambientales
de las comunidades y los países, el MAH estableció 5
prioridades de acción:
1. Velar por que la reducción de los riesgos de
desastre constituya una prioridad nacional y
local dotada de una sólida base institucional de
aplicación.
2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de
desastre y potenciar la alerta temprana.
3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la
educación para crear una cultura de seguridad
y de resiliencia a todo nivel.
4. Reducir los factores de riesgo subyacentes y
5. Fortalecer la preparación para casos de desastre
afindeaseguraruna respuestaeficaza todo
nivel.
MARCO DE ACCIóN DE HYOGO
A lo largo de los años, la implicación del PNUD en RRD ha ido
evolucionando, adaptándose a las necesidades emergentes de
los países y las comunidades, especialmente a la luz del cambio
climático y los cambios globales en el programa político de la
RRD. A medida que se consolidaba el conocimiento de la relación
entre la RRD, la recuperación, la adaptación al cambio climático,
la urbanización y el desarrollo, el PNUD se ha mantenido firme
en su compromiso de construir sociedades más resilientes,
capaces de reducir los riesgos y recuperarse más rápidamente de
los desastres en su camino hacia el desarrollo.
En este informe se presenta un resumen de algunos logros de
países a los que el PNUD apoya y se muestra cómo trabaja el
PNUD con sus asociados a nivel local, nacional, regional y
mundial para reducir el impacto de los desastres en las vidas
y las economías. El informe se centra estratégicamente en los
resultados obtenidos desde 2005, año de inicio del decenio del
Marco de Acción de Hyogo (MAH).4
Además, la publicación de este informe coincide deliberadamente
con la cuarta sesión de la Plataforma Mundial para la Reducción
del Riesgo de Desastres. Para el PNUD, esta última sesión de
la Plataforma Global antes de 2015 representa la oportunidad
de contribuir a los debates sobre políticas relacionadas con el
programa de desarrollo posterior a 2015.
Este informe trata de mostrar que el establecimiento de
programas amplios e integrados durante un período de tiempo
prolongado, es la manera más eficaz de reducir el impacto de los
desastres. Al presentar este argumento, el informe no pretende
exponer todas las contribuciones del PNUD, sino ejemplificar,
4 El MAH es un plan de 10 años cuyo objetivo es lograr que el mundo sea más seguro frente a las amenazas naturales, tratando de reducir sustancialmente las pérdidas por desastres para 2015, mediante el desarrollo de la resiliencia de las naciones y las comunidades frente los desastres.
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 23
a través de experiencias clave, el valor del enfoque del PNUD en el desarrollo de las
capacidades de los países de gestionar el riesgo a través de una gobernanza eficaz.
El informe está basado en largas entrevistas mantenidas con miembros del personal del
PNUD en Nueva York, Ginebra y las oficinas en los países y las regiones, así como en un
análisis detallado de publicaciones de las Naciones Unidas, evaluaciones e informes de
proyectos y programas5 pertinentes.6 Las evaluaciones de programas independientes,
tanto por países como globales, también han sido una valiosa fuente de información
para la elaboración de este informe.
Tras una breve descripción del mandato del PNUD y el valor añadido de la consecución
de avances en la RRD a nivel mundial, el informe aboga por una programación integral
de la RRD. La descripción del apoyo que presta el PNUD se presenta en tres secciones:
(i) conocimiento y comunicación del riesgo, (ii) reducción del riesgo, y (iii) gestión del
riesgo residual. A lo largo del informe, se exponen ejemplos de casos destacados como
prueba del éxito y de los retos superados. Si se consideran aisladamente, estos ejemplos
no siempre conducen a una reducción del riesgo de desastres. Sin embargo, representan
hitos importantes que, enmarcados un enfoque integral de la RRD, constituyen pasos
hacia el aumento de la resiliencia de los países y las comunidades.
Tal y como el informe pone de manifiesto, el éxito del PNUD en la RRD reside en el
alto compromiso con los asociados y en el apoyo bidireccional entre éstos y el PNUD.
Entre los numerosos asociados con los que trabaja el PNUD se encuentran Gobiernos
nacionales y subnacionales, comunidades, organizaciones no gubernamentales (ONG) y
tanto agencias de la ONU como instituciones financieras internacionales.
5 Buckle, Philip, y Lezlie Moriniere (2010). Evaluation of the Impact of UNDP Disaster Risk Reduction Interventions (2002-2009). Disponible en: http://erc.undp.org/evaluationadmin/manageevaluation/viewevaluationdetail.html?evalid=3501
6 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2010). Evaluación de la contribución del PNUD a la prevención de desastres y recuperación. Sales nom. E.10.III.B.34.
24 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
El PNUD: Un agente único en la Reducción del Riesgo de
Desastres y RecuperaciónPor las características de su estructura y de la labor que realiza, el PNUD es un agente
único en la arquitectura mundial de la RRD y la recuperación, tal y como señala una
evaluación independiente de 2009:
1. El PNUD acumula un volumen de conocimientos técnicos derivados de
más de dos décadas de trabajo en el ámbito de la reducción del riesgo
de desastres y la recuperación. Dispone de la competencia técnica y el
control de calidad que le proporcionan sus asesores y expertos locales,
que se basan en las buenas prácticas y la experiencia adquirida sobre el
terreno y aprovechan una amplia red de alianzas;
2. Gracias a su presencia operativa en al menos 177 países unida a su
capacidad de gestión financiera y de adquisiciones, el PNUD puede
apoyar a los Gobiernos en RRD y Recuperación como parte integral del
desarrollo;
3. La historia del PNUD a escala país permite forjar relaciones duraderas
con los Gobiernos durante años de cooperación para el desarrollo. De
esta manera se fomenta un enfoque de gestión conjunta, que es crucial
para que la ejecución de los programas de RRD sea sostenible y eficaz;
4. La amplia experiencia del PNUD en el trabajo directo con las
comunidades locales le proporciona un profundo conocimiento de
las vulnerabilidades y fortalezas locales, estableciendo un nexo entre el
programa de RRD global y la dinámica local;
5. Al gozar de una amplia presencia regional y mundial, el PNUD puede
implicarse en diversos niveles de los debates normativos, informando a la
política regional y global de conocimientos a nivel nacional y promovien-
do la aplicación de acuerdos mundiales y regionales a nivel nacional;
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 25
6. Como coordinador interno de la familia de las Naciones Unidas, el
PNUD reúne a diferentes agencias de la ONU para mejorar la eficiencia
y la eficacia a nivel del país. Así, el PNUD puede recurrir al apoyo y la
orientación del conjunto del sistema de las Naciones Unidas cuando sea
preciso, en particular para la incorporación de la RRD en los programas de
desarrollo y en la coordinación de los esfuerzos de recuperación. Como
“coordinador de la recuperación temprana” del sistema del Comité Di-
rectivo Interinstitucional, el PNUD puede tender puentes entre los enfo-
ques humanitarios y de desarrollo integrando al mismo tiempo la gestión
del riesgo de desastres; y
7. El PNUD es capaz de movilizar recursos financieros, tanto pequeños
como grandes, para poner en marcha o continuar con la implementación
de los programas de RRD, allanando el camino hacia una mayor implica-
ción de los Gobiernos y las comunidades.
1. Aliente a todos los Gobiernos a que emprendan exámenes periódicos
de sus necesidades y su capacidad de alerta temprana a nivel nacional y
comunitario - Resolución A/RES/50/117 (20 dic. 1995);
2. Asuma la responsabilidad de la mitigación y prevención de desastres
naturales y preparación para éstos - A/RES/52/12B (19 dic. 1997);
3. Fortalezca y desarrolle las capacidades operativas en mitigación y pre-
vención de desastres naturales y preparación para éstos y maximice la
cooperación internacional - A/RES/54/233 (22 dic. 1999);
4. Coopere con las organizaciones regionales y nacionales con el fin de
aumentar su capacidad de respuesta frente a los desastres naturales - A/
RES/56/103 (14 dic. 2001), e
5. Integre los programas de reducción del riesgo de desastres globales como
elementos integrales de apoyo de la ONU a los programas de desarrollo
socioeconómico - A/RES/56/195 (21 dic. 2001).
LA ASAMBLEA GENERAL DE LA ONU HA ENCOMENDADO AL PNUD QUE:
Se han retirado más de cinco millones de metros cúbicos de escombros de las calles de Port-au-Prince y Léogâne a través de una iniciativa conjunta del Gobierno, las agencias de las Naciones
Unidas y los asociados nacionales e internacionales.
Derechos: © PNUD Haití 2009
La experiencia del PNUD ha demostrado
que, a largo plazo, un enfoque integral de
la RRD tiene mayores posibilidades de éxito.
Una reciente evaluación de la contribución
del PNUD a la prevención y recuperación de
los desastres establece claramente que la
RRD requiere una planificación a largo plazo
y un esfuerzo sostenido a nivel nacional.1
Dicha evaluación concluye afirmando que
en la planificación e implementación de
los programas se debe reconocer siste-
máticamente la relación entre la reducción
de la pobreza, el desarrollo sostenible y la
RRD y además, que la implicación nacional
en las estrategias de la RRD debe ser una
prioridad.
1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2010). Evaluación de la contribu-ción del PNUD a la Prevención de Desastres y Recuperación. Sales No. 10.III.B.34 P.
El PNUD, de acuerdo con las conclusiones de
esta evaluación, trabaja con las autoridades
nacionales, las comunidades locales y sus
asociados para hacer frente al riesgo de
desastres naturales a todos los niveles.
A través de una diversidad de puntos de
partida, el PNUD y los asociados locales
desarrollan conjuntamente los programas
de RRD, teniendo en cuenta el contexto
político, el entorno social, las prioridades
nacionales, las necesidades de la comunidad
y las capacidades existentes. Entre los
puntos de partida más frecuentes destacan
los esfuerzos nacionales e integrales
de RRD; pequeños esfuerzos centrados
en un área (una ciudad o provincia,
por ejemplo), actividades preparatorias
como la formulación de estrategias
nacionales, los esfuerzos de recuperación
¿Qué hace falta? Por un enfoque integral de la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación
28 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
posdesastre y los esfuerzos surgidos de
la demanda de una mejor preparación y
planificación de contingencias.
No obstante, si bien es necesario que
el diseño y la implementación de una
programación integral puedan adaptarse
a diferentes contextos, los programas
de RRD se rigen por una lógica general
fundamentada en conocer y comunicar
el riesgo, reducirlo, y gestionar el
riesgo residual. El conocimiento y la
comunicación del riesgo garantiza que
existe información disponible y accesible
sobre el grado de exposición a amenazas,
Una niña turkana abreva a los camellos en un agujero excavado en el lecho de un río seco, cerca de la frontera de Kenya con Uganda. La intensa sequía ha obligado a los pastores a ir más lejos en busca de pastos y agua.
Derechos: © Anthony Morland/IRIN
vulnerabilidades, capacidades y riesgos, lo
que permite una adopción de decisiones
eficaz. La reducción del riesgo consiste en
trabajar para prevenir y mitigar los efectos
de los desastres integrando la RRD en las
políticas, planes y programas de desarrollo,
fortaleciendo la legislación sobre gestión
de desastres y desarrollando capacidades
de gestión de desastres. La gestión del
riesgo residual implica prepararse para
los desastres que podrían producirse y
recuperarse de ellos cuando se produzcan.
A lo largo de estos procesos, que en las
siguientes secciones de este informe se
Para tener éxito, los
Programas de RRD
deben ser integrales, a
largo plazo, impulsados
localmente y dirigidos
nacionalmente
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 29
describen con más detalle, se tienen en
cuenta medidas para promover la igualdad
de género y se hace especial hincapié en
la protección de los más vulnerables, como
mujeres y ancianos.
No existe un modelo de programación de
RRD “talla única” ni un orden cronológico
de los elementos de un programa integral.
El diseño y la puesta en marcha reales de
los programas de RRD depende de cada
contexto y muchas veces, dependiendo
de los puntos de partida, varios elementos
pueden llevarse a cabo simultáneamente
o seguir un orden distinto en contextos
diferentes. Para que un programa de RRD
tenga éxito, sea cual sea su contexto, debe
ser amplio e integral y comprender cada una
de las áreas mencionadas; ésa es la clave.
En este informe se han seleccionado una
serie de estudios para poner de relieve este
enfoque integral. Así, bajo el título “Serie
Bajo la lupa”, los monográficos sobre
Mozambique, Indonesia, Armenia,
la India y el Ecuador2, ilustran el valor
de este enfoque integrado de la RRD y
la recuperación. En cada caso, el PNUD
aprovechó su larga presencia en el país y
la estrecha relación con las autoridades
nacionales y locales para transformar la
manera de gestionar los desastres, desde
la gestión de emergencias hasta la gestión
del riesgo. Se observará que a pesar de que
en todos los casos los puntos de partida, el
diseño, la realización y la cronología eran
distintos, el planteamiento general global
no varió. Y lo que es más importante, en
cada uno de estos ejemplos se alcanzaron
importantes logros que se tradujeron en
una reducción global de las pérdidas por
desastres.
2 Países enumerados en el orden en que aparecen en el informe.
Miembros de la comunidad en la carretera, en una zona propensa a inundaciones. El pueblo se ha construido para que sea resiliente a inundaciones recurrentes. El Gobierno de Bangladesh, un país constantemente amenazado por los ciclones, lleva trabajando más de 30 años con el PNUD para mejorar la gestión del riesgo de desastres en el país.
Derechos: © PNUD Bangladesh
30 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
2. La información sobre este estudio monográfico proviene fundamentalmente de: (PNUD (2004). Country Evaluation: Assessment of Development Results-Mozambique) y también (Buckle, Philip, y Lezlie Moriniere (2010). Evaluation of the Impact of UNDP Disaster Risk Reduction Interventions (2002-2009).
Mozambique2
Mozambique, un país con un extenso litoral bañado por el Océano índico y una alta actividad sísmica,
es propenso a las amenazas naturales que pueden transformarse fácilmente en desastres. Ciclones,
terremotos, inundaciones y sequías son fenómenos habituales en un país donde el 50 por ciento de la
población vive por debajo del umbral de pobreza.
país con el Marco de Hyogo. Este plan, en el que participan una
diversidad de agentes bajo la dirección del INGC, representa un
cambio significativo, ya que se pasa de un enfoque centrado en
la respuesta a uno integrado, en el que la RRD se vincula a las
prioridades nacionales de desarrollo. Desde 2007, el presupuesto
anual del INGC ha alcanzado 80 millones de USD, es decir, un
aumento del 30 por ciento respecto a los presupuestos anteriores.
El PNUD ha respaldado este Plan participando en la formación
de los maestros locales sobre las maneras de integrar la RRD
en los planes de estudio, y ha apoyado al Gobierno en el
establecimiento de sistemas comunitarios de alerta temprana y
la creación de comités locales de gestión del riesgo. A través de
estos comités se preparan mapas comunitarios de amenazas en
los que se delimitan zonas de seguridad y rutas de evacuación
para los miembros de la comunidad.
Pensando en estas poblaciones vulnerables, el PNUD también
apoya las intervenciones que desalientan a las comunidades
reasentadas a regresar a las zonas vulnerables y propensas a
inundaciones. El PNUD anima a estas poblaciones a permanecer
en zonas menos vulnerables desarrollando proyectos de
generación de ingresos y de seguridad alimentaria a pequeña
escala así como formación, material y apoyo económico. El INGC
ha informado que, en casos de graves inundaciones como las
de 2011, el número de personas que requeriría evacuación sería
sustancialmente inferior, lo que demuestra que el proyecto ha
sido un éxito.
Una prueba más de la transformación a largo plazo de la RRD
en Mozambique es que en el periodo 2001-2010 el número
total de mozambiqueños afectados por desastres disminuyó un
Bajo la lupa:
El PNUD está presente en Mozambique desde antes de la
guerra civil, proporcionando su apoyo constante y una memoria
institucional que ha servido para fomentar la reducción del riesgo
de desastres. Durante el conflicto, el PNUD respaldó la creación
del Departamento de Prevención y Lucha contra los Desastres
Naturales, que tras la guerra se convirtió en el Instituto Nacional
de Gestión de Desastres (INGC).
Desde su fundación, el INGC ha desempeñado un destacado
papel en la coordinación de la RRD dentro del Gobierno y
actualmente es una institución gubernamental autónoma. La
labor del INGC no se reduce a gestionar los desastres antes y
después de que se produzcan, puesto que también puede recurrir
a otros ministerios y departamentos para obtener apoyo para la
RRD. El PNUD ha apoyado al INGC a medida que su papel ha ido
creciendo, especialmente a través del desarrollo de capacidades,
el intercambio de conocimientos y la cooperación Sur-Sur. El
apoyo del PNUD al INGC se aplica también a la descentralización
de la RRD, que se ha traducido en un mayor apoyo e implicación
para favorecer la integración de la RRD y la adaptación al cambio
climático en los planes locales y los procesos de planificación de
Mozambique.
El INGC, que aceptó las prioridades establecidas en el Marco de
Acción de Hyogo, con el apoyo del PNUD y sus asociados, ha
venido implementando una serie de proyectos de RRD acordes
con las prioridades del MAH y que promueven el programa
de desarrollo de Mozambique. Concretamente, en marzo de
2006 el Consejo de Ministros de Mozambique, con el apoyo
del PNUD, aprobó el Plan Maestro de Prevención de Desastres
Naturales (2006-2015), haciendo coincidir los compromisos del
PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION 31
Creación del Departamento de Prevención y Lucha contra los
Desastres Naturales, posteriormente sustituido por el Instituto Nacional
de Gestión de Desastres
Aprobación de la Política Nacional de Gestión de Desastres
Aprobación del Plan Maestro de Prevención de Desastres Naturales
(2006-2015)
Las asignaciones presupuestarias anuales al INGC alcanzan los 80
millones de USD, un 30 por ciento más que en presupuestos anteriores
El Gobierno desarrolla simulacros y planes de contingencia anuales
45 por ciento respecto a la década anterior. En 2010, la mortalidad
relacionada con las inundaciones fue inferior al 25 por ciento del
promedio de 10 años y, aunque 16.000 personas se vieron afectadas
por las inundaciones, esta cifra representa una disminución de más del
90 por ciento con respecto a la década anterior. Del mismo modo, en
1981 una sequía provocó más de 100.000 muertes, mientras que una
sequía similar en 2002 sólo se cobró nueve.
El Gobierno de Mozambique ha aplicado un enfoque integrado
de la RRD y ha logrado considerables avances en la reducción de
las pérdidas por desastres. El PNUD pudo asistirle en este proceso
enfocando las intervenciones en puntos de partida específicos, como
diseño de políticas, sistemas jurídicos e institucionales, desarrollo de
capacidades, reunión de datos e intercambio de conocimientos. Estos
puntos de partida han demostrado ser útiles para el lanzamiento y la
integración de la programación de RRD. Actualmente, el país es un
ejemplo de eficacia en la reducción del riesgo de desastres a escala
regional y mundial.
Pero los retos todavía son numerosos. Emergencias como las
inundaciones de 2011 siguen afectando negativamente a la realización
normal del programa, lo que demuestra que para gestionar totalmente
el riesgo se necesitan capacidades adicionales. Concretamente, en
Mozambique todavía no se ha abordado el riesgo urbano lo suficiente.
Para resolverlo, el PNUD ha empezado a trabajar con ONU-Hábitat
para colaborar con las autoridades municipales en la realización de una
Evaluación del Riesgo Sísmico en Maputo.
1980
2006
1999
2007Desde
Desde
2009
Hitos
Voluntarios del Comité de Gestión de Riesgos trasladan heridos a una tienda de primeros auxilios.
Derechos: © PNUD Mozambique
32 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Entre 2005 y 2012 los desastres se cobraron más de 34.000 vidas
Entre 2005 y 2012 los desastres afectaron a más de 125 millones de
personas
Daños totales entre 2005 y 2012
>34.000 >127 millones 2500 mill. USD
África
*Fuente: datos de EMDAT/CRED sobre los países de la Región de África del PNUD
Países de la Dirección Regional del PNUD con resultados en RRD y Recuperación
Resto de países de la Dirección Regional del PNUD
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 33
Labor del PNUD:
Porcentaje de países en los que el PNUD trabaja en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación
57%
países9
EVALUACIÓNDE NECESIDADES
POS-DESASTRErealizada en6 pa
íses
SISTEMASDE ALERTATEMPRANA implantados en
Etiopíade la región, incluida
paíse
s12
ORGANISMOSNACIONALES
DE DESASTRESDE GESTIÓN
establecidos en
Malíde la región, incluido
RIESGOEVALUACIÓNY MAPEO DEL
realizados en
Zimbabwe
para ayudar a prevenirlos desastres, incluido
paíse
s15
MARCOSJURÍDICOSen apoyo de la RRDpreparados en
Ugandaincluyendo
18países
PLANES DE PREPARACIÓNY CONTINGENCIA
establecidos en
Gambiaincluyendo
8países
27El PNUD ha asistido a
de la región de África en la
países
DE GESTIÓN DEPROGRAMACIÓN
DESASTRES
En el Himalaya, donde la amenaza del deshielo de los glaciares se cierne sobre las vidas de 210 millones de personas, el PNUD apoya al Gobierno de Bhután en la construcción
de represas hidroeléctricas que impidan inundaciones glaciares y la instalación de sistemas de alerta temprana a lo largo de los ríos. Foto: unos trabajadores reduciendo el riesgo de
desbordamientos repentinos por el deshielo de los glaciares en el lago Thorthormi, Bhután.
Derechos: © PNUD Bhután
Marco del PNUD para la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación
El PNUD, al que la Asamblea General ha
encomendado llevar a cabo la prevención
y preparación de desastres, trabaja con
la Estrategia Internacional de Reducción
de Desastres (UNISDR) y otros asociados
para promover la RRD y la recuperación a
nivel mundial.1 Concretamente, el PNUD
desempeña un papel fundamental a escala
nacional apoyando a los Gobiernos en la
aplicación de las prioridades establecidas y
acordadas en el Marco de Acción de Hyogo.
Así, el PNUD ayuda a aplicar el Marco
respondiendo a las demandas de ayuda que
recibe de los asociados gubernamentales
para ayudar a desarrollar capacidades de
prevención, preparación y recuperación
de desastres. El PNUD tiende un puente
entre los programas humanitarios y de
desarrollo mediante asistencia técnica
generando y recogiendo conocimientos
e información, desarrollando recursos
1 Resolución A/RES/54/233 (22 dic 1999)
humanos y capacidades institucionales y
ofreciendo orientación normativa y jurídica.
El objeto de esta asistencia es contribuir al
desarrollo de la capacidad de reducción
del riesgo de las naciones propensas a
desastres mediante una gobernanza
eficaz.
Como se describe minuciosamente en este
informe, el PNUD trabaja a varios niveles,
a menudo simultáneamente, con el fin de
lograr fortalecer los procesos de adopción de
decisiones y los sistemas de gobernanza para
la RRD. Concretamente, el PNUD fomenta
el conocimiento y la comunicación del
riesgo ayudando a las administraciones
nacionales a identificar posibles amenazas
y vulnerabilidades, implementar sistemas
de alerta temprana (SAT) y contabilizar las
pérdidas por desastres.
Para reducir el riesgo, el PNUD ayuda
a los Gobiernos asociados a fortalecer
36 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
sus estructuras de gobernanza e integrar
la reducción del riesgo climático y de
desastres en las políticas y los planes de
desarrollo. En esta labor se enmarca el
desarrollo de los recursos humanos y las
capacidades institucionales, el trabajo con
los sistemas legislativos y el desarrollo de
marcos operativos de reducción de riesgos.
Para contribuir a la gestión del riesgo
residual, el PNUD apoya los procesos de
preparación y recuperación que hacen
frente a las pérdidas que no se pudieron
prevenir.2 De esta manera los asociados
nacionales, las comunidades y las personas
no sólo pueden anticipar, responder y
recuperarse eficazmente de los efectos
2 UNISDR define el riesgo residual como el riesgo que todavía no se ha gestionado, aun cuando existan medidas eficaces para la reducción del riesgo de desastres y para los cuales se debe mantener las capacidades de respuesta de emergencia y de recuperación.
de los desastres, sino además incorporar
medidas de reducción de los riesgos en el
proceso de recuperación inmediata.
Los asociados nacionales y las comunidades
están en la primera línea de las iniciativas
para reducir las pérdidas por desastres y
son por tanto los principales asociados
del PNUD. Mientras que las comunidades
locales pueden aportar conocimientos
contextuales y de primera mano que son
cruciales, es preciso que los Gobiernos
locales y centrales, por su parte, se
impliquen en todos los procesos de RRD
para garantizar un enfoque adecuado
de la cadena de reducción del riesgo
de desastres. De este modo también se
fomenta un contexto propicio para la
RRD, se facilita la integración de la RRD
en las políticas públicas y se impulsa la
sostenibilidad.
Proyecto comunitario de gestión de desastres destinado a la gestión de humedales en Nepal. Para prevenir la erosión del suelo se usan muros de gaviones y se planta hierba.
Derechos: © PNUD Nepal
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 37
El PNUD también se asocia con organizacio-
nes internacionales a escala nacional. Así, el
PNUD trabaja, entre otros, con los equipos de
las Naciones Unidas en el país, instituciones
financieras internacionales y organizaciones
no gubernamentales, con los que pone en
marcha programas integrales de RRD.
El PNUD también participa en asociaciones
técnicas internacionales que despliegan
capacidades técnicas pertinentes para
un apoyo coordinado al país. Entre otros
ejemplos destacan las Evaluaciones de
Necesidades Posdesastre, una colaboración
del sistema de las Naciones Unidas con
el Banco Mundial y la Comisión Europea
y el apoyo al desarrollo de capacidades
mediante la Iniciativa sobre la Capacidad
de Reducción de Desastres (CADRI), una
alianza entre la Oficina de Coordinación
de Asuntos Humanitarios (OCAH), el
Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF), el Programa Mundial de
Alimentos (PMA) y la Organización Mundial
de la Salud (OMS), con la participación del
Banco Mundial y la Federación Internacional
de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media
Luna Roja (FICR).
En las siguientes secciones del informe
se expone detalladamente cómo trabaja
el PNUD con los asociados para aplicar el
Marco de Hyogo y desarrollar capacidades
de reducción del riesgo de desastres. El
informe, que se divide en tres elementos
fundamentales (conocimiento y
comunicación del riesgo; reducción del
riesgo; y gestión del riesgo residual)
proporciona ejemplos específicos de
cada área que ponen de relieve el trabajo
realizado.
Como el tema central de este informe es
que la RRD debe ser multisectorial, integral
y a largo plazo para tener éxito, muchos
de los ejemplos descritos en las siguientes
páginas son el fruto del trabajo colaborativo
y polifacético realizado por el PNUD y sus
asociados.
Estabilización de taludes tras el terremoto de 2005.
Derechos: © PNUD Pakistán
38 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Más del 95 por ciento de los gastos del PNUD en RRD y
recuperación se producen a escala nacional. Por lo tanto,
aunque el PNUD participa en asociaciones a todos los niveles,
se hace especial hincapié en alinear los programas del PNUD
a escala nacional con asociados nacionales e internacionales
en países de alto riesgo.
El PNUD dirige cada vez más sus esfuerzos hacia la puesta
en marcha de programas integrales de RRD de una escala y
alcance suficientes para ayudar a los países de alto riesgo a
lograr el resultado identificado en el MAH. Para ello, el PNUD
trabaja en una red de asociados a la que también pertenecen
agencias del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(GNUD), Instituciones Financieras Internacionales (IFI), y el
Comité Directivo Interinstitucional (IASC), un consorcio de
organizaciones humanitarias entre las que se encuentra la
Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de
la Media Luna Roja (FICR).
En cada país receptor, el Coordinador Residente de la ONU
se encarga de coordinar el trabajo de todos los miembros
del equipo de las Naciones Unidas en el país (UNCT). Con
el Coordinador Residente, los UNCT y el Gobierno, el PNUD
intenta garantizar que la reducción del riesgo de desastres
se incorpora en el Marco de Asistencia de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (MANUD), por el que se guían los
programas de los UNCT en ciclos quinquenales. Este proceso
se lleva a cabo de acuerdo con las pautas que el PNUD y el
GNUD, junto con la UNISDR han elaborado específicamente
para este propósito .
El Consorcio de Gestión del Riesgo de Nepal, el programa
“Una ONU” de Mozambique y el apoyo impulsado por el
MANUD al Plan Nacional de Acción para la Reducción del
Riesgo de Desastres y la Adaptación al Cambio Climático
de Ghana, son algunos ejemplos de los lugares en los que
los coordinadores residentes de las Naciones Unidas, con el
apoyo del PNUD, han puesto en marcha estos programas.
Aúnan los esfuerzos de las organizaciones de la ONU, pero
también de las IFI, la Cruz Roja/Media Luna Roja, y otros
importantes agentes de la gestión de desastres con presencia
a nivel nacional, apoyando las estrategias y los planes
dirigidos por el Gobierno.
Cuando ocurren desastres, el PNUD, de conformidad con los
acuerdos de cooperación poscrisis firmados con la Comisión
Europea y el Banco Mundial, dirige el sistema de las Naciones
Unidas en la realización de las Evaluaciones de Necesidades
Posdesastre (PDNA). Las PDNA proporcionan al Gobierno y sus
asociados un marco de recuperación integral fundamentado
en pruebas, a partir del cual el PNUD alinea sus programas
de recuperación con los de otras organizaciones. Además, el
PNUD también coordina el Grupo de Trabajo Temático sobre
la Recuperación Temprana, por lo que está excepcionalmente
situado para establecer un nexo entre la respuesta inmediata
y la recuperación a corto y largo plazo.
El PNUD tiene por objeto garantizar que los acuerdos para
una recuperación eficaz estén implementados antes de que
ocurran los desastres. A través del IASC, el PNUD trabaja
con organizaciones que tienen cometidos humanitarios o de
recuperación, como la OCAH, UNICEF, el PMA, la FAO, la
OMS, la FICR y el Banco Mundial, para asociar los esfuerzos
internacionales de preparación al desarrollo de la capacidad
de preparación del país.
El PNUD coordina su asistencia técnica para programas
nacionales con otros asociados a través de una serie de
programas temáticos con múltiples interesados, como la
Plataforma internacional de recuperación, la Alianza para el
Medio Ambiente y la Reducción del Riesgo de Desastres y
la Iniciativa sobre la Capacidad de Reducción de Desastres.
ALIANZAS EN REDUCCIóN DEL RIESGO DE DESAStRES
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 39
Esta última representa, entre otras cosas, un vehículo
interinstitucional para la incorporación de consideraciones
de reducción de desastres en los MANUD. Otras asociaciones
se centran en la Ley de Reducción de Desastres (con la FICR),
las evaluaciones de riesgos globales, y la integración de la
reducción de desastres en el desarrollo. Estos programas
se sustentan en las capacidades de sus respectivos socios a
escala nacional, regional y global y las armonizan.
Por último, el PNUD colabora con asociados del sector privado
en busca de capacidades específicas que puedan destinarse a
apoyar al país. Ejemplo de ello es el Programa de Preparación
de Aeropuertos frente a Desastres que en colaboración
con Deutsche Post DHL proporciona formación y asistencia
técnica a los aeropuertos internacionales para mejorar la
gestión de las necesidades de asistencia humanitaria tras los
desastres. Además, el PNUD también es miembro de la Red
de Recursos para Desastres del Foro Económico Mundial,
a través de la cual las principales empresas internacionales
brindan apoyo a la recuperación posdesastre.
Haitianos fabricando briquetas de combustible con material reciclado. Los programas “Dinero por trabajo” del PNUD han proporcionado empleo vital a cientos de miles de haitianos. Se contribuye así a reconstruir infraestructuras críticas y a la diversificacióndelosmediosdevida.
Derechos: © PNUD Haití
40 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Indonesia
Bajo la lupa:
Indonesia es uno de los países del mundo más propensos a los desastres. El Organismo Nacional de
Gestión de Desastres de Indonesia, un país frecuentemente afectado por riesgos naturales, estima que
60,9 millones de personas están expuestas a amenazas de inundación y 124 millones son vulnerables a
deslizamientos de tierras.2
2012, el programa fue el primero en apoyar la transición
hacia una gestión de desastres integral en Indonesia.3
Desde 2006, se han dado pasos importantes para
fortalecer los sistemas institucionales y jurídicos de RRD
en Indonesia. En marzo de 2007, el Gobierno aprobó la
Ley de Gestión de Desastres, que permitió desarrollar un
Plan Nacional de Acción 2006-2009 para la Reducción
de Desastres, y establecer una Dirección Nacional de
Gestión de Desastres (BNPB) que facilita a los ministerios,
provincias y distritos orientación y apoyo en RRD.4
Por otro lado, la creación de un marco legal para las
Directrices de Desarrollo de la Rehabilitación Posdesastre
permitió identificar las funciones y responsabilidades de
los procesos de recuperación y garantizar la asignación
de presupuesto para los planes de recuperación.
En 2011, la UNISDR, como reconocimiento al
compromiso y los avances de Indonesia, nombró a Susilo
Bambang Yudhoyono, presidente de Indonesia, primer
campeón mundial de las Naciones Unidas para la RRD.
Gracias al apoyo permanente del PNUD al compromiso
del Gobierno de fortalecer la RRD, ésta se ha convertido
en una prioridad en el plan nacional de desarrollo a
medio plazo y el presupuesto nacional. Actualmente,
la financiación de la agencia de gestión de desastres y
actividades relacionadas supera los mil millones de USD,
es decir, más del 1 por ciento del presupuesto nacional.
3 Hillman, Ben, y Saut Sagala (2012). Safer Communities through Disaster Risk Reduction (SC- DRR) en Development: Project Evaluation. Australian National University, Bandung Institute of Technology for the Government of Indonesia y PNUD.
4 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2009). Sistemas institucionales y legislativos para la alerta temprana y la reducción del riesgo de desastres – Indonesia. Bangkok.
2 Según las predicciones del Organismo Nacional de Gestión de Desastres de Indonesia (Badan Nasional Penanggulangan Bencana –BNPB), 20 de diciembre de 2012.
El PNUD lleva más de una década trabajando con el
Gobierno de Indonesia y las comunidades locales en el
área de la RRD y recuperación. En 2003, las autoridades
nacionales y la sociedad civil reclamaron una reforma de
la Ley de Gestión de Desastres, pero fueron el tsunami
de 2004 y el terremoto de Yogyakarta de 2006 los que
intensificaron el interés político público por la promoción
de la RRD. El PNUD ha respondido apoyando a las
autoridades indonesias a través de un doble enfoque,
respaldando el desarrollo de las políticas de RRD y los
marcos reguladores y emprendiendo la reducción del
riesgo a nivel comunitario.
En 2007, el PNUD se asoció con el Departamento de
Desarrollo Internacional británico (DFID), el Organismo
Australiano de Desarrollo Internacional (AusAID), la
Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico
(CESPAP), UNISDR y el Banco Mundial, para desarrollar un
programa nacional de cinco años que apoya al Gobierno
de Indonesia en el fortalecimiento de su capacidad de
RDD y en la consecución de las prioridades del Marco
de Hyogo. A través del Programa Comunidades más
Seguras mediante la Reducción del Riesgo de Desastres,
el PNUD y sus asociados han realizado una importante
contribución a los nuevos marcos políticos, jurídicos y
regulatorios del país. Según una evaluación realizada en
PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION 41
En 2009, el Gobierno, en colaboración con el PNUD,
la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional/Oficina de Asistencia para Desastres en el
Extranjero (USAID/OFDA) y el Centro para la Investigación
de la Epidemiología de los Desastres (CRED), puso en
marcha una base de datos de pérdidas por desastres.
Esta base de datos se está utilizando para fortalecer el
sistema nacional de RRD y proporcionar información
crítica para el desarrollo de políticas. Por ejemplo, la base
de datos se utilizó para elaborar una lista de distritos
prioritarios a los que se está alentando a establecer
sus propios órganos de RRD. El Ministerio de Hacienda
también la está usando para asignarle una partida del
presupuesto general, lo que sería un primer paso hacia la
financiación de los distritos que establezcan sus propios
órganos de RRD.
Paralelamente al trabajo realizado a nivel nacional,
se ha desarrollado un programa de RRD de tres años
patrocinado por Múltiples Donantes para Aceh. El
objetivo de este proyecto era convertir la reducción
del riesgo de desastres en un elemento esencial del
proceso de desarrollo local, mediante el establecimiento
de acuerdos institucionales y un entorno propicio para
facilitar la implementación de la RRD. El programa
también ayudó al Gobierno al establecimiento de la
Autoridad Provincial de Gestión de Desastres como
Alumnos de la escuela primaria Wadoi de Nabire, en el distrito indonesio de Papua, se refugian bajo un pupitre durante un simulacro de desastre.
Derechos: © Dian Lestariningsih/AusAID
42 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
principal entidad política y de adopción de decisiones en
materia de RRD en la provincia, y contribuyó a fortalecer
las capacidades locales de RRD.
El PNUD también ha apoyado al Gobierno de Aceh en
la realización de una campaña de sensibilización pública
que incluía un programa de formación en preparación
de desastres para más de 2.500 personas y el desarrollo
de mapas de riesgo provinciales para la región. En
colaboración con el departamento de educación de
Aceh, se ha diseñado un plan de estudios para las
escuelas públicas que permitirá que los escolares estén
mejor preparados en caso de desastre.
Cuando en enero de 2012 un terremoto de 7,9 grados
sacudió Aceh, la comunidad, temiendo un tsunami, salió
hacia zonas más elevadas y buscó protección en áreas
seguras. El tsunami no se produjo, pero el hecho de que
Simulacro de incendio en el internado islámico Al Manar de Banda Aceh.
Derechos: © PNUD Indonesia
PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION 43
Lanzamiento del Plan de Acción Nacional de RRD y asignación
presupuestaria (2006-2010)
Promulgación de la Ley de Gestión de Desastres
Creación de la Dirección Nacional de Gestión de
Desastres (BNPB)
Formalización de la Plataforma Nacional de RRD
Creación de agencias locales de gestión de desastres en
todas las provincias
Aprobación legal de las Directrices para el Desarrollo de
la Rehabilitación Posdesastre
Integración de la RRD en el plan nacional de desarrollo a medio
plazo 2010-2014
El presidente indonesio Susilo Bambang Yudhoyono,
Campeón Mundial de la ONU en RRD
2007
2006
2008
2008
2009
2009
2010
2011
Hitosla comunidad buscara zonas más altas demuestra que
existe mayor concienciación y preparación.
A pesar de los progresos realizados en la identificación de
riesgos de desastres y la reducción de vulnerabilidades,
los desastres siguen afectando a miles de personas en
Indonesia. Cuando ocurren, el PNUD trabaja junto a las
autoridades gubernamentales y las comunidades para
desarrollar e implementar programas de recuperación.
Cuando a finales de 2010 el volcán Merapi de
Indonesia entró en erupción matando a 340 personas,
destruyendo viviendas y medios de subsistencia y
dañando las infraestructuras públicas de cinco distritos
de Yogyakarta y Java Central, el PNUD prestó asistencia
técnica a la BNPB para que llevara a cabo una Evaluación
de las Necesidades para la Recuperación Humana. En
asociación con el Gobierno local y un consorcio de ONG
locales, el PNUD ayudó a movilizar a un equipo que llevó
a cabo más de 500 encuestas en hogares, entrevistas
y debates con grupos representativos, para evaluar
tanto el impacto como las necesidades de recuperación
de la población. Esta evaluación constituyó la base de
un plan de acción nacional para la reconstrucción y la
recuperación posdesastre, estimuló el apoyo económico
y alentó la cooperación entre las distintas agencias
implicadas. Posteriormente, el Gobierno se inspiró en la
evaluación de necesidades posdesastre del PNUD/Banco
Mundial para elaborar sus propias directrices nacionales
de evaluación de desastres. Se trata probablemente del
único país del mundo que tiene sus propias directrices
de Evaluación de Necesidades Posdesastre con los
componentes de HRNA y Evaluación de Desastres y
Pérdidas (DaLA) incorporados.
44 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Entre 2005 y 2012, los desastres causaron más de 380.000 muertes
Entre 2005 y 2012, los desastres afectaron a más de 1200 millones de
personas
Entre 2005 y 2012, los daños totales superaron los
317.000 millones de USD
>380.000 >1.200 millones 317.000 millones
Asia y el Pacífico
*Fuente EMDAT/CRED
Países de la Dirección Regional del PNUD con resultados en RRD y recuperación
Resto de países de la Dirección Regional del PNUD
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 45
Labor del PNUD:
Porcentaje de países en los que el PNUD trabaja en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación
70%
26El PNUD ha
asistido a
Asia y el Pacíficopaíses de
en laREDUCCIÓN
Y RECUPERACIÓNDE DESASTRES
países6
establecidos en
de la región
RIESGOPROGRAMAS DE
URBANO
MARCOSJURÍDICOSen apoyo de la GRDpreparados en
Bangladeshincluyendo
20países
países de la región
14SISTEMASDE ALERTA TEMPRANA implantados en
Asia y el Pacífico
9 paíse
s
de
EVALUACIÓNDE NECESIDADES
POS-DESASTRErealizada en
paíse
s18
ORGANISMOSNACIONALES
DE DESASTRESDE GESTIÓN
establecidos en
Indonesiade la región, incluido
Asia y el Pacífico
paíse
s17de
RIESGOEVALUACIÓNY MAPEO DEL
realizados en
En las comunidades cuyos habitantes carecen de acceso a la radio o la televisión y hay un alto nivel de analfabetismo,
existen maneras innovadoras de comunicar las alertas. En Bangladesh,laplanificacióndecontingenciasylaalerta
temprana comunitarias salvan vidas y medios de vida.
Derechos: © Amir Jina/UNISDR
Conocimiento y Comunicación del riesgo
Promoción de las prioridades 2 y 3 del Marco de Acción de Hyogo
A pesar de que no existe un orden
cronológico específico en la Reducción del
Riesgo de Desastres, la identificación y el
conocimiento de los riesgos suelen ser la
etapa previa al apoyo político y la movilización
de recursos. Con un mayor conocimiento
de los riesgos existentes, las comunidades
y los Gobiernos pueden actuar basándose
en dicho conocimiento. El PNUD utiliza
una serie de instrumentos para entender
y comunicar eficazmente los riesgos. Entre
otras iniciativas, el PNUD ayuda a los países
a desarrollar su capacidad de preparar
evaluaciones de riesgos, institucionalizar
bases de datos de pérdidas y daños por
desastres e implantar Sistemas de Alerta
temprana (SAt).
EVALUACIONES DE RIESGOS
Las evaluaciones del riesgo de desastres,
que analizan el grado de exposición a las
amenazas y los factores de vulnerabilidad,
proporcionan una base empírica sobre
la probabilidad de pérdidas futuras y los
factores causales. El PNUD trabaja con las
partes interesadas a nivel nacional para
desarrollar las capacidades de preparación
de las evaluaciones de riesgos y aplicarlas en
la adopción de decisiones relacionadas con
la reducción de los riesgos. En Jordania,
por ejemplo, el PNUD elaboró junto con la
Dirección General de Protección Civil una
evaluación de los riesgos que señalaba
las posibles pérdidas sociales y materiales
que se producirían en la región en caso
de terremoto. Para ello se evaluaron los
riesgos de terremotos, las vulnerabilidades
sociales y materiales y los activos expuestos
en cada barrio. Además, el PNUD apoyó la
realización del Perfil del Riesgo de Desastres
de la ciudad de Amman, que servirá como
base para el establecimiento de acuerdos
jurídicos, institucionales y organizativos para
la gestión del riesgo.
48 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Basándose en el Plan de RRD de Amman, el
PNUD colaboró con la Agencia Suiza para el
Desarrollo y la Cooperación para apoyar a la
Autoridad de la Zona Económica Especial de
Aqaba (ASEZA) a integrar adecuadamente
la reducción de los riesgos sísmicos en
los procesos de planificación y negocios.
Aqaba, única ciudad costera de Jordania,
es altamente vulnerable a los terremotos, sin
embargo los planes municipales existentes
se centraban exclusivamente en la respuesta
sísmica, sin abordar ni la mitigación, ni las
medidas de preparación. Con el apoyo del
PNUD, se efectuó una evaluación del riesgo
sísmico y se creó la Unidad de Gestión del
Riesgo de Desastres ASEZA, que garantizan
que toda la planificación del desarrollo y
el ordenamiento territorial sea sensible al
riesgo.
La Dirección de Planificación ASEZA
está utilizando las conclusiones y
recomendaciones de esta evaluación
y seguimiento para tomar decisiones
documentadas para la adjudicación de tierras
para proyectos comerciales y viviendas,
reduciendo su grado de exposición al riesgo
sísmico. En 2013, como reconocimiento
a estas iniciativas, UNISDR nombró a
Aqaba primera Ciudad Modelo de los
Estados árabes en materia de reducción
del riesgo de desastres. Además, estos
resultados positivos fueron reconocidos por
la vecina Autoridad Regional de Desarrollo y
Turismo de la Región de Petra, con la que
el PNUD inició un programa similar para
impulsar la integración de la RRD en la
planificación del desarrollo local de la región
de Petra. Ya se dispone de una unidad de
RRD plenamente operativa creada con el
apoyo del PNUD mientras que están en
curso programas adicionales para reforzar el
conocimiento y la gestión del riesgo.
El PNUD ha aprendido que, para tener éxito,
las evaluaciones de riesgos deben basarse
en una estrecha colaboración entre la
comunidad científica, los responsables de la
toma de decisiones y las partes interesadas,
incluidas las comunidades locales y el sector
privado. Por lo tanto, el PNUD actúa como
coordinador de las contribuciones de los
distintos actores implicados en la RRD.
En 2006, por ejemplo, el PNUD respaldó
un perfil del riesgo de desastres de las
Maldivas, en el que se determinaba la
probabilidad de las amenazas, se evaluaba
la gama de vulnerabilidades de cada isla
y se asignaban categorías de riesgo. El
Gobierno, que en ese momento estaba
desarrollando un programa que identificaba
10 islas potencialmente prioritarias para la
inversión pública, revisó dicho programa al
saber que cuatro de las 10 islas presentaban
un perfil de riesgo alto.
Además, en 2009, el Gobierno de las
Maldivas con el apoyo del PNUD, llevó a
cabo un estudio de costo-beneficio de
las Medidas de Mitigación del Riesgo de
Desastres en tres islas. Este estudio fue
utilizado posteriormente, en 2011, en
el diseño de las directrices de protección
costera. Estas directrices también se
utilizarán a escala nacional para mejorar
la resiliencia de las comunidades costeras
frente a los impactos de los fenómenos
climáticos extremos, la subida del nivel del
mar, la presión sobre el litoral provocada
por el crecimiento demográfico y en última
instancia, para la integración de los riesgos
del cambio climático en la planificación de
la isla.
El ejemplo de las Maldivas muestra el alto
impacto que las evaluaciones de riesgos
pueden tener en la reducción de los riesgos
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 49
PROGRAMA DE IDENtIFICACIóN DE RIESGOS MUNDIALES (GRIP)
si se asocian a los procesos de adopción de
decisiones.
Del mismo modo, en Sri Lanka el PNUD
apoyó el desarrollo de perfiles nacionales
de amenazas relativos a una amplia
gama de peligros como erosión costera,
sequías, inundaciones, deslizamientos de
tierra, subida del nivel del mar, marejadas
ciclónicas y tsunamis. Como resultado de
ello, las autoridades locales de 10 distritos
propensos a deslizamientos adoptaron
una legislación con nuevos permisos de
edificación que tengan en cuenta el riesgo
de deslizamiento de tierras.
La evaluación de los riesgos relacionados
con el cambio climático es un componente
importante de la labor del PNUD. En el Perú,
a través del Programa de Identificación
de Riesgos Mundiales (GRIP), el PNUD
apoyó la realización de una evaluación del
riesgo climático en 2010. El aumento de
las temperaturas en todo el mundo está
acelerando el deshielo de los glaciares
de la región, que son una importante
fuente de suministro de agua para las
comunidades, su ganado, la industria y la
generación de energía hidroeléctrica. La
evaluación permitió el desarrollo de una
estrategia regional de adaptación al cambio
climático para el estado de Arequipa, que
trata de hacer frente a las consecuencias
que tiene el deshielo de los glaciares en el
suministro de agua. Como resultado de la
misma, se han construido nuevos sistemas
de gestión hídrica y de riego, así como
silos de alimentos y depósitos que están
ayudando a las comunidades en el proceso
El PNUD promueve la recopilación y difusión de infor-
mación sobre el riesgo de desastres a través del Progra-
ma de Identificación de Riesgos Mundiales (GRIP).
Esta iniciativa con múltiples interesados, organizada por
el PNUD, pero desarrollada y aplicada por una docena
de organizaciones diversas, entre las que se encuentra
la Secretaría del ISDR, comporta un conjunto de acti-
vidades armonizadas cuyo propósito es fortalecer la
identificación, evaluación y seguimiento del riesgo en
todos los niveles. El programa diseñó un paquete de
evaluación del riesgo de desastres que proporciona a
los países las herramientas y metodologías para reali-
zar evaluaciones completas del riesgo de desastres. La
gran cantidad de información generada a través de es-
tos programas está disponible en una plataforma web
llamada “GRIPweb”, que facilita el intercambio, acceso
y uso de la información sobre riesgos.
Desde que fue creado en 2007, el GRIP ha prestado
asistencia directa a más de 57 países para llevar a
cabo las evaluaciones del riesgo de desastres a nivel na-
cional y local. Estas evaluaciones se han utilizado tanto en
la preparación de las estrategias nacionales de RRD como
en planes de acción para la gestión de los riesgos urbanos
y sectoriales. Dando su apoyo a las instituciones naciona-
les y promoviendo la participación de diversos sectores
de la sociedad en estos procesos, el PNUD desarrolla las
capacidades locales y crea un entorno sostenible y propi-
cio para la aplicación de estrategias. Además, los nuevos
conocimientos sobre los riesgos suelen incorporarse a los
libros de texto y planes de estudio para promover una
cultura de prevención. Desde 2013, la labor de identifica-
ción de riesgos que realiza GRIP ha quedado plenamente
integrada en la cartera de RRD del PNUD.
50 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
de adaptación. La estrategia de Arequipa se
ha utilizado como un modelo replicable en
otros estados del país. Además, el Ministerio
de Educación utilizó la información generada
para incorporar la adaptación al cambio
climático a los programas escolares, elaboró
material didáctico para los niños y formó al
profesorado en materia de cambio climático.
En 2009, en nombre del Grupo Temático
sobre Refugios de Emergencia y en
colaboración con ONU-Hábitat y la FICR, el
GRIP apoyó a la ciudad de Tijuana (México)
en la realización de evaluaciones de riesgos
urbanos para preparar la planificación
de albergues predesastre. Fue la primera
vez en que se utilizaba en Tijuana datos
históricos sobre terremotos para ubicar
zonas de alto riesgo. Posteriormente
se analizaron escenarios de daños en
función de las diferentes composiciones
del suelo, zonas y tipos de construcción y
densidad y distribución de la población.
El daño estimado a edificios se usó para
determinar el número de personas que
necesitarían refugio durante un terremoto
y para localizar zonas seguras que pudieran
utilizarse como refugios. Gracias a este
proyecto, 1,5 millones de habitantes de la
ciudad de Tijuana están mejor protegidos
contra el riesgo sísmico y la ciudad cuenta
con un plan de acción de emergencia
claro, que se actualiza periódicamente a
través de programas de simulación. Tras
la finalización del proyecto, los alcaldes de
otras cinco grandes ciudades del Estado de
Baja California firmaron un acuerdo para
replicar las medidas adoptadas en Tijuana.1
1 Información más detallada en: Disaster Risk Assessment and its Use in Decision Making Practice and Experience from Baja California, México (2011). GRIP y CIESE. Disponible en:
http://www.gripweb.org/gripweb/sites/default/files/documents_publications/DRA_Si-tuation_Analysis_BC_Mexico_2011-11-18.pdf
BASES DE DAtOS DE PéRDIDAS POR
DESAStRES
Las bases de datos de pérdidas por
desastres son un aspecto importante
del conocimiento del riesgo, ya que
proporcionan información histórica
sobre daños y pérdidas relacionados con
amenazas a lo largo del tiempo. Estas
bases de datos pueden servir para aprobar
las evaluaciones de riesgos y supervisar la
eficacia de las medidas de RRD aplicadas.
Los datos sobre las pérdidas por desastres
proporcionan evidencia sobre la cual
basar las decisiones de inversión, lo que
permite un enfoque rentable y eficiente del
desarrollo.
A finales de 1993, la ONU apoyó
la aplicación de la metodología
DesInventar diseñada por la Red de
Estudios Sociales en Prevención de
Desastres en América Latina.2 Este método
permite la recopilación homogénea de
datos y el análisis de las pérdidas causadas
por los desastres; establece normas de
calidad para el intercambio de información;
dispone de metodologías analíticas
totalmente documentadas para facilitar la
ejecución y puede ser la primera fase de la
evaluación completa de los riesgos.
A través del Programa Regional de Desarrollo
de Capacidades de Reducción del Riesgo de
Desastres y de Recuperación (2005-2009),
el PNUD apoyó la instauración de bases de
datos de pérdidas por desastres DesInventar
en cinco de los países más afectados por
el tsunami de 2004: la India, Indonesia,
las Maldivas, Sri Lanka, y tailandia. En
cada uno de estos países, el PNUD colaboró
con las autoridades gubernamentales
2 Más información sobre la metodología Desinventar y su aplicación en http://www.desinventar.org/.
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 51
en la identificación de un “alojamiento”
adecuado para la base de datos,
estableciendo bases de datos de pérdidas
por desastres en el marco nacional de
RRD, apoyando la recopilación y validación
de datos, realizando análisis y trabajando
para garantizar la sostenibilidad. Gracias a
esta iniciativa, cinco de los seis países más
afectados por el terremoto y el tsunami del
Océano Índico de 2004 ahora cuentan con
bases de datos que les permiten llevar a
cabo políticas de desarrollo documentadas
y sensibles al riesgo.
Así, la base de datos de desastres de Sri
Lanka es reconocida como una de las más
avanzadas de la región. Con el apoyo del
PNUD, se recogieron datos de diferentes
organizaciones gubernamentales (como la
Unidad de Epidemiología del Ministerio de
Salud, el Departamento de Conservación de
la Fauna y Flora y la Organización Nacional
de Investigación para la Construcción) y
se impartió formación sobre reunión de
datos a más de 90 funcionarios nacionales
y de distrito. En 2007 se puso en marcha
el Sistema de Información sobre Desastres
de Sri Lanka, que en 2012 fue trasladado
con éxito al centro de operaciones de
emergencia del Centro de Gestión de
Desastres. La información reunida en la
base de datos de pérdidas por desastres
reveló al Gobierno el valor de invertir en
la Reducción de los riesgos, integrándola
en la Visión 2010 para el Futuro. Desde
entonces, las inversiones del Gobierno en
la RRD se han incrementado notablemente,
puesto que la partida presupuestaria de
2013 es 25 veces mayor que la de 2009.3
3 En 2009, se contaba con una partida presupuestaria de 18,2 millones de LKR. En 2013 la partida presupuestaria ascendió a 465 millones de LKR
El establecimiento del Sistema de
Información sobre Desastres y el
fortalecimiento de las capacidades del
Centro de Gestión de Desastres de Sri
Lanka, se enmarcaron en un programa
nacional más amplio para la RRD apoyado
por el PNUD y compuesto por siete
proyectos diferentes. Todos estos proyectos
reunidos llevaron a la creación de un SAT
tanto para tsunamis como multiamenaza. El
proyecto también dio lugar a la creación de
un mecanismo comunitario de seguimiento
de inundaciones y deslizamientos y alerta
temprana. Por último, se establecieron
centros de operaciones de emergencia a
nivel nacional y de distrito, fortaleciendo
así la acción local y la coordinación
general. Estos resultados, unidos al Sistema
Nacional de Información sobre Desastres,
han tenido un efecto muy positivo en la
accesibilidad de las comunidades locales
a la información sobre desastres y por
extensión, a una reducción del riesgo.
Costa afectada por la erosión en Sierra Leona.
Derechos: © Tommy Trenchard/IRIN
52 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
El ejemplo de Sri Lanka muestra la
importancia que tiene establecer nexos
entre la reunión y el análisis de datos de
pérdidas por desastres y las capacidades
técnicas y medidas de RRD. Basándose
en los positivos resultados del programa
regional, el PNUD sigue prestando
asistencia a los países en el desarrollo
de bases de datos de pérdidas por
desastres con metodología DesInventar,
por ejemplo en Belice, Bhután, Brunei,
Camboya, Liberia, Moldova, Myanmar,
Pakistán, Filipinas y túnez.
SIStEMAS DE ALERtA tEMPRANA (SAt)
Para ciertas amenazas, los sistemas de
alerta temprana son una medida eficaz que
permite alertar a las poblaciones en situación
de riesgo y adoptar medidas preventivas y
preparatorias antes de la sacudida de la
amenaza. Así se protegen vidas y medios de
vida y se reduce el impacto potencial de los
desastres cuando estos ocurren. El PNUD
apoya a los Gobiernos en el seguimiento
continuo del riesgo de desastres y las
pérdidas que provocan, a través de la
institucionalización de los observatorios
de desastres y el establecimiento de SAT,
entre otras medidas. Por ejemplo, en
Bangladesh el Ministerio de Alimentación
y Gestión de Desastres, con el apoyo del
PNUD, ha puesto en marcha tanto un
Centro de Información sobre Gestión de
Desastres operativo 24 horas al día y 7
días por semana como un Centro Nacional
de Coordinación de la Respuesta ante
Desastres para facilitar el intercambio de
información, prestar ayuda de emergencia
en momentos de crisis y ayudar a
coordinar la reducción de los riesgos y la
recuperación. Desde 2010, con el apoyo
del PNUD, un Sistema de Difusión por Móvil
ha estado enviando mensajes de alerta
temprana a las personas y comunidades
expuestas a riesgos. Los mensajes de
alerta se obtienen del Centro de Previsión
y Alerta de inundaciones —que el PNUD
contribuyó a crear— y el Departamento
Un hombre es alertado del regreso de las lluvias en la región somalí de Etiopía. Los teléfonos móviles se utilizan cada vez más para comunicar alertas y coordinar las actividades de preparación.
Derechos: © UNISDR
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 53
Meteorológico de Bangladesh y a
continuación se difunden por mensajes
SMS a teléfonos móviles. Gracias a este
reforzado SAT la comunidad dispone de un
mayor acceso a la información, lo que les
permite prepararse y responder mejor ante
los riesgos relacionados con amenazas en
todo el país.
En toda la región del Pacífico, el PNUD
trabaja junto a las autoridades nacionales
para mejorar el SAT través de una
combinación de evaluaciones del riesgo de
desastres, mecanismos de seguimiento de
las amenazas y sensibilización a gran escala.
Para fortalecer la alerta temprana contra
tsunamis en la región del Pacífico, el PNUD
ha prestado apoyo técnico y económico
para la elaboración de procedimientos
operacionales reglamentarios, conectando
a proveedores regionales como el Centro
de Alerta de Tsunamis del Pacífico con sede
en Hawai, con las autoridades nacionales
y locales. Los asociados nacionales asumen
luego la responsabilidad de alertar a sus
ciudadanos a través de sus respectivas
autoridades de gestión de desastres.
El 11 de marzo de 2011, cuando un
terremoto de 9,0 grados de magnitud
sacudió la costa de Japón, la eficacia de
los SAT implantados en la región con el
apoyo del PNUD quedó patente. En los
cinco minutos posteriores al terremoto, más
de 120.000 habitantes de una comunidad
costera expuesta de Filipinas recibieron
en sus teléfonos móviles un mensaje
alertándoles de un posible tsunami. A pesar
de que la provincia filipina de Albay sólo
se vio afectada por olas no destructivas,
108.000 personas aproximadamente de
150 distritos costeros fueron evacuadas
como medida de precaución. El número de
personas alertadas y la rapidez y eficacia del
envío de los mensajes son la prueba del éxito
de este proyecto en el desarrollo de SAT
capaces de salvar vidas y reducir pérdidas.
Otro de los proyectos del PNUD en el
Pakistán respaldó la creación de un SAT
de tsunamis a mediados de 2011. Tanto
el Servicio Geológico Británico como el
Servicio Geológico de EE.UU. han solicitado
revisar este sistema, que en el futuro
podría ser replicado en Omán. En las
Maldivas, el Gobierno contó con más de
3 millones de USD en equipos financiados
e implementados por el Gobierno de
Alemania con el apoyo del PNUD (un radar
Doppler, sistemas de comunicaciones
por satélite y sismómetros, entre otros
elementos). También se formó al personal
en el uso de los equipos y se conectó
Un hombre cargando sus pertenencias en una caja de poliestireno trata de llegar a un bote de rescate tras las inundaciones de Manila. Los desastres relacionados con el clima, como las inundaciones, están aumentando a nivel mundial. Se necesitan sistemas de alerta temprana y cooperación entre los países para aumentar la resiliencia a los desastres relacionados con el agua.
Derechos: © Jason Gutierrez/IRIN 2012
54 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
a los jefes locales de la isla a un sistema
de difusión SAT. Como resultado de esta
iniciativa, las Maldivas ya no dependen
de la India para emitir alertas tempranas y
las comunidades locales están recibiendo
información de manera más oportuna.
El cambio climático —y sus efectos— es
un elemento importante que afecta a
la manera de entender y comunicar los
riesgos para a continuación reducirlos.
Por ejemplo, una consecuencia concreta
del cambio climático es el derretimiento
acelerado de los glaciares, que está
provocando una rápida acumulación de
agua en las lagunas de alta montaña de
la región del Himalaya. Los sedimentos
depositados por los glaciares actúan como
una barrera natural de contención de los
lagos, pero el agua del deshielo acumulada
hace que estas presas naturales sean cada
vez menos estables. Existe el riesgo de
que estos lagos glaciares se desborden
liberando millones de metros cúbicos de
agua y sólidos en un corto período de
tiempo. Estas descargas repentinas de
agua o desbordamiento de lagos glaciares
(GLOF) pueden ser devastadoras para
las comunidades situadas aguas abajo.
Así, en 1994, se produjo en Bhután un
desbordamiento de este tipo que soltó
cerca de 20 millones de metros cúbicos de
agua, destrozando más de 685 hectáreas
de tierras de cultivo, arrastrando cinco
molinos y 16 yaks, destruyendo seis
toneladas de grano alimenticio y matando
a 22 personas.
En una iniciativa destinada a ayudar a
los países a hacer frente a este tipo de
amenaza emergente y cada vez más
recurrente, el PNUD se ha asociado con
la Oficina de Ayuda Humanitaria de la
Comisión europea (ECHO) para poner en
Estación automática de control del nivel de agua (AWLS) en la región Lunana, donde se encuentra el Lago Glacial Thorthomi de Bhután. Se ha instalado un sistema de alerta temprana para proporcionar alertas de desbordamiento de lagos glaciares en tiempo real a las personas que viven en Punakha-Wangdue y el valle de Chamkhar, aguas abajo del lago glaciar.
Derechos: © PNUD Bhután
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 55
marcha la Iniciativa Regional de Reducción
de los Riesgos de Desbordamiento de
Lagos glaciares (GLOF) en el Himalaya. La
iniciativa, que se prolongó entre diciembre
de 2007 y febrero de 2009, abarcaba
Bhután, la India, Nepal y el Pakistán, y se
centró en el fortalecimiento de capacidades
no estructurales y comunitarias.
En Bhután por ejemplo, el PNUD ayudó a
identificar valles intermedios potencialmente
expuestos a desbordamientos GLOF. Como
solo el 7,8 por ciento de la superficie
terrestre de Bhután es cultivable, el riesgo
de que este tipo de inundaciones reduzca
la producción agrícola es elevado. Desde
que se instauró el programa regional, los
habitantes de los valles más expuestos al
riesgo están cubiertos por un SAT integral
de inundaciones repentinas y GLOF. En
el marco del proyecto, se trazaron y
difundieron mapas de riesgos que ahora
se utilizan para señalar áreas vulnerables y
propensas a amenazas. Como respuesta a
la evaluación de los riesgos, se han tomado
medidas para reducir el nivel de agua del
lago glacial Thorthomi en más de 3,6 metros,
evitando el fenómeno GLOF previsto.
Además, 17 torres de sirena situadas en el
valle de Punakha-Wangdue también están
proporcionando alerta temprana contra
desbordamientos GLOF a 21 comunidades
vulnerables, mientras que se ha informado
de las rutas de evacuación al 67 por ciento
de los hogares de la zona objetivo.
De igual modo, en Nepal el programa
regional ayudó a identificar la reducción
del riesgo de GLOF como un proyecto de
realización prioritaria. El programa reforzó
la capacidad del Gobierno en materia de
preparación, respuesta y planificación en al
menos siete comunidades aguas abajo de
uno de los lagos glaciares más vulnerables.
PNUD Nepal está ayudando a establecer
un SAT comunitario que estará conectado
a los niveles central y del distrito a través
de centros de operaciones de emergencia
en ambos niveles. Además, el Gobierno
de Nepal ha finalizado la construcción
de un Centro Nacional de Operaciones
de Emergencias con el apoyo técnico del
PNUD y la financiación de AusAID. Este
centro recopilará, analizará y difundirá
información sobre amenazas y coordinará
la respuesta a emergencias.
El Programa Regional contra los
desbordamientos GLOF se ha beneficiado
notablemente de la colaboración conjunta
entre las oficinas en los países del PNUD
y los asociados locales, que conocen muy
de cerca el contexto local. El proyecto ha
logrado integrar el conocimiento del riesgo
de desbordamientos GLOF en la mentalidad
administrativa de los que toman decisiones
y efectivamente ha llevado a una reducción
del riesgo que representa el deshielo
acelerado de los glaciares.
Miembros de la comunidad ayudan a preparar mapas de riesgosparaidentificarlosriesgosyvulnerabilidades locales.
Derechos: © PNUD Bhután
56 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Armenia
Armenia, que está situada en una de las zonas sísmicas más activas del mundo, es vulnerable a numerosos
riesgos naturales. Los altos niveles de urbanización y la alta incidencia de la pobreza pueden incrementar
la exposición a las amenazas y la vulnerabilidad del país.
Bajo la lupa:
En 1988, un fuerte terremoto asoló Armenia y destruyó
más de 350 asentamientos, mató a más de 25.000
personas y dejó a 514.000 personas sin hogar. El desastre
fue el punto de partida de la RRD y tras él, el Gobierno
de Armenia dio prioridad al desarrollo de las capacidades
de RRD. Entre 1990 y 1991, se creó la Encuesta Nacional
de Seguridad Sísmica y la Administración Nacional
de Gestión de emergencias. Para apoyar este nuevo
enfoque en materia de RRD, el PNUD y OCAH iniciaron
en 1997 un Programa de Capacitación en Gestión de
Desastres.
Durante la década siguiente Armenia continuó
desarrollando sus capacidades de RRD, pasando de
una estrategia exclusivamente centrada en respuestas
posdesastre a un enfoque más integral y a largo plazo,
que hace hincapié en la preparación, la concienciación y
la planificación. Con el fin de sistematizar las iniciativas
de desarrollo de capacidades e identificar las principales
lagunas, en 2010 el PNUD Armenia en colaboración con
la Iniciativa sobre la Capacidad de Reducción de Desastres
(CADRI) y el Grupo de Desarrollo de la Capacidad,
trabajó con el Ministerio de Situaciones de Emergencia
(MoES) para diseñar y facilitar la autoevaluación de la
capacidad de RRD. En consulta con el Ministerio, se
seleccionó el Marco de Acción de Hyogo como la base
para diseñar los indicadores con respecto a los cuales los
funcionarios gubernamentales medirán las capacidades
de los sistemas de RRD.
Esta evaluación de la capacidad proporcionó
al Ministerio una hoja de ruta y varias acciones
estratégicas recomendadas, como la elaboración de
una estrategia nacional para la RRD; la realización de
un seguimiento y evaluación del conjunto del sistema
para apoyar la coordinación y gestión de la información
y el establecimiento de un Observatorio Nacional de
Desastres para unificar las bases de datos. A partir de los
resultados de la evaluación y para fortalecer el sistema
de RRD, se adoptó un plan de acción para el desarrollo
de capacidades.
Siguiendo las recomendaciones de la evaluación,
el Gobierno, el PNUD y sus asociados4, trabajaron
conjuntamente en el desarrollo de una estrategia
nacional de RRD, que se guía por las prioridades
del MAH y los objetivos del Programa Nacional de
Desarrollo Sostenible de Armenia. La Plataforma
Nacional de RRD fundada en 2010, fue la que dirigió
el proceso de desarrollo, un proceso muy participativo
en el que se subrayó el liderazgo del Gobierno, en
particular el Ministerio de Situaciones de Emergencia y
se ofreció a todos los interesados en la RRD las mismas
oportunidades de convertirse en parte del proceso de
adopción de decisiones. En marzo de 2012, el primer
ministro de Armenia aprobó el anteproyecto final de
esta estrategia.
4 Cruz Roja de Armenia, Academia Estatal de Gestión de Crisis,Agencia de Cooperación Internacional del Japón, Oxfam, Sociedad Suiza de Cooperación para el Desarrollo, UNICEF, OMS, Banco Mundial y World Vision Armenia.
PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION 57
En 2011, el Ministerio instauró un plan para
descentralizar el sistema de RRD, nombró a los
representantes regionales del Ministerio coordinadores
regionales de RRD y del Marco de Hyogo e instauró un
Centro de Gestión de Crisis y un Observatorio Nacional
de Desastres. Con el fin de fortalecer el conocimiento
de los riesgos, el PNUD apoyó el observatorio a través
del Programa de Identificación de Riesgos Mundiales
(GRIP), para la recopilación, análisis e interpretación de
datos sobre desastres. Desde entonces, el observatorio
ha logrado crear mapas de riesgos relacionados con las
tres principales amenazas —inundaciones, terremotos
En2011secreóelObservatorioNacionaldeDesastresdeArmeniaconelfindeapoyarlosprocesosnacionales de evaluación de riesgos y las iniciativas de gestión del riesgo de desastres.
Derechos: © PNUD Armenia
58 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
y deslizamientos de tierra— y gracias al seguimiento
periódico de los datos el Centro de Gestión de Crisis
puede emitir alertas tempranas.
A nivel comunitario, el PNUD apoyó al Ministerio en
la realización de Intervenciones locales de Gestión del
Riesgo especialmente enfocadas en la vulnerabilidad y
la capacidad. Se aplicó una metodología extraída de una
caja de herramientas diseñada por la FICR y adaptada por
el PNUD para incorporar los componentes de gestión del
riesgo climático (GRC) y género. Con la implementación
de las intervenciones locales de gestión del riesgo, el
PNUD inició un proceso dinámico de movilización de
la comunidad que llevó a la consecución de los cuatro
requisitos básicos para que la participación comunitaria
en la RRD tenga éxito: conocimiento común de las
amenazas; percepción común de los riesgos;
sentido común de la responsabilidad compartida;
y medidas de RRD acordadas en común en función
de las necesidades y capacidades. Partiendo de las
evaluaciones, se clasificaron las actividades de RRD por
orden de prioridad, se presentaron a las autoridades
locales y posteriormente se incluyeron en los planes de
desarrollo y operativos. Esto llevó a la implementación
de más de 18 proyectos de adaptación y mitigación,
como un innovador programa de protección del viñedo
mediante redes antigranizo, la construcción de diques
para evitar las avalanchas de lodo en las tierras agrícolas
y la reconstrucción de un puente destruido por grandes
inundaciones.
Además, en el marco del proyecto local de gestión
de riesgos, el Certificado Comunitario de Riesgos se
ha convertido en una herramienta fundamental de
planificación comunitaria, que se repartió entre las
partes interesadas en la RRD para su consideración y
se presentó al Ministerio de Administración Territorial
para integrarlo en las plantillas de planificación para el
desarrollo comunitario.
También en apoyo al sistema de RRD descentralizado
y bajo la dirección de la Plataforma Nacional de RRD,
se desarrolló un programa de capacitación especial
sobre la introducción de la gestión del riesgo local en
las comunidades. Posteriormente, este programa de
formación se distribuyó entre 915 comunidades, 10
equipos regionales de RRD y otras partes interesadas
en la RRD, para que lo utilizaran como un programa
pedagógico común.
En el marco del apoyo brindado al sistema nacional
y comunitario de RRD, el PNUD ha hecho hincapié
en todo momento en la incorporación de cuestiones
relativas al género. Durante la ejecución del proyecto
de RRD, se garantizó la participación equitativa de
ambos sexos gracias a la organización simultánea de
campañas de educación y concienciación, así como
a la provisión de igualdad de oportunidades a todos
los miembros de la comunidad para que participaran
activamente en el proceso local de gestión del riesgo. La
Plataforma Nacional de RRD formó un grupo temático
sobre la incorporación de cuestiones relativas al género
en la RRD, fomentando que los interesados en la RRD
tuvieran en cuenta los temas de género en las políticas
y acciones. Además, se realizó un estudio sobre género
y RRD que se utilizó para documentar el desarrollo de
un Plan de Acción de Género. El objetivo de este plan
era dar a conocer y sensibilizar a los funcionarios sobre
los beneficios y la necesidad de una RRD con enfoque
de género. Todos estos esfuerzos llevaron a importantes
PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION 59
Realización de la Encuesta Nacional de Seguridad Sísmica y
establecimiento de la Administración de Gestión de Emergencias
Revisión de la legislación nacional para reforzar el marco regulador de la RRD
2002
1990/1991
Creación de la Plataforma Nacional de RRD
Realización de la Evaluación Nacional de Capacidad de RRD
Base de datos SIG completada
2010
La EMA se convierte en el Ministerio de Situaciones de
Emergencia
2008
Creación del Observatorio Nacional de Desastres integrado en el Centro de Gestión de Crisis, del
Ministerio de Situaciones de Emergencia
Firma del Memorando de Entendimiento entre la ONU y el Ministerio de Situaciones de Emergencia para fortalecer la colaboración en materia de RRD,
preparación y respuesta
2011
Aprobación de la Estrategia Nacional de RRD
2012
Hitosresultados, como la inclusión de un capítulo específico
de RRD en el plan de aplicación de la política nacional de
género 2011-2015.5
El PNUD también ha apoyado la cooperación Sur-Sur
en Armenia. Los Gobiernos de Armenia y Montenegro
firmaron un memorando de entendimiento por el
cual el Ministerio de Situaciones de Emergencia de
Armenia y el Ministerio del Interior de Montenegro se
comprometieron a fortalecer la cooperación mediante
el intercambio de especialistas e información. El
PNUD también facilitó la firma de un memorando
entre las plataformas nacionales de RRD de Armenia
y Kirguizistán, a través del cual las partes cooperarán
para resolver problemas comunes, mejorando aún más
las capacidades de RRD y preparación ante emergencias.
A través de su trabajo con las comunidades locales y el
Gobierno central, en particular fortaleciendo los sistemas
institucionales y legales y al mismo tiempo ayudando a
aumentar el conocimiento sobre los riesgos, el PNUD ha
acompañado a Armenia en el proceso de transición de
un enfoque centrado exclusivamente en respuestas a
desastres a uno centrado en la prevención de desastres y
la reducción de los riesgos.
5 PNUD Armenia (2011). Applying Gender Mainstreaming in Disaster Risk Reduction Policy Development / Guideline for Practitioners.
60 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Entre 2005 y 2012 los desastres se cobraron más de 60.000 vidas
Entre 2005 y 2012 los desastres afectaron a más de 8 millones de personas
Entre 2005 y 2012, los daños totales superaron los 20.000 millones de USD
>60.000 >8 millones 20.000 millones
Europa y Comunidad de Estados Independientes (ECEI)
*Fuente EMDAT/CRED
Países de la Dirección Regional del PNUD con resultados en RRD y recuperación
Resto de países de la Dirección Regional del PNUD
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 61
Labor del PNUD:
Porcentaje de países en los que el PNUD trabaja en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación
46%
11han integrado la
en su
s
paísesGESTIÓN DEDESASTRES
POLÍTICAS DE
DESARROLLO
REDUCCIÓN DEL
DE DESASTRESRIESGO
12El PNUD ha apoyado a
países conen
yKirguizistánMoldova Tayikistán
Kazajstán
PLANES PREPARACIÓN Y
DE CONTINGENCIA
de la regiónpaíses5
ORGANISMOSNACIONALES
DE DESASTRESDE GESTIÓN
establecidos en
6de la regiónpaíses
RIESGOEVALUACIÓNY MAPEO DEL
realizados en
MARCOSJURÍDICOSen apoyo de la GRDpreparados en
7países
para proteger las
han establecido
rápido crecimiento
Tayikistán yArmenia
RIESGOPROGRAMAS DE
URBANO
ciudades en
Niños de la asociación infantil Teguis para la participación activa en las Filipinas plantan mangles. Los manglares proporcionan una protección muy necesaria contra
los desastrosos tifones y las inundaciones.
Derechos: © UNISDR
Reducción del riesgo
Promoción de las prioridades 1 y 4 del Marco de Acción de Hyogo
Uno de los objetivos principales del trabajo
del PNUD en RRD es capacitar a países
asociados para que reduzcan el riesgo.
El PNUD consigue hacerlo a través de un
enfoque holístico de buena gobernanza,
constituido de políticas, leyes, instituciones
y programas bien planificados y dotados
de suficientes recursos. La conjunción de
todas estas acciones permite la reducción
y la gestión del riesgo. Los sistemas
institucionales y legislativos pueden facilitar
información compartiendo y asignando
recursos mediante la designación de
funciones y responsabilidades cruciales, que
luego llevan a cabo las respectivas agencias
y asociados sectoriales. Básicamente, los
programas para reducir el riesgo surgen
de las acciones de gobernanza que los
formalizan, planifican y presupuestan.
Debido al aumento de los riesgos por
la urbanización y el cambio climático, la
gobernanza se enfrenta a nuevos retos. El
objetivo es garantizar que la información
sobre riesgos de desastres se aplique
sistemáticamente y se tenga en cuenta
en la planificación del desarrollo y de la
recuperación. Tal y como se describe en
esta sección, los sistemas de gobernanza, la
concienciación e integración de la reducción
de los riesgos en todos los sectores así como
el desarrollo de capacidades y la difusión de
buenas prácticas facilitan esta labor.
GOBERNANZA Y REDUCCIóN DEL
RIESGO DE DESAStRES
La experiencia acumulada por el PNUD en
su trabajo con Gobiernos a nivel nacional
ha demostrado que para poder incluir las
consideraciones de riesgo en la planificación
del desarrollo, y por lo tanto reducir el riesgo,
es fundamental que exista una gobernanza
apropiada.1 Una base institucional adecuada
1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004). La Reducción de Riesgos de Desastres. Un desafío para el Desarrollo. Nueva York.
58 países han fortalecido su RRD institucional y sus marcos jurídicos con el apoyo del PNUD
64 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
—y una buena gobernanza— constituye un
requisito importante para la RRD.
En las dos últimas décadas, el apoyo
institucional y legislativo del PNUD a los
Gobiernos ha evolucionado de un enfoque
centrado en la gestión de desastres a uno
basado en la gestión de riesgos. En la
década de los 90, los esfuerzos se dirigían al
establecimiento de Organismos Nacionales
de Gestión de Desastres (NDMA) a través
de programas unidimensionales pero quedó
patente que las NDMA debían formar parte
de un proceso más amplio de reforma de las
políticas públicas, lo que motivó al PNUD a
aprovechar su experiencia en gobernanza
para desarrollar un enfoque más holístico.
Como lo demuestran los ejemplos de países
“Bajo la lupa” presentados en este informe,
para tratar de garantizar un enfoque integral
y sostenible, el PNUD promueve sistemas
de RRD que se basan en los principios
de “buena gobernanza”: participación
amplia, alianzas, transparencia, rendición
de cuentas, preceptos legales, eficiencia,
eficacia y capacidad de respuesta. En la RRD,
la buena gobernanza puede garantizar que
existen marcos operativos, capacidades y
recursos adecuados para que las sociedades
puedan adoptar medidas adecuadas para
la prevención, preparación, gestión y
recuperación de desastres.
En 2009, por ejemplo, el PNUD trabajó en las
Islas Salomón con el Consejo Nacional de
Desastres en el desarrollo de un plan nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres. El plan se
basaba en un amplio proceso consultivo en el
que estuvieron representados comunidades,
organismos, sectores y diversos niveles de
gobierno. Durante la preparación del plan,
el PNUD hizo hincapié en la necesidad de
reconocer las desigualdades sociales y las
necesidades y los impactos desagregados
por sexo. Como consecuencia de ello, el
plan promueve iniciativas de RRD específicas
para la infancia y por género, reconociendo
las diferentes vulnerabilidades que existen
en la comunidad. Temiendo que, a pesar de
disponer de un plan con enfoque de género,
ciertos obstáculos culturales limitaran la
verdadera participación de las mujeres, el
Ministerio de la Mujer, Juventud e Infancia
ahora participa activamente en el proceso de
implementación, junto con las ONG locales y
la Cruz Roja nacional.
En Uganda, el PNUD se asoció con la
Oficina del Primer Ministro para desarrollar y
facilitar la adopción de una Política Nacional
para la Preparación y Gestión de Desastres.
Paralelamente, se inició un proceso de
fortalecimiento de las capacidades locales en
gestión de desastres. A través de su Programa
de Gestión de Crisis y Recuperación, el PNUD
apoyó a la Oficina del Primer Ministro y a los
Comités Técnicos de Gestión de Desastres en
el norte de Uganda (entonces denominados
Comités de Distrito de Gestión de Desastres)
reforzando la capacidad de estas instituciones
de coordinar medidas de emergencia y RRD.
Se reactivaron o apoyaron con éxito los
Comités de 11 distritos en las subregiones de
Acholi, Lango y Teso, para el establecimiento
de los Comités de Gestión de Desastres de los
Subcondados. El objetivo era asegurar que
la prevención, la preparación y la respuesta
ante desastres alcanzaran el nivel más bajo
de gobernanza. Los Comités recibieron
formación en RRD y alerta temprana, y
siguen siendo plenamente funcionales,
trabajando para mejorar la reducción del
riesgo de desastres en sus comunidades.
De forma similar, en Ghana, el PNUD apoyó
a través de CADRI el desarrollo del Plan de
Acción 2011-2015 para la RRD y Adaptación
al Clima. El plan, que fue un logro importante,
El 75 por ciento de los Organismos
Nacionales de Gestión de Desastres
de la región de Asia y el Pacífico
han recibido apoyo directo técnico y/o
financiero del PNUD
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 65
reveló un cambio en el enfoque del Gobierno
que pasó de ser reactivo a centrarse en la
gestión del riesgo. El plan movilizó a distintas
instituciones para abordar los riesgos de
desastres, basándose en un proceso de
colaboración entre múltiples interesados
implicados en su desarrollo.
El PNUD ha trabajado con Gobiernos de todo
el mundo en el desarrollo y el fortalecimiento
de políticas nacionales de gestión de
desastres, como se ilustra en los casos
mencionados anteriormente. Estas políticas
establecen agencias nacionales que tratan las
amenazas y riesgos y describen las medidas
que deben adoptarse para reducirlos.
Estas agencias coordinan las actividades
de reducción de los riesgos y desastres
definiendo funciones y responsabilidades,
asignando recursos, proporcionando marcos
de acción, implementando medidas de
prevención y preparación de desastres y
coordinando las actividades de socorro y
recuperación y las evaluaciones cuando
se produce un desastre. Las políticas
nacionales de RRD también desempeñan
la importante función de proporcionar
un marco institucional a través de cuyo
presupuesto se pueden hacer asignaciones y
consolidar partidas del presupuesto nacional
a programas e instalaciones de RRD.
Por ejemplo, en la República Dominicana,
el PNUD trabajó con las autoridades
nacionales a través de un programa de RRD
implementado desde 2006 hasta 2010, para
avanzar en la aplicación eficaz de la Ley 147-
02 sobre RRD, que solicitaba la creación de
un Sistema Nacional para la Prevención,
Mitigación y Respuesta ante Desastres. A
medida que se implantaba el sistema, el
PNUD se asoció con UNISDR y con el apoyo
técnico del Instituto Tecnológico de Santo
Domingo y la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales, apoyaron el
fortalecimiento del sistema nacional de
RRD y la aplicación de la mencionada ley.
Se desarrollaron programas de desarrollo
de capacidades para fortalecer el sistema
de RRD, prestando especial atención a la
integración de las cuestiones de género en
los programas de estudio y a garantizar la
participación igualitaria. Como resultado,
se estableció y formó un comité técnico
nacional en el que estaban representadas
22 unidades estatales distintas. Con el
apoyo del PNUD, la República Dominicana
ha experimentado una transformación
sustancial en su capacidad de RRD. El país
posee ahora un Plan Nacional de Reducción
del Riesgo Sísmico, un Plan Nacional de RRD
y un Fondo Nacional para la Prevención,
Mitigación y Respuesta. Además, el número
de unidades de gestión del riesgo está
aumentando a nivel local, reforzando aún
más la capacidad de coordinación del Comité
Nacional de Emergencia. Por otra parte, la
Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-
2030 incorpora la reducción de los riesgos
como una cuestión transversal y uno de sus
principales pilares, allanando el camino para
una mayor articulación de la RRD dentro de
los programas de desarrollo.
Vecinos de Soroti (Uganda), ayudan a una anciana a cruzar una zona inundada en septiembre de 2012.
Derechos: © John Odong/IRIN
66 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Como se refleja en una revisión del apoyo
institucional y legislativo del PNUD a la
RRD publicada en 2007, la profundidad y
la naturaleza de la participación del PNUD
varía considerablemente de un país a otro,
en función de las diferentes situaciones
nacionales. Como las instituciones y las
disposiciones establecidas por las políticas
de RRD necesitan poder adaptarse a
circunstancias cambiantes, el PNUD está muy
bien situado para ayudar a los Gobiernos en
su desarrollo y refuerzo.
El fortalecimiento de los sistemas
institucionales y legislativos no se refiere
exclusivamente a niveles nacionales
ni centrales. El PNUD trabaja con las
corporaciones municipales y los Gobiernos
subnacionales para ayudarlos a integrar
sus propios sistemas en sus equivalentes
nacionales, con lo que se normalizan y
racionalizan las políticas y prácticas de
RRD. En Bolivia y Colombia por ejemplo,
el papel del PNUD en el establecimiento y
la institucionalización de los sistemas de
respuesta a desastres en Bogotá, Medellín y
La Paz ha sido fundamental. Estos sistemas
locales responden a los sistemas nacionales,
que por su parte requieren y se basan
en actividades descentralizadas de RRD.
Los sistemas de RRD reflejan los sistemas
de gobernanza de cada país, donde la
legislación vigente y las prácticas apoyan
fuertemente la participación popular en la
adopción de decisiones a nivel local.
El caso de Nepal refleja un contexto muy
distinto. En este país se ha constatado
una desaceleración de los esfuerzos para
desarrollar un Plan Integral de Gestión de
Desastres debido a la insurgencia maoísta
de finales de los 90. Tras este hecho, el
PNUD, que estaba presente antes, durante
y después del conflicto, logró reactivar el
proceso de reducción de los riesgos, que
llevó al establecimiento de grupos de trabajo
sectoriales y el desarrollo y aprobación de una
estrategia nacional para la gestión del riesgo
de desastres en 2008. Tras la aprobación de
esta estrategia, el Gobierno de Nepal se ha
embarcado en la creación de nuevos marcos
institucionales, legislativos y de políticas para
la RRD.
El PNUD también proporciona apoyo clave en
Estados en situación complicada, tales como
el Afganistán. Allí, el PNUD ha colaborado
con el Organismo Nacional de Gestión
de Desastres afgano para revisar la ley de
gestión de desastres. Aunque inconclusa, la
ley, una vez aprobada, implicará un cambio
desde un enfoque de respuesta posdesastre
a una RRD integral, proporcionando una
base jurídica para la incorporación de la RRD
en el desarrollo y definiendo claramente las
funciones y responsabilidades del Organismo.
Simultáneamente, se están formalizando y
mejorando las capacidades y los mecanismos
de preparación y recuperación, como las
directrices para el uso eficaz y transparente
Vecinos de la comunidad participan activamente en un ejercicio de mapeo de riesgos.
Derechos: © PNUD Perú
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 67
del Fondo de Emergencia Nacional y el
fortalecimiento del Centro Nacional de
Operaciones de Emergencia.
En los ejemplos mencionados anteriormente,
como en muchos otros países, el PNUD
pudo determinar puntos de partida para
introducir y desarrollar programas de
RRD en colaboración con las autoridades
nacionales. Gracias al conocimiento de
los países, a la relación desarrollada con
las comunidades y los Gobiernos a través
de otros programas de desarrollo y a sus
alianzas a nivel mundial, regional y nacional,
el PNUD pudo proporcionar un apoyo
clave al fortalecimiento de los sistemas
institucionales y legislativos de RRD.
LA INCORPORACIóN DE LA RRD AL
DESARROLLO
Con demasiada frecuencia se considera que
la RRD es una cuestión aislada, independiente
de otras consideraciones de desarrollo.
Sin embargo, como los desastres implican
por definición pérdidas generalizadas,
generalmente en una amplia gama de
sectores y afectando a varios segmentos
de la sociedad, para reducir las pérdidas
por desastres y proteger las inversiones,
la RRD debe ser una parte integrante del
desarrollo. Para reducir la vulnerabilidad y el
grado de exposición a las amenazas, se han
de adoptar acciones e instaurar medidas en
todos los sectores afectados y en múltiples
niveles de la sociedad. Un enfoque integral
necesario para reducir pérdidas.
Por ejemplo, en los años anteriores al
terremoto de Haití de 2010, la AOD
bilateral y multilateral apoyaba el desarrollo
de infraestructuras económicas, carreteras,
hospitales y escuelas. Sin embargo, cuando se
produjo el terremoto, unos cuantos minutos
bastaron para destruir cientos de escuelas,
hospitales y centros de salud, mientras
que kilómetros de carreteras resultaron
destrozados o inutilizados. Esto demuestra
claramente el alto costo económico y la
pérdida de vidas humanas a los que puede
llevar la falta de integración de medidas de
RRD en el desarrollo en lugares propensos a
desastres.
Para responder a esta necesidad, el PNUD se
ha centrado en la principal herramienta de
planificación del desarrollo utilizada por el
sistema de Naciones Unidas a nivel de país, el
Marco de Asistencia de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (MANUD). El MANUD
establece las directrices de los programas
quinquenales de las agencias pertenecientes
al equipo de las Naciones Unidas en el
país, según lo acordado con el Gobierno.
La inclusión de la RRD en el MANUD es
un punto de partida clave para asegurar
que la RRD esté completamente integrada
en los programas del país de las Naciones
Unidas para apoyar los propios esfuerzos
de desarrollo del país. Conjuntamente
con el Grupo de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (GNUD) y UNISDR, el PNUD
ha dirigido la elaboración de normas para
integrar la RRD en el proceso de preparación
del MANUD. El PNUD brinda asesoramiento
continuo a agencias de la ONU a escala
del país sobre la manera de integrar la
RRD en el desarrollo y la programación
y ha desarrollado e imparte capacitación
para UNCT sobre la integración de la RRD
y la adaptación al cambio climático en los
marcos nacionales de desarrollo. Desde la
publicación de las directrices de integración
del MANUD en 2009, 54 equipos de la ONU
de país han completado nuevos MANUD,
51 de los cuales incluyen una referencia
a cuestiones de RRD y sólo siete de ellos
68 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
abordan la RRD exclusivamente como una
cuestión de preparación y recuperación.2
En cuanto a los asociados locales, como
actividad definitoria, el PNUD aboga por la
importancia de incorporar la RRD como una
prioridad central en los marcos nacionales
de desarrollo, como los Documentos de
Estrategia de Lucha contra la Pobreza.
Uno de los casos más destacados es el del
Perú, donde, tras una intensa campaña
de promoción impulsada por el PNUD,
el Gobierno aprobó una política
estatal que convirtió en obligatoria la
integración de la RRD en los proyectos
de desarrollo. Asimismo, en Honduras el
PNUD apoyó a la Secretaría de Planificación
del Desarrollo en la realización de un curso
para funcionarios gubernamentales y ONG
sobre la planificación del desarrollo, la
integración de la reducción de los riesgos
y la igualdad de género. Los 45 técnicos
formados, de los que el 55 por ciento eran
mujeres, han revisado las normas nacionales
de inversión y planificación del desarrollo y
han integrado una perspectiva de género
en su trabajo. En un ejemplo importante,
el Secretario de Finanzas de Honduras
instituyó la incorporación obligatoria
de la RRD en todos los proyectos
financiados con dinero público, a la vez
que se difundieron nuevas directrices para
las evaluaciones de riesgo de desastres que
facilitaran el proceso.
En Kirguizistán, donde el PNUD viene
trabajando desde hace varios años con las
autoridades nacionales en el ámbito de
la RRD, las nuevas leyes están integrando
la RRD en la gobernanza desde 2011 y las
administraciones locales están modificando
2 Información obtenida de un informe preliminar de UNISDR que evalúa el progreso hacia la incorporación de la RRD en la planificación de las Naciones Unidas a nivel de país, febrero de 2013.
los presupuestos municipales para incluir
disposiciones para financiación, indicadores y
recopilación de datos de RRD. Asimismo, con
el apoyo del PNUD, tayikistán ha emitido
unas directrices oficiales para integrar la RRD
en los planes de desarrollo de distrito y las
ha pilotado en 13 distritos. Estos logros son
el resultado de un esfuerzo constante de
promoción y del éxito de los programas de
RRD, liderados por las autoridades nacionales
y apoyados por varios asociados, entre ellos
el PNUD.
En Bangladesh, el PNUD está apoyando
un innovador mecanismo de financiación
en el marco del Programa de Gestión
Integral de Desastres, que está facilitando
la incorporación de aspectos de RRD en el
desarrollo. Se están concediendo pequeñas
subvenciones a ONG y administraciones
locales para apoyar la implementación
de medidas de reducción de los riesgos
identificadas por las comunidades
vulnerables. Dichas subvenciones, que
se están adjudicando según los planes
de acción de reducción de los riesgos, se
desarrollan a través de las evaluaciones de
riesgos de la comunidad y son administradas
por un comité técnico de revisión y
aprobación. Se han financiado más de 550
intervenciones de reducción de los riesgos
en 16 distritos, incluyendo múltiples medidas
de mitigación estructural, dirigidas en gran
medida a la mejora de ciertos servicios e
infraestructuras a nivel local. Ya se han
distribuido aproximadamente 5 millones de
USD. El mecanismo de financiación no sólo
ofrece a los comités de gestión de desastres
locales la oportunidad de participar en la
implementación de medidas de reducción
de los riesgos, sino que también fomenta la
apropiación de las iniciativas de RRD por las
autoridades locales y el nivel de participación
de la comunidad.
Desde 2009, 54 equipos de país de la ONU han
completado nuevos MANUD. De estos,
51 incluyen una referencia a
temas de RRD
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 69
En la región del Pacífico, el PNUD apoyó
al Gobierno de Islas Cook en la revisión
sustancial del Plan Nacional de Desarrollo
Sostenible (2011-2015), que incluye un pilar
estratégico dedicado a mejorar la resiliencia
de las comunidades a los desastres y al cambio
climático. Desde entonces se ha incorporado
la RRD como uno de los criterios del proceso
de selección de asignación del presupuesto
anual de desarrollo del Gobierno. Se
han implementado consideraciones
presupuestarias similares en Papua Nueva
Guinea con el apoyo del PNUD. En ese país,
para toda nueva inversión en infraestructura
pública se exigen criterios e información de
reducción de los riesgos.
GEStIóN DEL RIESGO CLIMÁtICO
El informe especial del Grupo Interguber-
namental de Expertos sobre el Cambio
Climático acerca de la gestión del riesgo
de fenómenos extremos para fomentar
la adaptación al cambio climático, ha
establecido firmes vínculos entre el cambio
climático, los fenómenos climáticos
extremos y los desastres.3 El PNUD está
avanzando rápidamente en la integración
de la adaptación al cambio climático (ACC)
y la RRD para abordar simultáneamente
los riesgos de desarrollo planteados por la
variabilidad y el cambio climáticos.
La Gestión del riesgo climático (GRC)
se refiere a un enfoque integrado que
promueve decisiones sensibles al clima. Se
centra en los resultados de desarrollo que
3 IPCC, (2012). Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation [Field, C.B., V. Barros, T.F. Stocker, D. Qin, D.J. Dokken, K.L. Ebi, M.D. Mastrandrea, K.J. Mach, G.-K. Plattner, S.K. Allen, M. Tignor, y P.M. Midgley (editores). A Special Report of Working Groups I and II of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, Cambridge, Reino Unido, y Nueva York, NY, EE.UU.
dependen de las condiciones climáticas,
como la agricultura, los recursos hídricos,
la seguridad alimentaria, la salud, el medio
ambiente, el urbanismo y los medios de vida.
Una iniciativa en este campo es el Proyecto
de Asesoría Técnica sobre la Gestión del
Riesgo Climático (GRC - TASP), que el PNUD
utiliza para apoyar a 17 países de todo el
mundo. El GRC-TASP asiste a los países en
la identificación de los riesgos asociados
con la variabilidad y el cambio climáticos, la
definición de las prioridades de reducción
de los riesgos, el análisis del contexto
institucional y político para la GRC y la
evaluación de las necesidades de capacidad
para la implementación de la GRC. Los
resultados se utilizan como base para el
desarrollo de programas integrales de GRC.
Por ejemplo, en 2012, se completaron en
Nepal las evaluaciones del riesgo climático
centradas en los riesgos existentes y
emergentes del sector a través de la GRC-
TASP. Estas evaluaciones han llevado al
desarrollo de intervenciones de adaptación
y reducción de los riesgos en el marco del
Programa Integral de Reducción del Riesgo
de Desastres en seis distritos. El programa,
realizado con seis ONG asociadas, incluye
Un pueblo resiliente ante inundaciones en Bangladesh.
Derechos: © Nasif Ahmed/PNUD Bangladesh
70 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
la implementación de planes de reducción
de los riesgos de nivel local en 35 aldeas.
Los planes incluyen formación en primeros
auxilios, sistemas de alerta temprana,
búsqueda y rescate, y RRD comunitaria.
En Honduras, un proyecto similar incluía
una evaluación sobre el impacto del cambio
climático en los pequeños agricultores.
La evaluación, realizada en junio de 2012
por el Departamento de Meteorología y el
Ministerio de Agricultura, identificó opciones
relacionadas con la mejora de la gobernanza
local y la organización social para reducir los
riesgos climáticos. Estas recomendaciones
se están abordando ahora a través de una
iniciativa integrada de GRC liderada por el
Ministerio de Agricultura, cuyo objetivo
es generar una capacidad de adaptación
de las comunidades y el sector agrícola. La
capacidad técnica de los departamentos
nacionales y agencias de hidrometeorolgía,
así como la capacidad institucional para
la reducción de los riesgos y la adaptación
para la gestión del riesgo de desastres y del
cambio climático, se está fortaleciendo con
el apoyo del PNUD.
En Uganda, a la vista de la importancia
de la producción de café para los medios
de subsistencia y la economía nacional, el
proyecto de GRC-TASP ayudó a evaluar
los impactos climáticos en la producción
de cultivos de café. Las autoridades y
comunidades recibieron apoyo para que
utilizaran información relacionada con
el clima en la gestión de los efectos del
cambio climático en la producción de
café e incorporaran información sobre el
riesgo climático en los planes de desarrollo
nacionales y locales. La evaluación ayudó a
fundamentar el proceso de desarrollo de una
Política Nacional sobre Cambio Climático que
concluyó en 2012. También se han analizado
las carencias institucionales, políticas y de
capacidad y se han identificado una serie
de medidas de adaptación y reducción de
los riesgos para mejorar los resultados de la
producción de café.
Con miras a entender mejor la dinámica
de los peligros provocados por el cambio
climático y los perfiles de vulnerabilidad
en la zona del Himalaya, con la ayuda
financiera de la unidad de preparación para
desastres de ECHO, el PNUD diseñó una
segunda fase del proyecto basándose en
el Programa Regional de Inundaciones por
Desbordamiento de Lagos Glaciares (GLOF),
que concluyó en 2009. La Reducción del
Riesgo Climático Regional en el Proyecto del
Himalaya se implementó en los cuatro países
participantes en la fase 1: Bhután, la India,
Nepal y el Pakistán. El nuevo proyecto
ha aumentado la concienciación sobre los
riesgos relacionados con el clima y la GRC,
lo que ha conducido a la inclusión de los
GLOF y otras amenazas hidrometeorológicas
en muchos documentos clave de políticas y
del programa, como la Estrategia Nacional
de Nepal, el Marco Nacional de Gestión
En el Perú, los agricultores afrontan la escasez de agua provocada por la disminución de la lluvia y la rápida contracción de los glaciares. El cambio climático plantea serias amenazas para el sector agrícola en muchos países.
Derechos: © PNUD Perú
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 71
del Riesgo de Desastres de Bhután y la
Política de RRD y el Plan de Necesidades
de RRD del Pakistán. Tras este programa se
pusieron en marcha una serie de proyectos
multimillonarios de reducción de riesgos
por GLOF financiados por el Fondo para
el Medio Ambiente Mundial desarrollados
en Bhután, Nepal y el Pakistán a través
del PNUD y de programas nacionales con
componentes específicos de ACC. El PNUD
continúa fomentando la colaboración Sur-
Sur entre estos países, centrándose en los
vínculos entre RRD y GRC.
Otro ejemplo de la labor del PNUD en GRC
es el Programa de Gestión Comunitaria del
Riesgo Climático de México, que se centra
en la reducción basada en los ecosistemas
de los daños y pérdidas asociados a los
huracanes. En una evaluación cuantitativa,
se detectaron diferencias substanciales en
los daños causados por el huracán Dean
en 2007 en dos regiones que presentan
distintos patrones de biodiversidad pero
que registraron niveles similares de
exposición al huracán. A partir del análisis
resultante, las comunidades y autoridades
locales constataron que los manglares
proporcionan una valiosa protección contra
vientos y marejadas ciclónicas, reduciendo
especialmente los daños a casas, cultivos
y barcos de pesca. Por otra parte, las
comunidades comprobaron que sus
ecosistemas no sólo ayudaban a salvar vidas
e infraestructuras durante los huracanes,
sino que también permitían acelerar la
recuperación después del desastre. Con sus
análisis y actividad en el sur de México, el
proyecto de GRC contribuyó a la integración
de la reducción de desastres basada en el
ecosistema en la estrategia de RRD del país,
permitiendo así reducir el riesgo relacionado
con la variabilidad y el cambio climáticos.
A una escala mayor, los programas de
GRC apoyados por el PNUD ayudan a
unificar esfuerzos entre los asociados,
con la expectativa de que los resultados
combinados avancen en la práctica de la GRC
y la RRD a nivel mundial. En los próximos
años es probable que la GRC se convierta en
el mayor componente de la cartera de RRD
del PNUD.
GEStIóN DEL RIESGO URBANO (URM)
En un momento en el que más de la mitad
de la población mundial vive en zonas
urbanas, la gestión del riesgo urbano (URM)
es cada vez más importante. Los estudios
han demostrado que el crecimiento urbano
rápido y no planificado genera una mayor
presión sobre los servicios sociales y las
estructuras de gobernanza y condiciones
de vida inadecuadas para las poblaciones
pobres. Las inadecuadas o deficientes
condiciones de salud y nutrición, el
desempleo crónico y la falta de educación,
constituyen amenazas permanentes para
la seguridad física y psicológica, creando
“riesgos cotidianos” que a menudo
provocan desastres a pequeña escala. Estos
riesgos cotidianos se ven agravados por
amenazas naturales y dan lugar a un proceso
específico de “acumulación de riesgos”
en las zonas urbanas, donde la actividad
humana desarrolla y amplifica el riesgo.
Como parte de sus programas de RRD, el
PNUD ha estado trabajando con asociados de
todo el mundo para afrontar y minimizar el
riesgo urbano. A nivel mundial, el PNUD y la
Iniciativa sobre Terremotos y Megaciudades
lideraron en 2007 un proceso consultivo
que resultó en el establecimiento de un
Foro Mundial sobre los Riesgos Urbanos. El
foro exploró la forma de abordar las causas
profundas de las vulnerabilidades urbanas
72 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
y definió medidas para colmar las carencias
existentes en conocimientos, políticas,
organización y prácticas. Representó un
impulso importante para promover, facilitar
y apoyar la integración de aspectos de RRD
en contextos urbanos.
En 2006, el PNUD se asoció con el Consorcio
ProVention, el Instituto Internacional para
el Desarrollo del Medio Ambiente y la
Universidad de Ciudad del Cabo, para crear
la Red Africana de Análisis de Riesgos
Urbanos (AURAN), un programa regional
que sirvió como plataforma para iniciar el
debate sobre la gestión del riesgo urbano con
Gobiernos de todo el continente africano.
La red estaba formada por seis instituciones
de investigación africanas, con el objeto de
desarrollar un mejor conocimiento del riesgo
de desastres en zonas urbanas y las acciones
necesarias para reducirlos. Al principio, la
red tuvo que hacer frente a la percepción
de que, en África, la pobreza y los desastres
son principalmente problemas rurales y
que el riesgo podría reducirse a través de
respuestas a los desastres bien preparadas.
Las alianzas forjadas en el marco del
programa, la información generada a través
de las evaluaciones y el apoyo brindado
a la reducción del riesgo urbano a nivel
comunitario contribuyeron a un cambio en
las percepciones, allanando el camino para
una serie de programas de URM, que hoy
se están implantando en todo el continente.
El programa AURAN también reveló las
lecciones aprendidas, especialmente porque
aunque las medidas de reducción de los
riesgos a nivel local pueden tener un impacto
inmediato en las comunidades específicas,
el compromiso de las autoridades
gubernamentales es crucial para asegurar la
continuidad y sostenibilidad de los programas
de gestión del riesgo urbano.4 El programa
AURAN ha resultado ser un paso importante
en el desarrollo y difusión del conocimiento y
la sensibilización, concretamente en cuanto
a la importancia de evaluar la medida en que
el desarrollo urbanístico puede aumentar la
vulnerabilidad y la forma en que esto puede
abordarse a través de programas eficaces de
gestión del riesgo.
Entre 2006 y 2007 se implementó otro
programa de riesgo urbano, el Programa
de Ciudades Andinas, un buen ejemplo
de cómo el PNUD puede involucrar a
los Gobiernos en la reducción del riesgo
urbano. En el marco de este programa,
el PNUD apoyó a los Gobiernos locales y
metropolitanos de cinco capitales de la
Región Andina: Bogotá (Colombia), Caracas
(Venezuela), La Paz (Bolivia), Lima (Perú) y
Quito (Ecuador), a promover colectivamente
la RRD y preparación a través del intercambio
de buenas prácticas. El programa ayudó
a recopilar distintas herramientas y
metodologías de reducción del riesgo
urbano y, desde entonces, las ciudades de
Bogotá y Quito han desarrollado estrategias
de reducción de riesgos y preparación.
En el Perú, el PNUD ha estado trabajando
durante más de una década con el
Instituto Nacional de Defensa Civil en
la implementación de un Programa de
Ciudades Sostenibles. Los mapas de riesgos
desarrollados en el marco del programa
se utilizaron para informar las propuestas
sobre el uso del suelo y sobre las medidas
de mitigación en 159 municipios. Esto ha
ayudado a las autoridades gubernamentales
4 Los países cubiertos por el programa eran: Argelia, Ghana, Kenya, el Senegal, Sudáfrica y Tanzania. Los resultados del programa se publicaron en un libro (Pelling, Mark y Ben Wisner. Disaster Risk Reduction: Cases from Urban Africa. (Londres, Reino Unido, Earthscan Press, 2009).
PROtECCIóN DEL DESARROLLO CONtRA LOS DESAStRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIóN DE HYOGO 73
locales a integrar la RRD en planes de
desarrollo urbano. Hasta la fecha, se
han realizado más de 178 estudios de
sostenibilidad en 157 municipios del país,
alcanzando a una población de más de 7
millones. En el transcurso de la reunión
de la Plataforma Regional para la
Reducción del Riesgo, que se celebró
en Chile en noviembre de 2012, el
programa fue reconocido por UNISDR
como la experiencia más importante de
reducción de los riesgos en las Américas.
El PNUD también ha estado trabajando
estrechamente con las autoridades de Haití
en la gestión del riesgo sísmico urbano.
Las provincias costeras del norte del país
están expuestas un riesgo especialmente
importante, ya que se encuentran a lo largo
de una falla, han registrado un notable
incremento de población y un aumento de
la pobreza acompañados de un desarrollo
no planifi cado. A raíz de una solicitud
concreta del Gobierno, el PNUD inició en
2012 un programa de riesgo urbano que
se centra en cuatro pilares: i) realización de
evaluaciones de riesgo y vulnerabilidad en
las cuatro principales ciudades del noreste
y noroeste del país; ii) propuesta de un
plan presupuestado para el fortalecimiento
de infraestructuras prioritarias y la
incorporación del riesgo sísmico en los
planes de contingencia; iii) desarrollo de la
capacidad de los ingenieros y trabajadores
de la construcción en las prácticas sísmicas,
sensibilizando simultáneamente a las
comunidades y administraciones locales; y iv)
fortalecimiento de las políticas públicas para
mejorar la integración de la RRD, prestando
especial atención al riesgo sísmico. El
proyecto es un buen ejemplo de programa
de RRD multidimensional, que pretende
involucrar a las comunidades locales, las
autoridades gubernamentales y el sector
privado, para colaborar en la sensibilización
y el desarrollo de capacidades y fortalecer las
políticas de una forma integrada.
El PNUD también apoya a programas de
URM en Asia. Tras el terremoto de 2005
en el Pakistán, el PNUD colaboró con el
Gobierno para implementar la Asistencia
Técnica para la Gestión del proyecto de
Recuperación Temprana frente a Terremotos.
El proyecto incluía un innovador programa de
construcción más segura que también hacía
posible que organizaciones como ONU-
Hábitat y una ONG local nepalí, la Sociedad
Nacional de Tecnología Sísmica, capacitaran
a miles de albañiles en prácticas seguras
de construcción con materiales locales.
El programa no sólo permitió que las
comunidades implementaran acciones
de recuperación sin necesidad de
esperar a que llegara la ayuda nacional,
sino que también llevó a la construcción
de unas 500.000 viviendas permanentes
resistentes a los terremotos.
Posteriormente, durante la fase de
reconstrucción, el proyecto fue ampliado
por el Gobierno, en colaboración con ONU-
Unos muchachos juegan en las calles inundadas de Sana’a, la capital del Yemen.
Derechos: © Annasofi e Flamand/IRIN
74 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Hábitat. Con el apoyo técnico del PNUD,
se llevó a cabo una revisión del código
de edificación de la zona afectada por el
terremoto, que acabó convirtiéndose en
normativa de construcción permanente.
En paralelo, el Proyecto de Reducción del
Riesgo de Terremotos, bajo el paraguas del
Programa Nacional de Capacitación para
la RRD, también aprovechó la experiencia
adquirida, lo que llevó a la promoción de
una construcción más segura y formación de
albañiles en otras zonas del país propensas a
terremotos.
El proyecto regional de recuperación,
preparación y reducción del riesgo sísmico,
iniciado en 2007 con el apoyo del Gobierno
del Japón, también consiguió importantes
resultados en la gestión del riesgo urbano.5
Gracias al proyecto, las ciudades de
Bangladesh, Bhután, la India, Nepal,
5 Más información: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2011). Programa de Reducción del Riesgo Sísmico y Prepara-ción para la Recuperación para la región del Asia Meridional - Informe de Síntesis Final.
y el Pakistán introdujeron medidas de
preparación y reducción del riesgo sísmico,
como la revisión de las directrices y el
Código Nacional de Edificación, y desarrolló
su capacidad mediante la participación
en cursos de capacitación y sesiones de
intercambio de conocimientos. En Nepal,
donde el proyecto concluyó en diciembre
de 2010, se formó a más de 300 personas
en análisis estructural de edificios y
códigos de construcción segura, lo que
llevó a dos municipios a incorporar listas
de comprobación, basadas en el Código
Nacional de Edificación, en el formulario
de solicitud de permisos de construcción.
Para ilustrar el valor de reforzar edificios con
defectos estructurales, el programa recabó
la asistencia técnica del Centro Asiático de
Reducción de Desastres y el Instituto de
Investigación de la Edificación del Japón para
llevar a cabo evaluaciones sísmicas en cinco
edificios públicos, seguidos de un refuerzo
sísmico demostrativo de los edificios. La
combinación de enfoques “blandos” para
Dos vecinos pasean entre los escombros de sus casas en ruinas, destrozadas por el terremoto de octubre de 2005, en el Pakistán.
Derechos: © Evan Schneider
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 75
generar concienciación y resultados visibles
como los edificios reforzados condujo a una
mayor priorización del riesgo sísmico entre
las administraciones locales de Nepal.
La presencia del PNUD en los países y su
capacidad operativa también presenta una
oportunidad para apoyar los esfuerzos
globales para concienciar sobre cuestiones
concretas, como la Campaña Mundial para la
Reducción de los Desastres: “Desarrollando
ciudades resilientes: Mi ciudad se está
preparando” lanzada por UNISDR en
2010. La campaña, basada en anteriores
campañas mundiales sobre escuelas seguras
y hospitales seguros, establece 10 puntos
que pueden ayudar a que las ciudades sean
resilientes.
En el Líbano por ejemplo, un total de 257
municipios y la Unión de Municipios se
han adherido oficialmente a la campaña
de desarrollo de ciudades resilientes. El
PNUD ha apoyado la implementación de la
campaña en todo el país y esto ha resultado
en una revisión de la legislación, una revisión
y mejora de los mecanismos institucionales,
la disponibilidad de recursos para la
concienciación pública y un aumento de los
programas de capacitación para el sector
público y los medios de comunicación.
En Bangladesh, el Programa de Gestión
Integral de Desastres del PNUD firmó un
memorando de entendimiento con la
Asociación de Municipios (formada por todos
los alcaldes) y se comprometió a un esfuerzo
conjunto para cumplir con el compromiso
de que las ciudades sean resilientes ante los
amenazas urbanas emergentes. Los objetivos
del memorando incluyen la implantación
progresiva de los 10 puntos esenciales
de la campaña “Desarrollando ciudades
resilientes: Mi ciudad se está preparando”.
Asimismo, tanto en El Salvador como en
Viet Nam la campaña se lanzó coincidiendo
con foros nacionales organizados con el
apoyo del PNUD. En Viet Nam se unieron
a la campaña las cinco principales ciudades
y centros económicos más importantes del
país, Ho Chi Minh, Hanoi, Hai Phong, Can Tho
y Da Nang. En El Salvador, los participantes
de los municipios se encargaron de revisar
sus progresos y prioridades en el contexto
de la campaña, enviando sus resultados al
Gobierno y al PNUD en El Salvador.
DESARROLLO DE CAPACIDADES Y
DIFUSIóN DEL CONOCIMIENtO
Como ya se ha comentado, en el ámbito de
la RRD la buena gobernanza requiere que
el público en general esté suficientemente
informado sobre las principales amenazas
naturales y sea capaz de tomar las
precauciones adecuadas. En consecuencia,
el PNUD apoya a las universidades en el
desarrollo de planes de estudio y posgrado
en RRD, que a su vez contribuyen a
disponer de un mayor número de expertos
locales en RRD. Por ejemplo, ya se han
En Honduras, una integrante de la comunidad trabaja en la construcción de una escuela antiseísmo empleando técnicas locales.
Derechos: © Marcos Rodriguez/PNUD Honduras
76 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
instaurado programas con el apoyo del
PNUD en la Universidad Autónoma de Santo
Domingo y la Universidad Nordesatana
en la República Dominicana; y en la
Universidad de San Carlos de Guatemala,
donde el curso, inicialmente diseñado para
especialistas nacionales en planificación,
se abrió posteriormente a funcionarios
gubernamentales de todos los países
centroamericanos. La Universidad UCA, en
El Salvador, también ha establecido un
plan de estudios de posgrado sobre género y
RRD, tras la asistencia técnica prestada por el
PNUD para desarrollar y llevar a cabo talleres
a medida sobre RRD y género en Honduras
y El Salvador.
En Indonesia, se ha creado un programa
de posgrado en gestión de desastres, con el
apoyo del PNUD, en una universidad líder en
Banda Aceh. Esto se ha complementado con
la creación de un grupo de reflexión para
la ciencia de los desastres y la mitigación.
Ambos están ayudando a aumentar el
conocimiento y conciencia sobre RRD.
En Afganistán, a través del apoyo conjunto
proporcionado por el PNUD, el Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA) y el Centro Internacional para el
Desarrollo de las Montañas de la Universidad
de Kabul, se ha fundado un departamento
de Protección del Medio Ambiente y Gestión
de Desastres. Poco después se creó un
programa de licenciatura en gestión de
desastres y protección ambiental. A principios
de 2013 se estimaba que unos 200 alumnos
(cerca del 25% de los cuales eran mujeres)
habían asistido al curso de pregrado.
La Iniciativa sobre la Capacidad de
Reducción de Desastres (CADRI) es otra
vía que permite al PNUD aprovechar el
alto volumen de conocimientos recogido a
través de sus oficinas. La CADRI fue creada
en 2007. Es un programa interinstitucional
del PNUD, OCAH, UNICEF, PMA y la OMS,
con la participación de la FICR y el Fondo
Mundial para la Reducción de los Desastres y
la Recuperación (GFDRR) del Banco Mundial.
Basándose en las capacidades de sus
organizaciones y redes asociadas, la CADRI
proporciona servicios de asesoramiento a las
autoridades nacionales y organizaciones en
las evaluaciones de capacidad y desarrollo
de estrategias; ayuda en servicios de
capacitación y facilitación; elabora paquetes
de aprendizaje y metodologías de desarrollo
de capacidad; y promueve el intercambio
de conocimientos y redes para promover
alianzas y difundir buenas prácticas.
Según los resultados de una evaluación
independiente durante la ejecución de la
primera fase (2007-2012), la CADRI ha
logrado reunir al sistema de la ONU y los
interesados nacionales a nivel de país para
desarrollar un marco sólido y coordinado
para el desarrollo de capacidades para la
RRD. La CADRI ha elaborado un concepto de
desarrollo de capacidades y una metodología
que se ha puesto en marcha en varios países,
centrada en las evaluaciones de capacidad; la
priorización de necesidades de desarrollo de
capacidades; y la planificación de la acción.
La CADRI también proporciona servicios de
asesoramiento y capacitación dirigidos a
agencias de la ONU, incluyendo sus equipos
del país, los Gobiernos y otras partes
interesadas a nivel nacional y regional. Esto
garantiza que los beneficiarios adquieran
una adecuada comprensión conceptual y
operacional de la RRD para implementar
programas. La estrecha colaboración entre
las organizaciones asociadas también ha
contribuido a dar impulso y crear sinergias en
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 77
países apoyados a través de sus respectivos
programas.
En Colombia, el PNUD ha trabajado
con el Gobierno local de la ciudad de
Manizales para desarrollar e implementar un
programa comunitario que aborde el riesgo
de deslizamientos de tierra. Se formaron
a al menos 200 amas de casa para que
actuaran de “guardianas de las laderas”
en sus comunidades. Estas “guardianas”
se encargan de concienciar sobre el riesgo,
supervisar y detectar zonas en riesgo de
colapso, mantener la infraestructura para
estabilizar la ladera de la montaña y compartir
información para evitar que las familias se
instalen en zonas de alto riesgo. El resultado
principal de esta intervención ha sido una
reducción del número de deslizamientos
de tierra en Manizales y la mitigación de la
amenaza que este peligro plantea para la
seguridad humana en la ciudad. Además, se
ha registrado una disminución considerable
de pérdidas humanas y económicas y de la
degradación ambiental, gracias a la vigilancia
y al mantenimiento eficaces de 49 zonas de
ladera de alto riesgo.
La recopilación y difusión de conocimientos
es fundamental para la RRD, como reconoce
el hecho de que es el enfoque de la tercera
prioridad de acción del MAH. Aunque por sí
sola no es suficiente, la difusión de buenas
prácticas sí que puede ser un catalizador
del cambio, señalando las áreas donde
las inversiones pueden rendir resultados
positivos en la reducción de riesgos y, en
última instancia, las pérdidas por desastres.
Unos niños aprenden buenas prácticas de gestión de desastres naturales —sequías, inundaciones, deslizamientos de tierra y rayos— con un juego parecido a La Oca.
Derechos: © PNUD Sri Lanka
78 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
La India
El subcontinente indio es propenso a los desastres. La pobreza, la alta densidad demográfica, especialmente
en las zonas urbanas, y la degradación ambiental son algunos de los factores que aumentan la vulnerabilidad
a los efectos de amenazas naturales como inundaciones, sequías, ciclones y terremotos.
Bajo la lupa:
El PNUD ha apoyado programas de RRD en la India desde
mediados de la década de 1990. Sin embargo, la reducción
del riesgo de desastres (RRD) sólo se convirtió en prioritaria
cuando se produjeron una serie de desastres. Un ciclón en
Orissa en 1999 y el terremoto de Gujarat de 2001 tuvieron
un impacto profundo en la percepción que el país tenía
de la RRD y su compromiso con la misma. Poco después
del terremoto, el primer ministro indio convocó a una
Comisión especial de alto nivel encargada de formular
recomendaciones para mejorar los sistemas de reducción
de riesgo del país. Entre otras recomendaciones, solicitaron
la creación de un Ministerio de Gestión de Desastres; la
creación de centros de operaciones de emergencia a nivel
estatal y de distrito; el desarrollo e integración de planes de
gestión de desastres (DMP) a nivel nacional; la preparación
de DMP a nivel subnacional y comunitario para asegurar
la implementación definitiva; y la aprobación de una ley
nacional para la gestión de desastres.
Como respuesta a las recomendaciones, el Gobierno de
la India y el PNUD lanzaron en el año 2002 un ambicioso
programa de gestión de desastres. Este vasto programa
cubre aproximadamente al 30 por ciento de la población
de la India, se extiende por 176 distritos propensos a
desastres en 17 Estados e integra programas de políticas,
institucionales y de nivel comunitario.
Como resultado del programa, el Gobierno pudo
instaurar centros de Gestión de Desastres en 176 distritos,
incluyendo 105 centros operativos de emergencia a nivel
de distrito y centros reforzados en 12 ciudades. También
se han preparado planes de gestión de desastres con
riesgos múltiples a nivel de distrito (175), bloque (1.571),
panchayat (32.374), pueblo (157.241) y cuerpos urbanos
locales (941). Como un signo creciente de la importancia
de la RRD, el Plan Nacional de Gestión de Desastres ha
sido destacado por la Comisión de Planificación de la India
en su documento de planificación quinquenal (2007-
2012), mientras que el Gobierno hizo hincapié en la
importancia de ampliar las actividades de RRD comunitaria,
convirtiéndolas en una prioridad nacional.
Este programa Gobierno/PNUD fue la piedra angular
de un objetivo mucho mayor del Gobierno para lograr
una reducción de los riesgos global sostenible en los
distritos del país más propensos al riesgo. Otro programa,
el Proyecto de Reducción de Vulnerabilidad ante los
Terremotos Urbanos, también apoyado por el PNUD, tenía
el objetivo de integrar iniciativas de reducción del riesgo
de terremoto en ciudades indias objetivo. El resultado es
que se han elaborado 37 planes de gestión de desastres
de la ciudad, mientras que 11 ciudades han modificado
su normativa de construcción para asegurar hábitats
urbanos más seguros. Se han desarrollado directrices para
las tecnologías resistentes a las amenazas y manuales de
capacitación que están utilizando las administraciones
municipales para promover prácticas de construcción
segura. Así, se han equipado centros de emergencias
en 23 ciudades con tecnologías de la información para
colmar las carencias en la coordinación de la gestión de
respuesta ante desastres urbanos.
El PNUD ha apoyado la realización de evaluaciones de
riesgo y vulnerabilidad en Andhra Pradesh, Jalandhar
(Punjab) y cuatro distritos de Bengala Occidental. Estas
evaluaciones han permitido entender mejor los riesgos,
lo que ayuda a los respectivos Gobiernos a formular
programas de mitigación apropiados.
Además, el PNUD ha prestado asistencia técnica al
Instituto Nacional de Gestión de Desastres, en la
preparación de módulos sectoriales para facilitar cursos
de capacitación a nivel nacional y estatal. La capacitación
sectorial en los sectores de salud y educación ha ayudado
PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION 79
a los departamentos a institucionalizar esta formación
en sus programas normales. Lo más importante es que
el Gobierno central, con el apoyo del PNUD, diseñó un
programa escolar nacional para su implementación en
todos los Estados de la India, y que incluye capítulos sobre
amenazas y riesgos, así como un módulo de formación
del profesorado aplicado por el Consejo Nacional de
Educación.
La inclusión de género también era una prioridad
importante del plan de gestión de desastres, reconociendo
que es un componente crucial para asegurar la cobertura
de los más vulnerables. Por ejemplo, el 75% de los más
afectados por el tsunami del océano Índico de 2004
eran mujeres y niños. Dos componentes del programa
adquirieron un protagonismo especial: en primer lugar, los
comités y equipos de gestión de desastres garantizaron
una adecuada representación de las mujeres a todos los
niveles; y en segundo lugar, el desarrollo de capacidades
de estos comités y equipos garantizó la formación de
las mujeres en primeros auxilios, gestión de refugios y
búsqueda y rescate. El PNUD documentó las iniciativas
in situ de equidad de género en un informe publicado
en 2008 Women as Equal Partners, en el que destaca
la activa participación de las mujeres en las actividades
programáticas de RRD. Por ejemplo, en el distrito de
Bhadrak de Orissa, las mujeres se hicieron miembros
activos de los equipos de gestión de desastres de la aldea.
Así, se transformaron en modelos para otras mujeres
y la comunidad, contribuyendo a trascender la división
tradicional de género y permitiéndoles participar en los
procesos de toma de decisiones.
La capacidad desarrollada por los programas a nivel
comunitario y nacional ha demostrado ser altamente
eficaz. En Bengala Occidental, durante las inundaciones
de 2006 y 2007, la población del distrito de Burdhwan
respondió a la situación utilizando su entrenamiento en
rescate y la provisión de materiales de refugio temporal.
Del mismo modo, en 2008 el Departamento de Bengala
Occidental, con el apoyo de grupos de trabajo de RRD,
reparó las grietas detectadas a lo largo de los diques
locales para proteger la zona de las inundaciones y
prevenir un desastre. La aldea de Samiyarpetti, en el
distrito de Cuddalore (estado de Tamil Nadu) constituye
el mejor ejemplo del impacto positivo de la RRD. En este
caso, se logró la capacitación a los vecinos justo un mes
antes del tsunami de 2004. El resultado es que las cifras
de pérdidas de vidas fueron sensiblemente inferiores a las
de otros pueblos con una exposición similar. Un pueblo sin
formación situado a apenas dos kilómetros de distancia
registró el triple de víctimas mortales.
Comunidades empoderadas reconstruyen sus hogares usando técnicas resilientes a los desastres y materiales autóctonos.
Derechos: © Jay Mandal/PNUD la India
80 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Las evaluaciones del programa concluyen que el apoyo
integral a la RRD en la India logró generar un cambio
de mentalidad entre las autoridades gubernamentales
objetivo y las comunidades rurales, haciendo que la gestión
de desastres ocupara un lugar más destacado de la agenda
y aumentando la capacidad de afrontar los desastres. Los
programas contribuyeron notablemente a la preparación
para desastres, ayudando a las comunidades y ciudades a
identificar riesgos y tomar las precauciones necesarias.
Además del apoyo proporcionado para aumentar el
conocimiento del riesgo y fortalecer la preparación y la
capacidad de recuperación, el PNUD también ha estado
trabajando para fortalecer los sistemas institucionales y
legales de RRD. Recientemente se han organizado una
serie de consultas con las ONG e instituciones académicas
para crear conciencia sobre el MAH y obtener puntos de
vista sobre las prioridades posteriores al MAH. Asimismo,
también ha proporcionado asistencia técnica para la
integración de la RRD en el 12º Plan Quinquenal y se han
formulado políticas de RRD estatales en Karnataka, Kerala y
Madhya Pradesh. Finalmente, los Gobiernos de 21 Estados,
75 distritos y 45 ciudades han preparado o revisado los
planes para la reducción del riesgo de desastres.
Para seguir aprovechando estos logros, el PNUD continuará
apoyando al Gobierno a nivel nacional y estatal para
asegurar la disponibilidad de una base de recursos
humanos expertos en RRD para garantizar la capacidad
a largo plazo. El PNUD y sus asociados pertinentes deben
continuar apoyando las prioridades y políticas nacionales
emergentes relacionadas con la reducción de los riesgos y
brindando un apoyo técnico adecuado para hacer frente
a los desafíos emergentes, como los riesgos añadidos
derivados de la variabilidad y el cambio climático. Las
evaluaciones de los programas apoyados por el PNUD han
destacado la importancia de abordar la RRD como una
cuestión de desarrollo y gobernanza y de mantener las
inversiones en la zona durante un período prolongado para
alcanzar resultados tangibles. Hoy en día, la India cuenta
con una estructura de RRD bien definida, recursos
financieros asignados, planes de gestión de desastres
estatales y servicios básicos que demuestran los
progresos realizados en el campo de RRD.
El Ministerio de Agricultura y Cooperativas crea el Centro Nacional de Gestión de Desastres
Bajo el liderazgo de PM, revisión de los mecanismos de RRD en la India y formula-ción de recomendaciones de mejora
1999 - 2001
1995
Ley de Gestión de Desastres2005
El Ministerio de Agricultura transfiere la responsabilidad de la gestión de desastres al Ministerio del Interior
2002
Establecimiento de una NDMA, liderada por PM e instituciones de RRD a nivel de distrito
2005
Integración de la RRD en el 11º Plan Quinquenal (2007-2012)
2007
Hitos
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 81
GéNERO, ExCLUSIóN SOCIAL Y RRD
Cuando se produce un desastre, mujeres, niños, jóvenes,
ancianos y demás grupos socialmente excluidos tienden
a verse afectados desproporcionadamente. Los factores
socioeconómicos y culturales discriminan a estos grupos,
impidiéndoles acceder a los recursos necesarios para
protegerse y recuperarse de los desastres. Las mujeres suelen
ser más pobres, reciben menos educación y están excluidas
de los procesos de toma de decisiones políticas y domésticas
que afectan a sus vidas. Estas desigualdades económicas
y sociales hacen que las mujeres tengan menos activos y
escasos medios, lo que puede aumentar su vulnerabilidad a
las amenazas. Para entender adecuadamente los riesgos, es
indispensable incorporar consideraciones de género en los
análisis de vulnerabilidades y capacidades comunitarias. El
PNUD apoya este enfoque, considerándolo fundamental para
garantizar la integración de las necesidades diferenciadas de
hombres y mujeres en todo el espectro de RRD y recuperación.
A través de este proceso, también se aplican esfuerzos para
involucrar a las mujeres en los procesos técnicos y de toma
de decisiones.
Por ejemplo, en el Líbano a través de un proyecto apoyado
por el PNUD, se llevó a cabo una evaluación para examinar
la sensibilidad al género de documentos clave relacionados
con la RRD, como políticas, planes, leyes y reglamentos y
procesos de toma de decisiones. La evaluación, que incluyó
entrevistas con 25 partes interesadas, detectó una falta de
sensibilidad de género en la mayoría de los documentos.
Simultáneamente, también destacó que existían varias
expertas en los campos de ciencias fundamentales, geofísica,
ingeniería y arquitectura que podrían contribuir a desarrollar
la sensibilidad de género y la preparación entre los principales
departamentos estatales y las organizaciones de la sociedad
civil. El informe concluía que, como los desastres son una
preocupación nacional, la sensibilización y preparación
deben extenderse a las instituciones de los sectores público
y privado, con especial atención a elevar el perfil de las
cuestiones de género entre los especialistas en RRD, el
mundo académico y las ONG. En el marco de este mismo
proyecto, el PNUD trabajó con la Comisión Nacional de
Mujeres Libanesas para preparar un Plan de Acción Nacional,
con el objetivo de incorporar el componente de RRD en la
Estrategia Nacional para las Mujeres.
Otro buen ejemplo es el de la ex República Yugoslava de
Macedonia, donde el PNUD contrató a expertos en género
como parte del equipo del proyecto de RRD. El proyecto
proporcionó orientación técnica a las autoridades nacionales
para garantizar la integración de las necesidades de las
minorías étnicas y socialmente vulnerables en las evaluaciones
de vulnerabilidad y las políticas de gestión de las crisis. A
continuación, el Centro de Gestión de Crisis estableció un
equipo de género, nombró a una persona coordinadora de
género y adoptó una política sobre presupuestos de género
para asegurar que un porcentaje de los recursos se destinara
a las cuestiones de género.
Como lo demuestran estos ejemplos y otros a lo largo de este
informe, el PNUD se esfuerza por colocar a las mujeres en el
corazón de la programación de RRD. El PNUD también utiliza
los desastres y proyectos de RRD como punto de partida para
cambiar las desiguales existentes en las relaciones entre los
sexos lo que produce resultados positivos a largo plazo más
allá del ámbito de los desastres.
Caja de herramientas - Incorporación de cuestiones relativas al género en RRD
•Making Disaster Risk Reduction Gender-Sensitive: Policy and Practical Guidelines, UNISDR, PNUD, IUCN, 2009.
•Integrating gender in disaster management in Small Island Developing States: a guide, PNUD, 2012.
•Guidance note on Recovery: Gender, IRP, PNUD y UNISDR, 2010.
•Thegendereddimensionsofdisasterriskmanagementandadaptationtoclimatechange-StoriesfromthePacific, AusAid y PNUD, 2008.
•Gestión de Riesgo con equidad de género: GREG, CRMI, 2009.
•Superar la desigualdad, reducir el riesgo: gestión del riesgo de desastres con equidad de género, PNUD México, 2007.
•Visión global de enlaces entre Género y Cambio Climático, Alianza Mundial de Género y Cambio Climático (GGCA) y el PNUD, 2012.
•Comunidad de Práctica de Género: www.americalatinagenera.com
•Women as equal partners: gender dimensions of disaster risk management programme, Gobierno de la India y PNUD India, 2008.
•Recognise the strength of women and girls in reducing disaster risks: stories from Viet Nam, Care, ECHO, Oxfam et al., 2012.
82 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Entre 2005 y 2012 los desastres se cobraron más de 5.000 vidas
Entre 2005 y 2012 los desastres afec-taron a más de 22 millones de personas
Entre 2005 y 2012, los daños totales superaron los 3.000 millones de USD
>5.000 >22 millones 3.000 millones
Estados Árabes
*Fuente EMDAT/CRED
Países de la Dirección Regional del PNUD con resultados en RRD y recuperación
Resto de países de la Dirección Regional del PNUD
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 83
Labor del PNUD:
Porcentaje de países en los que el PNUD trabaja en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación
44%
REDUCCIÓN DEL
DE DESASTRESRIESGO
8El PNUD ha apoyado a
países con 6de la regiónpaíses
RIESGOEVALUACIÓNY MAPEO DEL
realizados en
paísesen la preparación de
El PNUD ha asistido a
para apoyar la gestión
de desastres
4MARCOSJURÍDICOS
POS-DESASTRE
NECESIDADESEVALUACIONES DE
después de los desastres deDjibouti y
Yemen
Se han concluido las
SiriaJordania
y
han integrado la
en su
s
GESTIÓN DEDESASTRES
POLÍTICAS DE
DESARROLLO
ArgeliaJordania
y
Se han establecido
RIESGOPROGRAMAS DE
URBANO
GESTIÓN DEL
enen
4 paíse
s
DATOSBASES DE
DE PÉRDIDAS
Líbanode la región, incluyendo
Se han establecido
POR DESASTRES
Entrenamiento en operaciones de rescate.
Derechos: © PNUD Pakistán
Gestión del riesgo residual
Promoción de las prioridades 4 y 5 del Marco de Acción de Hyogo
Incluso cuando se conoce mejor, se
comunica mejor y se gestiona con sistemas
eficaces, siempre existe cierto riesgo.
Por ello, las autoridades y comunidades
de gestión de desastres desarrollan
capacidades de preparación, respuesta,
auxilio y recuperación posdesastre con
el fin de responder adecuadamente a los
desastres, esperados e inesperados.
PREPARACIóN PARA DESAStRES
Por su experiencia en RRD y por estar
presente en los países antes de que
ocurran los desastres, el PNUD ha recibido
el mandato de la Asamblea General de
trabajar en el área de la preparación.1 El
PNUD proporciona orientación normativa
para respaldar el establecimiento de
marcos reguladores y presta su apoyo
en la coordinación para la preparación
y la recuperación. De esta forma está
ayudando a garantizar que se aborden los
aspectos institucionales y de planificación
1 A/RES/52/12B (9 enero 1998);
de la recuperación poscrisis antes de que
ocurra el desastre.
En el contexto de la reducción del riesgo de
desastres, el PNUD apoya a los Gobiernos
en el desarrollo de capacidades para
gestionar de manera eficiente todo tipo
de emergencias y lograr una transición
fluida desde la fase de emergencia hasta
la recuperación eficaz y sostenible. La
preparación, que se basa en el análisis de
los riesgos de desastres, comprende una
amplia diversidad de actividades, desde
la planificación de contingencias hasta el
almacenamiento de equipos y suministros;
la clarificación de las responsabilidades y
mandatos institucionales; la coordinación;
y los acuerdos de financiación de la
recuperación.
El PNUD trabaja con las comunidades y
autoridades locales para garantizar que
se establezca una planificación adecuada
para hacer frente a los desastres. En las
Maldivas por ejemplo, el PNUD apoyó el
86 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
desarrollo de las Directrices de Preparación
y Respuesta para colegios, por las que
directores de centros escolares, miembros
del personal y alumnado están recibiendo
formación sobre los procedimientos
a seguir en caso de emergencia. Por
otra parte, se han desarrollado planes
comunitarios de preparación para desastres
en 39 islas de siete atolones y en dos
atolones se han llevado a cabo simulacros.
Todas estas medidas apoyadas por el PNUD
están ayudando a las comunidades locales
que residen en áreas expuestas a amenazas
a estar mejor preparadas para tormentas,
tsunamis y terremotos. Asimismo, el PNUD,
en colaboración con UNICEF, también
ha prestado su apoyo a los Gobiernos de
Papua Nueva Guinea y las Islas Salomón
en el desarrollo de planes de RRD dirigidos
al sector de la educación. Estos planes han
conducido a la adjudicación de fondos del
desarrollo nacional para llevar a cabo una
planificación adicional de la preparación
para las escuelas de las Islas Salomón.
En muchos países, el PNUD apoya las
iniciativas comunitarias de preparación
para emergencias en el marco de
programas más amplios de RRD. En la
República Dominicana, por ejemplo,
además de apoyar el desarrollo de un título
universitario en Salud y Reducción del
Riesgo de Desastres, a través de una alianza
con la OPS (Organización Panamericana
de la Salud) y la Unión Europea, el PNUD
trabajó con las autoridades de la región
noreste para fortalecer las capacidades
de preparación y respuesta. En total, se
identificaron 60 comunidades de entre las
más vulnerables en las que se impulsó el
desarrollo de planes de gestión del riesgo,
que incluían planes de emergencia y
contingencia y procedimientos operativos
para la preparación y respuesta. También
se identificaron rutas de evacuación y, en
colaboración con la Cruz Roja Dominicana,
se realizaron simulacros de emergencias.
Los informes elaborados por los miembros
de la comunidad, autoridades locales,
asociados y funcionarios gubernamentales
señalan que tras la implementación de
los programas del PNUD ha mejorado la
capacidad de RRD de la región.
Aplicando un innovador enfoque a la
preparación para desastres y a su labor con
el sector privado, el PNUD se ha asociado
con Deutsche Post DHL, la empresa de
transporte mundial, en el marco del
programa de Preparación de Aeropuertos
para Desastres (GARD), cuyo objetivo
es mejorar la capacidad operativa de
los aeropuertos en lugares potenciales
de desastres. En numerosas ocasiones,
inmediatamente después de los desastres,
los aeropuertos se convierten en un
salvavidas esencial, actuando como principal
punto de entrada de la ayuda internacional,
como nodo de comunicaciones y como
ruta de evacuación cuando es necesario.
Sin embargo la llegada de envíos puntuales
con un volumen enorme de artículos de
auxilio, puede generar cuellos de botella
que retrasan el suministro de la ayuda. El
programa GARD se centra en la formación
del personal de los aeropuertos y de los
funcionarios locales y gubernamentales
para evaluar las necesidades locales y
Simulacro de respuesta de emergencia en Mongolia.
Derechos: © PNUD Mongolia
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 87
diseñar planes detallados de contingencia.
A través del GARD, se ha realizado una
evaluación completa de 15 aeropuertos
de cinco países diferentes (Bangladesh,
Indonesia, Líbano, Nepal y turquía) y se
ha capacitado a su personal. Además,
se ha formado a representantes de 31
aeropuertos locales para que puedan
transmitir sus conocimientos a sus
aeropuertos. Se podrá valorar la eficacia
de la formación de GARD una vez que los
países participantes tengan que responder
a desastres a gran escala, algo que
afortunadamente no ha ocurrido hasta la
fecha.
En el sur de México, el PNUD junto
con un equipo regional de expertos y
ONG, implementó un programa local de
reducción de los riesgos en varios poblados
indígenas. El programa tenía un enfoque
participativo, centrado en el desarrollo de
las capacidades locales de reducción de los
riesgos para hacer frente a los riesgos de
desastres e incluía medidas para abordar
la desigualdad de género. A nivel local, las
comunidades y cooperativas llevaron a cabo
un análisis del riesgo y prepararon planes
de emergencia, evaluaciones de daños y
propuestas de recuperación, desagregando
en todos los casos los datos por sexo, lo
que permitió un análisis de las necesidades
y condiciones por género. En cada pueblo,
se han abordado las cuestiones de
género enmarcadas en la RRD de manera
específica, respondiendo a las necesidades
y capacidades locales. Ahora, como
resultado del programa apoyado por el
PNUD, las mujeres de las comunidades
reciben información puntual y de mejor
calidad sobre prevención, preparación,
respuesta y recuperación, lo que
permite reducir su vulnerabilidad y
grado de exposición a las amenazas.
Al parecer, las mujeres también se han
involucrado más en los procesos de toma
de decisiones y en la negociación del
reparto de activos, tomando parte en los
debates formales e informales sobre los
planes de rehabilitación y recuperación.
RECUPERACIóN RESILIENtE
A pesar de sus devastadoras consecuencias,
los desastres ofrecen oportunidades
únicas, aunque efímeras, de cambio y
transformación, especialmente para el
fortalecimiento de las capacidades de RRD.
Los desastres revelan las vulnerabilidades
inherentes que están presentes y deben
ser abordadas durante el proceso
de recuperación para poder evitar
futuros desastres. Así, los procesos de
recuperación representan oportunidades
clave de incrementar la resiliencia. Para
ello es necesario superar los procesos
que se reducen a restaurar estructuras
y servicios preexistentes y dirigirse hacia
procesos que reorienten o realineen los
procesos fundamentales de desarrollo.
Llevarlo a cabo puede ser un desafío ya
que la recuperación resiliente requiere una
cuidadosa planificación y coordinación,
mientras en el periodo posterior a los
desastres urge actuar con rapidez y “volver
a la normalidad”. No obstante, la evidencia
ha demostrado una y otra vez el gran valor
añadido de los procesos de recuperación
que integran una actitud transformadora.
La incorporación de la RRD en los procesos
de recuperación puede aumentar la
resiliencia.
Como parte de su estrategia, el PNUD
brinda apoyo poscrisis a los Gobiernos
para la evaluación de las necesidades
de recuperación y la planificación,
programación y ejecución de iniciativas
destinadas a facilitar la recuperación.
Además, el PNUD reconoce que los
desastres presentan la oportunidad de
introducir programas más amplios de RRD
a través del proceso de recuperación. En
Desde la creación del el enfoque por grupos temáticos, el PNUD ha apoyado el establecimiento de mecanismos de coordinación de la recuperación temprana en 37 países
88 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
el periodo inmediatamente posterior a los
desastres, con el recuerdo de la catástrofe
muy presente en las mentes públicas
y gubernamentales y el consiguiente
apoyo público a la RRD, los programas de
recuperación ofrecen un punto de partida
para desarrollar programas integrales
de RRD y transformar lo que antes no
funcionaba en estrategias resilientes de
desarrollo y reducción del riesgo.
Tras la revisión del sistema humanitario
de Naciones Unidas efectuada en 2005,
el PNUD fue nombrado Coordinador
del Grupo Temático de Recuperación
Temprana (RT), lo que refleja una
conciencia compartida de la estrecha
relación que existe entre las intervenciones
humanitarias, de recuperación y desarrollo.
A nivel mundial, el PNUD lidera el Grupo
de Trabajo Temático sobre Recuperación
Temprana, cuyo objetivo es orientar
al Coordinador Residente de la ONU
y al sistema de Naciones Unidas en su
conjunto; definir y coordinar las labores de
recuperación temprana que otros grupos
temáticos no cubren, como la gobernanza
y la RRD y proporcionar orientación para la
integración de la recuperación temprana
en el trabajo de otros grupos.
Entre otras responsabilidades, el PNUD
debe apoyar a las autoridades nacionales
en la puesta en marcha de actividades
de recuperación temprana y transición,
desde la recuperación poscrisis y a corto
plazo hasta el desarrollo a más largo
plazo. En enero de 2011, se habían
implantado mecanismos de coordinación
de la Recuperación Temprana (RT) en 37
países y se habían llevado a cabo cerca
de 100 despliegues de RT, con el respaldo
del Equipo de Recuperación Temprana,
liderado por el PNUD. Estos incluyen
el despliegue de asesores de RT, que
prestan apoyo interinstitucional al sistema
humanitario de la ONU; coordinadores
de grupos temáticos, que apoyan a
los grupos temáticos dirigidos por el
PNUD; y especialistas en recuperación
temprana, que apoyan a las oficinas del
PNUD en los países en la implementación
de los programas. Por último, como
coordinador mundial del grupo temático
de RT, el PNUD es responsable de influir
en el programa político global sobre
financiación humanitaria, capacidades
civiles y planificación estratégica; y
fortalecer el potencial y el impacto de
la recuperación temprana dentro de los
esfuerzos internacionales de respuesta y
recuperación frente a la crisis.
Además de esta función de coordinación
interinstitucional, el PNUD trabaja a
nivel del país a través de tres elementos
interconectados y que se apoyan mutua-
mente: (i) la gobernanza poscrisis
reforzada, que incluye apoyo para
reforzar los procesos nacionales de
política y planificación y la capacidad
de implementación a nivel local; (ii) la
recuperación temprana eficaz a nivel
local, donde el PNUD facilita programas
de recuperación temprana a nivel local,
basados en la coordinación y gestión locales;
y (iii) la planificación de la recuperación
temprana coordinada, fortaleciendo la
capacidad de la Oficina del Coordinador
Humanitario/Residente de efectuar una
evaluación, análisis, coordinación y plani-
ficación sistemáticos de las actividades
de recuperación temprana, permitir un
enfoque coordinado de la recuperación
temprana y sentar los cimientos de una
recuperación a largo plazo.
A través de programas de recuperación
temprana, el PNUD puede desarrollar y
fortalecer las sinergias con programas
existentes ejecutados en los países
afectados, basándose en los procesos
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 89
de desarrollo existentes. Por ejemplo, en
Bangladesh el PNUD ha creado un Centro
de Recuperación Temprana para ayudar
a generar procesos para la recuperación
autosostenibles, nacionales y resilientes.
Para ello, proporciona apoyo político y
programático para la recuperación a nivel
local y nacional y promueve la introducción
de intervenciones orientadas al desarrollo
en situaciones posdesastre que promueven
la equidad, la inclusión social y la
transparencia. En los últimos seis años
el PNUD ha destinado y desembolsado
66 millones de USD para tres grandes
catástrofes, beneficiando a cientos de
miles de personas en Bangladesh.
Por ejemplo, en el marco de la respuesta
de recuperación temprana a las inun-
daciones de 2007, el PNUD trabajó con
las comunidades en la construcción de
3.962 viviendas unifamiliares en cinco
distritos afectados de Bangladesh, y
asistió en la restauración de la comunidad
proporcionando oportunidades de trabajo
por dinero a 40.000 hombres y mujeres.
Las iniciativas de “dinero por trabajo”
contribuyen a reducir inmediatamente
la vulnerabilidad de las víctimas de
desastres, proporcionándoles ingresos y
haciendo a las comunidades protagonistas
de la reconstrucción de sus propias
infraestructuras y recursos comunitarios
compartidos. En consulta con el Gobierno,
otras agencias de la ONU y ONG, el
Centro de Recuperación Temprana apoyó
la instauración y el funcionamiento eficaz
de un Grupo Temático sobre Recuperación
Temprana en Bangladesh, facilitando un
enfoque más coordinado de la reducción
del riesgo posdesastre.
Cuando ocurren desastres, éstos brindan
la oportunidad de emprender revisiones
profundas de las estructuras organizativas,
políticas, procesos, estrategias, etc.. Una
vez que acaban las fases agudas de la
recuperación tras un desastre, cuando
los programas de desarrollo vuelven a
recuperar el protagonismo, el PNUD
está listo para continuar apoyando la
gobernanza del riesgo de desastres
utilizando tanto la información de las
PDNA como estudios realizados sobre los
efectos de un desastre en la consecución
de los ODM, como un paso hacia el
diseño y revisión de planes y estructuras
de reducción del riesgo de desastres. El
PNUD trabaja en estrecha colaboración
con las autoridades nacionales velando
por la integración de las necesidades de
recuperación a medio y largo plazo en
la planificación e implementación de la
respuesta de emergencia.
Por ejemplo, tras el paso de las tormentas
tropicales Olga y Noel, que azotaron la
República Dominicana a finales de 2007,
el PNUD trabajó con la Defensa Civil nacional
para crear cinco comités provinciales y
23 comités municipales de prevención,
mitigación y respuesta ante desastres. Estos
comités tienen la tarea de supervisar todo el
trabajo de RRD que se lleva a cabo en sus
respectivas zonas. A través de este apoyo, la
coordinación de la respuesta ante desastres
mejoró notablemente en comparación con
El Pakistán reconstruye los medios de vida tras las devastadoras inundaciones de 2010.
Derechos: © PNUD Pakistán 2011
90 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
años anteriores. Posteriormente, el PNUD
continuó apoyando la creación de estos
mecanismos de coordinación en todo el
país, desarrollando su capacidad de llevar
a cabo evaluaciones locales de riesgos y
capacidades y desarrollando los planes
municipales de respuesta ante emergencias
y de gestión de riesgo.
En China, donde a principios de 2008 un
terremoto azotó la región de Sichuan, el
PNUD respondió a la solicitud del Gobierno
de apoyo para fortalecer los esfuerzos de
coordinación, llevar a cabo evaluaciones
rápidas e iniciar los marcos de recuperación
temprana. Con el apoyo del PNUD, la
Oficina del Grupo Principal del Consejo de
Estado encargada del Alivio de la Pobreza y
el Desarrollo diseñaron un plan para apoyar
al Gobierno en la Recuperación Temprana y
la RRD. A nivel nacional, el Centro Nacional
de Reducción del Riesgo de Desastres de
China realizó evaluaciones y estudios sobre
políticas, prestando especial atención a las
comunidades rurales pobres. Basándose
en sus resultados, el PNUD contribuyó a
desarrollar el liderazgo y la capacidad a
nivel local a través de una serie de talleres
para funcionarios gubernamentales y líderes
comunitarios. También se brindó asistencia
técnica directa a las comunidades para el
desarrollo de planes de contingencia y la
realización de simulacros. Como resultado
del programa de recuperación, el Ministerio
de Asuntos Civiles chino reconoció a uno de
los pueblos piloto como comunidad modelo
por su RRD integral. Otro pueblo piloto
que se inundó en julio de 2010, ha podido
utilizar los conocimientos y capacidades
adquiridos en la formación y los ejercicios
previos para mejorar su respuesta.
Por primera vez en China, el PNUD introdujo
las metodologías de análisis de vulnerabilidad
participativa, que se aplicaron ampliamente
en la evaluación y planificación posteriores al
terremoto. En China, la promoción y análisis
que hizo el PNUD de los proyectos piloto
comunitarios participativos de reducción
del riesgo de desastres contribuyeron a
un cambio de política en esta dirección.
Así quedó reflejado en el Plan Quinquenal
Nacional de China para la Reducción
Integral del Riesgo de Desastres (2011-
2015) y la primera Nota de Orientación
Nacional sobre el Fortalecimiento de la
Reducción Comunitaria del Riesgo de
Desastres en China. Además, se incorporó
por primera vez la RRD a la nueva estrategia
nacional de mitigación de la pobreza (2011-
2020), como un enfoque clave para reducir
la vulnerabilidad de los 1,5 millones de
pobres que residen en zonas rurales chinas
propensas a los desastres.
En tayikistán, el PNUD inició un Programa
de Recuperación Temprana orientado a
las comunidades que, centrándose en las
capacidades de los Gobiernos locales y
las infraestructuras aborda los efectos de
los desastres recurrentes. El programa ha
ayudado a las poblaciones locales en la
recuperación de las instalaciones públicas
críticas, la mejora de la seguridad alimentaria
y los medios de subsistencia, la restauración
de las infraestructuras y la mejora de la RRD
y el saneamiento. El proyecto condujo a
resultados importantes, como la aprobación
de la Estrategia Nacional de Gestión del
Riesgo de Desastres, en la que se reconoce
expresamente que la recuperación es un
pilar fundamental del proceso de RRD.
La RRD también se ha integrado en las
directrices gubernamentales piloto para
la planificación del desarrollo del distrito.
Estos logros contribuyeron directamente a
la respuesta rápida y eficiente al terremoto
de Vanj registrado en enero de 2010 y a las
crecidas repentinas que se produjeron en
Kulyab en mayo de 2010.
El PNUD también desempeñó un papel
catalizador en la recuperación de
alojamientos tras los enormes desastres
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 91
de la India, facilitando asistencia técnica
que ponía el acento en la construcción de
viviendas más seguras impulsada por la
comunidad. Después de las devastadoras
inundaciones de 2008 en Kosi, que afectaron
gravemente a casi 3,3 millones de personas
de cinco distritos de Bihar, el PNUD respaldó
al Gobierno estatal en el establecimiento
de un programa de reconstrucción
impulsado por los propietarios. El apoyo
prestado al Gobierno de Bihar a través de
la Cooperativa de Reconstrucción Impulsada
por los Propietarios (ODRC), un consorcio de
ONG, ayudó a establecer directrices técnicas
para la construcción de viviendas resistentes
a múltiples amenazas y al establecimiento
de centros de facilitación social a nivel
comunitario y programas de fomento
de la capacidad institucional a nivel de
panchayat y de distrito para llevar a cabo
la recuperación. El PNUD-ODRC pilotó el
proceso de reconstrucción de alojamientos
llevando a cabo la reconstrucción de 170
hogares en las aldeas afectadas. tras el
éxito del proyecto piloto, el PNUD
prestó apoyo técnico y operativo para
ampliar su escala y transformarlo en un
programa financiado por el Gobierno/
Banco Mundial gracias al cual 100.000
familias dirigieron la construcción de sus
propias casas resistentes a los desastres.
Además del apoyo institucional propor-
cionado en el periodo posterior a los
desastres, el PNUD trabaja estrechamente
con las comunidades afectadas en la
identificación y recuperación de los medios
de subsistencia locales. Los programas
de generación de empleo que el PNUD
lidera en los periodos inmediatamente
posteriores a los desastres representan
una de las distintas opciones de respuesta
eficaz existentes en la primera fase de
recuperación y ayuda a obtener victorias
rápidas para las poblaciones afectadas.
Estas actividades en favor de los medios
de vida complementan las intervenciones
humanitarias y representan un puente
entre el auxilio y la recuperación. Los
programas “Dinero por trabajo” también
tienen la ventaja de que pueden integrarse
en programas más amplios de medidas
mínimas de protección y conectarse con
sistemas más amplios de protección social.
En Haití por ejemplo, debido a los
tremendos efectos del terremoto de 2010 la
fase de ayuda y recuperación temprana se
prolongó durante más de dos años. El PNUD,
a través del grupo temático de recuperación
temprana y en estrecha colaboración con las
autoridades nacionales, está liderando los
esfuerzos para acelerar la transición hacia
la recuperación, con el mayor programa
de creación de empleo que tiene en el
mundo. Desde el terremoto, y a través de
más de 230 proyectos ejecutados por el
PNUD en colaboración con otras agencias
de las Naciones Unidas, autoridades locales
y organizaciones de la sociedad civil, se ha
dado empleo temporal a más de 300.000
personas, de las que el 40 por ciento son
mujeres.
Las actividades generadoras de ingresos
en Haití no constituyen una intervención
Los vecinos de un pueblo de la pro-vincia china de Sichuan reconstruyen una casa, en el marco de un progra-ma “Dinero por trabajo” del PNUD, después del terremoto de 2008.
Derechos: © PNUD China
92 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
aislada de respuesta ante desastres,
sino que forman parte de un enfoque
holístico que trata también de abordar
la RRD. La limpieza de los canales,
el alcantarillado y las carreteras
reduce el riesgo de propagación de
enfermedades transmisibles y evita
posibles futuros desastres. Del mismo
modo, a través de una iniciativa del PNUD
y el Gobierno de Haití, los Centros de
Apoyo Comunitario, conocidos localmente
por la sigla francesa CARMEN, han estado
empoderando a las comunidades afectadas
por el terremoto de Puerto Príncipe y la
ciudad occidental de Léogâne para que,
basándose en las evaluaciones de ingeniería
y la capacitación en construcciones
seguras, se hagan cargo directamente de
las reparaciones de sus casas. Gracias a
este proyecto 5.000 participantes han
recibido capacitación en técnicas de
construcción y se han evaluado más de
2.000 casas dañadas. Además, más de
1.000 haitianos recibieron un subsidio
de 500 USD para comprar material de
construcción de calidad certificada
a través del innovador programa de
transferencia de dinero por móvil. Se
trata de la primera vez que una iniciativa de
recuperación posdesastre y a gran escala
de viviendas utiliza teléfonos móviles.
En el Ecuador, el PNUD apoyó un proceso
de recuperación resiliente después de la
erupción del volcán Tungurahua registrada
en 1999. Como la ceniza volcánica cubrió
las aldeas circundantes, deteriorando los
pastos, dañando las tierras agrícolas y
sofocando los cultivos, el PNUD trabajó
estrechamente con el municipio para ayudar
a diversificar los medios de subsistencia.
Se dio a los agricultores la oportunidad
de aprender nuevas habilidades y se les
apoyó cuando iniciaron nuevas actividades
remunerativas, como la cría de pequeños
animales, la transformación de la carne,
la producción de piensos y la confección
de calzado, entre otros. Gracias a la
diversificación de opciones de medios de
subsistencia y al apoyo sostenido prestado
por el PNUD a los municipios, los habitantes
de Cevallos mejoraron su situación
socioeconómica y por lo tanto no se vieron
obligados a migrar a otras zonas del país
y no se vieron perjudicados por tener
que buscar alternativas de subsistencia
disruptivas. Lo más importante, los vecinos
pudieron aumentar su resiliencia a las
continuas erupciones del volcán, ya que
su menor dependencia de la agricultura
hizo que se redujera la amenaza para sus
medios de subsistencia.
En Mongolia, el PNUD trabajó con las
autoridades nacionales para abordar
el impacto del dzud de 2009-2010, un
fenómeno meteorológico que se produce
en invierno y primavera y afecta al ganado,
que por falta de pasto y agua, pierde peso
y muere. Este dzud concretamente causó
la muerte 8,4 millones cabezas de ganado.
A través de un programa de recuperación
temprana del PNUD, se brindó apoyo
para la retirada y enterramiento de
cadáveres de animales, desarrollando
la capacidad de medios de subsistencia
alternativos, fortaleciendo la planificación
de la recuperación temprana y aplicando
un programa de subvenciones para la
prevención de desastres. En el marco de un
programa de medios de vida, se retiraron y
enterraron más de 2 millones de cadáveres,
mientras que se implementaron programas
de medios de vida alternativos destinados a
1.000 pastores afectados por el dzud.
En Honduras, se desarrolló un proyecto
de recuperación temprana sensible al
género a nivel local que incluyó un curso
en línea sobre género y RRD. En total, se
impartió formación a 10 contrapartes
nacionales en el uso de estas pautas de
recuperación con enfoque de género que
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 93
pudieron aplicar esta metodología en
2010, en la planificación de la respuesta a
la tormenta Agatha. Como resultado de
la aplicación de esta metodología, el 40
por ciento de los días de “Dinero por
trabajo” han beneficiado directamente
a familias encabezadas por mujeres,
mientras que se diseñaron actividades
laborales específicas para permitir el acceso
de las mujeres a los recursos.
Tal y como demuestran estos ejemplos,
la recuperación resiliente debe basarse
en una evaluación de las necesidades en
caso de desastre de apropiación nacional
y que responda a una demanda, para
evitar la recreación del riesgo a través
de los esfuerzos de reconstrucción y
recuperación. También requiere una
planificación y pilotaje locales de pequeñas
iniciativas innovadoras, impulsadas por las
comunidades y las administraciones locales,
enmarcadas en planes de reconstrucción
más amplios. Por otra parte, deben
establecerse mecanismos de coordinación,
preferiblemente antes de que los desastres
ocurran, para asignar adecuadamente
funciones y responsabilidades, evitar
solapamientos, y promover un uso más
eficiente de los recursos.
EVALUACIONES DE NECESIDADES
POSDESAStRE
Frecuentemente, tras los desastres, se
realizan evaluaciones humanitarias para
responder a las necesidades de auxilio
inmediato y al mismo tiempo también se
efectúan evaluaciones económicas, que se
centran en las pérdidas y daños materiales. La
experiencia ha demostrado que es necesario
un apoyo más unificado a los Gobiernos,
así como un apoyo más articulado de la
comunidad para el desarrollo para obtener
una evaluación integral en la que se base el
proceso de recuperación.
No es fácil cambiar el proceso posdesastre.
Después de un desastre, se plantea una
situación compleja y exigente, en la que la
tarea más urgente es evaluar rápidamente
las necesidades humanitarias y prestar
auxilio salvando a los afectados. Sin
embargo, también se debería prever una
evaluación más exhaustiva de los efectos
del desastre y el desarrollo de un plan de
recuperación. Normalmente, el proceso se
fundamenta en numerosas evaluaciones de
las necesidades y ejercicios de planificación
efectuados por organismos y/o grupos de
organismos en paralelo. Dichas evaluaciones
han variado en términos de alcance y rigor
y se han realizado en diferentes momentos
de la fase de respuesta y recuperación.
La Comisión Europea, el Banco Mundial
y el Grupo de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, reconociendo la necesidad
de forjar alianzas sólidas y fortalecer
la coordinación y coherencia en las
situaciones de poscrisis, firmaron un
acuerdo para armonizar los métodos de
evaluación poscrisis y la planificación de
la recuperación para apoyar mejor a los
Gobiernos y las poblaciones afectadas con
un enfoque normalizado. Las directrices de
la Evaluación de Necesidades Posdesastre
(PDNA), desarrolladas con el liderazgo del
PNUD, son uno de los resultados concretos
de este esfuerzo. Estas directrices
armonizan el proceso y los métodos
empleados por las Naciones Unidas
y el Banco Mundial para evaluar,
planificar y movilizar el apoyo para la
recuperación de las poblaciones y los
países afectados por desastres.
Desde 2008, los asociados de la PDNA
han trabajado conjuntamente para
implantar, a petición de los Gobiernos
y bajo su liderazgo, un único proceso de
evaluación que integre dos perspectivas en
un informe. En primer lugar, por un lado,
Desde que en 2008 se lanzara la metodología de PDNA, se han llevado a cabo 28 PDNA en países afectados por desastres, todas ellas con el apoyo del PNUD.
94 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
la valoración de los daños materiales y
las pérdidas económicas (la Evaluación de
Daños, Pérdidas y Necesidades o DaLA); y
en segundo lugar, la identificación de las
Necesidades para la Recuperación Humana
(o HRNA), que reúne información de las
poblaciones afectadas y las evaluaciones
de expertos en desarrollo. El gran valor
añadido del marco de resultados de la
PDNA es que reúne valiosa información
sobre los impactos materiales de un
desastre, el valor económico de los daños y
pérdidas, los impactos humanos tal y como
los experimenta la población afectada y las
necesidades y prioridades de recuperación
temprana y a largo plazo resultantes.
Estos impactos evaluados son la base de
un marco de recuperación integral, que
constituye un producto PDNA integral.
Durante el proceso, el PNUD es el
responsable de fijar el PDNA, en
nombre del GNUD, con asociados y
administraciones nacionales, facilitando el
liderazgo del Coordinador Residente de la
ONU y la participación de agencias de la
ONU. El PNUD también es responsable de
realizar evaluaciones sectoriales específicas
relacionadas con la gobernanza, la
infraestructura comunitaria y la RRD, en
coordinación con los asociados pertinentes
y de aprovechar los recursos económicos
y humanos necesarios para llevar a cabo
la PDNA en su totalidad. En general, el
PNUD es responsable de proporcionar la
orientación técnica y sobre el proceso.
Entre los productos entregables de la PDNA
destaca una serie consolidada de informes
sectoriales apropiados por el Gobierno
(un informe por sector) y un marco de
recuperación que presenta las necesidades
de recuperación a corto, medio y largo plazo,
incluyendo las actividades relacionadas por
orden de prioridad, coste y plazo, así como
los agentes más propensos a participar. El
marco de la recuperación se convierte así en
un instrumento de planificación que no solo
proporciona orientación para la recuperación,
sino que además hace frente a las nuevas
necesidades derivadas de los desastres y
aumenta la resiliencia a los futuros riesgos.
Los procesos de PDNA están diseñados
para ser liderados por los Gobiernos. Para
ser promulgados y sostenidos, los planes de
recuperación resultantes propuestos por la
PDNA precisan del aval de las autoridades
gubernamentales. De lo contrario, existe el
riesgo de que no se implanten los marcos
de recuperación y de que se retrase o pierda
el interés de los asociados y los donantes
por apoyar las iniciativas de recuperación
propuestas.
Desde 2008, 28 PDNA en total han
proporcionado un marco de evaluación y
recuperación único y consolidado después
de grandes desastres en países tan diversos
como El Salvador, Haití, Indonesia,
Namibia y la República Democrática
Popular Lao, en todos los casos con la
participación del PNUD. La PDNA de Haití
y el marco de recuperación del Gobierno
fueron la base para los compromisos
de donar 10.000 millones de USD al
programa de recuperación después del
terremento de enero de 2010. Las PDNA
han sido muy bien acogidas en los países
Estragos del huracán Sandy en Nicaro, municipio de Mayarí, Cuba.
Derechos: © Juan Pablo Carreras/ONU
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 95
afectados; en una carta remitida a Helen
Clark, administradora del PNUD, tras las
inundaciones de agosto de 2010, el primer
ministro de Moldova, Vladimir Filat,
escribió “Agradecemos profundamente
la asistencia de las Naciones Unidas y la
evaluación de necesidades posdesastre
facilitada a la República de Moldova. El
Gobierno de Moldova aprovecha esta
oportunidad para volver a transmitir a la
organización de las Naciones Unidas su
más distinguida consideración.”
A lo largo de los años, el Banco Mundial,
la UE y el PNUD han constatado una mayor
apropiación y compromiso proactivo de
los Gobiernos afectados en el proceso
de PDNA. Así, algunos Gobiernos han
decidido adaptar la PDNA a sus necesidades
específicas, tales como Indonesia,
República Democrática Popular Lao,
Nepal y Filipinas, y las organizaciones
regionales como la ASEAN en Myanmar y
la CEDEAO para África occidental están
desempeñando un papel cada vez más
importante. También aumenta el interés de
las organizaciones mundiales y regionales,
los donantes bilaterales y los países vecinos
por participar en el proceso de PDNA,
como lo demuestra el creciente número
de informes de recuperación publicados
por estas entidades tras los desastres de
grandes dimensiones.
No obstante, lo más importante es que las
PDNA han logrado ayudar a los asociados a
garantizar un proceso de recuperación ante
desastres más resiliente a los desastres.
En Indonesia, el Gobierno ha dirigido el
desarrollo de directrices nacionales para la
Evaluación de las Necesidades Posdesastre.
Este protocolo de evaluación se ha utilizado
en varios desastres, siendo el último de
ellos la erupción volcánica del Monte
Merapi y el tsunami Mentawai de 2010.
Tras la evaluación, el Gobierno nacional
elaboró y aprobó un plan de acción de
recuperación y rehabilitación con una
dotación presupuestaria de 1,54 millones
de USD para la recuperación de los medios
de subsistencia, la educación y la atención
sanitaria en las comunidades afectadas. Y
lo que es más importante, en consonancia
con los principios del MAH, el Gobierno ha
tratado este programa de reconstrucción
y rehabilitación como una oportunidad
estratégica para incorporar consideraciones
de RRD en todos los sectores y actividades
con el fin de ‘reconstruir con más seguridad’
y ‘reconstruir mejor’.
En Malawi, tras las inundaciones de Nsanje
de 2012, el PNUD y el Banco Mundial
ayudaron al Gobierno nacional a llevar a
cabo una PDNA. Esta PDNA, efectuada por
el Departamento de Gestión de Desastres
sustenta la Estrategia quinquenal de
Resiliencia de Malawi, que asumió las áreas
prioritarias para las políticas recomendadas
en el informe sectorial de RRD de la PDNA.
El Gobierno de Malawi también ha invertido
en la capacitación de sus ministerios en la
metodología de PDNA.
Cuando en 2011 el cuerno de África
vivió una grave sequía, la PDNA, apoyada
por el PNUD, contribuyó a documentar
el concepto regional de resiliencia a la
sequía, desarrollado y aprobado por la
Autoridad Intergubernamental para el
Desarrollo (IGAD), una organización de
desarrollo regional de ocho países de
África Oriental. Kenya también utilizó el
informe de evaluación como orientación
para la preparación de su informe nacional
sobre la erradicación de las situaciones de
emergencia por la sequía, como parte de la
Iniciativa de la IGAD para la Sostenibilidad
y la Resiliencia frente a los Desastres
Provocados por la Sequía que cuenta con
el apoyo de la Alianza mundial para el
fomento de la resiliencia a la sequía y el
crecimiento.
96 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
El Ecuador
El Ecuador se ve afectado periódicamente por desastres provocados por amenazas naturales. Es un país
propenso a la sequía y las inundaciones que en la última década también se ha visto afectado por la inestabilidad
del volcán tungurahua. Además, se asienta sobre varias fallas que pueden provocar fuertes terremotos,
potencialmente destructivos en centros urbanos densamente poblados.
El PNUD también se ha asociado con siete universidades
del Ecuador para desarrollar metodologías de evaluación
de capacidades y vulnerabilidad, que las autoridades
gubernamentales locales están usando en la elaboración
de planes de RRD y programas de desarrollo. Por ejemplo,
la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas ha
presupuestado recursos para que los municipios inicien
programas de reducción de los riesgos. La SNGR reconoce
actualmente que estas universidades pueden brindar
un importante apoyo técnico para replicar los estudios
de vulnerabilidad de otras regiones. El PNUD también
apoyó a las provincias objetivo en el desarrollo de planes
municipales de contingencia frente a inundaciones,
contribuyendo a fortalecer la capacidad de preparación
para la recuperación.
Además, a la vista de las vulnerabilidades existentes,
el PNUD trabajó con varios municipios para acometer
cuestiones de riesgo urbano. En Quito, por ejemplo, el
PNUD apoyó la ejecución de un programa de gestión del
riesgo urbano que permitió desarrollar un Plan de Riesgo
Sísmico, identificar 10 espacios públicos seguros; y crear
un sistema unificado de datos geográficos que están
utilizando organizaciones tales como empresas de agua
y saneamiento para identificar los problemas de riesgo
sísmico. El PNUD también prestó especial atención al
sector de la educación, promoviendo el análisis de riesgo
y capacidades en escuelas seleccionadas. En estrecha
colaboración con ONG y autoridades locales se elaboraron
directrices para la RRD dirigidas a jóvenes y adolescentes.
En este momento, el Ministerio de educación está
trabajando para incorporar estas directrices en programas
de capacitación revisados para el profesorado, que
ayudarán a aumentar la capacidad local de preparación y
recuperación.
Bajo la lupa:
Tras las devastadoras inundaciones que sufrió el país
en 2008, el presidente solicitó ayuda internacional y dio
prioridad a la reducción del riesgo de desastres. El PNUD
respondió a las necesidades de recuperación temprana
y aprovechó la dinámica generada por el proceso de
recuperación para impulsar una RRD más amplia.
Mediante un programa destinado a fortalecer un sistema
descentralizado de RRD, el PNUD prestó asesoramiento
técnico para el desarrollo de un marco jurídico, que incluía
una revisión de los artículos constitucionales y la redacción
de una ley de gestión del riesgo. Esta iniciativa se tradujo
en un sistema nacional descentralizado de Gestión del
Riesgo de Desastres y en la creación de un organismo
de coordinación técnica a nivel nacional, seguido de la
creación de un mecanismo nacional de coordinación de la
reducción de desastres, bajo la dirección de la Secretaría
Nacional de Gestión de Riesgos (SNGR). Desde entonces,
el Gobierno ha seguido reforzando su compromiso con
la RRD, tal y como demuestra la partida presupuestaria
anual media destinada a este fin a través de la SNGR y que
asciende a 254 millones USD.
Para desarrollar la capacidad operativa de la SNGR, el
PNUD apoyó el establecimiento de Centros de Operación
de Emergencia, equipándolos y capacitando a su personal
para aumentar las capacidades de preparación y respuesta
a emergencias. Estos centros cuentan con el apoyo de un
sistema integrado de información sobre reducción de los
riesgos, que a su vez se basa en la capacidad reforzada del
Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología y el Instituto
de Geofísica, que están elaborando informes meteorológicos
que informan los sistemas nacionales de alerta temprana.
Este SAT, que está en desarrollo, servirá para activar planes
de contingencia que ya se están desarrollando a nivel local.
PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION 97
Como complemento a todos estos esfuerzos se ha aplicado
un innovador programa financiero, cuyo fin es facilitar el
acceso a los recursos financieros en caso de desastre. En el
marco de dicho programa, el Banco Ecuatoriano de Desarrollo
ha diseñado un sistema de incentivos para promover las
actividades de prevención y preparación en los municipios. Para
ello, permite a los municipios acceder a créditos financieros con
unas condiciones adaptadas a sus necesidades y capacidades.
Aunque se ha avanzado en el conocimiento y gestión de los
riesgos, los desastres siguen afectando al Ecuador. En 2010,
pero especialmente en 2011 y 2012, las inundaciones afectaron
a amplias zonas del país. En contraste con la situación vivida
en 2008, las autoridades nacionales y locales gestionaron estos
fenómenos sin necesidad de solicitar ayuda externa. Una SNGR
completamente funcional, con una estructura descentralizada
a través de centros de emergencias, logró gestionar los efectos
de los últimos desastres, lo que indica que la RRD está dando
resultados positivos. En esencia, gracias al apoyo sostenido
brindado por el PNUD, que trabaja a nivel local y nacional, el
Ecuador dispone de una capacidad de RRD más integrada y
eficaz.
Incorporación de la gestión del riesgo en la Constitución (Art. 389, 390)
Creación de la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos (STGR)
2009
2008
El presupuesto anual asignado a la SNGR asciende a 254 millones
de USD, incluyendo inversión y asignación de presupuesto
ordinario
2009
Desde
La STGR se convierte en la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos (SNGR)
2010
El Gobierno, con la asistencia del PNUD, desarrolla Planes locales de Contingencias para inundaciones
2009
Desde
Redacción de la Legislación de Gestión del Riesgo para su
presentación ante la Asamblea Nacional en 2013
2012
Hitos
Gente plantando árboles en las laderas para evitar la erosión del suelo y los posibles deslizamientos de tierra.
Derechos:: © PNUD Ecuador
98 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
Entre 2005 y 2012 los desastres se cobraron más de 240.000 vidas
Entre 2005 y 2012 los desastres afectaron a más de 57 millones de personas
Entre 2005 y 2012, los daños totales superaron los 85.000 millones de USD
>240.000 >57 millones 85.000 millones
América Latina y el Caribe
*Fuente EMDAT/CRED
Países de la Dirección Regional del PNUD con resultados en RRD y recuperación
Resto de países de la Dirección Regional del PNUD
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 99
Labor del PNUD:
Porcentaje de países en los que el PNUD trabaja en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación
64%
Belice y
Uruguayinclu
yend
o
paíse
s13RIESGOEVALUACIÓNY MAPEO DEL
realizados en
9 paíse
s
NicaraguaParaguay
de la región, incluyendo
Se han preparado
para apoyar la GRD en
y el
MARCOSJURÍDICOS9
países tienen
ORGANISMOSNACIONALESDE GESTIÓN DE
DESASTRES
países9
concluidos en ciudades de
RIESGOPROGRAMAS DE
URBANO
GESTIÓN DEL23resultados de
paísesGESTIÓN DELRIESGO
de la región con
apoyados por el PNUDDE DESASTRES
5 paíse
s
Haitíde la región, incluida
SISTEMASDE ALERTA TEMPRANA implantados en
11países
han integrado la
en su
s
GESTIÓN DEDESASTRES
POLÍTICAS DE
DESARROLLO
100 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
El camino a seguir
Como demuestran los resultados reflejados en este informe, el PNUD ha sido un
importante asociado mundial en la aplicación del Marco de Acción de Hyogo,
trabajando para lograr el objetivo común de reducir las pérdidas por desastres
—tanto en vidas como en activos sociales, económicos y ambientales— de
las comunidades y los países. El PNUD se ha sustentado en sólidas alianzas
programáticas, técnicas y políticas a nivel mundial, regional, nacional y subnacional
para conseguir avanzar en la integración de la RRD en los marcos nacionales
de desarrollo, fortaleciendo las estructuras de gobernanza y en última instancia,
contribuyendo a reducir la vulnerabilidad y el grado de exposición a las amenazas.
LECCIONES APRENDIDAS
La experiencia adquirida en numerosos países ha demostrado que, aplicando un
enfoque sistemático, sostenido e integral, es posible lograr una reducción
sustancial de las pérdidas por desastres. Es importante unir los esfuerzos del
sistema internacional para respaldar una estrategia dirigida por el país y basada
en una evaluación del riesgo y de la capacidad del país. Las experiencias de
Armenia, el Ecuador, la India, Indonesia y Mozambique han puesto de manifiesto
el valor añadido que tienen los programas de RRD integrales y a largo plazo.
Para tener éxito, los programas de RRD también deberían asegurarse de que
los planes de desarrollo se basan en las evaluaciones de riesgos e, idealmente,
deberían conducir a inversiones en medidas de mitigación. Por otra parte, el
PNUD ha aprendido que es importante implicar a los sectores financieros en los
procesos de planificación de la RRD para facilitar la captación de importantes
inversiones para poner en práctica los planes de RRD. La asignación de recursos
financieros es un importante indicador de los avances en RRD.
El PNUD también ha aprendido que es necesario que los países se responsabilicen
de la RRD. Intervenciones como las evaluaciones de riesgos requieren la
participación de muchas partes interesadas para que no se aborden como
meras cuestiones técnicas sino que se asocien a otros procesos a nivel de
país, reconociendo que para que las evaluaciones de riesgos sean útiles deben
tener en cuenta las dimensiones políticas. Por ejemplo, las decisiones políticas
afectan la medida en que se tienen en cuenta los resultados de las evaluaciones
de riesgos en las asignaciones financieras y los procesos de planificación. En
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 101
última instancia, la apropiación nacional de los programas de RRD tiene
mayores probabilidades de llevar a estrategias que reduzcan las pérdidas
eficazmente.
También se ha puesto de manifiesto que, en la medida de lo posible, los
programas de RRD deberían incorporarse en los instrumentos de
desarrollo existentes como los MANUD y los planes locales de desarrollo y
que, al mismo tiempo, convendría evitar la creación de mecanismos y estrategias
paralelos, ya que pueden conducir al aislamiento de los programas de RRD
y limitar su eficacia. La integración de la RRD en las estrategias de desarrollo
nacionales y locales existentes aumenta las posibilidades de que el desarrollo sea
más resiliente a los desastres.
Los procesos de recuperación frente a desastres deben concebirse como
oportunidades de mejorar las estrategias de desarrollo y fortalecer la resiliencia.
De lo contrario, las inversiones destinadas a la recuperación de los desastres
reproducirán el mismo grado de exposición y las mismas vulnerabilidades que
originalmente causaron el desastre. Además, hemos observado cómo los procesos
de recuperación pueden constituir puntos de partida oportunos para acometer
cuestiones transversales y sistémicas que son clave, como la promoción de la
igualdad de género, la buena gobernanza y la sostenibilidad ambiental.
La experiencia también nos ha demostrado que los avances realizados a nivel
nacional no siempre alcanzan el nivel local (como con el tsunami de 2004
cuando, a pesar de que muchos países contaban con sistemas de RRD a nivel
nacional, algunas comunidades locales no estaban preparadas). Para actuar
sobre la vulnerabilidad de las comunidades es preciso trabajar simultáneamente a
múltiples niveles, tanto con las autoridades nacionales como con las comunitarias.
El PNUD también conoce el valor de aplicar enfoques adaptados a la programación
de RRD, que tengan en cuenta la dinámica específica de cada país e identifiquen
las oportunidades más apropiadas para introducir la RRD en los sistemas de
gobierno y procesos de desarrollo. Los enfoques coordinados en los que participan
múltiples asociados que permiten aprovechar múltiples áreas de conocimientos
de diversas fuentes para lograr un objetivo común, producen programas más
completos, con la escala y el alcance necesarios para ayudar a los países a reducir
102 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
las pérdidas sustancialmente. El PNUD trabaja con asociados a nivel global,
regional y nacional, implicando continuamente a las comunidades locales, y así
ha logrado apoyar programas de reducción de riesgos más sostenibles, adaptados
a las condiciones locales. Por otra parte, este enfoque permite la integración de
nuevas cuestiones relacionadas con la RRD y la recuperación, como la gestión del
riesgo climático y urbano.
REtOS QUE AFRONtA EL PNUD
A pesar de la experiencia adquirida, son numerosos los desafíos a los que el PNUD
se enfrenta para aumentar los efectos de sus programas de RRD y recuperación.
Aunque existe un creciente consenso sobre la fuerte interrelación entre la
adaptación al cambio climático y la RRD, todavía es necesario clarificarla
conceptual y prácticamente. Los agentes nacionales ya están trabajando para
hacer frente al riesgo de desastres y adaptarse al cambio climático de una manera
integrada, pero los flujos de financiación destinados a la ACC y la RRD, como los
de la recuperación y la respuesta humanitaria, siguen estando descoordinados.
No obstante, sabemos que el cambio climático está teniendo profundas
consecuencias en la manera en la que acometemos la RRD. Más aún, desde el
momento en el que comienza la recuperación es necesario empezar a trabajar en
la integración de la RRD en los sectores y ayudar a una adaptación a más largo
plazo. En este sentido, los fondos de adaptación climática podrían estar mejor
orientados y destinarse inmediatamente después del desastre a un objetivo de
reducción del riesgo a largo plazo.
Otro reto al que hace frente el PNUD es la importante inversión de tiempo y
recursos que se necesita para forjar alianzas y consensos sólidos que permitan el
desarrollo satisfactorio de las evaluaciones de riesgos y las políticas y estrategias
de RRD. Sin embargo, no siempre se reconoce ni se da prioridad a esta inversión
tan necesaria, ya que se espera que los programas implementados den resultados
y hagan efecto rápidamente. El PNUD debe comunicar mejor el valor que tiene
fomentar estas alianzas para el éxito de los programas de RRD que el PNUD y sus
asociados apoyan.
El PNUD también debe exponer mejor estos desafíos a los patrocinadores y
asociados, defendiendo que la RRD es ante todo una cuestión de desarrollo a
largo plazo, no una respuesta puntual, y por lo tanto debe financiarse de forma
consecuente. Los compromisos de financiación y colaboración a largo plazo son
fundamentales para el éxito de la implementación de los programas de RRD.
En el campo de la recuperación, todavía se presta excesiva atención a medidas
visibles y no la suficiente a la reducción de las vulnerabilidades socioeconómicas.
Generalmente se da prioridad a la reconstrucción de viviendas, sistemas de
riego y presas, por citar algunos ejemplos relacionados con las infraestructuras,
frente a la rehabilitación de los medios de vida y los servicios públicos como la
educación. Este desafío está relacionado con el hecho de que la respuesta a las
emergencias sigue estando demasiado desvinculada de la RRD y recuperación
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 103
sostenibles a largo plazo. A pesar de los conocimientos que podemos reunir
para la recuperación, las capacidades de preparación siguen siendo limitadas
e infravaloradas y la financiación destinada al desarrollo de capacidades de
preparación y recuperación es extremadamente limitada.
UNA MIRADA AL FUtURO
El PNUD ya está trabajando para responder a los desafíos detectados. En los
programas de países como Indonesia y la India la incorporación de medidas de
reducción de riesgos en los sectores tiene un especial protagonismo. Desde 2013,
hay una serie de países que están aplicando programas integrales de RRD, como
el Afganistán, Albania, Bangladesh, Kirguizistán y Nepal; mientras que
también aumentan los programas que tratan de consolidar los vínculos entre la
RRD y el cambio climático, como por ejemplo el programa Resiliencia al Riesgo
del Pacífico, financiado por AusAid y encaminado a fortalecer los mecanismos
de gobernanza ante los desastres y el cambio climático en cuatro países de la
región.
En los próximos años, el PNUD seguirá participando activamente en los debates
mundiales sobre el programa posterior a 2015. Utilizando sus conocimientos y
competencia técnica, el PNUD abogará por la inclusión de la RRD en los marcos
de desarrollo. El PNUD continuará haciendo hincapié en la creación de alianzas
entre sectores y regiones, como la cooperación Sur-Sur y el intercambio de
conocimientos. En el futuro, los procesos de recuperación seguirán siendo una
importante área de trabajo y el PNUD aprovechará las oportunidades que ofrezcan
los desastres para construir sociedades más resilientes. El PNUD también seguirá
dando prioridad a un enfoque integral de la RRD y recuperación, estableciendo
vínculos más sólidos con los programas de desarrollo, articulando una relación
más clara con las intervenciones de ACC e integrando las cuestiones de género
para promover estrategias nacionales más sólidas y resilientes a los desastres.
Tras la evaluación de la contribución del PNUD a la RRD efectuada en 2010, el
PNUD está trabajando en una estrategia de RRD y GRC centrada en los países,
así como en una estrategia del PNUD para la recuperación. También se está
desarrollando un Marco Estratégico que presenta los objetivos que guían al PNUD
y los resultados que busca alcanzar en RRD y recuperación. Estos documentos
subrayan la importancia de un compromiso sostenido y a largo plazo en los
países, respaldado por amplios programas de RRD que integren las cuestiones de
GRC. Además, el próximo Plan Estratégico del PNUD (2014-2017) hace especial
hincapié en la reducción de desastres, que vincula con la adaptación al cambio
climático, lo que refuerza aún más el compromiso del PNUD con este ámbito de
trabajo.
El compromiso del PNUD y su apoyo continuado a la RRD y recuperación responde
a la creciente demanda de los países en los que trabajamos. Como demuestran
los últimos informes de país de seguimiento del MAH, los Gobiernos de todas las
regiones están adoptando cada vez más compromisos políticos de alto nivel para
104 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
acometer las cuestiones de RRD. Muchos de los países más vulnerables ya han
instaurado sus propias políticas, planificación y marcos reguladores relacionados
con la RRD, han establecido los mecanismos institucionales y están trabajando
por integrar mejor las inquietudes políticas en materia de RRD y ACC en los
planes y políticas sectoriales pertinentes.
A principios de 2013, el PNUD prestaba apoyo a programas con un alto
componente de GRC en 33 países. Esta apropiación y compromiso nacionales
crecientes respecto al programa de RRD representan la oportunidad de hacer
mayores inversiones para proteger las vidas y los medios de vida contra los
desastres y el cambio climático.
A través de sus programas de RRD y basándose en la experiencia y los resultados
alcanzados, el PNUD seguirá desempeñando un papel de liderazgo en la
consolidación de la práctica de la RRD y recuperación, compartiendo conocimientos
especializados y sin dejar de desarrollarse a partir de las lecciones aprendidas. El
PNUD aprovechará su extensa red de alianzas y continuará trabajando junto a las
administraciones nacionales respaldando su capacidad de conocer, comunicar y
reducir el riesgo; prepararse para los desastres y recuperarse de los derivados del
riesgo residual.
Una niña haitiana planta un árbol en el marco de un proyecto de reforestación. Los árboles ayudan a miti-gar los desastres ya que brindan protección frente a fenómenos climáticos y previenen la erosión del suelo.
Derechos: © Logan Abassi/ONU
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 105
Siglas
ACC Adaptación al Cambio Climático
AG de la ONU Asamblea General de las Naciones Unidas
ASEZA Autoridad de la Zona Económica Especial de Aqaba, Jordania
AURAN Red Africana de Análisis de Riesgos Urbanos
AusAID Organismo Australiano de Desarrollo Internacional
BNPB Dirección Nacional de Gestión de Desastres, Indonesia
CADRI Iniciativa sobre la Capacidad de Reducción de Desastres
CC Coordinadores de grupo temático
CDMP Programa de Gestión Integral de Desastres, Bangladesh
CEDEAO Comunidad Económica de los Estados del África Occidental
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CMC Centro de Gestión de Crisis
CMC Centro de Gestión de Crisis, Macedonia
CRA Evaluación de los Riesgos de la Comunidad
CRMI Iniciativa para el Manejo de Riesgo en el Caribe
DaLA Evaluación de Daños, Pérdidas y Necesidades
DMC Comités de Gestión del Distrito, India
DRMP Programa de Gestión del Riesgo de Desastres, India
ECHO Ayuda Humanitaria y Protección Civil de la Comisión Europea
EIRD Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres
EMI Iniciativa sobre Terremotos y Megaciudades
EOC Centro de Operaciones de Emergencia
ERA Asesores de recuperación temprana
ERRP Programa de Reducción del Riesgo Sísmico y Preparación para la Recuperación
FICR Federación Internacional de la Cruz Roja
106 DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN
FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial
GFDRR Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación
GLOF Inundación por desbordamiento de lagos glaciares
GNUD Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo
GRC Gestión del Riesgo Climático
GRC-tASP Proyecto de Asesoría Técnica sobre la Gestión del Riesgo Climático
GRD Gestión del Riesgo de Desastres
GRIP Programa de Identificación de Riesgos Mundiales
HRNA Evaluación de las Necesidades para la Recuperación Humana
INGC Instituto Nacional de Gestión de Desastres, Mozambique
MAH Marco de Acción de Hyogo
MANUD Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
MoES Ministerio de Situaciones de Emergencia, Armenia
NDMA Organismo Nacional de Gestión de Desastres
NDRCC Centro Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres de China
NDRRP Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, Islas Salomón
NDRRS Estrategia Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, Tayikistán
OCAH Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de Naciones Unidas
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OND Observatorio Nacional de Desastres
ONU CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas
PDNA Evaluaciones de las Necesidades Posdesastre
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
RRD Reducción del Riesgo de Desastres
Rt Recuperación Temprana
SCDRR Comunidades más Seguras mediante la reducción del riesgo de desas-tres, Indonesia
SNGR Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos, Ecuador
SU-SSC Dependencia Especial del PNUD para la Cooperación Sur-Sur
UEVP Proyecto de Vulnerabilidad Urbana frente a Terremotos, India
UNISDR Secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desas-tres de las Naciones Unidas
URM Gestión del Riesgo Urbano
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO 107
Agradecimientos
El Equipo de Reducción del Riesgo de Desastres y de Recuperación de la Dirección de
Prevención de Crisis y Recuperación del PNUD Nueva York, ha coordinado el proceso de
desarrollo y perfeccionamiento del análisis para el informe. Queremos expresar nuestro
especial agradecimiento a Clara Rodríguez Ribas por la revisión, el análisis y la redacción
del informe y a Carl Mercer por la revisión y edición del mismo.
No hubiera sido posible llevarlo a cabo sin las contribuciones y aportaciones técnicas de
los miembros y ex miembros de la plantilla del PNUD de todas las oficinas en los países,
Direcciones Regionales y Sedes. Muchas gracias, en especial, a los siguientes funcionarios
del PNUD por sus valiosos comentarios y contribuciones, proporcionados durante todo
el proceso de redacción del informe: Cecilia Aipira, Geraldine Becchi, Gilles Chevalier,
Tom Delrue, Maxx Dilley, Armen Grigoryan, Pablo Ruiz Hiebra, Rajeev Issar, Sanny Ramos
Jegillos, Stuart Kefford, Kamal Kishore, Chiara Mellucci, Rita Missal, Zubair Murshed, Li
Peng, Angelika Planitz, Jo Scheuer, Michael Thurman, Carlos Villacis y Philippe Wealer.
Agradecemos en particular las aportaciones realizadas a través del análisis de cartera
dirigido por Azin Aliabadi, Richard Bamfo, Maxx Dilley, Veronica Grasso, Uthira
Ravikumar y Jianping Yang. Deseamos extender este particular agradecimiento a Damian
Kean, Maureen Lynch, Leilei Phyu, Moisés Venancio y Seth Vordzorgbe, por sus valiosas
aportaciones en la fase inicial de diseño y redacción.
Por encima de todo, queremos transmitir nuestro agradecimiento al personal del PNUD
en las oficinas en los países, así como a los asociados clave a escala internacional,
regional y a nivel de país, porque su compromiso y entusiasmo son para nosotros una
fuente diaria de inspiración. Muchas gracias además a los equipos de las Oficinas del
PNUD en Armenia, el Ecuador, la India, Indonesia y Mozambique por la importante
información facilitada.
Al servicio de las personas y las naciones
Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloDirección de Prevención de Crisis y Recuperación One United Nations Plaza, New York, NY 10017, USA
www.undp.org/ cpr