Programa Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda...

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Evaluación Externa del

Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para

la Vivienda Progresiva “Tu Casa” (PTC)

DISEÑO

presentado por:

Gerardo Esquivel Hernández

El Colegio de México

(Responsable)

Marzo, 2006

Evaluación Externa del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”, 2003‐2005

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I. DISEÑO En este apartado se presenta en primera instancia una discusión sobre el problema económico y social que da origen al Programa y los factores que contribuyen al problema. Posteriormente, se presenta un análisis sobre la congruencia del Programa con el Programa Sectorial de Vivienda 2000-2006, la Estrategia Contigo, el Fondo Nacional de Habitaciones Populares, y la declaración de Estambul en el marco de la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II). En un tercer apartado se presentan los cambios en las Reglas de Operación del Programa (2003-2004). En el cuarto apartado se presenta un análisis de complementariedad y duplicidad. I. 1 Análisis de la problemática o contexto actual al cual responde el Programa. La imperativa necesidad de los individuos por resguardarse de los efectos de la naturaleza y contar con un espacio particular para realizar sus actividades esenciales ha conducido desde la antigüedad a la construcción de viviendas para tal fin. La vivienda se puede definir como un lugar delimitado para el uso estable de sus habitantes en cuanto a refugio frente a los demás y para el cumplimiento de las funciones vitales de los moradores. Asimismo, en la actualidad, la vivienda es considerada como uno de los elementos fundamentales para el sano desarrollo de la familia y su integración en la comunidad. La carencia de una vivienda propia mina la sana convivencia de los miembros de una comunidad al poder conducir a problemas de hacinamiento y situación de vagancia, lo cual a la postre puede conducir a conductas antisociales y degradación familiar. En suma, la posesión de una vivienda digna es un elemento fundamental para el sano desarrollo de la familia y la comunidad. Sin embargo, muchas familias en situación de pobreza patrimonial no cuentan con una vivienda propia o la que habitan y/o poseen se encuentra en condiciones poco deseable con carencias de espacios y servicios. Bajo este contexto, el Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” busca apoyar a la población en pobreza para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda

A. Problema económico y/o social que da origen al Programa Una de las principales fuentes de presión sobre el mercado de vivienda popular en las ciudades proviene de las familias asentadas en predios irregulares en las orillas de las mismas o en barrancas y zonas de alto riesgo, producto de la migración hacia estas ciudades, tanto de recién llegados como de personas nacidas en estas ciudades pero que son hijos o nietos de inmigrantes procedentes de zonas rurales marginadas o localidades urbanas o semiurbanas con pocas fuentes de empleo y bajos ingresos, a lo cual se agrega el hecho de que el precio de la tierra en las ciudades receptoras es más alto conforme se agolpa una mayor población en las mismas, lo que agrava el problema de la carencia de una vivienda. Desde el punto de vista teórico, el proceso migratorio, que está en el centro del problema de vivienda en las ciudades, es un funcionamiento normal de los mercados de trabajo regionales, en el cual una ciudad que experimenta un aumento de productividad o de la producción de bienes y


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servicios, tendrá como consecuencia un aumento de la demanda de empleo y de los salarios, lo cual evidentemente contribuye a atraer a los pobladores de otras localidades y zonas rurales de la región, o inclusive de más allá de la región, como podría ser el caso de las grandes ciudades. Este es el modelo de ajuste regional desarrollado por Courchene (1970)1. Si bien el crecimiento poblacional de las familias de tercera generación o más que han habitado en la ciudad también constituye una demanda importante por vivienda, en la mayoría de las veces, estos nuevos matrimonios no se encuentran en condición de pobreza debido a la curva de aprendizaje generacional y el desarrollo de mayores capacidades por nacer en una ciudad de mayor ingreso y nivel educativo, por lo cual pueden con mayor facilidad procurarse una casa propia o pagar un alquiler. Es por esto que, como lo señala Blair (1991), en los países en desarrollo se han formado zonas alrededor de la ciudad habitadas por individuos que en su mayoría se han desplazado desde el campo hacia las ciudades aún cuando no encuentren trabajo en la economía formal2. Estos grupos de población rural incursionan en cualquier actividad informal o la indigencia para lograr su supervivencia. Este esquema migratorio se refuerza en la medida que la política pública valida esta estrategia, lo cual también resulta beneficioso para la propia administración pública, ya que al existir un compromiso institucional por parte del gobierno de garantizar condiciones de salud y educación mínimas para la población más pobre, la administración pública incurre en menores costos al ofrecer estos servicios a las orillas de las ciudades que llevar estos mismos servicios a las zonas rurales, en ocasiones de inaccesible acceso. Lo anterior significa que en términos de costo beneficio, resulta más barato para la administración pública otorgar los servicios mínimos de salud y vivienda a la población rural que migra hacia la periferia de las ciudades que brindar estos mismos servicios a esta misma población si permaneciera en sus lugares de origen en las zonas rurales. En este sentido, la existencia de zonas marginadas en la periferia de las ciudades puede ser resultado de una estrategia de política pública deliberada que altera los precios relativos a favor de la ciudad con respecto al campo, lo cual incentiva una gran migración de la población rural hacia las ciudades, amen de la migración rural urbana que se gesta en todo proceso de industrialización y desarrollo económico. Es importante destacar que la construcción de vivienda, infraestructura y servicios de salud y educación llevan tiempo en su creación, por lo cual si se desea evitar la existencia de dicha expresión de marginación alrededor de las ciudades se tendría que anticipar esta construcción mediante la identificación de los flujos migratorios intrarregionales. Cosa diferente ocurre con la carencia de una vivienda digna en las pequeñas localidades urbanas y las zonas rurales expulsoras de población donde la explicación que subyace a la falta de una vivienda digna es simplemente la pobreza de las familias para procurarse los materiales de construcción.

1 Courchene, T. Interprovincial Migration and Economic Adjustement” Canadian Journal of Economics, 1970, 3, 550-576. 2 Blair, John P. Urban and Regional Economics, IRWIN. Boston. 1991.


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B. Factores que producen o contribuyen al problema Lo anteriormente señalado hace que el análisis sobre los factores que producen el problema se analicen en tres partes: la primera corresponde a las ciudades receptoras de población, la segunda a localidades urbanas o zonas rurales expulsoras de población, y la tercera a las características de la demanda de vivienda por crecimiento poblacional. Localidades urbanas receptoras de población La existencia de numerosas familias que carecen de una vivienda particular en las localidades urbanas receptoras de población es resultado de una combinación de múltiples elementos que confluyen para dar origen a este problema. El principal de ellos, como se mencionó anteriormente, es la migración hacia localidades urbanas de mayor ingreso o con expectativas de mejor empleo por parte de personas que proceden, por lo general, de localidades suburbanas o zonas rurales en situación de pobreza. Esta migración de personas de bajos ingresos genera automáticamente un problema de vivienda ya que no poseen ahorros significativos para adquirir una propiedad al contado y tampoco cuentan con un trabajo estable y de buena calidad que los provea de un flujo de ingresos suficientes para rentar una vivienda o adquirirla a crédito. La pobreza de los inmigrantes les impide adquirir una vivienda particular, pero esto no impide que necesiten de un lugar donde llevar a cabo sus actividades vitales. Esto lleva a que se formen asentamientos irregulares en las orillas de la ciudad o se produzca hacinamiento en viviendas antiguas y deterioradas en algunas partes antiguas del centro de las ciudades. Asimismo, conforme se mantiene un flujo de migración importante hacia estas ciudades, el aumento de la población, y de la demanda de servicios y productos colaterales que se genera, aumenta la presión sobre el uso del suelo, lo cual evidentemente conduce a incrementos en el precio de la tierra para vivienda. Por otra parte, se debe de tener presente que la vivienda está en competencia con otras utilizaciones del suelo, lo que eleva considerablemente su precio en ciudades de rápido crecimiento; la existencia de barrios informales e insalubres en la periferia de la ciudad son la expresión de una deficiente administración local y ausencia de un estado de derecho. La falta de esquemas inteligentes de desarrollo inmobiliario y la ausencia de reglas claras sobre la tenencia de la tierra y uso del suelo son la base sobre la cual se erigen los barrios informales y la autoconstrucción. La falta de esquemas inteligentes de desarrollo inmobiliario da como resultado la construcción de vivienda a baja escala o autoconstrucción en las ciudades, lo que redunda en altos costos de producción por unidad de vivienda, y provoca una oferta de vivienda relativamente cara. Aunado a lo anterior, si este incremento de la oferta de nuevas viviendas es inferior a la demanda de la población, el precio todavía aumenta más a fin de ajustar el mercado de vivienda. Si a lo anterior, le aunamos la ausencia de derechos de propiedad sobre la tierra en las zonas limítrofes de la ciudad, el resultado será una ocupación irregular del suelo y la formación de barrios informales y carentes de servicios públicos en la periferia. Desde luego que uno de los instrumentos de política pública para que las personas con menores ingresos adquieran una vivienda es otorgarles un subsidio directo para la adquisición de una vivienda cara, la otra posibilidad es crear las condiciones para promover la construcción a gran escala (grandes proyectos inmobiliarios) a fin de que el costo de producción por unidad de


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vivienda sea relativamente bajo y sea asequible para un mayor número de personas de bajos ingresos sin necesidad de erogar una gran cantidad de recursos en subsidios para la adquisición de vivienda, y poder en cambio utilizar esos recursos en la creación de infraestructura de transporte y provisión de servicios urbanos. Es por esto que para resolver los problemas de vivienda que enfrentan las familias pobres en las ciudades en expansión es necesario pensar en dos grupos de instrumentos: a) esquemas dirigidos al impulso del desarrollo inmobiliario de vivienda popular a bajo costo, y b) esquemas de crédito y subsidios para la adquisición de vivienda. a) esquemas dirigidos al impulso del desarrollo inmobiliario de vivienda popular de bajo costo Con respecto a los esquemas dirigidos al impulso del desarrollo inmobiliario de vivienda popular de bajo costo, Polesé (1998)3 señala que para que exista una industria de la construcción de vivienda popular dispuesto a invertir en las zonas periféricas de la ciudad, es necesario que exista certeza jurídica en la que los propietarios puedan alquilar o vender libremente la vivienda; constituir fondos para financiar la construcción de vivienda, crear infraestructura de transporte que permita los desplazamientos en distancias grandes; y asegurar las condiciones fiscales y administrativas para asegurar los servicios públicos según el ritmo de expansión residencial. Por lo que a la infraestructura de transporte se refiere, conforme la ciudad se extiende, el tiempo de traslado se incrementa significativamente haciendo que las personas ejerzan una mayor presión sobre el precio de las viviendas más cercanas al centro de la ciudad, siempre y cuando no se haya iniciado un proceso de filtrado como se mencionará más adelante. Una alternativa, es la construcción de medios de transporte masivo sumamente eficientes que permitan a la población de la periferia llegar al centro de la ciudad o a cualquier extremo de forma muy rápida. Por lo tanto, un esquema dirigido al impulso del desarrollo inmobiliario de vivienda popular a bajo costo en la periferia de la ciudad debe de ir acompañado de la habilitación de medios de transporte masivo eficientes. b) esquemas de crédito y subsidios para la adquisición de vivienda. Con respecto a los esquemas de crédito para la adquisición de vivienda, se requiere de instituciones financieras que aseguren el funcionamiento eficaz del mercado hipotecario, así como agilizar trámites y acceso al crédito a fin de facilitar la adquisición de la mayor oferta de vivienda. En el caso de los subsidios, existen fundamentalmente dos tipos de apoyos. Los apoyos monetarios directos para la adquisición o mejora de la vivienda y los vales para el pago de alquiler. Por lo que respecta a los apoyos monetarios directos para la adquisición de vivienda, es necesario que estos no distorsionen los precios de mercado alterando la jerarquía y vocación residencial del interior de la ciudad. Puesto que la vivienda compite con otras actividades por el uso del suelo y ello se refleja en el precio del terreno, los subsidios para la adquisición de vivienda popular no deben de modificar la estructura de precios de los terrenos en el centro de la ciudad, puesto que sería inconveniente que los terrenos en el centro se destinaran a vivienda popular siendo que podrían haberse destinado a actividades comerciales o empresariales más rentables, las cuales podrían contribuir a una mayor recaudación del impuesto predial. En cuanto al otorgamiento de vales para pagar el alquiler para favorecer a los grupos de bajos ingresos, se trata de la entrega de vales a éstos para su utilización en el pago de un porcentaje 3 Polèse, Mario. Economía Urbana y Regional: Introducción a la Relación Entre Territorio y Desarrollo. Libro Universitario Regional. Costa Rica. 1998.


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del alquiler denominado como renta justa de la vivienda elegida por ellos mismos. Si la vivienda elegida implica una renta superior a la establecida como justa, entonces el inquilino tendrá que pagar la diferencia si quiere quedarse en dicha vivienda. Finalmente, cabe mencionar que la migración tiene fuertes costos psicológicos y sociales, por lo cual el problema de la carencia de vivienda de amplios sectores asentados en cinturones de miseria de las ciudades receptoras de población también está asociado a problemas de identidad y sentimiento de pertenencia a la nueva comunidad. Esto último hace indispensable que los problemas de atención a la vivienda sean vistos de manera integral en un plan de desarrollo urbano y social, que prevea la construcción de espacios dedicados a las actividades deportivas, sociales, culturales y recreativas. Localidades urbanas o zonas rurales expulsoras de población De acuerdo con Blair (1991), la marginación extrema en las zonas rurales surge como oposición de las economías de aglomeración que se producen en las zonas urbanas de rápida industrialización y actividades de servicios. La inexistencia de actividades económicas de alta productividad y bien remuneradas en las zonas marginadas rurales o pequeñas localidades es resultado de su propio aislamiento, ya que los empresarios invertirán en lugares donde exista un grado importante de aglomeración de la actividad productiva y no en lugares dispersos, geográficamente asilados y con escasa o nula actividad productiva. De alguna manera, la estrategia de desarrollo para este tipo de regiones ha sido la de revalorizar algunos de sus recursos locales, como la tierra o la belleza natural, a fin de proveerla de una actividad económica rentable, de mayor valor agregado, y que le permita a la población del lugar obtener ingresos suficientes para incursionar en una senda de desarrollo sostenible. Sin embargo, la migración desde estas zonas marginadas hacia las ciudades es una de las respuestas automáticas de poblaciones que se desarticulan del sistema económico. Sin bien, la migración constituye uno de los elementos fundamentales para ajustar el conjunto del sistema económico, esto no impide que se presenten serios problemas sociales en localidades y zonas rurales expulsoras de población. No obstante lo anterior, lo que aquí nos ocupa es analizar los factores que explican la falta de una vivienda digna de familias en pobreza en localidades y zonas rurales expulsoras de población, y no cuales son las causas de la marginación de estas localidades y cómo resolver dicha cuestión. En cuanto a las principales características de las familias en pobreza en localidades y zonas rurales expulsoras de mano de obra, se puede señalar que en la mayoría de las veces, estas familias cuentan con una propiedad o terreno para su vivienda. Es decir, por lo general, la mayoría de las familias que habitan en localidades y zonas rurales expulsoras de población poseen un predio para su vivienda, por lo que la carencia de un terreno o lote para la misma no es el problema fundamental. Asimismo, se observa que en estas localidades y zonas rurales no existe la presencia de empresas constructoras o desarrolladores de vivienda debido a lo poco atractivo de estas localidades, por lo cual la mayoría de la construcción de vivienda se lleva a cabo por los propios habitantes de la localidad. Por los dos elementos antes mencionados, en la mayoría de estas localidades y comunidades rurales no existe un mercado de vivienda importante, sino salvo en


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caso aislados en que se compran y venden viviendas entre conocidos. Y si a comunidades indígenas no referimos esta práctica es todavía menos frecuente. Puesto que prácticamente no existente un mercado de vivienda en este tipo de localidades y zonas rurales, no tiene sentido hablar de créditos o subsidios para la adquisición de vivienda, aunque no se descarta su utilización en caso de que alguien así lo requiriera. Sin embargo, más importante entonces se vuelve la opción de otorgar apoyos para la ampliación o mejoramiento de la vivienda particular, ya que en este sentido sí habría un fuerte interés por parte de las familias asentadas en estas localidades o zonas rurales, quienes en su mayoría poseen una propiedad a pesar de su condición de pobreza. Una gran cantidad de la población en pobreza, asentada en pequeñas localidades urbanas y zonas rurales, son poseedores de un predio para habitar, aunque no cuenten con una vivienda bien edificada, servicios y cómoda para tal fin. Por esto, para este tipo de población es más importante brindarle un apoyo para la construcción, ampliación o mejoramiento de sus viviendas que otorgarles un crédito para la adquisición de una vivienda nueva. Sin embargo, para el caso de zonas rurales marginadas y comunidades indígenas, no es suficiente otorgarles los recursos monetarios para la construcción o ampliación de sus viviendas, ya que puede ser que en sus poblados no se vendan materiales de construcción. A fin de superar esta importante limitación, los instrumentos de política pública deben de contemplar la posibilidad de apoyar a estas familias directamente con la entrega en sus localidades y comunidades de material de construcción genéricos de acuerdo con el tipo de construcción del lugar y darles solamente una parte en efectivo para la adquisición de productos de ferretería y tlapalería que puedan adquirir en localidades cercanas sin incurrir en un excesivo costo de transporte. Para esto se tendría que recoger primero la demanda social de la localidad o comunidad y así otorgar el apoyo en especie simultáneamente para el conjunto de las familias a fin de optimizar en lo más posible el costo de transporte de los materiales. Demanda de vivienda por crecimiento poblacional Como se mencionó al principio de este apartado, otro de los elementos que dan origen al Programa, es el crecimiento poblacional que se produce en las ciudades al margen de la migración, no obstante debe de considerarse lo señalado anteriormente, en el sentido de que si bien el crecimiento poblacional de las familias de tercera generación que han habitado en la ciudad también constituye una demanda importante por vivienda, en la mayoría de las veces, estos nuevos matrimonios no se encuentran en condición de pobreza debido a la curva de aprendizaje generacional y el desarrollo de mayores capacidades por nacer en una ciudad de mayor ingreso y nivel educativo, por lo cual pueden con mayor facilidad procurarse una casa en el mercado inmobiliario privado. Sin embargo, bien pueden existir casos de segmentos de población de bajos ingresos que han vivido por generaciones en la misma ciudad por lo que enfrentan problemas para adquirir una vivienda. En primera instancia, es pertinente señalar que debido al lento crecimiento poblacional en las zonas urbanas del país (no migratorio), el crecimiento poblacional no genera problemas agudos de vivienda como los problemas que genera la migración, y en cambio sus características son bastante particulares ya que la demanda de vivienda por crecimiento poblacional es de mayor calidad y la ubicación dentro de la ciudad juega un papel relevante. En todo caso, solamente habría que advertir que la demanda de vivienda por crecimiento poblacional de aquellas personas que no son descendientes de inmigrantes condicionan su demanda por vivienda a las características de la misma y su lugar dentro de la ciudad


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dependiendo de sus ingresos, los servicios existentes en la zona habitacional y las vialidades y transportes con las cuales cuente la ciudad. En este punto nos detendremos a explicar un poco las diversas implicaciones de estos señalamientos presentando algunos modelos de crecimiento urbano. Modelo de toma y daca (Trade-Off Model) De acuerdo con Polese (1998), en este modelo, la vivienda está en competencia con otras utilizaciones del suelo, por lo que las cuestiones de distancia y de intensidad de uso siguen estando en el centro de la situación. Se establece que en las ciudades con un sólo núcleo, existe un beneficio de estar cerca del centro en términos de acceso a las oficinas y negocios debido al ahorro de tiempo, y por otra parte existe un beneficio de estar lejos del centro al tener posibilidades de adquirir una casa de mayor tamaño, más nueva, con menos congestión y contar con vialidades más amplias y menos transitadas. Este modelo predice que cuando los nuevos matrimonios de ingreso medio o alto desean una vivienda, el efecto de mayor espacio domina al efecto de mejor acceso al centro, por lo cual las residencias de las nuevas familias de medianos y altos ingresos se desplazan a un extremo de la ciudad. Pero de hecho, no se desplazan a cualquier punto de la periferia, sino a un punto de la periferia que esté en línea recta con el centro que tenga las mejores comunicaciones y mayor valor de la tierra, y que no existan fábricas, lo que se podría visualizar como una rebanada de pastel. En este modelo, los costos de transporte y de tiempo de viaje tendrán un fuerte impacto sobre la localización residencial, ya que aquí el argumento es que las familias eligen residencias más lejanas si se cuenta con un fácil acceso a los lugares de negocios en el centro de la ciudad. Cuando la ciudad es relativamente grande, entonces se puede dar el fenómeno antes descrito en varios núcleos dentro de la ciudad. Conforme las ciudades crecen, puede resultar que las personas de mayores ingresos deseen vivir en las afueras de la ciudad en amplias casas, pero su centro de trabajo puede implicar un costo de traslado muy alto, por lo que en estos casos pueden surgir nuevos centros de negocios ubicados en diferentes puntos de la ciudad, cercanos a las zonas residenciales, con lo cual se lograría cubrir ambos objetivos: contar con amplias casas y estar cerca de los centro de negocios. Teoría de filtrado hacia grupos de más bajos ingresos (Filtering-Down) Se ha observado que cuando los grupos de mayores ingresos se mueven hacia las partes más alejadas del centro de la ciudad, las antiguas viviendas que van dejando son ocupadas por grupos de más bajos ingresos. A medida que se incrementan los ingresos de un grupo social acomodado, sus necesidades de vivienda aumentan mucho, pero debido a que el centro está ocupado y es más difícil adquirir predios grandes, entonces deciden adquirir casas más grandes a las afueras de la ciudad, lejos de las zonas fabriles, que es donde hay espacio suficiente para construir nuevas casas, más grandes, con calles más amplias y con menos aglomeración y contaminación. Por su parte, en el centro de la ciudad, el aspecto de las viviendas cae debido a que los nuevos residentes de bajos ingresos no tienen el dinero suficiente para llevar a cabo el mismo nivel de mantenimiento que se realizaba anteriormente. Un efecto adicional será el hecho de que disminuirá el gasto ejercido por los antiguos pobladores de las viviendas en el centro, por lo cual todos aquellos negocios que proveían de bienes y servicios también se retirarán de la zona debido a que los nuevos ocupantes no tendrán el ingreso suficiente para adquirir estos productos. Asimismo, la presencia de grupos de menores ingresos reducirá el valor de las viviendas debido a la pérdida de prestigio en la zona debido a que la presencia de personas de bajos ingresos es vista como una externalidad negativa, por lo cual estas viviendas serán ocupadas cada vez por personas de menores ingresos.


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Características de la demanda de vivienda por crecimiento poblacional Como se puede desprender de los dos modelos presentados anteriormente, los cuales de alguna manera pueden ser complementarios, la demanda de vivienda por crecimiento poblacional presenta múltiples características, de las cuales se pueden visualizar tres elementos centrales. La primer característica es que la población de ingresos medios y altos buscaran residir en barrios de ingresos medios y altos, y no en barrios de bajos ingresos, de tal manera que encuentran un estilo de vida de acorde a sus expectativas, por lo cual para estos segmentos de población el mercado privado es probablemente la única opción viable que les ofrezca la vivienda con las características que ellos desean. Para este segmento de población, el mercado de vivienda privado parece ser el mejor mecanismo para cruzar las ofertas y demandas de vivienda de personas de ingresos medios y altos. No obstante, las personas de bajos recursos, que no pertenezcan a familias de inmigrantes, como ya se analizó en la sección anterior, también generan demanda de viviendas por efecto del crecimiento poblacional. Como se ha señalado anteriormente, la teoría de filtrado hacia grupos de más bajos ingresos del centro de la ciudad es una buena aproximación del mecanismo mediante el cual esta nueva demanda de vivienda se satisface, ya que las personas de más bajos ingresos, que pertenecen a familias que tienen varias generaciones viviendo en esa ciudad, ocupan estas viviendas conforme los antiguos moradores con mayores ingresos las van vendiendo, iniciándose así el proceso de filtrado. Ante este escenario, las políticas de vivienda para la población de bajos ingresos más adecuadas son: a) esquemas dirigidos a la construcción de vivienda vertical para uso popular en espacios de viviendas antiguas demolidas en el centro de la ciudad, b) esquemas de financiamiento colectivo para la remodelación de viviendas antiguas en el centro de la ciudad, y c) esquemas de construcción de vivienda popular a bajo costo por goteo en diversos puntos de la ciudad. a) Esquemas dirigidos a la construcción de vivienda vertical para uso popular en espacios de viviendas antiguas demolidas en el centro de la ciudad. Los esquemas dirigidos a la construcción de vivienda vertical para uso popular en espacios de viviendas antiguas (sin valor histórico) demolidas en el centro de la ciudad son ampliamente utilizados en ciudades cuyo crecimiento extensivo no es posible debido a reglamentaciones o a factores topográficos, por lo cual se crean mecanismos financieros que permiten a una junta de vecinos de una antigua vivienda del centro de la ciudad demolerla y construir allí mismo un edificio en condominio, el cual será ocupado por los mismos vecinos y además se contará con departamentos adicionales que se podrán vender a otras familias de bajos recursos, con lo cual se va satisfaciendo la nueva demanda por vivienda popular en el centro de la ciudad, lo que también se conoce con el nombre de crecimiento vertical de la ciudad. b) Esquemas de financiamiento colectivo para la remodelación de viviendas antiguas en el centro de la ciudad Los esquemas de financiamiento colectivo para la remodelación de viviendas antiguas en el centro de la ciudad que albergan a numerosas familias son una opción interesante cuando no es conveniente demoler las viviendas debido a que no presenta daños estructurales o debido a su valor histórico o reglamentaciones existentes. En este caso, los residentes de estas viviendas requieren de recursos para hacer remodelaciones en el interior de la vivienda de tal manera que se pueda rediseñar el espacio al interior de la misma, haciéndola más eficiente y con ello ampliar la oferta efectiva de vivienda dentro de la misma. Así, para amplia la oferta disponible


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de vivienda para este segmento de población, los apoyos para la remodelación se tendrían que otorgar de manera colectiva a los moradores de la vivienda para llevar a cabo esta tarea. c) Esquemas de desarrollo inmobiliario de vivienda popular a bajo costo por goteo en diversos puntos de la ciudad. Los esquemas de construcción de vivienda popular a bajo costo por goteo en toda la ciudad están inspirados principalmente en la creencia de que las grandes construcción de vivienda popular estigmatizan a sus moradores y pueden conducir a la formación de barrios peligrosos o con mala fama debido a que están ocupados por familias de bajos ingresos. La construcción de vivienda popular a bajo costo por goteo en toda la ciudad para familias de bajos ingresos tiene como finalidad absorber de manera natural la demanda de vivienda por parte de la población de bajos ingresos distribuyéndola por toda la ciudad a fin de que esta población no se concentre en un solo punto de la misma, y no se formen barrios con este estigma, lo cual a su vez promoverá una integración más rápida entre habitantes de diferentes niveles socioeconómicos reduciendo los riesgos de fractura social. Este esquema consiste en crear fondos de financiamiento a los cuales puedan acceder los dueños de viviendas particulares a fin de construir en esos mismos predios edificios de vivienda popular para incrementar la oferta de vivienda de bajo costo en cualquier predio dentro de toda la ciudad sin la necesidad de crear grandes unidades habitacionales para personas de bajos recursos. Asimismo, para impulsar este tipo de construcción es recomendable eliminar excesivos trámites. Lo anterior se complementa con apoyos directos a la población de bajos ingresos que quiera adquirir estas viviendas mediante otros fondos, instituciones de vivienda de trabajadores o inclusive este mismo fondo puede apoyar a la población de bajos recursos a adquirir estos departamentos, ligando simultáneamente la oferta con la demanda. Medida en que el diseño actual del Programa incide en dichos factores y atiende a la problemática identificada El Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” incide favorablemente en varios de los factores mencionados en la sección anterior, y como se verá en la sección siguiente, aquellos factores que no atiende son atendidos por otros programas de la SEDESOL, logrando con ello una complementariedad importante. Por lo que respecta al diseño del Programa, de acuerdo a las Reglas de Operación vigentes, se puede apreciar que el objetivo específico de “Apoyar económicamente a la población que vive en pobreza patrimonial, propiciando su desarrollo social y económico, mediante la formación, consolidación, la ampliación o el mejoramiento familiar en cuanto a vivienda” es totalmente congruente con las recomendaciones en la sección anterior, en la cual se señaló que la formación de asentamientos irregulares en la periferia de las localidades urbanas receptoras de población es un problema común resultante de la migración de personas desde las zonas más deprimidas que no cuentan con ahorros suficientes para comprar al contado una vivienda y tampoco cuentan con un trabajo permanente para pagar la renta de una vivienda digna. Asimismo, el objetivo específico de “Promover el desarrollo y mejoramiento de la vivienda en microrregiones y comunidades rurales e indígenas, respetando sus usos y costumbres”, está en línea con el apoyo que requieren familias en condición de pobreza ubicadas en localidades o comunidades expulsoras de población y donde no existe un mercado de vivienda propiamente dicho.


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Por otra parte, el objetivo específico de “Promover en estados y municipios el desarrollo de la reserva de suelo adquirida con el apoyo del Programa Habitat, así como la instrumentación de acciones de vivienda en las zonas urbanas de atención prioritaria, donde se haya aplicado o se estén aplicando recursos de dicho Programa” es totalmente consistente con una de las medidas señaladas en la sección anterior en lo referente a promover el desarrollo inmobiliario de vivienda popular en la periferia de la ciudad completamente regularizados y que cuenten con una adecuada infraestructura de transporte y servicios urbanos. La actual cobertura del Programa, la cual señala que el Programa se podrá desarrollar en cualquier localidad urbana, suburbana, rural o indígena del país, es adecuado con la problemática señalada anteriormente, en donde se mencionó que los problemas de vivienda se producen tanto en la ciudades receptoras de población como en aquellas localidades y zonas rurales expulsoras. El procedimiento de selección es adecuado para focalizar correctamente el apoyo del Programa debido a que la selección se realiza dando preferencia a las personas de menores ingresos, con capacidades diferentes o que uno de sus dependientes económicos tengan alguna discapacidad, que sean beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano “Oportunidades” que hayan acumulado ahorro en el BANSEFI, el cual constituye un filtro para identificar a la población en pobreza y personas que habitan en zonas declaradas de riesgo natural por la autoridad federal o estatal competente, con una residencia en dicha zona anterior al 31 de diciembre del año 2000 y sean objeto de reubicación. En cuanto a los tipos y montos del apoyo económico federal, se aprecia claramente que todas las modalidades existentes pueden ser utilizadas por personas elegibles que habitan en localidades receptoras de población, ya sea para adquirir su vivienda como para su ampliación o mejoramiento. Por otra parte, algunas modalidades pueden ser solicitadas por personas que habitan en pequeñas localidades urbanas o suburbanas expulsoras de población como es el apoyo para la ampliación o mejoramiento físico de vivienda en zonas urbanas y suburbanas por hasta 16,000 pesos, aportando solamente el 10% del apoyo. En el caso de las zonas rurales y comunidades indígenas donde no hay propiamente un mercado de vivienda, se juzga conveniente la existencia de los apoyos para la edificación de una unidad básica de vivienda rural (UBVR) por hasta 24,000 pesos aportando solamente 1,600 pesos, o el apoyo para ampliación o mejoramiento físico de la vivienda en el medio rural por hasta 12,000 pesos aportando el 5% del apoyo.


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I. 2 Análisis de Congruencia del Programa.

A. Congruencia con el Programa Sectorial de Vivienda 2000-2006. En el Programa Sectorial de Vivienda 2000-2006 se integraron los recursos de los distintos programas federales de apoyo a la vivienda en el Fondo Nacional de Apoyo Económico a la Vivienda (FONAEVI), que es operado por el Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), a fin de establecer una estrategia coordinada de los programas federales que otorgan subsidios para la vivienda. De particular importancia representa la Estrategias 2 de dicho Programa Sectorial, en la cual se busca el crecimiento y consolidación del financiamiento público y privado para la vivienda, mediante la generación y promoción de esquemas de ahorro para enganche en la adquisición de vivienda y transparencia establecida en la línea de acción “c”. En lo referente a la participación de la SEDESOL en dicha línea de acción, se establece en el punto 4 que los subsidios otorgados por el Gobierno Federal deben ser homogéneos, estar vinculados a programas de ahorro y estar diseñados en función de las características socioeconómicas del beneficiario. El Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”, en sus Reglas de Operación vigentes en 2005 4 , es consistente con la línea de acción “c” arriba señalada, ya que el Programa promueve esquemas de ahorro de acuerdo como los siguientes tipos de subsidio federal:

Para Unidad Básica de Vivienda (UBV)5, en el cual se pide un ahorro de 8,000 pesos, lo que representa el 25% del apoyo máximo federal (32,000 pesos).

Para Unidades Básicas de Vivienda Rural (UBVR)6, en el cual el ahorro es de 1,600

pesos, lo que representa el 6.7% del apoyo máximo federal (24,000 pesos).

Para Unidad de Vivienda Económica (UVE)7, en los casos que requieren Convenio de Colaboración con los Organismos Nacionales de Vivienda (ONAVI'S), y con los Organismos de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores de los Estados y los Municipios (OSSTEM'S), la aportación del solicitantes será de 8,000 pesos equivalente al 21.1% del apoyo máximo federal (38,000 pesos).

Para la ampliación o mejoramiento de vivienda urbana y suburbana, será de 10% del

valor total de la ampliación o mejoramiento. El apoyo máximo federal es de 16,000 pesos, en tanto que las entidades federativas o los municipios participantes en el

4 Diario Oficial de la Federación del 18 de febrero de 2005. 5 UBV: La vivienda que cuenta con un área mínima de construcción de 21 m2, con altura mínima interior de 2.40 metros, y con un volumen mínimo de 50.40 m3, que incluye al menos, un cuarto habitable de usos múltiples; una cocina; un cuarto para baño con regadera y excusado y lavabo dentro o fuera del baño. Deberá contar con la posibilidad de crecimiento futuro, con una o dos recámaras con área de guardarropa. Deberá estar construida con métodos y materiales que garanticen una vida útil de por lo menos 30 años. (Manual de Operación del PTC, 2004). 6 UBVR: La vivienda que cuenta con un área mínima de construcción de 21 m2, con altura mínima interior de 2.40 metros, y con un volumen mínimo de 50.40 m3, que incluye al menos, un cuarto habitable de usos múltiples, un baño y una cocina. El baño puede ser sustituido por una letrina, que puede estar adosada o no a la construcción principal. (Manual de Operación del PTC, 2004). 7 UVE: La vivienda que cuenta con un mínimo de 34 m2 de construcción, con altura mínima interior de 2.40 metros, y un volumen mínimo de 81.60 m3, que además de lo especificado para la UBV incluye como mínimo, una recámara con área de guardarropa. Deberá contar con la posibilidad de crecimiento futuro, como mínimo con una recámara extra. Deberá estar construida con métodos y materiales que garanticen una vida útil de por lo menos 30 años.


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Programa "Tu Casa" deberán aportar al beneficiario, al menos, un apoyo de igual valor al federal.

Para la ampliación o mejoramiento de la vivienda rural, en el cual el beneficiario

aportará el 5% del valor total de la ampliación o mejoramiento. En cuanto a la transparencia para otorgar apoyos, el Sistema de Información del FONHAPO (SIDI) se encarga de validar a aquellos solicitantes que cumplen con los criterios de selección del Programa (estar en pobreza patrimonial). Para ello, se utilizan las Cédulas de Información Socioeconómica (CIS) que contienen los datos e información necesaria para discriminar entre las personas que serán beneficiarios del Programa y las que no lo serán. Por lo tanto, a este nivel se puede ver que los criterios son homogéneos y transparentes para definir a las personas que serán beneficiarias del subsidio federal. Sin embargo, las entidades ejecutoras serán las que decidirán si su apoyo lo otorgan en forma de subsidio o en forma de crédito. Consecuentemente, existe un grado de opacidad en las reglas de operación para los procesos de difusión por parte de las instancias ejecutoras al otorgar un crédito o un subsidio, asimismo ocurre con los procesos de selección de beneficiarios a crédito o a subsidio8. A raíz de lo anterior, se plantean algunas recomendaciones. Sin embargo, antes de indicar las recomendaciones, es importante analizar con mayor profundidad los mecanismos que tienen las instancias ejecutoras para que sus recursos se otorguen en forma de crédito.

En primer lugar, las instancias ejecutoras tiene dos posibles mecanismos o escenarios para llevar a cabo la promoción y difusión del PTC.

1) Se indica en la promoción a los solicitantes de apoyo del PTC qué parte de los

recursos que van a recibir pueden ser a través de un crédito.

2) No se indica en la promoción qué parte de los recursos pueden otorgarse mediante un crédito.

En el primer caso, podría existir un proceso de autoselección por parte de los solicitantes, ya que algunos de ellos estarían dispuestos, desde un principio, a recibir y a pagar un crédito. En el segundo caso, los solicitantes no tienen conocimiento de que existe la posibilidad de que parte del apoyo que se le otorgue puede ser vía crédito.

En segundo lugar, una vez realizada la promoción, los solicitantes de apoyo llenan su Cédula de Información Socioeconómica (CIS) para que la instancia normativa las califique e indique quiénes son los solicitantes calificados para recibir apoyo por parte del programa.

Finalmente, una vez calificada la CIS, los solicitantes reciben el apoyo.

En el primer caso, los solicitantes calificados ya tienen conocimiento de que parte del apoyo que se les dará puede ser vía crédito. En el segundo caso, la instancia ejecutora tendrá que decidir cuales solicitantes calificados serán los que reciban crédito y quedará a disposición de que estos estén de acuerdo en que una parte de su apoyo se les de vía crédito.

8 Es importante reiterar que los seleccionados a un beneficio cumplen con los criterios de selección del programa. Sin embargo, no está establecido específicamente en las reglas de operación la manera en que las instancias ejecutoras seleccionan de entre estos beneficiarios a quiénes se les otorga crédito o subsidio al 100%.


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En resumen, se presentan dos escenarios: Uno en el que la instancia ejecutora indica a los solicitantes que una parte del apoyo que se les dará vía crédito. En el segundo panorama la instancia ejecutora no les indica con anticipación de esta situación y se espera a que sean solicitantes calificados para avisarles que una parte de su apoyo será vía crédito. (Ver siguiente cuadro)

Diagrama de Flujos de la Solicitud-Entrega de Apoyos de los Recursos de las Entidades Ejecutoras

Promoción de las Instancias Ejecutoras

ConAuto Selección de

solicitantes

SInAuto Selección de

solicitantes

Crédito Subsidio

Instancia Ejecutora Decide

Crédito Subsidio

Calificación vía CIS

Solicitantes

Otorgan Apoyos

Solicitante Calificado Decidió

Crédito Subsidio

Nota: El crédito y subsidio al que se refiere el diagrama es con recursos de las entidades ejecutoras, ya que el subsidio que se otorga a nivel federal es sólo vía subsidio.

Si tomamos en cuenta lo anterior, las instancias ejecutoras tienen incentivos para indicar en su promoción que una parte de los apoyos que darán son vía crédito. Dichos incentivos se dan porque, en caso de no informar a los solicitantes que parte del apoyo es vía crédito, los solicitantes que califiquen pueden preferir, en un momento dado, no aceptar el apoyo. Por lo tanto, las instancias ejecutoras habrán llenado una CIS de más y tendrán que buscar entre los solicitantes calificados a aquellos que sí estén dispuestos a recibir un crédito, generando cierta desconfianza entre las personas que consideren que se les proporcionó información incompleta o incorrecta. A raíz de lo anterior, se supone que cuando las instancias ejecutoras realizan su promoción definen qué tipos de apoyos van a llevar crédito y cuales no. Consecuentemente, también se supone que existe autoselección ya que, en general, los beneficiarios, al solicitar apoyo, están concientes de si les van a otorgar crédito o no. A raíz de lo anterior, se recomienda lo siguiente:


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1) Indicar en las reglas de operación que la promoción llevada a cabo por las instancias ejecutoras debe indicar en qué casos se dará crédito y en cuales no (100% subsidio), a fin de que los beneficiarios elijan el tipo de apoyo que desean. Se supone que esto es realizado por las instancias ejecutoras y lo único que se recomienda es que se encuentre especificado en las reglas de operación con el fin de eliminar la opacidad de este proceso.

2) Una vez realizada la promoción por parte de las instancias ejecutoras, los solicitantes

podrán llenar la CIS especificando el tipo de apoyo que desean (parte crédito ó 100% subsidio). Por lo tanto, en el apartado III de la CIS se deben de introducir una nueva variable que mida el “Tipo de apoyo solicitado”: “Una parte a crédito” ó “100% subsidio”. Lo anterior permitirá que la Instancia Normativa sea la que seleccione a los solicitantes calificados, ya sea para “una parte a crédito” ó “100% subsidio”. Para ello, debe tener comunicación con la instancia normativa a fin de conocer el número de acciones que tiene encaminadas para uno u otro apoyo.

En general, lo único que se recomendó fue establecer en las reglas de operación algún criterio que permita eliminar la opacidad en el proceso de selección de beneficiarios a crédito ó 100% subsidio. Por lo que respecta al punto 4 de la Estrategia 2 señalado anteriormente, en el cual se señala que los subsidios otorgados por el Gobierno Federal sean homogéneos y estén diseñados en función de las características socioeconómicas del beneficiario, el Programa de de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” (PTC) cumple con este señalamiento al estar integrado a un solo fondo del Gobierno Federal de subsidios a la vivienda denominado Fondo Nacional de Apoyo Económico a la Vivienda (FONAEVI), el cual se encuentra actualmente operado por el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO). Por otra parte, en la Estrategia 3 del mismo Programa Sectorial de Vivienda referido al principio de esta sección, se busca apoyar a la población más necesitada para la adquisición de vivienda, el mejoramiento habitacional rural y urbano, y la consolidación jurídica de su patrimonio mediante el diseño de una política de subsidios directos para las familias de menores ingresos, así como sus mecanismos de distribución, tal como se señala en la línea de acción “a”, y mediante el diseño y operación de programas para el mejoramiento físico de la vivienda como se establece en la línea de acción “b” y apoyo a la vivienda rural como se señala en la línea de acción “d”. A este respecto, el diseño del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” (PTC) cumple con el objetivo de estar orientado a las familias de menores ingresos, ya que la disposición de que los beneficiarios dispongan de cierto ahorro previo es adecuada y consistente con el principio de corresponsabilidad que promueve la cultura del ahorro. En el documento Medición de la Pobreza: variantes metodológicas y estimación preliminar9, se establece que una característica de los hogares del país según la línea de pobreza LP110, es que el ingreso neto mensual de los hogares en las localidades urbanas era, en promedio, de 2,342 pesos en agosto del año 2000, y en localidades rurales era de 1,585 pesos para la misma fecha.

9 Medición de la Pobreza: variantes metodológicas y estimación preliminar. Comité Técnico para la Medición de la Pobreza. SEDESOL, serie: documentos de investigación. Julio 2002. 10 La línea de pobreza LP1 es igual al valor de la canasta alimentaria calculada en agosto del año 2000. La línea de pobreza LP2 es igual al valor de la canasta alimentaria más el vestido, vivienda, transporte, salud y educación.


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Si consideramos que la inflación acumulada en los últimos años ha sido relativamente baja, podemos señalar que una familia en pobreza alimentaria en una localidad urbana tendría que ahorrar solamente el ingreso de media semana de cada mes durante dos años para juntar los 8,000 pesos que requiere dar para obtener el apoyo del Programa para adquirir una Unidad Básica de Vivienda (UBV). Si esta misma familia tomara el esquema para la ampliación o mejoramiento de vivienda urbana y suburbana, en el cual solamente se aporta el 10% del valor total de la ampliación o mejoramiento por un monto de 16,000 pesos, solamente tendría que aportar 1,600 pesos, lo cual representa menos de un mes de los ingresos de dicho hogar.11 Por su parte, en el caso de la población en pobreza alimentaria de zonas ruarles, la cual si optara por el esquema de adquisición de una Unidad Básica de Vivienda Rural (UBVR), tendría que aportar aproximadamente nada más un mes de ingreso, el cual es aproximadamente igual a los 1,600 pesos que se pide por parte del Programa en caso de que recibiera el apoyo máximo de 24,000 pesos. En el caso de que la familia eligiera el esquema para la ampliación o mejoramiento de la vivienda rural, solamente aportaría aproximadamente una tercera parte de su ingreso mensual, en caso de que recibiera el apoyo máximo de 12,000 pesos.12 De lo señalado anteriormente, se desprende que el diseño actual del esquema de adquisición de una vivienda en las localidades urbanas requiere del ahorro previo del ingreso total de la familia de aproximadamente una semana del mes durante un año o media semana del mes durante dos años. En cuanto a la línea de acción “a”, considerada en la Estrategia 3, concerniente a la mejora de los mecanismos de distribución de los apoyos, la instalación del Sistema de Información del FONHAPO (SIDI) permite clasificar los datos de las Cédulas de Información Socioeconómica (CIS) para poder realizar una adecuada selección de los beneficiarios, con lo cual se favorece la correcta focalización del programa y se elimina la posibilidad de generar duplicidades. Por lo que corresponde a la línea de acción “b”, considerada en la Estrategia 3, en la cual se busca mejorar el diseño y la operación de programas para el mejoramiento físico de la vivienda, se tiene que el PTC está cumpliendo con esta disposición ya que existen dos modalidades, una para zonas urbanas y otra para zonas rurales, que están dirigidos al mejoramiento y ampliación de la vivienda. En cuanto a la línea de acción “d”, de la Estrategia 3, la cual considera que se debe de apoyar la vivienda rural, es asumido por el PTC ya que incluye las modalidades para la adquisición de vivienda rural o bien apoyo para el mejoramiento o ampliación de la misma.

11 Una familia en pobreza alimentaria, en una localidad urbana, tendría que ahorrar todo su ingreso aproximadamente por tres meses y medio para juntar los 8,000 pesos para adquirir una Unidad Básica de Vivienda (UBV). En el caso de la ampliación o mejoramiento de vivienda urbana y suburbana, en el cual solamente se aporta el 10% del valor total de la ampliación o mejoramiento por un monto de 16,000 pesos, solamente tendría que aportar 1,600 pesos, lo cual representa menos de un mes de los ingresos de dicho hogar. 12 En el caso de la población en pobreza alimentaria de zonas rurales, la cual si optara por el esquema de adquisición de una Unidad Básica de Vivienda Rural (UBVR), tendría que aportar aproximadamente nada más un mes de su ingreso mensual. En el caso de que la familia eligiera el esquema para la ampliación o mejoramiento de la vivienda rural, solamente aportaría aproximadamente una tercera parte de su ingreso mensual.


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B. Congruencia con la Estrategia Contigo El Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”, de acuerdo a lo establecido en las Reglas de Operación vigentes para 2005 es, en lo general, congruente con la Estrategia Contigo en sus ámbitos de vivienda y ahorro de la vertiente III denominada Formación de Patrimonio. Asimismo, es consistente con los principios básicos de equidad, transparencia, corresponsabilidad e integralidad de la Estrategia. Con respecto al principio de equidad, el cual considera que los beneficios de la política social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de vulnerabilidad o con capacidades diferentes, el PCT es consistente con este principio en la medida que su población objetivo son los jefes de familia en situación de pobreza cuyo ingreso mensual de la pareja no exceda el equivalente a tres veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. La transparencia se ha fortalecido como consecuencia de que el Programa ya no puede alentar la participación de la industria de la construcción en la edificación de vivienda de bajo costo. Este fortalecimiento surge debido a que se da prioridad a la demanda de los posibles beneficiarios y no a la posible oferta de las constructoras, lo cual permite eliminar cualquier incentivo negativo que pudiera surgir en la relación entre los operadores del Programa y el sector de la construcción. En cuanto a la corresponsabilidad para que trabajen de la mano los tres órdenes de gobierno y la sociedad se puede señalar que sí existen los mecanismos para coordinar los esfuerzos entre los tres órdenes de gobierno a través del FONHAPO. Por lo que corresponde a la integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de objetivos y una mayor eficiencia del gasto social se puede señalar que el PCT al estar articulado al Programa Sectorial de Vivienda da cumplimiento a este principio, ya que el FONHAPO establecerá los mecanismos de coordinación necesarios para garantizar que el programa “Tu Casa” no se contraponga, afecte o presente duplicidades con otros programas o acciones del Gobierno Federal, tal como se establece en la Reglas de Operación vigentes en 2005. Asimismo, la vinculación del PTC al Programa Hábitat es un elemento que permite la integralidad y una mayor eficiencia de las acciones.

C. Congruencia con el Fondo Nacional de Habitaciones Populares FONHAPO es un Fideicomiso coordinado por la SEDESOL que financia la demanda nacional de crédito para vivienda de las familias de bajos recursos mediante dos tipos de programas que se dividen en: Financiamiento con Crédito y Financiamiento con Subsidio.

El primer financiamiento se encuentra dividido en tres tipos de apoyos: vivienda mejorada, vivienda progresiva y vivienda terminada. El objetivo general que se tiene contemplado cubrir con estos programas consiste en establecer disposiciones de carácter general que rijan el proceso de otorgamiento de créditos que realice el FONHAPO, en cumplimiento de sus objetivos.


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Los objetivos específicos de los programas con financiamiento mediante crédito consisten en proporcionar, asignar y expandir con eficiencia los servicios de financiamiento para la adquisición, ampliación y construcción de espacios habitables. Por otro lado, el financiamiento con subsidio intenta mejorar las condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial mediante el otorgamiento de un subsidio federal, para que esté en posibilidad de adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda. Para ello se implementó el Programa de Subsidio, Ahorro y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”. Los apoyos que otorga el Programa “Tu Casa” se pueden dividir en tres tipos, aunque básicamente maneja dos vertientes que serían el punto uno y dos, de los siguientes:

1) Adquisición o Edificación. 2) Ampliación y/o mejoramiento. 3) Crédito13.

Los objetivos específicos de dicho Programa consisten en apoyar mediante un subsidio federal a la población que vive en pobreza patrimonial, con la intención de fomentar el ahorro previo y asimismo satisfacer sus necesidades de formación, consolidación, ampliación o mejoramiento de su vivienda en áreas urbanas y/o suburbanas, rurales o indígenas, respetando sus usos y costumbres. Los programas de financiamiento con crédito están dirigidos, en general, a “jefes o jefas de familia preferentemente no asalariados, mayores de 18 años o menores de edad emancipados, con uno o más dependientes económicos directos; que sea persona física, preferentemente no asalariada, tener arraigo en la zona y no cotizar al INFONAVIT o al FOVISSSTE. Además, estas personas deben de tener ingresos individuales hasta 2.5 Veces el Salario Mínimo Vigente en el Distrito Federal (VSMGDF) o con ingreso familiar de hasta 4.0 VSMGDF. En caso del programa de mejora a la vivienda, el beneficiario debe acreditar legalmente la propiedad de la misma.

Financiamiento con Crédito Financiamiento con Subsidio Objetivos Generales

Establecer las disposiciones de carácter general que regirán el proceso de otorgamiento de créditos que realice el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), en cumplimiento de sus objetivos.

Mejorar las condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial mediante el otorgamiento de un subsidio federal, para que esté en posibilidad de adquirir, edificar, ampliar o mejorar si vivienda

Objetivos Específicos

a) Apoyar económicamente a la población que vive en pobreza patrimonial, propiciando su desarrollo social y económico, mediante la formación, consolidación, la ampliación o el mejoramiento familiar en cuanto a vivienda.

Regular, controlar y supervisar la actividad crediticia del FONHAPO a través de las normas y procedimientos contenidos en el presente documento.

b) Otorgar a los beneficiarios un subsidio federal (apoyo económico federal), que sea detonador de la participación corresponsable de los gobiernos estatal y municipal, de los beneficiarios y de los sectores privado y social.

c) Fomentar el ahorro previo entre la población objetivo, aprovechando las instancias de captación de ahorro popular autorizadas conforme a las leyes aplicables.

• Dar a conocer el marco normativo a particulares, Instituciones Financieras, Organismos, Dependencias y Autoridades Estatales y Municipales con las que se relacione el FONHAPO.

d) Promover el desarrollo y mejoramiento de la vivienda en microrregiones y comunidades rurales e indígenas, respetando sus usos y costumbres.

• Proporcionar al personal responsable de la promoción, operación y administración del crédito, un documento que permita desarrollar su función con mayor seguridad y eficiencia.

e) Promover en estados y municipios el desarrollo de la reserva de suelo adquirida con el apoyo del Programa Habitat, así como la instrumentación de acciones de vivienda en las zonas urbanas de atención prioritaria, donde se haya aplicado o se estén aplicando recursos de dicho Programa.

Fuente: Elaboración propia en base a las Reglas de Operación del PTC y el Manual para el Otorgamiento de Crédito.

13 Constituye la adquisición de una Unidad de Vivienda Económica (UVE) mediante el apoyo económico de algún Organismo Nacional de Vivienda (ONAVI´S) ó por parte de la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF).


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Paralelamente, el financiamiento con subsidio está dirigido, principalmente, a ciudadanos mexicanos, jefes y jefas de familia, mayores de edad, con por lo menos un dependiente económico, en situación de pobreza, que necesiten recibir apoyo para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda. Para los apoyo tipos 1 y 2 (Adquisición o edificación ó de Ampliación y/o mejoramiento) el ingreso de pareja no debe exceder el equivalente a 3 VSMGVDF, y para el apoyo tipo 3 (crédito) el ingreso individual no debe exceder el equivalente a 2 VSMGVDF ó el ingreso de pareja 3 VSMGVDF y deben obtener un crédito de ONAVIS u OSSTEMS para poder adquirir una UVE. En caso de que la adquisición de la vivienda sea por parte de la SHF, el ingreso de pareja no debe exceder el equivalente a 5 VSMGVDF y debe obtener un crédito de SHF de OREVIS-SOFOLES ó entidades de Ahorro y crédito popular.

Al comparar la población objetivo de ambos diseños de financiamiento, se observa una similitud en cuanto a las características de sus beneficiarios. Esta similitud podría generar un traslape por parte de ambos tipos de financiamiento. Sin embargo, como se muestra, en el siguiente cuadro, una de las diferencias entre estos tipos de financiamiento (crédito y subsidio) son los montos y los tiempos de pago por parte de los beneficiarios. Por tanto, los programas de crédito de FONHAPO, en realidad son de crédito subsidiado, así, la diferencia radica en la temporalidad del crédito. A raíz de esto, ambos financiamientos deberían dividirse y diferenciarse para que los solicitantes se autoseleccionen. Esta división podría darse en diferentes aspectos: montos a prestar, requisitos de participación, monto del ahorro previo, niveles de ingreso, etc.

Por lo tanto, se considera importante la consolidación de los objetivos de ambos financiamientos ya que en realidad, la distinción entre crédito y subsidio es menor de lo que podría pensarse.


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Población Objetivo Población Objetivo Acciones Subsidio

Federal hasta:

Entidad Federativa o

Municipio (subsidio o

crédito)

Instancias Auxiliares Aportación

Adquisición ó Edificación UBV $32,000 Por lo menos igual al federal No hay $8,000

Edificación de UBVR $24,000 20% más del total de la acción No hay $1,600

Ampliación y Mejoramiento de Vivienda Urbana o Semiurbana $16,000 Por lo menos aportación

igual a la federal No hay 10% del valor total $35,555 mínimo de la mejora

Ampliación ó Mejoramiento de Vivienda en zona Rural $12,000 20% mínimo del monto total de la acción

No hay 5% del valor total de la ampliación o mejora mínimo $16,000

Cuyo ingreso individual no exceda el equivalente a 2VSMGVDF ó ingreso de pareja de 3VSMGVDF y que califiquen para obtener y

obtengan un crédito de ONAVIS u OSSTEMSAdquisición de una UVE (ONAVIS) $32,000 (no incluyen

OSSTEMS)No podrán recuperar

aportación

En los casos en que el apoyo económico complemente el crédito de las ONAVIS para adquisición de una UVE, en que se requiera la celebración de Convenios de Colaboración, la aportación de las entidades

federativas o de los municipios se otorgará exclusivamente como subsidio, por lo que en ningún caso podrá ser recuperable.

8,000 (incluye OSSTEMS)

Cuyo ingreso de pareja no exceda el equivalente a 5VSMGVDF y obtengan un crédito de SHF de OREVIS-SOFOLES ó entidades de

Ahorro y crédito popular.Adquisición de una UVE (SHF) $38,000 Su aportación podrá no

ser obligatoria

En los casos en que el subsidio complemente al crédito otorgado con recursos provenientes de la S.H.F., la aportación de las entidades federativas o de los municipios podrá no ser obligatoria, lo que quedará

definido en los Convenios de Colaboración respectivos.*****************

Terminación de Viviendas de prog. Vivah

Aportaciones del benficiario: (se aplica directamente al costo de la vivienda.)

- FONHAPO 80 %, 1,200 v.s.m.D.F. Afectación salarial hasta 25% del ingreso personal o hasta 30% del ingreso familiar.

- Acreditado ó Agente operador 20%, 300 v.s.m.D.F.- Pagos anticipados sin restricciones ni

personalización.- Beneficiario final 5%, 75 v.s.m.D.F.

Habitar una vivienda, acreditando legalmente su propiedad. - Gastos de Escrituración, de Inscripción de Hipotecas o Fideicomisos en el registro Público de la Propiedad y seguro de vida y daños correrán a cargo del Beneficiario.

Construcción ó Adquisición de vivienda nueva ó usada, con las siguientes características: - FONHAPO 70 %, 1,800 v.s.m.D.F. - Afectación salarial hasta 25% del ingreso personal o

hasta 30% del ingreso familiar.- Lotes urbanizados, con superficie mínima de 90 metros

cuadrados y frentes no menores a 6m. - Acreditado ó Agente operador 20%, 514 v.s.m.D.F.- Pagos anticipados sin restricciones ni

personalización.- Construcción mínima de 35 metros cuadrados con baño,

una recamara, y área de usos múltiples. - Beneficiario final 10%, 257 v.s.m.D.F.

No tener vivienda en propiedad. - Permisos y licencias acordes con la reglamentación local en materia urbana y de construcción.

- Gastos de Escrituración, de Inscripción de Hipotecas o Fideicomisos en el registro Público de la Propiedad y seguro de vida y daños correrán a cargo del Beneficiario.

Construcción ó Adquisición de vivienda nueva ó usada, con las siguientes características: FONHAPO 70 %, 3,500 v.s.m.D.F.

Afectación salarial hasta 25% del ingreso personal o hasta 30% del ingreso familiar.

- Lotes urbanizados, con superficie mínima a 90 metros cuadrados y frentes no menores a 6m. - Acreditado ó Agente operador 20%, 1,000 v.s.m.D.F. - Pagos anticipados sin restricciones ni

personalización.- Construcción mínima de 55 metros cuadrados con baño,

dos recamaras, estancia-comedor, cocina y patio de servicio.

- Beneficiario final 10%, 500 v.s.m.D.F.

No tener vivienda en propiedad. - Permisos y licencias acordes con la reglamentación local en materia urbana y de construcción.

- Gastos de Escrituración, de Inscripción de Hipotecas o Fideicomisos en el registro Público de la Propiedad y seguro de vida y daños correrán a cargo del Beneficiario.

Ampliación y/o mejoramiento

Adquisición o Edificación

Crédito

Que el ingreso de pareja no exceda al equivalente a 3 VSMGVDF

FINANCIAMIENTO CON SUBSIDIO

Hasta 2,571 veces el salario mínimo

vigente en el Distrito Federal

30 años a pagar en mensualidades y

anualidades opcionales- La cobranza al beneficiario estará a cargo del

acreditado o agente operador.

Que el ingreso de pareja no exceda al equivalente a 3 VSMGVDF

Vivienda progresiva

FINANCIAMIENTO CON CRÉDITO


vigente en el Distrito Federal

15 años para pagar en mensualidades y

anualidades opcionales- La cobranza al beneficiario estará a cargo del

Acreditado o Agente operador

Vivienda Mejorada

Tener ingresos individuales hasta 2.5 v.s.m.D.F. o con ingreso familiar hasta 4.0 v.s.m. D.F.


Vivienda terminada


Sujeto a acuerdo en convenios especiales entre ejecutora y normativa

Reparación y rehabilitación de pisos, techos, muros, instalación de servicios sanitarios; obras de ampliación y

remodelación para crear nuevos espacios habitables.

Ciudadanos mexicanos, jefes y jefas de familia,

mayores de edad, con por lo menos un

dependiente económico, en

situación de pobreza, que necesiten recibir apoyo para adquirir, edificar, ampliar o

mejorar su vivienda.

Fuente: "Financiamiento con Subsidio": http://www.fonhapo.gob.mx/. Y "Financiamiento con Crédito": elaboración propia con información de http://www.fonhapo.gob.mx/


vigente en el Distrito Federal.

30 años a pagar en mensualidades y

anualidades opcionales.- La cobranza al beneficiario estará a cargo del

acreditado o agente operado

Jefes o jefas de familia

preferentemente no asalariados, mayores

de 18 años o menores de edad emancipados, con

uno o más dependientes

económicos directos; que sea persona

física, preferentemente no

asalariada, tener arraigo en la zona y

no cotizar al INFONAVIT o al

FOVISSSTE

Evaluación Externa del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”, 2006

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En lo referente a la estrategia 3 (apoyo social a la población más necesitada para la adquisición de vivienda, el mejoramiento habitacional rural y urbano, y la consolidación jurídica de su patrimonio) del Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, en su línea de acción a) “diseñar la política de subsidios directos, transparentes y al frente para las familias de menores ingresos, así como sus mecanismos de distribución” en todos sus puntos. En cuanto al diseño de una política de subsidios directos, transparentes que se encuentre “al frente para las familias de menores ingresos”, se puede observar que el Programa no se está orientado a las familias de menores ingresos, ya que si bien la población objetivo del Programa en el 2004 son personas que se encuentran en pobreza patrimonial misma que, como puede observarse en la tabla anexa, incluye a la población en pobreza alimentaria y a la que presenta pobreza de capacidades, también establece como requisito que los beneficiarios dispongan de un nivel mínimo de ahorro previo, lo cual descarta del programa a la población más pobre cuyos ingresos no alcanzan a cubrir sus necesidades básicas diferentes a las de vivienda, por lo cual se puede afirmar que el Programa no está orientando sus acciones hacia las “familias de menores ingresos”.

Umbrales de Pobreza elaborado por la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL)

Se considera como población en estado de pobreza alimentaria a todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente como para cubrir las necesidades de alimentación, equivalentes a 15.4 y 20.4 pesos diarios del año 2000 por persona en áreas rurales y urbanas, respectivamente. En el año 2000, 18.6 por ciento de los hogares del país contaba con un ingreso inferior a este punto de referencia

Se considera como población en estado de pobreza de

capacidades a todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente como para cubrir las necesidades de alimentación, educación y salud, equivalentes a 18.9 y 24.7 pesos diarios del año 2000 por persona en áreas rurales y urbanas, respectivamente. En el año 2000, 25.3 por ciento de los hogares a nivel nacional se encontraba en esta situación.

Se considera como población en estado de pobreza de

patrimonio a todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente como para cubrir las necesidades de alimentación, salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público, equivalentes a 28.1 y 41.8 pesos diarios del 2000 por persona en áreas rurales y urbanas, respectivamente. En el año 2000, el 45.9 por ciento de los hogares del país pertenecía a este grupo.

Por parte de los mecanismos de distribución de los apoyos mencionados en el apartado a) de la estrategia 3, se observa que la implantación del Sistema de Información del FONHAPO (SIDI) permite filtrar los datos de las Cédulas de Información Socioeconómica (CIS) para poder realizar una adecuada selección de los beneficiarios, con esto se favorece la correcta focalización del programa y se elimina la posibilidad de generar duplicidades, acorde a los procedimientos marcados para los diferentes subsidios.

En relación a la Estrategia 3 línea de acción b) que indica “diseñar y operar programas para el mejoramiento físico de la vivienda”, el Programa “Tu Casa” cumple con estos lineamientos debido a que cuenta con dos modalidades básicas: 1) Subsidio a la vivienda (para la edificación, construcción o adquisición de vivienda nueva) y 2) mejoramiento a la vivienda (para el mejoramiento y/o ampliación de su actual vivienda)


26

Por otro lado, en la Estrategia 3 línea de acción d) “vivienda rural”, en el PTC se pueden observar dos subprogramas, “Tu Casa Urbana” y “Tu Casa Rural”, en dichos subprogramas existen las modalidades de 1) Subsidio a la vivienda y 2) mejoramiento a la vivienda, sin embargo, los montos de apoyo, la aportación de las instancia ejecutora y el ahorro previo por parte de los beneficiarios es diferente en ambos subprogramas, respondiendo a los niveles de ingreso de los umbrales de pobreza y a los costos de construcción de las viviendas (zonas urbanas y rurales).

Fuente: Reglas de Operación del PTC, 2004.

Con respecto a la estrategia 2, apartado de acción c) “generación de una políticas de subsidios directos y transparentes”, el PTC cumple con dicha acción, debido a que existe diferenciación en los montos de apoyo, ahorro previo y aportación de la instancia ejecutora, según el tipo de comunidad (rural y urbana), así como entre las diferentes modalidades de apoyo del programa, las cuales se observan en las ROP.

Sin embargo, es necesario plantear una metodología transparente que permita conocer de antemano a los solicitantes cuando pueden o no recibir subsidio o crédito por parte de las instancias ejecutoras o municipios, ya que este proceso no se establece de manera clara en las Reglas de Operación, ni el Manual de Operación, asimismo, se considera necesario generar un proceso de distribución de apoyos por parte de las instancias ejecutoras, ya que tampoco se determina como se debe de llevar a cabo dicho procedimiento.

En general, se observó congruencia con los principios y estrategias del Programa Sectorial de Vivienda. Sólo se encontró una debilidad en cuanto a diseño se refiere, ya que el Programa Sectorial de Vivienda busca beneficiar a la población de menores ingresos y el PTC no está orientado para lograr tal objetivo ya que, como ya se menciono, está dirigido a personas en pobreza patrimonial que puede reunir un nivel mínimo de ahorro previo.

8000

32000

1600

24000

8000

38000

1600

16000

600

12000

UBV UBVR UVE Ampl. o Mej.(Urb.y

Suburb.)

Ampl. o Mej.(Rural)

Montos Máximos de AportaciónFederal y Ahorro Previo

Aportación Máx. Federal

Ahorro Previo


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D. Congruencia con la declaración de Estambul en el marco de la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II)

El Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” es consistente con el contenido de la Declaración de Estambul en el marco de la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II). En particular, el objetivo general del PTC de “mejorar las condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial mediante el otorgamiento de un subsidio federal, para que esté en posibilidad de adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda”, es consistente con el apartado A. Vivienda adecuada para todos, del Capítulo III del Programa Habitat II, en el que se señala el compromiso para “…garantizar progresivamente el ejercicio pleno del derecho a una vivienda adecuada, según lo previsto en los instrumentos internacionales. A ese respecto, reconocemos que los gobiernos tienen la obligación de lograr que la población pueda conseguir una vivienda y de proteger y mejorar las viviendas y los vecindarios.” Asimismo, el objetivo específico del PTC de “Apoyar económicamente a la población que vive en pobreza patrimonial, propiciando su desarrollo social y económico, mediante la formación, consolidación, la ampliación o el mejoramiento familiar en cuanto a vivienda” es consistente con el pronunciamiento acerca de que “La solidaridad con las personas pertenecientes a grupos desfavorecidos y vulnerables, inclusive las personas que viven en la pobreza, así como la tolerancia, la no discriminación y la cooperación entre todas las personas, familias y comunidades, constituyen los pilares de la cohesión social. La comunidad internacional, los Estados y todos los demás agentes pertinentes deben promover la solidaridad, la cooperación y la asistencia a fin de hacer frente a las dificultades que plantea el desarrollo de los asentamientos humanos” mencionado en el apartado de Objetivos y Principios, de la Introducción del Programa Habitat II. Por su parte, el objetivo específico del PTC de “Otorgar a los beneficiarios un subsidio federal (apoyo económico federal), que sea detonador de la participación corresponsable de los gobiernos estatal y municipal, de los beneficiarios y de los sectores privado y social.” es consistente con el objetivo de “velar por la coherencia y la coordinación de las políticas macroeconómicas y las políticas y estrategias de vivienda como prioridad social en el marco de los programas de desarrollo nacional y la política urbana a fin de apoyar la movilización de recursos, la generación de empleo, la erradicación de la pobreza y la integración social” mencionado en el apartado A. Vivienda adecuada para todos, del Capítulo III del Programa Habitat II. Asimismo, el objetivo específico del PTC de “Fomentar el ahorro previo entre la población objetivo, aprovechando las instancias de captación de ahorro popular autorizadas conforme a las leyes aplicables” es consistente con el objetivo de “fomentar el acceso amplio y no discriminatorio a servicios de financiación de la vivienda abiertos, eficientes, eficaces y apropiados para todos, comprendida la movilización de nuevos recursos financieros y de otro tipo -públicos y privados- para el desarrollo de la comunidad” mencionado en el apartado A. Vivienda adecuada para todos, del Capítulo III del Programa Habitat II. Por su parte, el objetivo específico del PTC de “Promover el desarrollo y mejoramiento de la vivienda en microrregiones y comunidades rurales e indígenas, respetando sus usos y costumbres.” es consistente con el objetivo de “…garantizar el derecho al desarrollo, teniendo en cuenta la importancia de los diversos valores éticos y religiosos, antecedentes culturales y convicciones filosóficas de los individuos y de sus comunidades, respetándolos cabalmente y contribuyendo al pleno disfrute de todos sus derechos humanos a fin de lograr los objetivos de


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vivienda adecuada para todos y desarrollo sostenible de los asentamientos humanos” mencionado en el apartado de Objetivos y Principios, de la Introducción del Programa Habitat II. En cuanto a los apoyos del PTC para la adquisición o edificación de una UBV de hasta 32,000 pesos, la adquisición de una UVE de hasta 32,000 pesos, y para adquisición de una UVE con recursos provenientes de la SHF de hasta 38,000 pesos, estos son consistentes con lo señalado en la Sección 2 (Políticas de vivienda) del apartado B (Vivienda adecuada para todos), del Capítulo IV del Programa Habitat II donde se menciona que se deben de “adoptar políticas que aumenten la movilización de recursos para la financiación de la vivienda y permitan conceder más créditos a las personas que viven en la pobreza, manteniendo al mismo tiempo la solvencia de los sistemas de crédito”. Por su parte, los apoyos del PTC para la edificación de una UBVR de hasta 24,000 pesos, para ampliación o mejoramiento físico de vivienda en zonas urbanas y suburbanas de hasta 16,000 pesos y para ampliación o mejoramiento físico de la vivienda en el medio rural de hasta 12,000 pesos, están en correspondencia con lo señalado en la sección 3. Sistemas de suministro de vivienda, del apartado B. Vivienda adecuada para todos, del Capítulo IV del Programa Habitat II, en el cual se menciona que se debe de “fomentar la construcción de viviendas por los propios interesados en el contexto de una política general de utilización del suelo y fomentar actividades encaminadas a mejorar el patrimonio de viviendas construidas por los propios interesados, mediante un mejor acceso a los recursos de vivienda, inclusive el terreno, la financiación y los materiales de construcción”. Finalmente, la coordinación interinstitucional mencionado en la Introducción del PTC, en el cual se señala que “El Gobierno Federal, conocedor de los retos que existen en el país en materia de vivienda, derivados principalmente del crecimiento demográfico, dentro de las acciones establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, y en el Programa Sectorial de Vivienda, planteó la necesidad de integrar los recursos económicos destinados a subsidios, de los distintos programas federales de apoyo y fomento a la vivienda, en un solo fondo, que será operado por el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), con el objetivo de homologar los programas federales que otorgan subsidios para la vivienda y la consolidación de dichos programas, a fin de abatir los costos de operación, focalizar su aplicación y aumentar el número de familias beneficiadas” es consistente con el pronunciamiento en el cual se establece que “A fin de adoptar y aplicar un enfoque multisectorial en la elaboración de políticas, los gobiernos a los niveles apropiados, incluidas las autoridades locales, deben: coordinar e integrar las políticas en materia de vivienda y de asentamientos humanos con otras políticas conexas, …”., señalado en la sección 2. Políticas de vivienda, del apartado B. Vivienda adecuada para todos, del Capítulo IV del Programa Habitat II.


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I. 3 Cambios en las Reglas de Operación del Programa (2003-2005)

Para analizar los cambios en las Reglas de Operación del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” para el 2004 con respecto a las reglas para el 2003, se dividió el análisis en cuatro partes: En primer lugar, se compararon los cambios en las Reglas de Operación (RO) tomando en cuenta algunos conceptos importantes14. Una segunda parte, consistió en contrastar estos cambios con los principios planteados en la Estrategia CONTIGO y en las estrategias del Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006. En tercer lugar, se complementa el análisis indicando algunos cambios que contribuyeron en la definición de elementos clave para el diseño del programa. Por último, se presentan los cambios en las reglas de operación 2004 del Programa “Tu Casa” derivadas de las debilidades señaladas por la Evaluación Externa 2003.

A. Cambios de conceptos importantes de las Reglas de Operación para el 2004 con respecto al 2003.

Para la primera etapa del análisis se contrastaron, en primer lugar, los índices de dichas reglas, esto con la intención de conocer la estructura del contenido que presentan. Por otro lado, se contrastaron aspectos relacionados con la definición, operación y estrategia del Programa. Para esto, se diferenciaron puntos específicos en las reglas de operación como: introducción del programa, objetivos generales y específicos, lineamientos, cobertura, población objetivo, procedimiento de selección de la población objetivo, montos y obligaciones de los solicitantes calificados, asignación de los apoyos económicos, operación del programa y otros conceptos.

En cuanto a la estructura del índice, se observa que las Reglas de Operación del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” (PTC) para el ejercicio fiscal 2004 sufrió algunas modificaciones con relación al 2003; esto se puede observar al contrastar el número de puntos que se presentaban en los índices; en el 2003 eran doce puntos principales y para el 2004 estos puntos diminuyeron a nueve.

Cambios Analizados en el Contenido de las RO del PTC Reglas de Operación del PTC en el 2003 Contenido

Reglas de Operación del PTC en el 2004

2. Antecedentes Similar a: 1 1. Introducción 3. Objetivos Similar a: 2 2. Objetivos 3.1. General. Similar a: 2.1 2.1. Generales. 3.2. Específicos. Similar a: 2.2 2.2. Específicos. 4. Lineamientos generales Similar a: 3 3. Lineamientos 4.1. Cobertura. Similar a: 3.1 3.1. Cobertura. 4.2. Población Objetivo. Similar a: 3.2 3.2. Población Objetivo. 4.4.2. Elegibilidad. Similar a: 3.3.2 3.3.2 procedimiento de Selección

3.4.1 Tipos y montos del apoyo económico federal

4.3.3. Monto del apoyo y del ahorro previo del beneficiario.

Similar a: 3.4.1 y 3.5.2 3.5.2 Obligaciones de los Solicitantes Calificados

6.3.2 Asignación de subsidios por entidad federativa

Similar a: 4.1.1

4.1.1 Distribución de apoyos económicos federales por entidad federativa

6.3.3 Selección y registro de los beneficiarios Similar a: 4.1.2 4.1.2 Operación del programa “Tu Casa”

Fuente: Elaboración Propia

14 Introducción del programa, objetivos generales y específicos, lineamientos, cobertura, población objetivo, procedimiento de selección de la población objetivo, montos y obligaciones de los solicitantes calificados, asignación de los apoyos económicos, operación del programa.


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Es importante señalar que la nueva estructura que presentan las Reglas de Operación para el 2004 (vigentes en 2005) se complementa con el Manual de Operación del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”, el cual se elaboró con la intención de dar apoyo a las labores administrativas y operativas que desarrollan las Instancias que intervienen en el Programa. En el 2003, las Reglas de Operación se complementaban con los Lineamientos para la Operación del Programa.

A pesar del cambio que se presenta en la estructura de las Reglas de Operación para el 2004, con referencia al año pasado, no significa un cambio total en las funciones del Programa. Para ver más a fondo estos cambios se procede a contrastar aspectos relacionados con la definición, operación y estrategia del Programa.

Pasando al análisis de los aspectos relacionados con la definición, operación y estrategia del Programa se tomaron en cuenta apartados similares. Por ejemplo, la parte de introducción en el 2003 es similar a la parte de antecedentes en el 2004, o la parte de selección y registros de los beneficiarios en el 2003 es similar a la parte de operación en las RO para el 2004. A raíz de estas diferencias, se elaboró un cuadro guía (arriba presentado) que indica la relación del contenido analizado entre las RO para el 2003 del PTC con respecto a las del 2004. Entre los cambios realizados a las reglas de operación para el 2004 en el punto antecedente-introducción, se observa que en las RO para el 2003 se indica “la necesidad de integrar los recursos económicos destinados a subsidios, de los distintos programas federales de apoyo y fomento a la vivienda, en un sólo programa”. Las RO para el 2004 indican que estos recursos se integrarán en un sólo fondo, en vez de un Programa. Este cambio permite definir al FONHAPO como un fondo y no como un programa como se indicaba en las Reglas de Operación para el 2003. Por otra parte, en el punto antecedentes-introducción en las Reglas de Operación, es el objetivo para integrar un fondo. En el 2003 el objetivo era: “satisfacer las necesidades y reducir los rezagos habitacionales” y para el 2004, este objetivo (ahora en la introducción) cambia a: “homologar los programas federales que otorgan subsidios para la vivienda y la consolidación de dichos programas, a fin de abatir los costos de operación, focalizar su aplicación y aumentar el número de familias beneficiadas”. Puede observarse que ambos objetivos son abarcados en ambas Reglas de Operación, sin embargo, la importancia que se les da cambió para el 2004.


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Comentarios a los Cambios en los Párrafos de las RO del PTC 3. Antecedentes 2. Introducción

2003 2004 Comentario Motivos El artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere el derecho a toda familia de disfrutar de una vivienda digna y decorosa.

El artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere el derecho a toda familia de disfrutar de una vivienda digna y decorosa.

Sin cambio

En las RO 2003 se indica “la necesidad de integrar los recursos económicos destinados a subsidios, de los distintos programas federales de apoyo y fomento a la vivienda, en un solo programa”. Las RO 2004 indican que los recursos económicos se integrarán en un sólo fondo, indicando que los recursos para el 2004 ya no se integran en un programa sino en un fondo, operado por la FONHAPO.

El cambio se da con el objeto de consolidar el financiamiento público para la vivienda (estrategia 2 Programa sectorial de vivienda), esto, permite disminuir costos de operación y de focalización de los diferentes financiamientos y evitar posibles duplicidades.

El Gobierno Federal, conocedor de los retos que existen en el país en materia de vivienda, derivados principalmente del crecimiento demográfico, dentro de las acciones establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, y en el Programa Sectorial de Vivienda, planteó la necesidad de integrar los recursos económicos destinados a subsidios, de los distintos programas federales de apoyo y fomento a la vivienda, en un solo Programa, que será operado por el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), con el objetivo de satisfacer las necesidades y reducir los rezagos habitacionales.

El Gobierno Federal, conocedor de los retos que existen en el país en materia de vivienda, derivados principalmente del crecimiento demográfico, dentro de las acciones establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, y en el Programa Sectorial de Vivienda, planteó la necesidad de integrar los recursos económicos destinados a subsidios, de los distintos programas federales de apoyo y fomento a la vivienda, en un solo fondo, que será operado por el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), con el objetivo de homologar los programas federales que otorgan subsidios para la vivienda y la consolidación de dichos programas, a fin de abatir los costos de operación, focalizar su aplicación y aumentar el número de familias beneficiadas.

Otra parte que cambia en las reglas de operación es el objetivo que tiene el integrar el fondo. Para el 2003 los objetivos eran: “satisfacer las necesidades y reducir los rezagos habitacionales”. En el 2004 cambia este objetivo a: “homologar los programas federales que otorgan subsidios para la vivienda y la consolidación de dichos programas, a fin de abatir los costos de operación, focalizar su aplicación y aumentar el número de familias beneficiadas”

Los recursos Federales se aplicarán otorgando a los beneficiarios un apoyo económico federal para la adquisición, edificación, ampliación, o mejoramiento de vivienda y la consolidación de dichos programas, que contemplaría la aportación de los gobiernos estatal o municipal, o de ambos, al ahorro del Beneficiario y cuando sea el caso, al crédito otorgado por los Organismos Nacionales de Vivienda (los ONAVI’S); por los Intermediarios Financieros (las SOFOLES); por los organismos Estatales o Municipales de Vivienda (los OREVI’S); por los Organismos de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores de los Estados y los Municipios (los OSSTEM’S), y por las Entidades de Ahorro y Crédito Popular.

Existe un cambio en la redacción de este párrafo de las Reglas de Operación, siendo más específico en cuanto al tipo de agentes que influyen en el Programa.

El objeto es aclarar que para la operación del Programa es necesaria la aportación económica de los diferentes agentes (Instancias ejecutoras y beneficiarios) y no solo la coordinación y corresponsabilidad de los mismos. Esto permite dar certeza sobre el papel de los distintos agentes con respecto a si deben o no realizar aportaciones económicas.

Las RO para 2003 indican que la atención va dirigida “a la población de menores ingresos, que requiere de una vivienda nueva, mejorar o ampliar la existente”.

Cambió la Redacción, no se observa un cambio relevante

El Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” (Programa “Tu Casa”) se establece, en coordinación y corresponsabilidad entre los diferentes órdenes de gobierno y los sectores de la sociedad, para atender a la población de menores ingresos, que requiere de una vivienda nueva, mejorar o ampliar la existente; combinando para este propósito el ahorro del beneficiario con subsidios directos, recursos crediticios y otras aportaciones.

Las modalidades del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” están diseñadas para atender las necesidades de vivienda de la población de menores ingresos económicos.

En las RO para el 2004 se menciona que las modalidades del Programa están diseñadas “para atender las necesidades de vivienda de la población de menores ingresos económicos”.


En las presentes Reglas de Operación se establecen los objetivos, los lineamientos generales, la población a beneficiar, la mecánica de operación y las acciones para el seguimiento y control de los apoyos que se otorgarán.

En las RO de 2004 no se observa una breve descripción de lo que contienen el documento.

Se omite y no se observa un cambio relevante


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Al analizar los objetivos generales de ambas Reglas de Operación (2003 y 2004) se observa un cambio en el tipo de familia a la que va dirigido el Programa, ya que en las RO para 2003 el Programa otorgaba apoyos a familias15 en pobreza16. Sin embargo, en las RO para el 2004 el concepto de pobreza se delimita, dirigiendo los apoyos, a personas que se encuentran en pobreza patrimonial, la que es definida como todos aquellos hogares cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir el patrón de consumo básico de alimentación, vestido, calzado, vivienda, salud, transporte público y educación según el Manual de Operaciones, asimismo, según la SEDESOL, esto es equivalente a 28.1 y 41.8 pesos diarios del 2000 por persona en áreas rurales y urbanas, respectivamente. Se observa la omisión de estas cantidades en la definición del Manual de Operaciones y Reglas de Operación. 3.1 Objetivos Generales 2.1 Objetivos Generales

2003 2004 Cambio Motivos

En las RO para el 2003 se otorgaban apoyos económicos, para el 2004, el tipo de apoyo se denomina subsidio federal.

Se deja claro que la aportación federal siempre será en forma de un subsidio. Otorgar apoyos económicos

a las familias en pobreza, que adquieran, edifiquen, amplíen o mejoren su vivienda.

Mejorar las condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial mediante el otorgamiento de un subsidio federal, para que esté en posibilidad de adquirir, edificar, ampliar o mejorar si vivienda

En el 2003 las RO permitían otorgar apoyos a familias en pobreza y en el 2004 el apoyo se dirige a población que viva en pobreza patrimonial.

Se delimita el tipo de pobreza al que se quiere combatir

Los objetivos específicos en las Reglas de Operación para el 2003 se dividían en siete apartados, y para el 2004 se reducen los apartados a cinco. Entre los apartados que se omiten se encuentran: el tratar de apoyar al desarrollo económico de la familia mediante la formación o la consolidación de un patrimonio familiar inicial y alentar la participación de la industria de la construcción en la edificación de vivienda de bajo costo, en un marco de sana competencia, que promueva el acceso de la población al mercado formal de la vivienda.

Otro punto que se deja de mencionar como parte de los objetivos específicos en las Reglas de Operación para el 2004, es la complementariedad con el Programa Oportunidades, lo cual se especifica en el apartado de 3.3.2 de las RO para el 2004 que menciona los procedimientos de selección.

En las Reglas de Operación para el 2003 se tomaba en cuenta, como parte de los objetivos específicos, la participación de los tres órdenes de gobierno y de los sectores privado y social, mientras que para el 2004 se busca la participación corresponsable de los gobiernos estatal y municipal, de los beneficiarios y de los sectores privado y social; dejando de lado la participación federal e incluyendo la participación de los beneficiarios.

15 Finalmente, es importante indicar que las reglas de operación del Programa “Tu Casa” no son excluyentes ni incluyentes por género, ya que el Manual de Operaciones indica que el jefe de familia puede ser tanto hombre como mujer, con el único requisito de ser cabeza de familia y que cuente con dependientes económicos. 16 El concepto de pobreza será definido “en los Lineamientos para la Operación del Programa”. Según Reglas de Operación del PTC, 2003. Sin embargo, dicho concepto no fue localizado en los lineamientos.


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3.2 Objetivos Específicos 2.2 Objetivos Específicos


Para el 2004, se especifica que el tipo de apoyo que otorga el programa es económico.

Se deja claro que la aportación federal siempre será un apoyo económico

También se especifica para el 2004 que las familias a beneficiar deben vivir en pobreza patrimonial.

I. Apoyar a la población en situación de pobreza que requiera vivienda, facilitando ya sea la adquisición, edificación, ampliación o mejora de su vivienda actual. La situación de pobreza se definirá en los Lineamientos para la Operación del Programa;

a) Apoyar económicamente a la población que vive en pobreza patrimonial, propiciando su desarrollo social y económico, mediante la formación, consolidación, la ampliación o el mejoramiento familiar en cuanto a vivienda.

Un aspecto que no mencionan las reglas de operación para el 2004, en este párrafo, es que el apoyo puede ir a dirigido a personas que requieran o no vivienda (algo que se especifica en el 2003)

Las RO 2004 elimina un acotamiento hacia el requerimiento de vivienda por parte del beneficiario. Esto es positivo en cuanto a la modalidad de mejoramiento, ya que el beneficiario ya cuenta con la misma, pero sus condiciones son precarias. Así existe un proceso de autoselección de los beneficiarios hacia el apoyo que cumpla mejor expectativas, pudiendo optar por participar en la modalidad de subsidio.

II. Aplicar para el propósito anterior un apoyo económico federal como detonador de la participación corresponsable de los tres órdenes de gobierno y de los sectores privado y social;

b) Otorgar a los beneficiarios un subsidio federal (apoyo económico federal), que sea detonador de la participación corresponsable de los gobiernos estatal y municipal, de los beneficiarios y de los sectores privado y social.

“la participación corresponsable de los tres órdenes de gobierno y de los sectores privado y social” que se menciona en las RO para el 2003 se modifica a: “participación corresponsable de los gobiernos estatal y municipal, de los beneficiarios y de los sectores privado y social”.


III. Apoyar el desarrollo económico de la familia mediante la formación o la consolidación de un patrimonio familiar inicial;

Se omitió el objetivo número III de las RO para el 2003.

La omisión en las RO no genera ningún cambio, debido a que los apoyos del PTC continúan consolidando el patrimonio familiar.

IV. Fomentar el ahorro previo, aprovechando las instancias de captación de ahorro social autorizadas por las leyes aplicables en la materia;

c) Fomentar el ahorro previo entre la población objetivo, aprovechando las instancias de captación de ahorro popular autorizadas conforme a las leyes aplicables.

En las reglas de operación para el 2003 solo se especificaba que el ahorro previo tiene que ser fomentado.

Se aclara que el ahorro previo debe ser fomentado solo entre la población beneficiaria, esto se debe a que causaba confusión y se dejaba abierto a otras interpretaciones.

V. Alentar la participación de la industria de la construcción en la edificación de vivienda de bajo costo, en un marco de sana competencia, que promueva el acceso de la población al mercado formal de la vivienda;

Se omitió el objetivo número III de las RO para el 2003.

La eliminación es positiva, ya que el objeto central del programa no tiene una conexión directa con el mismo y dicho objetivo rebasaba el alcance del PTC,.

VI. Promover el desarrollo de la vivienda en microrregiones y comunidades rurales e indígenas, respetando sus usos y costumbres, y

d) Promover el desarrollo y mejoramiento de la vivienda en microrregiones y comunidades rurales e indígenas, respetando sus usos y costumbres.

Para las reglas del 2004 se introdujo promover el mejoramiento de la vivienda.

Se aclara que puede existir mejoramiento y no solo subsidio en las comunidades beneficiarias.

VII. Complementar el Programa de Desarrollo Humano “Oportunidades” mediante la formación de un patrimonio habitacional para sus beneficiarios.

Aunque no se menciona la complementariedad que existe entre el Programa Oportunidades y el Programa “Tu Casa”, en el apartado 3.3.2 se menciona dicha complementariedad.

La complentariedad se da en el sentido de la “estrategia Contigo”, así, puede existir un escalonamiento en el combate a la pobreza, ya mientras oportunidades combarte a la pobreza alimentaria y de capacidades, el PTC combate a la de patrimonio.

e) Promover en estados y municipios el desarrollo de la reserva de suelo adquirida con el apoyo del Programa Habitat, así como la instrumentación de acciones de vivienda en las zonas urbanas de atención prioritaria, donde se haya aplicado o se estén aplicando recursos de dicho Programa.

Se introduce la relación del PTC con el Programa Hábitat.

Debido a que el Programa Habitat realiza obras de infraestructura en zonas urbanas y que estas son complementarias para la calidad de vida de los beneficiarios del PTC, hacer explicita la cooperación de los dos programas, permite potencial izar el impacto de ambos

Al comparar la cobertura a la que el Programa estaba dirigido en el año 2003 con respecto al 2004, se observan cambios. Uno de ellos es que para el 2004, además de tomar áreas urbanas, suburbanas y rurales, se pueden tomar las áreas indígenas, las cuales no están excluidas del


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aspecto rural. Otro cambio, es que para el 2004 se omite de la cobertura que el Programa se encuentre específicamente en lugares donde los gobiernos de las entidades federativas o de los municipios puedan operarlo, con acciones de adquisición, edificación, ampliación o mejoramiento de vivienda, debiendo cumplir para ello con los requisitos establecidos en las Reglas de Operación (del 2003) y en los ordenamientos federales, estatales y municipales en materia de vivienda. Esta omisión se debe a que el Programa no puede operar donde los gobiernos cumplan con lo establecido en las Reglas de Operación.

4.1 Cobertura 3.1 Cobertura


Para el 2004 se introduce el concepto de localidad indígena.

Se hace explicita la no exclusión de atención a comunidades indígenas, ya que existen programas de apoyo a los mismas.

El Programa tendrá cobertura nacional para la población en situación de pobreza, por lo que se podrá desarrollar en cualquier localidad urbana, suburbana o rural del país, donde los gobiernos de las entidades federativas o de los municipios puedan operarlo, con acciones de adquisición, edificación, ampliación o mejoramiento de vivienda, debiendo cumplir para ello con los requisitos establecidos en las presentes Reglas de Operación y en los ordenamientos federales, estatales y municipales en materia de vivienda.

El Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” (el Programa “Tu Casa”) se desarrollará en cobertura nacional. Se podrá desarrollar en cualquier localidad urbana, suburbana, rural o indígena del país.

Para el 2004 se omite que el Programa se encuentre “donde los gobiernos de las entidades federativas o de los municipios puedan operarlo, con acciones de adquisición, edificación, ampliación o mejoramiento de vivienda, debiendo cumplir para ello con los requisitos establecidos en las presentes Reglas de Operación y en los ordenamientos federales, estatales y municipales en materia de vivienda”.

Se aclara que la cobertura del PTC es a nivel nacional y no sólo donde los gobiernos estatales y municipios puedan operarlo, esto amplía la cobertura del programa y les genera el compromiso a las instancias ejecutoras de brindar atención en todas las comunidades que lo soliciten y se encuentren dentro de las localidades definidas por la misma para su atención,

En cuanto al apartado de Población Objetivo del Programa, en el 2003 se dividía en cinco párrafos, y en el 2004 sólo en cuatro. Se observa que se introduce para el 2004 un párrafo que indica que la población objetivo a beneficiar tienen que ser mexicana, mayor de edad, con por lo menos un dependiente económico y que debe encontrarse en situación de pobreza. En el 2003, estas características se encontraban en el punto 4.4.2 de elegibilidad. Es importante mencionar que para este párrafo, en el 2004, se deja de lado el concepto de pobreza de patrimonio que se había manejando y se vuelve al concepto de situación en pobreza. Sin embargo, una forma de conocer el tipo de pobreza a la que se refiere este párrafo es utilizar el Manual de Operaciones el cual define la pobreza como pobreza patrimonial.

La redacción en el tercer párrafo (correspondiente a la población objetivo) de las RO para el 2004 es diferente al segundo párrafo de las RO para el 2003 (ver siguiente cuadro), sin embargo el contenido es similar, existiendo sólo una diferencia en el nombre de una institución, ya que para el 2003 se mencionan a los Institutos de Seguridad Social de los Trabajadores al Servicio de las Entidades Federativas, y para el 2004 se omiten éstos y se remplazan por los OSSTEM’S que son Organismos de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores de los Estados y los Municipios.

Se respeta el apoyo a los jefes o jefas de familia cuyo ingreso de la pareja no exceda el equivalente a cinco VSMGVDF, que califique para obtener un crédito para la adquisición de una vivienda, con recursos de la SHF, de los OREVI’S, de la SOFOLES o de las Entidades de Ahorro y Crédito Popular. Sin embargo, la especificación de la vivienda cambia, ya que en el 2003 se apoyaba para la adquisición de una unidad intermedia17 o unidad meta de vivienda18 y en el 2004 este apoyo es sólo para una unidad de vivienda económica.19

17 La Unidad Intermedia de Vivienda consta de una habitación de usos múltiples con cocina, baño con regadera y excusado, y una recámara, con una superficie mínima de construcción de 34 m2 en una superficie mínima de terreno de 90 m2. El costo estimado con servicios básicos es de $130 mil. Fuente: http://www.bansefi.gob.mx/htmls/que_es_bansefi/productos_servicios/viviendahorro.html


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En las reglas de Operación para el 2004 se omite, en el apartado de población objetivo, a la población afectada en su vivienda, por fenómenos naturales catastróficos, en zonas que sean declaradas de desastre natural por la autoridad federal. Sin embargo, se retoma esta población en los procedimientos de selección (punto 3.3.2 de las RO para el 2004) poniéndose en el quinto lugar de cinco como criterio de ayuda por parte del Programa.

4.2 Población Objetivo 4.2 Población Objetivo

2003 2004 Cambio

Ciudadanos mexicanos, jefes y jefas de familia, mayores de edad, con por lo menos un dependiente económico, en situación pobreza, que necesiten recibir apoyo para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda.

Se acota el universo de población eliminando a los hombres y mujeres solos que soliciten el apoyo.

La población objetivo serán aquellos jefes y jefas de hogar, cuyo ingreso familiar no exceda el equivalente a 3 veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, que requieran adquirir o edificar una unidad básica de vivienda o ampliar o mejorar su vivienda actual.

Jefes y jefas de familia cuyo ingreso de la pareja no exceda el equivalente a tres Veces el Salario mínimo General Vigente en el Distrito Federal (VSMGVDF), que requieran adquirir o edificar una Unidad Básica de Vivienda (UBV), o una Unidad Básica de Vivienda Rural (UBVR); o la Ampliación o Mejoramiento de su vivienda actual.

Se dividen los apoyos de vivienda en zonas rural y urbana

Se diferencia entre el apoyo a zonas rurales y a zonas urbanas, esto es deseable en cuanto a los requisitos que deben cumplir los beneficiarios y ésta se basa en la estrategia 2 del Programa sectorial de vivienda

En el caso de derechohabientes del Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT), del Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores al Servicio del Estado (FOVISSSTE), de los Institutos de Seguridad Social de los Trabajadores al Servicio de las Entidades Federativas, podrán participar los que obtengan un crédito de dichos fondos, para unidades de vivienda intermedia y meta. En este caso, la población objetivo serán aquellos jefes y jefas de hogar, cuyo ingreso individual no exceda el equivalente a 2 veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, o cuyo ingreso familiar no exceda el equivalente a 3 veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal.

“Derechohabientes del Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT), del Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores al Servicio del Estado (FOVISSSTE), o de los OSSTEM’S [Organismos de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores de los Estados y los Municipios] cuyo ingreso individual no exceda el equivalente a dos VSMGVDF, o ingreso de la pareja que no exceda el equivalente a tres VSMGVDF, y que según las Reglas de Operación de dichos organismos, califique para obtener, y obtenga, un crédito para adquirir una Unidad de Vivienda Económica (UVE)”

La redacción es diferente y en general se respeta el contenido, pero hay una diferencia en el nombre de una institución, ya que en el 2003 se mencionan a los Institutos de Seguridad Social de los Trabajadores al Servicio de las Entidades Federativas, y para el 2004 se omiten éstos y se remplazan por los OSSTEM’S que son Organismos de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores de los Estados y los Municipios.


18 La Unidad Meta de Vivienda incluye una habitación de usos múltiples con cocina, baño con regadera y excusado, y dos recámaras, con una superficie mínima de construcción de 47 m2 en un terreno con superficie mínima de 90 m2. El costo estimado con servicios básicos es de $155 mil. Fuente: http://www.bansefi.gob.mx/htmls/que_es_bansefi/productos_servicios/viviendahorro.html 19 Vivienda Económica: La vivienda que cuenta con un mínimo de 34 m2 de construcción, con altura mínima interior de 2.40 metros, y un volumen mínimo de 81.60 m3, que además de lo especificado para la UBV incluye como mínimo, una recámara con área de guardarropa. Deberá contar con la posibilidad de crecimiento futuro, como mínimo con una recámara extra. Deberá estar construida con métodos y materiales que garanticen una vida útil de por lo menos 30 años. (Manual de Operaciones, 2004)


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Continua (…) 4.2 Población Objetivo 4.2 Población Objetivo

2003 2004 Cambio En el caso de solicitantes calificados que obtengan un crédito con recursos económicos provenientes de la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) para la adquisición de unidad intermedia o unidad meta de vivienda, la población objetivo serán aquellos jefes y jefas de hogar, cuyo ingreso familiar no exceda el equivalente a 5 veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal.

La información de los párrafos se sintetiza, respetando los parámetros del salario mínimo en el año 2003.


En el caso de solicitantes calificados que obtengan un crédito con recursos económicos provenientes de las Entidades de Ahorro y Crédito Popular o de instituciones bancarias para la adquisición de unidad intermedia o unidad meta de vivienda, la población objetivo serán aquellos jefes y jefas de hogar cuyo ingreso familiar no exceda el equivalente a 5 veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal.

Jefes o jefas de familia cuyo ingreso de la pareja no exceda el equivalente a cinco VSMGVDF, que califique para obtener, y obtenga un crédito para la adquisición de una UVE, con recursos de la SHF, de los OREVI’S, de la SOFOLES o de las Entidades de Ahorro y Crédito Popular.

Hay un cambio en cuanto al tipo de vivienda, ya que en el 2003 se apoyaba para la adquisición de una unidad intermedia o unidad meta de vivienda y en el 2004 este apoyo es para una unidad de vivienda económica

Se sustituyen los conceptos dando paso a un prototipo más estandarizado de vivienda, UVE.

El FONHAPO podrá de común acuerdo con la Instancia Ejecutora, modificar los alcances en la población objetivo y los criterios de selección de beneficiarios, en aquellos casos en que se requiera atender a la población afectada en su vivienda, por fenómenos naturales catastróficos, en zonas que sean declaradas de desastre natural por la autoridad federal. Lo anterior deberá estar contenido en convenios especiales que se elaboren y firmen por las partes.

En las reglas de Operación para el 2004 se omite, en el apartado de población objetivo, a la población afectada en su vivienda, por fenómenos naturales catastróficos, en zonas que sean declaradas de desastre natural por la autoridad federal

Para la atención a población afectada por desastres naturales, es necesario un convenio entre el FONHAPO y la Instancia ejecutora, esto permite no desviar el objetivo del Programa, que es la población en pobreza patrimonial,. Ya que existen diversos programas para este tipo de catástrofes, que pueden actuar con el PTC., asimismo, la población siniestrada, no necesariamente cumple con los requisitos para ser beneficiario.

Al tomar en cuenta los procedimientos de selección de beneficiarios, en el ejercicio fiscal 2004, se da preferencia a las personas que se encuentran en lista de espera del ejercicio anterior, que cumplan con los numerales 3.2 (Población Objetivo) y 3.3.1 (Requisitos de los beneficiarios), dando prioridad a los de menores ingresos.

A diferencia del 2003, para el 2004, se toman como criterios de selección a beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano “Oportunidades”, y personas afectados en su vivienda por fenómenos naturales catastróficos. Adicionalmente, un criterio que se eliminó para el 2004 fue el sorteo público.

A continuación se elabora un cuadro que explica el orden de preferencia que se les da a la selección de beneficiarios. Para el 2003 este orden se ocupaba siempre y cuando el número de solicitantes calificados fuera mayor a los subsidios disponibles, dando preferencia a los de menores ingresos, conforme al puntaje obtenido en la calificación de las Cédulas de Información Socioeconómicas (CIS), y en caso de empates se seguirá con el orden que se muestra en el cuadro. En el 2004 la selección de beneficiarios es conforme a la lista que se presenta en el siguiente cuadro.


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Selección de Beneficiarios 2003 2004

1. Solicitantes calificados con discapacidad. a) Los que estén registrado en Lista de Espera

2. Solicitantes calificados que estén anotados en la lista de espera. b) Los solicitantes con capacidades diferentes.

3. solicitantes calificados que habiten en zonas declaradas de riesgo c) Los Beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano

“Oportunidades”

4. Sorteo público, que deberá realizarse ante Notario Público. d) Los que habiten en zonas declaradas de riesgo natural

e) Los afectados en su vivienda, por fenómenos naturales catastróficos

4.4.2. Elegibilidad. 3.3.2 procedimiento de Selección 2003 2004 Cambio Motivo

Los solicitantes que cumplan con lo establecido en los apartados de los numerales 3.2 y 3.3.1; serán seleccionados de acuerdo al siguiente orden:

Cuando el número de solicitantes calificados sea mayor a los subsidios disponibles, se atenderán preferentemente a los de menores ingresos, conforme al puntaje obtenido en la calificación de las Cédulas de Información Socioeconómicas (CIS), y en caso de empates se seguirá el siguiente orden:

f) Los que estén registrado en Lista de Espera del ejercicio anterior, dando preferencia a los de menores ingresos.

Los criterios para la asignación de los recursos para el ejercicio fiscal del 2004 se da prioridad a las personas que se encuentren en la lista de espera del ejercicio anterior y que tengan los menores ingresos.

1. Solicitantes calificados con discapacidad o que tengan entre sus dependientes económicos a una o varias personas con discapacidad. El caso o casos de discapacidad deberán ser acreditados de conformidad con lo establecido en los Lineamientos para la Operación del Programa;

g) Los solicitantes con capacidades diferentes o que uno de sus dependientes económicos tengan alguna discapacidad

El siguiente criterio para la asignación de recursos sigue siendo el apoyo a personas con capacidades diferentes o que alguno de sus dependientes tenga alguna discapacidad.

2. Solicitantes calificados que estén anotados en la lista de espera de ejercicios anteriores y que tengan el ahorro previo establecido;

h) Los Beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano “Oportunidades” que hayan acumulado ahorro en el Banco del Ahorro Nacional y de Servicios Financieros, Sociedad Nacional de Crédito (el BANSEFI), a través del componente “Jóvenes con Oportunidades” y que soliciten su ingreso al Programa ante la Instancia Ejecutora; así como los solicitantes que califiquen con el puntaje, según lo establecido en estas Reglas y que estén acumulando su ahorro en el Programa “ViviendAhorro” en el BANSEFI, o en las instituciones afiliadas a la “Red de la Gente”, del mismo BANSEFI.

Para el ejercicio fiscal del 2003 se tomaban en cuenta a las personas que estaban anotados en la lista de espera de ejercicios anteriores.

3. Con objeto de su reubicación, solicitantes calificados que habiten en zonas declaradas de riesgo por la autoridad federal o estatal, con una residencia en dicha zona de por lo menos 3 años;

i) Los que habiten en zonas declaradas de riesgo natural por la autoridad federal o estatal competente, con una residencia en dicha zona anterior al 31 de diciembre del año 2000 y sean objeto de reubicación.

En el cuarto aspecto se desea apoyar a personas que se encuentren habitando zonas declaradas de riesgo.

4. Si después de atender a los solicitantes incluidos en los puntos anteriores, aún existe mayor número de solicitudes que subsidios por otorgar, los subsidios excedentes se asignarán en sorteo público, que deberá realizarse ante Notario Público.

e) Los afectados en su vivienda, por fenómenos naturales catastróficos, en zona declarada de desastre natural por la autoridad federal competente.

En quinto lugar se decide en las RO para el 2004 eliminar el sorteo público y favorecer a las personas afectados en su vivienda por fenómenos naturales.

El proceso de selección de beneficiarios en esencia continúa siendo el mismo. Sin embargo, las prioridades para la asignación han variado. Teniendo un mejor sentido la selección de beneficiarios, al respetar el orden de solicitud de la misma (lista de espera), esto otorga certidumbre sobre el orden de recepción del apoyo y elimina la competencia entre beneficiarios de diferentes ejercicios fiscales. La aparición en tercer lugar de beneficiarios del Programa Oportunidades antes de los que viven en zonas de riesgo, y los afectados por desastres naturales responden a que existen apoyos especiales para estos últimos con el mismo objeto.


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En el caso de las RO para el 2003 existe un apartado llamado Modalidades (4.3.2) que describe los tipos de unidad de vivienda, el cual es omitido en las RO para el 2004, ya que en estas las características de las unidades de vivienda no son explicadas. Sin embargo, aunque dicha descripción de las viviendas se obtiene del Manual de Operaciones las Reglas de Operación no mencionan tal vinculación.

Se observa que los apoyos máximos en las RO para el 2004 variaron con respecto al ejercicio fiscal 2003. Ya que para el 2004 el monto máximo es de 38 mil pesos para la adquisición de una UVE y para el 2003 el monto máximo era de 32,000 pesos para la adquisición de una unidad de vivienda.

Se puede ver que las Reglas de Operación para el 2004 contienen mayor especificidad para los montos máximos de los apoyos, tratando de tener límites para el monto a los apoyos por tipo de unidad. Asimismo, no se especifica, a diferencia de las reglas para el 2003, algún apoyo máximo en caso de que la persona beneficiada aporte el terreno. 4.3.3. Monto del apoyo y del ahorro previo del beneficiario. [Para mayor facilidad se omite lo concerniente al ahorro]


2003 2004 Cambio Motivo

El subsidio federal se otorgará a los Beneficiarios de acuerdo a lo siguiente:

El monto máximo del subsidio federal que otorgue el Gobierno Federal para la modalidad de adquisición o edificación de unidad de vivienda será de hasta $32,000.00 por unidad de vivienda. [...].

3.4.1.1 Para la adquisición o edificación de una UBV, hasta $32,000;

En las RO para el 2004 se es más específico con el tipo de vivienda

El monto máximo del subsidio federal que otorgue el Gobierno Federal para la modalidad de edificación de unidad básica de vivienda en terreno propiedad del beneficiario, será de hasta $16,000.00 por unidad de vivienda. [...]

3.4.1.2 Para la edificación de una UBVR, hasta $24,000;

En las RO para el 2004 no se especifica el apoyo de una unidad básica de vivienda en terreno propiedad del beneficiario.

El monto máximo del subsidio federal que otorgue el Gobierno Federal para la modalidad de edificación de unidad intermedia y meta de vivienda en terreno propiedad del beneficiario, será de hasta $32,000.00 por unidad de vivienda. [...]

3.4.1.3 Para adquisición de una UVE, hasta $32,000;

En las RO para el 2004 se cambia el concepto de Unidad de Vivienda

3.4.1.4 Para adquisición de una UVE con recursos provenientes de la SHF, hasta $38,000.

El monto máximo del subsidio federal para la modalidad de ampliación o mejoramiento físico de vivienda será de hasta $16,000.00; [...]

3.4.1.5 Para ampliación o mejoramiento físico de vivienda en zonas urbanas y suburbanas, hasta $16,000; y

Los montos máximos entre un año y otro no han variado desde el año 2003.

3.4.1.6 Para ampliación o mejoramiento físico de la vivienda en el medio rural, hasta $12,000.

Existe una diferenciación entre zona urbana y suburbana y medio rural.

Se diferencia el monto de apoyo según el tipo de zona (urbana y suburbana ó rural). Esto se debe a la diferencia en costos entre dichas zonas. Los costos de construcción en zonas rurales son considerados menores a los de las zonas urbanas, sin embargo, esto no necesariamente es cierto ya que si bien los terrenos para construcción suelen ser mas baratos, los materiales de construcción de suelen ser más caros por el costo de trasporte de los mismos. Debido a esto solo tendría sentido en la adquisición de una UBVR en terreno de la instancia ejecutora y no en las demás modalidades.


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Continua(…)

4.3.3. Monto del apoyo y del ahorro previo del beneficiario. [Para mayor facilidad se omite lo concerniente al ahorro]



Para la adquisición de UVE, se otorgará el apoyo económico federal a los beneficiaros, de acuerdo a los montos que se establezcan en los convenios de colaboración, que en ningún caso podrá ser superior a lo establecido en los numerales 3.4.1.3 y 3.4.1.4. Sólo podrá otorgarse un apoyo por familia. Los convenios para el otorgamiento de subsidios que SHF celebró con promotores de vivienda con anterioridad a la publicación de estas Reglas de Operación, se respetarán en todos sus términos.

En las RO para el 2004 se especifica que los montos para una UVE no deben ser superiores al $38,000 y $32,000. Y sólo se podrá otorgar un apoyo por familia.

Se especifican los montos máximos de apoyo para subsidios otorgados a través de la SHF

Los beneficiarios que en ejercicios anteriores obtuvieron apoyo económico federal para ampliación o mejoramiento de su vivienda, y soliciten apoyo para la misma modalidad, podrán, recibir, apoyo de acuerdo a lo siguiente:

Se introduce un apartado donde beneficiarios, que en ejercicios anteriores obtuvieron apoyo económico federal para ampliación o mejoramiento de su vivienda, solicitaron apoyo para la mismo modalidad, pueden, recibir un nuevo apoyo de acuerdo a lo siguiente:

La suma de los apoyos que reciban, en ningún caso podrá se mayor al monto máximo establecido para adquisición de vivienda establecida en las Reglas de Operación del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva (VivAh) o en su caso, el monto máximo para adquisición o edificación de UBV establecido en las reglas de operación del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”, correspondiente al ejercicio en que recibieron el primer apoyo.

No rebasen un monto determinado.

Se aclara que los beneficiarios en años anteriores pueden solicitar nuevamente el apoyo, siempre y cuando no rebasen el monto máximo de apoyo correspondiente a la modalidad y año de su primer apoyo

Para terminar las viviendas del Programa “VivAh” desarrollado en los años 1998 a 2001, el apoyo económico Federal se otorgará de acuerdo a los convenios especiales que se celebren entre el FONHAPO y las Instancias Ejecutoras.

De acuerdo con los Convenios Especiales entre la FONHAPO y las Instancias Ejecutoras.

Con relación a los apoyos que se otorgan, en el apartado de derechos y obligaciones de los solicitantes y beneficiarios del 2003 (punto 4.4.3 de las RO), se menciona en el punto 2 que “en la modalidad de ampliación o mejoramiento de la vivienda, el beneficiario podrá colaborar con mano de obra en cada una de las etapas de construcción, lo cual se valorará y considerará por la Instancia Ejecutora como parte de su aportación, siempre y cuando este monto no rebase el 50% del monto total del ahorro que debe aportar el beneficiario”. Tal punto es omitido para el 2004 y se considera pertinente si se trata de fomentar el ahorro, ya que el beneficiario podía sustituir éste por mano de obra, sin embargo, no se considera pertinente con la intención de generar vivienda para la población de bajos ingresos, ya que este tipo de personas al no tener los suficientes ingresos tenían la posibilidad de aportar mano de obra para la construcción de su vivienda.

El Solicitante, una vez notificado por la Instancia Ejecutora, que ha sido calificado para ingresar al Programa “Tu Casa”, deberá aportar el ahorro previo. Al igual que los apoyos, el ahorro previo por parte del posible beneficiario del programa es de acuerdo con la modalidad de apoyo,


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tomando en cuenta el tipo de solicitud: si es ampliación o mejoramiento o construcción o edificación de vivienda; y tomando en cuenta la región en la que va a ser aplicada: urbana y/o suburbana o rural, lo cual no era tomado en cuenta en el 2003. Se observa que el ahorro mínimo para adquisición de una unidad básica de vivienda se mantiene igual para ambos años, 8,000 pesos.

En las RO para el 2003 existía una tasa de ahorro general del 10% del valor total para ampliación o mejoramiento. Para el 2004 se hace distinción entre zona urbana (y/o suburbana) y Rural en caso de la primera se mantiene una tasa de ahorro del 10% del valor total de la ampliación o mejoramiento, y en zona rural el ahorro es del 5%. Con esto se permite generar mayores incentivos para la ampliación o mejoramiento de de la vivienda en las áreas rurales. 4.3.3. Monto del apoyo y del ahorro previo del beneficiario. [Para mayor facilidad se omite lo concerniente al apoyo]

3.5.2 Obligaciones de los Solicitantes Calificados


El Solicitante, una vez notificado por la Instancia Ejecutora, que ha sido calificado para ingresar al Programa “Tu Casa”, deberá aportar el ahorro previo, en la forma en que dicha instancia lo establezca, de acuerdo a los siguientes montos mínimos:

El objeto de esta medida es que cada instancia ejecutora pueda determinar de la manera más adecuada la forma de recolectar el “ahorro previo”, según la capacidad de pago de los beneficiarios.

[...] para la modalidad de adquisición o edificación de unidad de vivienda [...]. El ahorro mínimo del beneficiario para unidad básica de vivienda será de $8,000.00.

a) Para UBV de $8,000; Se modifican las unidades de vivienda.

En los casos de unidad intermedia y meta de vivienda el ahorro previo deberá ser como mínimo el 10% del valor total de la unidad de vivienda.

b) Para UBVR de $1,600;

Se modifican las unidades de vivienda.

Las unidades de vivienda son similares, sin embargo, la cantidad de ahorro previo responde a capacidad de pago de las diferentes zonas donde opera el programa (rural y urbana). Esto se desprende de las recomendaciones hechas en la evaluación 2003, al manifestar las diferencias que existen entre estas zonas.

[...] para la modalidad de edificación de unidad básica de vivienda en terreno propiedad del beneficiario, [...]. El ahorro mínimo del beneficiario será de $8,000.00.

c) Para UVE, en los casos que requieren Convenio de Colaboración con los ONAVI’S, y con los OSSTEM’S, será de $8,000;

El monto de ahorro para la construcción de una unidad básica de vivienda se mantiene en 8,000 pesos.

La unidad de vivienda económica tiene una dimensiones mayores y responde a un beneficiario que puede acceder a crédito por parte de los ONAVI´S

[...] para la modalidad de edificación de unidad intermedia y meta de vivienda en terreno propiedad del beneficiario [...] El ahorro mínimo del beneficiario será el 10% del valor total de la unidad de vivienda.

d) Para la ampliación o mejoramiento de vivienda urbana y suburbana, será de 10% del valor total de la ampliación o mejoramiento, y

[...] para la modalidad de ampliación o mejoramiento físico de vivienda [...] el ahorro previo del beneficiario será de 10% del valor total de la ampliación o mejoramiento que se realice.

e) Para la a ampliación o mejoramiento de la vivienda rural, será de 5% del valor total de la ampliación o mejoramiento.

Se mantiene el 10% de ahorro del valor total de la ampliación o mejoramiento en caso de ser en zonas urbanas. Y en zona rural el ahorro es del 5%.

Las unidades de vivienda son similares, sin embargo, la cantidad de ahorro previo responde a capacidad de pago de las diferentes zonas donde opera el programa (rural y urbana). Esto se desprende de las recomendaciones hechas en la evaluación 2003, al manifestar las diferencias que existen entre estas zonas

En cuanto a la distribución de apoyos, se sigue respetando que el FONHAPO asigne el 30% del total de los recursos a partes iguales entre las 32 entidades federativas, y que el restante 70% se asigne conforme a la fórmula establecida, que incluye: los índices de rezago habitacional y necesidades anuales en su componente de vivienda nueva, de acuerdo con la información de la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI), los índices de pobreza, rezago y marginación proporcionados por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), así como al índice de desempeño de la Instancia Ejecutora obtenido por el FONHAPO de la información del


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ejercicio anterior del Programa “Tu Casa”. Los componentes de la formula en el 2003 se definían en el Manual de Procedimientos del Programa.

( )[ ] ( ){ }∑=

+=32

1****%70

iii XbZXaY 20

En las RO para el 2004 se eliminó lo referente a que cada entidad federativa podía destinar hasta el 50% de los recursos federales que le corresponden, a la modalidad de edificación de unidad de vivienda en terreno propiedad de los beneficiarios.

Además se menciona, en las RO para el 2004, que la distribución de los apoyos será propuesta por la Instancia Ejecutora del Programa, la cual tendrá que ser validada por FONHAPO, pudiendo proponer modificaciones.

Al respecto de los gastos indirectos para la operación del Programa “Tu Casa” por parte de la Instancia Ejecutora y la Delegación, en el año fiscal 2003, eran hasta el 2.25% del presupuesto de inversión autorizado a cada Estado. Y para el 2004 se indica que el FONHAPO dispondrá de un 7% del total de los recursos asignados para gastos indirectos.

20Los componentes de la formula de distribución de los apoyos son: X = Presupuesto total autorizado al Programa “Tu Casa” i = 32 entidades federativas Yi = Considera los índices de rezago habitacional y necesidades anuales de vivienda nueva proporcionados por la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI), y está representada por la siguiente fórmula: Yi = (Rhi + Nvi + Dei)/n Rhi = Índice de rezago habitacional Nvi = Necesidades de vivienda Dei = Factor de desempeño del Programa “Tu Casa” en el ejercicio fiscal anterior n = Número de variables Zi = Considera los índices de pobreza extrema, rezago y marginación proporcionados por el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y el desempeño de las entidades federativas en el ejercicio 2002 del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva, (VIVAH), y está representada por la siguiente fórmula: Zi = (Di + Aei + Hi + Pti + Pli + Poi + Pei + Dei) Σ (Di + Aei + Hi + Pti + Pli + Poi + Pei + Dei) Di = % de ocupantes en viviendas sin drenaje ni servicio sanitario Aei = % de ocupantes en viviendas sin agua entubada Hi = % de viviendas con algún nivel de hacinamiento Pti = % de ocupantes en viviendas con piso de tierra Pli = % de población en localidades de menos de 5000 habitantes Poi = % de Población ocupada con ingreso de hasta 2 salarios mínimos Pei = Pobreza extrema Dei = Factor de desempeño del Programa “Tu Casa” en el ejercicio fiscal anterior. Además, a y b son ponderadores que reflejan la importancia relativa de cada uno de los parámetros que se consideran en la fórmula y deben de cumplir con la ecuación: a + b = 70% del presupuesto total.


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2003 2004 Cambio

La asignación de recursos federales para el Programa, por entidad federativa se realizará de la siguiente forma:

La distribución de apoyos económicos federales para el Programa “Tu Casa”, para los Beneficiarios, por entidad federativa se realizará de la siguiente forma:

Cambio en la redacción, recalcando que los apoyos económicos son dirigidos a los beneficiarios.

Cambió la redacción, no se observa un cambio relevante


A) Para la asignación de recursos federales del Programa, FONHAPO procederá a asignar el 30% del total de los recursos a partes iguales entre las 32 entidades federativas. El restante 70% se asignará conforme a la fórmula establecida, que incluye: los índices de rezago habitacional y necesidades anuales en su componente de vivienda nueva, de acuerdo con la información de la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI), los índices de pobreza, rezago y marginación proporcionados por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), así como al índice de desempeño de la Instancia Ejecutora obtenido por el FONHAPO de la información del ejercicio 2002 del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva.

a) El FONHAPO procederá a asignar el 30% del total de los recursos a partes iguales entre las 32 entidades federativas. El restante 70% se asignará conforme a la fórmula establecida, que incluye: los índices de rezago habitacional y necesidades anuales en su componente de vivienda nueva, de acuerdo con la información de la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI), los índices de pobreza, rezago y marginación proporcionados por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), así como al índice de desempeño de la Instancia Ejecutora obtenido por el FONHAPO de la información del ejercicio anterior del Programa “Tu Casa”.

El apartado A no contiene cambios esenciales.

En las RO para el 2004 se eliminó lo referente a que cada entidad federativa podía destinar hasta el 50% de los recursos federales que le corresponden, a la modalidad de edificación de unidad de vivienda en terreno propiedad de los beneficiarios.

Se eliminan los topes a la modalidad de UBV en terrenos propiedad de los beneficiarios, con lo que se fomenta que sea la demanda por apoyos la que asigne al final el presupuesto de cada modalidad.

B) Cada entidad federativa podrá destinar hasta el 50% de los recursos federales que le correspondan, a la modalidad de edificación de unidad de vivienda en terreno propiedad de los beneficiarios. La Instancia Ejecutora definirá las localidades a beneficiar, los inmuebles a incorporar, el tipo y número de acciones a realizar, teniendo en cuenta los índices de pobreza, rezago y marginación locales, así como las necesidades de vivienda.

d) La Instancia Ejecutora definirá las localidades donde se aplicara el Programa “Tu Casa” emitido por FONHAPO, y promoverá que las instalaciones se complementen con las que se realizan dentro del Programa “Habitat”.

La Instancia Ejecutora define las localidades a ser beneficiarias del PTC, el tipo y número de acciones a realizar en las mismas, tomando en cuenta la complementariedad con las acciones que realiza el Programa “Habitat”.

Se le otorga un papel más importante a la complementariedad de acciones, principalmente con el Programa “Habitat”, con lo que se maximiza el impacto de ambos.

C) Las acciones a realizar se describirán en el Anexo de Ejecución, que una vez suscrito por la Instancia Ejecutora, formará parte integral del CODEVISU [Convenio de Coordinación para el Desarrollo de la Vivienda y del Suelo]. Dicho Anexo será convenido por la Instancia Ejecutora asistida por el Secretario de Finanzas o por el Comité para el Desarrollo COPLADE de la entidad, o su equivalente o, en su caso, por el presidente municipal y el síndico, y por la Instancia Normativa asistida por la Delegación. El Anexo de Ejecución se podrá modificar por acuerdo escrito y firmado por ambas partes, en razón de los avances y mecanismos de reasignación establecidos en estas Reglas.

El anexo de ejecución desaparece, como tal, de las Reglas de Operación para el 2004.

Se elimina de la descripción de la ejecución del Programa en el CODEVISU, con lo que se da mayor agilidad a la ejecución del PTC,


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2003 2004 Cambio

D) El FONHAPO deberá comunicar or oficio a las entidades federativas, la istribución de los apoyos económicos eñalada en el inciso A), a más tardar en

a segunda quincena del mes de febrero e 2003.

b) Para dar cumplimiento al artículo 55 fracción III del PEF [Presupuestos de Egresos de la Federación], el FONHAPO publicará la distribución inicial y la distribución de la población objetivo, en el Diario Oficial de la Federación, durante el primer bimestre del año.

Cambia la redacción y se mantiene para el 2004 que el FONHAPO comunica la distribución de los apoyos económicos.


E) Posterior a la fecha citada en el inciso anterior, el FONHAPO notificará a la Instancia Ejecutora, de cualquier ampliación o disminución de recursos para la entidad. Los recursos que se disminuyan a una entidad federativa, por la renuncia o desistimiento de la Instancia Ejecutora a participar en el Programa, por el incumplimiento en los avances conforme al Programa Anual de Trabajo presentado, por desviación en su aplicación, o por cualquier otra causa que a juicio de la Instancia Normativa desvirtúe los objetivos o las metas del Programa, podrán ser reasignados por FONHAPO a las otras entidades federativas de acuerdo con el índice de desempeño establecido en los Lineamientos de Operación del Programa.

c) El FONHAPO notificará a la Instancia Ejecutora y a la Instancia Auxiliar que corresponda, de cualquier ampliación o disminución de apoyos económicos para los Beneficiarios de la entidad. Los recursos que se disminuyan en una entidad federativa, por la renuncia o desistimiento a participar en el Programa, por el incumplimiento en los avances conforme al Programa Anual de Trabajo presentado, por desviación en su aplicación, o por cualquier otra causa que a juicio de la Instancia Normativa desvirtúe los objetivos o las metas del Programa, podrán ser reasignados por FONHAPO a otras entidades federativas.

Cambia la redacción y se mantiene para el 2004 que el FONHAPO notificará cualquier ampliación o disminución de apoyos económicos para los beneficiarios.


e) La distribución, en la entidad federativa o en el municipio, de los apoyos económicos a los Beneficiarios la propondrá la Instancia Ejecutora del Programa de Trabajo Anual, que presentará al FONHAPO para su validación. Durante su desarrollo, la Instancia Ejecutora podrá proponer modificaciones al Programa de Trabajo Anual. El FONHAPO evaluará la propuesta de modificación en razón de los avances y desempeño, y de juzgar que procede, lo notificará a la Instancia Ejecutora.

Se menciona, en las RO para el 2004, que la distribución de los apoyos la propondrá la Instancia Ejecutora del Programa, la cual la validara FONHAPO, pudiendo proponer modificaciones.

Se descentraliza la distribución de los tipos de apoyos de al interior de los estados y/o municipios, esto es positivo debido a que la IE cuanta con mayor información sobre el tipo de apoyo que necesitan en sus zonas de cobertura, sin embargo, la IN se reserva el derecho de modificarlo.

F) Gastos indirectos para la operación del Programa.

En las Reglas de Operación para el 2004 se cambia de apartado lo referente a los gastos indirectos para la operación del Programa.

Los gastos indirectos para la operación del Programa “Tu Casa” por parte de la Instancia Ejecutora y la Delegación serán hasta el 2.25% del presupuesto de inversión autorizado a cada Estado.

Se toca el tema en el apartado 4.1.2 inciso j) donde se indica que el FONHAPO dispondrá de un 7% del total de los recursos asignados para gastos indirectos.

Cambió de ubicación el apartado, asimismo, aumentó considerablemente los Gastos indirectos (más de 200%) y se elimino la restricción de un tope máximo a cada estado. Esto tiene como objeto aumentar la calidad de la operación del PTC y operar el Fondo Nacional de Apoyo Económico a la Vivienda (FONAEVI), que no cuenta con estructura propia,

Cambios importantes en lo referente a la operación del Programa (llamado así en las RO para 2004) son:

Los que permiten hacer las solicitudes a los dependientes económicos (inciso b en RO para 2004); ya que en el 2003 sólo podían hacer los trámites los cónyuges dejando de lado la posibilidad de que las personas que hicieran el trámite no tuvieran cónyuge o éste no tuviera la disponibilidad para realizar los trámites.


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La Delegación deja de ser la institución que captura la CIS, ya que ahora se permite capturar la esta cédula en línea a BANSEFI u otras instancias que determine el Programa.

Para el 2004 se introduce que el FONHAPO se encargará de la captura,

procesamiento y determinación de beneficiados, que resulte de las ONAVI’S (Organismos Nacionales de Vivienda). Esto con la intención de “homologar los programas federales que otorgan subsidios para la vivienda y la consolidación de dichos programas, a fin de abatir los costos de operación, focalizar su aplicación y aumentar el número de familias beneficiadas” (Punto 2 de las RO para 2004)

6.3.3 Selección y registro de los beneficiarios 4.1.2 Operación del programa

“Tu Casa”

2003 2004 Cambio Motivo A) En los municipios donde se programen apoyos, el gobierno municipal convocará a la población a participar mediante la emisión de un aviso en los medios más efectivos a su alcance (aviso en periódico local, anuncios en radio, carteles, perifoneo, etc.).

a) En los municipios donde se programen apoyos, el gobierno municipal convocará a la población a participar mediante la emisión de un aviso en los medios de difusión más efectivos a su alcance.

Se puntualiza en las RO para 2004 que los medios deben de ser de difusión.


B) El jefe de familia solicitante del subsidio federal, deberá realizar personalmente la solicitud ante la Instancia Ejecutora, ante la Delegación o ante las Instituciones autorizadas para ello. Una vez inscrito, los trámites posteriores ante la Instancia Ejecutora o ante la Delegación los podrá realizar el cónyuge, presentando carta poder simple. No se permitirá que éstos se realicen a través de gestor, representante, organización social o partido político.

b) El jefe de familia solicitante del subsidio federal, deberá realizar personalmente la solicitud ante la Instancia Ejecutora, o ante las Instituciones Auxiliares. Los trámites posteriores a la solicitud los podrá realizar uno de los dependientes económicos, presentando carta poder simple. No se permitirá que éstos se realicen a través de gestor, representante, organización social o partido político.

En las RO para 2004 se permite que las solicitudes las realice uno de los dependientes económicos, presentado carta poder simple, y ya no sólo el cónyuge como se establecía en el 2003.

Se incrementan la opciones que tienen los solicitantes para tramitar el apoyo del PTC, esto incrementa el numero de solicitudes debido a que el dependiente económico (concubina, hijos, padres, otros) puede realizar los tramites. Esto responde a que anteriormente el jefe de familia tenía que tramitar el apoyo y por tanto familias que requirieran el apoyo y que el jefe de familia de no lo pudiera ir a tramitar personalmente no podían acceder al PTC.

C) Al recibir del posible beneficiario la solicitud de inscripción en el Programa, la Instancia Ejecutora, la Delegación, BANSEFI o las Instituciones autorizadas para ello, aplicarán al solicitante la CIS, para identificar sus características sociales y económicas, así como de la vivienda que habitan y su equipamiento.

c) La Instancia Ejecutora o las Instancias Auxiliares aplicarán la CIS [Cédula de Información Socioeconómica] al solicitante de apoyo económico federal

Cambia la redacción, sin hacer cambios esenciales.

D) La Instancia Ejecutora, BANSEFI, y las Instituciones autorizadas entregarán las CIS a la Delegación, quien las capturará y remitirá la información al FONHAPO para su calificación.

d) La Delegación, el BANSEFI, y las Instituciones que determine FONHAPO, capturarán en línea los datos contenidos en las CIS conforme se recaben de los solicitantes, enviando el resultado al FONHAPO, para ser procesado en el sistema informático, que emitirá las Relaciones de Solicitantes Calificados. Dichas Relaciones serán entregadas a la Instancia Ejecutora o, en su caso, a las ONAVI’S, quienes notificarán a los Solicitantes Calificados.

En las RO para 2004 la Delegación deja de ser la institución que captura la CIS, ya que ahora se permite capturar la CIS en línea.

Se especializa las opciones para el envío de las CIS a el FONHAPO. Para ello, los solicitantes de apoyo para unidades de vivienda económica a través apoyo con los ONAVI´S solo lo realizarán, a través de los mismos las solicitudes (CIS), de apoyo. Esto tiene sentido en cuanto que los ONAVI´S otorgaran un crédito de manera independiente del apoyo del PTC a sus beneficiarios.


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Continua(…) 6.3.3 Selección y registro de los beneficiarios

4.1.2 Operación del programa “Tu Casa”

2003 2004 Cambio Motivo E) El FONHAPO calificará las CIS aplicando el proceso automatizado desarrollado para este propósito, y emitirá el listado de solicitantes calificados, enviándolo a la Delegación, quien lo entregará por oficio, a la Instancia Ejecutora. El FONHAPO podrá delegar la calificación de las CIS a la Delegación, la cual se llevará a cabo por medio del Programa de Calificación que el FONHAPO le proporcionará.

2003 2004 Cambio

F) La Instancia Ejecutora recibirá de los solicitantes calificados, el ahorro previo; elaborará y entregará a la Delegación, oficio donde haga saber al FONHAPO, para cada modalidad, el nombre y número de folio de la CIS del solicitante calificado, que tenga entregado su ahorro previo.

Este apartado es similar al punto e) en las Reglas de Operación para el 2004.

G) El FONHAPO emitirá los Certificados de Subsidio Federal para cada uno de los beneficiarios del Programa, y lo remitirá a la Delegación

Este punto es contemplado dentro del inciso f) de las RO para el 2004.

H) La Delegación entregará el Certificado de Subsidio Federal a cada uno de los beneficiarios, y recabará acuse de recibo.

Este punto es contemplado dentro del inciso f) de las RO para el 2004.

Cambió la redacción y el lugar, no se observa un cambio relevante

I) La Delegación elaborará lista de las personas que recibieron los Certificados de Subsidio Federal, mencionados en el párrafo anterior, y la entregará mensualmente al FONHAPO. Los acuses de recibo los conservará durante el periodo de tiempo que se estipula en los ordenamientos respectivos, para la documentación comprobatoria del gasto.

Se cambio de lugar este punto. Asimismo, la periodicidad de la elaboración de la lista de beneficiarios por parte de la IAN dejo de ser mensual y cambio a trimestral.

g) Los ONAVI’S Capturarán en medio magnético las CIS de los solicitantes, y entregarán al FONHAPO dicha captura, para el proceso de calificación en el sistema de informático.

Para el 2004 se introduce dentro del proceso, la captura, procesamiento y determinación de beneficiados provenientes de las ONAVI’S (Organismos Nacionales de Vivienda).

h) El FONHAPO procesará la información recibida y entregará a las ONAVI’S las Relaciones de Solicitantes Calificados.

Esto es coherente con la introducción en las RO del 2004 donde se cambia el objetivo de integrar un fondo a: “homologar los programas federales que otorgan subsidios para la vivienda y la consolidación de dichos programas, a fin de abatir los costos de operación, focalizar su aplicación y aumentar el número de familias beneficiadas” (Punto 2 de las RO para 2004)

Se especializa las opciones para el envío de las CIS al FONHAPO. Para ello, los solicitantes de apoyo para unidades de vivienda económica a través apoyo con los ONAVI´S solo lo realizarán, a través de los mismos las solicitudes (CIS), de apoyo. Esto tiene sentido en cuanto que los ONAVI´S otorgaran un crédito de manera independiente del apoyo del PTC a sus beneficiarios. Se deja claro que el FONHAPO es el único que puede emitir la relación de Solicitantes calificados.


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Continua(…) 6.3.3 Selección y registro de los beneficiarios

4.1.2 Operación del programa “Tu Casa”


i) Los ONAVI’S, determinarán con base en lo estipulado en el Manual de Operación del Programa “Tu Casa”, la forma en que los Solicitantes Calificados entregarán el ahorro previo. Una vez acreditado el Ahorro previo, dichos organismos proporcionarán al FONHAPO el nombre del solicitante, su CURP, el monto del subsidio solicitado, el monto de ahorro previo acreditado, la localidad y la ubicación de la UVE. El FONHAPO emitirá los Certificados de Subsidio Federal y los entregará a los Beneficiarios por si o por conducto de dichas Instancias Auxiliares, quienes recabarán las Actas de Entrega-Recepción, que relacionadas entregarán a FONHAPO

Se establece la forma de operación de los subsidios para la adquisición de una unidad de vivienda económica. El ONAVI´S es el encargado enviar y recopilar los comprobantes que sustenten la información de la CIS de sus solicitantes calificados, por lo que recae en él verificación de la misma. En este proceso no existe una instancia diferente que se encargue de verificar dicha información como es el caso de las otras modalidades del PTC, sin embargo, esta información tiene un mayor grado de confiabilidad en el sentido que de que dicha información es manejada por los debido a que son contribuyentes al mismo ONAVI´S.

J) El FONHAPO integrará la información recibida en esta última etapa al Padrón de Beneficiarios del Programa.

j) El FONHAPO integrará la información recibida, en el Padrón de Beneficiarios de los Programas de apoyo económico federal para la vivienda.

El último proceso se respeta y el FONHAPO integra la información recibida, en el Padrón de Beneficiarios de los Beneficiarios de los programas de apoyo económico federal para la vivienda.

Cambió la redacción y el lugar, si embargo no se observa un cambio relevante

Otros cambios importantes en las reglas de operación son:

Se amplían las causas de incumplimiento, retención y o devolución de subsidios en el

2004. En el 2003 la reintegración del dinero estaba basada en la venta del inmueble adquirido y para el 2004 además de la venta se introduce la renta y el uso de la vivienda para fines distintos al habitacional.

En las Reglas de Operación para el 2003 se especificaba las atribuciones y

obligaciones de las Instancias Ejecutoras y la Instancia Normativa. En el 2004 sólo se define quienes son y se complementan sus atribuciones y obligaciones en el Manual de Operación. Al respecto, se observa que parte de las atribuciones y obligaciones de las Instancias estaban definidos con tiempos de operación y en el Manual y en las Reglas de Operación algunos tiempos se omiten.

Ejemplo, en el 2003 la Instancia Ejecutora debía entregar el Plan de Trabajo Anual para operar el Programa “Tu Casa” a la Delegación a más tardar 30 días naturales posteriores a la publicación de las RO, para su validación y entrega al FONHAPO. En las Reglas de Operación para el 2004 sólo se menciona que la instancia Ejecutora puede presentar su Programa de Trabajo Anual sin indicar tiempos (4.1.1 punto c). En el Manual de Operaciones se indica que “la Instancia Ejecutora preparará y presentará el Plan Anual de Trabajo de la entidad federativa, (FORMATO 1), al FONHAPO, por conducto de la Delegación, mismo que será capturado en el Sistema de Información del FONHAPO, el (SIDI)”.


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Otro punto que varió para el 2004 fue el relacionado con los tipos y montos del apoyo de las entidades federativas o de los municipios (3.4.2 para el 2004) ya que se introducen cuatro puntos que son:

“3.4.2.1. Para edificación de UBVR y para ampliación o mejoramiento de la vivienda en zona rural, la aportación de las entidades federativas o de los municipios podrá ser como subsidio o como crédito, a juicio de quien haga la aportación, y será como mínimo de 20% del valor total de la acción”.

“3.4.2.2. En los casos en que el apoyo económico complemente el crédito de las ONAVI’S para adquisición de una UVE, en que se requiera la celebración de Convenios de Colaboración, la aportación de las entidades federativas o de los municipios se otorgará exclusivamente como subsidio, por lo que en ningún caso podrá ser recuperable.”

“3.4.2.3. En los casos en que el subsidio complemente al crédito otorgado con recursos provenientes de la S.H.F., la aportación de las entidades federativas o de los municipios podrá no ser obligatoria, lo que quedará definido en los Convenios de Colaboración respectivos.”

“3.4.2.4. En los casos en que se haga necesario terminar las viviendas del Programa "VivAh" desarrollado en los años 1998 a 2001, el apoyo económico se otorgará según los montos que se establezcan en los Convenios Especiales que se celebren entre la Instancia Ejecutora y el FONHAPO”.

En las reglas de Operación para el 2003 se indicaba que la instancia ejecutora debía “aportar como subsidio o como crédito una cantidad, como mínimo igual al monto del subsidio federal, en efectivo o en especie, para la adquisición, edificación, ampliación o mejora de la unidad de vivienda”. Dicha aportación podía ser recuperable si así lo decidía la Instancia Ejecutora realizó la aportación.

Sin embargo, esto no se pierde para el 2004 donde “las entidades federativas o los municipios participantes en el Programa "Tu Casa" deberán aportar al Beneficiario, al menos, un apoyo de igual valor al federal. Dicha participación de las entidades federativas o de los municipios podrá ser otorgado como subsidio o crédito, a juicio de quien haga la aportación”.

Se observa una contradicción en las RO para el 2004 en este apartado, ya que al permitir que la aportación de las entidades federativas o municipios se reduzca cómo mínimo al 20% del valor total de la acción de edificación de UBVR y para ampliación o mejoramiento de la vivienda en zona rural (Punto 3.4.2.1), dificulta el cumplimiento de que las entidades federativas o los municipios participantes en el Programa "Tu Casa" deberán aportar al Beneficiario, al menos, un apoyo de igual valor al federal (Punto 3.4.2). Esto mismo puede suceder al permitir que los recursos otorgados sean determinados mediante convenios, cómo se marca en los numerales 3.4.4.2, 3.4.4.3 y 3.4.4.4 antes mencionados.

A pesar de esto, se considera que la reducción de la aportación para las acciones, por parte de las instituciones ejecutoras en áreas rurales, permite la posibilidad de incrementar el número de acciones por parte del Programa en esos lugares.

Otro cambio en las Reglas de Operación fue el concerniente a la elaboración de los

Avances Físicos – Financieros. En el 2003 los avances en la entrega de subsidios se realizaban cada mes y para el 2004 se tienen que realizar cada trimestre. Este cambio es favorable en el sentido que la entrega de subsidios no varía mucho de mes a mes, debido a que los mismos se entregan en grupos de beneficiarios y no de manera individual, lo cual responde a la forma de realización de las obras.


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En cuanto a los Actas Entrega – Recepción. En el 2003 “para cada una de las obras

terminadas por los ejecutores, en las modalidades de edificación, ampliación y mejora de vivienda, se deberá formular acta de entrega-recepción, en la que deberá participar el constructor, la Instancia Ejecutora como responsable de la obra, y en el caso de obras de las modalidades de ampliación o mejora por autoconstrucción, la Instancia Ejecutora y el beneficiario. Asimismo, deberá invitarse a presenciar el acto a la Delegación y al Órgano Estatal de Control”. Y para el 2004 “por cada apoyo económico entregado a un Beneficiario, se recabará una Acta de Entrega-Recepción, cuyo original resguardará el FONHAPO. La Instancia Ejecutora, o las Instancias Auxiliares, según sea el caso, integrarán una copia de dicha Acta al expediente del Beneficiario”. Para el 2003, el formato de dicha acta no era estandarizado, sin embargo, para el 2004, está forma parte del certificado de subsidio por lo que se tiene un formato estandarizado de entrega. Con respecto, a la participación o no del constructor en las actas de entrega, esta no es relevante, en el sentido que la calidad de obra debe ser inspeccionada con anterioridad a la entrega de la misma por parte de la instancia ejecutora.

B. Fortaleza con los Principios Planteados en la Estrategia CONTIGO y con el Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006

A continuación se plantea en qué medida los cambios en el diseño del Programa, antes mencionados, fortalecen el cumplimiento de los principios de equidad, transparencia, corresponsabilidad e integralidad, planteados en la Estrategia General CONTIGO.

Se parte de que los principios de equidad, transparencia, corresponsabilidad e

integralidad, planteados en la Estrategia General CONTIGO son los siguientes:

1. Equidad para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la política social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de vulnerabilidad o con capacidades diferentes.

2. Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos. Esto se consigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los programas, incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los impactos.

3. Corresponsabilidad para que trabajen de la mano los tres órdenes de gobierno y la sociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los resultados de los programas.

4. Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de objetivos y una mayor eficiencia del gasto social. Contigo es un paraguas que agrupa programas que antes estaban dispersos o marginaban a ciertos grupos de población.

El cambio en la cobertura de los objetivos generales implicó un fortalecimiento de la transparencia planteada en la estrategia CONTIGO. Dicho fortalecimiento surge porque se establece un tipo de pobreza más específica (patrimonial), lo que permite una mejor focalización del Programa.


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Los cambios en los objetivos específicos fortalecen la transparencia planteada en la estrategia CONTIGO. La transparencia se fortalece como consecuencia de que el Programa ya no puede alentar la participación de la industria de la construcción en la edificación de vivienda de bajo costo, en un marco de sana competencia, promoviendo el acceso de la población al mercado formal de la vivienda. Este fortalecimiento surge debido a que se da prioridad a la demanda de los posibles beneficiarios y no a la posible oferta de las constructoras. Rompimiento el posible vínculo que pudiera generar el programa con algunas industrias. Lo que permite eliminar cualquier incentivo negativo que pudiera surgir en la relaciones de trabajo entre los operadores del Programa y el sector de la construcción.

Al introducir en las Reglas de Operación para el 2004 la relación del PTC con el Programa Hábitat se fortalecen la corresponsabilidad y la Integralidad planteadas en la estrategia CONTIGO. Estos fortalecimientos suceden por que este tipo de acciones permiten la suma de esfuerzos.

La cobertura cambió de áreas urbanas, suburbanas y rurales, a áreas urbanas, suburbanas y rurales o indígenas. El introducir las áreas indígenas permite tener un enfoque que fortalece en cierta forma la equidad, ya que se intenta abarcar un sector de población no mencionado en las Reglas anteriores, sin embargo, estas áreas indígenas no se desprenden de las áreas rurales.

Al indicar como parte de la población objetivo a las personas que sea mexicanas, mayores de edad, con por lo menos un dependiente económico y que se encuentren en situación de pobreza, se observa un incremento hacia la equidad ya que se contempla a población vulnerable.

En la selección de beneficiarios en el 2004 se da preferencia a las personas que se encuentran en Lista de espera del Ejercicio anterior, que cumplan con las características necesarias para ser beneficiarios del PTC. Con esta consideración el Programa genera una mayor focalización en cuanto a la distribución de sus recursos ya que permite cubrir a los beneficiarios que no alcanzaron recursos el año pasado y habían cumplido con el proceso de selección del Programa, respetando el tiempo utilizado por los solicitantes para la tramitación de los apoyos del Programa.

En los tipos de montos y apoyos económicos en el 2004 se hace un desglose de los montos tomando en cuenta los tipos de unidad y su localización. Con esto se fortalece la equidad, ya que los recursos tienen un destino más específico tomando en cuenta las contrastes urbano - rural.

Para el requerimiento de ahorro para ampliaciones en el 2004 se hace distinción entre zona urbana (y/o suburbana) y Rural reduciéndose para estas últimas a 5%. Con esto se fortalece la equidad considerando que la gente que habita las áreas rurales tiene menores posibilidades de ahorro, con relación a las que habitan en zonas urbanas.

Distribución de apoyos. En el 2004 cada entidad federativa ya no tiene como limitante que el monto máximo de recursos federales que le corresponden a la modalidad de edificación de unidad de vivienda en terreno propiedad de los beneficiarios sea del 50%. Esto permite fortalecer la transparencia e integralidad del PTC, debido a que la demanda de los beneficiarios por las diferentes modalidades de apoyo del programa son las que determinan la distribución de los mismos, sin necesidad de restringirse a cierto monto.

Los montos de los gastos indirectos cambiaron, siendo en el 2003 hasta 2.25% del presupuesto de inversión autorizado a cada Estado y para el 2004 FONHAPO dispone de un 7% para estos gastos. El haber concentrado los recursos de los gastos indirectos en FONHAPO permite tomar


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en cuenta una mejor distribución de los mismos, (basados en la heterogeneidad de los estados), fortaleciendo con esto el principio de integralidad y corresponsabilidad.

Antes los trámites podían ser llevados a cabo, en caso de no realizarlos el jefe de familia, sólo por cónyuges y ahora lo pueden realizar dependientes económicos. Lo anterior fortalece el principio de equidad, ya que antes no se tomaban en cuenta, para la realización de trámites, a las personas que no tuvieran un cónyuge o la falta de disposición de éste.

La Delegación deja de ser la institución que captura la CIS, ya que ahora se permite capturar la esta cédula en línea por Instituciones que permita el FONHAPO. Este cambio fortalece el principio de integralidad y corresponsabilidad, planteados en la estrategia CONTIGO, ya que se propicia que las acciones de varias instituciones reduzcan el tiempo de captura sumando esfuerzos. A continuación se plantea en que medida algunos de los cambios en el diseño del Programa fortalecen el cumplimiento en las estrategias y líneas de acción del Programa Sectorial de Vivienda 2001-20006:

Principios Planteados en la Estrategia CONTIGO

Equidad Transparencia Corresponsabilidad Integralidad

Objetivos Generales

Cambia la cobertura de familias en pobreza a familias en pobreza patrimonial. X

Objetivos Específicos

Se deja de alentar la participación de la industria de la construcción en la edificación de vivienda de bajo costo, en un marco de sana competencia, que promueva el acceso de la población al mercado formal de la vivienda.

X

Se introduce la relación del PTC con el Programa Hábitat. X X

Cobertura.

Cambio de áreas urbanas, suburbanas y rurales a áreas urbanas, suburbanas y rurales o indígenas. X

Equidad Transparencia Corresponsabilidad IntegralidadPoblación Objetivo.

En 2004 la población objetivo a beneficiar tienen que ser mexicana, mayor de edad, con por lo menos un dependiente económico y que debe encontrarse en situación de pobreza.

X

Selección de beneficiarios.

En el 2003, cuando el número de solicitantes calificados sea mayor a los subsidios disponibles, se dará preferencia a los de menores ingresos, y en el 2004 se da preferencia a las personas que se encuentran en Lista de espera del Ejercicio anterior, que cumplan con las características necesarias para ser beneficiarios del PTC.

X

Tipos de montos y apoyos económicos.

Mayor desglose en los montos tomando en cuenta los tipos de unidad y su localización. X

Ahorro de los solicitantes.

De una tasa de ahorro general del 10% a la distinción entre zona urbana (y/o suburbana) y Rural con una tasa de ahorro para crédito de ampliación o mejoras de 10% y 5%, respectivamente.

X

Distribución de apoyos.


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Continuación... Principios Planteados en la Estrategia CONTIGO

Equidad Transparencia Corresponsabilidad Integralidad

Las instancias ejecutoras ya no tienen como tope para la modalidad de UBV en terreno propiedad del beneficiario el 50% de los recursos federales.

X X

Los gastos indirectos eran hasta el 2.25% del presupuesto de inversión autorizado a cada Estado y para el 2004 FONHAPO dispone de un 7%.

X X

Operación del Programa.

Los trámites antes podían ser llevados a cabo sólo por cónyuges y ahora lo pueden realizar dependientes económicos.

X

La Delegación deja de ser la institución que captura la CIS, ya que ahora se permite capturar la esta cédula en línea.

X X

El Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006 señala en la estrategia 2 (crecimiento y consolidación del financiamiento público y privado para la vivienda) la intención de “promover la cultura del ahorro que permita el acceso a recursos a los demandantes de vivienda, para la adquisición de una vivienda”. Al respecto, el Programa “Tu Casa” cambió la tasa de ahorro general del 10% del valor total, para ampliación o mejoramiento, a 10% para zonas urbanas (y/o suburbanas) y en 5% para áreas rurales. Con este tipo de políticas el Programa genera incentivos para incrementar la cultura de ahorro en áreas rurales. Tratando de seguir la línea de acción de la estrategia mencionada.

Otro punto que fortalece la cultura del ahorro es la desaparición, en las RO para el 2004, de la mano de obra como parte de la aportación del ahorro. Con esto se desincentiva al beneficiario a tratar de sustituir el ahorro con mano de obra.

En la misma Estrategia de “crecimiento y consolidación del financiamiento público y privado para la vivienda”; Línea de acción c) “Generar y promover esquemas de ahorro para enganche en la adquisición de vivienda”. El Programa “Tu Casa” ha delimitado los esquemas de ahorro para el enganche en la adquisición de vivienda mediante las aportaciones mínimas de acuerdo a los siguientes montos mínimos:

a) Para UBV de $8,000; b) Para UBVR de $1,600; c) Para UVE, en los casos que requieren Convenio de Colaboración con los ONAVI'S, y

con los OSSTEM'S, será de $8,000. d) Para la ampliación o mejoramiento de vivienda urbana y suburbana, será de 10% del

valor total de la ampliación o mejoramiento, y e) Para la ampliación o mejoramiento de la vivienda rural, será de 5% del valor total de

la ampliación o mejoramiento. La estrategia 3 (apoyo social a la población más necesitada para la adquisición de vivienda, el mejoramiento habitacional rural y urbano, y la consolidación jurídica de su patrimonio) del Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, intenta “reconocer la autoconstrucción de vivienda como motor de desarrollo económico y social [...]”. Sin embargo, para las reglas 2004 no se considera a la mano de obra como pago por lo que se considera en este sentido que el PTC no cumple con la parte antes mencionada de la estrategia 3. Sin embargo, en el caso de la modalidad de SV no tiene mucho sentido que el beneficiario proporcione la totalidad o parte del


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ahorro previo en especie (mano de obra), debido a que el apoyo para la construcción de vivienda requiere especialización laboral del beneficiario en la edificación de la misma, que en solo en contados casos se tendrá. Por otro lado, en lo que se refiere a la modalidad de MV la mano de obra que proporcionaba el beneficiario ocasionaba un problema operativo, debido a que el apoyo del programa consistía en la entrega de materiales, los cuales pueden ser utilizados para otros fines, lo que obligaba necesariamente a una supervisión rigurosa de la obra. Es por ello, que a pesar de no cumplir con la estrategia 3, esto no se considera como una debilidad del PTC.

Otro cambio relevante en las Reglas de Operación del Programa “Tu Casa” para el 2004 es la eliminación en los objetivos específicos del Programa el de “alentar la participación de la industria de la construcción en la edificación de vivienda de bajo costo, en un marco de sana competencia, promoviendo el acceso de la población al mercado formal de la vivienda”. Debido a que este objetivo especifico solo podía ser alcanzado de manera indirecta y no se desprende de manera directa del objetivo general que tiene el PTC que es el de “Mejorar las condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial mediante el otorgamiento de un subsidio federal, para que esté en posibilidad de adquirir, edificar, ampliar o mejorar si vivienda”.

En las Reglas de Operación para el 2004 se introduce la relación del PTC con el Programa Hábitat. Lo cual es congruente con otra línea de acción de la estrategia 3 que consiste en “complementar y hacer más eficientes los programas de apoyo social de vivienda”. Se observa que una de las modificaciones que existieron a las reglas de Operación del programa fue la delimitación del concepto de pobreza, ya que para el 2004 esta pobreza debe de ser patrimonial. Por otro lado, hay cambios encaminados a incentivar el ahorro de la población rural. Es importante indicar que existen dificultades para que las personas de escasos recursos obtengan o destinen parte de su dinero al ahorro por lo que el Programa se está focalizando sólo a personas que pueden cumplir con este ahorro dejando de lado a las de menores recursos. Por lo que no se cumple totalmente con la Estrategia 3, línea de acción a) “diseñar la política de subsidios directos, transparentes y al frente para las familias de menores ingresos, así como sus mecanismos de distribución".

El Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006 señala en la estrategia 4 (desgravación, desregulación habitacional y su marco normativo) la intención de “impulsar que las dependencias y entidades de las administraciones públicas Federal, estatal y municipal, en el ámbito de sus competencias, simplifiquen normas y trámites relacionados con la vivienda, incluyendo el procedimiento para la adjudicación de un crédito hipotecario”. En las Reglas de Operación para 2004 la Delegación deja de ser la institución que captura la CIS, y se permite capturar la CIS en línea, simplificando el proceso.


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C. Cambios que Contribuyen en la Definición de Elementos Clave para el Diseño del Programa

A continuación se presentan algunos cambios que contribuyen a clarificar la definición de elementos clave del diseño del Programa, tales cómo objetivos, población objetivo, tipo y Monto de los apoyos otorgados, criterios de elegibilidad y requisitos.

Objetivos Generales. Al analizar los objetivos generales de ambas Reglas de Operación (2003 y 2004) se observa un cambio en el tipo de familia a la que va dirigido el Programa, ya que en las Reglas de Operación (RO) para 2003 el programa otorgaba apoyos a familias en pobreza y en las RO para el 2004 el concepto de pobreza se delimita a personas que se encuentran en pobreza patrimonial. Este cambio contribuye a definir un tipo de pobreza a la cual el programa está dirigido.

Objetivos Específicos. En las RO para el 2004 se omiten los apartados concernientes a tratar de apoyar al desarrollo económico de la familia mediante la formación o la consolidación de un patrimonio familiar inicial, esto es así debido a que el beneficiario ya puede contar con patrimonio inicial, como es caso de los beneficiarios de la modalidad de MV, ó en el caso de sustitución de vivienda debido a que el beneficiario ya cuenta con una vivienda, pero las condiciones de la misma la hacen poco apta para el desarrollo familiar.

Otro objetivo eliminado es el de alentar la participación de la industria de la construcción en la edificación de vivienda de bajo costo, en un marco de sana competencia, que promueva el acceso de la población al mercado formal de la vivienda. Este objetivo especifico no se desprende del objetivo general que es “Mejorar las condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial mediante el otorgamiento de un subsidio federal, para que esté en posibilidad de adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda“, Por lo que la eliminación del mismo es positiva debido a que este objetivo no se puede alcanzar con el diseño del programa y el mismo no estaba acorde con el objetivo general del PTC.

Las Reglas de Operación para el 2003 abarcaban, como parte de los objetivos específicos, la participación de los tres órdenes de gobierno y de los sectores privado y social. Y para el 2004 se busca la participación corresponsable de los gobiernos estatal y municipal, de los beneficiarios y de los sectores privado y social; incluyendo la participación de los beneficiarios. Lo anterior permite ver un planteamiento más específico en relación a la una mayor participación de los agentes fomentando la subsidiariedad. Se introduce la relación del PTC con el Programa Hábitat. Lo cual es congruente con la búsqueda de homologar los programas federales que otorgan subsidios para la vivienda, que se había estado manejando en las Reglas de Operación para el 2003.

Cobertura. Para el 2004, además de tomar áreas urbanas, suburbanas y rurales, se toma en cuenta a las áreas indígenas, las cuales se integran en el aspecto rural. Se observa que en cuanto a la cobertura, los parámetros del Programa no sufrieron cambios significantes.

Población Objetivo. Se observa que se introduce en las RO para el 2004 un párrafo que indica que la población objetivo a beneficiar tienen que ser mexicana, mayor de edad, con por lo menos un dependiente económico y que debe encontrarse en situación de pobreza. El año pasado este punto se encontraban en el apartado 4.4.2 de elegibilidad. Al respecto, es importante mencionar que en este párrafo se deja de lado el concepto de pobreza de patrimonio que se maneja en las RO para el 2004, y se vuelve al concepto de situación de pobreza, esto ocasiona


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alguna confusión, sin embargo, en el manual de operación del PTC, se define a la misma, como pobreza patrimonial.

Selección de beneficiarios. Los procedimientos de selección de beneficiarios del Programa en el ejercicio fiscal 2004, dan preferencia a las personas que se encuentran en Lista de espera del Ejercicio anterior, que cumplan con los numerales 3.2 (Población Objetivo) y 3.3.1 (Requisitos de los beneficiarios), dando prioridad a los de menores ingresos. Este criterio de selección permite cumplir con la cobertura y focalización del Programa, ya que toma en cuenta a la población que cumple con los criterios de selección por encima de personas con otras características como la discapacidad.

Tipos de montos y apoyos económicos. Se observa que los apoyos máximos en las RO para el 2004 variaron con respecto al ejercicio fiscal 2003. Ya que para el 2004 el monto máximo es de 38 mil pesos para la adquisición de una UVE con recursos provenientes de la SFH y para el 2003 en general el monto máximo era de 32,000 pesos para la adquisición de una UVE.

Se observa que las Reglas de Operación para el 2004 contienen mayor especificidad para los montos máximos de los apoyos, tratando de tener límites por tipo de unidad. Asimismo, en el 2004 no se especifica, a diferencia de las reglas para el 2003, algún apoyo máximo en caso de que la persona beneficiada aporte el terreno.

Por otro lado, se encontró que el documento de Reglas de Operación para el 2004 del Programa de Ahorro, Subsidio, y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”, se omite el apartado de modalidades, el cual indica el tipo de unidad de vivienda. Por lo que las RO para el 2004 no contienen definición de algunos conceptos, como son los de Unidad Básica de Vivienda (UBV), Unidad Básica de Vivienda Rural (UBVR) y de Unidad de Vivienda Económica (UVE).

Ahorro de los solicitantes. Se observa que el ahorro mínimo para adquisición de una unidad básica de vivienda en el 2003 era de 8,000 pesos y para el 2004 se sigue manteniendo igual. En términos reales el ahorro que se está pidiendo es menor con respecto al año pasado por el efecto de la inflación.

En las RO para el 2003 existía una tasa de ahorro general del 10% del valor total para ampliación o mejoramiento. Para el 2004 se hace distinción entre zona urbana (y/o suburbana) y Rural, en caso de la primera se mantiene una tasa de ahorro del 10% del valor total de la ampliación o mejoramiento, y en zona rural el ahorro disminuye al 5%. Este cambio permite beneficiar a la zona rural y esta acorde a las recomendaciones 2003

Distribución de apoyos. En las RO para el 2004 se eliminó lo referente a que cada entidad federativa podía destinar hasta el 50% de los recursos federales que le corresponden, a la modalidad de edificación de unidad de vivienda en terreno propiedad de los beneficiarios. La modificación de este aspecto, fomenta que sea la demanda por apoyos la que asigne al final el presupuesto de cada modalidad.

En cuanto a los gastos indirectos para la operación del Programa “Tu Casa”, por parte de la Instancia Ejecutora y la Delegación, en el año fiscal 2003, estos eran hasta del 2.25% del presupuesto de inversión autorizado a cada Estado. Y para el 2004 se indica que el FONHAPO dispondrá de un 7% del total de los recursos asignados para gastos indirectos. Los gastos indirectos se concentran en el FONHAPO, lo que permite tener un mejor control, en cuanto los requerimientos de recursos, debido a la heterogeneidad entre los estados.

Operación del Programa. En el 2004 se permiten hacer las solicitudes a los dependientes económicos, ya que en las RO para el 2003 no se tomaba en cuenta a personas sin cónyuge o la


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falta de disposición del beneficiario directo (ya que sólo podían hacer los trámites los cónyuges).

La Delegación deja de ser la única institución que captura la CIS, ya que ahora se permite capturar esta cédula a los ONAVI´S.

Para el 2004 se introduce que el FONHAPO se encargará de la captura, procesamiento y determinación de beneficiados, que resulte de las ONAVI’S (Organismos Nacionales de Vivienda). Esto permite homologar los programas federales que otorgan subsidios para la vivienda y la consolidación de dichos programas, a fin de abatir los costos de operación, focalizar su aplicación y aumentar el número de familias beneficiadas.


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D. Respuesta del Programa a las Debilidades Señaladas en la Evaluación del Programa 200321. 1) Debilidades del diseño del Programa

La evaluación externa realizada al Programa en el ejercicio fiscal 2003 detectó duplicidades en 15% de los registros del padrón de beneficiarios. Al respecto, el programa creo el sistema informático SIDI22 (Sistema de Información del FONHAPO) el cual pretende eliminar en un 100% la duplicidad en el padrón de beneficiarios. Sin embargo, tal sistema informático no es referenciado en las reglas de operación para el 2004 de manera textual, ya que el FONHAPO es el que se encargará de general la lista de beneficiarios.

Debilidades Recomendaciones Acciones Específicas Cambios en Reglas de Operación para

el año 2004

Valoración de la acción

Poner especial énfasis en la creación de padrones validados que corroboren la existencia de un posible beneficiario.

Se creo el sistema informático SIDI que elimina en un 100% la duplicidad en el padrón de beneficiarios, ya que, se realiza la captura de la CURP, tanto del solicitante como de su cónyuge, se evita así la posibilidad de que los dos accedan al mismo tiempo y/o uno lo haga en varias ocasiones en el mismo año. En el dado caso que existiese duplicidad de la CURP, únicamente filtrará una sola de las CURP’s registradas.

No se derivan cambios en las RO para 2004

La acción soluciona teóricamente el problema, ya que el filtrado a través de la CURP elimina el 100% de las duplicidades. Sin embargo, esto no se pudo verificar en campo, debido al año de la muestra.

Se detectaron duplicidades en 15% de los registros del padrón de beneficiarios.

Para el establecimiento de metas anuales y la asignación de recursos, se sugiere que la metodología incluya el porcentaje de pobres y las necesidades específicas de vivienda en la entidad.

En las reglas de operación, para la asignación de recursos a cada entidad federal se paga un 30% del total de recursos a partes iguales entre las 32 entidades federativas y el 70% , conforme a una formula que incluye: los índices de rezago habitacional y necesidades anuales en su componente de vivienda nueva, de acuerdo con la información de la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI), los índices de pobreza, rezago y marginación proporcionados por el Centro Nacional de Población (CONAPO), así como al índice de desempeño de la Instancia Ejecutora obtenido por el FONHAPO de la información del ejercicio anterior del Programa "Tu Casa".

No existen cambios en las Reglas de Operación para el 2004

El Problema es solucionado de manera parcial, ya que existe una formula transparente que asigna el presupuesto y la misma incluye algunos indicadores de las necesidades de vivienda, sin embargo, el presupuesto ejercido durante el 2004 es diferente. Por otro, lado la asignación del 30% del presupuesto a partes iguales entre las 32 entidades federativas, no contribuye a una mejor asignación23

Fuente: Cuadro realizado con base en información de la Evaluación Externa 2003

21 No se puede contrastar en campo la mayoría de las recomendaciones hechas en el 2003 debido al diseño de la muestra otorgada, ya que esta responde a beneficiarios 2003 y no 2004. 22 El SIDI inicio sus operaciones en el 2004, por lo que al ser una muestra de beneficiarios 2003, no se puede contrastar la calidad y veracidad de los datos en campo. 23 Véase el apartado de focalización de recursos.


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2) Debilidades de la Operación del Programa

En cuanto a la Operación de del Programa, la Evaluación encontró tres tipos de problemas: 1) la manipulación de la selección de beneficiarios, la que se ve afectada por decisiones de carácter partidista. 2) La existencia de un deficiente control y monitoreo en las actividades de operación del Programa, y 3) Se detectó en trabajo de campo que el 20% de los beneficiarios incluidos en el padrón no habitan en la vivienda registrada.

Respecto al primer problema, la Evaluación recomendó “que a la firma de los convenios se haga especial énfasis en los criterios técnicos de la selección de localidades”. Esto no se ha cumplido debido a que no existe un criterio uniforme entre las instancias ejecutoras para la determinación de las localidades a ser atendidas por el PTC.

La Evaluación 2003 recomendó, sobre la segunda debilidad, incorporar un programa de monitoreo para mejorar la calidad de la información. Esta recomendación se intento solucionar a partir de la implantación del sistema informático SIDI, a través del cual que se desarrolla el “PLAN DE TRABAJO”; desde sus primeras versiones, dicho sistema opera vía web. Adicionalmente a cada una de las delegaciones federales de SEDESOL, se les dotó de equipos de cómputo y acceso a Internet. En el mismo sentido,

Para solucionar la tercera debilidad, la Evaluación recomendó crear padrones de beneficiarios validados que corroboren la existencia de un posible beneficiario. Al respecto, el PTC indicó que el sistema informático SIDI, cuenta con una Base de Datos la cual contiene los datos de todos los beneficiarios validados y no validados con datos que corroboran la existencia del beneficiario.


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Debilidades Recomendaciones Acciones Específicas Cambios en Reglas de Operación para el año 2004


Existen casos en que la selección de beneficiarios se ve afectada por decisiones de carácter partidista.

Se recomienda que a la firma de los convenios se haga especial énfasis en los criterios técnicos de la selección de localidades.

La selección de beneficiarios a través de la CIS ya no se realiza de manera directa por el personal de FONHAPO. A partir de la implantación del sistema informático SIDI, es el propio sistema el que la realiza a través de un filtrado de selección acorde a los procedimientos marcados para el subsidio.


La acción llevada a cabo no soluciona el problema, ya debido a que las ROP señalan que la Instancia ejecutora seleccionara las localidades donde operara el programa, dando a está discrecionalidad donde debe operar el programa, Asimismo a través de entrevistas en campo a las instancias ejecutoras del programa no se observo un criterio uniforme para la determinación de las localidades donde opera el programa

Con el sistema Informático SIDI, se comienza a desarrollar el “PLAN DE TRABAJO”; desde sus primeras versiones, éste va siendo capturado en el sistema, pasando por las diversas etapas hasta llegar a la conclusión del “PLAN DE TRABAJO FINAL”.

Además este sistema informático opera vía Web, en cada una de las delegaciones federales de SEDESOL, a las que dotó de equipos de cómputo y acceso a Internet, con lo cual se mejoro el monitoreo de la operación del programa.

Deficiente control y monitoreo en las actividades de operación del Programa.

Incorporar un programa de monitoreo para mejorar la calidad de la información.

Se elaboro el “Manual de Operación” del programa


Las acciones llevadas acabo por el programa solucionan de manera parcial el problema. 1) El manual establece de forma clara el tiempo y la forma de operación del programa. 2) Se cuenta con la infraestructura apropiada para una rápida transmisión de la información entre las diferentes instancias. Sin embargo, esto no soluciona complementa mente el problema, debido a que las IAN e IE no cumplen en un su totalidad lo marcado en el manual de operación del programa24.

Crear padrones de beneficiarios validados que corroboren la existencia de un posible beneficiario

El sistema informático SIDI, cuenta con una Base de Datos la cual contiene los datos de todos los beneficiarios validados y no validados con datos que indican la existencia del beneficiario.


A partir del trabajo de campo, se detectó que el 20% de los beneficiarios incluidos en el padrón no habitan en la vivienda registrada.

Promover la participación de los responsables estatales del Programa en los procesos de planeación y evaluación, con el objeto de que éstas sean establecidas conforme a las necesidades de las Entidades Federativas.

Estas recomendaciones están dirigidas directamente al poder legislativo.


La acción soluciona teóricamente el problema, debido a que contiene los datos de identificación de los solicitantes, así como la dirección de los mismos. Sin embargo, esto no se pudo verificar en campo, debido al año de la muestra. Con los que respecta a la segunda recomendación el PTC ha tenido reuniones de planeación y apoyo con las autoridades estatales, a través de las IAN


24 Véase el apartado de operación del programa.


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3) Debilidades del Impacto del Programa La Evaluación externa del 2003 encontró que el Programa no siempre atiende a la población con mayores carencias debido a la solicitud de una contrapartida de recursos para la construcción de viviendas. Al respecto dicha Evaluación recomendó “en el caso de los solicitantes que no cuenten con el ahorro previo, se recomienda aplicarles un estudio socioeconómico adicional e incorporar un porcentaje de éstos al programa, independientemente de que no cuenten con el ahorro.

El Programa realizó varias acciones que afectaron a las Reglas de Operación 2004: 1°) Ya no es obligatorio reunir el ahorro previo en un solo ejercicio, esto es, cuando el beneficiario no termina de reunirlo en el ejercicio en que ingresa su solicitud, queda en la lista de espera hasta el ejercicio en que termina de reunir su aportación. (Apartado 3.5.1 inciso C) y 2°) Para la edificación de una vivienda básica o una vivienda rural (para población rural o indígena) el monto que aporta el beneficiario, conforme al principio de corresponsabilidad, es de $1,600 (anteriormente, la aportación era de $8,000) (Apartado 3.5.2). Asimismo, se observa una delimitación en la población objetivo del programa donde la atención para el 2004 se centra a la población en pobreza patrimonial.


Debilidades Recomendaciones Acciones Específicas

Cambios en Reglas de Operación para el año 2004


Se cambia el concepto de pobreza a pobreza patrimonial

Sufren Cambio las Reglas de operación siendo más específicos en cuanto a la población objetivo. (Apartado 2)

Se aclara el tipo de pobreza al que se desea combatir

Las reglas de operación 2004, tuvieron dos cambios importantes: 1° Ya no es obligatorio reunir el ahorro previo en un solo ejercicio, esto es, cuando el beneficiario no termina de reunirlo en el ejercicio en que ingresa su solicitud, queda en la lista de espera hasta el ejercicio en que termina de reunir su aportación.

Sufren Cambio las Reglas de operación (Apartado 3.5.1 inciso C)

Sufren Cambio las Reglas de operación

2° Para la edificación de una vivienda básica o una vivienda rural (para población rural o indígena) el monto que aporta el beneficiario, conforme al principio de corresponsabilidad, es de $1,600 (anteriormente, la aportación era de $8,000).

(Apartado 3.5.2)

El Programa no siempre atiende a la población con mayores carencias debido a la solicitud de una contrapartida de recursos para la construcción de viviendas.

En el caso de los solicitantes que no cuenten con el ahorro previo, se recomienda aplicarles un estudio socioeconómico adicional e incorporar un porcentaje de éstos al programa, independientemente de que no cuenten con el ahorro.

El sistema SIDI, es el encargado de hacer el filtrado de los solicitantes, dando prioridad a la gente de mayores carencias así como el cumplimiento de todos los requerimientos establecidos en las "Reglas de Operación". Se puede hacer una solicitud de reporte al sistema y este la generará.


Las acciones llevadas acabo atendieron el fondo de la recomendación, que es el de desarrollar un esquema diferenciado de aportaciones entre individuos con diferentes niveles socioeconómicos. A pesar de que no se siguió la recomendación de manera textual, el alcance de esta acción favorece a más beneficiarios, asimismo, no dejando de lado la corresponsabilidad del beneficiario. Por otro lado, no podemos señalar si fue la acción más adecuada debido a que la muestra fue 2003 y estos cambios operaron para los beneficiarios 2004.


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Por lo tanto, el programa atendió a la recomendación de impacto del programa presentada por la Evaluación externa 2003.

Esquema 1.1 Índice de las Reglas de Operación del Programa de Ahorro,

Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” (PTC) para el ejercicio fiscal

2003 Fuente: Reglas de Operación del PTC publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 27 de febrero de 2003 Elaboración Propia

Esquema 1.2 Índice de las Reglas de Operación del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” (PTC) para el ejercicio fiscal

2004

Fuente: Reglas de Operación del PTC publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 2004, Elaboración Propia.

1. Presentación 6.3. Ejecución. 2. Antecedentes 6.3.1. Operación del Programa. 3. Objetivos 6.3.2. Asignación de subsidios por entidad federativa. 3.1. General. 6.3.3. Selección y registro de los beneficiarios. 3.2. Específicos. 6.3.4. Ministraciones. 4. Lineamientos generales 6.3.5. Actas de entrega-recepción. 4.1. Cobertura. 6.3.6. Certificado de Subsidio Federal. 4.2. Población Objetivo. 6.3.7. Contraloría Social. 4.3. Características de los apoyos. 7. Registro de operaciones programáticas y presupuestales 4.3.1. Tipo de apoyo económico. 7.1. Avances Físicos-Financieros. 4.3.2. Modalidades. 7.2. Cierre de Ejercicio. 4.3.3. Monto del apoyo y del ahorro previo del beneficiario. 8. Información y evaluación 4.4. Beneficiarios. 8.1. Evaluación Interna. 4.4.1. Criterios de selección. 8.2. Evaluación Externa. 4.4.2. Elegibilidad. 9. Indicadores de resultados 4.4.3. Derechos y obligaciones de los solicitantes y de los beneficiarios. 10. Seguimiento, control y auditoria 4.5. Causas de incumplimiento, retención y devolución de subsidios. 10.1. Atribuciones. 4.6. Transparencia. 10.2. Objetivo. 5. Lineamientos específicos 10.3. Resultados y Seguimiento. 5.1. Coordinación Institucional. 11. Quejas y denuncias 5.1.1. Instancia Ejecutora. 11.1. Mecanismo, Instancias y Canales. 5.1.2. Instancia Normativa. 12. Vigencia de las reglas de operación 5.1.3. Instancias de Control y Vigilancia. 6. Mecánica de operación Anexos:

6.1. Difusión. ANEXO I: DISTRIBUCION DE SUBSIDIOS POR ENTIDAD FEDERATIVA,2003

6.2. Promoción. ANEXO II: INDICADORES DE RESULTADOS

1. Introducción 4. Operación 2. Objetivos 4.1. Proceso.

2.1. Generales. 4.1.1 Distribución de apoyos económicos federales por entidadfederativa

2.2. Específicos. 4.1.2 Operación del Programa “Tu Casa”3. Lineamientos 4.1.3 Entrega del Subsidio Federal 3.1. Cobertura. 4.1.4 Certificado de Subsidio Federal 3.2. Población Objetivo. 4.2. Ejecución. 3.3. Beneficiarios 4.2.1. Avances físicos financieros 3.3.1 Requisitos 4.2.2 Actas de Entrega-Recepción 3.3.2 Procedimiento de la selección 4.2.3 Cierre de Ejercicio 3.4. Características de los apoyos. 4.2.4 Recursos no devengados 3.4.1. Tipos y montos del apoyo económico federal. 4.2.5 Padrón de beneficiarios

3.4.2. Tipos y montos del apoyo en las entidades federativas o de losmunicipios. 5. Auditoria, Control y Seguimiento

3.5 Derechos, obligaciones y Sanciones 5.1 Instancias de Control y Vigilancia 3.5.1 Derecho de los Solicitantes y de los Beneficiarios 6. Evaluación 3.5.2 Obligaciones de los Solicitantes Calificados 6.1 Evaluación Interna 3.5.3 Obligaciones de los Beneficiarios 6.2 Evaluación externa 3.5.4 Causas de incumplimiento y sanciones 7. Transparencia 3.6. Participantes 7.1 Difusión 3.6.1 Instancia Ejecutora 7.2 Contraloría Social 3.6.2 Instancia Normativa. 8. Quejas y denuncias 3.6.3. Instancias de Auxiliares de la Instancia Normativa. 9. Vigencia de las reglas de operación 3.7. Coordinación Institucional. Anexos


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E. Respuesta del Programa a las Debilidades Señaladas en la Evaluación del Programa 2004.

Las Regalas de Operación del programa no cambiaron para el 2005, con respecto al año anterior, sólo cambiaron los anexos.

1) Debilidades del diseño del Programa

Dentro de las debilidades de diseño del programa, la evaluación externa del 2004 indicó que la asignación de recursos entre entidades federativas depende en forma crucial de la disponibilidad para participar de otros órdenes de gobierno (estatal o municipal). Para tal debilidad se recomendó establecer un mecanismo que garantice que los recursos destinados a una entidad federativa se canalicen efectivamente a la población de esa entidad, sin que ello dependa de la decisión de participar o no de las administraciones locales. Una posibilidad sería canalizar los recursos asignados mediante apoyos que no necesariamente requieran de la contribución estatal (mejoras o ampliaciones a vivienda, por ejemplo). Esto podría ayudar a mejorar significativamente la cobertura, focalización e impacto del programa.

La Ley General de Desarrollo Social, que es de orden público e interés social, y de observancia general en todo el territorio nacional, tiene por objeto entre otros, establecer un Sistema Nacional de Desarrollo Social, en el que participen los municipios de las entidades federativas y el gobierno federal, y sujeta a los programas sociales al principio de la solidaridad, descrito en la citada ley como la colaboración entre personas, grupos sociales y órdenes de gobierno, de manera corresponsable para el mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad. “En materia de vivienda establece la participación responsable de los órdenes de Gobierno Federal, Estatal y Municipal, así como de los beneficiarios, POR TANTO ESTA RECOMENDACIÓN NO ES APLICABLE, PUES LA CONTRAVIENE. Además, dado que el programa contempla recursos concurrentes, al no contar con los recursos de los gobiernos estatales o municipales, implica una reducción del número y monto de los subsidios a otorgar”.

Con base en la respuesta de FONHAPO la evaluación 2005 realizó una matriz que pretende conocer si existe alguna posibilidad, con base en la Ley General de Desarrollo Social, de que el Programa “Tu Casa” opere algún tipo de acción sin que los gobiernos estatales y municipales intervengan en su operación. Una columna contiene los artículos de la Ley General de Desarrollo Social y la otra contiene una interpretación dirigida a ver la posibilidad de que el PTC opere sin necesidad de los gobiernos estatales y municipales.


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Artículos de la Ley General de Desarrollo Social Comentarios con la intención de ver si el Programa tiene

posibilidades de operar sin intervención directa por parte de las entidades federativas y municipales

Capítulo II

De las Competencias

Artículo 40. En el ámbito de sus atribuciones y en congruencia con las disposiciones de esta Ley las legislaturas de los estados, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y los municipios emitirán normas en materia de desarrollo social, tomando en cuenta sus particularidades.

En este artículo no se indica que el gobierno federal no pueda emitir o interferir en emitir normas en materias de desarrollo

social.

Artículo 41. Los gobiernos de las entidades federativas instituirán un sistema de planeación del desarrollo social; formularán, aprobarán y

aplicarán los programas de desarrollo social respectivos, en los términos de la Ley de Planeación y de esta Ley, y, de manera coordinada con el

Gobierno Federal, vigilarán que los recursos públicos aprobados se ejerzan con honradez, oportunidad, transparencia y equidad.

El Programa "Tu Casa" puede operar tomando en cuenta la aprobación por parte de los gobiernos y entidades federales.

Artículo 42. Los municipios formularán, aprobarán y aplicarán sus propios programas de desarrollo social, los cuales deberán estar en concordancia con los de las entidades federativas y el del Gobierno

Federal.

El Programa "Tu Casa" puede operar tomando en cuenta la aprobación por parte de los gobiernos y entidades federales.

Título Segundo de los Derechos y las obligaciones de los sujetos del desarrollo Social

Capítulo único Artículo 9. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y

el Poder Ejecutivo Federal, en sus respectivos ámbitos, formularán y aplicarán políticas compensatorias y asistenciales, así como

oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad,

destinando los recursos presupuestales necesarios y estableciendo metas cuantificables.

Se observa que el Poder Ejecutivo Federal, en su respectivo ámbito, puede formular y aplicar políticas compensatorias y

asistenciales

El Capítulo II

De la planeación y la Programación Artículo 17. Los municipios serán los principales ejecutores de los

programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operación que para el efecto emita el Ejecutivo Federal,

excepto en los casos expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal,

estatal o del Distrito Federal.

Se observa que aunque los municipios son los principales ejecutores y existen casos "expresamente asignados, legal o

administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal, estatal o del Distrito Federal".

El capítulo III

Del Financiamiento y el Gasto Artículo 24. Los recursos presupuestales federales asignados a los

programas de desarrollo social podrán ser complementados con recursos provenientes de los gobiernos estatales y municipales, así como con aportaciones de organismos internacionales y de los sectores social y

privado.

Se deja abierta la posibilidad de que los recursos federales puedan ser directos.

Artículo 23. La distribución del gasto social con el que se financiará el desarrollo social, se sujetará a los siguientes criterios:

I. El gasto social per cápita no será menor en términos reales al asignado el año inmediato anterior;

Con respecto al punto anterior, hay que tener en cuenta que el gasto social per cápita no puede ser menor, en términos reales,

al asignado el año inmediato anterior.

IV. En el caso de los presupuestos federales descentralizados, las entidades federativas y municipios acordarán con la Administración

Pública Federal el destino y los criterios del gasto, a través de los convenios de coordinación.

Un aspecto que puede utilizarse para que el Programa opere, es mediante los convenios de coordinación que permitan al programa establecerse como instancia ejecutora.

Artículo 43. Corresponde al Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría, las siguientes atribuciones:

I. Proyectar y coordinar la planeación nacional y regional del desarrollo social con la participación que, de acuerdo con la Constitución y demás

leyes aplicables, corresponda a los gobiernos de las entidades federativas y los municipales;

Una de las atribuciones del Gobierno Federal, por conducto de las secretarías, será proyectar la planeación del desarrollo social.

Par que el Programa "Tu Casa" opere algunas acciones, si es proyectado como parte de la planeación de desarrollo social,

debe de tener la participación de las entidades federativas y de los municipios.


63

Continuación (...)

Artículos de la Ley General de Desarrollo Social Comentarios con la intención de ver si el Programa tiene

posibilidades de operar sin intervención directa por parte de las entidades federativas y municipales

IV. Diseñar y coordinar los programas y apoyos federales en las Zonas de Atención Prioritaria;

Específicamente, el Gobierno Federal puede diseñar y coordinar programas y apoyos federales en Zonas de Atención Prioritaria. Por lo que el Programa "Tu Casa" podría tener acceso directo en

este tipo de Zonas. V. Promover la celebración de convenios con dependencias del

Ejecutivo Federal, entidades federativas, municipios y organizaciones civiles y privadas, para la instrumentación de los programas

relacionados con el desarrollo social;

Las acciones del programa "Tu Casa" pueden ser llevadas a cabo por medio de convenios.

VIII. Promover y apoyar instrumentos de financiamiento en materia de desarrollo social;

El Gobierno Federal puede promover instrumentos de financiamiento en materia de desarrollo social

X. Promover, con la intervención de los gobiernos de los estados respectivos, la participación de los municipios en el diseño y ejecución

de los programas de desarrollo social, y

Un aspecto que puede influir negativamente para que opere el programa sin intervención directa de las entidades federativas y

los municipios, es que el gobierno Federal debe promover la participación de los municipios en la ejecución de los

programas. Artículo 44. Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas en

el ámbito de su competencia, las siguientes atribuciones:

I. Formular y ejecutar el programa estatal de desarrollo social; Aunque las entidades federativas pueden formular y ejecutar el programa de desarrollo social, no existen restricciones para que

el Gobierno Federal no lo haga.

II. Convenir acciones y programas sociales con el Gobierno Federal; El Gobierno Federal puede convenir acciones con las entidades federativas, lo que puede ser un punto favorable para la operación del Programa “Tu Casa”

IV. Concertar acciones con organizaciones en materia de desarrollo social;

Las entidades federativas pueden concertar acciones con organizaciones.

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley General de Desarrollo Social. A lo largo del análisis se observa que el establecer un mecanismo que garantice que los recursos destinados a una entidad federativa se canalicen efectivamente a la población de esa entidad, sin que ello dependa de la decisión de participar o no de las administraciones locales, sale de algunos parámetros establecidos en la Ley General de Desarrollo Social. Más, existen mecanismos, que pueden favorecer a que los recursos se canalicen sin que dependa de la decisión de participar o no de las administraciones locales, específicamente, tomando en cuenta que el Gobierno Federal puede diseñar y coordinar programas y apoyos federales en Zonas de Atención Prioritaria. Por lo que el Programa "Tu Casa" podría tener acceso directo, en principio, a este tipo de Zonas. (Art. 43, IV)

La evaluación 2004 indicó que la asignación inicial de recursos por entidad federativa no necesariamente corresponde con los índices de rezago habitacional o de pobreza patrimonial.

La recomendación de la evaluación 2004 fue modificar la fórmula para que la distribución inicial corresponda con las necesidades habitacionales de las entidades. Para ello es necesario eliminar de la fórmula el componente que distribuye el 30% de los recursos en forma equiproporcional entre las diferentes entidades. La presencia de este componente afecta negativamente la asignación inicial de recursos a las entidades más pobladas. A raíz de la recomendación, el FONHAPO propondrá a la Coordinadora de sector SEDESOL, así como a la SHCP, el cambio en la fórmula, bajando al 20% la parte que se reparte equiproporcionalmente entre todas las entidades federativas, y el 80% restante mediante la aplicación de la fórmula. En el 80% restante se seguirían considerando los índices que sugieren las recomendaciones del evaluador.


64

Dicha acción será llevada a cabo una vez publicado el PEF 2006, en la propuesta de Reglas de Operación del Programa para el ejercicio 2006, y se concluiría en la primera quincena de febrero de 2006.

La evaluación 2004 encontró que existen quejas de las Instancias Ejecutoras de que las fechas de publicación de las Reglas de Operación impiden realizar ajustes a los programas de trabajo ya elaborados, lo que ocasiona problemas administrativos y sobrecargas laborales innecesarias.

A raíz de lo se recomendó modificar las fechas de publicación de las Reglas de Operación para permitir un diseño armónico de los programas de trabajo de las Entidades Ejecutoras. El programa indicó que en los subsecuentes ejercicios se cuidará la programación de actividades tanto del Fideicomiso, como de SEDESOL y la SHCP, para que el proceso de elaboración y autorización de las Reglas de Operación se publiquen dentro de los términos establecidos en el PEF del ejercicio correspondiente. Al respecto, el Programa indicó, además, que en el ejercicio fiscal 2005 no se tuvo ese problema y que se publicaron las reglas de operación del 2004, cambiando sólo los anexos.

2) Debilidades de operación del Programa

La evaluación externa implementada en el 2004 indicó que no existen mecanismos coercitivos efectivos por parte del programa para forzar la devolución de viviendas no habitadas o subarrendadas, acciones prohibidas en las Reglas de Operación

Con base en lo anterior se recomendó “introducir mecanismos coercitivos efectivos por parte del programa para forzar la devolución de viviendas no habitadas o subarrendadas”25. Al respecto, el programa se comprometió en sugerir a las instancias ejecutoras que implanten tanto medidas preventivas como correctivas como pudiera ser la elaboración de reglamentos que resuelvan esta problemática, siempre conforme a la normatividad de cada una de éstas y el marco normativo del Estado o Municipio en cuestión. Dichas sugerencias se enviarán entre el 15 de mayo y el 14 de junio. Es importante indicar que FONHAPO indicó que no es posible generar un mecanismo para forzar la devolución de viviendas ya que el subsidio federal se entrega en efectivo (mediante un bono) a cada uno de los beneficiarios para que estos adquieran las UBV (urbana o rural), o bien adquieran o contraten las mejoras o ampliaciones a sus viviendas.

Para iniciar el proceso de mejoramiento o edificación de vivienda es necesario contar con documentos oficiales de acreditación de propiedad, con los cuales muchas familias –especialmente en el medio rural- no cuentan.

25 Evaluación Externa del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito a la vivienda Progresiva “Tu Casa”, 2004.


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La evaluación 2004 recomendó que para casos específicos se permita la utilización de documentación de uso común en el medio rural para acreditar la cesión de derechos de propiedad, tal como la avalada por el Comisario Ejidal. Una acción que realizará FONHAPO para facilitar la operación es integrar un catalogo, con la información de los estados y el distrito federal, sobre los medios por los cuales es jurídicamente válido acreditar la propiedad de la tierra en las Entidades Federativas de la República.

Algunos estados presentan un porcentaje muy elevado de cedulas que no califican, lo cual implica ineficiencias y generación innecesaria de expectativas. Tal es el caso de los estados de Nayarit (23%), Querétaro (21%) y Nuevo León (17%).

La evaluación externa 2004 recomendó trabajar más de cerca con estas entidades para reducir el número de postulantes que no satisfacen los requisitos de ingreso y participación en el programa. Esto ayudaría a minimizar los trámites innecesarios y podría mejorar la operación y programación de las actividades del programa. Al respecto, el Programa solicitó a las instancias ejecutoras de los estados, según pláticas, que se realice una difusión más amplia del programa, haciendo énfasis en los requisitos que deben de tener los solicitantes para acceder al subsidio. Se presenta evidencia (en el anexo de “Respuestas a las Debilidades señaladas en la Evaluación 2004”) para determinar que el Programa “Tu Casa” ha llevado a cabo las acciones concernientes para disminuir la debilidad. Como parte de la Evaluación 2005 se contrastó a nivel estatal algún efecto en las acciones llevadas a cabo por el Programa. Para ello, se contrastaron las cédulas calificadas contra las cédulas capturadas. En la evaluación externa del 2004 se encontró que las instancias auxiliares capturaron 27.3 mil cédulas, mientras que las instancias ejecutoras recibieron 12 mil lo que indica una diferencia de 67%. Lo anterior sucede por que las Instancia Ejecutora no siempre atienden a todo el Estado, sino sólo algunos municipios, mientras que la Instancia Auxiliar Normativa recabará las Cédula de Información Socioeconómica (CIS) de toda la Entidad. A medidos del año 2005, no se han aprobado el 6.4% de las cédulas capturadas a nivel nacional, lo que indica un posible avance entre las cédulas capturadas y las aprobadas.


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ID Estado Cédulas Aprobadas

Cédulas Capturadas

13 HIDALGO 151 210 28.1

19 NUEVO LEON 1,783 2,236 20.3

11 GUANAJUATO 1,394 1,662 16.1

2 BAJA CALIFORNIA 346 410 15.6

22 QUERETARO 816 932 12.4

14 JALISCO 1,702 1,941 12.3

17 MORELOS 646 725 10.9

30 VERACRUZ 3,119 3,485 10.5

8 CHIHUAHUA 6,879 7,681 10.4

25 SINALOA 1,362 1,498 9.1

31 YUCATAN 6,992 7,618 8.2

16 MICHOACAN 2,449 2,658 7.9

24 SAN LUIS POTOSI 10,552 11,433 7.7

23 QUINTANA ROO 1,894 2,051 7.7

26 SONORA 1,572 1,700 7.5

29 TLAXCALA 3,765 4,048 7.0

9 DISTRITO FEDERAL

380 407 6.6

27 TABASCO 1,794 1,912 6.2

28 TAMAULIPAS 3,250 3,457 6.0

21 PUEBLA 4,691 4,978 5.8

15 MEXICO 8,687 9,164 5.2

4 CAMPECHE 2,003 2,101 4.7

10 DURANGO 2,656 2,777 4.4

1 AGUASCALIENTES 6,320 6,484 2.5

18 NAYARIT 215 220 2.3

7 CHIAPAS 3,479 3,559 2.2

6 COLIMA 3,336 3,378 1.2

12 GUERRERO 2,543 2,575 1.2

32 ZACATECAS 12,738 12,840 0.8

5 COAHUILA 34 34 0.0

Totales: 97,548 104,174 6.4

2) Debilidades de cobertura y focalización del Programa

A nivel nacional, el Programa presenta deficiencias de cobertura ya que actúa en un número limitado de municipios (25% del total nacional)

Por otro lado, la mayor parte de acciones de Subsidio para la adquisición de vivienda se concentra en muy pocas localidades o municipios.

Al respecto, la evaluación externa 2004 recomendó ampliar la difusión del programa para mejorar la cobertura del mismo. También recomendó promover y aplicar las diversas


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modalidades del programa (en particular la de mejora y ampliación de vivienda) inclusive en municipios y entidades en donde no haya un convenio formal de coparticipación. El programa hizo llegar a las instancias ejecutoras elementos como los índices de rezago habitacional, y necesidades anuales de vivienda nueva proporcionados por la CONAFOVI, así como el índice de pobreza patrimonial proporcionado por CONAPO; con los datos a nivel de municipios, para que las instancias ejecutoras estén en posibilidad de tomarlos en cuenta al asignar localmente los recursos para el Programa Tu Casa a fin de lograr una mas eficiente cobertura. (Ver anexo de Respuestas a las Debilidades señaladas en la Evaluación 2004) Con base en la información que se presenta en el anexo, se observa que el Programa ha llevado a cabo acciones para solucionar la debilidad encontrada por la evaluación 2004.

No es muy clara la diferencia entre los diversos programas administrados por Fonhapo: están orientados a una población objetivo similar y la diferencia importante radica en que unos son de crédito y otros son de subsidio. Esta diferencia puede ser marginal, ya que los de crédito en realidad ofrecen un crédito subsidiado (tasas de interés nominales fijas, por debajo de la tasa de mercado). Esto implica que, ambos programas ofrecen ventajas a los participantes, aunque éstas no sean obvias para éstos.

La evaluación 2004 recomendó tratar de explotar las diferencias entre los programas de crédito y subsidio que ofrece Fonhapo. Tratando establecer, claramente, las características de sus beneficiarios y deben ser transparentes las ventajas que ofrecen unos y otros programas. Al respecto, el Programa hará énfasis en la difusión de cada una de las modalidades del Programa de Subsidios Tu Casa, a fin de que sea más sencillo y claro para la ciudadanía la diferencia entre subsidio puro y subsidio montado a crédito otorgado por un Organismo Nacional de Vivienda. I.4 Análisis de Complementariedad y Duplicidad. Una de las estrategias para combatir la pobreza es evitar la duplicidad de esfuerzos, a la vez de potenciar la complementariedad de acciones 26 asegurando que los programas se refuercen mutuamente, en vez de aplicarse de manera dispersa y, por lo tanto, con posibilidades reducidas de impacto. Por lo anterior, uno los objetivos del presente apartado es determinar la existencia de complementariedad y/o duplicidad de las acciones del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la vivienda Progresiva “Tu Casa” (PTC) con los demás programas sociales operados por la Sedesol.

El análisis de complementariedad y/o duplicidad del programa se realizó bajo el supuesto de que acciones similares o iguales, entre programas, implica duplicidad, y acciones diferentes, complementariedad. Sin embargo, para que se cumpla el anterior supuesto debe existir cobertura geográfica y tipo de población objetivo afines, entre los programas comparados.

26 Es importante señalar que las acciones a las que se refiere el presente estudio son los diferentes tipos de apoyos que ofrecen los Programa sociales para cumplir con sus metas.


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El supuesto anterior esta basado en que los programas sociales están enfocados a erradicar la pobreza y, con base en eso, acciones diferentes implica complementariedad y acciones iguales, duplicidad. Para ello, se contrastaron las reglas de operación de los Programas sociales dando énfasis a tres horizontes de acción: cobertura geográfica, población objetivo y tipos de apoyos27.

- La primera fase consistió en contrastar la cobertura del PTC con otros programas de la Sedesol. A pesar de que la cobertura del PTC es a nivel nacional, se dio énfasis definir las zonas en las que haya coincidencia entre los programas para complementar las conclusiones a las que se lleguen como resultado del análisis de las acciones. (Anexo I. I)

- En la segunda fase se contrastó lo referente a la población objetivo del PTC con el resto de los programas de la Sedesol. Mediante este análisis se determinaron los programas sociales que son susceptibles de atender a la población objetivo del “Programa Tu Casa” – población en cualquier localidad urbana, suburbana, rural o indígena del país –28. Con el uso de esta fase se destacaron a aquellos programas sociales que no puedan atender, por normatividad, a la población que cumpla con las características para ser apoyadas por el PTC, y por lo tanto se descartaron para la tercera fase. (Anexo I. II)

- Tercera fase, ésta consistió en contrastar los tipos de apoyos (acciones) que otorgan los

programas de la Sedesol con los del PTC. Con esta última etapa se determinó la posibilidad de complementariedad y/o duplicidad del PTC con los demás programas sociales de la Sedesol. (Anexo I. III)

A continuación se expresan, con base en un diagrama, las diferentes etapas que se llevaron acabo para desarrollar el apartado de complementariedad y/o duplicidad de los programas sociales de la Sedesol con el PTC.29

Fases de complementariedad y/o

duplicidad entre programas

27 Todas las etapas están en un anexo donde se podrá observar los criterios que llevaron a cabo para llegar a los resultados que se presentan en este apartado. 28 Términos de Referencia para la Evaluación externa 2005. 29 Cabe mencionar que los resultados sólo fueron obtenidos a nivel de las reglas de operación, y por lo tanto, sólo se indica la susceptibilidad de complementariedad y/o duplicidad de acciones.

Fase 1. Cobertura Geográfica

Fase 2. Población objetivo y criterios de selección

Fase 3. Tipos de apoyo


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Los programas sociales operados por Sedesol que se cotejaron con el PTC son los siguientes:

A. Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa (DICONSA). B. Programa de Abasto Social de Leche a Cargo de Liconsa (LICONSA). C. Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA). D. Programa de Albergues Escolares Indígenas (PAEI). E. Programa de Coinversión Social (PCS). F. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO). G. Programa de Empleo Temporal (PET). H. Programa de Incentivos Estatales (PIE). I. Programa de Iniciativa Ciudadana 3x1 (PIC) J. Programa del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (FONART). K. Programa Hábitat (PH). L. Programa Jóvenes por México (PJM). M. Programa Opciones Productivas (POP). N. Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) (PM). O. Programa de Atención a Adultos Mayores (PAAM) P. Programa Vivienda Rural (PVR)

Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito a la Vivienda Progresiva “Tu Casa” (PTC). Las Reglas de Operación (ROP) del PTC, en su numeral 3.1 relativo a la cobertura, señalan que “el Programa [...] [tiene] cobertura nacional. [y] Se podrá aplicar en cualquier localidad urbana, suburbana, rural o indígena del país”. Sin embargo, cada estado es libre de decidir si opera o no el Programa en su estado, y las modalidades que operaran del mismo. Las ROP, en su apartado 3.2, señalan que la población objetivo del programa son los “ciudadanos mexicanos, jefes y jefas de familia, mayores de edad, con por lo menos un dependiente económico, en situación de pobreza, que necesiten recibir apoyo para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda”. Las ROP, en su apartado 3.4.1, señalan que las acciones que lleva a cabo constan de un subsidio federal que se otorga a los beneficiarios de acuerdo a lo siguiente:

Para la adquisición o edificación de una Unidad Básica de Vivienda, hasta $32,000; Para la edificación de una Unidad Básica de Vivienda Rural, hasta $24,000; Para adquisición de una Unidad de Vivienda Económica, hasta $32,000; Para adquisición de una Unidad de Vivienda Económica con recursos provenientes de

la SHF, hasta $38,000; Para ampliación o mejoramiento físico de vivienda en zonas urbanas y suburbanas,

hasta $16,000, y Para ampliación o mejoramiento físico de la vivienda en el medio rural, hasta

$12,000.

Sin embargo, para poder comparar las acciones del PTC, se dividieron en cuatro modalidades generales: adquisición (Adq.), edificación (Edif.), ampliación (Ampl.) y mejoramiento (Mej.).


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A. Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa (PAR-DICONSA). Los objetivos generales del PAR-DICONSA son garantizar el abasto de productos básicos y complementarios a precios que transfieran un margen de ahorro con respecto a los vigentes en el mercado local. Además, coadyuva a la incorporación de servicios adicionales, mejora el abasto a través del apoyo comercial a productores del sector social y da impulso a circuitos regionales de producción-consumo. Su cobertura es a nivel nacional, al igual que la del PTC, atendiendo (primordialmente) a localidades rurales, con población en situación de pobreza alimentaria, en zonas de alta y muy alta marginación y sin un servicio de abasto local suficiente y adecuado. EL PAR-DICONSA esta orientado a atender a los hogares que se encuentran en localidades con población entre 200 y hasta 2,500 habitantes, definidas como de alta y muy alta marginación, que no cuenten con un servicio de abasto local suficiente y adecuado. Las localidades atendidas por el PAR-DICONSA, al estar dentro de los grados de marginación alto y muy alto, se caracterizan por tener un número amplio de población que se encuentra en situación de pobreza, por lo que existe coincidencia con el PTC. El PAR-DICONSA ofrece servicio de abasto por medio de tiendas y puntos de venta, para comercializar productos básicos y complementarios de calidad y con alto valor nutritivo, y en donde sea posible, ofrece otros servicios a la comunidad. A raíz de lo anterior, el PTC al tener una cobertura y población objetivo similares, con el PAR-DICONSA, y al no coincidir en alguna acción, que sea susceptible de duplicidad, pude complementarse. Complementariedad y/o duplicidad: las acciones de ambos programas son complementarias entre si y no generan duplicidad.

B. Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa (LICONSA) Los objetivos generales del LICONSA son contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o prevención, en su caso, del déficit nutricional, otorgando un beneficio al ingreso de las familias en condiciones de pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y fortificada con vitaminas y minerales, a precio subsidiado con respecto al mercado. El LICONSA opera en localidades, colonias y zonas urbanas, semiurbanas y rurales de las 32 entidades federativas, parámetros similares a la cobertura del PTC. La población objetivo del LICONSA son los hogares en condiciones de pobreza que tengan niñas y niños de 6 meses a 12 años, mujeres adolescentes de 12 a 15 años de edad, mujeres en periodo de gestación o lactancia, mujeres de 45 a 59 años, enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores de 12 años, y adultos de 60 o más años. Por lo que, en general, la similitud de población objetivo del LICONSA con el PTC es la atención a personas en pobreza que sean jefes y jefas de familia con por lo menos un dependiente económico y se encuentren en situación de pobreza.


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Por otro lado, las acción que lleva a cabo el LICONSA es otorgar una dotación de leche fortificada con vitaminas y minerales de alta calidad. Por lo tanto, no realiza ninguna acción de vivienda por lo que se descarta la posibilidad de duplicidad de acciones con el PTC; sin embargo, existe la posibilidad de que ambos programas se complementen. Complementariedad y/o duplicidad: Las acciones de ambos programas son complementarias entre si y no generan duplicidad.

C. Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA). Los objetivos generales del PAJA son contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de la población jornalera agrícola, a partir de una atención integral y oportuna, a través de procesos de promoción social de coordinación institucional con los tres órdenes de gobierno, y de concertación social con productores, organismos sociales y los mismos beneficiarios y beneficiarias. La cobertura del PAJA esta dirigida a localidades de expulsión, intermedias y de atracción30 de entidades federativas específicas: Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luís Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Veracruz, pudiéndose ampliar a otros estados con presencia relevante de población jornalera. En cuanto a la población objetivo del PAJA, ésta es dividida en migrantes y locales. Los primeros se clasifican en los pendulares, quienes salen periódicamente de sus lugares de origen durante lapsos de 4 a 6 meses y que, al término de la temporada agrícola, regresan a sus comunidades; y los jornaleros migrantes golondrinos, quienes recorren diversas zonas de trabajo durante todo el año, enlazando empleos en diferentes tipos de cultivo. El segundo tipo de jornalero es el que habita cerca de los campos agrícolas, lo que le permite ir a trabajar y regresar a su casa en el mismo día, por lo que se les denomina local (o locales). El PAJA no menciona que su población objetivo debe de tener la mayoría de edad, característica que el PTC si toma en cuenta, y tampoco indica que debe de necesitar apoyo para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda. Sin embargo, es importante reconocer que existe la posibilidad de que parte de los jornaleros agrícolas, atendidos por el PAJA, pueden ser mayores de edad y necesitar apoyo para la vivienda, por lo que pueden ser susceptibles de recibir apoyo por parte del PTC. Asimismo, existe la posibilidad de que estos mismos jornaleros, sean mexicanos y tenga algún dependiente económico. Al tomar en cuenta lo anterior, se deduce que una parte de la población beneficiaria del PAJA puede ser susceptible de ser atendida por el PTC y por lo tanto puede existir complementariedad y/o duplicidad. Las acciones del PAJA se encuentra dividida en apartados – vivienda y saneamiento ambiental / vivienda transitoria y permanente; agua potable; salud y seguridad social; alimentación y abasto; educación cultura y recreación; empleo, capacitación y productividad; procuración de justicia; transito migratorio; apoyo a contingencias – y dentro de ellos se desglosan diversas acciones.

30 La localidades de atracción tiene presencia significativa de población jornalera agrícola migrante y locales; las de expulsión tienen presencia numerosa de jornaleros que emigran hacia campos agrícolas; y las de carácter intermedio tienen presencia importante de jornaleros migrantes y locales.


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Por lo tanto, el PTC, al tener cobertura nacional y al ser susceptible de beneficiar a los jornaleros agrícolas, principalmente a los locales ya que estos cumplen con los requisitos de ser jefes de familia y estar en situación de pobreza, y al tener algunas acciones diferentes: puede complementarse con el PAJA. Dentro de las acciones que lleva a cabo el PAJA existe un apartado de vivienda y saneamiento ambiental – ó vivienda transitoria (albergues, galeras y campamentos) – y permanentes. Con este apartado se permite la construcción de pies de casa y rehabilitación de pisos techos y muros, con ayuda de las autoridades estatales y municipales. A raíz de lo anterior, se puede inferir la posibilidad de que, tanto el PAJA como el PTC, sean susceptibles de duplicidad en cuanto a ampliación y mejora de la vivienda. Es importante indicar que las acciones que lleva el PTC sólo pueden ser duplicadas con las del PAJA en localidades de expulsión e intermedias. Complementariedad y/o duplicidad: Ambos programas son complementarios y tienen acciones de ampliación y mejora, susceptibles de duplicidad.

D. Programa de Albergues Escolares Indígenas (PAEI) El PAEI tiene el objetivo general de contribuir a que niñas y niños indígenas que habitan en localidades que no cuentan con servicios de educación, ingresen y concluyan su educación básica y media superior, con apoyo de los servicios que se otorgan en los albergues escolares y comunitarios. El PAEI opera en albergues escolares indígenas ubicados en Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Michoacán, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luís Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Veracruz, Yucatán. La población objetivo del PAEI son niños y niñas indígenas31 de 4 a 18 años, a raíz de eso, la complementariedad y/o duplicidad de éste programa con el PTC no puede llevarse a cabo, principalmente, por que el PTC es un programa dirigido a personas mayores de edad (18 años) que sean jefes de familia, entre otras cosas. Complementariedad y/o duplicidad: Estos programas al tener población objetivo diferente no son susceptibles de complementariedad y/o duplicidad.

E. Programa de Coinversión Social (PCS) El objetivo general de PCS es el de fomentar el desarrollo social de la población en situación de pobreza, exclusión, marginación, desigualdad por género o vulnerabilidad social, a través de la coinversión y corresponsabilidad del gobierno y la sociedad civil, y la promoción de la igualdad de condiciones y oportunidades entre hombres y mujeres.

31 La condición de indígena se establece con base en el criterio de auto-adscripción, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1o. del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y el 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


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El PCS tiene cobertura nacional y tiene la finalidad de beneficiar, mediante la elaboración de proyectos, a la población en situación de: pobreza, vulnerabilidad, marginación, desigualdad de género o exclusión social. Las acciones del PCS están encaminadas a dar recursos federales a los actores sociales para el desarrollo de dos tipos de proyectos: desarrollo humano y social, y fortalecimiento y profesionalización institucional. Dado que el PTC y el PCS tienen en común la cobertura (nacional), el apoyo a la población en situación de pobreza y tienen algunas acciones diferentes, existe la posibilidad de que un grupo de beneficiarios del PCS pueda ser susceptible complementariedad por parte de del PTC. Por otro lado, en el apartado de desarrollo humano y social (del PCS) existe la posibilidad de realizar proyectos dirigidos a mejorar las condiciones de vida de la población en pobreza y vulnerabilidad, los cuales pueden tener cierta duplicidad con los apoyos de adquisición, edificación, ampliación y mejora de la vivienda del PTC (que están encaminados a mejorar las condiciones de vida de las personas en pobreza). Es importante indicar que aunque puede existir la posibilidad de que las acciones del PCS tengan duplicidad con las del PTC, las primeras funcionan con base a proyectos, los cuales no están determinados, tienen una amplia gama de acción y tienen que pasar por previa aprobación, donde se especifica que no tengan duplicidad con otras acciones de otros programas sociales. Complementariedad y/o duplicidad: Existe complementariedad y duplicidad entre estos dos programas. Sin embargo, la duplicidad, por parte del PCS, estará en función de la aprobación del proyecto.

F. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO) El PDHO tiene como objetivo general apoyar a las familias que viven en condiciones de pobreza extrema con el fin de potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, a través del mejoramiento de opciones en educación, salud y alimentación, además de contribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones socioeconómicas y calidad de vida. Las áreas donde opera el PDHO están basadas en el índice de marginación establecido por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), así como información estadística disponible a nivel de localidades, Áreas Geoestadísticas Estatales Básicas (AGEB’S), colonias y/o manzanas, generada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), dando prioridad a la selección y atención de aquellas donde la concentración de hogares en pobreza extrema es mayor. El PDHO esta enfocado a las familias que se encuentran en pobreza extrema. Asimismo, facilita el acceso, de éstas, a los bienes y servicios que les permiten adquirir habilidades y aptitudes necesarias para que, con su esfuerzo personal, alcancen una vida plena y autosuficiente. Las acciones del PDHO están divididas en cuatro componentes: educación, salud, alimentario y patrimonial. Cada componente tiene su paquete de acciones que consisten, en general, en apoyos monetarios, alimenticios y paquetes de medicinas, entre otros.


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El PTC, por su parte, al tener cobertura y población objetivo en común (en situación de pobreza), y acciones diferentes, es complementario con el PDHO, sin tener duplicidad. Complementariedad y/o duplicidad: Sólo existe complementariedad entre los programas. Las Reglas de Operación del programa “Tu Casa” tienen un vínculo que propicia la complementariedad entre estos programas debido a que se menciona que se les dará apoyo a “los Beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano "Oportunidades" que hayan acumulado ahorro en el Banco del Ahorro Nacional y de Servicios Financieros, Sociedad Nacional de Crédito (el BANSEFI), a través del componente" Jóvenes con Oportunidades" y que soliciten su ingreso al Programa ante la Instancia Ejecutora” [ROP: PTC, 2005].

G. Programa de Empleo Temporal (PET) Los objetivos generales del PET son representar un instrumento básico para la superación de la pobreza extrema, generando oportunidades de ingresos en el medio rural con acciones dirigidas al desarrollo del capital humano de esta población, así como al desarrollo de la infraestructura social, productiva y preservación del medio ambiente. Asimismo, intenta mejorar las alternativas de inserción en el mercado laboral de las familias que habitan en el medio rural mediante acciones intensivas de mano de obra, que generan beneficios de corto, mediano y largo plazo. El PET apoya principalmente a localidades rurales de hasta 2,500 habitantes ubicadas preferentemente en los municipios incluidos en las microrregiones y otros municipios prioritarios (o no contemplados). El programa de empleo temporal está dirigido, en general, a hombres que habitan áreas rurales, productores rurales, jornaleros con o sin tierra y que sean mayores de 16 años. El PET tiene dos acciones: dar apoyo económico y capacitar a los participantes. Por lo tanto, no tienen acciones específicas sobre vivienda, por lo que se descarta la posibilidad de duplicidad de acciones con el PTC y se observa la posible complementariedad entre estos dos programas ya que sus acciones son diferentes. Complementariedad y/o duplicidad: Sólo existe complementariedad entre los programas.

H. Programa de Incentivos Estatales (PIE) Los objetivos generales del PIE consisten en Incentivar el buen desempeño y la innovación para el desarrollo social por parte de las entidades federativas, mediante el apoyo a proyectos de alto impacto social presentados por ellas, que demuestren su viabilidad técnica, y que sean consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una tarea CONTIGO, y los Planes o Programas de Desarrollo Social de las Entidades Federativas. La cobertura del PIE, similar a la del PTC, es a nivel nacional y da prioridad a proyectos de desarrollo social que incluyan a las Microrregiones, a las localidades rurales y semi-urbanas de


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alta y muy alta marginación, así como zonas urbanas marginadas o con alta concentración de pobreza urbana identificadas por la Sedesol. Este programa se dirige a atender a personas que habitan en zonas rurales o urbanas en condiciones de pobreza, según los criterios adoptados por la SEDESOL. Las acciones que lleva el PIE están divididas en tres: Apoyos por corresponsabilidad y rendición de cuantas, apoyos para la innovación a través de concurso abierto y fondo de inversión estatal para el desarrollo social. El PIE lleva a cabo proyectos estatales y se observa que, a parte de complementariedad con el PTC, puede existir, si se toma en cuenta sólo las acciones, la posibilidad de duplicidad ya que el PIE tiene proyectos encaminados a mejorar el nivel de vida de la población en condición de pobreza, y una forma de lograrlo es a través de apoyos de vivienda. Es importante indicar que aunque puede existir la posibilidad de que las acciones del PIE, al igual que sucedió con el PCS, tengan duplicidad con las del PTC, las primeras funcionan con base a proyectos, los cuales no están determinados, tienen una amplia gama de acción, y tienen que pasar por previa aprobación, donde se especifica que no tengan duplicidad con otras acciones de otros programas sociales. Complementariedad y/o duplicidad: Existe complementariedad y duplicidad entre estos dos programas. Sin embargo, la duplicidad, por parte del PIE, estará en función de la aprobación del proyecto.

I. Programa de Iniciativa ciudadana 3x1 (PIC) El objetivo general del PIC es apoyar las iniciativas de migrantes radicados en el extranjero, para concretar proyectos mediante la concurrencia de recursos de la Federación, estados, municipios y de los migrantes señalados, promoviendo la equidad y enfoque de género en los beneficios del programa. El PIC opera en los 31 estados de la república – siempre y cuando existan aportaciones de migrantes y de los tres órdenes de gobierno –. Al analizar ambas poblaciones objetivo puede observarse que tanto el PIC como el PTC están dirigidos a población en situación de pobreza y población con necesidades de vivienda (se infiere que el mejoramiento de infraestructura social, que menciona el PIC, incluye mejoramiento de vivienda). Las acciones que el PIC lleva a cabo son las de aporta recursos para la realización de proyectos que favorecen el desarrollo de las comunidades y contribuye a elevar su calidad de vida. Una de esas acciones contempla a la vivienda. Por lo tanto, con base en que ambos programas tienen cobertura y población objetivo similar, y acciones diferentes, son susceptibles de complementariedad. Asimismo, el PIC, al llevar proyectos de vivienda, tiene la posibilidad de tener duplicidad con las acciones que lleva a cabo el PTC. Complementariedad y/o duplicidad: Existe complementariedad y duplicidad entre estos dos programas. Sin embargo, la duplicidad, por parte del PIC, estará en función de la aprobación del proyecto.


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J. Programas del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (FONART)

El objetivo general del FONART es apoyar a los artesanos de México, específicamente, a los que preservan técnicas y diseños tradicionales, y que viven en condiciones de pobreza, para potenciar sus capacidades, a través del financiamiento y el estímulo a la creatividad mediante la asistencia técnica para desarrollar diseños nuevos y promover estrategias comerciales eficaces que permitan la venta adecuada de sus productos. La población objetivo a la que el FONART esta dirigida son los artesanos que se encuentran dispersos en todo el territorio nacional, en localidades que incluyen comunidades menores a 2,500 habitantes y hasta en ciudades. El FONART mejora las condiciones de vida de los artesanos tradicionales, en condición de pobreza, potenciando sus acciones en la producción y el desarrollo sostenible de la actividad comercial de sus productos. Para ello divide sus acciones en cuatro tipos: adquisición de artesanías, organización de concursos de arte popular, capacitación y asesoría técnica a artesanos, y financiamiento par la producción. Por su parte, el PTC atiende a personas en situación de pobreza y por lo tanto puede existir un grupo de artesanos que reúnan las características para ser beneficiarios de éste programa. Además, como las acciones del FONART están encaminadas a contribuir en la producción de los artesanos en situación de pobreza, sus acciones pueden complementarse con las del PTC y, por la diferencia entre sus acciones, descartar la duplicidad. Complementariedad y/o duplicidad: Existe sólo complementariedad entre estos programas sociales.

K. Programa Hábitat (PH) Los objetivos generales del PH es contribuir a superar la pobreza urbana, mejorar el hábitat popular y hacer de las ciudades y sus barrios espacios ordenados, seguros y habitables, dotados de memoria histórica y proyecto de futuro. El PH tiene tres tipos de coberturas: la primera, treinta ciudades (de 15 mil habitantes o más en el año 2000) localizadas en la frontera del país. La segunda, el resto de las ciudades que integran el Sistema Urbano Nacional, dando prioridad a las ciudades de 100 mil habitantes o más. La tercera, los sitios que se encuentran en la lista de Patrimonio Mundial de la UNESCO. El PH está enfocado a la atención de los integrantes de los hogares en situación de pobreza patrimonial32 que habitan en zonas urbano-marginadas y ciudades seleccionadas por la Sedesol.

32 Este umbral de pobreza incluye a todos los hogares cuyo ingreso está por debajo de 49.07 pesos diarios por persona, el cual resulta insuficiente para cubrir las necesidades de alimentación, salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público. (Reglas de Operación del PH, 2005)


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Las acciones del PH están divididas en superación de la pobreza urbana, oportunidades para las mujeres, mejoramiento de barrios, ordenamiento del territorio y mejoramiento ambiental, planeación urbana y agencias de desarrollo local, suelo para la vivienda social y el desarrollo urbano, y equipamiento urbano e imagen de la ciudad. Ya que la única similitud que pueden tener ambos programas, a parte de la cobertura, es la población en situación de pobreza, existe la posibilidad de que un grupo atendido por el PH cubra los requisitos del PTC, y por lo tanto, haya complementariedad, ya que existen varias acciones que no son similares a las del PTC. Dentro de las acciones de mejoramiento de barrios, del PH, existe un apartado que deja abierta la posibilidad a las comunidades para expresar sus necesidades. A raíz de ello, estas acciones podrían generar duplicidad con el PTC, siempre y cuando las comunidades tengan necesidades relacionadas a la adquisición, edificación, ampliación o mejoramiento de vivienda. En el caso anterior, la duplicidad dependerá de la canalización que le de el PH a las posibles necesidades de vivienda expresadas por las comunidades. Otra de las acciones del PH es la de suelo para la vivienda social y el desarrollo urbano que indica acciones dirigidas a apoyar a los gobiernos estatales y municipales en la adquisición de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda social. Dicha acción podría generar duplicidad con la de adquisición de vivienda del PTC. Complementariedad y/o duplicidad: Existe complementariedad y duplicidad entre estos programas sociales. Sin embargo, una parte de la duplicidad dependerá de a forma en que el PH canalice las demandas de las comunidades, la otra si puede generar duplicidad directa (sin interferencia de terceros). Las reglas de operación del PTC indican, como parte de sus objetivos específicos, que el programa tiene que promover en estados y municipios el desarrollo de la reserva de suelo adquirida con el apoyo del Programa Hábitat, así como la instrumentación de acciones de vivienda en las zonas urbanas de atención prioritaria, donde se hayan aplicado o se estén aplicando recursos de dicho Programa.

L. Programa Jóvenes por México (PJM) El objetivo general del PJM es impulsar la realización de proyectos que promuevan y fomenten el desarrollo social y humano de los habitantes de las microrregiones, a través de acciones de servicio social comunitario, generando lazos de identidad nacional entre los universitarios y las comunidades de mayor marginación. El PJM opera, al igual que el PTC, en todas las entidades federativas. Sin embargo, el PJM da preferencia a las localidades CEC y sus áreas de influencia. La población objetivo del PJM son jóvenes prestadores de servicio social y docentes quienes son los responsables de llevar a cabo proyectos que beneficien a los habitantes de las localidades marginadas, preferentemente microrregiones.


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El PJM presenta dos tipos de acciones: apoyar a los prestadores de servicio social y a docentes para realizar proyectos de desarrollo social y humano que incidan favorablemente sobre las condiciones de pobreza y marginación de las localidades marginadas. Dirigir los esfuerzos de los jóvenes prestadores de servicio social a acciones sociales bajo un esquema de colaboración y coordinación entre los actores involucrados. Es importante mencionar que aunque las reglas de operación del PJM no indican que su población objetivo, en este caso los jóvenes prestadores de servicio social y los docentes, deba de ser mexicana, jefes o jefas de familia, mayores de edad, con lo menos un dependiente económico, en situación de pobreza y que necesite apoyos para la vivienda; el PTC podría dar apoyo a los beneficiarios del PJM siempre y cuando cubran los requisitos. Por lo tanto, y tomando en cuenta que el universo de acción del PJM no está enfocado, explícitamente, a algún grupo de personas con alguna características similar a la del PTC, existe la posibilidad – baja, en comparación con otros programas en los que su población objetivo tiene características similares a las del PTC – de que haya complementariedad entre estos programas. Por otro lado, los jóvenes y los docentes hacen llegar beneficios a la población en de las localidades marginadas, lo que podría tomarse como beneficiarios “indirectos”, con los que el PTC si podría tener mayor posibilidad de complementariedad e incluso duplicidad, ya que las acciones que lleva el PJM son proyectos dirigidos a incidir favorablemente en las familias en pobreza. Complementariedad y/o duplicidad: Existe complementariedad entre estos programas sociales. Sin embargo, puede existir, tanto complementariedad como duplicidad en la población atendida por los proyectos llevados a cabo por los estudiantes y/o docentes, sin embargo no se menciona como población objetivo.

M. Programa de Opciones Productivas (POP) Los objetivos generales del POP son impulsar procesos de desarrollo – a partir de una estrategia que genere opciones productivas para la población en pobreza, contribuya a la consolidación de organizaciones de productoras y productores, propicie la formación de Agencias de Desarrollo Local, impulse la formación de emprendedores y contribuya a la formación de un sistema de financiamiento social y promueva una cultura socialmente corresponsable en la superación de la pobreza y el acceso al desarrollo a partir del ámbito local y con proyección micro-regional y regional –. Promover la formación del patrimonio productivo y/o capital de trabajo de la población en condiciones de pobreza. Impulsar la producción sostenible y la diversificación de actividades productivas y de autoempleo – mediante apoyos a individuos o grupos sociales –. El POP opera a nivel nacional dando preferencia a las microrregiones y otras regiones de características rurales y urbano marginadas. El POP otorga apoyos a las personas, unidades familiares, grupos sociales y organizaciones de productoras y productores en condiciones de pobreza que muestren iniciativa y capacidad productiva y que estén interesados en integrarse o reforzar su participación en la dinámica productiva local y en un circuito de ahorro y crédito Las acciones que lleva a cabo el POP están divididas en: Apoyo a la palabra, crédito social, crédito productivo para mujeres, impulso emprendedor, integración productiva, agencias de


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desarrollo local, fondo de financiamiento social, apoyos a la capacitación y apoyos a la formación de colateral para créditos productivos. A raíz de lo anterior, se observa que puede existir la posibilidad de que algún grupo de beneficiarios del POP puedan cubrir los requisitos del PTC y por lo tanto beneficiarse de éste, lo que generaría complementariedad, dado a que las acciones entre estos programas son diferentes (descartando la duplicidad). Complementariedad y/o duplicidad: Existe complementariedad entre estos programas sociales.

N. Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) (PM) El objetivo del PM es coadyuvar al desarrollo de las microrregiones a través de la realización de obras y acciones en beneficio de sus habitantes, buscando la corresponsabilidad de la población en el desarrollo social, económico y humano; y, promoviendo la equidad y enfoque de género en los beneficios del programa. La cobertura del PM son las localidades identificadas como Centros Estratégicos Comunitarios (CEC), ubicadas en las 263 microrregiones determinadas por la Secretaría de Desarrollo Social. El programa podrá también operar en las localidades ubicadas en el área de influencia del CEC, siempre y cuando, las acciones que se desarrollen tengan impacto en éste.

La población objetivo del PM son lo habitantes de las microrregiones, que son los territorios con los más altos índices de marginación en el país. Por lo tanto, la única característica, textual, que tiene la población objetivo del PM y PTC es el estar en situación de pobreza.

El PM tiene diversas acciones: Accesibilidad (vías de construcción, generalmente), infraestructura social (energía eléctrica, agua, alcantarillado, etc.), desarrollo comunitario (espacios públicos de asistencia social), salud, educación y deporte (escuelas, clínicas, espacios deportivos, etc.), vivienda (rehabilitación de vivienda y dotación de piso firme), centros comunitarios de aprendizaje (unidades de capacitación), abasto y acopio (mecanismos para distribución de productos de abasto), infraestructura y fomento a la producción y productividad (infraestructura agrícola, forestal y pecuaria), telefonía, equipamiento intermunicipal (actividades de organización comunitaria), e identidad jurídica. El PTC, al tener una cobertura nacional y población beneficiaria común al PM, y tener un universo de acciones más reducidas, es susceptible de complementarse con el PM. Por otro lado, el PM tiene una acción que consiste en rehabilitar y ampliar la vivienda de los beneficiarios, y dotar de pisos firmes. Por parte del PTC, existen acciones similares a las del PM (ampliación y mejoramiento de la vivienda), por lo tanto se puede inferir que existe la posibilidad de duplicidad de acciones entre estos dos programas. Complementariedad y/o duplicidad: Existe complementariedad y duplicidad entre estos programas sociales.


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O. Programa de Atención a los Adultos Mayores (PAAM) El objetivo general del PAAM es apoyar a los Adultos Mayores en condiciones de pobreza alimentaria que no son atendidos por algún programa federal33 y que viven en localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación, haciendo una transferencia a su ingreso mediante apoyo económico. Simultáneamente se apoyarán acciones de capacitación nutricional, de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria y a lo que al respecto establezcan las presentes Reglas de Operación. La cobertura del PAAM es en las localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación (según CONAPO). Al analizar las poblaciones objetivos de ambos programas, se observa que el PAAM sólo tiene como característica común, con el PTC, atender a la población en condiciones de pobreza, en el caso del PAAM: alimentaria. Las acciones del PAAM consisten en otorgar transferencias en efectivo y capacitación a los adultos mayores. A pesar de que el único vínculo que ambos programas tienen, en cuanto a la población objetivo, es el de atender a la población en pobreza; existe la posibilidad de que haya un grupo de adultos mayores atendidos por el AM que cubran los otros requisitos para poder entrar al programa PTC y por lo tanto puedan ser complementados con los apoyos de ambos programas. Por otro lado, la duplicidad se descarta al ser diferentes las acciones entre estos dos programas. Complementariedad y/o duplicidad: Existe sólo complementariedad entre estos programas sociales.

P. Programa Vivienda Rural (PVR) El objetivo general del PVR es poyar la construcción, ampliación y mejoramiento de viviendas en el medio rural, con el fin de reducir las asimetrías en las condiciones de vida entre la población urbana y la población rural. La cobertura del PVR es en los 31 estados de la República otorgando especial atención a las microrregiones definidas por la Sedesol. Por parte del PTC, al tener cobertura nacional, puede complementarse y/o duplicarse con las acciones de este programa.

El PVR esta enfocado a personas en situación de pobreza patrimonial ubicadas en localidades con alta o muy alta marginación, además, para el 2005 se atiende preferentemente a las familias que no cuentan con vivienda o cuya vivienda se encuentre en malas condiciones. Por su parte, el PTC también esta orientado a personas en situación de pobreza que necesiten apoyo para la vivienda, por lo que puede existir la posibilidad de complementariedad y/o duplicidad de acciones entre estos dos programas.

33 En el apartado de población objetivo de las reglas de operación del PAAM, 2004, se indica que no se dará apoyo a las personas inscritas en el PDHO, LICONSA o DICONSA. Por lo tanto, se considera la posibilidad de que exista complementariedad entre las acciones del PAAM y el PTC.


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Las acciones del PVR son similares a las del PTC en lo referente a la edificación, ampliación y mejoramiento por lo que puede existir la posibilidad de duplicidad de acciones. Por otro lado, el PVR puede complementarse de las acciones del PTC en lo referente a la adquisición de vivienda, que no toma en cuenta. Complementariedad y/o duplicidad: Existe complementariedad y duplicidad entre estos programas sociales.

Q. Resultados Relevantes En lo referente a la cobertura de los 16 programas de la Sedesol contrastados con el PTC:

Existen ocho programas – PAR-DICONSA, PCS, PIE, PIC, FONART, PJM, POP, PVR – que indican, textualmente, tener cobertura nacional, los demás, o tienen cobertura en estados determinados, u omiten en sus reglas de operación que su cobertura es nacional.

Existe sólo un programa social que menciona textualmente su atención a personas indígenas, el PAEI, que atiende a niños y niñas indígenas.

Existe también un programa social (PIC) que incluye, textualmente, dentro de su cobertura a población suburbana.

Existen siete programas – PAR-DICONSA, LICONSA, PDHO, PET, PIE, POP, INAPAM – que mencionan, como parte de su cobertura, a la población urbana.

En cuanto al número de programas que indican que su cobertura puede ser en localidades rurales son: PAR-DICONSA, LICONSA, PDHO, PET, PIE, POP e INAPAM.

En general, existen 15 programas (todos menos PCS) que indican otros aspectos que el PTC no indica, textualmente, en su cobertura.

La siguiente gráfica muestra los aspectos antes señalados.

1

15

1

15

7

9

7

9

8

8

15

1

0

2

4

6

8

10

12

14

16

indígena Suburbana Urbana rural Nacional Otras

P o blació n Objet ivo del P T C

Cobertura de los Programas Sociales de la Sedesol por tipo Población Objetivo del PTC

NOSi

Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro de cobertura presentado en el Anexo I.I. El PIC y PVR toman sólo 31 estados y se contabilizó como cobertura nacional.


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Parte de otros aspectos u otras características que el PTC no toma, textualmente, en su cobertura son el número de habitantes en las localidades, el grado de marginación de las localidades o municipios, las microrregiones, estados específicos y localidades semiurbanas. Las características de cobertura que son tomadas por la mayoría de programas sociales de la Sedesol, y no por el PTC, son las microrregiones (5 programas) y el grado de marginación (de la localidad o municipio). Asimismo, el PTC tampoco toma aspectos relacionados con el número de habitantes y características semiurbanas.

Otras (Otro tipo de característica no tomada por el PTC)

Grado de marginación, 4

Semiurbanas, 1

Estados Específicos, 2

Microrregiones, 5

No. de habitantes, 3

Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro de cobertura presentado en el Anexo I.I. Se descartó: AGEB’S (PDHO), semi-urbanas (PIE), Microrregiones (PIC), sitios de patrimonio mundial (PH) y marginación (INAPAM)

Las reglas de operación del PTC indican que el “Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" (el Programa "Tu Casa") se desarrollará en cobertura nacional. Se podrá aplicar en cualquier localidad urbana, suburbana, rural o indígena del país”. Es inviable que el PTC describa el número de estados ya que su cobertura es nacional. Es inviable que el PTC tome en cuenta aspectos relacionados con el número de habitantes, ya que al indicar que atiende localidades urbanas y rurales se están tomando indirectamente aspectos relacionados con el número de población. Existen aproximadamente cuatro programas de la Sedesol que indican que parte de su cobertura será en localidades con alto y muy alto grado de marginación. Sin embargo, el PTC no toma este aspecto ya que su diseño permite focalizar directamente a la población en pobreza que se encuentra dispersa en todo el territorio nacional. Por lo tanto, y tomando en cuenta el diseño del programa, se considera inviable que se especifique que su cobertura debe de ser específicamente en áreas con determinado grado de marginación (ocurriendo lo mismo con las microrregiones). Además, las entidades ejecutoras son las que focalizan los recursos dependiendo de las necesidades de la población.


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Población Objetivo: En lo relacionado al apartado de población objetivo analizado, se encontró que el PTC, así como otros siete programas sociales (DICONSA, LICONSA, PCS, PIE, PIC, FONART y POP), no especifica el tipo de pobreza que se atiende. Los demás programas sociales identifican el tipo de población a la que quieren llegar, como la pobreza patrimonial (PH y PVR), pobreza alimentaria (INAPAM) y pobreza extrema (PAJA, PDHO y PET).

Tipo de Población Objetivo de los Programas Sociales

Pobreza (no especifica), 8

Pobreza extrema, 3

Niños y niñas indígenas, 1Pobreza patrimonial, 2 Habitantes en localidades

marginadas, 1

Pobreza Alimentaria, 1

Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro de Población Objetivo (Anexo I.II)

Se descartó PJM por no tener población objetivo, primordial, en estado de pobreza. Acciones: La mayoría de programas sociales del la Sedesol tienen acciones complementarias con las del PTC, sólo el PAEI no tiene acciones complementarias, debido al tipo de población objetivo, niños y niñas indígenas. Por otro lado, siete programas – PH, PAJA, PM, PVR, PCS, PIE y PIC – son susceptibles de duplicidad con las acciones del PTC.

1

15

7

8

0

2

4

6

8

10

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14

16

Prog

ram

as S

ocia

les

Complementarios Duplicidad

Número de Programas con Duplicidad y/o Complementariedad con el PTC

SI

NO

Fuente: Elaboración propia con base en el cuadro de Acciones (Anexo I. III)


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De estos siete programas tres (PCS, PIE y PIC) son susceptibles de duplicidad por medio de proyectos34, mientras que los otros tienen acciones similares a las del PTC. Los programas PH, PAJA, PM y PVR tienen acciones similares a las del PTC. Todos los programas antes mencionados tienen acciones similares a la ampliación y a la mejora de vivienda. Asimismo, el PH y el PVR tienen acciones similares a las de edificación. El PH tiene una acción similar a la de adquisición de vivienda.

Número de Programas de la Sedesol con acciones similares a las del PTC

Adquisición, 1

Edificación, 2

Ampliación, 4

Mejora, 4

Fuente: Elaboración propia con base en el siguiente cuadro de Acciones (Anexo I. III)

Programas de la Sedesol Susceptibles de Duplicidad con el PTC por Tipo de Apoyo

Programas con Susceptibilidad a Duplicidad Adq. Edif. Ampl. Mej.

Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA) NO NO SI SI

Programa de Coinversión Social (PCS)* SI SI SI SI

Programa de Incentivos Estatales (PIE)* SI SI SI SI

Programa de Iniciativa Ciudadana 3x1 (PIC)* SI SI SI SI

Programa Hábitat (PH)* SI SI SI SI

Programa Hábitat (PH)** SI NO NO NO

Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) (PM). NO NO SI SI

Programa de Vivienda Rural (PVR) NO SI SI SI

* Son proyectos, o necesidades de la población beneficiaria por lo que la duplicidad dependerá principalmente de su aprobación. ** Se repite debido a que el PH tiene un apoyo, especifico, para adquisición de vivienda. Fuente: Elaboración propia con base en las reglas de operación de los programas de la Sedesol y del PTC. Al revisar en las reglas de operación del PH sobre la duplicidad de acciones se encontró que: “El Programa Hábitat también establece instancias y mecanismos de coordinación con otros programas de la propia Sedesol, de las instancias locales competentes o de otras dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, para asegurar la complementariedad de acciones y evitar la duplicidad de los apoyos”. [ROP, PH] Por lo tanto, la duplicidad de acciones de adquisición de vivienda entre el PTC y el PH dependerá, en el caso del PH, de la coordinación institucional.

34 En el caso del PH, existen proyectos que pueden surgir por parte de la demanda de la población y pueden llegar a duplicarse con las acciones del PTC. Sin embargo, la duplicidad estará en función de la canalización que le dé el PH a esas demandas.


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En el caso del PAJA, no menciona algún apartado que evite la duplicidad de acciones con otros programas de la Sedesol, sólo menciona, en sus objetivos generales, su búsqueda de coordinación de la participación interinstitucional en proyectos social y económicamente viables. Dicha participación interinstitucional son los tres órdenes de gobierno y la duplicidad de acciones entre el PAJA y el PTC estará en función de esta participación interinstitucional. El PM promueve la concurrencia de esfuerzos y recursos de los tres órdenes de gobierno, que permitan potenciar los resultados y promover la no duplicidad de acciones. Asimismo, “la coordinación y vinculación de acciones entre los Programas de la Sedesol y otros Ramos se llevará a cabo en el seno del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADE); la coordinación institucional y la vinculación y complementariedad de acciones busca potenciar el impacto de los recursos, fortalecer la cobertura de las acciones y evitar la duplicidad en el otorgamiento de los apoyos” [ROP, PM]. Por lo tanto, la duplicidad de acciones entre el PM y el PTC estará en función de la COPLADE. El PVR no menciona algún apartado que evite la duplicidad de acciones con otros programas de la Sedeso. Sólo se indica que “la Unidad Administrativa Responsable del Programa, en coordinación con las Delegaciones Federales de la SEDESOL en los Estados, darán seguimiento selectivo a las acciones desarrolladas con los recursos de este Programa e informarán sobre los resultados en los términos establecidos en las presentes Reglas”. [ROP, PVR]

Por lo tanto, la duplicidad de acciones entre el PVR y el PTC estará en función de la supervisión de las acciones llevada a cabo por la Unidad Administrativa Responsable del Programa. A raíz de lo anterior es necesario reducir las potenciales duplicidades en acciones de vivienda. Por ello, se recomienda, en el corto plazo, establecer acuerdos de coordinación y cooperación con los otros programas a fin de evitar incurrir en este tipo de problema. En el mediano y largo plazo se recomienda fortalecer la coordinación interinstitucional con los otros programas para concentrar los esfuerzos de apoyo a la adquisición, mejora y ampliación de vivienda bajo un programa único.


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I. 5 Diseño e Impacto de Programas Similares

La política social de vivienda para las personas de menores ingresos en América Latina, a partir de la década de los noventa, ha implicado una nueva relación entre los sectores público, privado y los demandantes de vivienda. Así, el papel que el sector público ha asumido es el de regulador del sector, es decir, “como gestor del sistema de subsidios directos a la demanda de viviendas”, y como agente “subsidiario” en determinados papeles que el sector privado no está en condiciones de desempeñar adecuadamente”35. Por otro lado, el sector privado “ha tomado la principal responsabilidad en la construcción de viviendas de interés social, y también ha proporcionado crédito hipotecario a su financiamiento en condiciones de mercado” 36 . Finalmente, los hogares de menores ingresos han aportado ahorros al financiamiento de sus viviendas además de terrenos, materiales de construcción y mano de obra.

A. Políticas para Vivienda de Interés Social

La vivienda de interés social es aquella a la que tienen acceso los estratos de personas y familias de menores ingresos; ya que éstos tienen severas restricciones de acceso a viviendas dignas, a raíz de su insuficiente capacidad de compra en comparación a sus precios. (Günther, 2000)

A continuación se clasifican en tradicional y moderna los tipos de políticas que han existido en Costa Rica, Colombia y Chile.

i) Políticas tradicionales de vivienda de interés social

Las políticas tradicionales de vivienda de interés social en Colombia fueron llevadas a cabo por el Instituto de Crédito Territorial (ICT) a partir de 1939, en el caso de Chile, tal institución fue la Corporación de la Vivienda (CORVI) que se creó en 1953, y en el caso de Costa Rica, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) que comenzó sus operaciones en 1954. Estas agencias eran el encargado de llevar a cabo las políticas para la vivienda de interés social, y “las encargadas de diseñar programas de vivienda y proyectos, además, actuaban como urbanistas y como constructores de vivienda principalmente con recursos del presupuesto público, y entre otras de sus capacidades fueron repartidoras de vivienda sociales a las familias y personas de menores ingresos, e hicieron las veces de entidades financieras extendiendo crédito para vivienda a esas familias y personas”. (Chiappe de Villa, 1999).

Las políticas tradicionales se caracterizaban:

Por subsidios a la oferta de viviendas, lo que conducía a precios inferiores a sus costos de construcción, y

Por subsidios crediticios al comparar las tasas nominales de interés de los créditos

para vivienda con la inflación en curso.

35 Günther Held (2000), Políticas de interés social orientadas al mercado: experiencias recientes con subsidios a la demanda en Chile, Colombia y Costa Rica, CEPAL, Santiago de Chile. 36 Ibid


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“Los beneficiarios aportaban en forma limitada e indirecta al financiamiento de sus viviendas y los trabajadores de sectores formales de la economía contribuían habitualmente mediante descuentos a la planilla de sus remuneraciones” (Günther Held, 2000).

Según Grynspan y Meléndez (1999)37, el principal problema al que se enfrentaron las entidades públicas fue el déficit acumulado de la vivienda y el elevado ritmo de crecimiento de la población acompañado con intensas migraciones de la población rural a sectores urbanos. Estos problemas se debieron a que el sector público tenía toda la responsabilidad de poner viviendas de interés social al alcance de la población.

Finalmente, las políticas “tradicionales” de vivienda se vieron agotadas, lo que implicó un cambio en la normatividad de las instituciones para la vivienda social generándose los siguientes cambios38:

En Chile en la década de los setenta las autoridades que introdujeron un nuevo

régimen de política económica, normaron la aplicación de subsidios a la demanda de vivienda.

En Costa Rica, se creó en 1987 el Sistema Financiero Nacional para la Vivienda (SFNV), el cual contempla subsidios directos a los jefes de hogar.

En Colombia, a fines de los ochenta, se planteaban soluciones al problema de la carencia de suelo para viviendas de interés social, y se cuestionaba el esquema financiero y la eficiencia administrativa del ICT. En este ultimo país se adoptó el sistema de subsidios a la demanda en 1991

Como consecuencia del desgaste de las políticas “tradicionales”, surgieron una nueva gama de instrumentos que permitían generar políticas de vivienda social orientadas al mercado, como se verá en el siguiente apartado.

ii) Políticas de vivienda social orientadas al mercado

Según Günther, las tareas y responsabilidades de entidades públicas han incluido la fijación y el cumplimiento de normas referidas principalmente a los siguientes aspectos:

1. Estándares y precios de las viviendas de interés social nuevas; 2. Proceso de postulación y asignación de subsidios; 3. Requisitos de ahorro previo según las respectivas soluciones de vivienda; 4. Acopio de suelo para vivienda de interés social; 5. Condiciones de entrada de empresas privadas a la construcción de poblaciones

de viviendas de interés social.

A continuación se presentan algunos instrumentos para la política de vivienda de interés social:

37 Citado por Günther Held, 2000. 38 Los cambios son referenciados a Grynspan y Meléndez, 1999 y Chiappe de Villa, 1999. (Günther Held, 2000)


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1. Subsidio a la demanda de vivienda

Estos subsidios permiten a sus beneficiarios concurrir al mercado para elegir sus viviendas, sujetos a determinados estándares, precios y disponibilidades.

La postulación a los subsidios habitacionales debe de ser transparente, imparcial, equitativa y neutral.

Se dice que es transparente “si los jefes de hogar y las personas que califican para

postular estén informados de los factores que otorgan puntaje, si puedan verificar sus puntajes en listas públicas, y si conocen los puntajes de corte a los cuales se han otorgado subsidios”.

Se dice que es imparcial “si se otorgan a los beneficiarios en lista de espera en un

orden que respeta estrictamente los puntajes de los postulantes que han cumplido todos los requisitos”.

Equitativo. Como parte de la equidad se indica que los programas deben de estar

dirigidos a las familias y personas de menores ingresos (no propietarias) (focalización). Además, “también requiere que las familias y personas de distintos estratos de ingreso que califican para subsidios habitacionales también puedan adquirir viviendas de acuerdo con aspiraciones y capacidades de pago”.

Neutral. La neutralidad en la aplicación de subsidios habitacionales “requiere que los

beneficiarios puedan elegir entre distintas opciones para lograr viviendas con un determinado estándar, ya sean viviendas nuevas, viviendas usadas, o el mejoramiento y ampliación de viviendas existentes. De lo contrario, las normas sobre subsidio a la vivienda discriminarían las opciones a las cuales no se pueden aplicar”.

En cuanto a la neutralidad en la aplicación de los subsidios, el PTC no cumple esta propiedad parcialmente ya que no permite a los beneficiarios elegir sus viviendas, tomando en cuenta determinados estándares, precios y disponibilidades; es decir, el Programa “Tu Casa” no permite que los beneficiarios acudan al mercado para elegir sus viviendas, y solo ofrece un menú extremadamente restringido de opciones de vivienda (UVB, UBVR y UVE). Por otra parte, el PTC cumple parcialmente de este principio ya que ofrece a los solicitantes dos modalidades básicas: 1) para la edificación, construcción o adquisición de vivienda nueva y; 2) para el mejoramiento y/o ampliación de vivienda. Por otro lado, en lo que se refiere a transparencia, el PTC cumple en parte con este principio, ya que menciona la prioridad para los solicitantes que cumplan con determinadas características cómo son los que se encuentran en lista de espera y los que tienen capacidades diferentes. En cuanto a los puntajes de corte, ni en las Reglas de Operación ni en el Manual de Operaciones del PTC se indica si son dados a conocer a los beneficiarios, ya que la Delegación, el BANSEFI, y las Instituciones que determine el FONHAPO serán los que notifiquen a los Solicitantes Calificados.

En lo que se refiere a la imparcialidad, el PTC cumple con el principio de imparcialidad definido, ya que da preferencia a las personas en lista de espera.


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En cuanto a la equidad el PTC no cumple, en principio, con lo referente a la focalización, ya que el PTC operativamente no esta dirigido a las personas de menores ingresos, ya que se enfoca a un subconjunto de personas en pobreza patrimonial.

2. Ahorro previo y otros aportes de los beneficiarios

Con la finalidad de legitimar la propiedad de las viviendas y disminuir el crédito que se puede requerir para su financiamiento, los jefes de hogar deben hacer un aporte al financiamiento de sus viviendas en función del precio y de sus niveles de ingreso o contribuir con algún insumo para la construcción (terreno, materiales de construcción, mano de obra). El PTC cumple con lo establecido en el ahorro previo por parte del solicitante del apoyo para la vivienda. Asimismo, toma en cuenta la contribución de un terreno para la construcción de su vivienda por parte del beneficiario (edificación en terreno del beneficiario), sin embargo, desecha la opción de materiales o mano de obra, lo cual puede, en principio, reducir el monto subsidiado de la vivienda. En el año 2003 se permitía que el solicitante colaborara con mano de obra en cada una de las etapas de construcción, lo cual se valoraba y consideraba por la Instancia Ejecutora como parte de su aportación, siempre y cuando este monto no rebasara el 50% del monto total del ahorro que debe aportar el beneficiario. Para las presentes reglas de operación se omite este apartado y sin embargo, se podría retomar si se busca seguir un enfoque que minimice los niveles de ahorro previo a fin de maximizar la cobertura del programa, es decir, si se considera la posibilidad de reducir de alguna manera los montos de financiamiento para adquisición de vivienda, se propone diseñar una variable que permita a las entidades ejecutoras disminuir este monto mediante, mano de obra, material o terreno del solicitante.

Por otro lado, el sector público debe proteger los ahorros para vivienda de la inflación y del riesgo de insolvencia de los bancos e instituciones en los cuales los jefes de hogar y personas mantienen sus cuentas de ahorro. Esta protección puede ser a través de fondos o tasas nominales ajustables de interés. En cuanto a la protección de los ahorros de los beneficiarios, el PTC a través de la instancia ejecutora, solicita el monto nominal de ahorro previo y establece la forma de reunirlo, la cual varía según la instancia, sin embargo, el monto del ahorro no se altera por efectos inflacionarios o insolvencia de los bancos o instituciones financieras.

3. Crédito para vivienda en condiciones de mercado

Es importante reconocer que habitualmente las familias y los jefes de hogar de menores ingresos son calificados por las instancias financieras privadas como sujetos riesgosos, lo que no permite que personas y/o familias con estas características participen en el mercado formal del financiamiento para la vivienda.

Para enfrentar esta situación e incentivar el desarrollo del respectivo segmento de mercado, una de las soluciones es mediante subsidios a los costos de transacción de los bancos y entidades que extienden esos créditos, y mediante un fondo o institución de garantía que comparta su riesgo de no pago (contra el pago de una prima).

Günther (2000) indica que parte de la política bancaria para el desarrollo de los créditos hipotecarios está basada en la utilización de fondos de pensiones y de seguros de vida, ya que estos son de largo plazo. Para esto, se debe generar una regulación prudencial con la intención de incentivar una gestión solvente de esos fondos.


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El Programa “Tu Casa” no participa directamente en este tipo de financiamientos, ya que sólo tiene convenios con algunas instituciones como el Bansefi.

4. Suelo para viviendas de interés social

Günther (2000) indica que el crecimiento de la población y la migración desde sectores rurales, ha traído consigo rápidas expansiones de las principales ciudades, generando una presión sobre la disponibilidad de suelo y el precio de terrenos para viviendas de interés social. Esta situación puede combatirse mediante reservas de suelo para viviendas sociales, y medidas dirigidas a compartir el incremento en el precio de terrenos destinados a esas viviendas. Ya que si no se hace eso, las alzas de precio del suelo obstaculizarán el acceso de familias y personas de menores ingresos a viviendas de interés social. “Los precios de esas viviendas y los correspondientes subsidios habitacionales tendrían que subir, o bien, los estándares de las viviendas tendrían que ajustarse a menores costos de construcción a fin de acomodar el mayor precio de los terrenos”.

El PTC, no tiene algún instrumento que tome en cuenta el valor presente o futuro de la vivienda y de los terrenos.

5. Mercado secundario de vivienda de interés social

Günther indica que “las familias y personas demandan cambios de domicilio, en el tipo de vivienda, o en su régimen de tenencia, en función de modificaciones en sus condiciones laborales y de empleo, en sus ingresos, y en su situación demográfica y socioeconómica. Estos factores justifican un mercado secundario de viviendas sociales, tal como en el caso de otras viviendas”.

Además, “el mercado de viviendas sociales atiende necesidades de movilidad habitacional, determina el precio de las viviendas usadas, e incentiva la preservación de su valor mediante un adecuado mantenimiento. Las nuevas políticas habitacionales deben incentivar el desarrollo de ese mercado, no requiriendo la devolución parcial o total de los subsidios habitacionales a los jefes de hogar y personas que aplican los fondos de la venta de sus viviendas a la adquisición de viviendas con mejores estándares”.

El PTC no participa directamente en algún mercado secundario de vivienda de interés social, según Reglas de Operación y Manual de Operaciones de dicho Programa.

B. Política de Vivienda de Interés Social en Chile

La Evaluación determinó como programas similares a aquellos que se encuentran enfocados a otorgar vivienda a las personas de menores recursos. Por lo tanto, se tomó el caso de Chile, dónde a partir de la década de los noventa su política de vivienda social ha sido favorable ya que ha logrado reducir el déficit de vivienda otorgando más de 87 mil viviendas por año desde 1990, de las cuales más del 50% han sido construidas para familias de bajos niveles de ingresos39.

39 Ministerio de Vivienda y Urbanismo en Chile: http://www.minvu.cl/


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La política de vivienda de interés social en Chile es llevada a cabo por el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, a través de sus Servicios de Vivienda y Urbanismo (SERVIU), el cual posee los siguientes atributos:

Regula y supervisa los estándares de las viviendas sociales Administra el proceso de subsidios habitacionales a nivel nacional y regional Provee subsidios de viviendas progresivas básicas a familias y personas de muy bajos

ingresos y; Ofrece crédito a esas mismas personas. Extiende garantías a los créditos hipotecarios a viviendas sociales, a fin de motivar a

la banca privada a incursionar en este segmento de mercado. En Chile, en la década de los años sesenta, se introdujo una unidad de cuenta para operaciones vinculadas al financiamiento de la vivienda denominada unidad de fomento (UF). “Esta unidad de cuenta se mueve con la inflación medida por la variación en el índice de precios al consumidor con un mes de rezago. La UF ha sido ampliamente adoptada para determinar precios y valores en términos reales (o netos de la inflación). En el caso de las viviendas, es habitual que sus precios y los componentes de su financiamiento (ahorro, crédito y subsidio) están denominados en UF” Günther (2000). En el mes de noviembre, una unidad de fomento equivale a 17,241.2 pesos chilenos40, lo que equivale a 29 dólares41. Los principales factores a los que se ha enfrentado el SERVIU, en la década de los noventa, han sido insuficientes reservas de suelo para las viviendas, normas restrictivas a los mercados que están involucrados, problemas de morosidad y rezagos para adecuar los objetivos y las normas de política. (Günther, 2000)

i) El programa de Viviendas Sociales del SERVIU

En el 2003 se aplicaron medidas para mejorar la política de focalización de los Programas, una de estas medidas consistió en la separación del sistema de subsidios en cuatro categorías42:

La primera categoría (Programa para la Indigencia): “comprende una vivienda de

estándar mínimo, pero dinámica, que podrá crecer en forma vertical u horizontal [...], y tiene la ventaja de permitir que sus habitantes vayan mejorando progresivamente su nivel de vida, pero asegurándoles en el inicio un fuerte apoyo, ya que si bien se les sigue exigiendo un mínimo de ahorro (de 10 a 20 UF), todo el resto lo aporta el Estado en la forma de un subsidio (de 200 UF por vivienda, y 20 a 60 UF por localización), sin que se necesite ningún tipo de crédito hipotecario, y por lo tanto se elimina el pago de dividendos. Originalmente esta vivienda contará con 25 metros cuadrados, y podrán ser ampliados hasta alcanzar los 60 o 75 metros cuadrados. Con esto se apunta a solucionar los problemas habitacionales del quintil de menor ingreso del país, los que hasta el momento se ven fuertemente perjudicados por no ser

40 Promedio del mes de Noviembre del 2004, con base en información del Banco Chileno http://www.bcentral.cl/esp/infoeconomica/seriesindicadores/index_p.htm 41 Cotización Promedio del dólar observado en el mes de noviembre del 2004 (Banco Central de Chile). 42 Análisis del Presupuesto del Ministerio de Vivienda y Urbanismo año 2003. http://www.lyd.com/programas/economico/presupuesto2003/analisis.html


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considerados "sujetos de crédito", o bien por la situación de inestabilidad laboral que la mayoría de ellos vive”.

La segunda categoría (Programa de Nueva Vivienda Básica): “comprende a aquellos

con una mínima capacidad de ahorro, y que pueden pagar un dividendo menor. Ellos podrán optar a una vivienda básica nueva o usada, de entre 300 y 600 UF, y el monto del subsidio será entre 125 y 140 UF. El monto mínimo de ahorro previo seguirá siendo de 10 UF”.

La tercera categoría es la modificación del subsidio unificado, entre 600 y 1500 UF: “donde el aporte fiscal será de 90 UF, monto menor al que opera actualmente (en algunos casos llega a alcanzar las 120 UF). El resto será financiado por los propios propietarios, por medio de créditos hipotecarios”.

Finalmente, la cuarta categoría, está orientada a la reformulación de programas

especiales, así como al subsidio rural, nuevos programas de vivienda efectuados por organizaciones privadas o municipios.

También el financiamiento para la población de menores ingresos ha sido tomada en cuenta, ya que en el 2003 el Estado “asegura a las instituciones financieras que presten a estas personas, un subsidio de 15 UF orientado a cubrir posibles diferencias de tasas; otro subsidio de 10 UF para los estudios de crédito necesarios; así como un seguro en caso de morosidad o no pago, que se paga en caso de que al rematar una casa, el precio logrado no alcance a cubrir el 75% del valor de la propiedad, o 200 UF”. Con esto se busca dar algo de seguridad a las instituciones que otorguen estos créditos, con la finalidad de que las personas más pobres incrementen su posibilidad para acceder al mercado financiero privado.

Esta medida permite un avance con respecto al objetivo de “terminar con el rol del MINVU como agente de crédito hipotecario, ya que en este sentido ha demostrado ser altamente ineficiente, lo que es fácilmente observable a través de las cifras de morosidad, que alcanzan niveles superiores al 70%. Es decir de las 295 mil personas inscritas en el sistema, sólo 90 mil (31%) se encuentran al día, lo que se traduce en una pérdida $57 millones para el Estado”43

ii) Adquisición, Mejoramiento y Venta de Vivienda A continuación se presenta un cuadro de algunos de los programas, relacionados con la adquisición, mejoramiento y venta de la de vivienda, a través del SERVIU en Chile. La descripción de los Programas se presenta en el Anexo correspondiente:

43 El Mercurio, 27 de Mayo 2001, citado en “Análisis del Presupuesto del Ministerio de Vivienda y Urbanismo año 2003”. http://www.lyd.com/programas/economico/presupuesto2003/analisis.html


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Programas del SERVIU Venta

Alzamiento de la Prohibición de Enajenar por 5 Años (Antes de Vencido el Plazo previa devolución del Subsidio) Adquisición o Construcción Programa Especial de Viviendas para Trabajadores, PET (D.S. Nº235/1985): Postulación Programa especial para adulto mayor: Postulación Programa Fondo Solidario de Vivienda (D.S. Nº155/18.07.2001) Subsidio Vivienda Social Dinámica Sin Deuda Sistema de Movilidad Habitacional: Postulación

Subsidio Habitacional Rural - Título I: De la Postulación Individual y Colectiva para la Adquisición o Construcción de Viviendas Rurales Singulares (D.S.Nº117/2002) Subsidio Habitacional Rural - Título II: De La Postulación Colectiva A Subsidio Para La Formación De Nuevos Villorrios (D.S.Nº117/2002) Subsidio Habitacional: Subsidio General Título I (D.S. Nº40/2004) Subsidio Habitacional: Subsidio de Interés Territorial Título II (D.S. Nº40/2004)

Subsidio para el Arrendamiento de Vivienda con Promesa de Compraventa "Leasing Habitacional" (Ley N°19.281) Vivienda Progresiva 1ª Etapa Privada (D.S.Nº140/1990) Vivienda Progresiva 2ª Etapa Privada (D.S.Nº140/1990) Mejoramiento Subsidio Habitacional Rural - Título III: De la Postulación Individual o Colectiva para Mejoramiento de la Vivienda Rural Existente (D.S.Nº117/2002) Subsidio Habitacional: Subsidio de Rehabilitación Patrimonial para Zonas de Conservación Histórica o en un Inmueble de Conservación Histórica Título III (D.S. Nº40/2004) Vivienda Progresiva Densificación Predial (D.S.Nº140/1990)

Las unidades otorgadas por los Programas de Vivienda en Chile, fueron en su mayoría por el Programa de Vivienda Nueva Básica (22 mil unidades que es el 22.8% del total). En lo que se refiere a los subsidios otorgados (en UF) el Fondo concursable fue el que más apoyos recibió (32.9% lo que representa 5,443 mil UF), siguiéndole el Programa de Vivienda Nueva Básica con el16.6% de los apoyos.

Porcentaje de Unidades Otorgadas en el año 2003

Programas de Chile

General Unificado, 7.4%

P.E.T., 15.2%

Rural, 13.6%

Progresiva I Etapa, 10.3%

Progresiva II Etapa, 1.2%

Leasing, 2.5%

Fondo Concursable,

19.8%

Nueva Basica, 22.8%

Porcentaje de UF Otorgados en el año 2003 Programas de Chile

General Unificado, 5.5%

P.E.T., 7.9%

Rural, 13.8%

Progresiva I Etapa, 9.3%

Progresiva II Etapa, 0.2%

Leasing, 1.7%

Fondo Concursable,

32.9%

Nueva Basica, 16.6%

Fuente: Elaboración propia con datos de http://www.minvu.cl/ Fuente: Elaboración propia con datos de http://www.minvu.cl/ De los Programas que menos unidades otorgaron se encuentran los de leasing (2.5%), y el de segunda etapa para vivienda progresiva (1.2%). Y en cuanto a los UF otorgados por Programa, los que menos recursos recibieron fueron también los de segunda etapa para vivienda progresiva (0.2%) y Leasing (1.7%).


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El siguiente cuadro se muestra el escalonamiento que presentan algunos de los programas del SERVIU para adquisición de vivienda, ya que en general están estructurados de tal manera que su focalización sea con base en los ingresos de las personas que demandan un subsidio. De los programas que van dirigidos a los sectores más pobres se encuentran los Programas de Vivienda Progresiva (dividido en dos etapas), Vivienda Básica y Vivienda Rural.

Se observa que el área de construcción es menor para el caso de las viviendas del Programa “Tu Casa”, ya que, a pesar de poder ampliarse, la superficie construida es menor de 40 m2.

En el caso del Programa de Vivienda Progresiva, el precio promedio de superficie construida es de 145.7 – 159.9 dólares por metro cuadrado44, en el caso de Vivienda Básica, el precio por metro cuadrado es de 187.5 – 200, y en el caso de Vivienda Rural este valor es de 210.5 – 190.5 dólares por metro cuadrado. En lo que respecta al Programa “Tu Casa”, el precio o apoyo por metro cuadrado45 para una Unidad Básica de Vivienda (UBV) es de 267.5 dólares por metro cuadrado, para la Unidad Básica de Vivienda Rural (UBVR) es de 120.4 dólares por metro cuadrado y para una Unidad de Vivienda Económica (UVE) el apoyo por metro cuadrado es de 196.2 dólares. Se observa que en el caso del Programa “Tu Casa” las UBV son las que más dinero promedio aportan por metro cuadrado en comparación con los demás programas y tipos de vivienda.

En cuanto al subsidio, el Programa “Tu Casa” puede ofrecer del 50 al 100% de los recursos como subsidios con un ahorro del 12.5% (8,000 pesos), en el caso de la primera etapa del programa de vivienda progresiva, el subsidio federal es del 100%, con un ahorro que puede ser desde cero hasta cinco por ciento, en caso de que este pagado el lugar donde se vaya a realizar la construcción no se necesitará ahorro.

En la segunda etapa, del “Programa de vivienda progresiva” (PVP), el subsidio se complementa con el crédito de los beneficiarios recibiendo 65 UF, dependiendo la modalidad, que puede ser 47 UF de crédito con 18 UF de subsidio ó 30 UF de crédito con 35 UF de subsidio. En esta segunda etapa el ahorro que se pide es del 7.7%, lo que es equivalente a 5 UF (145 dólares).

44 Si se toma en cuenta las cantidades originales del cuadro elaborado por Pérez (1999), la cantidad promedio para la vivienda progresiva sería de 157.5 dólares por metro cuadrado, a pesar de que la inflación acumulada del dólar, a partir del 2000 a la fecha, es de 13% en promedio (Fuente: INEGI, O.C.D.E., Estadísticas Financieras Internacionales), lo cual implica una modificación de los UF para la estabilidad de los subsidios, por lo que no se modificó todo el cuadro ya que sólo se compara el Programa de Vivienda Progresiva. 45 Se conoce de antemano que los subsidios pueden variar, sin embargo, se toma como base los montos mínimos que otorga el Programa.


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Programas para la Vivienda en Chile

Componentes precio vivienda nueva (%)*

Programas

Superficie construida

(m2) Precio promedio

(dólares)** Subsidio Ahorro Crédito

Ingreso mensual beneficiarios

(dlls)**

1. Vivienda Progresiva 40 5,828 – 6,380 1ra. Etapa (lote con núcleo sanitario)g 15 3,828 – 4,350 100 0-5 -

2da. Etapa g 20-25 2,030 25.7 – 50 7 42.9 – 67.2

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2. Vivienda básica 40 8,000-8,471 55 8 37 Mínimo 180

3. Vivienda rural 38-42 8,000 55 6 40 Mínimo 180 4. Programa especial trabajadores 45-50 12,000 25 12 63 Mínimo 330

5. Subsidio unificado

I 45-50 15,000 20 20 60 II 55-60 30,000 10 20 70 III 75-80 45,000 5 25 70

Ingresos medios

6. Leasing habitacional

I 45-50 15,000 20 5 75 II 55-60 30,000 10 5 85 III 75-80 45,000 0 5 95

Ingresos medios

Programa “Tu Casa” en México

UBV 21 (área mín.) 5,619a 50-100 12.5b 0 a 50

Pobreza patrimonial

UBVR 21 (área mín.) 2,528c 50-100 5.6d 0 a 50

Pobreza patrimonial

UVE 34 (área mín.) 6,672e 100 10.5f 0 a 100 Varios

Fuente: A. Pérez - Iñigo (1999), El factor institucional en los resultados y desafíos de la política de vivienda en Chile, Serie Financiamiento para el desarrollo, CEPAL, Santiago Chile, citado por Günther (2000). El apartado del Programa “Tu Casa” en México se elaboró con información de las Reglas de Operación y del Manual de Operación de dicho Programa. *Incluye porcentajes estimados ** Se actualizaron los datos para Chile al año 2004, tomando en cuenta una inflación acumulada del 13% en promedio a partir del año 2000 (fuente: INEGI, O.C.D.E., Estadísticas Financieras Internacionales). Para el caso del Programa “Tu Casa” el tipo de cambio que se utilizó fue el promedio del mes de octubre al cierre de venta (11.39 pesos por dólar) Banco de México. a- Se toma en cuenta que el monto máximo de inversión federal es 32,000 mil pesos y se agrega el apoyo por parte de la instancia ejecutora que será, al menos igual al federal. (64, 000 pesos). b- El monto de ahorro es de 8,000 mil pesos y se divide entre los 64,000 (antes indicados). (El porcentaje puede cambiar con base en la variación del monto de la vivienda) c- Se toma como base que la inversión federal máxima puede ser hasta 24,000 pesos y el monto de apoyo por parte de la entidad ejecutora el 20% del valor de la acción (4,800 pesos) d- El monto que se pide de ahorro para la adquisición de una UBVR es de 1,660 y se dividió entre los 28,800 pesos de apoyo antes mencionado. (El porcentaje puede cambiar con base en la variación del monto de la vivienda) e- Se toma en cuenta que el monto máximo de inversión federal es de 38,000 y se agrega el apoyo por parte de las entidades ejecutoras, el cual será, al menos igual al federal (aunque dependerá del convenio de colaboración). (76,000 pesos) f- El ahorro que se pide es de 8,000 pesos, lo que equivale un 10.5% de los 76,000 pesos. (El porcentaje puede cambiar con base en la variación del monto de la vivienda) g- Se actualizaron a 2004 los datos sobre precios promedio, subsidio, ahorro y crédito.

El Programa de Vivienda Básica y el de Vivienda Rural ofrecen un 55% en subsidio que se complementa con un crédito que es del 37% en el primer programa y del 40% en el segundo y con un ahorro del 8 y 6 por ciento para cada programa indicado, respectivamente.

Tomando en cuenta que los Programas de Vivienda Progresiva, Vivienda Básica y Vivienda Rural de Chile atienden a la población de menores recursos, se realiza una comparación más a fondo, sólo con el programa de Vivienda Progresiva, por ser uno de los que se enfoca a los beneficiarios que tienen menores recursos.


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iii) Programa de Vivienda Progresiva (PVP) y el Programa “Tu Casa” (PTC)

Con base en lo señalado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo46 la vivienda progresiva se divide en dos etapas:

La primera etapa consiste en: La urbanización de su sitio (luz, agua, alcantarillado y pavimento); la construcción de la unidad sanitaria, compuesta de baño y espacio de uso múltiple que contempla lugar para cocina y dos camas y asistencia técnica gratuita.

La segunda etapa: La construcción de una superficie habitable que complementa la primera etapa, asistencia técnica gratuita y la disponibilidad de un crédito otorgado por el SERVIU, con una tasa de interés preferencial.

La participación del SERVIU en el desarrollo del Programa podrá ser mediante dos modalidades:

a) Programa SERVIU, la modalidad de operación en la cual el SERVIU contrata la construcción de las viviendas progresivas y las vende a los postulantes que hayan optado por esta modalidad en forma individual o colectiva.

b) Programa privado, la modalidad de operación para postulación individual o colectiva, en la que el SERVIU concurre al financiamiento del proyecto, asignando para ello los recursos provenientes del subsidio y tratándose de segunda etapa, además del crédito otorgado al postulante47.

Una vez explicada las etapas y la participación del SERVIU en el Programa de Vivienda Progresiva, se prosigue a analizar las diferencias por apartado. Cabe señalar que el Programa de Vivienda Progresiva esta regido bajo un reglamento dividido en artículos. Dicho reglamento será contrastado con las reglas de Operación y el Manual de Operaciones del Programa “Tu Casa”.

1. Objetivo general: El objetivo general (que se infiere del artículo 1°) del Programa de Vivienda Progresiva (PVP) contiene un apartado general sobre las funciones que realizarán los SERVIU, ya que éstos tendrán que desarrollar programas de vivienda progresivas para atender a las familias que vivan allegadas o que se encuentren en otras situaciones de emergencia habitacional, mediante construcción o financiamiento. En lo que concierne al objetivo general del Programa “Tu Casa” (PTC), éste consiste en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial, a través de otorgar, edificar, ampliar o mejorar la vivienda para esta población.

46 http://www.tramitefacil.gov.cl/1481/article-59980.html 47 A grandes rasgos, “dependiendo del Programa Habitacional, las viviendas pueden ser construidas por encargo del SERVIU (Modalidad SERVIU) o por gestión del o los beneficiados con un certificado de subsidio (Modalidad Privada). En la modalidad SERVIU, es el Estado el que vende la vivienda al postulante seleccionado.” http://www.galilea.cl/financia.htm


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Se observa que el PVP está enfocado a la atención de la población que requiere una vivienda, en este caso de tipo progresiva48, cabe mencionar que en este apartado no se indican las características sociales de las personas a beneficiar. En el caso del PTC su objetivo general es beneficiar a la población, que se encuentra en pobreza patrimonial y tiene cobertura a nivel nacional49.

Objetivo General Artículo 1°

Programa "Tu Casa" Vivienda Progresiva Principales diferencias:

“Mejorar las condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial mediante el otorgamiento de un subsidio federal, para que esté en posibilidad de adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda.”

“Los SERVIU, con cargo a sus recursos presupuestarios o a los que se pongan a su disposición para estos efectos, desarrollarán programas de viviendas progresivas, para la atención de familias que vivan allegadas o que se encuentren en otras situaciones de emergencia habitacional, sea construyendo dichas viviendas para asignarlas a sus destinatarios o concurriendo a su financia-miento”.

PVP- Atención de Familias que vivan allegadas o que se encuentren en otras situaciones de emergencia habitacional PTC- Atención a población que vive en Pobreza Patrimonial

Otra diferencia es que el PTC que ofrece tanto la posibilidad de edificar o adquirir una vivienda a personas que no cuentan con una, como también beneficia a personas que ya tienen con una vivienda, pero que está no tiene las condiciones necesarias (dimensiones o materiales de construcción) para satisfacer las necesidades de vivienda de sus habitantes. Sin embargo, el PVP si bien no apoya el mejoramiento de las viviendas de personas que ya contaban estas con anterioridad, si apoya la ampliación de las viviendas proporcionadas por el programa, por ejemplo en el caso del programa para la indigencia, se apoya la ampliación la unidad básica de vivienda desde los 25 metros cuadrados hasta los 60-75 metros cuadrados, lo cual da mas libertad de elección a los beneficiarios del programa.

2. Alternativas de Postulación

Las alternativas de postulación para el PVP podrán ser individuales o colectivas. La postulación colectiva podrá ser a través de cooperativas o de otros grupos organizados con personalidad jurídica vigente, o de corporaciones o fundaciones que tengan entre sus objetivos la solución habitacional de sus afiliados, sin embargo, los beneficios se otorgarán individualmente a cada socio, miembro o afiliado postulante. El número de socios, miembros o afiliados hábiles que postulan no podrá ser inferior a 10, salvo que se trate de postulación a Programas Privados de Densificación Predial; y tratándose de Programas SERVIU, esos grupos no podrán exceder de 50 postulantes.

48 Se entiende como vivienda progresiva, el proyecto de vivienda a emplazarse en el sector urbano o rural, cuya construcción se efectúa en dos etapas, comprendiendo la primera etapa, como mínimo, un sitio urbanizado y una unidad sanitaria compuesta de cocina y baño con W.C., lavatorio y ducha, que corresponda a la infraestructura sanitaria definida [por la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones]; y la segunda etapa, la ejecución del resto del proyecto aprobado para la vivienda. (“Reglamenta Programa de Viviendas Progresivas”, Chile, 2003) 49 Es importante indicar que la instancia ejecutora define las localidades donde opera el PTC, por lo que la cobertura del mismo solo se enfoca a cubrir la demanda de las personas en dichos lugares, lo cual limita la cobertura efectiva del programa.


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En cambio el PTC sólo toma en cuenta postulaciones individuales.

Objetivo General Artículo 1°

Programa "Tu Casa" Vivienda Progresiva

Principales diferencias:

b) Alternativas de postulación, la opción del postulante a inscripción individual o colectiva.

El solicitante deberá: a) Acudir personalmente ante la Instancia Ejecutora o ante las Instancias Auxiliares [...] y solicitar el apoyo para la modalidad que requiera.

El PTC da apoyos en forma individual

c) Postulación colectiva, la que se realiza a través de cooperativas de vivienda, o de vivienda y de servicios habitacionales, o de cooperativas abiertas de vivienda, o de otros grupos organizados con personalidad jurídica vigente, o de corporaciones o fundaciones que tengan entre sus objetivos la solución habitacional de sus afiliados, no obstante lo cual, los beneficios se otorgarán individualmente a cada socio, miembro o afiliado postulante. En esta alternativa de postulación, la personalidad jurídica de un grupo organizado podrá ser utilizada una sola vez en cada etapa de vivienda progresiva, aún cuando no resultaren seleccionados todos sus integrantes. Lo anterior no se aplicará en las postulaciones a través de corporaciones o fundacio-nes, y tratándose de cooperativas abiertas de vivienda sólo se aplicará respecto de cada programa habitacional en particular. No se exigirá personalidad jurídica en Programas Privados de Densificación Predial

50 que consideren aumentar hasta con dos viviendas más la densidad habita-cional de un predio, sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos establecidos para esta modalidad de operación. Tratándose de postulación colectiva el número de socios, miembros o afiliados hábiles que postulan no podrá ser inferior a 10, salvo que se trate de postulación a Programas Privados de Densificación Predial; y tratándose de Programas SERVIU, esos grupos no podrán exceder de 50 postulantes.

El PTC no apoya en forma colectiva

3. Requisitos para Postulación

Una de las diferencias entre el PVP y el PTC es que el segundo toma en cuenta la nacionalidad de las personas a las que va a beneficiar. Además, el PTC otorga apoyos a jefes o jefas de familia estableciendo un límite de ingreso de la pareja, tomando en cuenta que, para algunos casos, éste no debe exceder el equivalente a tres Veces el Salario Mínimo General Vigente en el Distrito Federal (VSMGVDF); además apoya a derechohabientes del INFONAVIT, del FOVISSSTE o de los OSSTEM'S, cuyo ingreso individual no debe exceder el equivalente a dos VSMGVDF, o el ingreso de la pareja no debe exceder el equivalente a tres VSMGVDF.

50 Si el Programa Privado considera además el incremento de la densidad habitacional del predio en el cual se desarrollará, mediante la subdivisión del suelo o acogiendo el conjunto habitacional a la Ley de Propiedad Horizontal, se denominará Programa Privado de Densificación Predial.


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Población Objetivo

Vivienda Progresiva Programa “Tu Casa” Observaciones

Ciudadanos mexicanos, El PVP no toma en cuenta nacionalidad de los beneficiarios.

en situación de pobreza,

El PVP no toma algún parámetro de pobreza para otorgar sus apoyos, ya que lo hace mediante estratificación social.

con por lo menos un dependiente económico,

En este apartado no se toma en cuenta a los dependientes económicos, sin embargo el PVP si pone atención a las características de la familia.

las personas naturales mayores de edad, mayores de edad,

Ambos programas toman en cuenta el apoyo a personas mayores de edad (más de 18 años)

solteras o casadas, jefes y jefas de familia,

El PTC, no indica si las personas beneficiarias pueden ser o solteras o casadas, sin embargo, dentro de su definición no los excluye, en este apartado.

que no sean propietarias de una vivienda ni lo sea su cónyuge

que necesiten recibir apoyo para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda.

Ambos programas mencionan el tipo de población a la cual se enfocan.

Fuente: Elaboración propia con base en la reglamenta del PVP y las reglas de operación del PTC Uno de los requisitos que pide el PVP para la inscripción al Programa es acreditar que el solicitante ha sido encuestado para el sistema de estratificación social denominado “FICHA CAS”51 .Al respecto, el PTC utiliza la Cédula de Información Socioeconómica, el cual es capturado en línea para conformar el Sistema de Información del FONHAPO (SIDI). La “FICHA CAS” según el artículo 8° “tendrá una vigencia de dos años para los efectos de la inscripción en el Registro para este sistema de atención. Sin embargo, la inscripción en el Registro se mantendrá en forma permanente siempre que el postulante actualice los antecedentes de su inscripción, incluida la encuesta mencionada, a lo menos antes de la expiración de la vigencia de esa encuesta. Transcurrido el plazo señalado sin que el postulante hubiere actualizado los antecedentes de su inscripción, ésta será congelada hasta por un año, sin que el postulante pueda participar en selecciones. Una vez efectuada la actualización correspondiente, se entenderá reactivada dicha inscripción. Expirado el plazo de un año señalado sin que hubiere mediado actualización de los antecedentes, la inscripción en el Registro caducará automáticamente”. En cuanto al PTC, no se indica algún plazo para que se mantenga la información de los solicitantes, sin embargo, al estar determinada su oferta por las entidades estatales o municipales, los datos de las personas que realizaron su trámite en un periodo fiscal pueden dejar de usarse y sólo se mantiene aquella información de las personas que quedaron en lista de espera. Hay que indagar sobre el tiempo que dura la información en el SIDI y el uso que se le da, ya que se piensa que se puede reinscribir los datos de una persona en el SIDI para años posteriores.

51 “La Ficha CAS-2 es un instrumento destinado a estratificar socialmente a las familias que postulan a beneficios sociales permitiendo con ello priorizar y seleccionar beneficiarios para los distintos programas sociales, principalmente los subsidios estatales”. “El sistema de estratificación se basa en el cálculo de un puntaje que varía entre 350 y 750 puntos aproximadamente”. “La obtención de un menor puntaje se asocia a una situación de carencia y necesidades insatisfechas mayor. Para realizar el cálculo se utilizan 13 variables, agrupadas en 4 factores: vivienda, educación, ocupación e ingreso-patrimonio. El puntaje obtenido es diferencial para cada una de las familias que habitan al interior de una vivienda”. (http://www.mideplan.cl/publico/seccion.php?secid=7 )


100

Otro requisito, para acceder al PVP, es confirmar que el posible beneficiario es titular de una cuenta de ahorro. El PTC no pide, en principio, que el beneficiario acredite un ahorro, ya que este ahorro deberá ser confirmado una vez que se hayan seleccionado a los beneficiarios calificados, a los cuales se les informará el plazo que tienen para acreditar su aportación, así como la forma y lugar en que tienen que hacerlo.

Al respecto, el PTC podría tomar en cuenta la variable de ahorro desde una primera instancia estableciendo en el Manual de Operaciones para el caso de mejoramiento de vivienda, un monto mínimo de ahorro previo como variable para ordenar las solicitudes correspondientes, a fin de incentivar el ahorro de los beneficiarios, lo cual es coherente con la estrategia del Programa Sectorial de Vivienda.

Otro requisito que pide el PVP es proporcionar información relativa a su grupo familiar. Considera a los miembros del grupo familiar del postulante, a éste, a su cónyuge, a sus hijos menores de 18 años, a sus hijos mayores de 18 años reconocidos como carga familiar del postulante o de su cónyuge y los padres del postulante reconocidos como carga familiar de éste que vivan con él y a sus expensas. El PTC pide información del postulante y de su familia (inciso c, del punto 3.3.1); y defina como familia a todos los dependientes económicos que pueden ser cónyuge, pareja en unión libre, hijos, padres, hermanos. La diferencia entre el PVP y el PTC es que el segundo toma en cuenta a los hermanos que dependan económicamente del jefe de familia, lo cual es congruente.

Un requisito que se pide para ingresar al PVP es presentar la cédula nacional de identidad del postulante o certificado de nacimiento computarizado expedido por el Servicio de Registro Civil e Identificación que acredite el Rol Único Nacional del postulante y documentos que acrediten el estado civil e identidad del cónyuge, en su caso. En el caso del PTC este criterio de selección es similar, ya que se pide la Clave Única de Registro e Población (CURP) y la del cónyuge o su pareja, según sea el caso. Además de eso, el PTC pide copia y original de la identificación oficial con fotografía.

Otro requisito para el ingreso al PVP es el de indicar, como referencia, la comuna (municipio) de su preferencia para la ubicación de su vivienda y la localidad específica dentro de dicha comuna. Al respecto, el PTC, no toma en cuenta este tipo de apoyo, ya que de los tipos contemplados en el Los demás requisitos para entrar al PVP están englobados en el tipo de apoyo que se requiere tomando en cuenta la etapa y la modalidad.

En el caso del PVP se genera un requisito dirigido a las personas indígenas, los que tienen que acreditar su información mediante lo establecido en la Protección, Fomento y Desarrollo de los Indígenas. El PTC, para este grupo de población es tratado de manera similar a los grupos rurales.


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Artículo 4° y 6° 3.2. Población Objetivo y 3.3.1. Requisitos

Vivienda Progresiva Programa “Tu Casa” Artículo 4º.- Podrán inscribirse para postular a este sistema de atención, las personas naturales mayores de edad, solteras o casadas, que no sean propietarias de una vivienda ni lo sea su cónyuge, que cumplan con los requisitos que señala este reglamento.

3.2. Población Objetivo

Artículo 6º.- Para solicitar su inscripción en este sistema de atención el interesado deberá cumplir con los siguientes requisitos:

Ciudadanos mexicanos, jefes y jefas de familia, mayores de edad, con por lo menos un dependiente económico, en situación de pobreza, que necesiten recibir apoyo para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda.

a) Acreditar que ha sido encuestado para el sistema de estratificación social denominado "FICHA CAS", correspondiendo al SERVIU procesar la respectiva información;

Jefes o jefas de familia cuyo ingreso de la pareja no exceda el equivalente a tres Veces el Salario Mínimo General Vigente en el Distrito Federal (VSMGVDF), que requieran adquirir o edificar una Unidad Básica de Vivienda (UBV),o una Unidad Básica de Vivienda Rural (UBVR); o la Ampliación o Mejoramiento de su vivienda actual.

b) Acreditar que él, o su cónyuge, es titular de una Cuenta de Ahorro a Plazo para la Vivienda o de aporte de capital en una cooperativa abierta de vivienda o de Ahorro para el Arrendamiento de Viviendas con Promesa de Compraventa [...]. o de ahorro con fines habitacionales mantenida en algún Servicio de Bienestar Social [...],o en una cuenta de ahorro mantenida en alguna Cooperativa de Ahorro y Crédito [...]

Derechohabientes. del Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (el INFONAVIT), del Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (el FOVISSSTE), o de los OSSTEM'S, cuyo ingreso individual no exceda el equivalente a dos VSMGVDF, o ingreso de la pareja que no exceda el equivalente a tres VSMGVDF, y que según las Reglas de Operación de dichos organismos, califique para obtener, y obtenga, un crédito para adquirir una Unidad de Vivienda Económica (UVE).

c) Proporcionar la información relativa a su grupo familiar. Para estos efectos, se considerarán miembros del grupo familiar del postulante, a éste, su cónyuge, hijos menores de 18 años, los hijos mayores de 18 años reconocidos como carga familiar del postulante o de su cónyuge y los padres del postulante reconocidos como carga familiar de éste que vivan con él y a sus expensas.

Jefes o jefas de familia cuyo ingreso de la pareja no exceda el equivalente a cinco VSMGVDF, que califique para obtener, y obtenga, un crédito para la adquisición de una UVE, con recursos de la SHF, de los OREVI'S, de las SOFOLES o de las Entidades de Ahorro y Crédito Popular.

d) Presentar la cédula nacional de identidad del postulante o certificado de nacimiento computarizado expedido por el Servicio de Registro Civil e Identificación que acredite el Rol Único Nacional del postulante y documentos [...] para acreditar el estado civil e identidad del cónyuge, en su caso.

3.3.1 Requisitos

e) Indicar, como referencia, la comuna de su preferencia para la ubicación de su vivienda y la localidad específica dentro de la comuna;

a) Acudir personalmente ante la Instancia Ejecutora o ante las Instancias Auxiliares [...] y solicitar el apoyo para la modalidad que requiera.

f) Señalar la etapa de la vivienda progresiva a la cual postula, la alternativa de postulación y la modalidad de operación. [...]

b) Proporcionar los datos personales y familiares solicitados en la Cédula de Información Socioeconómica, (la CIS), y firmar dicha cédula bajo protesta de decir verdad. La CIS firmada servirá como solicitud para ingresar al Programa "Tu Casa". Anexo I.

g) Para postular a segunda etapa de vivienda progresiva será requisito haber sido beneficiario de primera etapa conforme al presente reglamento, o ser propietario o asignatario de un lote con servicio o de una infraestructura sanitaria o de una solución similar, entregada por alguna Institución del Sector Vivienda o Municipalidad, o que lo sea su cónyuge [...]

c) Presentar en original y copia, identificación oficial con fotografía.

h) Si se postula en la modalidad de Programa Privado o Programa Privado de Densificación Predial, deberán acompañarse los antecedentes que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos [...]

d) Presentar en original y copia su Cédula de la Clave Única del Registro de Población (CURP), y la de su cónyuge o pareja.

i) Tratándose de indígenas, para acreditar tal calidad, como asimismo el estado civil de padre, madre, cónyuge o hijo, se estará a las disposiciones de la ley Nº 19.253, sobre Protección, Fomento y Desarrollo de los Indígenas.


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4. Criterios de Selección

El reglamento del PVP en su artículo 12° indica que las selecciones correspondientes a las respectivas alternativas de postulación y modalidades de operación, el orden de anticipación entre los postulantes se fijará atendiendo a los más altos puntajes obtenidos en los factores del siguiente cuadro.

El cuadro siguiente indica que el PVP toma en cuenta la estratificación social, el allegamiento y necesidad habitacional, en contraste, el PTC, toma en cuenta el ingreso de los solicitantes, asimismo, toma en cuenta la propiedad de la vivienda que habita y la posibilidad de tener alguna otra vivienda, similar al criterio de selección del PVP.

En cuanto a las características del grupo familiar, el PVP da puntos por el número de integrantes del grupo familiar, además, se dan puntos extras en caso de que el solicitante sea soltero o viudo o en caso de que algún integrante de la familia sea discapacitado. Al respecto, el PTC también toma en cuenta el número de dependientes económicos y la posibilidad de que algún integrante tenga alguna discapacidad.

Por otro lado, tanto en los criterios de selección del PVP, como en los del PTC, se toma en cuenta la antigüedad de los solicitantes. En caso del PVP, esta antigüedad puede extenderse hasta dos años o más; y en el PTC esta antigüedad esta basada en la lista de espera del ejercicio anterior. Es importante mencionar que la lista de espera toma en cuenta a los solicitantes de determinado municipio que cumplieron con los criterios de selección del PTC, y en caso del PVP los solicitantes van incrementando sus puntos con el paso de los meses, para poder tener un puntaje más elevado que les permita acceder al subsidio.

El ahorro por parte del solicitante es tomado en cuenta como parte de los criterios de selección del PVP, en contraste el PTC no toma el ahorro como criterio de selección, en esta primera etapa, ya que primero selecciona a los solicitantes calificados y posteriormente les pide el ahorro, como se mencionó en los requisitos de postulación. Cabe mencionar, que los solicitantes del PTC, conocen de antemano la necesidad de tener un ahorro, que se describe en las reglas de operación del Programa. Por otro lado, el PVP da puntos extras a las personas que dan un aporte adicional al ahorro (sólo en caso de postulación a Programas Privados o a Programas Privados de Densificación Predial).

El PVP toma en cuenta la disponibilidad de un sitio propio, en cambio el PTC pide un documento que acredite la propiedad del inmueble donde se realizará la ampliación o mejoramiento de la vivienda, o la edificación de vivienda en terreno propiedad del solicitante. Sin embargo, el PTC no da prioridad alguna a las personas que tengan un terreno.

El PVP dará puntuación extra en caso de ser una postulación colectiva, tomando en cuenta la antigüedad del grupo.

Finalmente, el artículo 13 indica que “en caso de producirse igualdad de puntaje entre dos o más postulantes de la misma alternativa de postulación y modalidad de operación en la respectiva selección, el empate se resolverá atendiendo en primer lugar al mayor número de miembros del grupo familiar; en segundo lugar a la mayor antigüedad de la inscripción del postulante en el Registro; y en tercer lugar al mayor puntaje por estratificación social, allegamiento y necesidad habitacional. Si persistiere la igualdad, se dirimirá por sorteo”. (“Reglamento programa de viviendas progresivas” Chile, 2003)


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Artículo 12 3.3.2 Procedimientos de Selección Vivienda Progresiva Programa “Tu Casa”

a) Estratificación social, allegamiento y necesidad habitacional: el cual será extraído de la Ficha CAS de acuerdo a un programa computacional elaborado para estos efectos por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

a) Los que estén registrados en Lista de Espera del ejercicio anterior, dando preferencia a los de menores ingresos.

b) Grupo familiar: tomando en cuenta el número de integrantes, si el solicitantes es soltero o viudo y la discapacidad de los integrantes de la familia

b) Los solicitantes con capacidades diferentes o que uno de sus dependientes económicos tengan alguna discapacidad.

c) Antigüedad de la inscripción: Después de haber cumplido 48 meses de antigüedad se incrementan los puntos otorgados por los meses adicionales.

c) Los Beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano "Oportunidades" que hayan acumulado ahorro en el Banco del Ahorro Nacional y de Servicios Financieros, Sociedad Nacional de Crédito (el BANSEFI), a través del componente" Jóvenes con Oportunidades" y que soliciten su ingreso al Programa ante la Instancia Ejecutora; así como los solicitantes que califiquen con el puntaje, según lo establecido en estas Reglas y que estén acumulando su ahorro en el Programa "ViviendAhorro" en el BANSEFI, o en las instituciones afiliadas a la "Red de la Gente", del mismo BANSEFI.

d) Ahorro en dinero

d) Los que habiten en zonas declaradas de riesgo natural por la autoridad federal O estatal competente, con una residencia en dicha zona anterior al31 de diciembre del año 2000, y sean objeto de reubicación.

e) Disponibilidad de sitio propio e) Los afectados en su vivienda, por fenómenos naturales catastróficos, en zonas declaradas de desastre natural por la autoridad federal competente.

f) Aporte adicional al ahorro, comprometido por entidades ajenas al postulante

g) Calidad de postulante hábil: Por el hecho de reunir los requisitos exigidos para participar en la selección, en la respectiva alternativa de postulación y modalidad de operación, el postulante obtendrá 50 puntos.

h) Postulación colectiva: A cada postulante se le otorgará un puntaje compuesto por los la antigüedad de la inscripción del grupo respectivo y por cada mes de permanencia o antigüedad promedio de los socios, miembros o afiliados en el grupo organizado a través del cual postulan.

5. Asignación de Recursos

En cuanto a la asignación de recursos el PVP otorga un subsidio habitacional consistente en una ayuda estatal directa. El artículo 15 del reglamento del PVP indica que en los programas SERVIU “el valor de transferencia de la primera etapa de una vivienda progresiva será fijado por el Director del SERVIU respectivo, mediante resoluciones, una vez adjudicadas las licitaciones correspondientes, y será igual al total de gastos actualizados, directos52 o indirec-tos53, en que ha debido incurrirse para su construcción y/o adquisición y ulterior asignación, transferencia y entrega a sus destinatarios”.

Por parte de los Programas Privados o Programas Privados de Densificación Predial, “el valor de la vivienda será determinado por el SERVIU respectivo, aplicando para estos efectos el Manual de 52 El gasto directo incluirá el valor del terreno y del total de la construcción de las obras, resultante de la respectiva licitación y las provisiones que el SERVIU considere oportuno establecer, y se dividirá por el número de soluciones habitacionales de cada conjunto. 53 El gasto indirecto corresponderá a un valor fijo, que considerará todos aquellos costos actualizados en que se incurra para llamar a licitación, fiscalizar las obras, u otros costos ligados a la ejecución de las mismas, diferentes a los costos directos, como asimismo aquellos en que se incurra para asignar, transferir y entregar dichas soluciones habitacionales, tomando en cuenta el promedio de costos regionales efectivamente producidos en el año anterior.


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Tasaciones para Viviendas Progresivas, que se apruebe mediante resoluciones del Ministro de Vivienda y Urbanismo”.

Mediante resoluciones del Ministro de Vivienda y Urbanismo, se podrá fijar el precio máximo en una o más regiones, para cada etapa de la vivienda progresiva y según la modalidad de operación. En cuanto a la asignación de recursos federales del PTC que se realiza a nivel estatal o municipal, la Instancia Ejecutora propone los apoyos económicos a los Beneficiarios mediante el “Programa de Trabajo Anual”54, que será presentado al FONHAPO para su validación.

Asimismo, el FONHAPO asigna el 30% del total de los recursos a partes iguales entre las 32 entidades federativas. “El restante 70% se asigna conforme a una fórmula establecida, que incluye: los índices de rezago habitacional y necesidades anuales en su componente de vivienda nueva, de acuerdo con la información de la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (la CONAFOVI), los índices de pobreza, rezago y marginación proporcionados por el Consejo Nacional de Población (el CONAPO), así como al índice de desempeño de la Instancia Ejecutora obtenido por el FONHAPO de la información del ejercicio anterior del Programa "Tu Casa"”(Reglas de Operación del PTC, 2004).

Además, es importante mencionar que “las entidades federativas o los municipios participantes en el Programa "Tu Casa" deberán aportar al Beneficiario, al menos, un apoyo de igual valor al federal. Dicha participación de las entidades federativas o de los municipios podrá ser otorgado como subsidio o crédito, a juicio de quien haga la aportación”. (ROP 2004 del PTC)

Finalmente, la diferencia para la asignación de recursos entre los Programas PVP y PTC, es que el primero se enfoca en los costos directos e indirectos en los que se incurren para la construc-ción y/o adquisición y asignación, transferencia y entrega de apoyos a sus destinatarios por regiones. En cambio, el segundo distribuye sus recursos con base en la demanda de los estados o municipios (Plan de Trabajo Anual).

Se observa que el PVC es un programa que cubre la demanda de los solicitantes de manera directa a través de un subsidio habitacional que consiste en una ayuda estatal directa, y el PTC otorga un subsidio federal que tiene que ser complementado con un subsidio o crédito de la entidad federativa o municipal (entidad ejecutora) que será el encargado de satisfacer la demanda de los solicitantes determinando los municipios y/o localidades donde será llevado a cabo el Programa.

6. Certificado de Subsidio

El artículo 19 del PVP indica que “en la modalidad de operación con Programa Privado o Programa Privado de Densificación Predial, [...] el SERVIU otorgará a los postulantes seleccionados un "Certificado de Subsidio Habitacional para Vivienda Progresiva", que tendrá vigencia de 21 meses contados desde el 1º del mes siguiente al de su emisión. [...]. Para estos efectos el certificado de subsidio podrá incluir cupones desprendibles [...].” Junto a la entrega del Certificado de Subsidios, el SERVIU “designará para el beneficiario uno o más prestadores de servicios de asistencia técnica expresamente contratados por dicho SERVIU [...], para asesorar técnicamente al beneficiario, cuyo servicios serán pagados directamente por el SERVIU, con cargo

54 “Plan Anual de Trabajo: Documento en el cual se describen las acciones específicas que se realizarán para los Beneficiarios del Programa “Tu Casa”, en la entidad federativa correspondiente, desglosados por Subprograma, modalidad y montos de los apoyos económicos. Será elaborado por la Instancia Ejecutora, capturado por la Delegación y validado por el FONHAPO.” (Manual de Operación del Programa “Tu Casa”, 2004)


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a los recursos destinados al efecto en la ley de presupuestos y que no se cargará al beneficiario o al subsidio para cuyo goce resultó seleccionado”.

Para proceder al pago del Certificado de Subsidio Habitacional para Vivienda Progresiva, “el SERVIU exigirá la presentación de los documentos que señala el artículo 22 del D.S. Nº 44, (V. y U.), de 1988, [...] y además, un informe emitido por el prestador de servicios de asistencia técnica a que se refiere el inciso anterior, o por la Unidad Técnica del SERVIU, en su caso, en que se exprese que la etapa de vivienda progresiva correspondiente ha sido terminada, por lo que procede el pago o liquidación final del Certificado de Subsidio Habitacional respectivo”. Antes de eso se permiten adelantos, con el uso de los cupones.

En cuanto al Certificado del PTC. El FONHAPO emitirá y entregará un Certificado de Subsidio Federal, a cada uno de los Beneficiarios del Programa "Tu Casa". La entrega la podrá hacer por si o por conducto de las Instancias Auxiliares. El Certificado de Subsidio Federal55 contendrá un Bono de Subsidio Federal56, en el cual se especifica el valor del apoyo económico que se entrega al Beneficiario. El Bono de Subsidio Federal, endosado a favor de la Instancia Ejecutora, será liquidado cuando sea presentado al FONHAPO.

iv) Principales Resultados

Debe observarse que existen fuertes diferencias institucionales y socioeconómicas que existen entre el mercado de vivienda Chileno y Mexicano, además de que en el caso Chileno se esta analizando un sistema integral de fomento a la construcción y mejoramiento de vivienda, mientras que en el caso mexicano el PTC solo es un fragmento del diseño institucional dedicado a resolver al problemática de la vivienda en México, existen algunas lecciones útiles que el caso chileno presenta para la presente evaluación:

a) El caso chileno presenta, en relación al caso mexicano, una estructura de subsidios

menor, un menú de opciones de vivienda mayor y cubre el mercado de mejoramientos continuos a la vivienda otorgada a los beneficiarios. El caso mexicano es más rígido que el Chileno, ya que en el caso de otorgamiento de subsidio a la vivienda, por parte del PTC, todo financiamiento para mejora de la vivienda deberá correr por cuenta del beneficiario, mientras que en el caso de la vertiente de mejoramiento de vivienda hay un límite máximo al financiamiento a otorgar. Es decir, el PTC, a diferencia del PVP de Chile, no establece en las Reglas de operación el mercado de crédito para mejoramiento continúo de vivienda.

b) El caso chileno, a diferencia del mexicano, permite tomar en cuenta los ingresos de los integrantes de las familias diferentes al jefe(a) de familia y su cónyuge, lo cual produce una restricción presupuestal familiar mas relevante para efectos del monto del crédito para vivienda que se puede otorgar a una unidad familiar, tomando en cuenta las características socioculturales de América Latina.

c) Debido a que los niveles de subsidios son sensiblemente menores (ya que esta mas orientado a créditos que deberán ser pagados), y a que el beneficiario tiene más opciones para escoger el tamaño y calidad de su vivienda, el caso chileno si permite el arrendamiento inmediato de las viviendas otorgadas, lo cual produce asignaciones

55 El FONHAPO otorga al Beneficiario un Certificado de Subsidio Federal, que acredita el monto del apoyo económico federal, así como la modalidad para la cual fue otorgado. El Certificado está compuesto por tres partes separables o desprendibles, la primera, el Certificado de Subsidio; la segunda el Bono de Subsidio y la tercera, el Acta de Entrega Recepción del Certificado y del Bono. (Manual de Operaciones PTC, 2004) 56 Bono de Subsidio Federal: Talón incluido en el Certificado de Subsidio Federal, mediante el cual el FONHAPO recibe del Beneficiario la instrucción de hacer efectivo a la Instancia Ejecutora o rembolsar al Promotor de vivienda, según sea el caso, el importe del subsidio federal que le fue otorgado. (Manual de Operaciones PTC, 2004)


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más eficientes de las viviendas construidas. En México esto solo se permite hasta el tercer año a partir de la entrega de la vivienda, con las consiguientes perdidas de eficiencia.

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