PROPUESTA DE INSTRUMENTO DE DIAGNÓSTICO A LA...

PROPUESTA DE INSTRUMENTO DE DIAGNÓSTICO A LA

GESTIÓN PÚBLICA

Bogotá, D.C., febrero de 2017

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto Ley 1421 de

1993 y en concordancia con el artículo 8 del Acuerdo 24 de 1993.

Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.

Tabla de contenido

Introducción ................................................................................................................................... 1

1. Marco conceptual ................................................................................................................... 2

1.1 Organización .................................................................................................................... 2

1.2 Capacidad organizacional ................................................................................................ 3

1.3 Gestión pública ................................................................................................................. 4

1.4 El enfoque de Valor Público ............................................................................................ 5

1.5 La Cadena de Valor Público (CVP) ................................................................................. 6

2. Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública ............................................................... 7

2.1 Obtención de la información. ........................................................................................... 8

2.2 Ambiente externo ........................................................................................................... 10

a. Marco institucional. ......................................................................................................... 11

b. Prioridad política. ............................................................................................................ 12

c. Mercado administrativo................................................................................................... 12

2.3 Ambiente interno ............................................................................................................ 16

a. Insumos. .......................................................................................................................... 17

Recursos financieros..................................................................................................................... 18

Recursos humanos. ........................................................................................................................ 19

Infraestructura. ............................................................................................................................... 21

b. Gestión organizacional. ................................................................................................... 23

Planeación. ......................................................................................................................................... 24

Gestión presupuestal. ................................................................................................................... 32

Gestión contractual. ...................................................................................................................... 43

Estructura organizacional. ......................................................................................................... 49 c. Productos o Resultados. .................................................................................................. 52

2.4 Caja negra ....................................................................................................................... 53

Referencias.................................................................................................................................... 54

Lista de tablas

Tabla 1. Indicador 1. ..................................................................................................................... 13

Tabla 2. Indicador 2. ..................................................................................................................... 14

Tabla 3. Indicador 3. ..................................................................................................................... 14

Tabla 4. Indicador 4. ..................................................................................................................... 15

Tabla 5. Indicador 5. ..................................................................................................................... 15

Tabla 6. Indicador 6. ..................................................................................................................... 16

Tabla 7. Indicador 7. ..................................................................................................................... 18

Tabla 8. Indicador 8. ..................................................................................................................... 18


Tabla 9. Indicador 9. ..................................................................................................................... 20

Tabla 10. Indicador 10. ................................................................................................................. 20

Tabla 11. Indicador 11. ................................................................................................................. 21

Tabla 12. Formulario para identificación de los Insumos organizacionales. ................................ 22

Tabla 13. Indicador 12. ................................................................................................................. 26

Tabla 14. Indicador 13. ................................................................................................................. 26

Tabla 15. Indicador 14. ................................................................................................................. 27

Tabla 16. Indicador 15. ................................................................................................................. 27

Tabla 17. Indicador 16. ................................................................................................................. 28

Tabla 18. Indicador 17. ................................................................................................................. 29

Tabla 19. Indicador 18. ................................................................................................................. 29

Tabla 20. Indicador 19. ................................................................................................................. 30

Tabla 21. Indicador 20. ................................................................................................................. 31

Tabla 22. Indicador 21. ................................................................................................................. 34

Tabla 23. Indicador 22. ................................................................................................................. 35

Tabla 24. Indicador 23. ................................................................................................................. 37

Tabla 25. Indicador 24. ................................................................................................................. 37

Tabla 26. Indicador 25. ................................................................................................................. 38

Tabla 27. Indicador 26. ................................................................................................................. 39

Tabla 28. Indicador 27. ................................................................................................................. 40

Tabla 29. Indicador 28. ................................................................................................................. 40

Tabla 30. Indicador 29. ................................................................................................................. 41

Tabla 31. Indicador 30. ................................................................................................................. 42

Tabla 32. Indicador 31. ................................................................................................................. 44

Tabla 33. Indicador 32. ................................................................................................................. 46

Tabla 34. Indicador 33. ................................................................................................................. 47

Tabla 35. Indicador 34. ................................................................................................................. 48

Tabla 36. Indicador 35. ................................................................................................................. 49

Tabla 37. Modelos organizacionales según Rodríguez................................................................. 50

Tabla 38. Cuestionario de Evaluación a la Estructura Organizacional. ........................................ 51

Tabla 39. Indicador 36. ................................................................................................................. 52

Lista de figuras

Figura 1. Estructura del IDGP. ....................................................................................................... 8

Figura 2. Clasificación de los Ingresos. ........................................................................................ 34

Figura 3. Clasificación de los Gastos. ........................................................................................... 36


1

Introducción

La Veeduría Distrital es un órgano de control de naturaleza especial, cuyas funciones de carácter

asesor y preventivo la diferencian de manera profunda de otros órganos de control y vigilancia

de carácter externo y posterior, como la Contraloría y la Personería distritales. Fue concebida

para alertar a las autoridades de la ciudad sobre desviaciones y deficiencias en la gestión

administrativa que podrían propiciar escenarios contrarios a la vigencia de la moral pública

(Decreto Ley 1421, 1993, art. 118).

Bajo este mandato, la Veeduría Distrital creó un instrumento que, además facilitar y focalizar el

control sobre actividades, patrones, tendencias y comportamientos relevantes de la gestión

pública, les permita a los funcionarios responsables de la vigencia de la moral pública actuar ante

una situación administrativa que se configure como un acto de menoscabo al debido respeto por

lo público y a la primacía del interés general.

Este elemento de trabajo, denominado Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública (IDGP),

es un instrumento operativo concebido para analizar y evaluar la capacidad con la que cuentan

las organizaciones distritales para dar cumplimiento al ordenamiento jurídico y las necesidades

ciudadanas instauradas en los planes de desarrollo distrital. El resultado de su aplicación, y las

acciones implementadas por los organismos como mejora de los hechos identificados, propenden

por la efectividad, la transparencia y la reducción de riesgos administrativos.

Para comprender la utilidad y el funcionamiento del IDGP, a continuación se presenta su guía

metodológica. Este documento, se encuentra estructurado en dos partes, la primera expone los

conceptos que se tuvieron en cuenta para el diseño del IDGP, y en la segunda se establecen los

diferentes componentes, elementos y variables del IDGP.


2

1. Marco conceptual

1.1 Organización

De esta palabra existe una gran variedad de definiciones como autores interesados en el tema.

Sin embargo, se recopiló un conjunto de planteamientos desarrollados por algunos de ellos con el

fin de establecer un concepto propio para el Instrumento que permita esclarecer su objeto de

estudio.

Este término tiene su origen en la palabra griega organon, que significa instrumento u

herramienta. En los inicios de la teoría organizacional este concepto era entendido como “el

orden que preside cualquier actividad, o bien la estructura de las instituciones, tanto públicas

como privadas” (Muñoz Castellanos & Nevado Peña, s.f., p. 19).

Sin embargo, con el tiempo este concepto se fue transformando y se dividió en dos corrientes.

Por un lado la teoría clásica1, en donde según Muñoz y Nevado (s.f) su estudio empieza a tomar

fuerza con el trabajo realizado por Taylor (1911), quien a través del texto Principles of Scientific

Management definió la organización como “la ciencia de las relaciones entre los diferentes

factores de la producción, especialmente entre el hombre y sus herramientas” (p. 19).

Bajo esta corriente, autores como Fayol (1916) redefinieron su significado, para entenderlo

como “una estructura para el cuerpo social con una unidad de mando, una clara definición de

responsabilidades, con procedimientos de decisión establecidos, basados en una rigurosa

selección y una gran capacidad de sus dirigentes” (Muñoz Castellanos & Nevado Peña, s.f., p.

19).

Otro de los autores reconocidos de esta corriente clásica es Weber, quien mediante su obra The

Theory of Social and Economic Organization, estableció que las organizaciones se caracterizan

“por reglas, controles y jerarquías, y son impulsadas por la burocracia” (Rivas Tovar, 2009, p.

14). Esta burocracia, según el autor, describe la estructura de la organización, en donde sus

características son: una estructura jerárquica, unos procesos de trabajo descritos en manuales,

unas reglas claras y conocidas, y unos funcionarios de carrera, seleccionados y promovidos

según el conocimiento técnico, el tiempo de servicio y el mérito acumulado (Vergara, 2010).

Respecto a la corriente moderna, autores como Bedoya et al (2008), definen la organización

como “la expresión real y concreta de las reglas de juego, manifestadas en un conjunto de recursos orientados al logro de unos objetivos específicos” (p. 150). Además, estos organismos

tienen a su vez, una identidad específica que las hace singulares y diferentes de las demás, que si

bien puede variar con el tiempo, no debe ser transformada, ya que implicaría la aparición de una

nueva organización (p. 153).

1 Donde se empiezan a constituir los primeros esfuerzos de estudio a esta noción.


3

Por otro lado, Vergara (2010), no muy distante de la concepción de Bedoya et al., define las

organizaciones como “un conjunto de individuos que trabajan de manera coordinada para

obtener metas u objetivos compartidos por todos” (p.19). Sin embargo, para él esta simple

definición representa una interrelación de varios elementos como la división, la especialización y

la productividad del trabajo. Además, para su comprensión, diferenciación y estudio, deben

tenerse en cuenta cuatro elementos clave: la estructura, los seres humanos, las decisiones y el

entorno (p. 20).

Como se observa, este término ha sido estudiado por múltiples autores, pero no se cuenta con

una homogeneidad conceptual que permita su comprensión. Es por esto, que para el IDGP

cuando se hable de organización se debe entender como cualquier organismo público orientado

al logro de objetivos, que cuenta con un conjunto de recursos2 para la provisión de bienes y/o

servicios que satisfagan las necesidades de la ciudadanía.

1.2 Capacidad organizacional

Del término “capacidad”, en la literatura especializada de autores reconocidos en temas públicos

no hay referencia explícita que la defina. Sin embargo, el diccionario de la Real Academia

Española (2014) entiende por capacidad a la cualidad de capaz, que a su vez se define como el

poder de realizar una acción expresada.

Por el contrario, el concepto de capacidad organizacional presenta una vasta literatura dedicada a

su definición y caracterización, por lo que se revisaron algunos de los autores más reconocidos y

se procedió a delimitar su significado de acuerdo a los requerimientos del IDGP.

Unos de estos autores es Dávila (2012), para quien la capacidad organizacional se refiere a la

“habilidad (…) para explotar y combinar recursos mediante rutinas organizacionales para

cumplir un objetivo” (p.14). Adicionalmente, Helfat & Peteraf (2003), citado por este mismo

autor, la define como “la habilidad para ejecutar un conjunto coordinado de tareas mediante el

uso de recursos, con el propósito de alcanzar un resultado” (p.15). Esta definición se

complementa con el enfoque de Hamel & Prahalad (1994), para quienes dicha capacidad permite

combinar y asignar los recursos existentes en una forma específica, e interconectarlos de tal

forma que se superen las presiones y se construyan potenciales para enfrentar los retos futuros.

Otros de estos autores son Horton et al. (2008), para quienes este término “comprende los

recursos, los conocimientos y los procesos empleados por la organización para lograr sus metas.

(…) La suma de los recursos y de las capacidades administrativas constituye la capacidad de la

organización como tal” (p.24).

2 A saber: humanos, materiales, financieros e intangibles.


4

Como lo afirma Bravo et al. (s.f.), la capacidad organizacional es la combinación de recursos

para generar habilidades esenciales que permitan conseguir una ventaja competitiva frente a otra

organización.

De acuerdo con Maritan (2001), citado por Miranda (2015), la capacidad organizacional es la

habilidad para “emplear los activos tangibles e intangibles, en realizar las tareas que mejoren el

desempeño y la productividad de otros recursos que posee la organización” (p.82). En este

mismo sentido, Sharma y Vredenburg (1988) definen este concepto como los “mecanismos de

coordinación que permiten un uso más eficiente y competitivo de los activos de la organización”.

De igual manera, algunos autores han ahondado más que en solo su definición y le atribuyen

elementos constitutivos, como por ejemplo Hailey et al. (2005), quienes afirman que algunos de

los elementos que indican la capacidad de una organización son: las destrezas, los sistemas, el

liderazgo, el desempeño del programa de la organización y las relaciones externas.

Como se observa existe una débil homogeneidad en la definición de este concepto. Así pues,

para efectos del IDGP la capacidad organizacional debe entenderse como la habilidad que tiene

una organización al transformar los insumos asignados en los bienes y/o servicios para los cuales

fue creada.

1.3 Gestión pública

El término gestión pública aparece como traducción del término public management, concepto

que se empieza a utilizar a mediados de la década de los setenta (Bozeman, 1998), en desarrollo

de la denominada Nueva Gestión Pública (NGP), la cual ha tenido un desarrollo sostenido a

partir de las dos últimas décadas del siglo pasado. Este concepto, surge como respuesta a altos

niveles de déficit público y escasos resultados a los que se llega en un escenario de una excesiva

intervención Estatal.

En Colombia, el concepto de gestión pública está directamente asociado a los resultados que

logre una administración, y se ha definido como un:

Proceso dinámico, integral, sistemático y participativo, que articula la planificación,

ejecución, seguimiento, evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de

desarrollo económico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de una

Administración, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática. En estos

términos, la gestión pública debe buscar de manera eficaz y eficiente resultados frente a la

reducción de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y, en

consecuencia avanzar hacia un desarrollo integral sostenible (DNP & ESAP, 2007, p. 11).

La NGP, en sus diferentes variantes de línea dura o neoempresarial apunta a la “disminución de

un aparato del Estado catalogado como ineficiente, sobredimensionado y responsable de

entorpecer el crecimiento económico” (Oficina Nacional de Innovación de Gestión - Secretaría

de la Gestión Pública, 2007, p. 15); revalúa el papel intervencionista del Estado e introduce


5

técnicas de la empresa privada para mejorar la eficiencia y la eficacia de las actividades públicas,

así como la calidad de los servicios que se prestan a los clientes (usuarios y consumidores de los

servicios). Propone “estrategias centradas en la descentralización de competencias, servicios

públicos gestionados por organizaciones privadas con y sin ánimo de lucro, la autonomía de las

agencias ejecutoras en la toma de decisiones, la evaluación de desempeño y el uso más racional y

flexible de los instrumentos presupuestarios” (Jaime, 2009).

El enfoque neopolítico profundiza los mecanismos democráticos de responsabilidad y

transparencia de la administración pública, hace énfasis en la repolitización, la racionalización y

el control de la externalización de los servicios públicos, la participación ciudadana y la ética en

la gestión pública (Ramió Matas, 2001). La participación ciudadana se promueve en lo político

institucional y en el control de la gestión administrativa.

La visión neopública no rechaza los instrumentos de la corriente empresarial, más bien aspira a

articularlos de manera equilibrada, de acuerdo con las características del contexto específico en

el que van a ser aplicados (Jaime, 2009, p. 1).

1.4 El enfoque de Valor Público

Un aporte de la corriente neopública, que interesa examinar es la introducción a finales del siglo

pasado del concepto de creación de valor público, de origen anglosajón (Moore M. H., 1999). Se

refiere al valor creado por el Estado -a través de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones-

(Kelly & Muers, 2002) y legitimado por los mecanismos democráticos (Sousa Oliva, s.f., p. 8).

En trabajo reciente, Mark Moore (que propone el concepto en 1998) define valor público como

“aquello que nosotros, en tanto individuos, deseamos como condiciones públicas en las cuales

nos gustaría vivir, y aquello que colectivamente acordamos que nos gustaría lograr juntos,

utilizando el poder del Estado” (Moore M. H., 2006, p. 18).

Este enfoque de valor público ha sido adoptado por el Instituto Interamericano para el Desarrollo

Económico y Social (INDES), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en el modelo de

Gerencia Social, como herramienta que “promueve la reducción de la desigualdad, disminución

de la pobreza, fortalecimiento del Estado Democrático, y muy importante, la participación de

ciudadanía” (Mokate & Saavedra, Gerencia Social: Un Enfoque Integral para la Gestión de

Políticas y Programas., 2006). De igual manera ha sido incorporado en el material docente y en

las publicaciones técnicas del Instituto Latinoamericano y del Caribe para la Planificación

Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe

(CEPAL).

La creación de valor público involucra dos escenarios diferentes: el organizacional, dónde se

producen los bienes y servicios, y el entorno social dónde se generan los efectos de los bienes y

servicios producidos.


6

Según el INDES, la generación de valor público identifica tres áreas de la gestión que interactúan

entre sí y deben trabajar de manera coordinada para producir los bienes y servicios que se

procura obtener (Hernández, Sánchez Lamprea, Vargas Rojas, & Orduz R., s.f):

Gestión política. Se ocupa de los agentes externos (entorno habilitante). Busca contar con autorización, recursos, apoyo y legitimidad para implementar la misión organizacional.

Gestión programática. Se ocupa de la propuesta de valor. Busca cumplir con la misión

organizacional y a través de la definición de un conjunto de políticas, estrategias,

programas y proyectos pertinentes y consensuados.

Gestión organizacional. Se ocupa de las condiciones internas para materializar la propuesta programática. Busca contar con una organización comprometida con la misión, con la

capacidad operativa y las destrezas necesarias para adelantar una gestión efectiva,

eficiente, ética y sostenible, como condición necesaria para crear valor público.

Para generar valor público, las organizaciones deben construir, fortalecer y mantener

capacidades en las tres áreas de la gestión:

Gestión política. Básicamente capacidades estratégicas para identificar y analizar a los agentes sociales e interlocutores públicos, sus preferencias, expectativas y sus

interrelaciones; para discutir con ellos y acordar de manera transparente las características

de los servicios a prestar; para gestionar autorización, recursos, apoyo y legitimidad; como

también para la rendición permanente de cuentas.

Gestión programática. Se trata de capacidades para tomar decisiones estratégicas,

transparentes y pertinentes sobre qué se va a producir y hacerse responsables de ellas, de

acuerdo con la misión institucional, los mandatos ciudadanos, los acuerdos con agentes

sociales e institucionales, las condiciones cambiantes del entorno, los efectos esperados y

la lógica que vincula los medios disponibles con los fines de la generación de valor

público.

Gestión organizacional. Capacidades de tipo operativo para generar compromiso comprometer a la organización con la misión, los programas y los proyectos

institucionales; para complementar las destrezas y herramientas disponibles; para diseñar

intervenciones integrales y trabajar en equipo; para generar información útil, evaluar el

desempeño e internalizar aprendizajes; para mejorar la cadena de generación de valor y

prestar servicios con oportunidad, calidad y excelencia; entre las más sustantivas.

1.5 La Cadena de Valor Público (CVP)

La CVP entiende el sector público como un conjunto de organizaciones dedicadas a generar

productos –bienes o servicios– que se entregan a la población. Estos productos constituyen la


7

razón de ser de una organización ya que, a través de ellos, satisfacen necesidades sociales

contribuyendo de este modo en forma directa al logro de políticas.

En la CPV “la palabra gestión alude al uso de recursos con un fin determinado, es decir, a lo que

ocurre en aquellos ámbitos en los que los recursos se convierten en productos” (Hintze, 2005).

Ahora bien, el sistema de creación de valor público no es una cadena productiva lineal, es un

sistema complejo que agrupa múltiples procesos que se interrelacionan a través de productos.

Los productos son eslabones decisivos en la CVP y se definen como todo bien o servicio

resultante de un proceso de transformación de insumos.

De acuerdo con Sotelo Maciel (2012), se distinguen dos tipos de productos:

Los productos terminales, que son los que la institución entrega a terceros y que ya no sufren modificación alguna dentro de la organización, constituyen por tanto el último nodo

de la red de producción.

Los productos intermedios, que son bienes o servicios de uso interno de una institución,

requeridos como insumo de un siguiente proceso de la cadena que concluye con la

producción terminal. Son eslabones intermedios de la red de producción institucional.

Según Hintze (2005), la razón de ser de los productos terminales es satisfacer necesidades

individuales y colectivas en el entorno social. Sólo cuando esto se logra, se puede hablar de

resultados y de impactos. Y son los resultados e impactos los que generan valor público más no

así los productos. Los resultados aluden a las necesidades de los usuarios de producto

(beneficiarios directos) que fueron satisfechas. Los impactos hacen referencia a la transferencia

de valor público desde los usuarios directos hacia el colectivo social (beneficiarios indirectos y

mediatos), a manera de ondas expansivas.

2. Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública

En el ejercicio del aparato público, se espera que las organizaciones actúen de manera anticipada

o inmediatamente después de que se configuran situaciones administrativas que entorpecen su

funcionamiento y por ende los bienes y servicios que estas prestan. Sin embargo, en la realidad

esta tarea no es nada fácil, requiere del desarrollo de controles y alertas que le indiquen las

ineficiencias administrativas que se están presentando para que no se configuren en actos de

menoscabo al debido respeto por lo público y a la primacía del interés general.

Bajo este escenario y en su papel de apoyo a los funcionarios responsables de lograr la vigencia

de la moral pública en la gestión administrativa (Acuerdo 24, 1993, art. 2), la Veeduría Distrital

identificó que la clave de este ejercicio está en conocer el ambiente en el que las organizaciones

se desenvuelven, así como los insumos con que cuenta y su habilidad para transformarlos en

bienes y servicios.


8

Por tal razón, diseñó un instrumento que por un lado evalúa la capacidad con la que cuentan las

organizaciones distritales, y por el otro identifica las principales ineficiencias que entorpecen la

consecución de sus objetivos y la obtención de los bienes y servicios que presta. A ésta le

denominó Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública (IDGP).

Figura 1. Estructura del IDGP.

Fuente: Veeduría Distrital.

Sin embargo, una vez se diagnostican las situaciones no deseadas durante el periodo de

análisis3estudiado, es la organización quien puede mejorarlas o corregirlas. De aquí, que el

trabajo mancomunado de la Veeduría Distrital y las organizaciones públicas es la esencia para el

mejoramiento continuo de la gestión pública distrital.

2.1 Obtención de la información.

De acuerdo con Bernal Torres (2010), uno de los aspectos más importantes en cualquier estudio

es la obtención de la información, pues de ésta depende la confiabilidad y validez del mismo. Es

por esto, que para estandarizar el ejercicio del análisis organizacional, el IDGP tiene definido,

para cada uno de sus elementos, las variables que lo componen, la definición de cada una de ellas

y los datos o información que debe ser analizada por elemento.

Además, como premisa del IDGP la información y los datos recolectados deben ser confiables,

es decir, “deben ser pertinentes y suficientes” (Bernal Torres, 2010, p. 191), toda vez que son el

3 Lo más temprano posible en la medida que la información primaria y secundaria esté disponible.

• Recurso financiero

• Recurso humano

• Infraestructura

Insumos

• Planeación.

• Gestión presupuestal.

• Gestión contractual

• Estructura.

Gestión

• Bienes y Servicios

Productos o resultados

Ambiente Externo

Ambiente Interno

Marco institucional

Mercad

o ad

min

istrativoP

rio

rid

ad p

olít

ica

Caja Negra


9

medio a través del cual se alimentan los indicadores, se diligencian los formularios y se da

respuesta a las preguntas de análisis en cada uno de sus elementos.

Como fuentes de información para el Instrumento se definieron las siguientes:

Fuentes primarias: “todas aquellas de las cuales se obtiene información directa, es decir, de donde se origina la información” (Bernal Torres, 2010, p. 192).

Para el IDGP estas fuentes son: formularios, listas de chequeo, informes, entrevistas,

aclaraciones, actos administrativos, etcétera, que sean realizados y proporcionados por las

organizaciones.

Fuentes secundarias: “todas aquellas que no son la fuente original de los hechos o las

situaciones, sino que sólo los referencian” (Bernal Torres, 2010, p. 192).

Para el IDGP estas fuentes son: informes de organismos, reportes de los sistemas de

información, documentos en páginas Web, etcétera.

Respecto a los sistemas de información, es importante mencionar que tanto la Nación como el

Distrito poseen software o aplicativos que dan cuenta de los datos e información de las

organizaciones de manera organizada, garantizando la transparencia institucional, la rendición de

cuentas y facilitando el seguimiento y control a la gestión. Para el caso del IDGP, se utilizan los

siguientes:

Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN): en este sistema reposa la información relacionada con la programación, reprogramación, actualización y

seguimiento de los Planes de Acción de las entidades Distritales. De igual manera, la

información registrada en este será considerada oficial. (Secretaría Distrital de Planeación,

2012, p. 3)

Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS): este sistema es una herramienta tecnológica para el manejo ágil y eficiente del proceso presupuestal, en la cual cada entidad registra

diariamente los movimientos de sus ingresos y gastos. Además, facilita el seguimiento a la

programación, ejecución y cierre del presupuesto del Distrito, permite hacer seguimiento

permanente a cada entidad sobre la ejecución presupuestal en funcionamiento e inversión y

permite que los organismos de control tengan acceso a información periódica.

Sistema de Información Distrital del Empleo y la Administración Pública (SIDEAP): este

sistema es un instrumento integral que permite la formulación de políticas para garantizar

la planificación, el desarrollo y la Gestión del Talento Humano en las entidades de la

Administración Distrital (Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital, 2016).

Contiene, entre otras, información relacionada con el número de empleos públicos,

trabajadores oficiales y contratistas de prestación de servicios, así como las novedades de

su ingreso y retiro.


10

Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP): de acuerdo con la Ley 1150 de

2007, este es el único sistema válido de publicación de los procesos contractuales de toda

la Nación. En él reposa información que va desde la planeación del contrato hasta su liquidación, permitiendo a las organizaciones estatales y al sector privado tener una

comunicación abierta y reglada sobre los procesos de contratación (Colombia Compra

Eficiente, 2016).

A continuación, se presentan los diferentes elementos que componen el IDGP, así como la forma

en la que evalúa cada uno.

2.2 Ambiente externo

Una organización es un sistema abierto y en su operación está en constante interacción con el

entorno que la rodea. Dicho entorno, denominado ambiente externo por la teoría de la

organización, genera impactos en su desempeño así como en la forma en que define su identidad

y los objetivos que quiere alcanzar.

Las fuerzas, que ejerce el ambiente externo sobre una organización, pueden ser facilitadoras o

inhibidoras, lo que implica que la organización debe ajustar permanentemente su estrategia. Del

mismo modo, estas fuerzas demarcan los límites en los que ésta se desenvuelve y la manera en

que interactúa con otros actores que tienen relación con su campo de acción.

De acuerdo con Lusthaus, Anderson, & Murphy (1995) “el ambiente externo está conformado

por los entornos administrativo/legal, tecnológico, político, económico, socio-cultural, y los

grupos de interés” (p.15). En este orden de ideas, se puede decir que dependiendo de la

naturaleza de la organización, la influencia de ciertos contextos será más determinante para

moldearla y así mismo, la respuesta de la organización se enfocará hacia ciertos contextos más

que en otros. A continuación se presentan los entornos expuestos por este autor.

Entorno Administrativo y Legal: configura el marco en el que opera la organización y está

dado por la combinación de políticas gubernamentales, el marco normativo (leyes,

reglamentos, decretos, etc.) y regulatorio. Aunque este entorno puede parecer rígido, en

realidad está en constante cambio, lo que representa un proceso permanente de adaptación

para la organización.

El rango de acción de ciertas organizaciones (su carácter nacional o local) también puede

ser definido por este entorno, restringiendo o aumentando sus competencias, sus recursos

de operación y su estructura.

Entorno Tecnológico: el impacto de la tecnología sobre una organización varía enormemente dependiendo de los objetivos que persiga. Toda vez, que las organizaciones

modernas son cada vez más dependientes del avance tecnológico, así como del acceso y


11

uso de la información. Este entorno afecta en mayor o menor medida el desempeño de las

organizaciones dependiendo de su naturaleza.

Entorno Político: a menudo las organizaciones se ven afectadas por el juego político y por los cambios en la estrategia gubernamental que confluyen en determinado momento. De

acuerdo con Lusthaus et al. (1995), los factores del entorno político que deben ser tenidos

en cuenta para comprender su grado de influencia sobre la organización son: “a) En qué

medida el gobierno aporta recursos a la organización; b) Qué tan estable es el sistema

político o si enfrenta un cambio significativo y; c) Si el contexto político necesariamente

involucra al contexto legal” (p.16).

Entorno Económico: este entorno impone uno de los retos más importantes para una

organización, debido al nivel de incertidumbre que incorporan las variables

macroeconómicas y a la incidencia en su operación en el mediano y largo plazo. Factores

tales como los ciclos económicos, la política fiscal o la inflación, tienen una profunda

incidencia en la toma de decisiones de una organización, de ahí que sea de vital

importancia que ésta internalice su comportamiento.

Entorno Socio-cultural: este entorno comprende los rasgos propios de la sociedad en que se desenvuelve una organización e incluye todas aquellas prácticas (normas, creencias,

costumbres, valores) informales que permean la interacción entre los diferentes actores

sociales.

Entorno de Grupos de Interés: según la noción de Lusthaus et al. (1995), este entorno consiste en “aquellas personas y organizaciones externas (…) que están directamente

involucradas con su desempeño. Ejemplos de grupos de interés son los proveedores,

clientes, patrocinadores, donantes, grupos objetivo y otras organizaciones que hacen un

trabajo similar o complementario” (p.17).

De acuerdo con estas nociones y dada la particularidad de este instrumento, se entenderá por

Ambiente Externo el conjunto de factores que rodean a una organización, le dan forma e influyen

en su desempeño. Bajo esta óptica, las variables a considerar para su análisis serán: el marco

institucional, la prioridad política y el mercado administrativo, las cuales en su conjunto

permiten determinar la identidad de las organizaciones distritales, respondiendo a los rasgos

característicos que le instaura este ente territorial.

Ahora bien, el Ambiente Externo está permeado por condiciones ambiguas que no se pueden

medir de manera cuantitativa, pero si se pueden analizar los escenarios en los que éste se

desarrolla así como las diferentes variables que lo componen.

a. Marco institucional.

Es el primer elemento propuesto por la IDGP para analizar el ambiente externo de los diferentes

organismos y entidades distritales. Este, hace referencia a las reglas de juego bajo las cuales tiene


12

lugar la interacción humana. De acuerdo con North (1993), esta noción consiste en “normas

escritas formales así como en códigos de conducta generalmente no escritos que subyacen y

complementan a las reglas formales” (p.14).

Para el caso de la Administración Distrital, el Marco Institucional señala cuales son los roles,

responsabilidades y compromisos adquiridos por las diferentes organizaciones encargadas de

proveer bienes y servicios. La información a tener en cuenta para este elemento, según la

organización objeto de análisis, es la siguiente:

Leyes en donde se consagre la creación de la organización.

Acuerdos en donde se consagre el marco regulatorio y funcional de la organización.

Decretos que le asignen funciones o responsabilidades adicionales a las consagradas anteriormente.

Plan Estratégico de la organización por periodo.

b. Prioridad política.

Según el Diccionario Collins (2016), la prioridad política es “el plan o la idea más importante

que es usada por una organización o gobierno como base para la toma de decisiones”. Sin

embargo, en las organizaciones públicas existe una dualidad o interrelación entre política y

administración que aumenta la complejidad al momento de la toma de decisiones. En este

sentido, Chevallier (1996) citado por Barrera et al (2008), establece que las organizaciones

“están atravesadas por un conjunto de subgrupos con intereses propios, entre los cuáles se dan

transacciones políticas explícitas e implícitas que determinan su rumbo en medio de proyectos

divergentes y potencialmente contradictorios” (p.160).

La Prioridad Política, vista desde el ámbito distrital, surge de visiones y acuerdos entre las

diferentes fuerzas políticas, que luego de un trámite, serán incorporadas bien sea en los planes de

desarrollo o en los proyectos internos de las organizaciones. Esta prioridad o “voluntad política”,

se ve reflejada en el movimiento de recursos financieros dentro de la planeación pública.

Este elemento del IDGP se evalúa según la participación que tiene la organización y el sector al

que pertenece, en el cumplimiento de las metas establecidas en los planes de desarrollo

analizados. Esta información debe ser congruente con las prioridades planteadas por la

Administración Distrital y con los recursos asignados en el Mercado Administrativo.

c. Mercado administrativo.

De acuerdo con Ramió (1999), las organizaciones públicas no compiten entre sí para obtener del

mercado los recursos necesarios para su gestión, ya que el Estado es el encargado de proveerlos

de manera incrementalista dependiendo de las actividades que se le asignen. No obstante, “si las

administraciones públicas no compiten en un mercado económico sí lo hacen en un mercado


13

político y administrativo. (...) A nivel intra-administrativo las diferentes unidades compiten para

conseguir de las instancias político-administrativas centrales el mayor volumen de recursos”

(p.25).

Esta noción implica, que las organizaciones requieren gestionar a nivel político la obtención de

recursos para financiar los programas que se proponga desarrollar en un periodo de tiempo. En

últimas, si esta gestión surte el efecto deseado, dichos programas quedarán formulados dentro del

plan de desarrollo que se encuentre vigente, con recursos de inversión o funcionamiento

dependiendo del caso.

Sin embargo, tal como lo plantea Barrera (2008), hay que resaltar que el entorno organizacional

es un escenario de “relaciones de poder entre organizaciones en los que algunos actores tienen

ventaja sobre otros por su tamaño o antigüedad, (…) donde estos, tratan de imponer las políticas,

estrategias y estructuras a seguir en dicho escenario” (p.157).

Para determinar el Mercado Administrativo en el que se desenvuelve la organización objeto de

estudio, el IDGP ha diseñado los siguientes indicadores:

Tabla 1. Indicador 1. Ficha Técnica. Distribución del Gasto total del sector con respecto al presupuesto general del

Distrito.

Nombre del indicador Distribución del Gasto Total del Sector con respecto al

presupuesto general del Distrito.

Sigla DGTS

Objetivo Observar la distribución de gasto total del sector con

respecto al presupuesto del Distrito.

Método de medición

División entre Valor del gasto total disponible del sector

y el valor del gasto total disponible del presupuesto

general del Distrito.

Unidad de medida Porcentual. Pesos corrientes.

Fórmula

Variables GTS: Gasto Total del sector.

GTD: Gasto Total del Distrito.

Limitaciones del indicador N/A

Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).

Desagregación temática N/A

Desagregación geográfica Distrital.

Periodicidad de los datos Anual.

Fecha de información disponible Mensual.

Responsable Líder del proceso presupuestal.

Observaciones Para el cálculo de este indicador se toma las

apropiaciones disponibles.



14

Tabla 2. Indicador 2. Ficha Técnica. Distribución del gasto de funcionamiento del sector con respecto al presupuesto

de funcionamiento del Distrito.

Nombre del indicador Distribución del Gasto de funcionamiento del sector con

respecto al presupuesto de funcionamiento del Distrito.

Sigla DGFS

Objetivo

Observar la distribución del gasto de funcionamiento del

sector con respecto al presupuesto de funcionamiento del

Distrito.


División entre el valor del presupuesto de

funcionamiento disponible del sector y el valor total

presupuesto de funcionamiento del distrito.


Fórmula

Variables GFS: Gasto de funcionamiento del sector.

GFD: Gasto de funcionamiento del Distrito.











Tabla 3. Indicador 3. Ficha Técnica. Distribución del gasto de inversión del sector con respecto al presupuesto de

inversión del Distrito.

Nombre del indicador Distribución del Gasto de Inversión del sector con

respecto al presupuesto de Inversión del Distrito.

Sigla DGIS

Objetivo Observar la distribución del gasto de Inversión del sector

con respecto al presupuesto de Inversión del Distrito.


División entre el valor del presupuesto disponible de

inversión del sector y el presupuesto de inversión del

Distrito.


Fórmula

Variables GIS: Gasto de inversión del sector.

GID: Gasto de inversión del Distrito.








15





Tabla 4. Indicador 4. Ficha Técnica. Magnitud del gasto total de la organización respecto al presupuesto total del

sector.

Nombre del indicador Magnitud del Gasto Total de la organización con

respecto al presupuesto total del sector.

Sigla MGTO

Objetivo Determinar el porcentaje de gasto total de la entidad con

respecto al presupuesto total del sector.

Método de medición División entre valor del gasto total de la organización y

el de gasto total del sector.


Fórmula

Variables GTO: Gasto Total de la Organización.

GTS: Gasto Total del sector.











Tabla 5. Indicador 5. Ficha Técnica. Magnitud del gasto de funcionamiento de la organización con respecto al

presupuesto de funcionamiento del sector.

Nombre del indicador

Magnitud del Gasto de funcionamiento de la

organización con respecto al presupuesto de

funcionamiento del sector.

Sigla MGFO

Objetivo

Determinar el porcentaje de gasto de funcionamiento de

la organización con respecto al presupuesto de gastos de



División entre el valor de gastos de funcionamiento de

la organización y el presupuesto de gastos de



Fórmula

Variables GFO: Gasto de funcionamiento de la organización.

GFS: Gasto de funcionamiento del sector.



16










Tabla 6. Indicador 6. Ficha Técnica. Magnitud del gasto de inversión de la organización con respecto al presupuesto

de inversión del sector.

Nombre del indicador Magnitud del gasto de inversión de la organización con

respecto al presupuesto de inversión del sector.

Sigla MGIO

Objetivo

Determinar el porcentaje de gasto de inversión de la

organización con respecto al presupuesto de gastos de

inversión del sector.


División entre valor del gasto de inversión de la

organización y el presupuesto de gastos de inversión del

sector.


Fórmula

Variables GIO: Gasto de inversión de la organización.

GIS: Gasto de inversión del sector.











2.3 Ambiente interno

El concepto de ambiente interno hace referencia a todo el conjunto de variables internas

(recursos humanos, financieros, infraestructura, misión, historia, etc.), sobre las cuales se puede

tener cierto grado de maniobra y las cuales influyen en el desempeño de una organización.

De acuerdo a Horton et al. (2008), el ambiente interno está relacionado con los “factores que

están dentro de la organización y constituyen lo que puede llamarse la personalidad de la

organización; estos factores influyen en la cohesión de la organización y en la energía que ésta

despliega para lograr sus objetivos” (p.55).


17

Por otro lado, el Banco Interamericano de Desarrollo (2002), define el ambiente interno o la

motivación organizacional como “las condiciones que apoyan u obstaculizan el desempeño de

las organizaciones” (p.91). Esta motivación, se materializa en la mayoría de las organizaciones a

través de cuatro elementos, a saber: historia, misión, cultura e incentivos.

De igual manera, Kast, F.E. y Rosenzweig, JE. (1987), citados por Sainz (1993), consideran que

las variables que componen el ambiente interno son: metas y valores, tecnología, estructura,

relaciones humanas y procesos de administración. No obstante, para Menguzzato, M. y Remau,

J.J. (1991), citado por este mismo autor, las variables de este ambiente son: la estructura

organizativa, la dirección, la cultura y liderazgo.

Una vez se identificó parte del estado del arte de este concepto y teniendo en cuenta los enfoques

de la teoría organizacional, para efectos de este IDGP se entenderá por Ambiente Interno aquel

conjunto de variables que determinan la identidad de la organización y la energía que esta

despliega para lograr sus objetivos, convirtiendo sus recursos en bienes y/o servicios. A su vez,

este ambiente está compuesto por tres grandes fases: Insumos, Gestión Organizacional y

Productos o Recursos.

a. Insumos.

En términos económicos, los Insumos hacen referencia al conjunto de factores que una empresa

adquiere y que a través de un proceso de transformación interna genera un determinado

producto. Esta definición, está basada en la teoría económica de la producción, la cual permite

analizar las diferentes formas en que se pueden combinar los insumos para producir bienes y

servicios.

Según el DNP (2013), los Insumos también son considerados como “los factores productivos,

recursos financieros, humanos y materiales con los que se cuenta para llevar a cabo el proceso

productivo” (p.9).

A su vez, para BID (2002) los insumos son los “recursos que se necesitan para lograr los

resultados enunciados mediante la producción de los bienes o servicios previstos por medio de

actividades relevantes (por ejemplo, recursos humanos, materiales, servicios)” (p.201).

Con base en lo anteriormente expuesto, para el IDGP los Insumos son el conjunto de recursos

con que cuenta la organización para generar los bienes y servicios dirigidos a la satisfacción de

necesidades de la sociedad. Estos insumos están conformados por el recurso humano, el recurso

financiero y la infraestructura organizacional4. A continuación se detalla cada uno de estos

conceptos y su forma de medición.

4 En economía el término recurso hace referencia a aquellos factores que combinados son capaces de generar valor en la

producción de bienes y servicios.


18

Recursos financieros.

Son todos los recursos monetarios con que cuenta la organización para el desarrollo y

cumplimiento de sus objetivos. Según Vigil et al. (2008), la existencia de estos recursos

económico- financieros son la “capacidad de fuego” con la que cuentan las organizaciones para

materializar las acciones que le son requeridas (p.181).

Bajo este precepto, el IDGP identifica los recursos con que cuenta la organización para llevar su

gestión durante los periodos analizados. Estos datos se identificarán con los siguientes

indicadores:

Tabla 7. Indicador 7. Ficha Técnica. Participación de los componentes del ingreso.

Nombre del indicador Participación de cada uno de los componentes del ingreso

respecto a los ingresos totales.

Sigla PCI

Objetivo Observar la participación de cada uno de los componentes del

ingreso.


División del Ingreso total por cada uno de los componentes del

ingreso, es decir, entre los Ingresos corrientes, las

Transferencias, y los Recursos de Capital.

Unidad de medida Porcentual. Pesos Corrientes.

Fórmula

Variables

ICE: Ingresos Corrientes.

RCE: Recursos de Capital.

TE: Transferencias de la Entidad.

ITE: Ingresos Totales.




Periodicidad de los datos Anual o mensual, según se requiera.



Observaciones N/A


Tabla 8. Indicador 8. Ficha Técnica. Participación de los componentes del gasto.

Nombre del indicador Participación de los componentes del gasto con respecto gasto

total.

Sigla PCG


gasto.


División del gasto total por cada uno de los componentes del

gasto es decir, entre los gastos de funcionamiento, gastos de

inversión, gastos de operación, obligaciones por pagar etc.


19


Fórmula

Variables

GT: Gastos Totales.

GF: Gastos de Funcionamiento.

GI: Gastos de Inversión.

GO: Gastos de Operación.

OP: Obligaciones por Pagar.







Observaciones N/A


Recursos humanos.

De acuerdo con Pérez (2014, p.4), las personas se consideran recursos para las organizaciones

desde que se convirtieron en elementos de trabajo que usan y transforman otros recursos para

crear bienes y servicios. Dentro de una entidad pueden existir varios tipos de recursos, pero los

humanos son los más complejos e importantes porque todos los demás exigen obligatoriamente

la presencia de éste para su procesamiento.

Es así, que para varios autores éste es considerado como uno de los factores primordiales en el

desempeño de las organizaciones y se les reconoce como verdaderos factores de competitividad,

ya que aportan su capacidad productiva y se convierten en portadores y generadores de

conocimientos (Pérez, 2014).

Para este instrumento, se entenderán estos recursos como el conjunto de personas que están o

ingresan al servicio de una organización y tienen bajo su responsabilidad el desarrollo de tareas,

actividades y en general el logro de los objetivos establecidos por la organización. Bajo este

criterio, se considerarán las personas vinculadas en empleos de carrera, empleos de libre

nombramiento y remoción, empleos de período fijo, empleos temporales y contratos de

prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.

En este componente se identifica, la composición de recurso humano de la organización, la

estabilidad del personal directivo por periodo de la Administración y la profesionalización de la

planta, para lo cual se diseñaron los siguientes indicadores:


20

Tabla 9. Indicador 9. Ficha Técnica. Disponibilidad del recurso humano.

Nombre del indicador Composición del recurso humano.

Sigla CRH

Objetivo

Determinar el porcentaje de participación de los servidores

públicos dentro la entidad, discriminado por personal de planta

y contratistas.

Método de medición División del recurso humano de acuerdo a su vinculación

(planta – contratistas).

Unidad de medida Porcentual.

Fórmula

,

Variables

TRH= Total Recurso Humano.

P= Personas de Planta.

C= Personas vinculadas mediante contratos de prestación de

servicios profesionales y de apoyo de gestión.

I= Año de análisis.


Fuente de los datos

Sistema de Información Distrital del Empleo y la

Administración Pública (SIDEAP) e información remitida por

las organizaciones.


Periodicidad de los datos Anual o Mensual.

Fecha de información disponible Desde el 2011.

Responsable Líder de estructura.

Observaciones El número de contratistas debe ser por año y se miden son las

personas vinculadas más no el número de contratos que tuvo.


Tabla 10. Indicador 10. Ficha Técnica. Profesionalización de la planta.

Nombre del indicador Profesionalización de la planta.

Sigla PFP

Objetivo

Determinar la proporción de funcionarios de la organización

en cargos profesionales (Directivos, Asesores y Profesionales)

y que tienen formación profesional.


Dividir el total de los funcionarios que pertenecen al nivel

directivo, asesor y profesional sobre el total de los cargos de

planta.


Fórmula

Variables

PFP= Profesionalización de la planta.

FNDAP= Funcionarios en el nivel directivo, asesor y

profesional.

CP= Cargos de planta.

Limitaciones del indicador No mide los cargos que no son profesionales.

Fuente de los datos Sistema de Información Distrital del Empleo y la

Administración Pública (SIDEAP).



21

Periodicidad de los datos Anual o Mensual.



Observaciones N/A


Tabla 11. Indicador 11. Ficha Técnica. Estabilidad de los cargos directivos.

Nombre del indicador Estabilidad del personal directivo por periodo de la

Administración.

Sigla EPD

Objetivo

Determinar la permanencia del director de la organización, así

como de su personal directivo o de libre nombramiento y

remoción, a la fecha de análisis.

Método de medición División del número de directivos por Administración a la

fecha de análisis sobre el número de cargos del nivel directivo.

Unidad de medida Numérica.

Fórmula

Variables

EPD= Estabilidad del personal directivo.

Df= Directivos por administración a la fecha de análisis.

CPND= Cargos de planta del nivel directivo.

Limitaciones del indicador No mide la estabilidad de los directivos por área de la

organización.

Fuente de los datos

Sistema de Información Distrital del Empleo y la

Administración Pública (SIDEAP) y la proporcionada por la

organización.





Observaciones Se debe determinar las áreas en las cuales se presentaron los

cambios de directivos.


Infraestructura.

El diccionario de la Real Academia Española (2014), define el término infraestructura como el

conjunto de elementos, dotaciones, o servicios necesarios para el buen funcionamiento de una

organización. En este mismo sentido el BID (2002), identificó que este concepto está relacionado

con las condiciones básicas que le permiten a una organización continuar el curso de su trabajo.

Dado lo anterior, para el IDGP se entenderá como infraestructura de una organización cualquier

espacio razonable de un edificio que se encuentre equipado con luz, agua, electricidad, así como

puestos de trabajo5. Este elemento está compuesto a su vez por dos variables clave para su

5 Espacio en el que una persona realiza sus funciones o actividades para las cuales se la contrata. Este espacio debe estar

compuesto, como mínimo, de un computador (de mesa o portátil), una silla y un escritorio o superficie plana de apoyo.


22

evaluación. Por un lado la instalación o entorno físico de la organización, y por el otro la

tecnología o conjunto de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) con que cuenta la

organización.

Respecto a esta última variable, el BID (2002), la ha definido como “todo el equipo, la

maquinaria y los sistemas (incluidos la biblioteca y los equipos y programas de los sistemas

informáticos), que son esenciales para que la organización funcione en forma adecuada” (p.77).

Estos pueden ser tangibles como una computadora, una impresora o intangibles como un sistema

o una aplicación virtual.

Para recopilar los datos respeto a este componente, se remitirá a las organizaciones objeto de

análisis el siguiente formulario dividido en dos partes (entorno físico y tecnología):

Tabla 12. Formulario para identificación de los Insumos organizacionales. A. Entorno físico.

A.1 Sede administrativa de la organización.

Propia

Arriendo

Comodato

Otra, ¿Cuál? ________________________

A.2 Metros cuadrados de la sede

A.3 Metros cuadrados de la sede por persona

B. Tecnología.

B.1 ¿De qué equipamiento informático dispone en su organización? (Marque todas las respuestas aplicables)

Computador de escritorio

Portátil

Servidor informático

Equipo multifuncional (fax/impresora/scanner)

B.2 ¿Cuánto equipamiento informático dispone en su organización?

Computador de escritorio

Portátil

Servidor informático

Equipo multifuncional (fax/impresora/scanner)

B3. Relacione la cantidad de equipos tecnológicos y el recurso humano Cantidad total de computadores

(Equipos portátiles y de escritorio)

Cargos de planta en promedio

Relacione los equipos sobre la planta promedio Total de recursos humanos promedio

Relacione la cantidad de computadores sobre el

total de recursos humanos promedio B.4 ¿De qué servicios e infraestructura de comunicaciones dispone en su organización? (Marque todas las

respuestas aplicables)

Telefonía fija

PBX

Fax

Telefonía móvil empresarial sin acceso a Internet


23

Telefonía móvil empresarial con acceso a Internet

Red de área local con cables

Red inalámbrica WiFi

B.5. ¿Qué tipo de aplicaciones informáticas tienen instaladas en sus computadores? (Marque todas las respuestas

aplicables)

Ofimática (procesador de texto, hoja de cálculo, etc.)

Contabilidad

Facturación

Gestión con entidades financieras

Gestión de Recursos Humanos

Gestión de compras

Certificado digital / firma electrónica

Gestión de Calidad

Estadístico

De georreferenciación

Facturación electrónica

B.6. ¿Qué tipo de licenciamiento tienen aplicaciones informáticas que tienen instaladas en sus computadores? (Marque todas las respuestas aplicables)

Paga Libre Otra, ¿Cuál?

Ofimática (procesador de texto, hoja de cálculo, etc.)

Contabilidad

Facturación

Gestión con entidades financieras

Gestión de Recursos Humanos

Gestión de compras

Certificado digital / firma electrónica

Gestión de Calidad

Estadístico

De georreferenciación

Facturación electrónica


b. Gestión organizacional.

Este aparte del IDGP, se considera como el módulo central o crítico para el análisis

organizacional. En él se pueden identificar las habilidades con que cuentan las organizaciones

para transforman los Insumos disponibles, en Productos o Resultados deseados. En tal razón,

para su evaluación se deben medir cuatro elementos clave, los cuales no pueden ser confundidos

con los procesos internos de las organizaciones o con las oficinas en las cuales se ejercen

funciones relacionadas.

Estos elementos, articulan los diferentes niveles de gobierno y a las más de ochenta

organizaciones que conforman la compleja estructura administrativa de la ciudad. Además,

proporcionan coherencia a la organización y soporte a los bienes o servicios producidos.


24

Planeación.

La planeación de una organización es un proceso administrativo que integra, cohesiona y da

coherencia a la gestión pública en general y a la distrital en particular. Precede, encauza y

retroalimenta la acción pública, generando decisiones que determinan la pertinencia, calidad y

oportunidad de los resultados de dicha acción. Es “el arte que establece procedimientos para la

optimización de relaciones entre medios y objetivos y proporciona normas y pautas para la toma

de decisiones coherentes, compatibles e integradas, que conducen una acción sistemáticamente

organizada y coordinadamente ejecutada” (Ezequiel, 1985, p. 16).

Su objetivo general es el de formular el estado futuro deseado para una organización y, con base

en ello, definir las acciones a seguir y los recursos a utilizar para alcanzar los objetivos

propuestos. De acuerdo con Koontz (2002), ésta permite:

Mediante acciones organizadas, coordinadas y controladas facilitar o modificar una realidad:

(…), proveer un enfoque racional para lograr objetivos preseleccionados (...), salvar la brecha

que nos separa del sitio al que queremos ir. (…) es un proceso que requiere un esfuerzo

intelectual, requiere determinar conscientemente los cursos de acción a seguir y basar las

decisiones en propósitos, conocimientos y estimaciones bien definidos (p.14).

La planeación, es uno de los elementos de la gestión pública que permea todas las organizaciones

que conforman el aparato administrativo del Distrito Capital. Define hacia dónde va la ciudad y

direcciona las actuaciones de cada elemento del aparato público, al igual que distribuye

racionalmente los recursos disponibles para cumplir los propósitos en el corto, mediano y largo

plazo.

La planeación es un proceso administrativo esencial para cualquier organización, ya que orienta

su accionar para la consecución de objetivos. En ella, se determina el estado futuro de la

organización y a partir de allí, se formulan las diferentes estrategias a seguir para conseguirlo.

Estas estrategias, combinan los diversos insumos organizacionales para ser usados de manera

eficiente, con un objetivo común y en un periodo de tiempo determinado.

En una organización, el término planear implica “crear el futuro desde el presente con una visión

prospectiva, es decir como una prolongación de éste y comprende por lo tanto el establecimiento

anticipado de objetivos, políticas, estrategias, reglas, procedimientos, programas, presupuestos,

pronósticos, etcétera” (Cuellar Mejía, 2009, p. 108).

En el Distrito existen dos grandes instrumentos de planeación, a saber:

a) Los planes de desarrollo distritales:

La Constitución Política de Colombia (1991) estableció que las entidades territoriales

“elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno nacional, planes de


25

desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de

las funciones que les hayan sido asignadas” (art. 339).

Los planes de desarrollo tienen, por lo general, un objetivo central y una estructura, que a su vez

está compuesta por pilares, ejes, programas, proyectos, metas de resultado y metas de producto.

En este sentido, el IDGP se enfocará en el análisis de estas últimas, teniendo en cuenta que

“corresponden a la cuantificación de los objetivos a alcanzar con los recursos disponibles, en un

tiempo determinado (…) sobre las cuales se debe focalizar los esfuerzos y recursos de la

Administración” (Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital, 2011, p. 8). Este

seguimiento, permitirá medir el desempeño de cada organización y evaluar su aporte al logro de

los proyectos definidos en el plan de desarrollo analizado.

La información para evaluar el aporte de las organizaciones al plan de desarrollo analizado se

obtendrá del Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN), administrado por la

Secretaría Distrital de Planeación (SDP), en el cual las organizaciones reportan periódicamente

los recursos comprometidos y el avance físico de las metas e indicadores propuestos, en el marco

de productos y/o servicios prestados. De este sistema se usarán los siguientes reportes:

Plan de acción componente gestión e inversión por sector: contiene la información de ejecución de recursos de inversión directa por meta de resultado del plan de Desarrollo

Distrital y entidad. Igualmente, contiene por entidad el nivel de avance de las metas que

quedaron incluidas en el Plan de Desarrollo Distrital (metas de resultado y producto) en

magnitud física, avance de cada vigencia como programación de las siguientes.

Plan de acción componente gestión e inversión por sector (metas proyectos de inversión –

Planes de acción entidades): contiene las metas de los planes de acción de todas las

entidades organizadas por sector administrativo.

Una vez se cuenta con esta información, es necesario identificar el tipo de metas que hacen parte

del mismo. Para esto, se ha tomado el concepto dado por la Secretaría de Planeación Distrital

mediante el Manual de usuario para la administración y operación del Banco Distrital de

Programas y Proyectos Versión 2.0 (2016), a saber:

Metas del proyecto: consisten en el conjunto de resultados concretos, medibles, realizables y verificables que se esperan obtener en un tiempo señalado. Las metas deben establecerse

en términos de resultado o productos, en este sentido, la gestión institucional que se

adelante es el medio para llegar a la meta, no es la meta en sí, debido a que no es un bien o

servicio.

Metas de resultado: son aquellas que buscan mejorar parcial o totalmente el problema crítico identificado en el diagnóstico y están relacionadas con la situación deseada. Estas


26

metas regularmente están definidas en las políticas públicas o programas adoptados por la

Administración Distrital.

Metas de producto: son aquellas representadas en la entrega de bienes y servicios finales o intermedios, que se definen a partir de los objetivos específicos. Por lo general son este

tipo de metas las que se definen en la formulación de los proyectos de inversión y están

asociadas a las causas del problema. La consecución de metas de producto contribuye a la

obtención de una meta de resultado específica.

Para hacer el seguimiento a lo anteriormente enunciado, el IDGP diseñó los siguientes

indicadores divididos en dos tipos de avances:

Por un lado el avance físico:

Tabla 13. Indicador 12. Ficha Técnica. Avance físico en el plan de desarrollo.

Nombre del indicador Avance físico transcurrido en el plan de desarrollo respecto a

la magnitud meta plan de desarrollo.

Sigla AFP

Objetivo Observar el avance físico de las metas en el plan de desarrollo.

Método de medición División del avance físico transcurrido en el plan de desarrollo

sobre magnitud definida en la meta del plan de desarrollo.


Fórmula

Variables

AFP: Avance Físico en el plan de desarrollo.

AFT: Avance Físico Transcurrido en el plan de desarrollo.

MMP: Magnitud Meta plan de desarrollo.


Fuente de los datos Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN).


Periodicidad de los datos La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.

Fecha de información disponible La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.

Responsable Líder del proceso de Planeación.

Observaciones N/A


Tabla 14. Indicador 13. Ficha Técnica. Avance físico en la vigencia.

Nombre del indicador Avance físico en la Vigencia respecto a la magnitud meta plan

de desarrollo.

Sigla AFV

Objetivo Observar el avance físico de las metas en la Vigencia.

Método de medición División del avance físico en la Vigencia sobre magnitud

definida en la meta del plan de desarrollo.


Fórmula

Variables AV: Avance Físico en la Vigencia.

AFV: Avance Físico en la Vigencia.


27

MMP: Magnitud Meta plan de desarrollo.







Observaciones N/A


Tabla 15. Indicador 14. Ficha Técnica. Nivel de incumplimiento sobre avance físico de la meta

Nombre del indicador Nivel de incumplimiento de la meta entregada respecto a la meta

programada por la entidad en el periodo de análisis.

Sigla NIAF

Objetivo

Observar el nivel de incumplimiento en cuanto al avance físico de

la meta entregada respecto a la meta programada de la entidad en

el periodo de análisis.


División del avance físico pendiente a la fecha de corte del análisis

sobre la magnitud definida en la meta del plan de desarrollo o plan

de desarrollo local.


Fórmula

Variables

NIAF: Nivel de Incumplimiento del Avance Físico.

AFPE: Avance Físico Pendiente de la Meta Entregada.

MMP: Magnitud Meta plan de desarrollo o plan de desarrollo

local.


Fuente de los datos SEGPLAN y/o Matriz Unificada de Seguimiento a la Inversión

Local (MUSI).


Periodicidad de los datos La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo o plan de

desarrollo local.

Fecha de información

disponible

La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo o plan de

desarrollo local.


Observaciones Tener en cuenta que el nivel de avance y la probabilidad de

incumplimiento dependerán del año en el que se realice el análisis.


Por el otro, el avance presupuestal:

Tabla 16. Indicador 15. Ficha Técnica. Tasa de crecimiento de la apropiación vigente.


Tasa de crecimiento de la apropiación vigente de la inversión

directa (ID) en la meta plan de desarrollo respecto al

presupuesto (PPTO) programado en la meta del plan de

desarrollo en el Plan Plurianual de Inversiones (PPI).


28

Sigla TCA

Objetivo

Observar el aumento o disminución de la apropiación vigente

en la meta plan de desarrollo respecto al PPTO programado en

la meta del plan de desarrollo en el PPI.


División de la apropiación vigente de ID de la meta del plan de

desarrollo en el periodo de análisis menos el PPTO

programado en la meta del plan de desarrollo en el PPI sobre

el PPTO programado en la meta del plan de desarrollo en el

PPI.


Fórmula ( )

Variables

TCAV: Tasa de Crecimiento de la Apropiación Vigente.

AVM: Apropiación Vigente de Meta plan de desarrollo.

PMP: Presupuesto Programado Meta plan de desarrollo en

PPI.







Observaciones N/A


Tabla 17. Indicador 16. Ficha Técnica. Participación de la apropiación vigente de inversión directa de la Meta Proyecto de

Inversión (MPI).


Participación de la apropiación vigente de ID de la MPI

respecto a la apropiación vigente en la meta del plan de

desarrollo.

Sigla PAVIM

Objetivo

Observar la participación de la apropiación vigente de ID de la

MPI en el periodo de análisis respecto a la apropiación vigente

en la meta del plan de desarrollo.

Método de medición División de la apropiación vigente de ID de la MPI sobre la

apropiación vigente en la meta del plan de desarrollo.


Fórmula

Variables

PAVIM: Participación de la Apropiación Vigente de ID de la

MPI.

AVIM: Apropiación Vigente de ID de la MPI.

AVM: Apropiación Vigente de Meta plan de desarrollo.







29


Observaciones N/A


Tabla 18. Indicador 17. Ficha Técnica. Participación de la apropiación vigente de ID de la meta plan de desarrollo.


Participación de la apropiación vigente de ID de la meta plan

de desarrollo respecto a la apropiación vigente del sector que

aporta a la meta del plan de desarrollo.

Sigla PAVIP

Objetivo

Observar la participación de la apropiación vigente de ID de la

meta plan de desarrollo en el periodo de análisis respecto a la

apropiación vigente de ID del sector que aporta a la meta plan

de desarrollo en el periodo de análisis.


División de la apropiación vigente de ID de la meta plan de

desarrollo sobre la apropiación vigente de ID del sector que

aporta a la meta del plan de desarrollo.


Fórmula

Variables

: Participación de la Apropiación Vigente de ID de la

MPI.

AVIP: Apropiación Vigente de ID de la meta plan de

desarrollo.

AVS: Apropiación Vigente del Sector que aporta a Meta plan

de desarrollo







Observaciones N/A


Tabla 19. Indicador 18. Ficha Técnica. Participación de la apropiación vigente del programa del plan de desarrollo.


Participación de la apropiación vigente del programa del plan de

desarrollo respecto a la apropiación vigente de ID del Distrito en

el periodo de análisis.

Sigla PAVPP

Objetivo

Observar la participación de la apropiación vigente del

programa del plan de desarrollo respecto a la apropiación

vigente de ID del Distrito en el periodo de análisis.


División de la apropiación vigente del programa del plan de

desarrollo sobre la apropiación vigente de ID del Distrito en el

periodo de análisis.



30

Fórmula PAVPP AVPP

AVID

Variables

PAVPP: Participación de la Apropiación Vigente del Programa

del plan de desarrollo.

AVPP: Apropiación Vigente del Programa del plan de

desarrollo.

AVID: Apropiación Vigente de ID del Distrito en el periodo de

análisis.







Observaciones N/A


Tabla 20. Indicador 19. Ficha Técnica. Participación de la apropiación vigente del programa del plan de desarrollo en las

apropiaciones vigentes de los sectores.


Participación de la apropiación vigente del programa del plan de

desarrollo respecto la sumatoria de las apropiaciones vigentes de

los sectores que aportan al programa del plan de desarrollo en el


Sigla PAVAS

Objetivo

Observar la participación de la apropiación vigente del programa

del plan de desarrollo respecto a la sumatoria de las

apropiaciones vigentes de los sectores que aportan al programa

del plan de desarrollo en el periodo de análisis.






Fórmula

Variables

PAVAS: Participación de la Apropiación Vigente del programa

del plan de desarrollo en las apropiaciones vigentes de los

sectores.

AVPP: Apropiación Vigente del Programa del plan de desarrollo.

AVS: Apropiaciones vigentes de los sectores que aportan al

programa del plan de desarrollo.







Observaciones N/A



31

Tabla 21. Indicador 20. Ficha Técnica. Participación de la apropiación vigente del programa del plan de desarrollo en las

apropiaciones vigentes de los sectores.


Participación de la apropiación vigente de ID de la entidad por

programa del plan de desarrollo respecto la apropiación

vigente de la ID de la entidad en el periodo de análisis.

Sigla PAVEP

Objetivo

Observar la participación de la apropiación vigente del de ID

de la entidad por programa del plan de desarrollo respecto a la

apropiación vigente de la ID de la entidad en el periodo de

análisis.






Fórmula

Variables

PAVEP: Participación de la Apropiación Vigente del

Programa del plan de desarrollo en las apropiaciones vigentes

de los sectores.

AVEP: Apropiación Vigente de la Entidad por Programa del

plan de desarrollo.

AVID: Apropiación Vigente de ID de la Entidad por Programa

del plan de desarrollo.







Observaciones N/A


b) Plan de Acción:

Este elemento de la planeación, será entendido como un instrumento de gestión de las

organizaciones que les permite, bajo su autonomía6, orientar los recursos disponibles hacia el

cumplimiento de compromisos y responsabilidades de los programas del Plan de Desarrollo. Al

estar orientado tanto a la gestión como a la inversión, su análisis permite hacer el seguimiento a

la administración de los recursos y ver cuál es el grado de articulación entre los objetivos,

estrategias, proyectos y metas que define cada organización.

Este Plan de Acción, tiene una relación estrecha con el Sistema de Gestión de Calidad para los

organismos y entidades del Sector Central y del Sector Descentralizado. En este sentido, el

6 De acuerdo con la Secretaría Distrital de Planeación (2012), “la información contenida en al Plan de Acción es responsabilidad

de la respectiva entidad ejecutora; así como su validez, legalidad, consistencia, coherencia, pertinencia y veracidad” (p.3).


32

Decreto 4110 de 2004 determinó que la forma en la que se facilitará “la evaluación por parte de

la alta dirección, de los ciudadanos y de los organismos de control de la aplicación (de este

sistema será a través de un) seguimiento que incluya indicadores de eficacia, eficiencia y

efectividad” (Decreto 4110, 2004, art.4).

La información que servirá de insumo al IDGP para evaluar el cumplimiento tanto de las metas

del Plan de Desarrollo, como de las de la Plataforma Estratégica de la Entidad, será aquella

publicada por las organizaciones en sus portales web respecto al avance de los indicadores de

gestión, la cual deberá estar disponible de manera trimestral.

Vale la pena aclarar que aún no existe una directriz a nivel distrital que estandarice la forma en

que las organizaciones deben presentar dicha información. Por lo tanto, en los casos en que la

información encontrada no sea lo suficientemente clara y/o completa, se procederá a hacer una

solicitud de la misma mediante oficio.

La forma en la que se evalúan y analizan los indicadores allí contenidos será mediante las

ponderaciones establecidas por cada organización, las cuales generalmente están divididas en

tres niveles de cumplimiento: Alto - Sobresaliente, Medio - Aceptable y Bajo - Insuficiente. De

igual manera, el análisis de los avances dependerá de la sustentación registrada en cada aparte

del informe.

Gestión presupuestal.

La Gestión Presupuestal del IDGP es la ruta mediante la cual una organización gestiona de

manera eficiente los recursos financieros que requiere para la operación de sus procesos, el

alcance de sus metas y la consecución de sus objetivos. Esta forma de planeación financiera,

determina la programación y ejecución de estos recursos, así como su control y seguimiento.

Con este elemento, además de determinar capacidades organizacionales, el IDGP mide la

“sujeción de las acciones y decisiones en materia de ejecución presupuestaria a la Ley de

Presupuesto y otras normas que rigen el funcionamiento de la administración pública y la

utilización de recursos estatales” (Cobian, 2013, p. 452).

Es importante tener en cuenta que el sistema presupuestal del Distrito está dividido en dos partes.

Por un lado, está el Presupuesto Anual del Distrito Capital, que es el “instrumento para el

cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social” (Decreto 714, 1996,

art. 7). A él lo componen, el Presupuesto del Concejo, el de la Contraloría, el de la Personería, el

de la Administración Central Distrital y el de los Establecimientos Públicos Distritales que

incluye a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Por otro lado, se encuentra el

Presupuesto General del Distrito, que es la sumatoria del Presupuesto Anual del Distrito Capital,


33

el Presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local y el Presupuesto de las Empresas del Distrito

Capital7.

Como se observa, el sistema presupuestal del Distrito está constituido por diferentes

instrumentos financieros, entre ellos: el Plan Financiero Plurianual, el Plan Operativo Anual de

Inversiones y el Presupuesto General del Distrito.

El primero, “tiene como base las operaciones efectivas de las entidades distritales, tomando en

consideración las proyecciones de ingresos, gastos, superávit o déficit y su financiación,

compatibles con los Programas Anuales de Caja respectivos” (Decreto 714, 1996, art. 5). El

segundo, es el medio mediante el cual se señalan los proyectos de inversión clasificados por

sectores, entidades y programas (Decreto 714, 1996, art. 6).

De acuerdo con el Decreto 714 de 1996, el presupuesto del Distrito está compuesto por: el

presupuesto de rentas e ingresos o ejecución activa, y el Presupuesto de Gastos o ejecución

pasiva.

a) Rentas e ingresos:

De acuerdo con Tobo (2008), los ingresos son “los recursos que potencialmente recibirá la

entidad durante la vigencia fiscal correspondiente para cumplir con sus planes y objetivos”

(p.43). Adicionalmente, la SDH (2014) los define como los “recursos que tienen por objeto

atender las necesidades de los órganos y entidades para cumplir a cabalidad con las funciones

asignadas en la Constitución y la ley” (p.37).

Para el caso del Distrito, estos están constituidos por:

Los Ingresos Corrientes: Son las rentas que una entidad percibe de manera recurrente. Están clasificados en ingresos tributarios e ingresos no tributarios.

Las Transferencias: Son los recursos que la entidad recibe de otros niveles del Estado.

Recursos de Capital: Están constituidos, en su mayor parte, por aquellos ingresos que tienen carácter ocasional o no recurrente (Secretaria Distrital de Hacienda, 2014). Estos

recursos solo aplican para las entidades que tengan algún tipo de renta8.

7 Las Empresas de economía mixta, las Empresas Industriales y Comerciales y las Empresas sociales del Estado. 8 Para el caso del Distrito son: las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito, los Fondo de Desarrollo Local, los

Establecimientos públicos y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.


34

Figura 2. Clasificación de los Ingresos.

Fuente: Secretaría Distrital de Hacienda, 2014, p. 36.

Es de vital importancia identificar estos componentes del ingreso en una organización, puesto

que permite establecer cuáles son sus fuentes de financiación y el porcentaje de participación de

cada uno de estos componentes. De esta manera, se podrá comprender o analizar la dinámica de

la ejecución activa de la entidad.

Para determinar si son los ingresos tributarios o los no tributarios los que tienen mayor

participación sobre los ingresos corrientes, se diseñó el siguiente indicador:

Tabla 22. Indicador 21. Ficha Técnica. Participación dentro de los ingresos corrientes.

Nombre del indicador Participación de cada ingreso tributario o no tributario

sobre los ingresos corrientes.

Sigla PDIC

Objetivo Observar la participación y diversificación de ingresos de

la entidad.

Método de medición División entre el recaudo de ingresos tributarios y no

tributarios entre el recaudo Ingresos corrientes.


Fórmula

,

Variables

TI: Ingresos Tributarios.

IC: Ingresos Corrientes.

NT: Ingresos no Tributarios.


35







Observaciones Identificar si la organización posee o no ingresos.


Teniendo en cuenta que la materialización de los planes y objetivos en una organización

dependen en gran manera de los recursos que perciba, es importante observar el comportamiento

que este tengan en una serie de tiempo determinada.

Para analizar esta premisa se debe observar la tasa de crecimiento de los principales

componentes del ingreso en una organización, la cual muestra no solo valores absolutos de

aumento o decrecimiento, si no que intrínsecamente refleja la implementación de políticas de

ingresos, el esfuerzo de gestión de recaudo y las nuevas fuentes de financiación que ha creado.

Para su medición se diseñó el siguiente indicador:

Tabla 23. Indicador 22. Ficha Técnica. Tasa de crecimiento de los ingresos.

Nombre del indicador Tasa de crecimiento de los ingresos.

Sigla TACI

Objetivo Observar la variación del recaudo real de los tipos de

ingresos en una seria de tiempo.

Método de medición Variación de cada uno de los componentes del ingreso.


Fórmula TACI:

Variables

IC: Ingresos Corrientes.

RC: Recursos de Capital.

TR: Transferencias.

ITE: Ingresos Totales.







Observaciones Para calcular esta tasa de crecimiento se utilizaran los

recaudos acumulados de cada rubro de la ejecución activa.



36

b) Gastos:

De acuerdo con Tobo (2008), los gastos “son aquellas erogaciones que tienen por objeto atender

las necesidades de los órganos y entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas

en la constitución, la ley y demás normas específicas” (p.52).

De acuerdo con la Secretaría Distrital de Hacienda (2014), en el Distrito los gastos están

constituidos por:

Los Gastos de Funcionamiento: Son las apropiaciones necesarias para atender las necesidades de las entidades y para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas y con

el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas y operativas. Estos en general

están conformados por los gastos de servicios personales, gastos generales y transferencias

de funcionamiento.

Los Gastos de Inversión: Son los gastos en que incurre el Distrito Capital para el desarrollo

económico, social y cultural de la ciudad, es decir, aquellos que contribuyen a mejorar el

bienestar de los ciudadanos.

El Servicio a la Deuda: Son los gastos para atender el cumplimiento de las obligaciones contractuales originadas en operaciones de crédito público, asimiladas, operaciones de

manejo de deuda, procesos de titularización y las conexas a las anteriores realizadas

conforme a las normas respectivas cuyos vencimientos ocurran durante la vigencia fiscal

respectiva.

Figura 3. Clasificación de los Gastos9.

Fuente: Secretaría Distrital de Hacienda, 2014, p. 42.

9 No incluye los gastos de operación ni las obligaciones por pagar.


37

Con base a lo anteriormente expuesto, es importante indicar que esta estructura de ejecución

pasiva varía tanto para las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito (EICD), como para

los Fondos de Desarrollo Local (FDL). En la primera, su composición del presupuesto contempla

el rubro de Gastos de Operación que son en los que incurren las empresas por la compra de

bienes y adquisición de Servicios.

Estos gastos contienen los Gastos de Comercialización, que a su vez incluyen los servicios

personales, la compra de bienes, la adquisición de servicios, la compra de equipos, otros gastos

de comercialización y las cuentas por pagar de la comercialización (Secretaria Distrital de

Hacienda, 2014, p. 177).

Para el caso de los FDL, existe el rubro denominado obligaciones por pagar, definido como los

“compromisos adquiridos durante la vigencia en curso y anteriores que no se alcancen a pagar al

cierre de la vigencia” (Secretaria Distrital de Hacienda, 2014, p. 277).

Para medir este elemento del IDGP, se diseñaron los siguientes indicadores:

Tabla 24. Indicador 23. Ficha Técnica. Tasa de crecimiento de los Gastos.

Nombre del indicador Tasa de crecimiento de los gastos.

Sigla TACG


gasto.

Método de medición División entre la diferencia del componente del gasto actual

menos el componente del gasto inicial sobre el gasto inicial.


Fórmula TACG:

Variables

GT: Gastos Totales.

GF: Gastos de Funcionamiento.

GI: Gastos de Inversión.

GO: Gastos de Operación.

OP: Obligaciones por Pagar.







Observaciones N/A


Tabla 25. Indicador 24. Ficha Técnica. Promedio de participación de los gastos de personal y honorarios.

Nombre del indicador Promedio de la participación de los gastos de personal y

honorarios sobre los gastos de funcionamiento.

Sigla PPGF


38

Objetivo

Observar el promedio de participación de los gastos de

personal y Honorarios sobre los gastos de funcionamiento de la

entidad.


División entre el promedio de los gastos de personal (nomina)

y Honorarios sobre el promedio de los gastos de

funcionamiento.


Fórmula

,

Variables

PGN: Promedio gastos de nómina.

PH: Promedio de honorarios.

PGF. Promedio de gastos de funcionamiento.







Observaciones N/A


Otro de los elementos que se deben analizar en la Gestión Presupuestal son los Gastos de

Inversión adquiridos por una organización en el marco del plan de desarrollo objeto de análisis.

De acuerdo con Tobo (2008), estos son “los gastos en que incurre la entidad territorial para el

desarrollo económico, social y cultural del municipio, es decir, son gastos productivos que

generan riquezas y/o que contribuyen a mejorar el índice de calidad de vida de los ciudadanos”

(p.56).

Una de las mediciones esenciales en este elemento, es la comparación entre la apropiación

asignada en el plan de desarrollo objeto de análisis mediante el Plan Financiero Plurianual (PFP)

o Plan Plurianual de Inversión y la inversión efectivamente asignada a las organizaciones para

dar cumplimiento a los compromisos instaurados en el plan de desarrollo. Para ello, se diseñó el

siguiente indicador:

Tabla 26. Indicador 25. Ficha Técnica. Variación en la apropiación de la inversión.

Nombre del indicador Variación en la apropiación de la inversión.

Sigla API

Objetivo Observar los cambios en las apropiaciones de inversión con

respecto al Plan Financiero de Inversiones.

Método de medición Diferencia entre la apropiación inicial de la entidad y la

asignada en el Plan Plurianual de Inversión.


Fórmula % ( )

Variables API: Apropiaciones para la inversión.

APFP: Apropiaciones del Plan Financiero plurianual.

Limitaciones del indicador Se debe tener en cuenta que si el Plan Financiero Plurianual no

se encuentra publicado se debe acudir a fuentes primarias.


39

Además, este debe estar desagregado por organización para su

análisis.

Fuente de los datos Disponibilidad de la información en línea.



Fecha de información disponible En el primero o segundo año de entrada en vigencia del plan

de desarrollo.


Observaciones N/A


Tabla 27. Indicador 26. Ficha Técnica. Participación presupuestal de cada proyecto de inversión sobre la inversión directa.

Nombre del indicador Participación de cada proyecto de inversión de los gastos sobre

los recursos disponibles de inversión directa.

Sigla PPI

Objetivo

Observar la participación presupuestal de cada de proyecto de

inversión con respecto a la apropiación disponible de las

inversión directa.

Método de medición División entre cada uno de los proyectos de inversión sobre la

apropiación disponible de la inversión directa.


Fórmula

,

Variables AD: Apropiación disponible

ADID: Apropiación disponible de la inversión directa.







Observaciones N/A


c) Reservas Presupuestales:

Las Reservas Presupuestales “son los compromisos que a 31 de Diciembre de cada vigencia no

se han cumplido por razones imprevistas y excepcionales” (Secretaria Distrital de Hacienda,

2014, p. 44)10

. Estas deben ser usadas para casos imprevistos y excepcionales, tal como lo afirma

la circular 031 de la Procuraduría General de la Nación.

(…) instrumento de uso excepcional (usado) únicamente en situaciones atípicas y ajenas a la

voluntad de la entidad contratante que impidan la ejecución de los compromisos en las fechas

10 Cuando estas reservas trascienden la vigencia posterior a su ejecución esperada, se convierten en pasivos exigibles, que son

“compromisos debidamente perfeccionados que fenecen presupuestalmente por no haber sido cancelados en la vigencia en que se

constituyeron como reserva presupuestal y que, por lo tanto, deben pagarse en la vigencia en que se hagan exigibles (Secretaria Distrital de Hacienda, 2014).


40

inicialmente pactadas dentro de la misma vigencia en que éste se perfeccionó, debiendo

desplazarse la respectiva recepción del bien o servicio a la vigencia fiscal siguiente (…)

(Procuraduria General de la Nacion, en página Web).

Para la medición de las reservas presupuestales en una organización, se diseñaron los siguientes

indicadores:

Tabla 28. Indicador 27. Ficha Técnica. Participación de las reservas constituidas respecto al presupuesto en el que se

constituyeron.

Nombre del indicador Participación del valor de las reservas constituidas con

respecto al Presupuesto de Gastos del año anterior.

Sigla PRVA

Objetivo

Identificar el porcentaje del presupuesto de la vigencia anterior

que quedo como presupuesto de reservas para ser ejecutadas en

la siguiente vigencia.


División entre valor de los gastos de reservas y valor de la

apropiación disponible de los gastos del presupuesto en el año

anterior.


Fórmula

Variables

GR: Gastos de Reservas.

RC: Reservas Constituidas.

GTA: Gastos totales de la vigencia anterior.







Observaciones

Las reservas constituidas deben tener una justificación que en

muchos casos no está publicada en página Web, por lo cual se

debe acudir a fuentes de información primaria.


Tabla 29. Indicador 28. Ficha Técnica. Participación de las reservas constituidas respecto al presupuesto de la vigencia.

Nombre del indicador Participación del presupuesto de reservas sobre el

presupuesto de la vigencia.

Sigla PRV

Objetivo Identificar qué porcentaje del presupuesto de la vigencia

pertenece a reservas presupuestales.


División entre valor del presupuesto de reservas y la

sumatoria del valor de las reservas presupuestales

constituidas y el valor del presupuesto de la vigencia.


Fórmula


41

Variables

GR: Gastos de Reservas.

RC: Reservas Constituidas.

GT: Gastos totales de la vigencia.

i: Año analizado.







Observaciones

Para el cálculo de este indicador se toman las reservas

constituidas y el gasto total de la organización de la vigencia

en curso.


Cuando se trate de un Fondo de Desarrollo Local, la medición debe enfocarse en las obligaciones

por pagar, para lo cual deberá aplicarse el siguiente indicador.

Tabla 30. Indicador 29. Ficha Técnica. Tasa de crecimiento de las obligaciones por pagar

Nombre del indicador Tasa de crecimiento de las obligaciones por pagar.

Sigla TOP

Objetivo Observar la variación de las obligaciones por pagar.


División entre la diferencia de las obligaciones por pagar de la

vigencia menos las obligaciones por pagar de la vigencia

anterior sobre las obligaciones por pagar de la vigencia.


Fórmula ( )

Variables OP: obligaciones por pagar.







Observaciones N/A


d) Modificaciones presupuestales:

De acuerdo con Rodríguez (2008), las modificaciones presupuestales son los cambios realizados

al presupuesto mediante un acto administrativo, en el “se aumentan, disminuyen y/o transfieren

en determinadas cuantías las apropiaciones, con el objeto de adecuar el presupuesto a

condiciones no previstas en la etapa de programación, previo concepto favorable de la secretaría

de hacienda respectiva” (p.85).


42

Estas modificaciones, se originan por varios motivos entre ellos: “las sobreestimaciones o

subestimaciones de créditos, incorporación, reducción o eliminación de categorías

programáticas, así como por cambios no previstos en la proyección de los ingresos” (El sistema

presupuestario en la administracion nacional de la República Argentina, s.f.).

En el presupuesto distrital, algunas de estas modificaciones responden a créditos adicionales,

traslados presupuestales y cancelación de apropiaciones que se presentan en las organizaciones

del Distrito.

Si bien estas modificaciones no se consideran anormales cuando se presentan de manera

ocasional, sí lo son cuando se presentan de manera recurrente11

. Es por esto, que el IDGP busca

identificar a través de este elemento, la capacidad de planeación presupuestal que tiene una

organización, así como la previsión que tiene respecto a las estimaciones de ingresos y gastos.

Para medir las variaciones del presupuesto inicial respecto a las modificaciones presentadas se

diseñó el siguiente indicador:

Tabla 31. Indicador 30. Ficha Técnica. Modificaciones presupuestales.

Nombre del indicador Modificaciones presupuestales.

Sigla MP

Objetivo Observar la variación en la apropiación del ingreso

inicialmente aprobado.


División entre el valor de la modificación presupuestal

(traslado, reducción, adición o suspensión) sobre la

Apropiación Disponible inicial.


Fórmula

Variables VMP: valor de la modificación presupuestal.

AI: apropiación disponible inicial del rubro afectado.





Periodicidad de los datos Mensual.



Observaciones Para determinar la justificación de estas modificaciones

presupuestales se debe recurrir a fuentes primarias.


11 Es importante señalar que depende del número de veces en que se presentan las modificaciones, los montos modificados y la

capacidad de ejecución de las organizaciones.


43

Gestión contractual.

El objetivo esencial del Estado es la satisfacción del interés general o de las necesidades

colectivas. Es por esto, que las organizaciones públicas deben propender por el cumplimiento de

los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2 de la Constitución Política de

Colombia de 1991.

Una de las maneras en la que se materializan estos fines, es ejecutando los objetivos, metas,

planes, programas y proyectos que el Estado, o en este caso el Distrito, se trazan para satisfacer

las necesidades ciudadanas. Sin embargo, cuando la Administración no puede realizar dichos

cometidos directamente, los ejecuta con el concurso de particulares, mediante la figura del

contrato estatal (Procuraduría General de la Nación, 2015).

Estos contratos han sido definidos por la Ley 80 de 1993 como, “todos los actos jurídicos

generadores de obligaciones que celebren las entidades, previstos en el derecho privado o en

disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad” (art. 32).

Dentro de esta figura se encuentran: los contratos de obra, los contratos de consultoría, los

contratos de prestación de servicios, los contratos de concesión, los encargos fiduciarios y los

contratos de fiducia pública.

De acuerdo con Balcázar Moreno (2012), los contratos estatales “responden a una necesidad de

la sociedad; de ahí que al celebrarlos, para la Administración sea una obligación ineludible el

garantizar el logro de su ejecución total, con estándares claros de calidad en los bienes y los

servicios que contrata” (p.5). De la planeación y la óptima ejecución contractual depende en gran

medida el desempeño de la organización y la transparencia pública.

Es por esto, que el Estado ha instituido un conjunto de directrices que obliga a las organizaciones

a estandarizar la contratación y a mantenerla bajo los criterios allí instaurados, estas se

encuentran plasmadas en la Ley 30 de 1992, la Ley 80 de 1993, la Ley 489 de 1998, la Ley

1150 de 2007, la Ley 1474 de 2011, el Decreto 1510 de 2013, el Decreto 1082 de 2015, entre

otras.

No obstante, la realización y el cumplimiento efectivo de un contrato estatal solo es posible si se

cuenta con las condiciones óptimas para su ejecución, es decir, que las realidades del mercado

hayan sido analizadas al detalle para la determinación de los costos, que los proponentes se

presenten con los requisitos mínimos establecidos, que las ofertas contractuales sean

económicamente favorables para las partes y que se cuente con la planeación contractual

adecuada.

Bajo este escenario, el IDGP identificó que en la Gestión Contractual las organizaciones

frecuentemente presentan ineficiencias administrativas en cuatro aspectos:


44

a) Terminación anormal de licitaciones concurso de méritos, selecciones abreviadas y

procesos de mínima cuantía:

En el pliego de condiciones de un contrato estatal, se establecen todos los requisitos que deben

cumplir los particulares para la presentación de ofertas. Estos requisitos, han de ser

económicamente factibles tanto para la organización, como para los particulares. Es por esto, que

las organizaciones realizan un estudio de mercado que sirve de base para la estimación

económica de los contratos a realizar.

En este sentido, si el estudio de mercado realizado por la organización cumple con las

expectativas económicas de los particulares y los oferentes se ajustan a las condiciones técnicas

establecidas por la organización, se puede realizar la adjudicación del contrato estatal. De lo

contrario, se debe declarar desierto el proceso contractual.

Según la Ley 80 de 1993, declarar desierto un proceso contractual “únicamente procederá por

motivos o causas que impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo en el

que se señalarán en forma expresa y detallada las razones que han conducido a esa decisión” (art.

25, numeral 18). Sin embargo, cuando la organización declare desierto un proceso contractual

argumentando, entre otras, que faltaba incluir algunos requisitos en el pliego de condiciones, se

debe considerar ineficiencia administrativa, ya que son motivos estrictamente imputables a la

organización (Colombia Compra Eficiente, s.f.).

Es por esto, que el IDGP diseñó el siguiente indicador:

Tabla 32. Indicador 31. Ficha Técnica. Porcentaje de contratos terminados anormalmente.

Nombre del indicador Porcentaje de procesos contractuales declarados desiertos.

Sigla PCDD

Objetivo Medir la eficiencia en la suscripción de contratos adjudicados en los

procesos de contratación.

Método de medición Se toma la totalidad de procesos incitados en la etapa contractual contra la

totalidad de los contratos declarados desiertos por la organización.


Fórmula

Variables CP: Contratos publicados.

CD: Contratos desiertos.


Fuente de los datos Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP).

Desagregación geográfica Distrito Capital.


Fecha de información disponible Dependiendo la periodicidad con la que la organización la publique los

contratos ofertados.

Responsable Líder del proceso contractual.

Observaciones N/A



45

No obstante, este indicador solo determina el número de contratos que han sido declarados

desiertos. Para identificar los casos en los cuales esta forma anómala de terminación del proceso

contractual es responsabilidad de la ineficiencia organizacional se debe:

Establecer un número representativo de contratos a analizar de acuerdo al universo y a la organización objetivo.

Revisar el acto administrativo que determina las razones que condujeron a la declaratoria

desierta.

Determinar si las razones establecidas en dichos actos son las permitidas por la Ley.

b) Contratos terminados de manera anticipada:

De acuerdo con el régimen contractual colombiano, la liquidación de un contrato se presenta

cuando se da cumplimiento a su objeto y éste llega a su término. Liquidar los contratos es una

obligación que tienen las organizaciones para dar fin al vínculo contractual que existe con el

particular.

Según la Ley 80 de 1993, existen dos mecanismos para la liquidación de los contratos: de

manera bilateral o por acuerdo entre las partes (art. 60) y de manera unilateral por parte de la

organización (art. 61). Bajo esta última modalidad, la organización puede terminar

anticipadamente un contrato, pero debe seguir las causales taxativas que la norma ha

determinado para ello, es decir, cuando:

(…) las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo

imponga; por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o

por disolución de la persona jurídica del contratista; por interdicción judicial de declaración

de quiebra del contratista; y por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos

judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato (Ley 80,

1993, art.17).

Como se observa, para realizar una terminación anticipada no basta el simple acuerdo de las

partes, sino que debe verificarse que la extinción del vínculo contractual este conforme con la

finalidad de interés público y la observancia de los principios constitucionales de la función

administrativa.

En algunas organizaciones del Distrito, se realizan terminaciones anticipadas a los contratos

incluso cuando el servicio contratado sigue siendo necesario bajo las mismas condiciones

pactadas originalmente, omitiendo la posibilidad de la cesión, que genera menos desgaste

administrativo y permite la continuidad del servicio.


46

Para lo cual el IDGP diseñó el siguiente indicador:

Tabla 33. Indicador 32. Ficha Técnica. Porcentaje de contratos terminados anticipadamente.

Nombre del indicador Porcentaje de contratos terminados anticipadamente.

Sigla PCTA

Objetivo

Se busca establecer la universalidad de los contratos

suscritos por la entidad, cuantos terminaron de manera

anticipada.

Método de medición Se toma la totalidad de contratos suscritos y la los contratos

terminados de manera anticipada.


Fórmula

Variables CT: Contratos terminados.

CS: Contratos Suscritos.


Fuente de los datos Se solicita información a la organización.

Desagregación geográfica Distrito.


Fecha de información disponible Dependiendo la periodicidad con la que la organización la

publique los contratos ofertados.


Observaciones N/A


Además de lo anterior, se debe complementar esta información con la siguiente verificación.

Establecer un número representativo de contratos a analizar de acuerdo al universo y a la organización objetivo.

Revisar el objeto de contrato que fue terminado anticipadamente.

Determinar si con posterioridad se realizaron contratos con el mismo objeto contractual al

que fue terminado de manera anticipada.

c) Adiciones contractuales:

Si se realiza una buena planeación por parte de la organización del contrato que va a realizar,

este debe establecer el tiempo de ejecución y el monto total pactado por las partes, brindando

estabilidad jurídica tanto para la organización como para los particulares. Sin embargo, el

ordenamiento jurídico colombiano permite la modificación de los contratos, ya sea mediante

acuerdo de voluntades o por imposición unilateral de la organización.

Respecto a esto, es importante aclarar que “la Ley permite una cierta discrecionalidad en la toma

de las decisiones de modificar los contratos, pues es muy difícil regular detalladamente el tema,


47

en especial ante la infinidad de situaciones que pueden presentarse durante la ejecución”

(Sentencia C-300, 2012).

Una de estas modificaciones, son las adiciones que se pueden dar al contrato en tiempo y

recursos. Sin embargo, estas modificaciones contractuales son de carácter excepcional y en

ningún caso se puede convertir en una regla general para la contratación de las organizaciones.

Por lo cual, si se observa un comportamiento reiterativo en las adiciones de los contratos, se

estará en presencia de una debilidad en la planeación contractual de la organización. Para lo cual,

el IDGP ha diseñado el siguiente indicador.

Tabla 34. Indicador 33. Ficha Técnica. Porcentaje de contratos con adición tanto de presupuesto como de tiempo.

Nombre del indicador Porcentaje de contratos con adiciones.

Sigla PCA

Objetivo Medir la cantidad de contratos que sufrieron adiciones de la

totalidad de contratos suscritos por la organización.

Método de medición Se toma el total de contratos adicionados sobre la totalidad

de contratos suscritos por la organización.


Fórmula CA CA

CS

Variables CA: Contratos Adicionados.

CS: Contratos Suscritos.


Fuente de los datos Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP) e

información solicitada a la organización.



Fecha de información disponible Dependiendo la periodicidad con la que la organización la

publique los contratos ofertados.


Observaciones

Existen contratos que pueden sufrir más de una adición al

año, en este caso se tomara solo como una adición para

fines de la medición.



Establecer un número representativo de contratos a analizar de acuerdo al universo de los

contratos que sufrieron adiciones.

Revisar el acto administrativo que establece las causales para realizar dicha adición.

Determinar si las adiciones económicas al contrato pueden modificar la modalidad inicialmente establecida.

Identificar los contratos en los cuales se realizó más de una adición.


48

d) Publicidad y transparencia contractual:

La celebración y ejecución contractual se rige por el principio de transparencia y de publicidad.

Con dichos principios se busca acercar a los particulares la información necesaria y pertinente

para que puedan participar en el procedimiento contractual (Sentencia 17767, 2011). Su

cumplimiento está supeditado a la publicación del procedimiento contractual de todos los

contratos que convoca la organización, es decir, desde el momento de la convocatoria hasta la

terminación de los contratos.

Para el cumplimiento efectivo de estos principios, el legislador ha regulado la publicación tanto

en medios físicos como en medios electrónicos de los actos administrativos contractuales y

precontractuales. Con base en ellos, el IDGP diseñó el siguiente indicador que permite medir su

cumplimiento en las organizaciones distritales.

Tabla 35. Indicador 34. Ficha Técnica. Publicidad de contratos.

Nombre del indicador Publicidad de la contratación en las organizaciones.

Sigla PC

Objetivo Se busca determinar el porcentaje de publicación de los contratos.


Se solicita a la entidad la totalidad de contratos convocados y

suscritos y se contrasta con la información que reposa en el

SECOP.


Fórmula

Variables CP: Contratos Publicados.

CRO: Contratos realizados por la organización.


Fuente de los datos Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP).

Información que suministre la organización.





Observaciones Se requiere solicitar a la organización el número de contratos

convocados durante la vigencia.



Establecer un número representativo de procesos contractuales a analizar de acuerdo al universo y a la organización objetivo.

Revisar los términos establecidos en los prepliegos de condiciones.

Contrastar si los tiempos estipulados por la ley y el prepliego de condiciones responde a

los tiempos en los que se realiza la publicación de los documentos.

e) Revisión de la contratación relacionada a los proyectos estratégicos


49

Para determinar el cumplimiento que se le ha realizado en los proyectos de inversión se hace

relevante ver la contratación realizada para cada proyecto, además de establecer el avance

presupuestal que se ha realizado, para lo cual se establece el siguiente indicador.

Tabla 36. Indicador 35. Ficha Técnica. Contratación por proyecto de inversión

Nombre del indicador Contratación relacionada a los proyectos de inversión.

Sigla CPI

Objetivo Se busca determinar el porcentaje de contratos relacionados

a cada proyecto de inversión.

Método de medición Se solicita a la organización los contratos realizados con la

especificación de los proyectos de inversión relacionados.


Fórmula

Variables CPI: Contratos por proyecto de inversión.

CRO: Contratos realizados por la organización.


Fuente de los datos Información que suministre la organización.



Fecha de información disponible Contratación realizada.


Observaciones Se requiere solicitar a la organización los contratos

realizados especificando el proyecto de inversión asociado.


Además de lo anterior, en los proyectos de inversión importantes se realizara un estudio de los

objetos contractuales realizados, así como de las fechas de inicio de los contratos para establecer

la fecha de cumplimiento la cual tiene que estar relacionada con los avances físicos realizados.

Estructura organizacional.

Por último, dentro del componente de gestión, se encuentra la variable Estructura

Organizacional. A este respecto, Hodge (2003), citado por Parra y Liz (2009), lo define como la

descripción de “las relaciones internas, la división de mano de obra y el medio de coordinar la

actividad dentro de la organización” (p.99). En él se configura parte de su identidad

organizacional, así como las cadenas de mando o líneas de autoridad.

Una estructura organizacional sólida permitirá la delimitación clara de funciones, la coordinación

efectiva de tareas y la producción de bienes y servicios de manera controlada. Como lo afirma

Mintzberg (1995), citado por Parra y Liz (2009), la estructura organizacional es “el conjunto de

todas las formas en que se divide el trabajo en tareas distintas, y la posterior coordinación de

éstas. (…) es una estructura intencional de roles, cada persona asume un papel que se espera que

cumpla con el mayor rendimiento posible” (p.100).


50

De acuerdo a lo anterior, para el IDGP la Estructura Organizacional es la forma en la que se

divide el trabajo en diferentes tareas, roles y funciones, así como la coordinación de actividades

dentro de la organización. Para su comprensión y análisis, se toman como base los adelantos que

la organización ha implementado respecto al Sistema de Gestión de Calidad, el cual se debe

implementar en el marco del artículo 6 de la Ley 872 del 2003. Toda vez, que este sistema les

permite a las organizaciones dirigir y evaluar su desempeño institucional, en términos de calidad

y satisfacción social en la prestación de los servicios.

En este sentido, el IDGP no solo identifica la estructura interna de la organización que sea objeto

de análisis, sino también su relación con la estructura distrital. Respecto a ésta, el Decreto Ley

1421 de 1993 determinó que el Distrito estará dividido en tres sectores: el Sector Central, el

Sector Descentralizado por funciones o por servicios, y el Sector local. A su vez, estos sectores

están compuestos por diferentes organizaciones, las cuales dependiendo de su ubicación tienen

asociadas unas funciones específicas consagradas en el Decreto Ley 1421 de 1993 y el Acuerdo

257 de 2006.

Respecto a la estructura de la organización, se deben identificar las relaciones que existen entre

las áreas que la componen, así como las funciones que cada una de ellas tiene asignadas. Según

Rodríguez (2002), citado por Soto (2008), las organizaciones son catalogadas en tres grupos de

acuerdo con su contenido, ámbito de aplicación y presentación (p.29).

Tabla 37. Modelos organizacionales según Rodríguez. Grupo Diseño Descripción

Contenido

Estructurales Muestra solo la estructura administrativa de la organización, con forma

piramidal, se evidencia los organismos directivos con sus dependencias.

Funcionales Indican, las unidades y sus relaciones, y las principales funciones de los

departamentos.

Integración

de puestos

Destaca dentro de cada unidad los diferentes puestos establecidos, así como

el número de plazas existentes y requeridas.

Presentación

Verticales Representan a las unidades ramificadas de arriba hacia abajo, con el titular

en el nivel superior.

Horizontales Representan las unidades ramificadas de izquierda a derecha, titular al

extremo izquierdo.

Mixtos Representan la estructura mediante combinaciones horizontales y verticales.

Bloque Son una variante de los verticales y sirven para representar un mayor

número de unidades en espacios.

Circular Representan a los niveles jerárquicos desde el centro de la periferia.

Fuente: elaborado con base en Soto (2008).

En este escenario, el IDGP ha diseñado distintos elementos que permiten, realizar una evaluación

a la composición de la organización, teniendo en cuenta las áreas que la componen, los roles de

cada una, así como los cargos y las personas asignadas por área. Esta evaluación, hace una

comparación entre el diagrama organizacional, el manual de funciones, procesos y

procedimientos y los servidores públicos que la integran, con el fin de validar su coherencia y la

alineación existente frente a la división organizacional.


51

Para esto se toma como base los adelantos que la organización ha implementado respecto al

Sistema de Gestión de Calidad, el cual se debe implementar en el marco del artículo 6 de la Ley

872 del 2003. Toda vez, que este sistema les permite a las organizaciones dirigir y evaluar su

desempeño institucional, en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de los

servicios.

Como se observa, este elemento del IDGP es esencial para comprender la interacción que existe

en las áreas de una organización, los recursos que usa y su composición. Además, permite

identificar la división de roles y coordinación de tareas para la consecución de los objetivos

propuestos.

Para lograr este cometido, el IDGP realiza el siguiente procedimiento:

a) Análisis del modelo organizacional según lo planteado por Rodríguez.

Se determina cuál es el tipo de modelo organizacional al cual pertenece el organismo analizado,

para identificar las líneas de poder y el cruce entre las áreas.

b) Recopilación de información de la organización.

A cada una de las organizaciones objeto de análisis se le solicita mediante oficio diligenciar el

Cuestionario de Evaluación a la Estructura Organizacional, del cual se sustrae información

relacionada con las áreas de la organización, el número de servidores públicos que la integran, la

división del recurso humano por área y el tipo de vinculación que estos tienen.

Tabla 38. Cuestionario de Evaluación a la Estructura Organizacional. ¿Cuál es el nombre de su organización?

¿Cómo se clasifica su organización según la Estructura Administrativa del Distrito?

¿Cuántas áreas tiene en su organización?

Especifique cuáles son esas áreas.

¿Cuántos directivos tienen su organización?

Especifique cuántos directivos tiene por área y el área en la que están asignados.

¿Cuántas personas de planta, distintos a los directivos, ejercen labores de coordinación?

Especifique cuántas de estas personas tiene en cada área y el área en la que están

asignadas.

¿Cuántas personas de planta tiene su organización?

Especifique cuántas personas de planta tiene por área y el área en la que están asignadas.

¿Cuántas personas vinculadas mediante contratos de prestación de servicios tiene su

organización en el año?

Especifique cuántas de estas personas tiene en el año por área y el área en la que están

asociadas.



52

c) Comparación y cruce de la información.

De acuerdo a la información reportada por la organización se realiza una comparación entre su

organigrama, el manual de funciones, procesos y procedimientos y los perfiles que tienen los

cargos directivos o que ejercen coordinación. El resultado de este análisis, evidenciará el recurso

humano con el que cuenta cada área de la organización y su relación con los procesos que tiene a

cargo (apoyo o misionales). De igual manera, se identificará si el perfil de los directivos y

coordinadores están acorde con lo requerido por el cargo.

Tabla 39. Indicador 36. Ficha Técnica. Participación del recurso humano por área.

Nombre del indicador Distribución del recurso humano por área.

Sigla DRA

Objetivo Observar la distribución de los recursos humanos por cada área

de la organización.

Método de medición División del total del recurso humano por el personal asignado

por área.


Fórmula

Variables RHA= Recurso humano por área.

RHT= Recurso humano total.


Fuente de los datos Cuestionario de Evaluación a la Estructura Organizacional.



Fecha de información disponible De acuerdo a la solicitud realizada.

Responsable Líder del proceso de estructura organizacional.

Observaciones N/A

Fuente: Veeduría Distrital

c. Productos o Resultados.

Al analizar las organizaciones se observa, que su objetivo principal es la producción de bienes y

la prestación de servicios los cuales se denominan Outputs. Sin embargo, la sumatoria de la

totalidad de los productos internos de las organizaciones se denominan Outcomes, (European

Commition , 2007). Estos, se definen como los resultados de los procesos realizados por la

organización con el fin de cumplir sus procesos misionales, de acuerdo a la traducción de la

lengua inglesa.

Estos Outcomes o Resultados, son diferentes dependiendo del tipo de organización que se

analice, y la calidad en su entrega o prestación dependerá del buen desempeño que tenga la

cadena de valor interna que se organice para su elaboración.


53

2.4 Caja negra

De acuerdo con Ramió (2010), la Administración Pública es una organización compleja debido a

su diversidad funcional y estructural. Es por esto, que dentro del modelo se consideró como

fundamental contar con el elemento de Caja Negra. Ésta, debe ser entendida como la opacidad

que existe en la toma de decisiones que realiza la Administración, la cual no está en una urna de

cristal sino rodeada de una cantidad de limitaciones y de pre-compromisos que impiden que se

realice un análisis de los motivos por los cuales se toma una decisión en particular (Crozier &

Friedberg, 2005).

Algunas veces estas decisiones, no tiene un criterio objetivo o no están basadas información

estratégica, es decir, al ser organismos políticos tienen pre-compromisos adquiridos que limitan

su capacidad decisoria. De acuerdo con Elster (1979), citado por Arellano (2007, p.35), “en toda

relación social compleja, los individuos aceptan establecer criterios de pre-compromisos, ya que

la incertidumbre los empuja a aceptar ciertas limitaciones y líneas de acción y relación”. Sin

embargo, desde el punto de vista de Arellano (2007) “los pre-compromisos no siempre se basan

en más información, sino más bien en un acuerdo de cómo tratar la información y qué

compromisos mutuos se aceptan entre diferentes actores” (p.35).


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