Promoviendo la gobernanza en el acceso y aprovechamiento de los recursos naturales (Manuel...

8/6/2019 Promoviendo la gobernanza en el acceso y aprovechamiento de los recursos naturales (Manuel Pulgar-Vidal)

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5PROMOVIENDO LA GOBERNANZA EN EL ACCESO y APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES

Presentación 7

abstract 9

resumen ejecutivo 11

1. Diagnóstico de la situación 15

2. Opciones de política para el aprovechamiento de los recursos naturales:

en busca de la gobernanza 20

3. Costos y benefcios derivados de la opción de política 21

3.1 El dominio del Estado sobre los recursos naturales 21

3.2 Propiedad privada titulación 23

3.3 Suelo subsuelo 25

3.4 Tierra territorio 26

3.5 Superposición de derechos títulos habilitantes 273.6 Renta distribución de beneicios por el aprovechamiento

de los recursos naturales 30

3.7 Descentralización marco institucional 32

3.8 Asistencia técnica para la promoción de las inversiones 33

3.9 Amazonía 34

3.10 Instrumentos de gestión ambiental 34

3.11 Los recursos naturales rente a los nuevos retos 35

4. Objetivos específcos y resultados esperados de la opción de política 36

contenido



6 MANUEL PULGAR-VIDAL

5. Obstáculos para la implementación de la política 38

6. Hoja de ruta 41

recomendaciones de Política 45




Presentación

El presente documento, elaborado por Manuel Pulgar-Vidal, es uno de los quince producidosen el marco del Proecto “Elecciones Perú 2011: centrando el debate electoral”, iniciativa delConsocio de Investigación Económica Social (CIES), en alianza con otras instituciones. El ndel mencionado proecto es ortalecer la gobernabilidad democrática, consolidando el rol delos partidos políticos como actores undamentales en el contexto de un sistema representativodemocrático; reconocidos como espacios de expresión, representación procesamiento delas demandas de los ciudadanos, proponiendo programas de gobierno. El objetivo general esconcentrar el debate electoral en temas programáticos elevar su nivel, con el n de que cadapartido pueda expresar sus tesis, análisis propuestas.

Los quince temas clave que han sido promovidos en el marco de este proecto son:

Gestión pública Desarrollo regional Cambio climático

Corrupción gobernabilidad Desarrollo rural Políticas sociales pobreza

Seguridad narcotráco Recursos naturales Educación

Política tributaria Gestión de confictossociales

Ciencia, tecnología einnovación

Política impositiva a losminerales el petróleo Interculturalidad Género

Cada texto examina las distintas opciones de política disponibles de acuerdo a la temática tocada.Dentro de las distintas alternativas, se exploran los costos benecios, los obstáculos para suimplementación la estrategia para superar estas barreras. Finalmente, se especica una hoja de rutaa cien días, a un año a cinco años. Asimismo, el proecto enatiza la incidencia de estos documentosen las políticas públicas desarrollando una secuencia de tres tipos de actividades: reuniones con losequipos de plan de gobierno de los partidos políticos; seminarios en los departamentos de Arequipa,

Aacucho, Cusco, La Libertad, Lambaeque, Lima, Loreto Piura; , nalmente, una campaña de

diusión masiva en los medios de comunicación.




Más allá del debate electoral, se busca promover consenso sobre políticas de Estado en nuestro país aportar al diseño de programas en el próximo gobierno. Creemos que la presente publicaciónnos permitirá avanzar colectivamente hacia el logro de ambos objetivos.

Aprovechamos la oportunidad para agradecer a las instituciones aliadas del CIES en esta iniciativa:

Jurado Nacional de Elecciones, Acuerdo Nacional, Ciudadanos al Día, Consejo de la Prensa Peruana,Departamento de Ciencias Sociales de la Ponticia Universidad Católica del Perú, IDEA Internacional,Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Transparencia.

Finalmente, deseamos reconocer el valioso aporte de las dierentes instituciones que han hechoposible la ejecución del proecto. Estas son: Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional(ACDI), Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA, por sus siglas en inglés), Agenciade los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés), AgenciaEspañola de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Agencia Suiza para el Desarrollo

la Cooperación (Cosude), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM), CentroInternacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en inglés), Cooperación Belgaal Desarrollo, Corporación Andina de Fomento (CAF), Democracia Activa Perú (AED, por sus siglasen inglés), Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA, por sus siglas en inglés), FundaciónNacional para la Democracia (NED, por sus siglas en inglés), Grupo Temático Sectorial Verde, InstitutoDemócrata Nacional (NDI, por sus siglas en inglés), Mesa de Género de la Cooperación Internacional(MESAGEN), Ocina de las Naciones Unidas contra la Droga el Delito (UNODC, por sus siglasen inglés), Overseas Development Institute (ODI) el Programa Gobernabilidad e Inclusión – GIZ.

Lima, marzo del 2011

Javier Portocarrero Maisch Xavier Gordillo Director Ejecutivo CIES Director Adjunto CIES




abstract

El 50% de los conlictos en el Perú tienen raíz socioambiental; de ellos, la maoría se vinculan a laactividad minera se relacionan con temas tales como al acceso a la tierra, los derechos sobre loscuerpos de agua la distribución de beneicios por aprovechamiento de los recursos naturales.Un análisis simplista del problema permite a muchos airmar que ello tiene como sustento la altade inormación la existencia de grupos agitadores que obtienen beneicio político de la dinami-zación escalamiento del conlicto. Una respuesta más prounda se encuentra, sin embargo, enla manera como el sistema jurídico el marco político plantean los derechos para el acceso elaprovechamiento de los recursos naturales; la prelación en el acceso; los mecanismos para casosde superposición de derechos; las ormas institucionales económicas para minimizar las causas

del conlicto; el rol del proceso de descentralización en este escenario. Este documento planteaenrentar las raíces jurídicas, económicas sociales del problema, proponiendo medidas políticasurgentes orientadas a promover entendimientos bases para el diálogo la paz social; de estamanera, se encontrarán respuestas orientadas a guiar el aprovechamiento de los recursos naturalessobre la base de la gobernanza.




resumen ejecutivo

La publicación, en octubre del 2007, del artículoeditorial del Presidente de la República, Alan GarcíaPérez, bajo el título “El síndrome del perro del hor-telano”2, en el cual planteó su visión en relación conel aprovechamiento de los recursos naturales, generónumerosas respuestas discrepantes, no solo por elhecho de que esta visión se enmarcaba en un enoquede desarrollo contrario al de la sostenibilidad, sino, asu vez, porque el mismo se vio relejado en políticassectoriales, normas marcos reglamentarios que, enalgunos casos, se convirtieron en el germen de losconlictos más emblemáticos lamentablemente vio-lentos en el país.

Un país como el Perú, con una extensión territorialsigniicativa, con 84 de las 104 zonas de vida a nivelmundial; con once ecorregiones; con un aporte sig-niicativo de especies de lora auna domesticadaspara la alimentación mundial, diversidad biológicaque lo convierte en uno de los países de élite enmegadiversidad; con ecosistemas tan representativos

como el amazónico el de la cuenca del Titicaca;con una corriente ría que hace que el océano quebaña nuestras costas contenga una de las pesque-rías más importantes a nivel mundial; con diecisieteamilias lingüísticas sesenta pueblos indígenas3;con una riqueza mineral que lo coloca entre los seisproductores mundiales más importantes de un con-junto de metales; con cierto potencial gasíero degeneración de energía de uentes renovables; noparece haber encontrado en esta riqueza en esta

diversidad natural cultural, la manera de integrar su manejo a una política de desarrollo basada en lagobernanza en el acceso aprovechamiento de losrecursos naturales. Más bien, la política alrededor deestos se ha visto relejada en continuos conlictos,como lo muestran los reportes que la Deensoría del

Pueblo emite regularmente. Así, esta entidad señala(a noviembre del 2010) que 120 de los 250 conlic-tos existentes, es decir, 48%, son de naturaleza socio-ambiental, que 10 se sustentan en problemas dedemarcación territorial.

El acceso a la tierra; el acceso, uso disposición delagua; la pérdida del suelo la biodiversidad; la super-posición de derechos; los beneicios su distribución;el deterioro de los recursos base para el desarrollo deactividades productivas comerciales o de subsisten-cia, etc., son los temas de maor recurrencia en estosconlictos.

Ellos, sin embargo, no son exclusivos de las actividadesextractivas de recursos naturales no renovables. Haconlictos alrededor del acceso al bosque por mediode concesiones reclamos reiterados para la promo-ción de medios orientados al aprovechamiento de losbosques por parte de pobladores locales pobladoresindígenas. En pesca, los sistemas de acceso han sido

históricamente promotores de mecanismos perver-sos de competencia desmedida que ha llevado a suaprovechamiento irracional. La agricultura pasa en laactualidad por un debate sobre escala extensión dela tierra.

Es decir, aun cuando, por la signiicancia de la inver-sión los impactos, los conlictos suelen asociarse ala actividad minera, ha actores clave que permitenaugurar un escalamiento en los conlictos por otros

recursos naturales. Por ello, cualquier opción de polí-tica debe reconocer que no es posible encontrar solu-ciones aisladas o dispersas. Las políticas deben partir de reconocer los actores clave de debate o contro-versia para, a partir de ellos, deinir una estrategia nosolo integral sino, a su vez, gradual.

2/ GARCÍA PEREZ, Alan. “El síndrome del perro del hortelano. Poner en valor los recursos no utilizados”. En: diario El Comercio.Lima, Perú, 28 de octubre de 2007.

3/ BENAVIDES, Margarita Carlos SORIA. Amazonía peruana 2011. Instituto del Bien Común. Sistema de Inormación sobreComunidades Nativas de la Amazonía Peruana / Sicna). Enero del 2011.




Una estrategia política integral en relación con losrecursos naturales debe partir de reconocer que haun conjunto de actores que dinamizan la comple-jidad en relación con su acceso aprovechamiento

, como consecuencia de ello, son el germen de los

conlictos. Una respuesta enmarcada en el objetivode gobernanza debe prestar atención a los siguientesactores:

– El dominio del Estado sobre los recursos natu-rales.- ¿Quién tiene el dominio originario de losrecursos naturales bajo qué ormas se otorganderechos para su aprovechamiento? Es una pre-gunta clave en el debate sobre los recursos natu-rales. El objetivo en relación con este actor debeser el de mejorar, precisar reorzar el rol delEstado como administrador de los recursos natu-rales en su condición de patrimonio de la Nación,a in de que en el ejercicio de esta unción deter-mine condiciones socioambientales claras exi-gibles para el aprovechamiento sostenible de losrecursos naturales. Se busca obtener así claridadsobre las condiciones por cumplir mecanismospara hacer exigibles estas condiciones, a riesgo deperder la titularidad para el aprovechamiento delrecurso.

– Propiedad privada titulación.- La asignación detitularidades claras, bajo procedimientos trans-parentes que partan de reconocer el potencialdel territorio para el aprovechamiento de diver-sos recursos, es la única vía que puede generar eicacia sostenibilidad en su aprovechamiento.Se debe eliminar los incentivos perversos que eltratamiento sobre tierra agraria rente al trata-miento de los otros recursos naturales genera

que se releja en las situaciones de cambio de usode la tierra de aptitud orestal. Para obtener elresultado esperado, la asignación de dicha titu-laridad debe complementarse con mecanismosadecuados para compatibilizar usos potencialesde recursos en un mismo territorio. La asignaciónde titularidades a través de derechos de propie-dad debe hacerse en armonía con los preceptosconstitucionales sobre dominio de los recursosnaturales, los mecanismos contractuales deben

reconocer los límites que la misma Constituciónestablece en el ejercicio de este derecho. Cuando

la titularidad de un derecho se asigne a través deconcesiones, se debe determinar las condicionessocioambientales para el aprovechamiento de losrecursos, cuo incumplimiento debe generar lacaducidad del derecho. La asignación de titulari-

dad debe hacerse sobre la base de un catastro.

– El dilema del suelo subsuelo.- El objetivo debieraser el de generar mecanismos de diálogo, nego-ciación entendimiento que promuevan acuer-dos equitativos asociatividad entre los titularesde derechos supericiarios (no solo de propiedadsobre la tierra, sino concesiones sobre recursos dela supericie), con los que tengan derechos paraaprovechar recursos del subsuelo, con base eninormación veraz un rol de árbitro por partede las entidades del Estado. La política tendrácomo resultado la eliminación de la arbitrariedade imposición en el acceso a la tierra, acuerdos jus-tos que minimicen el conlicto la promoción demecanismos de negociación real.

– Tierra territorio.- El objetivo de política debieraser el de mejorar el tratamiento, la regulación laprotección de los derechos capacidad de deci-sión que corresponden a los pobladores indígenas

sobre las tierras que ocupan, revisándose la legis-lación de comunidades nativas a in de promover el respeto de los territorios indígenas; desarro-llando mecanismos reales de consulta previa, libree inormada. Se debe contar con un régimen enel tratamiento de la territorialidad indígena que,basado en la seguridad jurídica que da la propie-dad sobre la tierra, genere a su vez mecanismosque promuevan la deensa de los derechos delas poblaciones indígenas su participación real

e inormada en los procesos de decisión que losaecten en las áreas que ocupan.

– Superposición de derechos títulos habilitan-tes.- Se debiera deinir mecanismos reales, eica-ces eicientes para la compatibilización de usospotenciales diversos sobre el territorio, basadosen instrumentos de planiicación con una insti-tucionalidad capaz de arbitrar con equidad con-troversias por superposiciones. Se espera que las

potencialidades del territorio para el aprovecha-miento de recursos naturales diversos en las mis-




mas áreas se encuentren sometidas a reglas clarasorientadas a compatibilizar actividades espaciosreales de decisión solución en caso de contro-versias o conlictos.

– Renta distribución de beneicios por el aprove-chamiento de los recursos naturales.- Promover lamejora eicacia en el uso de los recursos del canon

otros ingresos que son uente de distribución alos gobiernos subnacionales, a través de la acilita-ción, por medio de centros de asistencia técnica,para el diseño de proectos acceso a los recursos,cumpliendo las condiciones del sistema nacional deinversión pública, es un objetivo central. Asimismose debe precisar la base de cálculo del canon a inde generar una distribución territorial equitativa,convirtiendo estos recursos en mecanismos deinanciamiento sostenido a largo plazo.

– Descentralización marco institucional.- El obje-tivo es ortalecer el marco institucional para la ges-tión ambiental, eliminando la lógica de manejo gestión sectorial, dispersa sin mecanismos decoordinación. Asimismo, ortalecer el ejerciciodescentralizado para la gestión ambiental elmanejo de los recursos naturales, bajo el principio

de subsidiariedad en la gestión.

– Asistencia técnica en la promoción de las inver-siones.- Se busca promover el uso eicaz ei-ciente de los recursos del canon otros recursoscanalizados a los departamentos por el apro-vechamiento de los recursos naturales, ortale-ciendo la capacidad técnica de estos, el diseñode proectos sólidos que genere uente alterna-tiva de ingresos, acilitando el cumplimiento

de las condiciones impuestas por el MEF para elacceso a estos recursos.

– Amazonía.- Se debe dar cumplimiento al man-dato constitucional que establece que el Estadopromueve el desarrollo sostenible de la Amazo-nía con una legislación adecuada. Con base enello, se busca promover inversiones en la Amazo-nía para el aprovechamiento de los recursos queconstituen su maor potencial, con las conside-

raciones requeridas para disminuir los impactosen ecosistemas rágiles.

– Instrumentos de gestión ambiental.- El objetivo esortalecer los instrumentos de gestión ambiental

de manejo de recursos naturales, como meca-nismos reales de prevención de impactos, restau-ración rehabilitación control; recobrando la

conianza ciudadana en ellos, mediante procedi-mientos autoridades capaces de su aplicacióneicaz.

– Los recursos naturales rente a los nuevos retos.- Elobjetivo es convertir los retos globales alrededor delos temas de diversidad biológica, comercio cam-bio climático, en oportunidades, sobre la base dela riqueza natural del país, orientando la política aldesarrollo de acciones estratégicas de adaptación,en especial en las áreas más vulnerables. A su vez,se requiere recuperar la “inraestructura natural”,saneando recuperando ecosistemas degradadospara su uso, conservación manejo.

La experiencia muestra que a lo largo de décadas seha planteado soluciones aisladas sectoriales al temadel acceso aprovechamiento de los recursos natura-les. Así, el Perú cuenta con autoridades, lees demásnormas reglamentarias para casi todos los recursos,pero no cuenta con ningún mecanismo de articula-

ción para ver los recursos naturales, de manera inte-gral, como activo para el desarrollo.

Se ha iniciado un proceso activo de descentralización,sustentado en el principio de subsidiariedad de la ges-tión, pero, sin embargo, no se ha eliminado los deba-tes, controversias, conlictos superposiciones. Se hacreado un nuevo marco institucional con autoridadesnuevas, como el Ministerio del Ambiente, la Autori-dad Nacional del Agua, el Organismo de Evaluación

Fiscalización Ambiental, entre otras, pero los sectoressiguen resistiéndose a ceder su cuota de poder en elejercicio de sus propias unciones.

A su vez, se ha intentado mejorar los mecanismospara la distribución de beneicios que genera el apro-vechamiento de recursos naturales, con especial éna-sis en las zonas productoras, pero ello, uera de gene-rar maores recursos presupuestales a dichas zonas,no se ha visto relejado en reales políticas de desarro-

llo, ni en eicacia en la capacidad de gasto. Además,ha generado inequidades por la aleatoriedad en la




existencia de recursos en relación con la totalidad delterritorio de los departamentos del país.

Frente a ello, la propuesta es que la opción de políticasea una e integral, a su vez capaz de establecer pasos

ordenados que deinan un proceso para alcanzar laconsolidación del objetivo, que es la gobernanza en elacceso aprovechamiento de los mismos.

“Promover la gobernanza en el acceso aprove-chamiento de los recursos naturales, renovables no renovables, con el objeto de lograr la equidad,eliminar prácticas de exclusión promover el bien-estar ciudadano, mediante la adopción de accionesque ortalezcan el rol del Estado en su administra-ción, reconociendo su naturaleza de patrimonio de laNación el carácter pluricultural de esta; de los ope-radores privados en el cumplimiento de condicionessocioambientales; de los distintos niveles de gobiernoen su gestión sustentada en el principio de subsidia-riedad; de los ciudadanos a través de la participaciónreal eectiva para la deinición de orientaciones dedesarrollo consensuadas; compatibilizando el poten-cial de recursos que existe en el territorio deiniendoreglas que prevean, minimicen, canalicen contribu-

an a resolver los conlictos”.

La implementación de una política para la gober-nanza en el acceso aprovechamiento de los recursosnaturales, no estará exenta de diicultades obstácu-los, propios de la cultura política; de las dierenciasconceptuales, económicas e ideológicas, que la ges-

tión de recursos naturales genera; de las dierenciassobre las ormas de gestión bajo principios de subsi-diariedad o bajo ormas centralizadas (en el gobiernonacional); del sistema sectorial de organización delEstado, entre otros.

Se requiere un Estado uerte, presente, oportuno enla intervención previsor. En ese sentido, las accionesorientadas a ortalecer el rol de este como adminis-trador de los recursos naturales o mejorar las condi-ciones socioambientales hacerlas exigibles, especial-mente en relación con las actividades extractivas, estarea urgente.

Es claro que el maor reto para alcanzar el objetivode gobernanza en el acceso aprovechamiento delos recursos naturales es enrentar de manera integrallos actores que generan, en la actualidad, controver-sias, conlictos, superposiciones vacíos. Hacerlo demanera aislada incidirá en las bases de estas contro-versias.




Los recursos naturales a nivel global se encuentransometidos a constante presión, sea por condicionesnaturales (cambio climático, erosión) o por interven-ción humana (sobreexplotación, uso irracional), loque conlleva su deterioro4.

En el caso peruano, el país es rico en recursos natura-les, tanto renovables como no renovables, pero ello,sin embargo, no se ha visto relejado históricamenteen un crecimiento rápido sostenido sobre la base deesta abundancia en recursos5. Más bien, los recursosnaturales han sido un actor estratégico en la diná-

mica de crecimiento de largo plazo de la economíaen casi dos siglos de vida republicana; así, durante lasegunda mitad del siglo XX, los sectores económicosdependientes de los recursos naturales han represen-tado poco más de 90% del valor de las exportaciones,generando cerca de 20% del producto bruto interno;

durante el reciente boom de precios internacionales,han recaudado más de 40% del impuesto a la renta6.

Se ha planteado muchas hipótesis para intentar expli-

car el enómeno de lento crecimiento en economíastropicales, economías intensivas en tierra que tie-nen abundancia de recursos naturales, especialmenteminerales. Así, se plantea7 que las condiciones tropi-cales reducen la productividad del trabajo el sala-rio, ello se undamenta en que las condiciones enestas áreas tienden a la presencia de enermedades,problemas relacionados con el clima, calidad delsuelo, calidad de agua, entre otros; además de que

los recursos minerales pueden requerir grandes capi-tales ísicos por explotar, por lo que en los países endesarrollo, donde el capital es escaso, esta tendencialimita la disponibilidad del mismo para apoar a laindustria manuacturera. Se agrega el hecho de quelos recursos naturales crean volatilidad macroeconó-mica, lo que conduce a un bajo crecimiento una altadesigualdad.

Por su lado, otros, intentando explicar la curiosa con-tradicción entre la abundante riqueza natural lapobreza humana que la acompaña casi espontánea-

mente, señalan8 que un primer actor es la denomi-nada “enermedad holandesa”, que ocurre cuando seeleva el principal producto de exportación o cuandose descubre una nueva uente o acimiento, lo quedesata un boom de exportación primaria que conllevaun importante ingreso de divisas que sobrevalúa eltipo de cambio lleva a una pérdida de competitivi-dad en las demás ramas transables de la economía, enespecial el sector manuacturero. A ello se agrega elhecho de que la exportación primaria también atrae

a la banca internacional, que desembolsa préstamoscomo si se tratara de un proceso sostenible. Esto, a suvez, lleva a un auge consumista temporal. Todo esto,a su vez, acompañado de la prolieración de valoresno mu recomendables para promover el desarrollo,como la indolencia la corrupción.

La riqueza del Perú en recursos naturales se expresa enque el país posee muestras representativas de los más

1.diagnóstico de la situación

4/ SCHMIDT-BLEEK, Friedrich. The Earth. Natural Resources and Human Intervention. Londres: Haus Publishing, 2009.5/ PULGAR-VIDAL, Manuel. “Recursos naturales lucha contra la pobreza: ¿Una articulación posible? Una aproximación desde

el derecho ambiental el concepto de sostenibilidad”. En: Pulgar-Vidal, Manuel; Eduardo Zegarra Jaime Urrutia (Eds.). Sepia IX. Perú: El problema agrario en debate .. Seminario Permanente de Investigación Agraria, noviembre del 2002.

6/ GLAVE, Manuel Roxana BARRANTES. “Recursos naturales, medio ambiente desarrollo: Perú 1970-2010”. En: Rodríguez,José Mario Tello. Opciones de política económica en el Perú 2011-2015. 1a ed. Lima: Fondo Editorial, Ponticia UniversidadCatólica del Perú. Noviembre del 2010. pp. 108-9.

7/ GAVIN, Michael Ricardo HAUSMANN. “Naturaleza, desarrollo distribución en América Latina: Evidencias sobre el rol dela geograía, el clima los recursos naturales”. En: Brean, Donald Manuel Glave (Eds). Recursos Naturales y desarrollo. Undiálogo canadiense-latinoamericano. Consorcio de Investigación Económica Social, noviembre del 2000.

8/ SCHULDT, Jürgen. ¿Somos pobres porque somos ricos? Recursos naturales, tecnología y globalización. Fondo Editorial del Con-greso del Perú, 2005.




importantes ecosistemas a nivel mundial. En la totali-dad de extensión del territorio, que abarca 1.285.215km2, existen 24 climas 84 zonas de vida sobre untotal de las 104 que existen a nivel mundial. En virtudde ello, el Perú cuenta con una gran biodiversidad,

lo que lo convierte en uno de los doce países mega-diversos en el mundo9. Esta diversidad se distribueen las once ecorregiones identiicadas10, que son:el mar río de la Corriente Peruana, el mar tropical,el desierto del Pacíico, el bosque seco ecuatorial, elbosque tropical del Pacíico, la serranía esteparia, lapuna los altos Andes, el páramo, la selva alta, elbosque tropical amazónico o selva baja la sabana depalmeras; , a su vez, esta diversidad se ha relejadoa lo largo de la historia de la humanidad en el aportesigniicativo que países como el Perú han tenido conrecursos nativos que constituen en la actualidaduente alimenticia alrededor del planeta11.

A nivel de especies, se calcula que en el Perú existenunas 25.000 especies de lora, lo que representa 10%del total mundial, de las cuales 30% son endémicas.El país se ubica en el quinto lugar en el mundo ennúmero de especies12.

Esto se ve relejado en el hecho de que el Perú tiene

una cira que bordea los 9.000 millones de dólaresen valor de exportación relacionada con la diversidadbiológica13.

En relación con el manejo planiicación de las zonasmarino-costeras, el Perú, que posee 3.080 km decosta 790.000 km2 de mar territorial14, sigue man-

teniendo un alto nivel de desatención a esta impor-tante área del territorio base abundante de recur-sos. Ello se releja en una alta dispersión institucionalpara el tratamiento del tema, lo que limita la planii-cación el ordenamiento de los asentamientos, el

desarrollo de actividades económicas que pongan envalor dichos recursos. Si bien es cierto que ha exis-tido una voluntad de mejora con la incorporación deáreas marino-costeras al marco de conservación, conla creación de la Reserva Nacional Sistema de Islas,Islotes Puntas Guaneras, a inales del año 2009, elloaún no es suiciente.

A nivel de disponibilidad hídrica cuencas, se estimaque el Perú cuenta con 5% del total del agua dulcedel mundo, lo que representa poco más de 2 millonesde hectómetros cúbicos, distribuidos en 106 cuencashidrográicas, 12.201 lagunas en la sierra más de1.007 ríos15. Considerando tan solo las aguas super-iciales que desembocan en sus tres vertientes princi-pales, se puede apreciar la desigualdad de la distribu-ción16. Así, la vertiente del Pacíico, que comprende53 cuencas hidrográicas, dispone de 1,68% de ladisponibilidad total, principalmente entre los mesesde diciembre marzo. La vertiente del Atlántico, con-ormada por 44 cuencas que son tributarias del río

Amazonas, cuenta con 98,82% de la disponibilidadtotal; la vertiente del Titicaca, que comprende 9cuencas que descargan sus aguas en el lago Titicaca,con 0,50% de la disponibilidad total. El maor pro-blema se presenta al considerar que en la vertientedel Pacíico habita 70% de la población peruana; enla del Atlántico, 26%; en la del Titicaca, 4%17.

9/ TORRES GIRALDO, Humberto. Inorme de país. Perú. <http://www.rlc.ao.org/proecto/139jpn/document/4red/T-SIRT/inopais/PERU/iperu.pd>.

10/ BRACK EGG, Antonio. El medio ambiente en el Perú, año 2000. Lima: Instituto Cuánto, 2000, pp. 48-9.11/ Decreto Supremo 102-2001-PCM. Aprueban Estrategia Nacional de la Diversidad Biológica del Perú. 4 de septiembre de

2001.12/ Ídem.13/ MINISTERIO DEL AMBIENTE. Perú: Economía y diversidad biológica. Lima: Fábrica de Ideas. Ministerio del Ambiente, diciem-

bre del 2010, p. 514/ MAJLUF, Patricia. Los ecosistemas marinos y costeros. Proecto Estrategia Regional de Biodiversidad para los países del trópico

andino. Convenio de cooperación técnica no reembolsable ATN/JF-5887/RG CAN-BID. Lima, Perú: enero del 2002.15/ CENTRO PERUANO DE ESTUDIOS SOCIALES (CEPES). “La legislación de aguas en el Perú”. En: Inormativo Legal Agrario.

Cepes, junio del 2004, p. 21.

16/ Ibídem.17/ Según registros de la Dirección General de Aguas del Instituto Nacional de Recursos Naturales, del año 2002.




Respecto a los recursos naturales compartidos, deberecordarse que el Perú limita con cinco países de lasubregión, que son en especial dos grandes cuencaslas que se comparten: la del Amazonas la del lagoTiticaca.

En relación con la Amazonía, esta importante regióndel territorio se ve sometida a dos grandes uerzasbasadas, en las que se reconocen las dos grandes ten-dencias de la economía peruana. Por un lado, la quese basa en el rol tradicional de provisión de materiasprimas , por el otro, una uerza que, partiendo delas ventajas comparativas que da la biodiversidad,se orienta a la generación de ventajas competitivassobre la base de incorporar conocimiento e innova-ción, que se releja en la emergencia de una eco-nomía regional basada en los eco bionegocios elaprovechamiento de los recursos naturales18.

En el caso de la actividad agraria, esta creció soste-nidamente a lo largo de la última década, a una tasapromedio anual de 6% entre el 2000 el 2008. Sinembargo la dierencia entre las tasas de crecimientodel sector agrario no exportador el agroexportador,expresan las dierentes agriculturas que coexisten enel país19. Respecto a la ganadería en zonas altoandi-

nas (entre 3.000 5.000 m.s.n.m.) que estuvo prác-ticamente estancada, dispersa, desorganizada pocodiversiicada, en la última década ha existido unadinámica de renovación de la base tecnológica, conmejoras en los niveles de producción, en especial envacunos, porcinos, alpacas algunos animales meno-res, como cues20.

No se puede dejar de mencionar el potencial del Perúen camélidos sudamericanos. El país posee unos 3

millones de alpacas, alrededor de un millón de llamas unas 200.000 vicuñas. El Perú es el primer produc-

tor de camélidos sudamericanos, conserva 85% dela población mundial de vicuñas21.

Un tema aún poco considerado en las políticas públi-cas, en el que parecieran existir reiterados mensa-

jes contradictorios, es el de energías renovables, enel que el Perú tiene un gran potencial no explotado.Los intentos por promover el uso de energía eólica,con inventarios de potencial eólico desarrollados, hanencontrado luego trabas burocráticas para su poste-rior desarrollo. El Perú posee un potencial de energíasolar térmica, solar voltaica solar de alta concen-tración en gran parte del territorio costero, andino amazónico; 20.000 MW de energía eólica en la costa

los valles interandinos; geotérmica, en el sur en laszonas volcánicas; mareomotriz, con limitado poten-cial poca inormación; hidráulica; de biomasa22.

En relación con los recursos naturales no renovables,el Perú es un país con una larga tradición minera.Mediante distintos procesos minero-metalúrgicos, enel Perú se desarrolla minería desde la época prehispá-nica. Esta tradición se ha visto relejada en la produc-ción minera, que ubica al Perú entre los seis primerosproductores mundiales de plata, zinc, cobre, estaño,bismuto, teluro, mercurio, plomo, molibdeno oro23.

Asimismo, esta tradición se ha visto relejada en eldesarrollo de un sistema jurídico minero sustentadoen principios de acceso a la tierra eriaza pública, envirtud de los atributos reconocidos por la le mineraal concesionario, o al agua bajo el mismo principio,aunque estos atributos se han visto limitados por diversas modiicaciones normativas. En relación conla tierra privada, en su momento el acceso a ella podíahacerse en virtud de su expropiación, proceso que era

liderado por el propio Estado, o de procedimientosde servidumbre, que históricamente ueron poco

18/ INSTITUTO DE INVESTIGACIONES DE LA AMAZONÍA PERUANA. Amazonía peruana: visión de desarrollo, potencialidades y desaíos. Propuesta en consulta. IIAP, 2009, p. 35.

19/ CENTRO PERUANO DE ESTUDIOS SOCIALES. “Agro data”. En: La Revista Agraria , N° 116. Lima, marzo del 2010, p. 2.20/ CENTRO PERUANO DE ESTUDIOS SOCIALES. “Agro data”. En: La Revista Agraria , N° 110. Lima, agosto del 2009, p. 2.21/ MINISTERIO DEL AMBIENTE. Op. cit., p. 17.22/ NOVOA PEÑA, Alredo Manred HORN MUTSCHLER. Matriz energética en el Perú y energías renovables. II. Contribución de

las Energías Renovables; III. Aprovechamiento descentralizado de uentes renovables de energía. Friedrich Ebert Stitung, s..23/ MINISTERIO DE ENERGÍA y MINAS. Perú, anuario minero 2009. Minem, marzo del 2010.




avorables a los propietarios o poseedores de dere-chos sobre la supericie. En la actualidad, los operado-res mineros acceden maoritariamente a la tierra, envirtud de contratos de compraventa.

No obstante que el marco normativo para la actividadminera ha sido modiicado signiicativamente, la ilo-soía sustentada en la mencionada “tradición minera”sigue generando que los operadores reciban un dere-cho del Estado, bajo la orma de “concesión minera”,incluso antes de siquiera haber iniciado acercamiento,diálogo o negociación para el acceso a la supericiecuando ella es de propiedad privada. Esta situación–obviamente– genera la base de la desconianza queluego se traduce en conlicto.

Ello explica el temor que genera en propietarios,individuales o colectivos, el hecho de que el mapacatastral minero del país (elaborado por el InstitutoGeológico Minero Metalúrgico – Ingemmet) mues-tre casi la totalidad del territorio nacional cubierto por cuadrículas mineras, lo que es entendido como unaamenaza a la privación de sus derechos como pro-pietarios del terreno supericial, más aun cuando elpaís solo ha explotado entre 10 12% del potencialminero del territorio24.

El mismo escenario de temor, desconianza conlictose origina en el hecho de que la superposición de dere-chos mineros se da no solo sobre tierras de propiedad pri-vada (de personas naturales o jurídicas), sino, también,sobre otros derechos o categorías de ordenamiento.

A su vez, se añaden grados de complejidad a la situa-ción, por la presencia de actividades inormales comopesca ilegal, tala ilegal minería inormal.

En el caso del petróleo, el escenario es distinto pero nopor ello exento de complejidad. El Perú no es de losprincipales productores mundiales de petróleo gas,pero la actividad tiene una larga tradición en el país.

La promoción de las inversiones en exploración dehidrocarburos se releja en las oertas para la suscripciónde contratos sobre lotes de gran magnitud. El tamañode los lotes hace que en muchos casos estos se super-pongan a zonas rágiles de la Amazonía (reconocidas

como tales por el propio Estado peruano), en razón ala coincidencia territorial entre estas áreas amazónicas las cuencas sedimentarias con potencial hidrocar-buríero. En muchos casos, se superponen a zonas deamortiguamiento de áreas naturales protegidas áreasde conservación privadas, a tierras de poblaciones indí-genas, a poblaciones indígenas en aislamiento volunta-rio o contacto inicial, a otros poseedores titulares dederechos para el desarrollo de otras actividades.

A lo mencionado, se suma el hecho de que PerúPetro

se ha venido resistiendo a cumplir a cabalidad procedi-mientos de “compatibilidad” en los casos en que los lotesse ubiquen en áreas naturales protegidas o sus zonasde amortiguamiento25. Además, al deinir los lotes,lo hace sin haber previamente negociado, dialogado

menos consultado, con poseedores o propietarios.

Los casos descritos en relación con las actividadesextractivas son además el relejo de un complejo sis-tema de derechos, autoridades, niveles de gobierno

títulos superpuestos, sobre los que no existen reglasclaras, ni medidas orientadas a decisiones objetivas;no obstante, existen algunas herramientas disponi-bles que han sido insuicientemente desarrolladas.

El diagnóstico muestra, por otro lado, que en el Perúlos conlictos tienen en la maoría de los casos uncomponente socioambiental. La Deensoría del Pue-blo emite regularmente sus Reportes de ConlictosSociales, donde se muestra (noviembre del 2010) que120 de los 250 conlictos existentes, es decir 48%,

son de naturaleza socioambiental 10 se sustentanen problemas de demarcación territorial.

En relación con el debate político, este se ha vistodinamizado en el último lustro por la publicación, en

24/ BENAVIDES, Ismael. “MEF agilizará proectos que nancian óbolo minero”. En: La República . Lima: 21 de septiembre de2010.

25/ Carta PRES-PPPC-0370-2007 del 24 de abril de 2007, remitida por la abogada de la gerencia de planeamiento, proectos

especiales, comunidades ambiental de PerúPetro, Cecilia M. Flores Castañón, a la Deensora del Pueblo, Dra. Beatriz Meri-no, el 26 de abril de 2007.




octubre del 2007, del artículo editorial escrito por elPresidente de la República, Alan García Pérez, bajoel título de “El síndrome del perro del hortelano”26,en el cual plantea su particular visión en relación conlos recursos naturales. Esta posición ha generado

numerosas respuestas discrepantes, en especial por el hecho de que esta visión no reconoce los actoresundamentales que generan los conlictos en relacióncon los recursos naturales, más bien los dinamiza.

Además, la controversia se genera ante la ausenciade una visión de desarrollo consensuada. La que rigeel comportamiento económico en las últimas dosdécadas está uertemente orientada a las actividadesextractivas en especial a la minería, lo que limita elcrecimiento de otros sectores. Paradójicamente, de lasseis regiones que económicamente crecen más queLima, según un inorme de Propuesta Ciudadana, tresde ellas (Ica, Aacucho San Martín) no tienen ingre-sos importantes por actividades extractivas como laminería. Ello lleva a muchos a plantear la necesidadde repensar el modelo de crecimiento basado en lasindustrias extractivas27.

Lo que si queda claro es que el artículo presidencialse ha visto relejado en políticas sectoriales, normas

marcos reglamentarios que rigen en la actualidad elaprovechamiento de los recursos naturales; en otrasnormas que rigieron temporalmente, a que ante elconlicto se procedió a derogarlas. A su vez, en los pri-meros días del 2011 se promulgaron dos decretos deurgencia que relativizaron procedimientos exigen-cias en temas tales como servidumbres, asignaciónde tierras públicas condiciones ambientales como lacertiicación ambiental.

El problema adicional ha sido la histórica desaten-ción de las necesidades, demandas reivindicacio-nes de las poblaciones indígenas en el país, de las

comunidades campesinas. No obstante que la Comi-sión Especial Multisectorial para las ComunidadesNativas, creada por Decreto Supremo 015-2001-PCM, durante el gobierno de transición del Presi-dente Paniagua, elaboró propuestas integrales para

garantizar la vigencia de sus derechos, poco se hizodespués, ni en el gobierno del presidente Toledo, nien el del presidente García. Los eventos de Baguason un relejo de ello.

En el caso de las Comunidades Nativas, se ha identi-icado 1.497, de las cuales han sido tituladas 1.260(Organismo de Formalización de la Propiedad Inor-mal, 2006), el total de hectáreas con título es demás de 10 millones, aunque vale precisar que, de esetotal, dos terceras partes lo son bajo propiedad, laotra tercera parte bajo cesión en uso, al corresponder a bosques que son dominio del Estado. En el caso delas Comunidades Campesinas, se reconoce la existen-cia de 6.066, de las cuales han sido tituladas 5.039.

Finalmente, es preciso mencionar que en el Perúexiste un marco legislativo importante en relacióncon el aprovechamiento de los recursos naturales. Asu vez, existe un importante marco legislativo en rela-ción con los instrumentos de gestión ambiental. Todo

ello se encuentra enmarcado por la Le Orgánica parael Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Natu-rales por un marco institucional sectorializado, conacultades a cargo de entes del gobierno nacional, enespecial los Ministerios, pero con acultades delega-das, o en proceso de ser delegadas, a los GobiernosRegionales.

Sin embargo, este marco legislativo no parece haber resuelto los problemas que se generan alrededor del

aprovechamiento de los recursos naturales , además,no está acompañado de un marco institucional

26/ GARCÍA PEREZ, Alan. Op cit.

27/ MENDOZA, Raúl. “No todo en una mina es oro. Industria extractiva”. En: Domingo, revista de La República , edición 557, 13de ebrero de 2011.




La insuiciencia de mecanismos apropiados para regu-lar deinir el acceso los derechos para el aprove-chamiento de los recursos naturales es, en la maoríade los casos, el germen de los conlictos en el Perú; enespecial, en la relación entre pobladores las indus-trias extractivas de recursos naturales.

El acceso a la tierra; el acceso, uso disposición delagua; la pérdida del suelo la biodiversidad; la super-posición de derechos; los beneicios su distribución;el deterioro de los recursos base para el desarrollo deactividades productivas comerciales o de subsisten-cia, etc., son los temas de maor recurrencia en estosconlictos.

Ellos, sin embargo, no son exclusivos de las actividadesextractivas de recursos naturales no renovables. Haconlictos alrededor del acceso al bosque por mediode concesiones reclamos reiterados para la promo-

ción de medios orientados al aprovechamiento de losbosques por parte de pobladores locales pobladoresindígenas. En pesca, los sistemas de acceso han sidohistóricamente promotores de mecanismos perver-sos de competencia desmedida que ha llevado a suaprovechamiento irracional. La agricultura pasa en laactualidad por un debate sobre escala extensión dela tierra.

Es decir, aun cuando, por la importancia de la inver-

sión los impactos, se suele asociar los conlictos ala actividad minera, ha actores clave que permitenaugurar un escalamiento en los conlictos por otrosrecursos naturales. Los eventos de Bagua, alrededor de una Le Forestal cuestionada reivindicacioneshistóricas sobre la tierra la autonomía en la decisiónsobre ella, son el más claro relejo de esta tendencia.

Por ello, cualquier opción de política debe reconocer que no es posible encontrar soluciones aisladas o dis-

persas. Las políticas deben partir de reconocer los ac-tores clave de debate o controversia para, a partir de

ello, deinir una estrategia no solo integral sino, a suvez, gradual. Una respuesta enmarcada en el objetivode gobernanza debe prestar atención a los siguientesactores:

a. El dominio del Estado sobre los recursos naturales.

b. Propiedad privada titulación.

c. El dilema del suelo subsuelo.

d. Tierra territorio.

e. Superposición de derechos títulos habilitantes.

. Renta distribución de beneicios por el aprove-chamiento de los recursos naturales.

g. Descentralización marco institucional.

h. Asistencia técnica en la promoción de las inver-siones.

i. Amazonía.

j. Instrumentos de gestión ambiental.

k. Los recursos naturales rente a los nuevos retos.

La experiencia muestra que a lo largo de décadas seha planteado soluciones aisladas sectoriales al temadel acceso aprovechamiento de los recursos natura-les. Así, el Perú cuenta con autoridades, lees demásnormas reglamentarias para casi todos los recursos,

pero no cuenta con ningún mecanismo de articula-ción para ver los recursos naturales, de manera inte-gral, como activo para el desarrollo.

Se ha iniciado un proceso activo de descentraliza-ción, sustentado en el principio de subsidiariedadde la gestión, pero, sin embargo, no se ha elimi-nado los debates, controversias, conlictos super-posiciones. Se ha creado un nuevo marco institu-cional con autoridades nuevas, como el Ministerio

del Ambiente, la Autoridad Nacional del Agua, elOrganismo de Evaluación Fiscalización Ambiental,

2. oPciones de Política Para elaProvechamiento de los recursos naturales:en busca de la gobernanza




entre otras, pero los sectores siguen resistiéndose aceder su cuota de poder en el ejercicio de sus pro-pias unciones. A su vez, se ha intentado mejorar los mecanismos para la distribución de beneiciosque genera el aprovechamiento de recursos natu-

rales, con especial énasis en las zonas productoras,pero ello, uera de generar maores recursos pre-supuestales a dichas zonas, no se ha visto relejadoen reales políticas de desarrollo, ni en eicacia en lacapacidad de gasto. Además, ha generado inequi-dades por la aleatoriedad en la existencia de recur-sos en relación con la totalidad del territorio de losdepartamentos del país.

Frente a ello, la propuesta es que la opción de polí-tica sea una e integral, a su vez capaz de estable-cer pasos ordenados que deinan un proceso paraalcanzar la consolidación del objetivo, que es lagobernanza en el acceso aprovechamiento de losrecursos naturales. En ese sentido, la propuesta depolítica es:

“Promover la gobernanza en el acceso aprove-chamiento de los recursos naturales, renovables no renovables, con el objeto de lograr la equidad,

eliminar prácticas de exclusión promover el bien-estar ciudadano, mediante la adopción de accionesque ortalezcan el rol del Estado en su administra-ción, reconociendo su naturaleza de patrimonio de laNación el carácter pluricultural de esta; de los ope-

radores privados en el cumplimiento de condicionessocioambientales; de los distintos niveles de gobiernoen su gestión sustentada en el principio de subsidia-riedad; de los ciudadanos a través de la participaciónreal eectiva para la deinición de orientaciones dedesarrollo consensuadas; compatibilizando el poten-cial de recursos que existe en el territorio deiniendoreglas que prevean, minimicen, canalicen contribu-

an a resolver los conlictos”.

Cabe precisar que este objetivo de política puedegenerar, por su planteamiento, distintos enoques

soluciones basados en concepciones económicase ideológicas. Este documento intenta ser objetivoen su planteamiento dar a conocer las distintasopciones sobre el particular. De hecho, el autor optapor algunas soluciones. Ello, sin embargo, no limitasoluciones diversas, siempre cuando se tengaen consideración la necesidad de un tratamientointegral.

3. costos y beneficios derivados de la oPciónde Política

Determinar los costos beneicios derivados decada uno de los actores clave antes identiicados,

permitirá determinar la viabilidad de la política plan-teada. Debe agregarse que una política alrededor dela temática de los recursos naturales, para un paíscomo el Perú, rico en recursos naturales renovables

no renovables, requiere que las estrategias sean nosolo económicamente viables (en el sentido de cos-tos beneicios), sino que se demanda que resultenjurídica constitucionalmente viables, socialmenteaceptables sustentadas en la realidad actual delpaís sus posibilidades.

3.1 e e

¿Quién tiene el dominio originario de los recursosnaturales bajo qué ormas se otorgan derechos parasu aprovechamiento? Es una pregunta clave en eldebate sobre los recursos naturales.

En el Perú, como en otros países de tradición jurí-dica romano-germánica, se ha regulado el acceso alos recursos naturales con base en un sistema domi-

nial, en el que estos orman parte del patrimonio de




la Nación el Estado se constitue en su administra-dor. En el sistema jurídico peruano, el dominio de losrecursos naturales está en el Estado bajo la orma del“dominio eminencial”, que lo aculta a otorgar dere-chos a los particulares, sin desprenderse de lo que se

denomina el “dominio latente”. Ello explica las dis-tintas ormas como el Estado otorga derechos sobrelos recursos, sea mediante concesión, autorización,permiso, licencia o bajo otras ormas contractuales.Este principio tiene, sin embargo, una excepción, esel derecho de propiedad, constitucionalmente garan-tizado sobre la tierra para personas naturales o jurídi-cas. El problema se presenta cuando se intenta com-patibilizar ambos derechos se plantea de maneraarbitraria una priorización para deinir a quién preerir.

Bajo esta orma de dominio eminencial sustentadoen el principio constitucional de los recursos naturalescomo patrimonio de la Nación, son muchos los deba-tes que se ha generado más las conusiones que seha planteado. Así, el dominio eminencial no implicauna propiedad del Estado en términos estrictamentejurídicos, pues el Estado carece de la acultad de “dis-poner” (transerir) estos recursos en propiedad. Ladoctrina entiende que al Estado le corresponde un rolde salvaguarda, un rol de administrador en nombre de

la Nación , en consecuencia, en beneicio de todos.Es por ello que no solo no debe conundirse el rol deadministrador que tiene el Estado con uno de propie-

tario, que no le corresponde; además, no debe aso-ciarse el rol del Estado como administrador o titular del dominio eminente, con su rol como operador oseparado de la actividad económica bajo el principiode subsidiariedad. Esto último responde a otro nivel de

relexión opción política, es decir, el reconocimientoal rol subsidiario del Estado o su eliminación.

Por otro lado, este debate plantea una polarizaciónque, de manera equívoca, contrapone al dominio delEstado el dominio de los particulares sobre los recur-sos naturales en su uente, lo que lleva a plantear corrientes uertemente antagónicas a avor de una uotra posición a olvidar que uno de los elementoscentrales en relación con el aprovechamiento de losrecursos naturales es el reerido a las “condiciones”que se debe establecer para su aprovechamiento, ain de que este genere un beneicio para la colecti-vidad, sea quien uere el que tenga el dominio. Lascondiciones para el aprovechamiento de los recursosnaturales constitue el elemento central del debate,

las preguntas pertinentes por ormular son: ¿bajoqué orma de dominio –del Estado o de los particu-lares– es posible establecer condiciones eicaces parael aprovechamiento sostenible de los recursos natura-les?; ¿cómo hacer para que estas resulten realmente

exigibles a in de generar un beneicio colectivo? ¿cómo privar del derecho a quien no cumple conestas consideraciones sociales o ambientales?

Dominio del Estado Propiedad privada

• ¿El rol del Estado impone

límites a la inversiónprivada?

• ¿Son estos límites deseables?¿Cuál es la capacidad delEstado para establecer mecanismos de control?

• ¿Cuál es la capacidad dehacer cumplir?

• ¿Cómo podemos limitar a unEstado intervencionista?

• ¿El dominio implica falta deapropiación?

• ¿Cuáles son las condicionespara el aprovechamiento delos RR.NN.?

• ¿Cómo se hacen exigibles?,¿qué pasa con quien nocumple?

• ¿Cómo garantizar ladistribución de los beneficios?

• ¿La propiedad privada sepuede ejercer sin límites?

• ¿Puede el Estado establecer condiciones a un propietarioprivado?

• ¿La propiedad privadaexcluye el beneficio de lacolectividad?

• ¿Puede el Estado privar delderecho a un privado?

El elemento central del debate

Fuente: Manuel Pulgar-Vidal, 2011.




En la actualidad, en el Perú, las condiciones para elaprovechamiento de los recursos naturales no satis-acen las expectativas de la población, que entiendea los recursos bajo el principio de “patrimonio de laNación” entiende que el rol del Estado sobre los

recursos, más que de administrador de los mismosa nombre de la Nación, es de promotor de interesesparticulares, en especial ligados a grandes inversio-nes.

Esta percepción está vinculada al hecho de que elmodelo económico puesto en marcha desde el año1990, ha impulsado un crecimiento económicobasado en el aprovechamiento de los recursos natu-rales no renovables, a través de las denominadas“industrias extractivas”, alrededor de las cuales se hadinamizado muchos de los conlictos más emblemá-ticos, impactos ambientales reconocidos reclamoscontinuos, pero, en cambio, no se ha generado uncrecimiento sostenido basado en el aprovechamientode los recursos naturales renovables la diversidadbiológica.

El costo de no establecer estas condiciones de norecuperar el rol del Estado como administrador delos recursos árbitro imparcial en las decisiones, será

mantener el germen constante del conlicto entre elEstado los ciudadanos; entre las regiones; entrelos operadores su entorno. Para generar los bene-icios demandados, se requiere un enoque teleoló-gico, una visión de desarrollo del país que equilibrela actual orientación en el aprovechamiento de losrecursos naturales en industrias extractivas queinventaríe, valore oriente el aprovechamiento sos-tenible a los recursos naturales renovables. A su vez,requiere reducir la sectorialización en la gestión de

los recursos, sobre la base de un objetivo de “patri-monio natural” con una entidad con capacidad deintegrar la gestión.

3.2 Pp p

La principal unción de la propiedad es la internaliza-ción de los costos beneicios derivados del uso debienes. “Los derechos de propiedad aparecen, enton-

ces, cuando la internalización de las externalidadesproduce beneicios superiores al costo mismo de lainternalización (es decir, el costo de poner en vigencialos derechos de propiedad). Como hemos dicho, lainternalización es necesaria porque crea los incentivospara la utilización eiciente de los recursos”28.

En consecuencia, con derechos de propiedad adecua-damente deinidos no se evita una gestión no soste-nible, pero, a dierencia de la situación con acceso

abierto, alguien se hace cargo de los costos resul-tantes. El costo resultante de no hacerlo es generar bienes comunes, sin titularidad deinida, que podríanconducir al sobreuso, sobrexplotación deterioro delrecurso.

Para que la deinición de derechos de propiedad llevea un manejo sostenible, se precisa que los derechosreúnan dos condiciones: (1) que sean consistentes conlos objetivos sociales para el uso del recurso (2) queexista un poder coercitivo adecuado para hacer cum-plir las lees los mandatos judiciales (enorcement ).Si esta última condición no unciona en la realidad,cualquier régimen de propiedad puede parecerse alde acceso abierto si el control no es adecuado sinadie se hace cargo de todos los costos que genera suaccionar 29. El largo debate sobre si debían otorgarsederechos de propiedad para el manejo del bosque,incluso sugerido por el presidente Alan García en elcitado artículo “El síndrome del perro del hortelano”,justamente carecía de este elemento.

Al ser, en consecuencia, la propiedad un mecanismoque puede crear los incentivos adecuados para la uti-

28/ BULLARD, Alredo. “Un mundo sin propiedad. ¿Por qué algunos deben excluir a otros?”. En: Derecho y Economía. El análisis de las instituciones legales . 1a ed. Lima: Palestra, 2003, p. 143.

29/ RABINOVICH, Jorge (Coord.). El dominio sobre los recursos naturales renovables y su uso sustentable . Universidad de Belgrano,Documento de Trabajo N° 63, pp. 5-6.




lización eiciente de los recursos, cabe preguntarse siello solo se alcanza con el otorgamiento de derechosde propiedad desde la perspectiva jurídica, que vaaparejado de los atributos de usar, disrutar dispo-ner (además de la capacidad de reivindicar), o si ello

es posible con el otorgamiento de ormas de propie-dad desde una perspectiva económica en la que lapropiedad se consolida cuando el título es universal,excluible transerible. Esta pregunta es altamenterelevante, pues nos conduce a la discusión sobre elsigniicado de la concesión para aprovechamiento derecursos naturales como mecanismo idóneo o sui-ciente para generar una titularidad segura estableque conduzca a la inversión. Sobre el particular, lasposiciones han sido históricamente discrepantes diversas.

Un operador minero encuentra en la concesiónminera el mecanismo idóneo para garantizar su inver-sión; en cambio, en el sector orestal las concesionesorestales no han generado un mercado dinámico deinversiones muchos culpan de tal situación al pro-pio régimen, exigiendo derechos de propiedad comogarantía de la inversión.

Es preciso señalar que la igura de la concesión deli-

mita por un período de tiempo determinado los dere-chos exclusivos de uso, sin transerir la propiedadplena –es decir, los atributos del uso, disrute, dispo-sición reivindicación–30. Es a partir de sus atributosde derecho real, conorme lo reconoce el artículo 66de la Constitución Política del Perú, que se constitueen una propiedad en sentido económico, pues le daa su titular una serie de prerrogativas que le permitenactuar en tal sentido.

Es justamente por el hecho de que el Estado no trans-iere la propiedad, por el principio del dominio emi-nencial, que se establecen las condiciones de utiliza-ción del bien que se otorga en concesión. Asimismo,al hacer exclusivo el uso, otorga incentivos para asu-mir los beneicios costos asociados a la actividad; esdecir, a internalizar las externalidades. La importancia

del uso exclusivo que garantizan la propiedad laconcesión sobre recursos naturales, es que el titular del derecho puede oponerlo a cualquier persona.

En el Perú, la Le Orgánica para el Aprovechamiento

Sostenible de los Recursos Naturales intentó darle or-taleza al régimen de concesiones como mecanismode seguridad jurídica para el aprovechamiento soste-nible de los recursos naturales. No obstante ello, noha podido materializarse dicho objetivo. Lo ocurridocon la desnaturalización de la concesión orestal esejemplo de ello. Pero, en este ejemplo, la debilidadno es resultado del instrumento sino de la incapaci-dad de propio Estado de concluir con sus tareas.

En relación con el tema de la titulación, se debe tener en cuenta que en el Perú el sistema actual de titu-lación incorpora incentivos perversos que acilitanel acceso al título mediante conductas contrarias alaprovechamiento sostenible de los recursos que cons-tituen la aptitud maor o el potencial de la tierra quese titula. Se titula la tierra en tanto tenga capacidadproductiva, ella se mide por su potencial agrario.Pero ¿qué ocurre cuando el potencial es orestal ocuando existen recursos en el subsuelo? En el primer caso, ello hace que muchos preieran el desbosque,

el desarrollo de actividad agraria el cambio de uso,a in de darle esta “capacidad productiva” a la tierra

así obtener derechos de propiedad sobre la misma.En el segundo caso, el título no da derecho algunosobre los recursos del subsuelo, mecanismos comola expropiación servidumbre implicaron –pues hoestán relativamente en desuso– la privación en el ejer-cicio de derechos de propiedad del supericiario.

Ello nos lleva al tema que trataremos más adelante. Es

decir, la inexistencia de mecanismos para compatibi-lizar distintos derechos otorgados potencialmentecompatibles en la misma área geográica.

En conclusión, la propiedad privada la concesiónson mecanismos eicaces para promover el uso sos-tenible de los recursos naturales, siempre cuando

30/ BARRANTES, Roxana. “Consideraciones generales sobre los aspectos económicos de la concesión”. En: Concesiones sobre recursos naturales: una oportunidad para la gestión privada . Lima: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, 2002, p. 17.




los mecanismos se estructuren adecuadamente per-mitan garantizar el cumplimiento de las condicionesque el Estado impone para el aprovechamiento de losmismos.

La propiedad se ejerce en armonía con el bien común puede limitarse por consideraciones de seguridadnacional o necesidad pública. Esto implica que la pro-piedad tiene límites, a los que ha que sumar los queha deinido el Tribunal Constitucional al señalar quea la propiedad le va aparejada una unción ecológica.Estos límites, sin embargo, no deben ser impuestosarbitrariamente. Las limitaciones a la propiedad exi-gen del Estado una compensación, algo que en la his-toria del Perú pocas veces se ha respetado.

3.3 s

En el Perú, se utilizó por muchos años procedimien-tos de servidumbre expropiación para garantizar elacceso a la tierra a quienes contaran con un títulohabilitante para el desarrollo de actividades extracti-vas, en especial mineras. Este acceso, bajo las ormasseñaladas, se otorgó muchas veces en desmedro delos derechos expectativas de los supericiarios.

Si bien es cierto que ho en día no se recurre a estosmecanismos, mas sí a los contratos de compraventa,es cierto también que estos últimos no satisacen lasexpectativas de los propietarios en muchos casosimplican el quiebre de ormas de organización social

económica tradicional. Peor aun, en el ámbito ruralno se veriica el cumplimiento de las condicionesmínimas exigidas para acuerdos de esta naturaleza encaso de propiedad colectiva a cargo de las comuni-

dades. Es claro entonces que el sistema debe evolu-cionar a ormas más creativas capaces de promover acuerdos justos.

Suponer, por ello, que debe plantearse un esquemasimilar al derecho anglosajón particularmente el dela legislación de los Estados Unidos de América, endonde la orma de “simple ee estate”, o propiedadabsoluta, genera al supericiario titularidad sobre losrecursos del subsuelo, no es necesariamente correcto,

pues este sistema puede también generar situacionescontrarias al objetivo que se busca alcanzar.

Más bien, se debe explorar mecanismos que enren-ten el grado de insatisacción que genera el despla-zamiento exclusión de los mecanismos existentes.Para ello, se debe promover nuevas ormas de aso-ciatividad, alianzas cooperación mutua. Una de las

alternativas por explorar es la asociatividad entre lascomunidades indígenas/campesinas las empresas,a in de mejorar los acuerdos entre ambas partes.Nos reerimos a mecanismos que permitan reconocer un maor valor al predio supericial, por la riquezaubicada en el subsuelo, lo que puede materializarseen alianzas para la explotación, emisión de acciones,entre otras ormas alternativas a los mecanismos quese usa en la actualidad.

Sumado a ello, debe precisarse el rol que correspondeal Estado como árbitro rente a conlictos que generela relación entre un supericiario (individual o colec-tivo) el titular de los recursos del subsuelo. El reclamoconstante en contra del Estado es que este asumeuna posición que no equilibra de manera adecuada

objetiva los intereses en juego. Si bien es cierto queen su momento los reglamentos del artículo 7 de laLe de Tierras 26505 intentaron introducir ormasmás adecuadas para generar una negociación real enrelación con el acceso a la tierra, los mismos o no

han sido utilizados o han resultado insuicientes en elmomento actual, en el que la relación no se da paraacceder a una servidumbre sino para celebrar un con-trato de compraventa sobre la tierra.

Otro elemento undamental debe conducir a eliminar el tratamiento dierenciado, en muchos casos dis-criminatorio, entre la propiedad urbana la propie-dad rural. La propiedad urbana cuenta con numero-sos mecanismos para garantizar su integridad rente

a actividades económicas que pudieran aectarla. Lapropiedad rural, en cambio, es tratada como una pro-piedad de segunda categoría.

Finalmente, en relación con este tema, resulta un-damental revisar los procesos de acceso al títulohabilitante (petitorio) para concesiones mineras, por cuanto estos se otorgan sin consideración a la titu-laridad de la tierra, consulta o diálogo o considera-ciones ambientales. El problema es que esta tenden-

cia se replica en los decretos de urgencia dictadospara acilitar la inversión en más de treinta proectos




priorizados, disminuendo consideraciones ambien-tales acilitando el acceso a tierra pública la cons-titución de servidumbres sin criterios para garantizar una negociación eectiva o acuerdos equitativos justos.

3.4 t

En el Perú existe un claro reconocimiento constitu-cional a los derechos de propiedad de la tierra, seaindividual o colectiva. Ello ha estado expresamentereconocido en los textos constitucionales de 1979 1993, con una especial mención a los derechos depropiedad de las comunidades campesinas nativasen el territorio nacional.

Sin embargo, entre ambos textos constitucionalesoperó un cambio signiicativo. Mientras que la Consti-tución de 1979 incorporó los elementos de “inaliena-bilidad”, “inembargabilidad” e “imprescriptibilidad”,para garantizar la integridad de la tierra comunal,la Constitución de 1993 eliminó los mismos, acul-tando la venta de la tierra comunal aunque sujeta alas condiciones que impuso una le posterior: la Le26505, conocida como Le de Tierras. Ello ha llevado

a muchos a solicitar que se restituan los artículos dela Constitución de 1979, como orma de garantizar la integridad de la tierra comunal, lo que a su vez esrechazado por otros, que consideran que ello consti-tue un innecesario poco adecuado paternalismo.

Pero este debate se ha complementado con la reivin-dicación por la territorialidad indígena, que implicano solo un derecho de propiedad sobre la tierra, sinola capacidad de utilizar los recursos naturales ubica-

dos en el “territorio” gozar de autonomía para deci-dir el ingreso de terceros para el aprovechamiento deestos recursos.

Sin embargo, en el Perú, la titulación de la tierra indí-gena se hace bajo la orma de asentamientos recono-cidos con el título de comunidades –con estatus depersona jurídica–, orma que diiere del concepto deterritorialidad. En ese sentido, ¿es posible evolucionar bajo las ormas actuales al reconocimiento territorial?

¿Ello qué implicaría en relación con el rol del Estadocomo administrador de los recursos naturales? ¿Se

soluciona el dilema con el proceso de consulta al quese reiere el Convenio 169 de la OIT?

En el año 2001, la Corte Interamericana de DerechosHumanos (CIDH), en el caso Maagna (Sumo) Co-

mmunit o Awas Tingni vs. Nicaragua, hizo constatar que los derechos de los pueblos indígenas a sus tierrasincluen los derechos a los recursos que ellas encie-rran, que esos derechos de propiedad correspondena la comunidad a título colectivo según su propiale consuetudinaria, valores, costumbres usos.

En el mismo sentido, el Convenio sobre Pueblos Indí-genas Tribales en Países Independientes, Convenio169 de la Organización Internacional del Trabajo(OIT), establece que, para aplicarse, “los gobiernosdeberán respetar la importancia especial que para lasculturas valores espirituales de los pueblos intere-sados reviste su relación con las tierras territorios,o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizande alguna otra manera, en particular los aspectoscolectivos de esta relación”. Continúa estableciendoque “la utilización del término tierras en los artículos15° 16° deberá incluir el concepto de territorios, loque cubre la totalidad del hábitat de las regiones quelos pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u

otra manera”.

El costo de mantener esta indeinición genera man-tiene una constante presión sobre las áreas que ocu-pan las poblaciones indígenas, se releja en dere-chos poco claros, pocas veces respetados muchasveces vulnerados, no solo sobre estas áreas sino, asu vez, sobre su capacidad de decisión. Además, laindeinición genera que se recurra a otras iguras,como orma de por lo menos garantizar la integridad

de esta tierra, aunque ellas no necesariamente haansido concebidas con ese objetivo.

En países como Colombia se dio un salto cualitativoen la Constitución Política de 1991 la conorma-ción de las entidades territoriales indígenas. Así, enla actualidad, los derechos que las normas garanti-zan a las poblaciones indígenas colombianas estánreeridos a la propiedad colectiva no enajenable delos resguardos; a la capacidad de ejercer unciones

jurisdiccionales por parte de las autoridades indí-genas; al gobierno del territorio; a la promoción de




inversiones públicas; a la participación en las decisio-nes sobre explotación de recursos en sus territorios;

a la participación en los ingresos corrientes al ser reconocidos los resguardos como municipios conderechos a esta participación31.

Es claro que en el Perú el tratamiento constitucional,la legislación las políticas están mu lejos de siquieraacercarse a este tratamiento. Lo interesante es que

este marco corresponde a un país vecino reconocidocomo de enoque económico similar al del Perú.

3.5 spp

El gráico que aparece a continuación permite apre-ciar la complejidad que reviste la gestión integral

Tierra comunalPropiedad parcial cesión en uso

Recursos genéticos

Contrato de acceso

Biodiversidad

FrutosPropiedad

TierraPropiedad

Autorización para

la bioprospección

ConcesiónContrato

Elaboración: Manuel Pulgar-Vidal, SociedadPeruana de Derecho Ambiental, 2009

CO2 y otros serviciosambientales

No se ha establecidola orma de negociar servicios ambientales/

captura de carbono

Bosque

Conseción Forestal:- Maderable- No maderable- Otros productosdel bosque

MineralesHidrocarburos

31/ MANRIQUE, Manuel et al. Los pueblos indígenas en Colombia: derechos políticas y desaíos . Bogotá: Unice, s.. <http://www.acnur.org/biblioteca/pd/4885.pd>.




de los recursos naturales cuando se ubican en unmismo territorio cuando existen múltiples instru-mentos para acceder a su aprovechamiento en unalógica sectorial debido a la variedad de oportu-nidades que se presentan en un país megadiverso

como el Perú.

En un sistema dominialista pueden existir – de hechoexisten– simultáneamente dos derechos reales super-puestos sobre una misma extensión. La propiedadcivil de un particular sobre un predio determinado(que no comprende los recursos naturales que allí se encuentren), un derecho real derivado del títulohabilitante que otorgue el Estado para el aprovecha-miento de recursos naturales, renovables o no reno-vables32.

Sumado a ello, cuando se trata de aprovechamientode recursos naturales, pueden presentarse situacionesde potencial conlicto cuando: (1) se otorgan títulosde diversa naturaleza sobre un mismo recurso natu-ral; o, (2) por el otorgamiento de títulos sobre recur-sos naturales distintos pero ubicados en un mismoentorno. Particularmente en el Perú, la Le Orgánicapara el Aprovechamiento Sostenible de los RecursosNaturales ha previsto regulado ambas situaciones,

planteando los principios lineamientos que deben ser recogidos en las lees especiales que regulen el apro-vechamiento sostenible de los recursos naturales33.

En relación con la primera, la le precisa en su artículo25° que se puede conceder diversos títulos de aprove-chamiento sostenible sobre un mismo recurso natu-ral, que en este caso se debe establecer la prelaciónde derechos las normas necesarias para su manejoEn la segunda situación, la Le dispuso en su artículo

26° que “el derecho de aprovechamiento sostenible

sobre un recurso natural no coniere derecho algunosobre recursos naturales distintos al concedido quese encuentren en el entorno”. Esto se explica por elhecho de que un área geográica determinada puedecontener un potencial de aprovechamiento de diver-

sos recursos naturales que su aprovechamientopuede resultar posible bajo ciertas reglas que permi-tan compatibilizarlos, correspondiendo su otorga-miento al órgano que cuente con acultades expresaspara tal in”34.

Un claro ejemplo de esto es lo que sucede en el Depar-tamento de Madre de Dios, en donde en muchoscasos las operaciones de minería inormal que se rea-lizan en quebrada ueron autorizadas como concesio-nes orestales.

Asimismo, la Le ha establecido obligaciones para eldesarrollo de mecanismos que permitan compatibi-lizar las actividades de aprovechamiento de recursosnaturales, con la inalidad de evitar superposiciones eventuales conlictos, así como para resolver las incer-tidumbres jurídicas que se presenten en la gestión delos recursos naturales entre los dierentes sectores, oentre estos los particulares. Los artículos 13° 15°señalan que las lees especiales deben incorporar

mecanismos de coordinación con otros sectores, ain de evitar conlictos por superposición o incompa-tibilidad, , asimismo, que las lees especiales debendeterminar la prelación, los procedimientos las ins-tancias para resolver las controversias. Para que el régimen de acceso a los recursos natura-les sea una política que coaduve al desarrollo nacio-nal de manera sostenible, no se debe olvidar queesta se debe articular al proceso de ordenamiento

territorial35. Es por ello que la Política Nacional del

32/ BELAUNDE MOREyRA, Martín. Derecho minero y concesión. 3a ed. Lima: Editorial San Marcos E.I.R.L., 2009, p. 15.33/ PULGAR-VIDAL, Manuel. “El aprovechamiento de los recursos naturales los usos del territorio”. En: Revista de Derecho

Administrativo, N° 7. Lima: Círculo de Derecho Administrativo de la Ponticia Universidad Católica del Perú 2009, p. 462.34/ Ídem, p. 463.35/ Teniendo en cuenta que el Ordenamiento Territorial tiene como objeto de análisis las relaciones entre territorio recursos

naturales, por un lado, con actividades humanas, por el otro, se lo ha denido como “la planeación de las actividadeshumanas estratégicas para el desarrollo sostenible”, de acuerdo con las condiciones del territorio sus recursos naturales

(AQUINO, Alberto; Jose HAIDER, Isabel RENNER Manuel SÁNCHEZ. Bases conceptuales y metodológicas para la elaboraciónde la Guía Nacional de Ordenamiento Territorial . Lima: GTZ Conam, 2006, p. 14).




Ambiente36, en su eje “Conservación Aprovecha-miento Sostenible de los Recursos Naturales de laDiversidad Biológica”, contempla como objetivos el“alcanzar el ordenamiento del uso ocupación delterritorio nacional, mediante la Zoniicación Ecológica

Económica (ZEE), en un marco de seguridad jurídica prevención de conlictos”.

Como elemento central del proceso de ordenamientoterritorial se invoca a la ZEE. En su artículo 21°, la LeGeneral del Ambiente37 señala que la asignación deusos es un proceso dinámico lexible basado en laevaluación de las potencialidades limitaciones delterritorio utilizando, entre otros, criterios ísicos, bio-lógicos, ambientales, sociales, económicos cultura-les, mediante el proceso de ZEE. Por su parte, la LeOrgánica para el Aprovechamiento Sostenible de losRecursos Naturales38 señala que la ZEE se apruebacomo apoo al ordenamiento territorial, a in deevitar superposición de títulos usos inapropiados,

demás ines. Entonces, el Ordenamiento Territorial la Zoniicación Ecológica Económica constituenmecanismos orientadores de la toma de decisiones,que permiten incorporar maor inormación sobre losusos del territorio la superposición de derechos paraprevenir conlictos ambientales derivados del acceso

uso de los recursos naturales.

En relación con estos instrumentos, se han dadoavances signiicativos. Así, ha procesos de ZEE macroconcluidos en Cusco, Amazonas, San Martín, Madrede Dios el Callao; a nivel meso, en Tocache, Moo-bamba, Rioja, la cuenca del Pataza-Morona la sub-cuenca del Cumbaza; , a nivel micro, en la ProvinciaConstitucional del Callao. Además ha otros proce-sos bastante avanzados, a su vez el Ministerio del

Ambiente viene elaborando una guía nacional deordenamiento territorial, una propuesta de estrategianacional de ZEE un proecto de le general de orde-namiento territorial39.

La ZEE el ordenamiento territorial tienen un carácter dinámico lexible, razón por la cual no resultan ser determinantes o excluentes de usos distintos a losdeterminados. Pero ello se complejiza por cuanto, enel Perú, la ZEE a cargo de los gobiernos regionaleses un instrumento cuo resultado es de observanciaobligatoria. Los resultados de algunos de los procesosen marcha permiten apreciar que más que generar respuestas que compatibilicen actividades, se vienegenerando resistencias sectoriales de operadoresprivados a estos instrumentos. Tal es el caso, por ejemplo, de la reacción que el pro-ceso de ZEE en Cajamarca ha generado tanto en lasautoridades del Ministerio del Ambiente como en elsector empresarial, especialmente el minero. Así, laDirectora de Ordenamiento Territorial del Minam haseñalado que el proceso iniciado en Cajamarca estáen observación por deiciencias encontradas, mien-tras que el Grupo Norte, que reúne a las principalesempresas mineras de la región, presentó un recurso

de reconsideración a la propuesta40. Por su lado,representantes de la propia Sociedad Nacional deMinería, Petróleo Energía, señalan que existe muchainjerencia política en el proceso de zoniicación, al ser mal entendida o concebida por algunas autoridadesregionales locales41.

Estos conlictos se originan por el hecho de que la ZEEunciona adecuadamente donde existen unidades degestión claras. Mientras estas unidades de gestión no

36/ La Política Nacional del Ambiente ue aprobada por Decreto Supremo 012-2009-Minam, publicado en el diario ocial El Peruano con echa 23 de mao de 2009.

37/ La Le General del Ambiente ue aprobada por Le 28611, publicada en el diario ocial El Peruano con echa 15 de octubrede 2005.

38/ La norma ue aprobada por Le 26821, publicada en el diario ocial El Peruano con echa 26 de junio de 1997.39/ Inormación proporcionada por la Ing. Doris Rueda Curimania, Directora General de la Dirección General de Ordenamiento

Territorial del Ministerio del Ambiente, con echa 10 de ebrero de 2011.40/ Véase en: <http://www.panoramacajamarquino.com/noticia/grupo-norte-presenta-reconsideracion-al-zee/>.

41/ SOCIEDAD NACIONAL DE MINERÍA, PETRÓLEO y ENERGÍA. Entrevista realizada por Karen Guardia a Carlos Aranda Arce,Presidente del Comité de Asuntos Ambientales de la SNMPE. En: Revista Desde Adentro, N° 89, enero del 2011, pp. 10-4.




operen, la ZEE se hace sobre supuestos que, si biencuentan con base cientíica, no necesariamente reco-nocen los usos potenciales.

Esta diicultad se agrava por el hecho de la secto-

rialización en la gestión, a que cada Ministerio esresponsable único exclusivo de los recursos natu-rales a su cargo ello no garantiza niveles de coor-dinación orientados al ordenamiento del territorio.

A ello se suma el hecho de que los sectores, conexcepción de algunos pocos como el Minem o elMinam, a cargo del sistema de áreas protegidas (através del Sernanp), no identiican con claridad lasunidades de gestión, ni deinen aquellas que, por sus características, debieran tener un uso excluentede otras actividades. Peor aun, al no existir quiencentralice o sistematice la inormación, el resultadoes numerosos mapas del territorio sin ningún nivelde compatibilización.

3.6 r p p

Por la explotación de recursos naturales, en el Perú se

ha creado una serie de transerencias a los gobiernossubnacionales (gobiernos regionales gobiernos loca-les) donde se encuentra el área de explotación. Estoresponde a un mandato constitucional a las normasque regulan la administración del canon, derechos devigencia regalías. Pero este no es el único mecanismodisponible para la distribución de beneicios.

De acuerdo con el MEF, las transerencias del gobiernonacional a los gobiernos regionales derivan de las

siguientes uentes: canon minero, regalía minera,Focam, canon hidroenergético, canon pesquero, canongasíero, participaciones – Coice otros, renta deaduanas, canon sobrecanon petrolero, canon orestal,derechos de pesca, regalías gasíeras Foniprel42.

Respecto a algunas de estas uentes, cabe ormular lossiguientes comentarios:

a) Canon, derechos de vigencia y regalías

El canon se estableció por mandato constitucional através del artículo 121 de la Constitución de 1979,

se conirmó en la de 1993. El principio ue el de

reconocer una participación adecuada en la renta queproduce su explotación, en armonía con el procesode descentralización sustentado en el hecho de lainexistencia de una descentralización iscal. Esta par-ticipación está garantizada mediante le normasreglamentarias que establecen porcentajes de distri-bución categorías de ingresos que permiten deinir el monto por transerir. Pero estas transerencias estáncondicionadas. Así, el gobierno central, en especialel Ministerio de Economía Finanzas (MEF), ha ido

creando mecanismos de transerencia condicionadaa una mejor eiciencia burocrática en los gobiernossubnacionales /o ondos concursables de proectos.

La base de cálculo está determinada en la propia le, el maor porcentaje es el aportado por el impuestoa la renta.

Al colocar la base de cálculo en el impuesto a la renta,que, a su vez, puede ser igual a cero en un períododeterminado debido a decisiones empresariales (ei-ciencia de la gerencia, tecnología disponible adop-tada, nivel de reinversión, nivel de la planilla, entreotros), puede ocurrir que la base de capital de unaregión esté disminuendo como producto de la extrac-ción de los recursos naturales, sin que se transieran losmontos por concepto de canon, que son los necesa-rios para reconstruir esa base a través de la inversiónen otros tipos de capital (inraestructura, educación,maquinaria, etc.).

En tal sentido, habría que entender el canon no comolo hace el marco normativo, sino como los ingresosnecesarios para que un determinado territorio man-tenga su base de capital intacta. La consecuenciade esta visión es que los montos de canon deberíandepender de la valorización de la producción. En laactualidad, eso ocurre únicamente para el cálculo delcanon petrolero, donde se establece el canon como

42/ MINISTERIO DE ENERGÍA y MINAS. Op. cit., p. 49.




equivalente a un 12,5% de la valorización de la pro-ducción iscalizada. En el resto de casos, los montospor redistribuir dependen de decisiones administra-tivas (monto del derecho de pesca o el derecho deaprovechamiento orestal) o de decisiones empresa-

riales (resultados operativos de empresas o composi-ción empresarial)43.

Adicionalmente, se apunta como una limitación delsistema del canon, sobrecanon regalías, la restric-ción de asignar los recursos del canon exclusivamentepara gastos de inversión. Se sostiene que ello “podríaser un obstáculo para eectuar gastos de mejora enla educación la salud, que constituen servicios cla-ves para el desarrollo del capital humano”. Continúaobservándose que “las obras de inraestructura en quese invierten los recursos del canon son principalmentede naturaleza ornamental, antes que vinculadas a lamejora de las economías locales o al desarrollo. Deigual modo, existen casos de uso relativamente inei-ciente , por lo general, poco transparente de estosrecursos”44.

De otro lado, puede observarse que la Le de Canon,en su artículo 3°, establece que la inclusión de otrostipos de canon en virtud de la explotación de cual-

quiera de los recursos naturales, requiere obligatoria-mente de le que la cree, según criterios económicosde valor actual no potencial. Ello signica que elpago por regalías e impuesto a la renta por el apro-vechamiento de recursos naturales como el acceso alos recursos genéticos, el uso del espectro radioeléc-trico otros recursos naturales recogidos en la de-nición de la Le Orgánica para el Aprovechamientode Recursos Naturales, no se encuentra sujeto a unmecanismo de redistribución a las circunscripciones

donde ueron explotados.

Otro problema con el canon es el relativo a su uso. Al hecho de la limitada capacidad de gasto por ine-ciencias de gestión propias de la carencia de recur-sos técnicos humanos en los niveles regionales lascondiciones establecidas por el SNIP, se debe sumar

el enoque de uso limitado a la existencia de la acti-vidad económica que genera los recursos. Dicho deotra manera, el canon carece de mecanismos paragarantizar la sostenibilidad nanciera a largo plazo.Está orientado a ejecución no permite el uso de los

recursos en una lógica de carencia de ingresos.

Finalmente, se reconoce que la vinculación del canona la zona productora genera dierencias en ingresosen unción a la existencia dierente potencial derecursos entre los distintos departamentos del país.

b) Programa Minero de Solidaridadcon el Pueblo – Aporte Voluntario

Durante la campaña electoral del año 2006, los doscandidatos que pasaron a la segunda vuelta prome-tían discutir eventualmente crear un impuesto a la“sobreganancia” en unción de las altas cotizacionesde los metales en el mercado internacional. Además,plantearon obligar al pago de las regalías minerasrenegociando los contratos de estabilidad tributa-ria. Con posterioridad a ello, el gobierno entrante,ruto de la negociación con el gremio minero, optópor un sistema a través del cual cada empresa haría

un contrato con el Estado peruano, mediante el cualla compañía se comprometía a ormar un ondo deinversión social con el 3% de las utilidades brutas queserían invertidas por ella (o por terceros que le pro-vean servicios) en los departamentos donde operan,según temas considerados prioritarios. A cambio deello, el Estado peruano respetaría los contratos deestabilidad jurídico-tributaria se comprometía a nogenerar nueva legislación tributaria que los aecte. Elondo de inversión social opera mientras el precio de

los metales se encuentre en una banda acordada endiciembre del 2006.

Para dierenciar lo que se gastaría en cada nivel, secrearon los Fondos Regionales Locales. En el año2007, se estableció una contribución al sistema depagos de compensaciones colectivas, que ueron una

43/ BARRANTES, Roxana. Op. cit., pp. 139-40.

44/ DEFENSORÍA DEL PUEBLO, PERÚ. Los conictos socioambientales por actividades extractivas en el Perú. Serie de inormes ex-traordinarios. Inorme N° 2. Lima, 2007, pp. 112-3.




recomendación de la Comisión de la Verdad Recon-ciliación. Esta contribución es administrada por la Pre-sidencia del Consejo de Ministros (PCM). La inorma-ción del “aporte voluntario” aparece en el cuadro 1.

3.7 dz

En el año 1991, se dictaron un conjunto de decretoslegislativos para la promoción de la inversión privada,como parte de un paquete de normas orientadas nosolo a ese n. Uno de estos decretos, más precisa-mente el 757, marcó la pauta de lo que constituehasta el día de ho el enoque en política económicadel país.

Esta norma incorporó un artículo que, si bien es ciertono creó, más bien conrmó consolidó la sectoriali-zación en materia de gestión ambiental de los recur-sos naturales, lo que reorzó con la posterior suspen-sión del proceso de descentralización iniciado con laConstitución de 1979, que conllevó la desapariciónde las regiones creadas la instalación de los órganosdesconcentrados denominados Consejos Transitorios

de Administración Regional (CTAR). Las consecuen-cias de estas medidas ueron: (i) la monopolizaciónde unciones competencias a cargo de los distintosministerios, lo que incluó la materia ambiental lagestión de los recursos naturales; (ii) el debilitamiento

de la gestión regional local; (iii) la desaparición delproceso de planicación. Es decir, el escenario menospropicio para la gestión integrada de los recursosnaturales.

Ello no ha cambiado signicativamente hasta el día deho, no obstante que se ha creado nuevas autorida-des transversales, como el Ministerio del Ambiente, acargo del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, ola Autoridad Nacional del Agua, a cargo del SistemaNacional de Recursos Hídricos. Más bien, las diculta-des en su creación la debilidad en ciertas uncionesson resultado de una lógica sectorial en la organiza-ción del Estado, que se resiste a morir.

Por el lado de la descentralización, si bien es ciertoque se ha dado pasos importantes desde el año 2001,con la dación de las normas sobre descentralización

gobiernos regionales, es, por otro lado, ciertotambién que las unciones ambientales de gestiónde los recursos naturales por parte de los gobiernosregionales son, en muchos casos, marginales.

Además, considerando que con posterioridad a ellose crearon las autoridades antes citadas, así comoel Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidaspor el Estado el Organismo de Evaluación

Fiscalización Ambiental (OEFA), en ninguno deestos casos se ha establecido la manera como seejercerán muchas de sus unciones de maneradescentralizada. A lo mencionado se debe agregar que el actual proceso de descentralización se basa

Tipo

Montos depositados según año (soles)

Monto depositadoglobal (soles)2007 2008 2009 2010

Fondo Local 331.090.089,34 28.979.073,54 244.159.183,26 257.385.799,76 1.121.614.145,90

FondoRegional

179.075.609,15 183.541.479,26 149.387.048,96 140.847.800,93 652.851.938,30

Comisión dela Verdad Reconciliación

6.641.523,97 3.292.574,05 2.175.966,63 1.962.762,65 14.072.827,30

Totales S/. 516.807.222,46 475.813.126,85 395.722.198,85 400.196.363,34 1.788.538.911,50

Fuente: Portal de transparencia Minem. Las ciras del 2010 son hasta agosto.

cuadro 1




en una departamentalización que constitue unadivisión política poco propicia para el manejo de losrecursos naturales que desconoce el concepto decuenca como unidad de gestión.

Por otro lado, en gestión institucional de recursosnaturales, un tema siempre polémico ha sido el dela institucionalidad de los recursos hídricos, tantopública como privada. Por décadas, en el Perú, lainstitucionalidad con responsabilidad respecto a lagestión manejo de los recursos hídricos, estuvodispersa en muchas entidades. Así, se dividía la ges-tión del agua en sectores como agricultura, salud,recursos naturales, vivienda, entre otros. Si bien sereconocía un rol predominante en la gestión delagua al Ministerio del Agricultura –lo que se explicapor el enoque agrarista de la a derogada LeGeneral de Aguas–, intervenían otras autoridadescon varias competencias sobre este recurso. Ello noera necesariamente malo, considerando la comple-jidad en el manejo de este recurso, pero resultabanegativo por la alta de coordinación sistematici-dad en la gestión. Es precisamente ello lo que se hapretendido corregir con el reconocimiento, bajo lale vigente, de un Sistema Nacional de Gestión delos Recursos Hídricos, cuo ente rector es la Auto-

ridad Nacional del Agua (ANA), a la que se sumanlas catorce autoridades administrativas del agua ,bajo el ámbito de estas últimas, las administracioneslocales de agua. Ello, sin embargo, sigue contrapo-niéndose a la estructura política departamentalizadaantes señalada.

Finalmente, en relación con el marco institucional,no se puede dejar de mencionar las limitaciones quegenera la inexistencia de amparo jurisdiccional rente

a las aectaciones de derechos vinculados al ambienteo el manejo de los recursos naturales. Si bien, desde1990, se dieron ciertos avances al reconocerse el prin-cipio de “legitimidad para accionar”, que aculta acualquier ciudadano a iniciar una acción en deensadel ambiente, , en los últimos años, se ha creadoFiscalías Ambientales, también es cierto que a nivelde jueces no existe una especialización temática en relación con los mecanismos procedimentales noexiste una acción idónea creada ex proesamente

para la deensa de estos derechos, como sí ocurre enpaíses vecinos como Colombia.

3.8 a é p p

Durante el primer lustro de la década de 1990, seinició un proceso orientado a la disolución liqui-

dación de la banca de omento que por décadashabía venido operando en el país. Ello respondióa la lógica planteada en las condiciones de ajusteestructural a las que se sometió al país como partede la política de reinserción en el sistema nancierointernacional. Bancos para el omento de la indus-tria, la minería, la vivienda el agro, ueron gra-dualmente desapareciendo, sometidos a procesosde disolución liquidación.

No se trata en este documento de analizar, justi-car o rechazar las razones que llevaron a la decisiónantes señalada. Pero sí cabe mencionar que con ladesaparición de estas entidades, desaparecieron a suvez algunas oportunidades de nanciamiento parael aprovechamiento gestión de recursos naturales,

una mu marginal asistencia técnica. Ni siquieraCode, como banca de segundo piso, ue capaz dellenar este espacio, como lo hace, por ejemplo, laCorporación de Fomento a la Producción (Coro) enChile.

Esta alta de nanciamiento asistencia técnica sepuede justicar el día de ho en actividades econó-micas cua dinámica, precios, mercados caracterís-ticas las convierte en innecesarias, como en el casode la gran mediana minería. No es lo mismo, sinembargo, para actividades económicas que requierende mecanismos de promoción para su inserción enmercados o para la tecnicación en su manejo, comoen el caso de bosques, la investigación de recursos

genéticos, el manejo comercialización de auna recursos hidrobiológicos continentales, las energíasrenovables, etc.

Además, la existencia de recursos canalizados a losdepartamentos manejados por los gobiernos regio-nales, a través del canon, demandan, para su mejor uso, de ormas de asistencia técnica, público-priva-das, debidamente ormalizadas reconocidas, comoorma de garantizar el diseño ejecución de proec-

tos viables. En tal sentido, una órmula adecuada deasistencia técnica debiera involucrar al MEF al SNIP,




a los gobiernos regionales al centro de asistenciatécnica como promotor.

3.9 az

La Constitución Política de 1993 incorporó un artículoprogramático que establece que el Estado promueveel desarrollo sostenible de la Amazonía con una legis-lación adecuada. Este artículo recoge una demandareiterada para promover en la Amazonía una visión dedesarrollo que reconozca el potencial de la región los límites que denen su característica de ecosistemarágil. Además, se requiere de una política que con-traponga la visión tradicional de la Amazonía, quese ha venido traduciendo en lees que promuevenla extracción de recursos no renovables la inraes-tructura, mas no el potencial maderero, de serviciosambientales, de diversidad de especies la diversidadgenética.

Se parte de reconocer que el Perú cuenta con elmaor porcentaje de ecosistema amazónico enproporción a la totalidad de su territorio, en com-paración con los otros países de la cuenca amazó-nica, pero, no obstante ello, las políticas en relación

con esta importante extensión del territorio hanimplicado únicamente pérdida de recursos, des-plazamiento disminución de poblaciones nativas,contaminación un uerte retraso en políticas dedesarrollo.

La visión actual sobre la Amazonía se traduce en unpaquete que inclue centrales hidroeléctricas, lotespetroleros, derechos mineros, carreteras, errovías,hidrovías, plantaciones para biocombustibles con-

cesiones orestales, que no necesariamente incor-pora consideraciones sociales ambientales, quepodría derivar en impactos signicativos al ecosis-tema. Estos impactos pueden traducirse en incre-mento de la deorestación; degradación de bosquesen términos de su valor económico unciones eco-lógicas; aumento de emisiones de carbono; despla-

zamientos migratorios internos; ocupación de terri-torios indígenas áreas naturales protegidas; entreotros45.

3.10 i g

El aprovechamiento intensivo de los recursos natura-les tiene como consecuencia impactos sobre su dis-ponibilidad calidad, en especial cuando este se hacesin seguir consideraciones de carácter ambiental social prácticas de manejo sostenible. Ello, a su vez,es en gran medida uente de confictos. Frente a esta situación es que debe operar el marcolegislativo, institucional político, en materia ambien-tal, pero la sectorialización de la gestión ambiental su debilidad hacen poco eectiva esta intervención.

Por ello, se debe ortalecer la capacidad de los instru-mentos de gestión ambiental como orma de mejo-rar la relación de las actividades económicas con elentorno garantizar un uso sostenible de los recursosnaturales. Además, como mecanismo para disminuir la dinámica de los confictos por superposición de

recursos naturales.

Este ortalecimiento se debe sustentar en el princi-pio de que la política ambiental se operativiza a tra-vés de un conjunto de instrumentos, cada uno delos cuales tiene un propósito determinado de cuouncionamiento ecaz, en conjunto, se obtienen losresultados planteados. Dicho de otra manera, no escorrecto pensar que el uncionamiento de un únicoinstrumento, de manera aislada, pueda generar los

resultados que la política ambiental plantea. Es másbien correcto reconocer que de la combinación deinstrumentos de planicación, de control, de res-tauración, de prevención, económicos, nancieros

de inormación, se puede obtener comportamien-tos ambientalmente adecuados. Ese es justamenteel principio que genera la oposición a los decretos

45/ DOUROJEANNI, Marc et al. Amazonía Peruana en 2021. Explotación de recursos naturales e inraestructura: ¿qué está pasando? ¿Qué es lo que signifca para el uturo? 2a ed. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, abril del 2010.




de urgencia dictados a inicios del año 2011. Si ala disminución de exigencias ambientales se sumael hecho de que no existe un proceso concluidode zonicación ecológica económica, no existencondiciones mínimas exigibles para el desarrollo

de grandes obras de inraestructura en ecosistemasrágiles; existe una gran limitación en el ejercicio decompetencias a nivel de los gobiernos regionales encua jurisdicción se instalarán estos proectos, por lo que es posible reconocer la solidez de los argu-mentos de quienes plantean esta oposición.

Además, aun cuando instrumentos tales como laevaluación de impacto ambiental tienen en el Perúuna existencia de veinte años (aunque en un inicio,el año 1990, solo se reconoció al estudio de impactoambiental), no por ello se ha generado la conanzaque se requiere para que se convierta en el instru-mento de gestión ambiental preventivo que permitaanticipar, manejar evitar o mitigar los impactosambientales de las actividades económicas.

Además, no han operado de la manera como origi-nalmente se plantearon, instrumentos tales comoel programa de adecuación manejo ambiental(PAMA); el plan de cierre de pasivos ambientales; el

plan de cierre de minas; u otros, tales como el planintegral de gestión de residuos sólidos, la estrate-gia nacional de reorestación, el plan nacional dedesarrollo orestal, los planes de acción para limpiar el aire, entre muchos más, que terminan converti-dos en programas impresos que adornan muchasbibliotecas.

Por su parte, en relación con la scalización, lareciente creación del Organismo de Evaluación Fis-

calización Ambiental (OEFA) no ha venido aparejadade un esquema de descentralización , por su lado, lascompetencias otorgadas son tan genéricas que llevana interpretaciones –en algunos casos, erróneas– delrol que tendrá en tan importante tarea.

3.11 l

La gestión de los recursos naturales enrenta nuevosretos, planteados por la dinámica de nuevos esce-

narios globales. Así, la gestión de la diversidad bio-lógica, en el marco del Convenio de las NacionesUnidas sobre la Diversidad Biológica, de protoco-los como el de Cartagena sobre bioseguridad el deNagoa sobre acceso distribución de benecios,generan oportunidades para un país como el Perú,que se encuentra entre los de maor biodiversidad anivel mundial.

No obstante ello, debates como los generados

rente a los reiterados intentos por introducir cul-tivos transgénicos (sin perjuicio de la discusiónsobre importación comercialización de produc-tos que contienen transgénicos la necesidad deinormación previa, oportuna, clara suciente),someten al Perú a dilemas que es preciso resolver.Frente a ello, oportunidades para el manejo, valo-ración comercio de productos nativos, basadosen el reconocimiento de zonas de agrobiodiversi-dad, pareciera no despertar aún el interés políticorequerido.

Por otro lado, el reto que introduce la suscripción deacuerdos comerciales entre el Perú países desarro-llados otros países emergentes, puede constituir una oportunidad, siempre cuando evaluemos losbenecios que ello podría generar, analicemos dis-cutamos los riesgos perjuicios, desarrollemos lasagendas internas orientadas a mejorar nuestras con-diciones de competitividad. Así, la llamada “agendainterna”, en especial la agenda agraria, pareciera no

haber avanzado al ritmo que el reto demanda, enrelación con la agenda ambiental, puede constituir una oportunidad para aprovechar la discusión delrecientemente prepublicado plan nacional de acciónambiental46.

46/ MIISTERIO DEL AMBIENTE. Plan Nacional de Acción Ambiental. Planaa – Perú 2010-2021, octubre del 2010.




También están los retos que genera el cambio cli-mático. La vulnerabilidad peruana a los eectos delcambio climático puede resumirse en impactos enla agricultura, los bosques, los glaciares, los recursoshídricos, la energía, los suelos, la salud de las perso-

nas, entre otros.

La situación de vulnerabilidad del Perú a los eectosdel cambio climático ha sido no solo conrmada sino,a su vez, desarrollada de manera más detallada en laSegunda Comunicación Nacional del Perú a la Con-vención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Cli-mático47. En dicho inorme, se sustenta la condicióndel Perú como país vulnerable en el hecho de coin-cidir con 7 de las 9 características que determinan lavulnerabilidad.

En ese orden de ideas, la vulnerabilidad en el Perúestá determinada por cuatro actores centrales:amenazas crecientes, alto grado de exposición, alto

grado de sensibilidad capacidad de adaptaciónincipiente.

Frente a esta situación, se ha adoptado planes relevantesque requieren ejecución inmediata. Un reto de política

es poner en marcha las líneas de acción derivadas delPlan Nacional de Adaptación Mitigación rente alCambio Climático, recientemente aprobado48.

Esto último se vincula a lo señalado en el diagnósticode este documento, en el sentido de que se requiereuna matriz energética diversicada con énasis enuentes renovables. En ese sentido se pronuncia laPolítica Energética Nacional del Perú 2010-2040,aprobada por Decreto Supremo 064-2010-EM, el quelamentablemente está lleno de generalidades, carecede mecanismos operativos parece más bien habersedictado solo con el n de sustentar el desarrollo deinraestructura para la generación hidroeléctrica en la

Amazonía.

47/ MINISTERIO DEL AMBIENTE. El Perú y el cambio climático. Segunda Comunicación Nacional del Perú a la Convención Marco de

las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático 2010. Septiembre del 2010.48/ MINISTERIO DEL AMBIENTE. Plan de acción de adaptación y mitigación rente al cambio climático. MINAM, 2010.

4. objetivos esPecíficos y resultados esPerados

de la oPción de Política

Las opciones de política alrededor del otorgamientode derechos acceso a los recursos naturales, debenconstruirse sobre la base de los actores clave identi-cados bajo principios de integralidad, viabilidad gradualidad.

No existen recetas uniormes en relación con estos

temas. El tratamiento político del tema en los paí-ses vecinos varía en unción del enoque ideológicoimperante. Así, países como Bolivia Ecuador hanreorzado la idea del rol estratégico de los recursosnaturales ortalecido la presencia del Estado comotitular operador para su aprovechamiento. La ten-dencia peruana desde el inicio de la década pasada

ha estado más bien orientada a promover el accesoa los recursos naturales bajo condiciones de gran omediana inversión.

Esta realidad obliga a que las opciones de políticaconsideren su viabilidad jurídica, su aceptación social

su viabilidad económica.

Bajo esa lógica es que se propone para cada uno delos actores clave, como condición para el desarro-llo de la opción de política, orientada a la gober-nanza en el acceso aprovechamiento de los recur-sos naturales, los siguientes objetivos resultadosesperados:




1. El dominio del Estado sobre los recursos natu-

rales. Se debe mejorar, precisar reorzar el roldel Estado como administrador de los recursosnaturales en su condición de patrimonio de laNación, a n de que, en el ejercicio de esta un-

ción, determine condiciones socioambientalesclaras exigibles para el aprovechamiento soste-nible de los recursos naturales. Como resultadode esta política, se busca obtener claridad sobrelas condiciones por cumplir mecanismos parahacer exigibles estas condiciones, a riesgo deperder la titularidad para el aprovechamiento delrecurso.

2. Propiedad privada y titulación. Se debe asig-nar titularidades claras para el acceso aprove-chamiento de los recursos naturales, con el n degenerar ecacia sostenibilidad en su aprovecha-miento. A su vez, se debe eliminar los incentivosperversos que genera el tratamiento sobre tierraagraria rente al tratamiento de los otros recur-sos naturales que se refeja en las situacionesde cambio de uso de la tierra de aptitud orestal.La asignación de titularidades a través de dere-chos de propiedad se debe hacer en armoníacon los preceptos constitucionales sobre domi-

nio de los recursos naturales, los mecanismoscontractuales deben reconocer los límites que lamisma Constitución establece en el ejercicio deeste derecho. Cuando la titularidad de un dere-cho se asigne a través de concesiones, se debedeterminar las condiciones socioambientales parael aprovechamiento de los recursos, cuo incum-plimiento debe generar la caducidad del derecho.La asignación de titularidad se debe hacer sobrela base de un catastro.

3. El dilema del suelo y subsuelo. Se debe generar mecanismos de diálogo, negociación entendi-miento que promuevan acuerdos equitativos,que promuevan la asociatividad entre los titularesde derechos superciarios (no solo de propiedadsobre la tierra, sino concesiones sobre recursosde la supercie), con base en inormación veraz

un rol de árbitro por parte de las entidades delEstado. La política tendrá como resultado la eli-

minación de la arbitrariedad e imposición en elacceso a la tierra, acuerdos justos que minimicen

el conficto, promoción de mecanismos de nego-ciación real acuerdos justos entre las partes.

4. Tierra y territorio. El objetivo por alcanzar esmejorar la regulación sobre los derechos capaci-

dad de decisión que corresponde a los pobladoresindígenas sobre las tierras que ocupan, revisán-dose la legislación de comunidades nativas a nde promover el respeto de los territorios indíge-nas; desarrollando mecanismos reales de consultaprevia, libre e inormada. Al término del mandatode gobierno, se deberá contar con un régimen enel tratamiento de la territorialidad indígena que,basado en la seguridad jurídica que da la propie-dad sobre la tierra, genere a su vez mecanismosque promuevan la deensa de los derechos delas poblaciones indígenas su participación reale inormada en los procesos de decisión que losaecten en las áreas que ocupan.

5. Superposición de derechos y títulos habili-

tantes. El objetivo es denir mecanismos reales,ecaces ecientes para la compatibilización deusos potenciales diversos sobre el territorio, basa-dos en instrumentos de planicación con unainstitucionalidad capaz de arbitrar con equidad

controversias por superposiciones. Se espera quelas potencialidades del territorio para el aprove-chamiento de recursos naturales diversos en lasmismas áreas se encuentre sometido a reglasclaras orientadas a compatibilizar actividades espacios reales de decisión solución en caso decontroversias o confictos por incompatibilidades.

6. Renta y distribución de benefcios por el apro-

vechamiento de los recursos naturales. Se

busca promover la mejora ecacia en el usode los recursos del canon otros ingresos queson uente de distribución a los gobiernos sub-nacionales, a través de la acilitación, por mediode centros de asistencia técnica, para el diseñode proectos acceso a los recursos cumpliendolas condiciones del Sistema Nacional de InversiónPública. Asimismo, se busca precisar la base decálculo del canon a n de generar una distribu-ción territorial equitativa convertir a estos recur-

sos en mecanismos de nanciamiento sostenido alargo plazo.




el aprovechamiento de los recursos que constituen su maor potencial, con las consideracionesrequeridas para disminuir los impactos en ecosis-temas rágiles.

10. Instrumentos de gestión ambiental. El objetivoes ortalecer los instrumentos de gestión ambien-tal de manejo de recursos naturales, comomecanismos reales de prevención de impactos,restauración rehabilitación control, reco-brando la conanza ciudadana en ellos, medianteprocedimientos autoridades capaces de su apli-cación ecaz.

11. Los recursos naturales rente a los nuevos

retos. El objetivo es convertir los retos globalesalrededor de los temas de diversidad biológica,comercio cambio climático, en oportunidadessobre la base de la riqueza natural del país, orien-tando la política al desarrollo de acciones estra-tégicas de adaptación, en especial en las áreasmás vulnerables. A su vez, se requiere recuperar la “inraestructura natural”, saneando recupe-rando ecosistemas degradados para su uso, con-servación manejo.

7. Descentralización y marco institucional. Elobjetivo es ortalecer el marco institucional para lagestión ambiental eliminando la lógica de manejo

gestión sectorial, dispersa sin mecanismos decoordinación. Asimismo, ortalecer el ejercicio

descentralizado para la gestión ambiental elmanejo de los recursos naturales, bajo el principiode subsidiariedad.

8. Asistencia técnica en la promoción de las inver-

siones. Se busca promover el uso ecaz e-ciente de los recursos del canon otros recursoscanalizados a los departamentos por el aprove-chamiento de los recursos naturales, mediante elortalecimiento de la capacidad técnica de estos,el diseño de proectos sólidos que generen uen-tes alternativas de ingresos acilitando el cumpli-miento de las condiciones impuestas por el MEFpara el acceso a estos recursos.

9. Amazonía. Se debe dar cumplimiento al man-dato constitucional que establece que el Estadopromueve el desarrollo sostenible de la Amazoníacon una legislación adecuada. A partir de ello, sebusca promover inversiones en la Amazonía para

5. obstáculos Para la imPlementación de la Política

La implementación de una política para la gober-nanza en el acceso aprovechamiento de los recursosnaturales no estará exenta de dicultades obstácu-los, propios de la cultura política; de las dierencias

conceptuales, económicas e ideológicas, que la ges-tión de recursos naturales genera; de las dierenciassobre las ormas de gestión bajo principios de subsi-diariedad o bajo ormas centralizadas (en el gobiernonacional); de la manera como se organiza el Estado;de la sectorialización; entre otros. La reorma delEstado es la gran tarea pendiente. Ello se refeja enlas dicultades por mejorar la gestión ambiental elmanejo de los recursos naturales.

La política de Estado en las últimas dos décadas hapriorizado la inversión en actividades extractivas en

el desarrollo de inraestructura en carreteras ener-gía, a n de sustentar el crecimiento uturo. Se estimaque ello no cambiará signicativamente en el uturocercano, debates como el generado alrededor del

tema de la caducidad de los derechos mineros por no inversión o producción, o el generado por el temadel impuesto a las sobreganancias, son el más clarorefejo de esta dicultad.

Con maor razón, entonces, se requiere un Estadouerte, presente, oportuno en la intervención previ-sor. En ese sentido, las acciones orientadas a ortalecer el rol del Estado como administrador de los recursosnaturales o mejorar las condiciones socioambientales

hacerlas exigibles, especialmente en relación con lasactividades extractivas, no serán tarea ácil.




Por su lado, en relación con los procesos de titulación,la controversia generada por los casos de corrupciónen Coopri la oerta para transerir dicha gestión a losgobiernos regionales, no necesariamente van a acilitar la culminación de estos procesos. Menos aun si no se

logra un acuerdo sobre los cambios de uso de la tierra.

Además, en relación con el debate sobre derechos depropiedad para el aprovechamiento de recursos natu-rales o regímenes de concesión, este se ha venidopolarizando ha existido desde el propio gobiernoun continuo menosprecio al régimen de concesio-nes, cuestionándolo pero desconociendo que su nouncionamiento se ha debido a la propia inacciónde las entidades de Estado para que este opere. Tales el caso del régimen de concesiones en el sector orestal, llamadas “concesiones rapiña” por el propiopresidente García en su artículo de octubre del 2007(sobre el “síndrome del perro del hortelano”).

No es signicativamente distinta la resistencia quegenera la revisión de los regímenes actuales sobresuelo subsuelo, a pesar de que existen evidenciasclaras de que, en la maoría de los casos, los confic-tos se originan en la insatisacción por los acuerdosque se suscribe para acceder a la tierra a través de

contratos de compraventa u otros.

Por su lado, las mesas de diálogo iniciadas como resul-tado de confictos por derechos indígenas, han dina-mizado un debate continuo sobre la situación de laspoblaciones indígenas sus derechos. Se ha generadouna maor conciencia ciudadana sobre sus derechos

el grado de aectación, un maor conocimientorespecto a sus reivindicaciones. Así, ho en día, el con-senso sobre la necesidad de contar con un régimen de

consulta previa, en cumplimiento del Convenio 169 dela OIT, pareciera tener como único opositor al Poder Ejecutivo; pero el ciudadano, los medios de prensa políticos de los distintos niveles de gobierno, coincidenen que se debe acelerar dicho proceso.

La reclamada indierencia del Estado respecto a estetema podría cambiar con la consolidación del Minis-

terio de Cultura la incorporación a este de un vice-ministerio de interculturalidad la adscripción a estedel debilitado Indepa. Retomar una agenda indígenaque dena acciones en la lógica en que se planteódurante el gobierno de transición del presidente

Paniagua, a partir del esuerzo hecho por la Secre-taría Técnica de Asuntos Indígenas (Setai), requierede voluntad política, que en el presente lustro no haexistido, pero que la nueva dinamización del debatepodría acelerar para el próximo.

Otro tema undamental, que origina las resistenciaspropias de la priorización de la inversión en industriasextractivas e inraestructura, es el establecimiento deprocedimientos de compatibilización de actividades,

, más aun, que se pueda establecer áreas de exclu-sión para el desarrollo de determinadas actividadesen zonas del territorio que, por sus características,podrían verse aectadas por las mismas. Son mupocas las reglas existentes que intentan compatibi-lizar derechos distintos sobre el mismo territorio. Por otro lado, existen reglas para compatibilizar activi-dades extractivas en áreas naturales protegidas deuso directo o sus zonas de amortiguamiento, peroello ha generado más controversias que soluciones.En relación con estas, por su lado, se ha eliminado

la acultad de los gobiernos locales de crear áreasde conservación municipal se ha condicionado lacreación de áreas de conservación regional, propues-tas por los gobiernos regionales, al cumplimiento deuna serie de requisitos, que puede convertirlas enáreas de imposible creación. Estas limitaciones se hanimpuesto justamente por la incapacidad de los meca-nismos para establecer reglas reales de compatibiliza-ción, aun cuando en el mes de ebrero del 2010 se hadictado un decreto supremo que intentaría, aunque

de manera allida, solucionar este problema49.

En esa lógica, queda claro el rechazo absoluto quegenera en los inversionistas la posibilidad de que seestablezcan zonas de exclusión. Muchos reclaman quelas cabeceras de cuenca estén limitadas a las activida-des extractivas, pero ello genera una oposición signi-cativa. Frente a este escenario, mecanismos como la

49/ Decreto Supremo 003-2011-Minam, del 16 de ebrero de 2011.




zonicación ecológica económica, aun cuando es unaherramienta novedosa, a empiezan a generar con-ficto.

Es por ello que la revisión de los procedimientos de

acceso a concesiones mineras o lotes de hidrocar-buros no resultará una tarea ácil de cumplir, auncuando muchos reconocen que la negociación parael acceso a la tierra, con un título rme, otorgado por Ingemmet, genera condiciones poco apropiadas paraacuerdos justos.

En esta lógica de procedimientos de acceso, se deberárevisar a su vez los procedimientos el grado de cum-plimiento de los mismos por parte de las autoridadesregionales, a que estos vienen motivando el desa-rrollo de actividades mineras ilegales sin concesiónotorgada.

Quizás la tarea que más dicultad genere, en la bús-queda de la gobernanza en el acceso aprovecha-miento de los recursos naturales, sea la revisión delos marcos legislativos políticos que rigen el procesode descentralización la distribución de benecios,a través del canon, otros, por cuanto implica abrir espacios de lucha de poder político.

Ello, sin embargo, se podría evitar en parte si setrabaja a partir del ortalecimiento de las uncionesambientales de manejo de recursos naturales deórganos como el Minam, OEFA, el propio Ministeriode Agricultura, , como parte de ello, se dene conclaridad el ámbito de ejercicio de sus unciones des-centralizadas.

En el caso de los instrumentos de gestión ambiental,

el reto maor es eliminar su enoque sectorial, que alo largo de los últimos veinte años ha generado nosolo dierencias en los avances que cada ministerio,región o municipio ha logrado, sino especialmentedesconanza pérdida de credibilidad en los mismos.Tener, en ese sentido, un Ministerio del Ambiente conunciones marginales sobre instrumentos tan relevan-tes como el estudio de impacto ambiental, no contri-bue con esta tarea.

A ello se debe sumar el limitado desarrollo de meca-nismos de participación ciudadana. Solo el sector

energía minas, de manera sectorial, el Minamhan desarrollado un marco legislativo para ello.Otros sectores o no lo han regulado o sus regulacio-nes no han sido operativizadas. La inexistencia deespacios de participación la alta de espacios de

intermediación están en la base de muchos de losconfictos existentes.

En donde sí podrían darse maores más rápidosavances es en la promoción de mecanismos de pro-moción de la Amazonía, al existir espacios de coordi-nación política, como el CIAM, o mecanismos regio-nales para la promoción de inversiones. Además, secuenta con una entidad como el IIAP, que puedecontribuir con esta tarea. La dicultad en relacióncon esta importante área del territorio es el enoquehistórico que desde el gobierno nacional se ha dadopara la promoción de industrias extractivas e inra-estructura.

También se ve con maores posibilidades el conti-nuar con el desarrollo de políticas para la adaptación

mitigación del cambio climático, sobre lo cual se hadado avances importantes desde el Minam. La di-cultad el reto pasan por reconocer que ello no estarea exclusiva de este Ministerio. Lo es de todos los

sectores, se requiere el concurso más activo del MEF.

Por otro lado, es necesario desarrollar una agendaambiental en virtud de las demandas que los acuer-dos comerciales han generado.

En relación con los recursos de la diversidad bioló-gica, el debate sobre la incorporación de cultivostransgénicos, las situaciones de biopiratería por acceso no autorizado a los recursos genéticos, el

lento reconocimiento a la necesidad de proteger compensar los conocimientos tradicionales lapoca promoción de los cultivos nativos las zonasde agrobiodiversidad, son los grandes obstáculospor vencer.

Es claro que el maor reto para alcanzar el objetivo degobernanza en el acceso aprovechamiento de losrecursos naturales, es enrentar de manera integral losactores que generan, en la actualidad, controversias,

confictos, superposiciones vacíos. Hacerlo de maneraaislada incidirá en las bases de estas controversias.




u ñ

• Reglamentarlosartículosdelaleyderecursosna-turales para la compatibilización resolución deconlictos. Revisar modiicar los procedimientosde acceso a derechos para el ejercicio de activi-dades extractivas, a in de generar mecanismosreales de diálogo entendimiento. Deinir la un-ción de inormación sobre inventario, cantidad,calidad disponibilidad de recursos naturales queejerció la Oicina Nacional de Evaluación de Re-cursos Naturales hasta el año 1992.

• Culminar el proceso de titulación de tierras de

comunidades campesinas nativas elaborar unatlas oicial actualizable sobre estas tierras. Culmi-nar la suscripción de contratos de cesión en usosobre bosques resolver la creación de las reser-vas territoriales (reservas indígenas para poblacio-nes en aislamiento voluntario o contacto inicial)solicitadas.

• Elaborar una ley de concesiones sobre recursos

naturales, estableciendo los elementos que per-

mitan la operativización de derechos seguros parael aprovechamiento de los recursos naturales.

• Establecimientodereglasclarasyexigiblesparala

celebración de contratos de compraventa de tie-rras comunales, sujetos a reglas de convocatoria,quórum, actas, inormación registro, como con-dición para la validez de dichos acuerdos. Elabora-ción de contratos modelo capacitación comunal.

• Iniciarelprocesodediscusiónyelaboracióndelasreormas legales políticas requeridas para la pro-

tección reconocimiento de derechos colectivosde las poblaciones indígenas sobre las tierras queocupan.

• Definir con precisión las competencias que

corresponden a cada nivel de gobierno enrelación con el aprovechamiento de los re-cursos naturales culminar el proceso de des-centralización de las competencias ambientales.

• Serequiere,asuvez,elaborarunmapaunificado

de unidades de gestión sectoriales (bosques de

producción, cabeceras de cuenca, áreas de con-cesiones no maderables, tierras comunales, etc.),como mecanismo para deinir usos compatibles ozonas de exclusión.

• Modificarlosprocedimientos de acceso adere-chos mineros contratos de hidrocarburos, a inde garantizar, como condición previa al derecho,las consideraciones sociales (acceso a la tierra) ambientales, cuando corresponda.

• Creacióndecentrospúblico-privadosdeasisten-cia técnica, para el diseño de proectos por ser ejecutados con los recursos del canon. Estos cen-tros se sustentarán en reglas que se deina sobrela materia suscribirán convenios con el MEF a inde acilitar el cumplimiento de las condiciones delSNIP.

• Asu vez, se requiere de la creación de fondos

orientados a compensar el deterioro del patrimo-nio natural por el desarrollo de actividades extrac-

• Definir la competencia delMinisterio del Am-biente en relación con los Estudios de Impacto

Ambiental.

• Aprobacióndelaleydeserviciosambientalesy

revisión de las condiciones básicas para el desa-rrollo de proectos de reducción de emisiones por deorestación degradación (REDD).

• Iniciarelprocesodeimplementacióndelaslíneas

de acción contenidas en el plan nacional de adap-tación mitigación rente al cambio climático.

• Continuar con las acciones de identificación

de áreas o actividades vulnerables al cambioclimático.




tivas o de inraestructura, especialmente en eco-sistemas rágiles.

• Modificaciónenlasreglasdelcanonafindega-rantizar equidad territorial en su uso; deinición

de su base de cálculo e introducción para garanti-zar la sostenibilidad de recursos a largo plazo.

• Establecimiento de mecanismos para la asigna-ción eectiva del porcentaje de distribución delcanon que corresponde a los propios pobladores

comunidades.

• Descentralizacióndelasfuncionesambientalesde

los órganos con competencias ambientales (Mi-nam, OEFA) creados con posterioridad a las leesde regiones le de bases para la descentraliza-ción.

• Fortalecimiento de funciones del Minam como

entidad transversal, ente rector del Sistema Na-cional de Gestión Ambiental, como mecanismopara eliminar la sectorialización de unciones.

• Elaboraciónypromulgacióndeunaleyquedefi-na una acción judicial para la deensa del ambien-

te el patrocinio de intereses diusos.

• Definición de una política de promoción de la

cuenca como unidad de gestión de los recursosnaturales.

• Aprobacióndelaleyparaeldesarrollosostenible

de la Amazonía, deinición de medidas promo-cionales orientadas al uso sostenible de sus recur-sos complementada con una le para la promo-

ción de las inversiones en Amazonía, orientada apromover el manejo orestal sostenible, el accesoregulado la investigación sobre recursos genéti-cos; los servicios ambientales; el ecoturismo, etc.

• Aprobacióndeunapolíticadepromocióndezo-nas de agrobiodiversidad, orientadas a la promo-ción de cultivos nativos el respeto de conoci-mientos tradicionales asociados a estos cultivos.

• Fortalecimiento del Consejo Interregional de la Amazonía, como espacio de coordinación políticaen Amazonía, del Instituto de Investigación dela Amazonía Peruana, como centro técnico-cien-tíico, como orma de promover la gestión ade-cuada de los recursos naturales en la Amazoníaperuana.

• Codificación de lasexigencias ambientalespara

las actividades mineras.

• Elaboracióndeunreglamentoambientalparael

desarrollo de actividades de minería aluvial.

• Culminar el procesode inventario y verificar el

cumplimiento de los planes de cierre de pasivosambientales.

• Aprobacióndeunanormaúnicadeparticipación

ciudadana en materia ambiental de manejo delos recursos naturales, aplicable a todos los secto-

res.

• Consolidacióndeunapolíticademanejodezo-nas marino-costeras.

• Organizaciónde lasnormaspresupuestalespara

el uso eiciente de los ondos de adaptación alcambio climático.

• Aprobacióndeunaleydepromocióndeenergías

renovables, que complemente las normas exis-tentes de incentivos a la eiciencia energética.




• Contar con una entidad autónoma con rango

constitucional a cargo de la coordinación, inor-

mación, inventario resolución de conlictos al-rededor de la temática del acceso aprovecha-miento de los recursos naturales.

• Crear,reglamentary operativizar un sistemade

catastro registro de derechos sobre recursos na-turales.

c ñ

• Promoción, capacitación y operativización de

acuerdos de asociatividad entre operadores de

industrias extractivas titulares de derechos su-periciarios.

• Promover un debate nacional y consolidar los

mecanismos para el reconocimiento de derechosterritoriales de las poblaciones indígenas, estable-ciendo claridad en relación con los derechos co-lectivos sobre el territorio.




A manera de resumen, se plantea las siguientes recomendaciones de política:

• La gobernanza en el acceso y aprovechamientode los recursos naturales debe alcanzarseapartir de

una política coherente e integral, capaz de incidir en aquellos actores que dinamizan los confictos,promueven la exclusión, desconocen las potencialidades del territorio generan relaciones territorialesinequitativas.

• CorrespondealEstadoasumirunroldeadministradorensalvaguardadelosrecursosnaturalesentanto

patrimonio de la Nación, estableciendo condiciones para su acceso aprovechamiento, exigibles sujetasa caducidad del título o derecho otorgado en caso de incumplimiento de las mismas.

• Losderechosqueseotorguenparaelaprovechamientodelosrecursosnaturalesdebengarantizaruna

titularidad clara, universal, excluible transerible, como condición para el manejo sostenible.

• ElEstadodebeincorporarmecanismosquepromuevanlacompatibilizaciónparaelmanejoyaprovecha-miento de los recursos naturales, estableciendo a su vez mecanismos para la solución de controversias encaso de incompatibilidades.

• Sedebeeliminarlosmecanismosperversosquepromuevenladeforestaciónyelcambiodeusodelatierra

de aptitud orestal para el acceso a títulos de propiedad bajo la orma de tierra agraria.

• Sedebeestablecerreglasquepromuevannegociacionesrealesentretitulares,individualesocolectivos,de

derechos sobre la supercie, con aquellos que desean acceder a los recursos del subsuelo, bajo ormas deasociatividad cooperación real.

• Sedeberáplantearrespuestasrealesorientadasagarantizarlosderechosdelaspoblacionesindígenassobre

los territorios que ocupan, con capacidad de administración participación real en las decisiones que laspuedan aectar.

• Revisaryreformularlosmecanismosdedistribucióndeingresos,comopasoprevioalacreacióndemeca-nismos de descentralización scal. Para ello, se debe acilitar el uso ecaz de los recursos del canon delos ingresos de otras uentes a través de centros de asistencia técnica. Además, se debe precisar la base decálculo del canon generar, a su vez, una distribución territorial equitativa.

• Sedeberáeliminarlalógicadegestiónambientalydemanejoderecursosnaturalesdemanerasectorial

dispersa, culminar consolidar el proceso de descentralización que a la echa se encuentra pendiente,sustentado en el principio de subsidiariedad en la gestión.

• LapromocióndeinversionesenlaAmazoníadeberásustentarseenelpotencialderecursosendichoeco-

sistema sobre la base del mandato constitucional para su aprovechamiento sostenible, minimizando losimpactos en ecosistemas rágiles.

recomendaciones de Política



• Losinstrumentosdegestiónambientalylosorientadosalmanejosostenibledelosrecursosnaturalesdeben

convertirse en herramientas objetivas creíbles de prevención, restauración, planicación control, orta-leciendo el rol del Ministerio del Ambiente de las autoridades subnacionales en su ejecución.

• Losretosglobalesdelaactualidad,vinculadosalmanejodeladiversidadbiológica,elcambioclimático,el

comercio internacional las energías renovables limpias, deben ser convertidos en oportunidades sobrela base del potencial la riqueza natural del país.

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