Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el...
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Programas de trasferencias condicionadas:
Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe
Simone CecchiniDivisión de Desarrollo Social
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
SEMINARIO DE CRECIMIENTO Y PRODUCTIVIDAD
Banco Central de Nicaragua, Managua, 5 de septiembre de 2013
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• Ajustes fiscales con reducción de la inversión social
• Papel central del mercado en la asignación de bienes y servicios
• Transferencias sociales basadas en criterios de emergencia
• Ampliación de la inversión social y criterios contra-cíclicos
• Rol regulador del Estado con el objeto de dirimir asimetrías del mercado
• Políticas integrales para la reducción de la pobreza: expansión de los activos y las capacidades
Políticas sociales en los noventa Nuevas tendencias
Nuevas tendencias de las políticas sociales (1)
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• Enfoque exclusivo en los actores productivos
• Protección social centrada en el trabajo (hombre-jefe de hogar)
• Mecanismos informales: clientelismo y prebendalismo
• Enfoque en actores productivos, territoriales, de género, de etnia
• Protección social en un mundo laboral restringido: del plano contributivo al solidario
• Hacia un pacto social basado en derechos sociales
Políticas sociales en los noventa
Nuevas tendencias
Nuevas tendencias de las políticas sociales (2)
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Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.
El gasto público social en América Latina ha aumentado su participación en el gasto público total
y en el PIB
AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): GASTO PÚBLICO TOTAL Y GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REGIONAL. PROMEDIO PONDERADO, 1991-1992 A 2009-2010
(En porcentajes)
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Heterogeneidad en los niveles de inversión social
GASTO PÚBLICO SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2009/10(en dólares de 2005)
Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social.
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Los componentes de un sistema de protección social
PROTECCIÓN SOCIAL
REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL
Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y
proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos,
eliminación del trabajo infantil, políticas
antidiscriminación, etc.
CONTRIBUTIVA(SEGURIDAD)
• Regímenes de pensiones contributivas (vejez,
discapacidad, invalidez)• Seguros de salud
• Seguros de desempleo• Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad)
NO CONTRIBUTIVA (ASISTENCIA)
•Transferencias en efectivo o especie, sujetas o no a
corresponsabilidad (PTC, pensiones sociales u otras)
•Subsidios al consumo•Empleos de emergencia•Promoción y acceso a
servicios sociales existentes (educación, salud, cuidado,
vivienda)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
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Los programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe
• Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar el capital humano
• Nacen a mediados de los años noventa (Brasil, México) y se difunden en la década sucesiva
• Diseño básico común– Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a
cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud)
– Focalización geográfica y comprobación de medios– Papel central de las mujeres
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País Programa Año inicio
Argentina Asignación Universal por Hijo para Protección Social 2009-
Belice Boost 2011-
Bolivia (Estado Plurinacional de) Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla 2006- / 2009-
Brasil Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros) 2001-
Chile Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar 2002- / 2011-
Colombia Familias en Acción / Red Unidos 2001- / 2007-
Costa Rica Avancemos 2006-
Ecuador Bono de Desarrollo Humano 1998-
El Salvador Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria) 2005-
Guatemala Mi Familia Progresa 2008-
Haití Ti Manman Cherie 2012-
Honduras Bono 10.000 2010-
Jamaica Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH) 2002-
México Oportunidades (ex Progresa) 1997-
Panamá Red de Oportunidades 2006-
Paraguay Tekoporâ / Abrazo 2005-
Perú Juntos 2005-
República Dominicana Programa Solidaridad 2005-
Trinidad y Tobago Conditional Cash Transfer Programme (CCTP) 2006-
Uruguay Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria 2008- / 2006-
Los actuales programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe
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El crecimiento de los PTC ha sido continuo
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES)
Cobertura de los PTC, 2000-2012
(en porcentaje de la población total)
Inversión en los PTC, 2000-2011
(en porcentaje del PIB)
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/
0.06
0.210.26
0.29
0.38 0.36
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
2000 2005 2008 2009 2010 2011
5.7
13.516.5
19.0 19.5 20.2 21.1
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012
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En 2012, los PTC cubrían 30 millones de familias (cerca de 127 millones de personas) en América
Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/
43.1
28.527.7 27.2
24.6
21.520.2
17.7
11.6 11.49.9
8.6 8.56.7
4.8 4.1 3.7 3.1 2.7 2.70
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (20 PAÍSES): BENEFICIARIOS EN PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC), ALREDEDOR DE 2012
(En porcentaje de la población total)
Promedio América Latina y el Caribe: 21,1
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89.0
81.0
70.5
60.6
52.2 50.7
38.7
25.2
84.6 84.6
62.8
56.5
51.7
46.4 46.3
39.5 39.7
21.217.4
32.4
17.113.9
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
Ben
efic
iari
os
PT
C /
Po
bla
ció
n i
nd
igen
te y
po
bre
Porcentaje de la población indigente
Porcentaje de la población pobre
> 100
...
> 100 > 100 > 100 > 100 > 100 > 100
En varios países el número de beneficiarios de los PTC supera al número de personas indigentes
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009
(En porcentaje de la población indigente y pobre) a
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.
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El gasto en PTC varía mucho entre países
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/
0.88
0.52 0.51 0.47 0.45
0.40 0.39 0.39 0.36
0.33 0.32
0.240.22 0.20 0.19
0.140.11
0.020.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
1.20
1.40
0.29
1.17
Promedio ponderado: 0,38
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON
CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010(En porcentaje del PIB)
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Los PTC constituyen una de las inversiones sociales con mayor efecto redistributivo
AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO,
1997-2008a
(En porcentajes)
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.
a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0 20 40 60 80 100
Porcentaje acumulado de población
Po
rce
nta
je a
cum
ula
do
de
ga
sto
Salud
Educación
Gasto público social b/
Seguridad social
Ingreso primario
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0 20 40 60 80 100
Porcentaje acumulado de población
Por
cent
aje
acum
ulad
o de
gas
to Chile Solidario (Chile, 2006)
Total asistencia social
Bono de Desarrollo Humano (Ecuador, 2008)
Oportunidades (México, 2008)
Familias en Acción
(Colombia, 2008)
Ingreso primario
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El impacto de los PTC (1)
• Alivio más que superación de la pobreza– Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad
(buena focalización)– Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la
cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México)
Montos mínimos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)
Dólares % línea indigencia
% línea pobreza
% déficit mensual indigentes
% déficit mensual pobres
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
6 11 12 5 7 28 31 14 17
Montos máximos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)
Dólares % línea indigencia
% línea pobreza % déficit mensual indigentes
% déficit mensual pobres
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
16 29 35 15 20 81 98 40 53
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
![Page 15: Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social.](https://reader033.fdocuments.net/reader033/viewer/2022052504/54fb307b4a7959e7528b4754/html5/thumbnails/15.jpg)
AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO
ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009
(En porcentaje)
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.
Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit agregado anual de recursos de la población indigente
respecto a la línea de indigencia
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El impacto de los PTC (2)
• Reducción de la desigualdad– Impacto se observa en Brasil y México; muy menor en Chile
• Aumento consumo alimentos y compra vestuario• Literatura muestra impactos positivos de los PTC
sobre indicadores intermedios de capital humano (matrícula y asistencia escolar, controles médicos)– Especialmente para las familias más pobres y en países donde
las barreras de acceso son más altas
– Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano
– ¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?
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El impacto de los PTC (3)
• Generación de ingresos e inserción laboral– No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral– Existen sinergias positivas entre transferencias y
empleabilidad familias que las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo
– Pero empleos informales e inestables siguen siendo los más comunes
• Trabajo infantil: tendencia a combinar trabajo y asistencia escolar
• Empoderamiento de las mujeres: incremento autoestima y posición mujeres en las comunidades, pero escasa consideración estrategias conciliación
![Page 18: Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social.](https://reader033.fdocuments.net/reader033/viewer/2022052504/54fb307b4a7959e7528b4754/html5/thumbnails/18.jpg)
Los PTC comparten características comunes, pero no se puede hablar de un
modelo único
• Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país – Actores políticos y entorno institucional local
• Surgimiento de diseños alternativos – Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en
especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc.• Heterogeneidad de experiencias
– Diversos enfoques y aspectos operacionales
![Page 19: Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social.](https://reader033.fdocuments.net/reader033/viewer/2022052504/54fb307b4a7959e7528b4754/html5/thumbnails/19.jpg)
Las prestaciones de los PTC van más allá de las transferencias en efectivo
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
Acompañam.
familiar Talleres
educativos
Infraestructura Inserción laboral
![Page 20: Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social.](https://reader033.fdocuments.net/reader033/viewer/2022052504/54fb307b4a7959e7528b4754/html5/thumbnails/20.jpg)
Diversidad de enfoques de los PTC: tres tipos ideales
1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda– Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la
transferencia de ingreso
– Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se busca reforzar derechos a educación y salud
2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte– Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades;
monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos
– Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de comportamiento
3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades – Enfocados en la conexión al sistema de protección social
– Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
![Page 21: Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social.](https://reader033.fdocuments.net/reader033/viewer/2022052504/54fb307b4a7959e7528b4754/html5/thumbnails/21.jpg)
PTC tipo 1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda
Transferencia monetaria
Actúa como suplemento
de un ingreso
Cálculo en base a valor canasta de
alimentos
Condiciones
Refuerzan y protegen el
capital humano
Monitoreo y sanciones laxas
Resultados esperados
Disminución pobreza y
desigualdad
Indicadores pobreza y desigualdad
ingreso
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
![Page 22: Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social.](https://reader033.fdocuments.net/reader033/viewer/2022052504/54fb307b4a7959e7528b4754/html5/thumbnails/22.jpg)
PTC tipo 2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte
Transferencia monetaria
Actúa como incentivo
Cálculo costo oportunidad
Condiciones
Generan cambio de
comportamiento
Monitoreo y sanciones fuertes
Resultados esperados
Desarrollohumano
Indicadores intermedios de
salud y educación
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
![Page 23: Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social.](https://reader033.fdocuments.net/reader033/viewer/2022052504/54fb307b4a7959e7528b4754/html5/thumbnails/23.jpg)
PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades
Transferenciamonetaria
Actúa para cubrir costos
de vinculación
Residual
Condiciones
Corresponsabili-dades
negociadas (compromiso
familiar)
Acordadas con apoyo psicosocial
Resultadosesperados
Mejoramiento dimensiones trabajadas
Índices multidimensionales
de pobreza
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
![Page 24: Programas de trasferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe Simone Cecchini División de Desarrollo Social.](https://reader033.fdocuments.net/reader033/viewer/2022052504/54fb307b4a7959e7528b4754/html5/thumbnails/24.jpg)
El principal desafío es mantener objetivos claros e integrar los PTC en los sistemas
de protección social
• Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades• Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”
• PTC como puerta de entrada al sistema de protección social• Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente
excluidas de la protección social• Las personas pueden graduarse de determinados
programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social
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Claves para que los PTC contribuyan a la reducción de la pobreza
• Institucionalidad: sólida estabilidad institucional y acuerdos nacionales de largo plazo
• Política social: visión integral, coordinación, gestión basada en los resultados (enfoque en los impactos), énfasis en la oferta de calidad
• Gestión: Alinear el programa a los objetivos de política social y condiciones del país
– Considerar fortalezas y debilidades institucionales, así como nivel y características de la pobreza
• Economía: crecimiento y productividad, con generación de empleo