PROFIL AF DEN MODERNE KOMMISSÆRenglish.thinkeuropa.dk/sites/english.thinkeuropa...RESUME Inden...

Tænketanken EUROPA 2014 · [email protected] · thinkeuropa.dk

NOTAT

27. august 2014

PROFIL AF DEN MODERNE

KOMMISSÆR

RESUME Inden længe løfter den danske regering sløret for, hvem den vil sende til

Bruxelles som Danmarks nye EU-kommissær de næste fem år. Mange navne har

været i spil i medierne over sommeren, men vi ved endnu ikke, hvem regeringen har

peget på. Én ting er sikkert: Uanset hvem den danske regering indstiller, er spillet

om kommissærposten langt fra overstået. Både kommissionsformanden, Jean-

Claude Juncker, og det nyvalgte Europa-Parlament skal give grønt lys, før

kommissionsposterne er på plads. Det er ikke sikkert , at de kommissærer, EU’s

stats- og regeringsledere peger på, klarer det gennem Europa-Parlamentets

nåleøje. Det er heller ikke givet, at de får tildelt den kommissærpost, de gerne vil

have.

I dette notat kaster Tænketanken EUROPA lys over, hvilken profil den moderne

kommissærer har, og hvilken ”ansættelsesproces” de nye kommissærer skal

igennem, før de er sikret en plads i Kommissionen.

Notatet viser, at valget af kommissærer er blevet mere politisk gennem årene –

både når det gælder, hvem der bliver valgt til posten og mht. Europa-Parlamentets

demokratiske kontrol af kommissærerne. Kommissionen er blevet mindre

teknokratisk og mere politisk. I dag bliver kommissærerne ikke kun valgt på

baggrund af deres forvaltningsmæssige erfaring fra eksempelvis tidligere

højtstående embedsmandsstillinger. Også deres politiske ageren i forhold til deres

nationale regering og Europa-Parlamentet spiller ind.

68 pct. af de nuværende kommissærer har en baggrund som minister, 54 pct. som

medlem af deres nationale parlamentet og 25 pct. som medlem af Europa-

Parlamentet.

Kontakt:

Senioranalytiker, Maja Kluger Rasmussen

+45 30 59 55 87

[email protected]

NOTAT 27. august 2014

2

Parlamentet har en central rolle, når det kommer til at sende de enkelte

kommissærer til høring forud for godkendelse af Kommissionen som helhed. Det

har ændret dynamikken mellem Kommissionen og Parlamentet. Parlamentets

øgede indflydelse på valget af Kommissionen samt Parlamentets mulighed for at

kunne afskedige den har styrket EU’s demokratiske legitimitet – i hvert fald når det

gælder de folkevalgtes kontrol med Kommissionen, viser dette notat.

HOVEDKONKLUSIONER:

Kommissærernes profil er i dag mindre teknokratisk og mere politisk end

tidligere. 68 pct. af de siddende kommissærer kan bryste sig af en fortid

som minister, mens 54 pct. har været medlem af deres nationale

parlament.

86 pct. af kommissærerne er fra det samme parti som den regering, der

nominerede dem. Regeringerne vælger typisk en kandidat, der har gjort

sig særlig positivt bemærket over for partiledelsen og har vist sit værd

gennem sit parlamentariske arbejde.

Den demokratiske kontrol med Kommissionen er blevet skærpet, fordi

Parlamentet har fået større indflydelse på valget af kommissærer og

kontrol med deres daglige arbejde. Det øger Kommissionens

demokratiske legitimitet, da de folkevalgte får bedre mulighed for at

kontrollere den udøvende magt, som Kommissionen repræsenterer i EU.

Kommissærernes arbejde er i stigende grad påvirket af værdier som

politisk lydhørhed og ansvarlighed over for de folkevalgte.

Kommissærerne var tidligere udelukkende underlagt kollektiv

ansvarlighed, hvilket fungerede som et skjold mod anklager om

partiskhed. Men siden formanden i 2005 fik mulighed for at afskedige

enkelte kommissærer, er kommissærerne nu også individuelt ansvarlige.

Det betyder, at Parlamentet kan lægge pres på formanden for

Kommissionen for at få afskediget enkelte kommissærer.


3

Kommissærernes profil

Der er ingen formelle kriterier for, hvilken profil man skal have som EU-

kommissær. To faktorer har dog været stabile gennem årene: Kommissærerne er

højtuddannede og hovedsagligt mænd. Indtil 1989 bestod Kommissionen kun af

mænd. Selvom antallet af kvinder er steget gennem årene, er fordelingen stadig

ulige, og blot hver tredje kommissær i den nuværende Kommission er kvinde.

Den nye kommissionsformand, Jean-Claude Juncker, har plæderet for flere

kvinder i den kommende Kommission for 2014-2019.

Et nærmere kig på kommissærprofilen afslører imidlertid, at den har ændret sig

gennem årene. Kort sagt er holdet af kommissærer blevet mindre teknokratisk

og mere politisk. Det skyldes, at næsten alle i dag har haft en politikerkarriere

forud for deres kommissærpost.

Politisk kapital er alfa omega

Tidligere kom en større andel af kommissærerne fra stillinger som højtstående

embedsmænd i deres nationale statsadministrationer. Men politisk kapital i form

af erfaring fra national politik er blevet vigtigere end en solid

embedsmandskarriere. Ministererfaring kommer kommissærerne til gode i

deres daglige arbejde i Europa-Kommissionen, hvor de skal stå i spidsen for et af

EU’s direktorater. Det giver dem en bedre ballast og politisk professionalisme i

Europa-Kommissionen.

Figur 1 viser, at 68 pct. af kommissærerne i den nuværende Barroso-II-

kommission har haft en ministerpost forud for deres EU-kommissærpost, mens

54 pct. har været medlem af deres nationale parlament. Indtil 1985 havde cirka

43 pct. af kommissærerne en ministerbaggrund, mens det i perioden fra 1985 til

2004 lå stabilt omkring 64 pct.1

1 Wonka, Arndt (2007) ”Technocratic and independent? The appointment of European

Commissioners and its policy implications”, Journal of European Public Policy, 14(2): 169-189.


4

Figur 1: Mange kommissærer har ministererfaring Tidligere politiske poster i den nuværende kommission (2010-2014) sammenlignet med de

nuværende 23 nominerede kandidater til den kommende Kommission (2014-2019)

Kilde: Tænketanken EUROPA.

Ministererfaring er blevet en vigtig faktor for at blive udpeget som kommissær.

Tidligere kommissærposter har også stor betydning. Vejen til den første

kommissærpost begynder dog oftest i et nationalt parlament. Politisk ukendte

personer bliver i mindre grad hevet ind fra sidelinjen, når den nationale

kommissærpost skal besættes, og politisk erfaring er i dag et vigtigt krav til

kommissærkandidater.

På nuværende tidspunkt har 23 af EU’s medlemslande offentliggjort deres

kandidat til Kommissionen. Vi mangler stadig at høre fra 5 lande, herunder

Danmark. Men vi kan allerede nu se, at profilen på de 23 indstillede

kommissærer er endnu mere politisk end Barroso-II-Kommissionen. Flere har en

baggrund som minister eller medlem af deres nationale parlamentet end den

nuværende Kommission.

Figur 2 bekræfter, at kommissærprofilen er blevet mere politisk over tid, forstået

på den måde at et stigende antal kommissærer har en baggrund som minister

eller politiker forud for deres kommissærpost.

68

25

5457

14

78

22

74

35

13

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Minister MEP MP Tidligere

kommissær

Ingen

tidligere

politisk

karriere

Pct.

2010-2014

2014-2019


5

Figur 2 Kommissionen er blevet mere politisk Kommissærernes tidligere erfaringer fra politik (pct.)

Kilde: Wonka, Arndt (2007) ”Technocratic and independent? The appointment of European

Commissioners and its policy implications”, Journal of European Public Policy, 14(2): 179.

Den rigtige farve er afgørende

Politisk erfaring som minister eller en plads i det nationale parlamentet er ikke

det eneste, der betyder noget for regeringernes valg af kommissærer. Politisk

farve vejer også tungt, når kommissærernes skal vælges – og den skal helst være

den samme som den siddende regerings. Figur 3 viser, at 86 pct. af de

nuværende kommissærer er af samme politiske observans som den regering, der

indstillede dem til posten.


6

Figur 3: Kommissærerne kommer fra nationale regeringspartier Er kommissærens parti i regering på nomineringstidspunket?

Kilde: Tænketanken EUROPA.

Andelen af kommissærer med samme politiske farve som den regering, der

indstillede dem til posten, er steget over tid. Stigningen hænger delvist sammen

med, at Nicetraktaten (med virkning fra 1. februar 2003) skar ned på antallet af

de store landes kommissærposter. Siden da har alle lande haft én kommissær.

Før Nicetraktaten havde Frankrig, Italien, Spanien, Storbritannien og Tyskland

hver to kommissærer, mens de resterende medlemslande havde én kommissær.

For de små lande med kun én kommissær har det altid været vigtigt for

regeringerne at indstille en kommissær fra samme parti som et af

regeringspartierne. For de fem store lande med to kommissærer har kutymen

tidligere været at vælge én kommissær fra et af regeringspartierne og én fra

oppositionen. Valget af en kommissær fra både et af regeringspartierne og

oppositionen bidrog til at skabe opbakning om regeringernes EU-politik og til at

sikre sig parlamentarisk flertal på EU-området.

Figur 4 viser, hvor mange af kommissærernes parti var i regering, da de blev

nomineret. Der er en klar tendens til, at regeringerne i højere grad udpeger

kommissærer fra deres eget parti end tilfældet var tidligere.

86

3

11

91

4.5 4.5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Ja Nej Ikke relevant

Pct. 2010-2014

2014-2019


7

Figur 4: Kommissær profilen er blevet mere partipolitisk Antallet af kommissærer, hvis parti var i regering på nomineringstidspunktet (Pct.)

Kilde: Wonka, Arndt (2007) ”Technocratic and independent? The appointment of European

Commissioners and its policy implications”, Journal of European Public Policy, 14(2): 179.

Kommissionens top er således blevet mere partipolitisk efter 2004, fordi

medlemslandene efter Nicetraktaten og udvidelserne i 2004 kun har haft én

kommissionær at udnævne. Derfor afspejler kommissionskollegiet i højere grad

det politiske regeringslandskab i EU, end tilfældet var før 2002. Den

højredrejning, der skete i mange EU-medlemslande i slutningen af 00’erne, har

resulteret i, at flertallet af de nuværende kommissærer kommer fra centrum-

højre-partier, netop fordi regeringerne vælger en kommissær af samme

partifarve.

Lederskab og resultater

Politisk kapital og partifarve går hånd i hånd, når de enkelte regeringer indstiller

deres kommissær. Ofte er flere kandidater i spil på hjemmefronten, inden den

endelige kandidat udvælges. I Danmark sørger statsministeren traditionelt for, at

udnævnelsen af den danske kommissær ikke går mod holdningen hos flertallet i

Folketinget. Politisk synlighed og tidligere politiske præstationer spiller ind i

vurderingen af, hvem der i sidste ende bliver kommissærkandidat. Erfarne

politikere, der har gjort sig positivt bemærket og er synlige for regeringens

partiledelse, har bedre chancer for at blive indstillet som kommissær end mindre

erfarne og synlige politikere.

Sorte linje: ”Fra regeringspartiet”, sort-stiplet linje: ”Ikke medlem af et parti”, grå linje: ”Fra

oppositionen”


8

Tidligere ministererfaring giver regeringerne omfattende information om

kandidaternes kompetencer og evne til at lede et ministerium, deres politiske

snilde samt deres evner til at indgå i et sammenspil med andre ministre i

regeringen. Alle disse faktorer giver et praj om, hvorvidt en person som

kommissær har evnerne til at lede et generaldirektorat i Kommissionen, og

hvordan de vil indgå i samspillet med de andre kommissærer, når de skal træffe

beslutninger.

Over halvdelen af de nuværende kommissærer kommer fra tidligere stillinger

som medlemmer af deres nationale parlament. Her har de konstant skullet

udtrykke deres politiske holdninger i debatter, udvalgs- og partidiskussioner.

Desuden har partiledelsen haft mulighed for at observere, hvordan de har ageret

i kontroversielle sager og set, hvor partiloyale de har været i tilspidsede

situationer. En partisoldat fra et af regeringspartierne, der samtidig har erfaring

fra sit nationale parlament, står derfor stærkt i spillet om at blive indstillet som

kommissionskandidat.

Selvom kommissærerne er sat i verden for at varetage den europæiske interesse

og ikke deres nationale interesser, så er kontakten hjemover ofte omfattende.

Mange kommissærer ender i store politiske poster i deres hjemland efter deres

kommissionsmandat. For 20 år siden var kommissærposten for flertallet af

kommissærerne den sidste højtstående post, de fik tildelt inden pensionsalderen.

De forventede ikke, at de skulle vende tilbage til national politi, efter deres

kommissionsmandat udløb. Kommissærerne er blevet yngre, når de får deres

første kommissærposter, og de ender ofte i en ministerpost i deres hjemland

eller som europaparlamentarikere efter deres kommissærstilling.

Figur 5 viser, hvilke stillinger tidligere kommissærer er endt med efter

afslutningen af deres mandat i perioden 1981-2009. Figuren viser, at

procentdelen af kommissærer, der vender tilbage til den politiske scene, efter

deres mandat i Kommissionen udløber, er steget stødt over tid.


9

Figur 5: Mange kommissærerne fortsætter i politik efter deres mandat udløber Kommissærerne beskæftigelse seks måneder efter end mandat

Kilde: Vaubel, Roland et.al (2012) ”There is a life after the Commission: An empirical analysis of

private interest representation by former EU-commissioners, 1981-2009”, The Review of

International Organizations, 7(1): 66.

Dertil kommer, at kommissærerne i højere grad end tidligere trækker sig fra

deres stilling før deres periode udløber. I Prodi-kommissionen (1999-2004)

forlod 6 ud af 20 kommissærer deres kommissærstilling for at forfølge en

politisk karriere i deres hjemland, inden deres mandat udløb. I Barroso-I-

kommissionen (2004-2009) forlod 7 ud af 27 kommissærer deres stilling før tid

for at tage politiske stillinger enten i deres hjemland eller i Europa-Parlamentet.

Størrelse og spidskompetencer påvirker fordelingen af poster

Tidligere fungerede nomineringen af kandidater ofte som politiske

vennetjenester, belønning af loyale partifæller eller for at fjerne politiske

problemer fra den hjemlige scene. Formanden for Kommissionen havde ikke

direkte indflydelse på fordelingen af poster i Kommissionen. Det spil blev afgjort

medlemslandene imellem, hvilket til tider udfordrede kollegiets

sammenhængskraft.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Arbejde i den offentligesektor

Politiker i hjemland eller i EP

Fortsætter som kommissær

Arbejde i det private sektor

Pensionering

Død

Andet


10

I dag indstiller medlemslandene også i første omgang deres kandidater til

kommissærposterne. Men selvom de nationale regeringer stadigvæk har

udspillet, er deres indflydelse på selve sammensætningen af Kommissionen

alligevel dalet.

Siden 1993 (efter Maastricht- og Amsterdamtraktaterne) har formanden nemlig

fået større indflydelse på valget af kommissærer og deres sagsområde. I dag har

formanden mulighed for at gøre indsigelser mod medlemslandenes kandidater

og bærer ansvaret for at fordele de forskellige fagposter. Det betyder dog ikke, at

EU’s stats- og regeringsledere er sat helt uden for indflydelse i fordelingen af

posterne. De fleste lande har nemlig interesse i at kapre en vægtig post og vil

gøre deres for at få en finger med i fordelingsspillet. Tunge tidligere

ministerposter - så som finansminister eller udenrigsminister - er ikke afgørende

for fordelingen af posterne. Et stort land er heller ikke per automatik sikret en

tung post i Kommissionen. National kæpheste giver dog pote. Foregangslande

øger således deres chancer for at en post inden for deres spidskompetence. Det

gælder for eksempel områder som miljø og industri. Connie Hedegaards stilling

som klimakommissær er et eksempel på, hvordan Danmarks førende rolle inden

for miljø- og klimaområdet har haft betydning for uddelingen af

kommissærposter.

Intet er dog mejslet i sten, før Europa-Parlamentet vender tommelfingeren op.

Såfremt kandidaterne klarer sig igennem første halvleg af kommissionsspillet

(formandens opstilling af holdet), fortsætter kampen ind i anden halvleg, hvor

Parlamentet kommer på banen. Hvor første halvleg foregik bag lukkede døre

mellem formanden for Kommissionen og medlemslandene, udspiller anden

halvleg sig for åbne døre.

Europa-Parlamentet kommer på banen

Der er ingen tvivl om, at de indstillede 27 kommissærer har nogle travle uger

foran sig, efter deres navne bliver offentliggjort i september. Spillet om

kommissionsformanden er afgjort, og nu skal de 27 andre poster på plads. Før

kommissærerne kan trække i arbejdstøjet, skal de først grilles og godkendes af

Parlamentet. Hvis alt går let, kan den nye Kommission begynde sit arbejde 1.

november 2014. Men hvis Europa-Parlamentet er utilfredse med én eller flere af

de indstillede kommissærer, kan der sagtens gå længere tid. Figur 6 viser,

hvordan et smertefrit forløb for Kommissionen ser ud.


11

Figur 6: Ny kommission på plads 1. November – hvis alt går vel Tidsplan for valget af den nye Europa-Kommission

August 2014

EU’s regeringsledere udpeger deres kommissær

Jean-Claude Juncker afgør, hvilke portefølje-poster de enkelte kommissærer skal have

September 2014

Kandidaterne offentliggøres Kandidaterne skal til høring i Europa-Parlamentet i det relevante

fagudvalg

20-23. oktober 2014 Europa-Parlamentet godkender (eller afviser) Kommissionen som helhed

Oktober 2014 De 27 indstillede kommissærer udnævnes af Det Europæiske Råd med kvalificeret flertal efter at være blevet godkendt af Europa-Parlamentet

1. november 2014 Den nye Kommission tiltræder

Grillet af Parlamentet

Historien viser, at langt fra alt går glat igennem Parlamentet. Da Kommissionen

skulle vælges i 2009, gik der flere måneder, før den trådte til, netop fordi

parlamentarikerne stillede sig på tværs. Dengang trådte Kommissionen først til

10. februar 2010, det vil sige tre måneder senere end planlagt. Parlamentet

sidder derfor med stor magt, og parlamentarikerne lader de indstillede

kommisærer det vide, hvis de ikke føler sig lyttet til. De 27 indstillede

kommissærer skal derfor have læst på lektien, inden de skal i høring i et af

Parlamentets fagudvalg. Her tester parlamentarikerne deres kvalifikationer og

udfritter dem om deres politiske ståsted, holdninger og kompetencer.

Kandidaterne kan risikere at blive udspurgt i tre timer.

Finder parlamentarikerne en kandidat tvivlsom, kan de true

kommissionsformanden med at nedstemme hele holdet af kommissærer,

såfremt ”uønskede” kandidater ikke bliver udskiftet.

Selvom Parlamentet formelt kun kan godkende (eller afvise) Kommissionen som

helhed, kan de således indirekte fjerne individuelle kandidater, hvis de klarer sig

dårligt under høringen i Parlamentet. Dette fik Kommissionens tidligere

formand, José Manuel Barroso, at mærke i 2010, da den nuværende Kommission

skulle godkendes. Dengang gik det ud over den bulgarske

kandidat, Rumiana Jeleva, som José Manuel Barroso måtte udskifte, før

Parlamentet ville godkende Kommissionen. Det er dog ikke første gang, at

Barroso har måttet udskifte kommissærer. Det skete også i 2004, hvor den

italienske og den lettiske kandidat måtte udskiftes efter at have klaret sig dårligt

under høringen i Parlamentet.


12

Høringerne fungerer som en slags jobsamtale og giver kommissærerne en

forsmag på, hvad de kan forvente af Parlamentet. Det er vigtigt, fordi

kommissærerne kommer fra forskellige parlamentariske traditioner og kan have

forskellige forståelser af deres rolle som kommissær og deres forhold til

Parlamentet. Under høringerne indsamler parlamentarikerne information om

kandidaternes holdninger og politiske prioriteringer.

Kandidaterne bliver nødt til at respektere parlamentarikerne og tage hensyn til

deres holdninger. I deres daglige arbejde bliver kommissærerne regelmæssigt

nødt til at forholde sig til parlamentarikernes mange spørgsmål, ændringsforslag

og betænkninger (hvor Parlamentet lægger pres på Kommissionen for at

fremsætte konkrete lovforslag). Derudover må Kommissionen jævnligt aflægge

rapport til Parlamentet i form af deltagelse i høringer, udvalgsmøder og

diskussioner i plenum. Det gælder også på politikområder, hvor Parlamentet

ikke er medlovgiver med Rådet, men blot skal konsulteres under

høringsproceduren, såsom handelspolitiske aftaler. Parlamentet er ikke bange

for at stemme handelsaftaler ned, hvis de ikke bliver lyttet til. Parlamentets

nedstemning af SWIFT-aftalen (en midlertidig aftale mellem EU og USA om

overførsel af bankoplysninger via SWIFT-netværket) i 2010 er et godt eksempel

på, at parlamentarikerne kan gøre brug af deres veto-magt selv på områder, hvor

de ikke er formel medlovgiver.

Kommissionen stilles konstant til ansvar for sin gøren og laden. Hvis de

kommissærer, der lige nu er indstillet, klarer skærene i høringer over de næste

måneder, er det ikke sidste gang, at de skal krydsforhøres i Parlamentet. Det

kommer de til mange gange i løbet af deres femårige mandatperiode.

Parlamentets uformelle magt

Parlamentets historie byder på institutionelle magtkampe, hvor Parlamentet har

kæmpet for at få mere indflydelse på EU’s beslutningsprocesser. Parlamentet har

ikke været blege for at bruge sin vetoret i konkrete sager, når de ikke er blevet

lyttet til af de øvrige EU-institutioner. Det viser, at parlamentarikerne er villige til

at nedlægge veto på individuelle sager for at statuere et eksempel og blive taget

mere seriøst fremover.

Parlamentet har særligt brugt sin egen forretningsorden til at nedfælde regler

om, hvordan de skal inddrages i beslutningsprocesserne, samt hvordan

Parlamentet fortolker dets kompetencer i traktaten. Selvom Parlamentet ikke


13

formelt kan pådutte de andre EU-institutioner at følge Parlamentets

forretningsorden, har det haft stor indflydelse på den praksis og de

arbejdsgange, der har udviklet sig mellem EU’s institutioner. Og praksis er med

tiden blevet til lov. Det vil sige, at Parlamentets egne regler i sin interne

forretningsorden senere er blevet indskrevet i traktaterne og dermed blevet

juridisk bindende. Drivkraften bag traktatændringer kommer derfor ofte fra

Parlamentet og er ikke udelukkende et spil mellem EU’s regeringsledere.

Parlamentets magt ligger således langt udover det, der fremgår af traktaterne, da

Parlamentet hele tiden laver nye regler og arbejdsgange for forholdet mellem

EU’s institutioner. Derfor kalder forskere ofte Parlamentet for en

”forfatningsmæssig dagsordensfastsætter” – et noget langhåret begreb, der

egentlig blot refererer til, hvordan Parlamentet er med til at påvirke fremtidige

traktater ved at få indskrevet praksis til lov. Traktater er typisk ”ufuldendte

kontrakter”, da regeringerne ikke på forhandlingstidspunktet kan forestille sig,

hvordan de juridiske regler vil blive fortolket i praksis. Parlamentet har en

tendens til at fortolke de formelle regler på en måde, der giver dem mere magt

og true med ikke at ville samarbejde, hvis EU’s regeringer ikke accepterer

Parlamentets fortolkning af de formelle regler.

Parlamentets magt i udpegelsen af Kommissionen er et glimrende eksempel på,

hvordan Parlamentet reelt har større magt end det, der umiddelbart står på

papiret (det vil sige traktaten). Det fungerer også som et eksempel på, hvordan

uformelle og formelle regler spiller sammen – eller sagt på en anden måde:

sammenspillet mellem ret og praksis. Eksemplet illustrerer nemlig, hvordan

Parlamentet gennem tiden har fået inkorporeret sine egne interne regler og

arbejdsgange (såsom reglerne i deres forretningsorden) i senere traktater. Det

gælder her Parlamentets rolle i udpegelsen af formanden for Kommissionen

samt valget og afskedigelsen af kommissærerne.

Parlamentet skal godkende formanden for Kommissionen

Valget af Jean-Claude Juncker er et eksempel på, hvordan Parlamentet fortolker

Lissabontraktaten fra 2009 til sin fordel. Med Lissabontraktaten blev der indført

en bestemmelse om, at Det Europæiske Råd, som samler stats- og

regeringscheferne fra alle EU-landene, skal foreslå en kandidat til

Kommissionens formandspost ”under hensyntagen til Europaparlamentsvalget”.

EU’s institutioner var dog ikke helt enige om, hvordan denne bestemmelse skulle

forstås i praksis. Europa-Parlamentet forstår bestemmelsen som, at de

europæiske partier hver især fremsætter en kandidat, de ønsker som formand.


14

Den politiske gruppe, der bliver den største i Parlamentet efter valget, har retten

til at indstille deres kandidat som formand for Kommissionen. Ikke alle stats- og

regeringsledere var dog enige i denne fortolkning, herunder David Cameron.

Men formanden blev i sidste ende den person, Parlamentet pegede på – den

tidligere regeringsleder af Luxembourg, Jean-Claude Juncker.

Tidligere skulle Parlamentet kun konsulteres i forbindelse med Det Europæiske

Råds valg af kommissærformand, men der var ikke noget krav om, at

regeringslederne skulle følge Parlamentets anvisning. Med Amsterdamtraktaten,

der trådte i kraft i 1999, blev reglerne ændret. Nu skulle et flertal i Parlamentet

formelt godkende formanden. Parlamentet fik dermed større formel magt.

Uformelt have Parlamentet dog allerede før Amsterdamtraktaten indført i deres

forretningsorden, at de ville stemme om Det Europæiske Råds kandidat på

plenarforsamlingen. Såfremt et flertal af de fremmødte parlamentarikere til

afstemningen stemte imod den indstillede kandidat, mente Parlamentet, at stats -

og regeringslederne måtte trække deres kandidat tilbage. Dette forhold var

tydeligt i 1994, da Jacques Santer blev nomineret til formand for Kommissionen

af Det Europæiske Råd. Santer lovede, at han selv ville trække sig tilbage, såfremt

han ikke kunne få opbakning af Parlamentet. Samtidig gav det daværende tyske

formandskab parlamentarikerne lovning på, at de ville respektere Parlamentets

egne regler. Med Amsterdamtraktaten blev denne praksis ret, og de uformelle

regler fik en formaliseret form.

Valg og afskedigelse af kommissærer

Med Maastrichttraktaten i 1993 synkroniserede man Kommissionens femårige

mandatperiode med Parlamentets mandatperiode. Det styrkede Parlamentets

mulighed for at øve indflydelse på spillet om at udvælge Kommissionen.

Formelt kan medlemmerne af Parlamentet kun godkende eller nedstemme

Kommissionen en masse, de har ikke på papiret mulighed for at nedstemme

individuelle kommissærer. Reelt kan Parlamentet lægge så meget pres på

formanden for Kommissionen, hvis de finder, at en kandidat ikke er kvalificeret

til jobbet som kommissær. De kan true med at nedlægge veto mod

Kommissionen og dermed indirekte tvinge kommissionsformanden til at trække

individuelle kandidater tilbage og erstatte dem med andre, som vi så det i både

2004 og 2010. Høringerne af de enkelte kommissærer forud for godkendelse af

Kommissionen som helhed skete første gang i 1995. Igen en praksis,


15

parlamentarikerne selv havde indført og som endnu ikke er traktatfæstet (kun

høringen af formanden for Kommissionen er nedfældet i traktaten).

Kommissionens mandat varer fem år, forudsat den ikke får et mistillidsveto fra

Parlamentet. Truslen om at nedlægge veto har givet Parlamentet skarpere

tænder. I 2005 blev Kommissionen og Parlamentet enige om, at formanden for

Kommissionen kan afskedige individuelle kommissærer, såfremt Parlamentet

har mistet tilliden til en eller flere kommissærer. Det blev nedfældet i en

rammeaftale mellem Parlamentet og Kommissionen. Det banede vejen for, at

Parlamentet kan lægge pres på kommissionsformanden for at afskedige enkelte

kommissærer.

Kommissærkollegiet er kollegialt, dvs. underlagt kollektivt ansvarlighed. Alle

lovforslag skal derfor i princippet vendes med hver kommissær, så de har

mulighed for at give indspark eller gøre indsigelser til nye lovforslag.

Kollegialiteten fungerer som et skjold mod anklager om partiskhed. Med

formandens mulighed for at kunne afskedige individuelle kommissærer i 2005 er

den enkelte kommissær også individuelt ansvarlig, og ledelsen af kollegiet er

blevet mere topstyret. Ansvarlighedsstrukturen er derfor blevet mere

individualiseret.

Forholdet mellem EU’s udøvende magt (Kommissionen) og lovgivende magt

(Parlamentet og Rådet) afspejler i højere grad end tidligere den dynamik, der

eksisterer mellem nationale parlamenter og regeringer. Dermed er forholdet

mellem Kommissionen og Parlamentet ikke kun blevet mere politisk i kraft af, at

de folkevalgte har fået større indflydelse på valget af kommissærer. Den

parlamentariske aktivisme er også styrket over tid, og forholdet mellem

Parlamentet og Kommissionen er blevet mere politiseret.

På mange måder er forholdet mellem Parlamentet og Kommissionen blevet

”normaliseret”, da det i højere grad afspejler det sammenspil vi ser mellem f.eks.

Folketinget og den danske regering. Europa-Parlamentets øgede magt har

styrket Kommissionens legitimitet ved at etablere nye mekanismer med fokus på

parlamentarisk kontrol.

Den moderne kommissær arbejder politisk

Dette notat viser, at udvælgelsen af kommissærerne har ændret karakter over

tid, og at Kommissionen agerer stadig mere politisk og mindre teknokratisk.

Denne udvikling er sket på flere niveauer:


16

For det første har den typiske kommissærprofil ændret sig. Tidligere kom mange

kommissærer fra højtstående embedsmandsstillinger, men i dag består holdet

næsten udelukkende af politikere. De fleste kommissær har i dag en fortid som

minister og/eller medlem af deres nationale parlamentet. En post i

Kommissionen er sjældent kommissærernes sidste store post inden

pensionsalderen, men derimod et springbræt til politiske poster i deres

hjemland eller i Europa-Parlamentet. Kommissærer er i højere grad end tidligere

af samme partifarve som den nationale regering, der indstillede dem til

stillingen. Dermed er Kommissionen blevet mere partipolitisk og har ikke den

samme politiske diversitet, som dengang de store medlemslande havde to

kommissærer hver.

For det andet er Kommissionen blevet mere topstyret. Formanden kan holde de

enkelte kommissærer ansvarlige for uhensigtsmæssig adfærd og kan afskedige

enkelte kommissærer uden at hele holdet må gå af. Formandens udstikning af

politiske prioriteter og state of the union-tale i Parlamentet allerede inden den

nye Kommission er på plads har gjort kollegiet mere topstyret.

Kommissionsformanden er blevet mere politisk og præsidentiel.

For det tredje har Parlamentet fået større indflydelse på selve udpegelsen af

kommisærerne samt mulighed for at afskedige Kommissionen ved et

mistillidsveto. Selv om Parlamentet på papiret kun har ret til at godkende

kollegiet som helhed, har praksis udviklet sig til, at parlamentet uformelt kan

presse kommissionsformanden til at trække kandidater tilbage, der har klaret sig

dårligt under Parlamentets høring af dem.

Parlamentets reelle magt i forhold til Kommissionen ligger langt ud over deres

formelle magt. De uformelle arbejdsgange og regler, som Parlamentet har

indført, påvirker senere de formelle regler. Og formelle regler i traktaterne fører

til uformelle regler, hvor Parlamentet tolker deres kompetencer i traktaterne

kreativt og til sin fordel. Formelle og uformelle regler indgår i et dynamisk

sammenspil, hvor ret bliver til praksis og praksis til ret.

PROFIL AF DEN MODERNE KOMMISSÆRenglish.thinkeuropa.dk/sites/english.thinkeuropa...RESUME Inden...

Documents

Transcript of PROFIL AF DEN MODERNE KOMMISSÆRenglish.thinkeuropa.dk/sites/english.thinkeuropa...RESUME Inden...