Producto 4: Informe final · El producto esperado del estudio está constituido por recomendaciones...

Estrategia Nacional para el Desarrollo de Infraestructura Estudio sectorial de transporte de carga

Sergio González T. | Gabriel Montero B. Enero 2015 v3.3

Producto 4: Informe final

Sergio González T. | Gabriel Montero B.

Departamento Nacional de Planeación

Contenido

Introducción y presentación .................................................................................................... 3

1 Diagnóstico del transporte automotor de carga ........................................................ 7

1.1 Elementos de diagnóstico .................................................................................................... 8

1.1.1 Contexto general .............................................................................................................................................................. 8 1.1.2 Movilidad de la carga interurbana ....................................................................................................................... 11 1.1.3 Transporte y crecimiento económico................................................................................................................. 24 1.1.4 Marco institucional y regulatorio ......................................................................................................................... 32

1.2 Análisis de recomendaciones de política Conpes 3759......................................... 41

1.3 Lineamientos principales de diagnóstico ................................................................... 45

1.4 Bibliografía ............................................................................................................................. 48

2 Identificación de corredores logísticos ..................................................................... 50

3 Costos económicos y de externalidades asociados a las ineficiencias ............ 56

3.1 Aspectos conceptuales ....................................................................................................... 56

3.2 Estimaciones .......................................................................................................................... 59

3.2.1 Emisiones de contaminantes atmosféricos ..................................................................................................... 60 3.2.2 Congestión en corredores de transporte .......................................................................................................... 62 3.2.3 Accidentalidad vial ...................................................................................................................................................... 63 3.2.4 Regulaciones onerosas .............................................................................................................................................. 65

4 Análisis comparado .......................................................................................................... 69

4.1 México ....................................................................................................................................... 69

4.2 Brasil ......................................................................................................................................... 74

4.3 Perú ........................................................................................................................................... 77

4.4 Chile ........................................................................................................................................... 81

4.4.1 Información y análisis del sector .......................................................................................................................... 82 4.4.2 Ley de Control Horario .............................................................................................................................................. 85

4.5 España y Comunidad Europea ........................................................................................ 90

4.6 Inglaterra ................................................................................................................................. 94

4.7 Estados Unidos ....................................................................................................................100

4.8 Análisis comparativo ........................................................................................................102


Departamento Nacional de Planeación

5 Identificación de objetivos ...........................................................................................106

5.1 Presentación.........................................................................................................................106

5.2 Enfoque metodológico para la definición de una Política de Transporte

Automotor de Carga ..........................................................................................................108

5.3 Marco para la Política de Transporte Automotor de Carga ...............................109

5.4 Visión y objetivos generales de la ................................................................................115

5.4.1 Visión estratégica del STAC ................................................................................................................................... 115 5.4.2 Objetivos generales ................................................................................................................................................... 116

5.5 Estructuración en programas ........................................................................................117

5.6 Proposición de líneas de acción ....................................................................................117

5.6.1 Programa 1: Aumento de la eficiencia económica ..................................................................................... 118 5.6.2 Programa 2: Apoyo del Estado a la formalización y modernización del sector ........................... 125 5.6.3 Programa 3: Mejoramiento de las condiciones de seguridad ............................................................... 128 5.6.4 Programa 4: Mejoramiento de la información ............................................................................................. 130 5.6.5 Programa 5: Mejoramiento de las labores de inspección, control y vigilancia ............................ 132 5.6.6 Programa 6: Gestión de la implementación de la política ...................................................................... 133

6 Análisis estratégico de los actores y orden cronológico de las estrategias 136

6.1 Análisis estratégico de los actores ...............................................................................136

6.1.1 Mapa de actores estratégicos del sector ......................................................................................................... 136 6.1.2 Posiciones y riesgos .................................................................................................................................................. 139

6.2 Orden cronológico de las estrategias .........................................................................146

7 Indicadores y metas ........................................................................................................149


Departamento Nacional de Planeación 3

Introducción y presentación

El Departamento Nacional de Planeación de Colombia ha

encargado el desarrollo del presente estudio del sector de

transporte automotor de carga, en el marco de la definición de

la “Estrategia nacional para el desarrollo de infraestructura”.

Este estudio, que será integrado con otros que se desarrollan en

paralelo sobre materias relacionadas, tiene por objetivo general

“Estructurar un Plan Estratégico para el Sector Transporte

Automotor de Carga, el cual identifique acciones y su óptimo

orden cronológico de ejecución para maximizar la probabilidad

de éxito del Plan, cuyo énfasis es generar un conjunto de

recomendaciones de orden estratégico para el Sistema de

Transporte Automotor de Carga de alta competitividad”.

El estudio contempló el desarrollo de tres productos

secuenciales que dieron cuenta, el primero, de los antecedentes

considerados para la formulación del plan y, los siguientes, de la

proposición del plan propiamente tal. El presente documento

corresponde al reporte final del estudio y contempla la

consolidación de los tres productos desarrollados.

El reporte se estructura en 7 capítulos, además de esta

introducción. En el primero de ellos, Diagnóstico del transporte

automotor de carga, se formula un diagnóstico estratégico del

sistema de transporte automotor de carga. Se han incluido tres

secciones: Elementos de diagnóstico, que permite conocer el

contexto y funcionamiento del sector, tanto a partir de

documentación e información existente, como de la realización

de diversas entrevistas a personas y entidades públicas y

privadas; Análisis de recomendaciones de política Conpes 3759,

donde se discute sobre el avance en su implementación; e Ideas

preliminares de diagnóstico, en que se esbozan las principales



conclusiones de esta etapa y que sirve de soporte para la

formulación de plan estratégico propuesto más adelante.

En el segundo capítulo, Identificación de corredores logísticos,

se hace referencia a algunos aspectos normativos relevantes

asociados con la designación de corredores logísticos en el

marco del Decreto 1478 y a continuación se describen las

principales características y funciones de los corredores de

mayor importancia para el transporte automotor de carga.

En el capítulo 3 se presenta una identificación de ineficiencias

presentes en el sector automotor de carga en Colombia y sus

efectos en la generación de externalidades y sobrecostos

económicos. Estas ineficiencias justifican la intervención del

Estado generando cambios en las políticas públicas vigentes.

Las estimaciones económicas de las ineficiencias se apoyan en

documentación existente, múltiples entrevistas con actores

públicos y privados del sector y en estimaciones propias, todas

con un nivel agregado.

En el capítulo 4, Análisis comparado, se presenta los resultados

de la revisión de políticas relativas al transporte automotor de

carga en otros países con condiciones similares a las

colombianas, identificando alternativas que puedan ser

adaptables a las condiciones locales, teniendo en consideración

el marco institucional y regulatorio y señalando las

posibilidades de adaptación y/o réplica conceptual susceptibles

de considerar en Colombia. Se presenta información obtenida

de los casos de México, Brasil, Chile, Perú, España, Inglaterra y

E.E.U.U.

El capítulo 5, por su parte, busca plantear el marco conceptual

para la estructuración de una política de transporte automotor

de carga, llegando hasta el nivel de definir líneas de acción

concretas a implementar para corregir o mejorar las situaciones

deficitarias identificadas en el marco del producto previo de

esta consultoría. Se presenta primero el enfoque metodológico,

para concluir con la proposición de una serie de elementos



jerarquizados que incluyen una visión del sistema, la

identificación de objetivos generales, la estructuración de un

grupo de programas y, finalmente, la proposición de un

conjunto de líneas de acción.

Posteriormente en el capítulo 6, Análisis estratégico de los

actores y orden cronológico de las estrategias, se abordan dos

aspectos: en primer lugar se presenta un análisis de los actores

del sistema, haciendo una descripción de ellos y de sus

relaciones e identificando los posibles riesgos involucrados en

la forma en que las distintas acciones propuestas afectan a los

actores; a continuación, se presenta una proposición del orden

cronológico en que se sugiere abordar las distintas líneas de

acción.

En el capítulo 7 y final, Indicadores y metas, se establece un

conjunto de indicadores orientados a medir el logro de los

objetivos de las líneas de acción del plan estratégico.

Como anexo a este reporte se presenta un conjunto de fichas,

cada una de las cuales está asociada a una de las líneas de

acción propuestas y entrega una breve descripción y

justificación de la línea de acción, la identificación de sus etapas

principales y una breve discusión sobre la forma en que los

distintos actores podrían reaccionar frente a ella.

Adicionalmente, se presenta una planilla en que se especifican

detalles de las líneas de acción del plan estratégico, incluyendo

la estructura de programas y subprogramas, el listado de

acciones y una breve descripción para cada una, identificación

de actores (encargados del diseño, ejecución), principales

afectados, apreciación de los riesgos de implementación,

indicadores de logro y metas asociadas. También se incorpora

en los anexos a este documento una presentación de Power

Point que muestra de manera resumida la proposición del plan

estratégico.

Por último, es importante mencionar que los elementos

contenidos en este documento tienen necesariamente el



carácter de preliminares y, tal como se menciona en las

recomendaciones de Gestión del Plan, deben ser revisados

detalladamente por los que finalmente se designe responsables

de su implementación. Sin perjuicio de que las propuestas de

esta consultoría se dirigen a la acción concreta e intervención

en el sector, las prioridades e intereses que interpreten a las

autoridades del país, son las que le ponen el sello a la acción

técnico-política que finalmente se adopte y serán aquellas que

mejor representen los cambios de política para un sector tan

importante para el país como es el Transporte de Carga

Automotor. Adoptado un Plan de acción finalmente, este deberá

ser revisado y adecuado de manera permanentemente de

acuerdo a los resultados que se vaya logrando.



1 Diagnóstico del transporte automotor de carga

El producto esperado del estudio está constituido por

recomendaciones acerca del rol del Estado que signifiquen

cambios a las políticas vigentes y que estos cambios se

encaucen en acciones en el corto, mediano y largo plazo. En ese

sentido, el diagnóstico del transporte automotor que acá se

presenta está orientado a servir de base para las

recomendaciones de política pública respecto del este sector.

El sentido principal de este diagnóstico es, por un lado,

describir el sistema de transporte automotor y, por otro,

avanzar en la identificación preliminar de los principales

problemas, ineficiencias detectadas y condicionantes del

sistema. En consecuencia, se estructura este capítulo en dos

secciones principales.

En la primera se presenta un resumen del contexto general en

que se sitúa el transporte automotor de carga, información de la

carga movilizada entre los principales orígenes y destinos en el

país, información de seguridad y de emisiones. A continuación

se presenta información que vincula condiciones económicas

nacionales y del sector que insinúa condiciones de ineficiencias

en costos y tiempos de transporte elevados (Transporte y

Crecimiento Económico). Una componente esencial de entender

el sector y su comportamiento es el marco institucional y

regulatorio con que se desenvuelve el sector público y las reglas

del juego definidas para el accionar del sector privado en el

transporte automotor de carga. Las normativas de habilitación

para la prestación de servicios por parte de las empresas de

transporte, normativas de tarifas se tratan en este punto.

En la segunda, se entregan ideas preliminares de diagnóstico

orientadas a direccionar las propuestas a desarrollar más

adelante, así como validar su pertinencia con los actores

relevantes.



1.1 Elementos de diagnóstico

1.1.1 Contexto general

Los servicios de transporte han mantenido una participación

entre 4,2% y 4,3% en el PIB nacional en la última década

(MinTransporte, 2014b), con un aporte del transporte terrestre

que ha variado desde cerca del 75% en 2004 a un 72% en 2013.

Más del 35% de la demanda nacional de energía se debe al

transporte, ubicándose por encima del consumo de los sectores

industrial, comercial, residencial, agropecuario, minero y

construcciones. En el periodo 1990 – 2009, la demanda

energética del transporte carretero creció a tasas del 1,3%

promedio, alcanzando cerca de 300 000 TJ (Tera Joules) en el

año 2009 (82% de la energía consumida en transporte). El

transporte de carga es el principal consumidor energético del

modo carretero, demandando el 50% de la energía,

básicamente en la forma de diésel (Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible, 2014).

La flota vehicular del país se ha caracterizado por su rápido

crecimiento: Entre los años 2000 y 2010, el número de

vehículos vendidos creció a una tasa media anual del 13%

(Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014). Si bien

no existe en la actualidad claridad completa sobre la cantidad

de vehículos de carga operativos en el país, el documento

Conpes 3759 (DNP, 2013b) cifra en 230.000 los vehículos de

carga habilitados para prestar servicio público de transporte de

carga por carretera (excluyendo volquetas), de los cuales en

números gruesos, la mitad son camiones de menos de 10,5 t,

una cuarta parte son camiones de más de 10,5 t y el restante

corresponde a tractocamiones. Del parque superior a 10,5 t, que

representa la mayor proporción de carga transportada, vale

destacar que tiene una antigüedad media elevada, que supera

los 20 años.



Colombia cuenta con 1.122 municipios (47,7 millones de

habitantes, 76,3% en cabeceras), de los cuales 61 cuentan con

población superior a 100.000 habitantes (28,7 millones de

habitantes, 93,6% en cabecera), y el 85% del PIB se genera en

las ciudades. El sistema de ciudades colombiano está compuesto

por 18 aglomeraciones y 38 municipios uninodales, como se

aprecia en la figura siguiente.

Figura 1-1: Principales centros de consumo y producción del Sistema de ciudades

Fuente: DNP (2013)

Estas Aglomeraciones Urbanas guardan estrecha relación con

los nueve (9) Ámbitos Logísticos colombianos, que son

integrados a través de los Corredores Logísticos consolidados

(seis), en proceso de consolidación (cuatro), y los potenciales

(siete). Dichos Corredores Logísticos promueven la



intermodalidad y demandan herramientas TIC para generar

eficiencias.

No obstante, existe déficit de infraestructura adecuada para

conectar grandes centros de producción y consumo con los

principales puertos y pasos de frontera, lo cual explica en gran

parte los altos tiempos de viaje y bajas velocidades promedio;

además, los auges mineros y el desarrollo de polos agrícolas

generan demandas específicas de infraestructura para conectar

nuevos centros de producción con los puertos y el sistema de

ciudades.

Respecto de la localización de las principales actividades

logísticas relacionadas con el sistema del transporte automotor

de carga en Colombia cabe destacar que los principales centros

de producción y consumo se encuentran en Bogotá y Medellín.

El puerto más grande en la costa pacífica es Buenaventura, en el

Valle del Cauca, mientras que en la costa atlántica son Cartagena

y Barranquilla. Los pasos de frontera más importante son

Cúcuta hacia Venezuela e Ipiales hacia el Ecuador.



Figura 1-2: Ámbitos y corredores logísticos de la Política Nacional Logística

Fuente: DNP (2008)

1.1.2 Movilidad de la carga interurbana

Es bien conocido el impacto del transporte para el acceso, la

inclusión y el crecimiento económico. Para el caso particular de

Colombia, el modo carretero es a través del cual se brinda

mayor accesibilidad e inclusión a la población de las diferentes

regiones, producto de su flexibilidad para brindar cobertura a

los asentamientos poblacionales que tienen alta fragmentación1.

Muestra de esto, es que más del 70% de las toneladas

transportadas a nivel nacional se moviliza por carretera,

seguido por el transporte férreo con el 27%, y el resto de modos

(fluvial, cabotaje y aéreo) no alcanzan el 3%; y los crecimientos

anuales del modo carretero y férreo se sitúan en torno al 9%

1 Probabilidad de que dos individuos tomados aleatoriamente en un mismo país pertenezcan a una misma economía. Colombia es uno de los países con menor probabilidad: equivalente a 0,2.



frente a un estancamiento del resto de modos. Adicionalmente,

cuando se realiza el mismo análisis sin incluir el carbón y el

petróleo, el transporte por carretera supera el 98% de la carga

transportada.

Figura 1-3: Distribución modal del sistema de transporte nacional

Fuente: DNP (2013). Con base en el anuario estadístico del Ministerio de Transporte.

La distribución de los productos que se transportan por los

modos diferentes al carretero se presenta en la figura siguiente.



Figura 1-4: Distribución de productos transportados en modos diferentes al carretero

Fluvial: 4.859.838 Ton

Cabotaje: 390.792 Ton

Férreo: 76.800.000 Ton

Aéreo: 142.000 Ton

Fuente: Elaboración propia, con base en información de MinTransporte (2014)

a) Demanda

Durante el año 2013, en el marco de un contrato de consultoría

del Ministerio de Transporte, se realizó la toma de información

de transporte de carga por carretera en Colombia para la

construcción de la Matriz Origen-Destino, así como de tiempos

de viaje2.

Se estimó que se movilizan 220.308.536 toneladas, en

30.215.358 de viajes, con aproximadamente 7,3 ton/viaje

promedio. La estimación se basa en los datos recogidos en

terreno de encuestas O/D y de conteos de flujo, además de

información complementaria de producción, consumo y

comercio exterior.

2 Se realizaron tomas de información en 104 estaciones, realizando 327.332 encuestas a 150.000 vehículos (aproximadamente dos por vehículo); y se realizan expansiones por estación y por tipo de vehículo.



Figura 1-5: Movilización de carga por tipo de vehículos

Toneladas Viajes

Fuente: Elaboración propia a partir de (MinTransporte, 2014)

Tabla 1-1: Movilización de carga por tipo de vehículos Tipo de camión

Toneladas Viajes Viajes

vacíos

Capacidad

(t)

Ton/viaje

(c/ vacíos)

Ton/viaje

(s/vacíos)

C2 53.017.667 17.842.183 34,7% 8,0 3,0 4,5

C3 18.037.703 2.743.840 39,1% 18,0 6,6 10,8

C4 10.738.702 1.349.569 32,7% 23,0 8,0 11,8

C3S2 39.506.001 3.013.740 36,6% 32,0 13,1 20,7

C3S3 98.329.854 5.216.096 30,7% 35,0 18,9 27,2

Otros 678.610 49.931 33,7% 28,0 13,6 20,5

Total 220.308.536 30.215.359 33,7% 7,3 11,1

Fuente: Elaboración propia a partir de MinTransporte (2014)

Con base en las figuras y tabla recién presentadas, se puede

construir la figura siguiente en donde se evalúa el uso del

transporte automotor de carga a partir de la intensidad de uso

de un vehículo por viajes realizados y por carga transportada, y

también se presenta el análisis que estima con mayor detalle los

viajes realizados en vacío.



Figura 1-6: Uso del transporte automotor de carga

Movilización: %viajes vs % carga Viajes vacíos Fuente: Elaboración propia a partir de (MinTransporte, 2014)

Finalmente, se identificó que aproximadamente el 6% de la

carga nacional se moviliza en contenedores, es decir, 15,3

millones de toneladas.

Tabla 1-2: Movilización de carga por tipo de vehículos

Tipo de

camión

Convencional Refrigerado Techo

abierto

Total

C3 504.627 3.351 104.738 612.716

C4 1.428.103 16.092 464.325 1.908.520

C3S2 2.605.737 87.713 1.032.157 3.725.607

C3S3 6.596.589 32.882 2.358.388 8.987.859

Otros 44.211 0 22.497 66.708

Total 11.179.267 140.038 3.982.105 15.301.410

Participación 73,1% 0,9% 26,0%

Fuente: MinTransporte (2014)

Por otra parte, la territorialización de estos viajes es

fundamental para la identificación de potencialidades de

optimización logística. Es así, que acudiendo al modelo de

cuatro pasos de planeación de transporte, se presenta a

continuación la carga movilizada en el territorio nacional.

Generación y Atracción

En este rubro, resalta la alta movilización (generación -

producción; atracción – consumo) de las regiones de las tres



principales ciudades: Bogotá/Cundinamarca, Valle del Cauca &

Antioquia.

Tabla 1-3: Generación y atracción de carga (Ton) en Colombia

Departamento Atracción Generación

Toneladas % Toneladas %

Valle del Cauca 28.672.932 13,0% 39.828.514 18,1%

Bogotá D.C. 24.142.253 11,0% 23.224.969 10,5%

Antioquia 22.643.697 10,3% 18.402.777 8,4%

Atlántico 14.082.501 6,4% 12.418.385 5,6%

Cundinamarca 13.683.972 6,2% 13.218.467 6,0%

Meta 12.148.942 5,5% 11.681.278 5,3%

Bolívar 11.818.175 5,4% 13.430.003 6,1%

Boyacá 10.010.987 4,5% 15.270.624 6,9%

Santander 9.523.021 4,3% 8.507.920 3,9%

Resto 73.582.056 33,4% 64.325.599 29,2%


Figura 1-7: Generación y atracción de carga (Ton) en Colombia




Distribución

Para esta etapa, se tienen en cuenta los nodos de mayor impacto

en la Generación y Atracción, es decir, las principales ciudades y

los puertos. Este análisis se realiza con la carga general y

también teniendo en cuenta la distribución de contenedores.

Tabla 1-4: Distribución general de carga (Ton) entre las principales ciudades y los puertos


Tabla 1-5: Distribución de contenedores entre las principales ciudades y los puertos


A nivel de las ciudades puerto, se puede observar un fuerte

desequilibrio entre los orígenes y destino de las cargas

(mayores importaciones que exportaciones), lo cual condiciona

la eficiencia y grados de ocupación del parque de vehículos

Asignación

Los corredores principales por los cuales circula la carga

nacional corresponden a la Ruta del Sol (Bogotá hacia la costa

atlántica), la transversal Bogotá – Cali – Buenaventura (Bogotá

hacia la costa pacífica), y las conexiones Bogotá – Tunja –

Sogamoso, y Bogotá – Villavicencio. Por otra parte, en materia

de vehículos circulando vacíos, resaltan las zonas: (i) Bogotá,

Villavicencio y Sogamoso; (ii) red del Valle del Cauca y su

conexión con el eje cafetero; y (iii) la red de la costa caribe. En

mucha menor medida se evidencia circulación de vacíos en

Or / Des Barranquilla Bogotá D.C. B/ventura Cali Cartagena Medellín Santa Marta Generación

Barranquilla 974.357 39.272 472.122 695.144 1.131.363 141.118 3.453.376

Bogotá D.C. 1.167.150 674.745 1.525.541 1.301.582 850.985 246.559 5.766.562

B/ventura 97.133 2.487.171 2.149.435 74.582 1.014.160 13.139 5.835.620

Cali 672.179 1.873.929 782.638 527.662 1.022.133 102.407 4.980.948

Cartagena 831.903 2.027.237 46.460 692.902 2.061.820 99.952 5.760.274

Medellín 594.009 825.515 239.666 791.435 1.132.400 314.615 3.897.640

Santa Marta 399.416 446.748 11.393 92.469 55.033 252.841 1.257.900

Atracción 3.761.790 8.634.957 1.794.174 5.723.904 3.786.403 6.333.302 917.790 30.952.320

Or / Des Barranquilla Bogotá D.C. B/ventura Cali Cartagena Medellín Santa Marta Generación

Barranquilla 312.927 17.118 145.053 65.118 344.371 4.651 889.238

Bogotá D.C. 279.778 206.802 596 456.304 58.099 1.001.579

B/ventura 35.855 1.242.073 861.101 30.767 506.808 7.353 2.683.957

Cali 223.402 267.887 225.471 42.307 759.067

Cartagena 141.995 840.004 26.744 249.606 780.024 30.013 2.068.386

Medellín 188.372 69.107 439.098 60.257 756.834

Santa Marta 44.853 146.079 9.127 24.054 3.616 97.857 325.586

Atracción 914.255 2.541.083 596.785 1.280.410 1.220.374 1.729.060 202.680 8.484.647



Santander, Antioquia y Tolima. De esta manera, ante la

construcción de las carreteras planteadas en el programa de

concesiones de cuarta generación, la progresión de congestión

en 2020 y el 2035 se evidencia en la figura siguiente.

Figura 1-8: Asignación en la red nacional posterior a la ejecución de las obras de la cuarta generación

2020 (Fin de obras estimado) 2035 (Horizonte de la Misión

del Sistema de Ciudades)

Fuente: DNP (2013)

Ante los retos en la construcción de infraestructura, la

optimización de las operaciones del transporte automotor de

carga toma mayor relevancia, para lo cual se debe evaluar la

pertinencia de las medidas con las cuales se hace la gestión de

esta modalidad.

b) Seguridad vial

En cerca del 7% de los accidentes totales participan vehículos

de carga. En el año 2012, se reportaron 17.500 accidentes de

camiones (368 de ellos con fallecidos y 2.700 con heridos) y

6.700 de tractocamión (254 de ellos con fallecidos y 809 con

heridos), ambas cifras presentan un importante incremento



respecto de los años anteriores, del orden de 20% anual

(Mintransporte, 2013).

El mismo documento citado reporta además datos de

accidentabilidad desagregados por antigüedad de los vehículos

de carga participantes y entrega también tamaños de parque

para los distintos rangos de edad, tal como se aprecia en el

siguiente cuadro, en que además se presenta la cantidad de

vehículos para cada tramo de antigüedad.

Tabla 1-6: Relación de accidentes y parque por antigüedad

MODELO Total de

vehículos

Accidentes con muertos Accidentes con heridos Accidentes sólo daños

Cantidad Tasa por

mil veh

Cantidad Tasa por

mil veh

Cantidad Tasa por

mil veh

0-1950 5.149 7 1,36 21 4,08 88 17,09

1951-1955 16.424 15 0,91 92 5,60 420 25,57

1956-1960 12.216 12 0,98 77 6,30 370 30,29

1961-1965 7.013 9 1,28 43 6,13 224 31,94

1966-1970 14.190 17 1,20 101 7,12 453 31,92

1971-1975 17.804 24 1,35 136 7,64 652 36,62

1976-1980 35.360 62 1,75 235 6,65 1.319 37,30

1981-1985 16.055 31 1,93 148 9,22 867 54,00

1986-1990 15.295 33 2,16 140 9,15 759 49,62

1991-1995 38.530 66 1,71 334 8,67 1.897 49,23

1996-2000 31.216 51 1,63 338 10,83 1.731 55,45

2001-2005 20.342 55 2,70 315 15,49 1.590 78,16

2006-2010 56.468 185 3,28 1.305 23,11 6.851 121,33

2011-2013 S/I 148 S/I 768 S/I 4.681 S/I


Se puede apreciar que las mayores concentraciones de

accidentes se producen en vehículos más nuevos, lo cual guarda

relación con dos fenómenos. El primero, que se puede apreciar

en la tabla anterior, es que los vehículos más nuevos son más

numerosos. Sin embargo, al corregir por cantidad de vehículos

calculando una tasa por mil vehículos, se aprecia que estas

también son crecientes. El segundo fenómeno, para el cual no se

cuenta con datos locales, es que los vehículos más nuevos

circulan más. En el caso de Chile, por ejemplo, existen estudios

sobre la materia y en 2007 se estimó que si bien los vehículos

de carga de menos de 5 años representaban el 27,5% de los

involucrados en accidentes de tránsito, representaban el 48,5%



del flujo. Para los vehículos de 11 a 15 años la relación entre

participación en accidentes y el flujo era de 13,6% a 14,5% y

para los de 26 a 30 años, de 2,5% a 0,8%.

Cabe notar que 77% de los accidentes en que participan

vehículos de carga se presentan en zona urbana

(MinTransporte, 2013).

Por otra parte, según reportes del Observatorio Nacional de

Seguridad Vial – ONSV del Ministerio de Transporte, durante el

año 2013 se presentaron 87 defunciones (805 en los últimos 9

años) y 226 lesionados.



Figura 1-9: Defunciones en accidentes de vehículos de transporte carga desde 2005 hasta 2013

Histórico de defunciones Área del accidente

Motivo de las defunciones 2005-2013

Fuente: ONSV (2013)

La distribución de las lesiones y las defunciones durante el año

2013, por grupos etarios y por departamentos es presentado en

la figura siguiente.



Figura 1-10: Defunciones y lesionados en el año 2013

Distribución departamental

Distribución por grupos etarios

Fuente: ONSV (2013)

c) Emisiones

El sector transporte aumentará su consumo energético de

330.000 TJ en 2010 a cerca de 1.000.000 TJ en 2040, incluyendo

los efectos del plan de chatarrización en curso. En este

escenario, las emisiones de CO2 aumentan de 24 millones de

toneladas de CO2 hasta 64 millones en el mismo periodo

(Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 2014). La

contribución por cada subsector del transporte se puede ver en

el siguiente gráfico.



Figura 1-11: Contribuciones a las emisiones de CO2 del transporte, desagregado por subsector

Fuente: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2014)

Se estima que en el año 2040 se movilizarán cerca de 600

millones de toneladas de carga en camiones, representando un

incremento superior a 180% respecto de las 220 millones de

toneladas que se transportan de acuerdo a la encuesta origen

destino de 2013.. La flota en el año base (2010) es de un poco

más 200.000 camiones, y se estima que para el año 2040 llegará

a cerca de 700.000. La edad media de la flota pasa de 17 años en

el 2010 a 12 en el 2040, aplicando las políticas planteadas de

modernización de la flota (Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible, 2014).

Finalmente, cabe destacar que el estudio citado considera una

serie de medidas de mitigación de las emisiones, entre las

cuales las mencionadas para transporte de carga son:

chatarrización de la flota de carga, renovación de flota de carga,

flota de carga con GNL, sustitución de transporte carretero por

ferrocarril y sustitución de transporte carretero por transporte

fluvial. Con estas medidas, más las consideradas para otros

modos, se proyecta un escenario de mitigación en que las

emisiones son poco menos de 40 millones de toneladas de CO2,

que supone una importante mejora respecto del escenario de

referencia de 65 millones de toneladas.



1.1.3 Transporte y crecimiento económico

En el caso colombiano, el aporte del Transporte, el

Almacenamiento y las Comunicaciones (una de las diez

agregaciones de sectores que establece el Departamento

Administrativo Nacional de Estadística – DANE) para el

Producto Interno Bruto, es de aproximadamente el 7% del total

nacional.

En MinTransporte (2014b), por su parte, se presenta una mayor

desagregación de ese dato, estimándose a partir de ella una

participación del transporte terrestre en el PIB del orden del

3%, valor muy estable en la última década. La cifra,

lamentablemente, no llega a desagregar al nivel de permitir

identificar la importancia del transporte automotor de carga.

Figura 1-12: Transporte Terrestre en el PIB Nacional

Fuente: Elaboración propia a partir de MinTransporte (2014b)

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el transporte tiene

alto impacto en la competitividad de los productos movilizados.

En el modo carretero se transportan principalmente productos

industriales, agroindustriales, agrícolas, y mineros, como se

presenta en la figura siguiente.



Figura 1-13: Distribución por productos movilizados en el modo carretero


a) Costos

Hasta el año 2011, las tarifas de transporte de carga a pagar al

propietario de vehículos (fletes) estaba regida por una Tabla de

Fletes que era dictada por la autoridad, práctica que fue en

principio abolida en ese año mediante el decreto 2092 que

establecía en su artículo 3º:

“Las relaciones económicas entre el Generador de la

Carga y la empresa de transporte público, y de ésta con

los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos,

serán pactadas por las partes, teniendo en cuenta las

condiciones de mercado.

El generador de la carga, la empresa de transporte y los

propietarios, poseedores o tenedores de un vehículo de

servicio público de carga, deberán dar cumplimiento a lo

dispuesto en el presente Decreto.

La empresa de transporte tendrá la obligación de

informar al Ministerio de Transporte, mediante el

manifiesto electrónico de carga, el Valor a Pagar y las

demás condiciones pactadas con el propietario, poseedor

o tenedor de un vehículo de servicio público de carga, de



conformidad con la metodología y los requerimientos

que para tal efecto se establezca mediante resolución.

Parágrafo. El Ministerio de Transporte contará con un

sistema de información de costos de referencia, que

servirá de apoyo a las partes para determinar los

parámetros de negociación económica”.

Este artículo se modificó en 2013 a partir de negociaciones con

los representantes de los propietarios de camiones en el marco

de un paro mediante el decreto 2228, quedando en los

siguientes términos:

“Las relaciones económicas entre el Generador de la

Carga y la empresa de transporte público, y de ésta con

los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos,

serán establecidas por las partes, sin que en ningún caso

se puedan efectuar pagos por debajo de los Costos

Eficientes de Operación3.

El sistema de información SICE-TAC, del Ministerio de

Transporte, será el parámetro de referencia.

El generador de carga y la empresa de transporte,

tendrán la obligación de informar al Ministerio de

Transporte, a través del Registro Nacional de Despachos

de Carga RNDC, el Valor a Pagar4 y el Flete, así como las

demás condiciones establecidas entre el propietario,

poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de

carga, de conformidad con la metodología y los

requerimientos que para tal efecto establezca el

Ministerio de Transporte.

3 Definidos como sigue: “Son los costos de operación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga que se obtienen en una ruta origen-destino, considerando los parámetros de operación más eficientes, atendiendo criterios técnicos, logísticos y de eficiencia, con base en la información de costos reportada y contenida en el SICE-TAC” 4 Definido como sigue: “Es el valor establecido entre la empresa de transporte y el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo de servicio público de carga, teniendo en cuenta los costos eficientes de operación establecidos en el sistema de información de costos de referencia adoptado por el Ministerio de Transporte”.



El generador de la carga, la empresa de transporte y los

propietarios, poseedores o tenedores de un vehículo de

servicio público de carga, deberán dar cumplimiento a lo

dispuesto en el presente artículo”.

De los textos anteriores se deriva que si bien se ha avanzado en

la línea de desregular las tarifas, la utilización del SICE-TAC fija

una tarifa mínima obligatoria.

Lamentablemente, no se cuenta con antecedentes para analizar

el impacto de estos cambios regulatorios en las tarifas reales

pagadas. Sin perjuicio de ello, el indicador Doing Business del

Banco Mundial permite una revisión de la evolución de la

subcomponente “Costo de exportación/importación” de la

componente “Trading across borders”, aunque este solo recoge

un caso muy particular: el transporte de un contenedor de 20

pies entre el principal centro atractor/generador y el principal

puerto (en este caso, Bogotá-Barranquilla).

En el siguiente cuadro se puede ver la evolución de este

indicador, medido en USD deflactados (que permiten la

comparación entre países corrigiendo el efecto inflación).

Figura 1-14: Evolución de los costos de comercio exterior en Colombia

Histórico de costos en Colombia Comparación con la región

Fuente: Banco Mundial (2014)



El indicador, como se aprecia, evoluciona primero a la baja y

luego al alza, de modo que en 2015 alcanza valores similares a

los de 2006. El 2012, año posterior a la salida de vigencia de la

tabla de fletes, el costo de transporte curiosamente aumenta,

pero no es posible relacionar ambos elementos sin mayor

detalle.

También se puede apreciar del gráfico anterior que el alto valor

relativo del indicador se debe básicamente a la subcomponente

“transporte interior y manejo”. Respecto de esto es necesario

entender que independiente de las mejoras que se logre con

mejoras de política de transporte automotor de carga, el hecho

innegable de que los centros productivos de Colombia se

encuentran lejanos a los puertos, domina la situación, máxime

la abrupta topografía y el atraso en el desarrollo de obras de

infraestructura.

Teniendo en cuenta los corredores de mayor impacto, se

muestra a continuación una estimación de costos por viaje de

los vehículos tipo C2 y los costos por tonelada de los vehículos

C3S3.

Tabla 1-7: Costos en los principales corredores de carga por carretera

Diagonal superior (roja): Costos por viaje en vehículo C2

Diagonal inferior (verde): Costos por tonelada en vehículo C3S3 Fuente: (MinTransporte, 2014)

Teniendo en cuenta que el costo variable de mayor impacto en

la estructura de costos es el combustible, así como lo es el

Medellín Bogotá Buenaventura Cúcuta Cartagena Barranquilla Ipiales

Medellín $ 1.173.721 $ 1.580.884 $ 1.908.144 $ 1.867.578 $ 1.971.705 $ 2.959.817

Bogotá $ 63.911,9 $ 1.669.170 $ 1.847.063 $ 2.522.518 $ 2.611.135 $ 3.045.596

Buenaventura $ 84.906,0 $ 91.172,8 $ 3.201.904 $ 3.209.572 $ 3.417.407 $ 2.141.744

Cúcuta $ 100.281,4 $ 99.796,6 $ 171.059,0 $ 1.885.954 $ 1.833.555 $ 4.618.468

Cartagena $ 99.332,2 $ 139.073,3 $ 173.197,0 $ 102.428,0 $ 1.695.900 $ 4.690.497

Barranquilla $ 104.344,8 $ 143.736,9 $ 183.015,7 $ 101.087,4 $ 14.352,6 $ 4.782.029

Ipiales $ 158.391,9 $ 164.539,5 $ 113.522,7 $ 246.285,3 $ 250.898,5 $ 255.824,2

C2 / Viaje

C3-

S3

/ To

n



salario5 el de mayor impacto en los costos fijos, se presenta un

análisis de su comportamiento desde el año 2000.

El precio del combustible diésel desde el año 2000 ha

presentado un incremento aproximado del 10,36% nominal,

equivalente al 5,66% real. En el combustible gasolina, el

incremento nominal es de 7,61% y el real es de 3,03%. En

cuanto al incremento nominal y real de los salarios corresponde

a 5,63% y 1,06%, respectivamente.

Figura 1-15: Evolución de los precios de combustible en cifras constantes de 2013

Fuente: Elaboración propia DNP con base en cifras del Ministerio de Minas y Energía

Figura 1-16: Evolución del salario mínimo en Colombia

Fuente: Elaboración propia DNP con base en cifras del Ministerio de Protección Social

En el siguiente cuadro se presentan estimaciones de costo de

movilización de un tractocamión entre los principales pares OD,

5 El factor multiplicador para incorporar las prestaciones sociales es de aproximadamente 1,6.



obtenidas del sistema SICETAC del Ministerio de Transporte de

Colombia.

Tabla 1-8: Estimación de costo de transporte en tractocamión entre principales pares OD (miles de $/t)

Origen\Destino Barran-

quilla

Bogotá

D.C.

Buenav

entura

Cali Carta-

gena

Mede-

llin

Santa

Marta

Barranquilla 144 183 171 14 104 12

Bogotá D.C. 144 91 79 139 64 136

Buenaventura 183 91 26 173 85 189

Cali 171 79 26 166 73 176

Cartagena 14 139 173 166 99 28

Medellín 104 64 85 73 99 125

Santa Marta 12 136 189 176 28 125

Fuente: MinTransporte (2014c)

Si se considera, además, la matriz de toneladas movilizadas por

transporte automotor de carga entre los principales orígenes y

destinos presentada en la Tabla 1-4, y que da cuenta de unas 30

millones t de las 220 millones de t de la matriz total, es posible

estimar un costo anual de transporte en esos pares OD de unos

2,93 billones de pesos, o US$1.500. Se trata de un cálculo

conservador, pues no considera tiempos de espera (estimados

en unos $850 por hora) y asume que toda la carga viaja en

tractocamión, que es el tipo de camión de menor costo unitario

(un camión rígido de tres ejes puede llegar al doble).

b) Tiempos

El tiempo para el transporte entre los principales corredores

carreteros se sitúa cercano a los 2 días, siendo el tiempo

efectivo de conducción ente 15 y 28 horas.



Figura 1-17: Tiempos y velocidades promedio por corredores para vehículos C3S3

Tiempo (h) Velocidad (km/h)

Fuente: Elaboración propia DNP con base en MinTransporte (2014)

Estos tiempos son afectados por los tiempos de cargue y

descargue, como se evidencia en la tabla siguiente.

Tabla 1-9: Tiempo en horas de cargue y descargue de camiones por origen-destino


Origen

FronteraGrandes

centrosOtros Puertos

Espera Frontera 0,22 0,65 0,70

de cargue Grandes centros 0,34 0,27 0,35 0,72

Otros 0,49 1,01 0,74 0,49

Puertos 0,17 0,28 0,37 0,35

Maniobra Frontera 2,58 4,35 3,21

de cargue Grandes centros 1,42 2,18 2,06 3,35

Otros 2,32 1,95 1,98 2,73

Puertos 2,05 1,99 1,92 1,74

Espera Frontera 0,53 0,45 0,56

de descargue Grandes centros 0,35 1,20 0,75 2,15

Otros 0,25 0,61 0,59 1,90

Puertos 0,47 1,29 0,90 0,56

Maniobra Frontera 2,36 2,88 3,04

de descargue Grandes centros 2,21 2,31 1,85 2,85

Otros 2,56 1,94 2,01 3,00

Puertos 2,50 2,90 2,37 1,83

Destino



Estos tiempos presentados por tipología vehicular son

presentados en la tabla siguiente.

Tabla 1-10: Tiempo en horas de cargue y descargue por tipo de vehículo


1.1.4 Marco institucional y regulatorio

a) Introducción

De acuerdo con lo descrito en la Constitución Política de

Colombia, particularmente en el artículo 1, 333 y 334 se

garantiza la actividad económica y la propiedad e iniciativa

privada, sujeta a consideraciones de utilidad pública, los límites

del bien común y el interés social, ambiental o cultural.

Particularmente para el transporte de carga, el numeral 6 del

artículo 3 de la Ley 105 de 1993 manifiesta que existe libertad

de empresa sujeta a la habilitación del Estado previa

demostración de capacidades técnicas, operativas y financieras,

mitigando la competencia desleal, el abuso de personas

naturales o jurídicas, o la posición dominante. Así, a través del

Ministerio de Transporte se reglamentan las condiciones de

carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con

base en estudios de demanda potencial y capacidad

transportadora; y define las condiciones de seguridad y

eficiencia, sin restricciones en las rutas y frecuencias, pues son

determinadas por el mercado.

Adicionalmente, el transporte terrestre automotor (y otros

modos) es considerado un servicio público esencial, con base en

el artículo 365 de la Constitución dicta que los servicios

públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y es su

deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del

Tipo de Espera Maniobra Subtotal Espera Maniobra Subtotal Total

vehículo cargue cargue cargue descargue descargue descargue

Articulado 0,74 2,18 2,92 1,19 2,56 3,75 6,67

Rígido 0,47 1,95 2,42 0,88 1,86 2,74 5,16

Contenedor 0,38 2,47 2,85 0,66 1,91 2,57 5,42

Otro 0,58 2,05 2,63 0,93 2,26 3,19 5,82



territorio nacional 6; y el artículo 56 de la Ley 336 de 1996 que

señala “El modo de transporte terrestre automotor, además de

ser un servicio público esencial, se regirá, por normas de esta

Ley y por las especiales sobre la materia”, para garantizar la

movilización de personas o cosas por medio de vehículos

apropiados a cada una de las infraestructuras del sector.

Es así que para la prestación de un servicio de transporte, el

Estado Colombiano ha definido que la prestación de un servicio

de transporte, se debe suscribir un contrato en el marco del

Código de Comercio por medio del cual una de las partes se

obliga para con la otra a cambio de un precio, a conducir de un

lugar a otro, por determinado medio en el plazo fijado, personas

o cosas hasta el destino definido.

Además de estos actores, el sistema de transporte automotor de

carga comprende la interacción de un conjunto de actores

privados y públicos que requieren y prestan los servicios de

transporte de carga y regulan las condiciones de este servicio,

respectivamente.

En los puntos siguientes se presenta una breve descripción de

estos actores y sus relaciones.

b) Actores privados centrales

En el centro del sistema se puede encontrar a aquellos actores

cuyas relaciones y operaciones dan origen al transporte

automotor de carga y que representan a los demandantes y

oferentes de servicios de transporte de carga. Se pueden

clasificar en los siguientes tipos:

Generador: El generador o dueño de la carga es el

demandante por servicios de transporte y, en última

instancia, el cliente final del sistema. Se relaciona

6 Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.



directamente con la Empresa de Transporte, a quien

solicita y finalmente paga el servicio de transporte. Este

contrato está normado en el Código de Comercio.

Empresa de Transporte: Ofrece servicios de transporte

a los generadores, así como otros servicios asociados,

como seguros. Puede prestar el servicio con vehículos

propios o con vehículos subcontratados, ya sea en el

mercado spot o a propietarios de camiones “fidelizados”.

Salvo excepciones, el generador de carga debe contratar

a una empresa de transporte, estando impedida la

contratación directa de un propietario de vehículo que

no esté constituido como empresa de transporte. En el

caso en que el servicio sea prestado con vehículos de

terceros, la tarifa a pagar al propietario del vehículo está

normada, históricamente por una “tabla de fletes

mínimos” y, en la actualidad, por el Decreto 2228 de

2013 que permite libertad de tarifas, pero obliga al

Ministerio de Transporte a intervenir en casos en que las

tarifas pagadas estén por debajo de un costo eficiente

calculado por la autoridad (SICE-TAC).

Comisionista u operador logístico: que corresponde a

actores que intermedian entre el generador de carga y la

empresa de transporte, ya sea concertándolos y

cobrando una comisión en el caso del primero u

organizando un conjunto de servicios logísticos para el

generador con distintos actores (empresas de

transporte, bodegaje, operadores de transporte

marítimo, etc.) en el caso del segundo.

Propietario/tenedor de vehículo: Este actor responde

al caso particular en que la empresa de transporte presta

servicios con terceros, y su relación está regulada como

se ha descrito recién. El propietario de vehículos puede

ser a la vez el conductor del vehículo, o contratar a un

tercero para esta función. Su relación está regida por la

legislación laboral general, no presentándose un régimen

particular para esta actividad.

Conductor: Se trata de una persona natural que cumple

el rol de conducir el vehículo.



Figura 1-18: Esquema básico de relaciones entre principales actores privados del sistema

Fuente: Elaboración propia

Este grupo de actores constituye la columna central del sistema

de transporte automotor de carga, y se desenvuelven en un

ambiente en que participa una serie de actores adicionales, ya

sea regulando sus relaciones internas como imponiendo

condiciones para el desarrollo de sus distintos roles. En los

puntos siguientes se describe a los principales actores públicos

y privados que intervienen en el sistema.

Según el Registro Único Nacional de Tránsito – RUNT,

aproximadamente el 70% de las empresas de transporte

automotor de carga corresponden a personas naturales, y

menos del 30% de las empresas corresponden a personas.



Figura 1-19: Conformación de empresas de transporte automotor de carga


c) Autoridades

En términos generales, la Ley 105 de 1993 (Marco del

transporte) y la Ley 336 de 1996 (Estatuto del transporte),

disponen que la operación del transporte se encuentra bajo la

regulación Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia

necesarios para su adecuada prestación en condiciones de

calidad, oportunidad y seguridad.

Esta labor se encuentra encabezada del Ministerio de

Transporte, como lo ratifica el Decreto 173 de 2001 “Por el cual

se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre

Automotor de Carga”, en su artículo 8; mientras que el artículo

9 responsabiliza de las labores de inspección, vigilancia y

control a la Superintendencia de Puertos y Transporte. Este acto

administrativo reglamenta: (i) la habilitación de empresas

(condiciones y requisitos, los trámites, y la vigencia); (ii) los

seguros; y (iii) la prestación del servicio (equipos y documentos

de carga).



Entre los principales organismos al interior del Ministerio de

Transporte que se puede mencionar, destacan:

Superintendencia de Puertos y Transporte, responsable

por el control y la vigilancia en temas de transporte

(excluye infracciones de tránsito).

INVIAS y ANI, encargadas de la planeación y ejecución de

proyectos de infraestructura de transporte.

Unidad RNDC/SICE-TAC, encargada de mantener el

Registro Nacional de Despachos de Carga y de calcular

los costos eficientes de referencia referidos en el Decreto

2228/2013.

Unidad RUNT, encargada de administrar el contrato de

concesión del Registro Único Nacional de Tránsito y sus

diversos registros.

Unidad encargada de administrar el proceso de

chatarrización.

Unidad de Seguridad de Tránsito (futura Agencia).

Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte

(UPIT), que entraría en funcionamiento a principios de

2015 y cuyo objeto es “planear el desarrollo de la

infraestructura de transporte de manera integral,

indicativa, permanente y coordinada con los agentes del

sector transporte, para promover la competitividad,

conectividad, movilidad y desarrollo en el territorio

nacional en materia de infraestructura de transporte, así

como consolidar y divulgar la información requerida para

la formulación de política en materia de infraestructura

de transporte“.

Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte

(CRIT), que entraría en funcionamiento a principios de

2015 y cuyo objeto es “el diseño y definición del marco de

regulación económica de los servicios de transporte y de la

infraestructura de transporte, cuando se presenten fallas

de mercado, para fomentar la eficiencia, promover la

competencia, controlar los monopolios y evitar el abuso de

posición dominante”.

Unidad encargada de la homologación de los vehículos

nuevos.



Para poder cumplir con los deberes de planeación, regulación,

inspección, control y vigilancia, el Ministerio de Transporte ha

dispuesto una serie de sistemas de información para el

monitoreo de las políticas y el acceso de todos los interesados,

tal como se resumen en el siguiente cuadro.

Tabla 1-11: Sistemas de información del Ministerio de Transportes

Título Descripción Índice de costos del transporte

de carga por carretera – ICTC

Permite medir las variaciones promedio de precios de un conjunto

representativo de bienes y servicios necesarios, para garantizar la

movilización de un vehículo prestador del servicio del transporte de carga

por carretera en el país, en el tiempo.

Registro Nacional Despacho de

Carga por Carretera – RNDC

Es un sistema de información administrado por el Ministerio de Transporte

que recibe, valida y transmite las operaciones de servicio de transporte de

carga terrestre, generando información de calidad y oportuna para todos

los actores de la aplicación con base en los manifiestos de carga.

Sistema de Información de

Costos Eficientes para el

Transporte Automotor de Carga

– SICETAC

Es un sistema de información administrado por el Ministerio de

Transporte, que se basa en los indicadores del ICTC, para estimar los costos

de la operación de transporte de acuerdo a las características propias de

cada viaje

Sistema de información para

Regulación del Transporte Carga

por Carretera – SIRTCC

Es una herramienta tecnológica administrada por el Ministerio de

Transporte, que monitorea y compara el valor reportado en el RNDC y los

costos eficientes de operación calculados para cada ruta origen-destino

SICE-TAC.

Observatorio de Transporte de

Carga por Carretera – OTCC

Es una herramienta de recolección de información que permite la discusión

participativa en el que se analizarán los asuntos asociados al transporte

público de carga y donde igualmente se efectuará el monitoreo, el

seguimiento y la validación de las fuentes de información que se considere

necesario consultar a efectos de atender las actividades propias del

mercado.

Registro Nacional de

Antecedentes de Transito –

RNAT

Alimentado por los organismos de tránsito, lleva la estadística de

accidentalidad, de seguros y datos del parque vehicular.

Observatorio Nacional de

Seguridad Vial – ONSV

Es una herramienta en proceso de construcción que permite la recolección

de información para el análisis de información de seguridad vial en series

de tiempo.

VIGÍA abarca a todos los

vigilados por la

Superintendencia de Puertos y

Transporte.

En la primera etapa obtiene información subjetiva: contable, financiera,

administrativa y jurídica de cada una de las empresas; en la segunda, que

aún se encuentra en implementación, se obtendrá información objetiva,

incluyendo información de carga, de las naves y de tiempos (operacionales

y no operaciones); y en la tercera, se planea que tendrá información de la

carga transportada por vía terrestre (número de camiones, número de

vagones, carga, destino).

Fuente: Elaboración propia

https://www.dane.gov.co/index.php/indices-de-precios-y-costos/indice-de-costos-del-transporte-de-carga-por-carretera-ictc

https://www.dane.gov.co/index.php/indices-de-precios-y-costos/indice-de-costos-del-transporte-de-carga-por-carretera-ictc

http://rndc.mintransporte.gov.co/

http://rndc.mintransporte.gov.co/

https://www.mintransporte.gov.co/publicaciones/sistema_de_informacion_de_costos_eficientes_para_el_transporte_automotor_de_carga_sicetac_pub




https://www.mintransporte.gov.co/publicaciones.php?id=2648

https://www.mintransporte.gov.co/publicaciones.php?id=2648



Otras instituciones públicas ajenas al Ministerio de Transporte

que conviene mencionar por su rol en el sistema son:

Municipios, cuyas Secretarías de Tránsito o Movilidad

tienen el rol de establecer reglas de operación aplicables

a los vehículos de carga que circulan por caminos al

interior de su territorio.

Gerencias de corredor, instituciones definidas en el

marco de la Ley 1682 de 2013 y el Decreto 1478 de

2014, mediante el cual “se fijan lineamientos para el

establecimiento de corredores logísticos de importancia

estratégica para el país y para la articulación de los

actores que convergen sobre éstos, y se dictan otras

disposiciones” (aun no en funcionamiento).

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con la

facultad de establecer normas de emisión para los

vehículos de carga.

Ministerio del Trabajo, con la facultad de establecer

normativa respecto de las condiciones laborales.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la

DIAN y el DANE.

Policía Nacional de Colombia.

Superintendencia de Industria y Comercio.

Ministerio de Comercio, a través de Bancoldex.

SENA, organismo público, con la responsabilidad de

capacitar a los distintos actores del sistema.

d) Otros actores privados

Junto con los actores públicos recién mencionados, cabe

destacar la existencia de otra serie de instituciones privadas

que poseen un rol relevante en la operación y desarrollo del

sistema. Entre ellos se cuentan:

Asociaciones gremiales de industriales, que agrupan a

generadores de carga (como ANDI)

Asociaciones gremiales de empresas de transporte

(como Colfecar y Asecarga)

Asociaciones gremiales de propietarios de vehículos y

conductores (como ACC)



Centros de Diagnóstico Automotor (CDA), encargados de

realizar las revisiones técnico mecánicas (RTM)

obligatorias y emitir a nombre del Ministerio de

Transporte los certificados asociados.

Asociaciones de CDA, encargados de solicitar los

certificados de RTM en blanco en nombre de los CDA.

Organismo Nacional de Acreditación (ONAC), encargado

de supervisar el funcionamiento de los CDA.

Banca, encargada en financiar los emprendimientos de

transporte (básicamente vehículos) y de proveer soporte

para la formalización de las transacciones económicas.

Compañías de seguro (nacionales y extranjeras),

encargadas de proveer de los distintos tipos de seguros

requeridos para la correcta distribución de las

responsabilidades. Incluye a su asociación gremial

Fasecolda.

Comercializadores de vehículos, ya sean importados o

ensamblados a nivel nacional, que proveen de los

vehículos que finalmente desarrollarán los servicios de

transporte.

e) Tarifas

Las tarifas del transporte automotor de carga son reguladas por

el Decreto 2092 de 2011 y el Decreto 2228 de 2013 del

Ministerio de Transporte, en donde se define el esquema de

libertad vigilada en la cual se monitorean7 los flujos de carga en

diferentes rutas origen-destino, para que el Ministerio de

Transporte estime los costos de operación del servicio público

considerando los parámetros más eficientes atendiendo

criterios técnicos, logísticos, así como de competencia,

equilibrio y eficiencia. De este modo, el Ministerio de

Transporte monitorea la relación económica entre la Empresa

de Transporte Habilitada y el Propietario, Poseedor o Tenedor

del Vehículo de servicio público de carga. Es importante anotar

7 Con base en la información de costos reportada y contenida en el Sistema de Información de Costos Eficientes del Transporte Automotor de Carga o SICE-TAC https://www.mintransporte.gov.co/publicaciones/sistema_de_informacion_de_costos_eficientes_para_el_transporte_automotor_de_carga_sicetac_pub



que los reportes de la herramienta SICE-TAC son costos de

referencia y construye estimaciones con base en un modelo que

realiza simplificaciones desagregadas en Costos Variables

(combustibles, mantenimiento y reparaciones, llantas, peajes,

lubricantes, lavado y engrase y los imprevistos); los Costos Fijos

(salarios y prestaciones básicas (tripulación), seguros,

parqueadero, impuestos y recuperación de capital); y Otros

Costos (comisiones y prestaciones, factor de administración, y

retenciones). Es pertinente aclarar que esta estimación está

sujeta a la negociación que define el margen derivado de la

operación.

Esta política tiene por objetivo estimular que los más eficientes

tengan la posibilidad de competir con menores precios,

mientras que el gobierno monitorea el mercado y garantiza el

pago de tarifas justas de forma generalizada, a partir de la

vigilancia, la aproximación a un punto de concertación y la

pedagogía.

1.2 Análisis de recomendaciones de política Conpes 3759

El documento Conpes 3759 establece una serie de

recomendaciones de política en lo relativo al transporte, las

cuales han sido implementadas parcialmente.

La primera de ella, denominada en el documento como

“Definición de condiciones para la prestación del servicio” se

refiere la implementación de una antigüedad máxima permitida

para los vehículos de transporte automotor de carga. Esta edad

no es definida en detalle en el documento, si bien establece que

para vehículos de más de 10,5t de capacidad de carga “el

Ministerio de Transporte fijará condiciones para la prestación de

servicio en materia de edad (la cual se estima esté entre los 20 y

25 años), con base en criterios técnicos, sociales y económicos”.

Estos criterios guardarían relación con la edad óptima de un

vehículo (calculada en los anexos del Conpes a través de un

modelo de costos de operación promedio), con los recursos

disponibles para el programa de chatarrización y con el impacto



social asociado a que los vehículos más antiguos suelen ser de

propietarios de menores recursos.

A la fecha de elaboración de este trabajo, no se ha habilitado

una normativa en este sentido, es decir, la edad máxima

permitida para vehículos de transporte automotor de carga no

está normada. Sin perjuicio de ello, en varias de las reuniones

sostenidas con actores de la industria el tema emergió como de

interés, lo cual demuestra que está en la agenda y que es

percibido positivamente: los representes de marcas de

vehículos y de compañías aseguradoras ven una oportunidad de

aumentar sus ventas, mientras que los representantes de los

operadores y propietarios ven la oportunidad de reducir el

tamaño de la competencia y de recibir compensaciones por dar

de baja vehículos antiguos. Es preocupante, sin embargo, que se

escuchan proposiciones un tanto extremas (hasta 15 años de

edad máxima y edades óptimas económicamente entre 7 y 8

años). Edades máximas en esos niveles sin duda generarían

importantes daños en determinadas industrias y/o sectores

geográficos en que la edad promedio del parque en la actualidad

pueda ser muy alta..

Por último, se destaca que la determinación de edades máximas

mediante el uso de curvas de costo de operación en función de

la edad presenta algunos peligros. Por ejemplo, existen

operaciones en que la utilización de los vehículos es muy baja

por condiciones estructurantes de la industria

(estacionalidades, especialización de los equipos, tiempos de

espera) y, por lo tanto, el costo de capital es muy relevante en la

estructura de costo, haciendo que el vehículo óptimo de utilizar

sea uno más antiguo y barato, a pesar de su mayor costo

variable de operación. En casos como este, la consideración de

condiciones promedio podría llevar a concluir que se trata de

vehículos “sub-óptimos” y recomendarse su retiro, lo que

generaría aumentos de costos globales del sistema.

Por otro lado, y con el propósito de promover la formalización y

modernización en la prestación del servicio de transporte de



carga fortaleciendo la estructura de los dos tipos de

prestadores (empresas de transporte y propietarios

individuales), el Conpes 3759 plantea los siguientes

lineamientos:

i) la modificación de los requisitos de habilitación de las

empresas, concentrándolos en aspectos técnicos relativos a

la administración de flota. Se propone desarrollar una

norma técnica de administración integral de flota de

transporte terrestre automotor como requisito para la

formalización de las empresas. Se busca asegurar una gestión

integral y eficiente de la flota que preste los servicios por parte

de la empresa de transporte, aspecto que hoy en día aparece

muy desligado entre empresa responsable de la actividad del

transporte y propietarios de vehículos. También se propone la

creación de las denominadas Empresas Unipersonales de

Transporte, a las cuales podrían acceder los propietarios de

vehículos relajando algunas exigencias;

ii) modificación de los límites indemnizatorios de la

responsabilidad del transportador basados en el peso y/o

volumen de la carga, y no en su valor. En la actualidad, el alto

riesgo involucrado en la responsabilidad que asume el

transportador, que encarece los valores y restringue el acceso al

mercado de seguros, dificulta a los propietarios de vehículos

que se transformen en empresas de transporte;

iii) la modificación de la regulación del seguro de transporte, en

dos sentidos: por una parte, que el seguro de transporte sobre

las mercancías lo pague el generador de la carga (remitente

o destinatario de la mercancía) y no la empresa de transporte; y

por otra, que se exija a la empresa de transporte, como

requisito de habilitación, un seguro de responsabilidad civil

que ampare hasta el valor del límite indemnizatorio a la

responsabilidad del transportador basado en el peso y/o

volumen de la carga y no en su valor, y



iv) la profesionalización del conductor a partir de la

certificación de competencias laborales

Si bien el Conpes 3759 establece lineamientos de una política

que formalice a las empresas, propietarios de vehículos y

conductores, su eje central se encuentra en la modernización

del parque, presentando algunos vacíos en las condiciones de

habilitación y administración integral de la flota, en el ingreso a

la economía formal de los propietarios de vehículos, así como

en generar una legislación laboral idónea para conductores de

vehículos profesionales de carga, entre otras. Estos aspectos son

tratados en las propuestas que se hacen en este estudio.

Por último, el documento Conpes 3759 propone un “Programa

de renovación del parque automotor de carga”, que se basa en

un programa de chatarrización existente. El programa cuenta,

de acuerdo al documento Conpes, con un financiamiento de 1.1

billones de pesos para gastar progresivamente entre 2013 y

2018, asociados a la desintegración de unos 30.000 vehículos.

El programa se encuentra implementado y vinculado a la

normativa de congelamiento del parque. Ofrece incentivos para

la desintegración de vehículos en dos modalidades principales:

aquellos vehículos que se desintegran para liberar un cupo a ser

utilizado por un vehículo nuevo y aquellos que se desintegran

para disminuir el parque total. Los últimos reciben un incentivo

equivalente a la mitad de los primeros. El incentivo, además,

varía dependiendo de la capacidad de carga del vehículo.

En las entrevistas sostenidas con diversos actores del sector se

ha hecho presente que la puesta en marcha del programa ha

sido complicada, sobre todo por los altos tiempos de

procesamiento de las solicitudes, que alcanzaban inicialmente

los 9 meses. Sin perjuicio de ello, las estadísticas de ejecución

del programa no son malas: durante 2013 se desintegró 3173

vehículos, mientras que en 2014 solo entre enero y septiembre,

se desintegraron 3399, mostrando un fuerte incremento que, de



mantenerse, podría permitir alcanzar la meta anual para el año

2015.

Otro aspecto interesante de comentar es que durante la

ejecución ha cambiado drásticamente la modalidad utilizada:

mientras que a principios de 2013 sólo el 20% de los vehículos

desintegrados tenía como destino generar un cupo para

renovación, esta cifra alcanza el 70% a septiembre de 2014. El

documento Conpes cifraba esta proporción en 50%.

1.3 Lineamientos principales de diagnóstico

El conjunto de los documentos revisados y entrevistas

realizadas a la fecha concuerda como diagnóstico global del

funcionamiento del transporte automotor de carga en Colombia

que este sector opera con niveles importantes de ineficiencias

que se expresan en distintos indicadores, siendo los principales:

1. Costos de transporte y tiempos de operación de las flotas

elevados, con los cuales se encarecen tanto los productos

de generación y consumo interno como todos aquellos

vinculados al comercio exterior. Históricamente ha tenido

relación con la intervención en tarifas, a través de la Tabla

de Fletes (actualmente eliminada) y hoy día en un grado

menor con los costos eficientes (SICE-TAC) que entregan

un límite inferior de valor de fletes.

2. Condiciones laborales inapropiadas, con elevadas horas de

trabajo y conducción y bajo nivel de aseguramiento social,

con consecuencias sociales en calidad de vida, de

inseguridad y otras. No hay en Colombia, como existe en la

gran mayoría de los países una legislación especial que

reconozca las particularidades de la conducción de

tractomulas.

3. Generación de externalidades negativas en contaminación

ambiental, en producción de altos índices de

accidentalidad y en presencia importante de congestión.

4. Incumplimiento importante de la legislación y normativas

existentes, principalmente los sectores informales del

transporte automotor



Las propuestas que se mencionan en la documentación revisada

y que se abordan en esta consultoría se refieren principalmente

a:

1. Redefinición de los actores en el mercado, sus roles y el

marco regulatorio que los afecte. Esta nueva definición

incorpora a los generadores de carga, a las empresas de

transporte, agentes de carga, arrendadores de vehículos,

así como un nuevo marco de habilitación para contratar

servicios de carga (por ejemplo, empresas unipersonales),

a los propietarios de vehículos y su relación contractual

con las empresas de transporte, a los conductores y sus

vínculos laborales con estos actores, etc. El marco a

proponer, ya insinuado en el documento Conpes 3759,

debiera ser el necesario para generar condiciones de una

operación competitiva y equitativa entre los actores, así

como capaz de generar condiciones de eficiencia y

sustentabilidad

2. Cambios en el Código de Comercio que generen un nuevo

marco para el aseguramiento en la prestación de los

servicios de transporte de carga, separando el seguro de

responsabilidad civil por daños a terceros y por valor de la

carga según peso o volumen, con el seguro de transporte

(que asegura la mercancía), en relación a su valor

comercial, el cual debiera ser responsabilidad del

generador de la carga. Este cambio es uno de los de mayor

importancia para permitir que los actuales propietarios de

vehículos se puedan transformar en empresas y contratar

servicios de transporte de manera directa. Política de

renovación del parque vehicular. Se revisarán las políticas

de fijación de la antigüedad máxima del parque y su

justificación en función de los costos de inversión y de

operación de los vehículos, tanto privados como sociales,

aspecto que, dada su relevancia, tendrá una especial

atención en el ámbito de esta consultoría, así como la

eliminación definitiva de la póliza de garantía por la

adquisición de un vehículo nuevo y los incentivos que se

justifique otorgar a quienes renueven el parque.

Igualmente se revisará la política de chatarrización, como

una acción del Estado a modernizar el parque.



3. Mejorar la capacidad del Estado de inspeccionar, controlar

y vigilar el cumplimiento de las diferentes normativas y

legislación definidas para este sector, así como los

cambios que se proponga. Se estima que el solo

cumplimiento riguroso del conjunto de normas existentes

debiera generar una clara mejora en la dirección buscada;

aumentar la eficiencia y control de externalidades. Se

estima fundamental este aspecto con el objeto de

viabilizar la implementación de nuevas políticas públicas

que deben recuperar la confianza del sector y sus actores

hacia el Estado.

4. Completar el diagnóstico y eventual cuantificación de las

ineficiencias en el mercado, a partir de las cuales, se podrá

perfeccionar las propuestas de política pública hacia este

sector. Así mismo, contribuye al diagnóstico la realización

de un análisis comparado de mayor alcance entre las

medidas regulatorias aplicadas en Colombia con la de

otros países similares o que se encuentran en un nivel de

desarrollo más avanzado. De acuerdo con la experiencia

de esta consultoría la implementación de nuevas políticas

que cambien el escenario a actores de un sector complejo

como es el de transporte, presentará menores dificultades

de implementación en la medida que el sustento técnico

sea más sólido y difícil de contra argumentar.

5. Necesidades de capacitación en el sector, tanto a nivel

empresarial, como laboral. Un programa de capacitación a

actuales y nuevos empresarios, a conductores y

administradores de flotas, se estima esencial en el plan de

modernización del sector y de superación de ineficiencias,

así como en la construcción de mitigaciones a posibles

efectos negativos.

6. Integración de las medidas de modernización del sector.

Las políticas de modernización del parque, en particular

ya sea que incorporen o no subsidios del Estado, debieran

ser consistentes y complementarias con las políticas de

cambios en las condiciones de habilitación de empresas y

otros actores, con la aplicación de nuevas condiciones

laborales para conductores, con los programas de

capacitación, con programas de mejoras en seguridad vial,

reducción de emisiones y otros. Sin duda que una política



de renovación del parque y de aplicación de programas de

apoyo del Estado, es una oportunidad para introducir un

conjunto de medidas que se encuentren alineadas en la

dirección de la modernización global del sector. Siempre

se buscará, tal como lo señala la documentación revisada,

generar un mercado competitivo, que sea capaz de

controlar las ineficiencias y las externalidades.

7. Integración de las miradas hacia este sector como parte de

las cadenas logísticas. Sin duda que las propuestas y

acciones que se proponga para este sector deben tener

una influencia directa en la disminución de los costos

logísticos y una mejora en los ranking internacionales en

que hoy día se posiciona Colombia.

8. Revisión de la generación de información del sector, como

apoyo a la gestión pública y privada. Existen diversos

sistemas de información que se han ido generando en los

últimos años que es importante mirarlos y analizarlos a la

luz de las propuestas de política que se planteen.

1.4 Bibliografía

Banco Mundial (2014). Doing Business. Washington:

Banco Mundial.

DNP (2008). Conpes 3547 - Política Nacional Logística.

Bogotá D.C.: DNP.

DNP (2013). Misión del Sistema de Ciudades. Bogotá

D.C.: SDG & SigmaGP.

DNP (2013). Observatorio Nacional de Logística. Bogotá

D.C.: Idom.

DNP (2013b). Conpes 3759. Lineamientos de política

para la modernización del transporte automotor de

carga y declaratoria de importancia estratégica del

programa de reposición y renovación del parque

automotor de carga. Bogotá D.C.: DNP.

MinTransporte (2013b). Caracterización del transporte

terrestre automotor de carga en Colombia 2010-2012”

MinTransporte (2013). RUNT. Bogotá D.C.:

MinTransporte.



MinTransporte (2014). Movilización de transporte de

carga por carretera a nivel Nacional. Bogotá D.C.: SAIP,

GGT & Moviconsult.

MinTransporte (2014b). Transporte en cifras.

Estadísticas 2013.

MinTransporte (2014c). SICE-TAC, Cálculo Manual.

Datos de agosto de 2014.

ONSV (2013). Observatorio Nacional de Seguridad Vial.

Bogotá D.C.: MinTransporte.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2014).

Productos analíticos para apoyar la toma de decisiones

sobre acciones de mitigación a nivel sectorial. Sector

Transporte.



2 Identificación de corredores logísticos

En el Decreto 1478 de 2014 “se fijan lineamientos para el

establecimiento de corredores logísticos de importancia

estratégica para el país y para la articulación de los actores que

convergen sobre éstos, y se dictan otras disposiciones”, en el

marco de lo dispuesto en la Ley 1682 de 2013, por la cual se

adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de

infraestructura de transporte y se conceden facultades

extraordinarias y, en particular, su art. 69, en el cual se

establece que el Ministerio de Transporte puede declarar

corredores logísticos estratégicos y convocar a los municipios

correspondientes para la reglamentación conjunta y coordinada

del flujo de carga en él.

Se define que “son corredores logísticos de importancia

estratégica aquellos medios físicos que facilitan el intercambio y

el desarrollo del comercio en general, por los cuales se moviliza

la carga tanto de comercio exterior como del comercio interno,

permitiendo la vinculación entre los nodos de producción y

consumo junto con sus áreas de influencia, sea en tramos

urbanos, suburbanos y rurales, así como los medios físicos que

los conecten con las infraestructuras de servicios regionales,

nacionales e internacionales. Un corredor logístico articula de

manera integral, como una unidad, uno o varios orígenes y

destinos en aspectos físicos y funcionales como la

infraestructura de transporte, los flujos de información y

comunicaciones, las prácticas comerciales y todas aquellas

actividades orientadas a la facilitación del comercio”.

De acuerdo a este decreto, además, el Ministerio de Transporte

será la instancia encargada de articular los actores públicos y

privados en la gestión de las acciones relacionadas con el flujo

de carga que sean requeridas en un corredor logístico de



importancia estratégica y el monitoreo y seguimiento de las

mismas.

Esta reglamentación tendrá como finalidad articular de manera

adecuada la infraestructura y los servicios sobre los cuales se

presta el transporte, armonizar las características del eje vial,

efectuar las inversiones en infraestructura para la logística, y

garantizar las condiciones estables de operación del corredor

de manera continua. Se establece una estructura para el

desarrollo de esta reglamentación,

El decreto crea también la “Comisión Intersectorial de

Corredores Logísticos”, encargada de analizar la reglamentación

para el flujo de carga en los corredores logísticos de

importancia estratégica.

Este documento, de muy reciente publicación, tendrá interés

para la etapa de identificación de corredores logísticos. Según

se ha podido recoger en entrevistas con actores del sistema,

este decreto estaría respondiendo a la problemática que se

enfrenta en la actualidad producto de la gran descentralización

de las decisiones, en que autoridades locales pueden imponer

normas de operación sobre sus territorios que no reconocen el

carácter de parte del “corredor logístico” que un cierto camino

de su tuición puede tener. Esto se ha traducido, por ejemplo, en

dictación de normas de restricción de la circulación de

vehículos de carga el atravesar determinados municipios. Según

estimaciones de la ANDI estas restricciones van a alcanzar en el

año 2014 un 24% de los días del año, cifra extraordinariamente

elevada y que, de seguro impone sobrecostos altos al sistema de

transporte de carga automotor.

Para el desarrollo de esta tarea se ha considerado el documento

del Ministerio de Transporte “Plan estratégico intermodal de

infraestructura de transporte (PEIIT)” el cual analiza los

principales corredores logísticos del país, e identifica a algunos

de ellos como de carácter estratégico:



Corredores identificados como estratégicos

o Troncal del Magdalena. En lo relativo al modo

carretero, cuenta con 1.450 km de longitud, de los

cuales el 8% se encuentra construido en doble

calzada, el 77% en calzada sencilla, el 16% no

está pavimentado y el 11% restante no está

construido. Presenta bajos niveles de servicio en

los tramos Puerto Salgar-Puerto Araujo y El Burro

– San Miguel. En 2010, se movilizaron 56 millones

de toneladas en camión por las regiones que

atraviesan el corredor.

o Corredor Buenaventura – Puerto Carreño.

Conecta varios centros urbanos y su trazado pasa

por Bogotá, Villavicencio, Puerto López, Puerto

Gaitán, entre otros. Cuenta con aproximadamente

1.200 kilómetros de longitud, de los cuales el 19%

se encuentra construido en doble calzada y el

restante en calzada sencilla. En 2010 se

movilizaron en camión 35 millones de toneladas a

través de las regiones que atraviesan el corredor.

o Corredor Buenaventura – Bogotá. Conecta varios

centros urbanos como Bogotá, Armenia,

Manizales, Mariquita, entre otros. Cuenta con

aproximadamente 530 kilómetros de longitud, de

los cuales el 41% se encuentra construido en

doble calzada y el restante en calzada sencilla. En

2010 se movilizaron en camión 26,5 millones de

toneladas a través de las regiones que atraviesan

el corredor.

o Corredor Medellín – Villavicencio. Conecta varios

centros urbanos, conllevando a su trazado actual

que en algunos casos genera pasos obligados por

los centros urbanos, como es el caso de Medellín,

Bogotá y Villavicencio. Cuenta con

aproximadamente 442 km de longitud, de los

cuales el 19% se encuentran en calzada doble,

64% en calzada sencilla y 17% sin pavimentar. En

2010 se movilizaron en camión 25,3 millones de

toneladas en las regiones que atraviesan el

corredor.



o Transversal de Las Américas. Conecta una serie

de centros urbanos en la zona Caribe, tales como

Montería, Cartagena, Barranquilla, Santa Marta,

Riohacha y Maicao. Cuenta con aproximadamente

1.150 km de longitud, de los cuales el 5% se

encuentra en calzada doble, 92% en calzada

sencilla y el 3% restante corresponde a tramos

inexistentes. En 2010, se movilizaron 19 millones

toneladas en camión entre las regiones que son

atravesadas por el corredor.

o Transversal del César. Este corredor une una

serie de centros urbanos en la zona Caribe como

Carmen de Bolívar, Valledupar, Maicao y

Riohacha. Cuenta con aproximadamente 700

kilómetros de longitud, de los cuales el 1% se


sencilla y el 1% restante corresponde a tramos

inexistentes. En 2010, se movilizaron 14,9

millones toneladas en camión entre las regiones

que son atravesadas por el corredor.

o Corredor Bogotá – Cúcuta. Conecta centros

urbanos en la zona Oriental del país, conllevando

a su trazado actual que genera pasos obligados

por el centro de poblaciones como Bogotá, Tunja,

Cúcuta, entre otros. Cuenta con aproximadamente

1.300 km de longitud, de los cuales el 21% se


sencilla, el 9% se encuentra sin pavimentar y el

2% restante corresponde a tramos inexistentes.

En 2010, se movilizaron en camión 14,9 millones

toneladas entre las regiones que son atravesadas

por el corredor.

o Corredor Marginal de la selva. Conecta varios

centros urbanos por un trazado que en algunos

casos genera pasos obligados por los centros

urbanos, como es el caso de Mocoa, Florencia, San

Vicente del Caguán, Neiva, Bogotá, Villavicencio,

Yopal, Arauca, entre otros. Cuenta con



aproximadamente 1.600 km de longitud, de los

cuales el 7.5% se encuentra construido en doble

calzada el 77% en calzada sencilla, y el 22% se

encuentra sin pavimentar. En 2010 se

movilizaron en camión 14 millones de toneladas a

través de las regiones que atraviesan el corredor.

o Transversal Cordillera Oriental. Conecta centros

urbanos con el río Magdalena. Cuenta con

aproximadamente 870 km, de los cuales el 15%

se encuentra en calzada doble, 69% en calzada

sencilla, 18% sin pavimentar y el 16% restante

corresponde a tramos inexistentes. En 2010, se

movilizaron en camión 11 millones de toneladas

entre las regiones que son atravesadas por el

corredor.

o Corredor Pereira – Quibdó – Turbo. Cuenta con

aproximadamente 160 km de longitud, de los

cuales no hay tramos en calzada doble, 57% está

en calzada sencilla y 43% sin pavimentar. En

2010, se movilizaron en camión 440.000

toneladas en las regiones que atraviesan el

corredor.

Otros corredores

o Troncal Medellín-Turbo.

o Troncal del Occidente.

o Corredor Transversal del Sur.

o Corredor Transversal Costa Pacífico Norte –

Cúcuta.

o Corredor Transversal Costa Caribe Suroccidental

– Cúcuta.

En la figura siguiente se presentan esquemáticamente los

corredores descritos.



Figura 2-1: Corredores logísticos de Colombia

Fuente: Ministerio de Transporte (2013)



3 Costos económicos y de externalidades asociados a las

ineficiencias

3.1 Aspectos conceptuales

En este capítulo, se busca hacer la mejor estimación,

cuantitativa o cualitativa, de los costos económicos tanto

internos del sector como vinculados a la producción de

externalidades que se puede asociar a las ineficiencias

detectadas en el transporte automotor de carga y que se pueden

vincular principalmente a necesidades de adecuaciones a la

regulación con que opera este mercado.

En los análisis de mercados de transporte se reconoce de

manera muy particular la presencia, a veces importante, de

externalidades, esto es, costos que se produce a terceros que no

están internalizados en la función de costos de un participante

en el mercado. Los más frecuentes se vinculan a; congestión,

seguridad (ocurrencia de accidentes) que en parte se

internalizan e impactos sobre el medioambiente.

En materia de políticas públicas, uno de los roles principales del

Estado es generar condiciones competitivas eficientes de

operación de los mercados de transporte en que los actores

privados (y públicos) internalicen los costos externos que

generan, ya sea a través de instrumentos económicos (tarifas,

impuestos o generación de mercados transables) o

instrumentos normativos (reglamentación de emisiones, diseño

seguro de vehículos, diseño de vías seguras, régimen de

otorgamiento de licencias u otros). La tarificación vial sería, por

ejemplo, un instrumento en aplicación en varias ciudades en el

mundo con el objeto de controlar la presencia de congestión.

Adicionalmente a la internalización de costos externos, las

ganancias de eficiencia en un mercado también deben mirar sus



estructuras de costos internos y revisar los efectos de las

políticas públicas sobre ellos. La presencia de las denominadas

regulaciones onerosas, que plantean sobrecostos al sistema, o

las limitaciones a la competencia, restricciones administrativas

u otros, que no permiten alcanzar los niveles de eficiencia

posibles de una economía de libre competencia administrativas.

La construcción de una política pública que se oriente a generar

un sector de transporte de carga automotor eficiente debe

mirar con atención la presencia de ineficiencias como las

mencionadas, identificando sus causas, evaluando y

optimizando la aplicación de instrumentos que además de ser

viables, sean capaces de generar los cambios que requiere el

mercado.

ra enfrentar el análisis conceptual de los costos económicos

externos de transporte, ha sido de gran utilidad la revisión de

un documento generado en el marco del estudio “Políticas y

medidas de internalización para todos los costos externos de

transportes” (IMPACT, por sus siglas en inglés) denominado

“Handbook on estimation of external costs in the transport

sector” (CE Delft, 2008) (Manual de estimación de costos

externos en el sector transporte).

Dicho documento corresponde a un meta-estudio en que se

analizan varias decenas de estudios que enfrentan temas

particulares o generales sobre externalidades de transporte y

su valorización, en el marco de la enmienda a la Directiva

1999/62/EC sobre cobros a los vehículos pesados en el uso de

determinada infraestructura, en la cual se solicita construir

modelos para establecer los costos externos en el transporte

que permitan calcular cobros por uso de infraestructura que los

internalicen.

En términos generales, el concepto de externalidad emerge de

la distinción de dos conceptos: costo total y costo interno. El

primero, a veces citado como costo social, corresponde a la

totalidad de los costos que surgen de la provisión y uso de la



infraestructura y vehículos de transporte, mientras que el

segundo, costo privado, corresponde a los costos que son

percibidos directamente por el usuario del sistema. Es muy

frecuente en los mercados de transporte que ambos costos no

coincidan, y a su diferencia se le conoce como externalidad.

La existencia de externalidades implica que los precios de

mercado no reflejan correctamente el costo marginal de

producir determinado bien o servicio, generándose equilibrios

de mercado que se alejan del óptimo,

produciéndose/consumiéndose cantidades menores en el caso

de las externalidades positivas, y mayores, en el caso de las

externalidades negativas. Esta situación es muy frecuente en los

mercados de transporte, siendo la congestión un ejemplo

típicamente citado. Este fenómeno surge del hecho de que un

usuario que decide usar un determinado tramo vial del sistema

de transporte sólo percibe su propio tiempo de viaje y no la

demora adicional que genera en el sistema, produciéndose un

sobre-uso del arco respecto del óptimo social.

La incorporación de las externalidades en los precios para la

correcta toma de decisiones de consumo de los usuarios se ha

ido convirtiendo paulatinamente en un elemento relevante de

las políticas de transporte de los países europeos y otros

desarrollados, avanzando paulatinamente en los países en vías

de desarrollo..

A continuación se presenta un listado de los principales ítems

de costos externos asociados a los sistemas de transporte, de

acuerdo a la clasificación adoptada en IMPACT.

Costos de congestión

Costos de accidentes

Costos de contaminación del aire

Costos de ruido

Cambio climático

Otros costos externos (varios)



En el caso del transporte automotor de carga interurbano,

ciertamente, algunos de estos costos son más relevantes y serán

los que tenga mayor interés estudiar en el marco del estudio. Se

debe pensar que en el caso urbano, las externalidades alcanzan

un nivel claramente superior al interurbano.

En particular, en los informes revisados se hace mención de los

tres primeros de la lista, cuya existencia se relaciona

fuertemente con la antigüedad de los vehículos, su

mantenimiento y los hábitos de conducción: a mayor

antigüedad, mayor impacto en la congestión (particularmente

en zonas de topografía cordillerana), en la ocurrencia de

accidentes por el mal estado mecánico de los vehículos y sus

bajas velocidades y en la contaminación del aire por la

obsolescencia tecnológica de sus motores y el menor estado de

mantenimiento.

3.2 Estimaciones

En algunos de los documentos recogidos, particularmente en el

Conpes 3759 y en sus anexos, se incluyen algunas estimaciones

de costos externos, las cuales se comentan en lo que sigue. En el

marco de la revisión de documentos y entrevistas/encuestas

desarrolladas por el consultor durante el desarrollo de esta

primera etapa de la consultoría, se ha conocido de la existencia

en la actualidad de algunos antecedentes que permitirán hacer

estimaciones más afinadas sobre la materia y, sobre todo,

relacionar estas externalidades con la antigüedad de los

vehículos de carga, antecedente que será útil como apoyo a las

discusiones sobre restricciones de edad máxima o vida útil que

actualmente se sostienen. Entre los antecedentes relevantes

identificados se puede mencionar la encuesta origen/destino y

estudio de tiempos logísticos desarrollado por el Ministerio de

Transportes el año 2013, los desarrollos en temas ambientales

en el marco de estudios del GIZ e información proveniente de

las bases de datos del RUNT (Registro de vehículos, registro de

accidentes, registro de centros de diagnóstico vehicular, etc.).



En este informe se presentan resultados a la luz de

antecedentes disponibles que serán complementados en etapas

siguientes, previo a la formulación del plan estratégico de

modernización del transporte automotor.

3.2.1 Emisiones de contaminantes atmosféricos

La combustión de energéticos al interior de los motores de los

vehículos tiene como una de sus consecuencias la emisión de

una amplia gama de contaminantes atmosféricos entre ellos el

material particulado (PM), monóxido de carbono (CO), óxidos

de nitrógeno (NOx), el dióxido de carbono (CO2) y otros. Estos

contaminantes producen una serie de efectos adversos, siendo

los principales aquellos que dañan la salud de las personas que

se ven expuesta a concentraciones elevadas de estos

contaminantes y aquellos relacionados con el calentamiento

global. De hecho, se estima que el 13% de las emisiones globales

de gases de efecto invernadero provienen del sector transporte,

valor que se estima en 12% para el caso colombiano, de acuerdo

a un estudio desarrollado recientemente por la Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible.

La emisión de contaminantes está claramente relacionada con

la antigüedad de los vehículos al menos en tres sentidos: los

vehículos modernos cuentan con tecnologías de motores con

procesos de combustión más limpia y eficiente, los vehículos

van deteriorando su desempeño energético y ambiental

conforme envejecen producto de desgaste y mantenimientos

deficientes. Cabe si mencionar que los vehículos más antiguos

suelen circular menos que los modernos.

En el marco del desarrollo del documento Conpes 3759 se llevó

a cabo estimaciones utilizando los siguientes factores de

emisión.



Tabla 3-1: Factores de emisión por tipología y antigüedad

Tipo Modelo Factor de emisión

[g/km]

CO2 PM

2.5

CO NOx THC

Camión >1997 487,76 0,83 9,45 9,4 1,35

EURO IV 355,05 0,31 4,25 3,33 0,48

<1997 355,05 0,02 3,77 1,76 0,3

Tractocamión >1997 699,56 0,83 10,6 14,57 1,91

EURO IV 502,73 0,31 2,43 5,01 0,54

<1997 502,73 0,02 1,68 2,54 0,26

Fuente: Conpes 3759, citando a GIZ (2012)

Por otra parte, en este mismo estudio se supuso un factor de

actividad por tipo de vehículo equivalente promedio de 22.268

km anuales para camiones rígidos y 86.141 km anuales para

tractocamiones.

Sobre la base de esos antecedentes y suponiendo la

desintegración de un total de 30.000 unidades, y adoptando una

distribución entre reconocimiento económico y renovación del

vehículo de 50/50, el documento estima una reducción 1.400

toneladas de material particulado (PM) y 520.000 toneladas de

dióxido de carbono (CO2) en un año, lo cual podría traducirse

en beneficios económicos de $5.500 millones (suponiendo un

valor de 4,13 euros por tonelada de CO2 y que los vehículos

nuevos que ingresarán a la flota cumplen estándar EURO IV).

Algunos otros detalles del cálculo no son reportados, como el

impacto en los niveles de actividad producto del retiro de las

unidades, proporción de camiones y tractocamiones y otros

elementos.

Si bien el cálculo reportado estaba orientado estimar el posible

beneficio de la aplicación de la política de renovación descrita

en el documento, el cálculo es útil a los efectos de este informe,

aunque es necesario hacer algunas precisiones.

Se han estado precisando estos números en el marco de otros

estudios aún no reportados y finalizados. Por otro lado, sería

posible refinarlos de disponer de información de utilización real



de vehículos de la antigüedad de los que se someten a

chatarrización, así como acceder a información del RUNT que

permita hacer estimaciones de la flota operativa en el país,

clasificándola por tipo de vehículo y antigüedad, de modo de

hacer un estimado global de emisiones. Se estima que dada la

naturaleza de la actividad, las emisiones más relevantes de

considerar son aquellas asociadas a los gases de efecto

invernadero, pues su impacto es global. Las emisiones de otros

contaminantes, si bien relevantes, tienen un impacto

relativamente menor, pues la mayor parte de ellas se produce

en el ámbito interurbano, donde no existen concentraciones

importantes de contaminantes ni de población. Efectivamente

en las ciudades por donde pasa la carga existen problemas de

contaminación, pero es posible que la contribución del

transporte de carga sea relativamente menor a la asociada a

otras fuentes móviles y fijas.

3.2.2 Congestión en corredores de transporte

Respecto del fenómeno de la congestión, externalidad que

ocurre porque un determinado agente sólo percibe su propio

tiempo de viaje y no la demora que induce en los otros usuarios,

es un fenómeno que ocurre principalmente en ámbito urbano

(donde es recurrente), aunque se da también en ámbito

interurbano, típicamente asociado a aumentos específicos de la

demanda (por ejemplo fines de semana largos) o disminuciones

importantes de la capacidad (por ejemplo accidentes,

desperfectos mecánicos u otros), así como por las menores

velocidades y capacidad de adelantamiento de camiones

antiguos..

Estos aumentos de tiempo conllevan una serie de perjuicios

económicos asociados al costo de oportunidad de los vehículos

demorados, a pérdidas de mercancía, al incumplimiento de

contratos comerciales con las sanciones pecuniarias que esto

acarrea, inconformidad de los actores de la cadena logística por

el incumplimiento en las entregas de los bienes, perjuicios

causados a otros usuarios de la infraestructura, etc.



Si bien en el documento Conpes se hace mención al tema, se

reconoce que “estos eventos imponen una serie de costos

económicos de magnitudes difíciles de cuantificar”, opinión que

este consultor comparte.

Respecto de la valoración del costo de demoras adicionales

medidas en $/h, existe alguna experiencia extranjera que puede

ser aprovechada, como el caso de estudios desarrollados

recientemente en Chile que otorgan un “valor social del tiempo”

para vehículos de carga, así como otros en que se hacen

valoraciones del valor social del tiempo para vehículos de

pasajeros.

Sin embargo, la componente de “cuántas horas se pierden”

producto del transporte de carga y de cuántas de esas horas se

deben a vehículos de determinada antigüedad, es de mucho más

difícil aproximación, sin perjuicio de reconocer que la

antigüedad del vehículo, sin duda, es un factor incremental de la

congestión.

En el marco de este estudio, por lo tanto, se tratará el tema a

nivel conceptual, eventualmente desarrollando cálculos

asociados a obtener nueva información.

3.2.3 Accidentalidad vial

De acuerdo al documento Conpes 3759, para el año 2009 en

Colombia se presentaron más de 5.600 muertos y más de

135.000 heridos de gravedad en accidentes de tránsito, con una

ocurrencia de aproximadamente el 70% de estos eventos en

entornos urbanos. La tasa de muertos por cada 10.000

vehículos en 2009 fue 9,6 lo que resulta particularmente

elevado en una comparación internacional..

Estos antecedentes, sumado a los altos costos sociales de los

accidentes de tránsito, le dan a este tema una alta relevancia en

la definición de políticas públicas del sector.



El documento Conpes 3759 presenta tasas de accidentabilidad

que resultan muy útiles para estimar los costos asociados a este

concepto.

Tabla 3-2: Tasas de accidente por tipos de accidente, antigüedad y tipo de vehículo

Año modelo Accidentes

mortales

(tasa por millón

de km)

Accidentes

graves

(tasa por millón

de km)

Accidentes

simples

(tasa por millón

de km)

Camión Tracto

camión

Camión Tracto

camión

Camión Tracto

camión

2014-2040 0,07 0,02 0,40 0,08 1,90 0,39

2001-2013 0,13 0,04 0,71 0,15 3,40 0,69

1991-2000 0,06 0,05 0,56 0,10 3,10 0,88

1981-1990 0,11 0,04 0,53 0,12 2,50 0,68

1940-1980 0,21 0,07 1,20 0,22 6,60 1,20

Fuente: Conpes 3759, citando a Ministerio de Transporte (2012)

Las tasas presentadas se corresponden con la intuición, en el

sentido de que son crecientes con la antigüedad (en términos

generales). Sin embargo, si se utilizara información de los

recorridos reales de los vehículos según su antigüedad, nos

podríamos encontrar que las tasas de vehículos más antiguos

podrían duplicarse o triplicarse (dado que debieran recorrer al

menos un tercio de los kilómetros anuales que los vehículos

más nuevos)

Por otra parte, el mismo documento propone costos asociados a

los accidentes de tránsito, de acuerdo a la tabla siguiente.

Tabla 3-3: Costos en pesos de un evento de accidente según severidad

Severidad Costo del accidente

($)

Mortales 70 785 071

Graves 12 411 666

Simples 2 745 788

Fuente: Conpes 3759, citando a INVIAS (2009)



De acuerdo con los estudios que presenta el documento Conpes

3759 la contribución del parque automotor obsoleto a las cifras

de accidentalidad es notable. Se estima que solo durante el

primer año de operación de los vehículos que se propone

renovar podrían evitarse 150 accidentes mortales, 715

accidentes graves y 4000 simples, con un ahorro de $30,500

millones.

3.2.4 Regulaciones onerosas

En la teoría de regulación de mercados se entiende por

regulaciones onerosas a aquellas que generan aumentos

ineficientes en los costos de producción de bienes y/o servicios.

En general, son regulaciones que afectan la libre competencia

en los mercados y, si bien, pueden producir beneficios en otros

ámbitos de interés de una política pública (como redistribución

del ingreso o mayor equidad), en el plano de la eficiencia

económica y consumo de recursos generan un efecto negativo.

En el caso de las regulaciones que se han aplicado en Colombia

a este mercado de transporte automotor, las más importantes

que se estima afectan negativamente la productividad y los

costos son las siguientes:

a) Tabla de Fletes

Tal como se ha discutido previamente en este informe, luego de

la eliminación de la tabla de flete, la situación actual de las

tarifas de transporte quedó normada en 2011 por el decreto

2092 y luego por el 2228, de cuyos textos se deriva que si bien

se ha avanzado en la línea de desregular las tarifas, la utilización

del SICE-TAC fija una tarifa mínima obligatoria.

El hecho de fijar tarifas mínimas obligatorias a los fletes, a juicio

de esta consultoría, plantea un problema técnico muy difícil de

resolver, ya que no existe una tarifa única para un determinado

origen-destino, siendo variable en función del mercado y

circunstancias específicas en que se analice. Además, restringe



la innovación y no reconoce justamente las diferencias en

eficiencia que la competencia contribuye a generar.

Si a esto se suma las permanentes presiones políticas y de

fuerza, claramente los resultados no pueden ser eficientes para

la economía colombiana. A partir de entrevistas realizadas,

particularmente a generadores de carga, todos coincidieron que

la tabla de fletes sobreestimaba los valores económicos

verdaderos, forzando al mercado a tarifas más elevadas y

empujando a los generadores a desarrollar sus propias

empresas de transporte, donde la tabla de fletes no es

obligatoria.

Una revisión del SICE-TAC muestra justamente que sus

estimaciones medias no reflejan los costos de transporte para

situaciones específicas realistas, por lo cual no es recomendable

como elemento que regule las tarifas de transporte caso a caso.

De una manera muy conservadora si se estima en un 5% los

sobrecostos que ha implicado en el valor de los fletes en

Colombia y apoyándose en los resultados de la encuesta origen-

destino y estimaciones de costos de transporte para los

principales orígenes destinos del país (cap. 1), se puede estimar

este sobrecosto en una cifra económica de 300 millones de

dólares anuales. Un cálculo refinado llevaría probablemente a

números superiores.

b) Política de “chatarrización” y renovación del parque

La política de chatarrización y de regulación del parque

automotor, sin duda también ha generado una forma de

regulación onerosa para la economía del país.

Bajo un supuesto de sobreparque, que técnicamente no ha sido

demostrado, al menos que ocurra en todos los mercados de

transporte, se ha restringido la compra de vehículos nuevos

imponiendo un sobrecosto cercano al 25%. Cifras redondas de

costos totales de transporte automotor de carga, le asignan al

costo de capital del vehículo una participación de un 30%. Esto



significaría que el sobrecosto en el transporte que realizan los

vehículos nuevos, cuyo recorrido anual supera largamente la

media del parque, está alrededor de un 8%.

La eliminación de los vehículos más antiguos puede traer

beneficios económicos directos y por reducción de

externalidades, sin embargo, es necesario asegurar que no se

generarán problemas de déficit de parque y aumento de costos

en algunos mercados determinados (en los cuales es

beneficioso operar con vehículos de mayor antigüedad). Luego,

la aplicación de esta política debe ser cuidadosa, mirar bien los

mercados afectados y darle una flexibilidad que permita

corregir problemas puntuales que se puedan producir.

c) Restricciones de uso de vías

Las autoridades locales, particularmente municipales, tienen

facultades en Colombia para imponer restricciones de

circulación a vehículos de carga. Es el caso de Bogotá donde se

restringe el paso de camiones los fines de semana y de manera

más importante durante las fiestas de fin de año.

De acuerdo con Boletines que publica la ANDI, se estima que

para el año 2014, con la actual regulación se tendrían 87 días

restringidos equivalente a 920 horas restringidas; es decir que

el 24% del año los vehículos de carga no podrán circular por

ciertas vías nacionales para el 2014, Sin duda que los costos

económicos para el sector y para el país de estas medidas, son

muy elevados, exigiendo un sobreparque innecesario y costos

adicionales en remuneraciones.

Como respuesta a esta situación y a la necesidad de generar las

condiciones legales y administrativas para corregir esta

situación, en el Artículo 69° de la Ley 1682 de 2013 (Ley de

Infraestructura), se establece que “El Ministerio de Transporte

podrá establecer corredores logísticos de importancia

estratégica para el país. Cuando se encuentren definidos dichos

corredores, el Ministerio convocará a los municipios



comprendidos en el corredor para expedir en caso de ser

necesario, de manera conjunta y coordinada la reglamentación

relativa al flujo de carga.”

En este sentido, el Ministerio de Transporte ha reglamentado lo

anterior, con base en el Decreto 1478 del 05 de agosto de 2014,

por medio del cual se fijan lineamientos para el establecimiento

de corredores logísticos de importancia estratégica para el país

y para la articulación de los actores que convergen sobre éstos.

Se puede esperar entonces que este problema que se

encontraba fuera del control de la autoridad de transporte,

ahora se pueda manejar de manera eficiente e integral.



4 Análisis comparado

A continuación se realiza un análisis comparado de políticas

(benchmarking) con otros Sistemas de Transporte Automotor

de Carga similares al caso colombiano, para identificar falencias

y soluciones que puedan ser fácilmente adaptables a las

condiciones locales, el cual debe ser enfocado al marco

institucional y regulatorio y señalar claramente las

posibilidades de adaptación y/o réplica conceptual susceptibles

de considerar en Colombia.

Se ha buscado información disponible acerca de políticas de

transporte automotor de carga en diversos países

extendiéndose más allá de solo países similares a Colombia,

sino también se revisaron países del mundo desarrollado que

muestran sistemas de transporte de carga de mayor

modernidad y eficiencia, por lo cual pueden en algunos casos

ser un modelo a seguir.

Se presenta información obtenida de los siguientes países:

México, Brasil, Chile, Perú, España, Inglaterra y E.E.U.U.

En la parte final, se hace un pequeño análisis y resumen de los

aspectos que se considera de mayor importancia para una

eventual estudio de aplicación en el caso colombiano.

4.1 México

La legislación mexicana regula el mercado del autotransporte

(“transporte de carga y/o pasajeros por carretera”) mediante la

“Ley de caminos, puentes y autotransporte”. Esta ley ha sido

recientemente promulgada debido a un trabajo desarrollado en

los últimos años tendientes a homologar el transporte por

carretera en base al estándar de los países integrantes del TLC

de América del Norte (Junto a EEUU y Canadá). Esta ley tiene



aplicación tanto al desarrollo y mantenimiento de

infraestructura como al mercado del autotransporte de

pasajeros o mercadería.

Entre los principales aspectos determinados por esta ley se

puede mencionar:

1. Disposiciones Generales

a. El servicio de transporte de pasajeros, carga,

mensajería, explotación y manejo de terminales y

otros relacionados requiere del otorgamiento de un

permiso por parte de la secretaría de comunicaciones

y transporte. Este permiso tiene en general un

carácter de indefinido.

b. Para la obtención de este permiso bastará la

condición de persona natural (de nacionalidad

mexicana) o sociedades conformadas al amparo de la

ley mexicana, en los términos que esta establezca.

Este permiso será otorgado en un plazo de 30 días,

extendiéndose como máximo a 45 en los casos que la

complejidad del proceso lo requiera. Pasado este

plazo se entenderá que el permiso ha sido otorgado

favorablemente al solicitante. Este permiso no puede

ser cedido, hipotecado, gravado ni enajenado a

ningún gobierno extranjero.

c. Las empresas que realicen el servicio de

autotransporte serán registradas en forma interna

por la secretaría de comunicaciones y transporte.

d. Los permisos serán revocados si no se cumpliese lo

dispuesto en las normativas y leyes lo dispuesto para

ellos. Del mismo modo serán revocadas si se

sobrepasasen tarifas máximas establecidas para el

servicio, si no se cubren los daños o indemnizaciones

que el servicio generase o si la persona o sociedad

que posee el permiso cambia de nacionalidad.

2. Disposiciones sobre los vehículos y conductores



a. Los vehículos deben circular con la constancia de

aprobación técnica de sus condiciones físicas y

mecánicas con la periodicidad y términos que

determine la secretaria de comunicaciones y

transporte. Las empresas que cuenten con los

elementos técnicos podrán certificar ellas mismas

esta condición.

b. Los conductores deberán circular con su licencia

federal vigente para la conducción de vehículos por

sobre las 4 toneladas de carga útil. En el caso de

personas morales se exigirá licencia federal vigente

para la conducción de vehículos por sobre las 8

toneladas de carga útil. En todos los casos deben

cumplirse con las disposiciones correspondientes si

la carga califica como material peligroso.

c. Las empresas o personas que arrienden remolques o

semiremolques deberán hacerlo únicamente a

empresas o personas que cuenten con permiso para

realizar la actividad de transporte. Estas empresas

deberán contar con un permiso mercantil para la

realización de esta labor, obtener placas y tarjeta de

circulación para cada unidad y acreditar la propiedad

de las mismas. Si la empresa se constituye como

arrendadora no podrá en ningún caso prestar el

servicio de autotransporte.

d. Se requerirá de un permiso adicional al de

autotransporte para el movimiento de materiales y

desechos peligrosos o el movimiento de materiales

muy voluminosos o de gran peso.

e. La instalación de terminales de carga para

carga/descarga de materiales, acarreo, transbordo o

consolidación de mercancías requerirán de un

permiso especial para conectar a la carretera o vía

férrea.

Las disposiciones y documentación necesarias para desarrollar

el servicio se encuentran descritas en el “Reglamento de



autotransporte federal y servicios auxiliares”. Entre los

principales aspectos se puede resaltar:

1. Los permisos para el servicio de autotransporte federal de

carga se otorgarán a todo aquel que cumpla con lo

siguiente:

a. Presentar solicitud en el formato que para tal efecto

expida la Secretaría

b. Presentar el documento que ampara la inscripción en

el Registro Federal de Contribuyentes y, en su caso,

modificación

c. Presentar acta de nacimiento, cartilla, certificado de

nacionalidad, carta de naturalización o pasaporte, en

caso de que el solicitante sea persona física

d. Acreditar con poder otorgado ante fedatario público,

la representación legal del promovente

e. Acreditar la propiedad o legal posesión del vehículo

con factura, carta factura, contrato de arrendamiento

o documento del Registro Nacional de Vehículos;

f. Presentar póliza de seguro de responsabilidad civil

por daños a terceros o fondo de garantía vigente

g. Declaración de características del vehículo

h. Presentar el certificado de baja emisión de

contaminantes.

Si se trata de personas morales, deberá presentarse además, la

escritura constitutiva en cuyo objeto social conste como

actividad principal la prestación del servicio de autotransporte

federal o servicio auxiliar solicitado.

En relación a las responsabilidades, los permisionarios de

servicios de autotransporte de carga son responsables de las

pérdidas y daños que sufran los bienes o productos que

transporten, desde el momento en que reciban la carga hasta

que la entreguen a su destinatario, excepto en los siguientes

casos:



I. Por vicios propios de los bienes o productos, o por

embalajes inadecuados;

II. Cuando la carga por su propia naturaleza sufra deterioro

o daño total o parcial;

III. Cuando los bienes se transporten a petición escrita del

remitente en vehículos descubiertos, siempre que por la

naturaleza de aquéllos debiera transportarse en

vehículos cerrados o cubiertos;

IV. Falsas declaraciones o instrucciones del cargador, del

consignatario o destinatario de los bienes o del titular de

la carta de porte; y

V. Cuando el usuario del servicio no declare el valor de la

mercancía, la responsabilidad quedará limitada a la

cantidad equivalente a 15 días de salario mínimo general

vigente en el Distrito Federal, por tonelada o la parte

proporcional que corresponda tratándose de embarques

de menor peso.

Cuando el usuario del servicio pretenda que en caso de pérdida

o daño de sus bienes, inclusive los derivados de caso fortuito o

fuerza mayor, el permisionario responda por el precio total de

los mismos, deberá declarar el valor correspondiente, en cuyo

caso deberá cubrir un cargo adicional equivalente al costo de la

garantía respectiva que pacte con el permisionario.

Es obligación de los permisionarios de autotransporte de carga

garantizar, en los términos que autorice la Secretaría, los daños

que puedan ocasionarse a terceros en sus bienes y personas,

vías generales de comunicación y cualquier otro daño que

pudiera generarse por el vehículo o por la carga en caso de

accidente, según lo establezca el reglamento respectivo.

Tratándose de materiales, residuos, remanentes y desechos

peligrosos, el seguro deberá amparar la carga desde el

momento en que salga de las instalaciones del expedidor o

generador, hasta que se reciba por el consignatario o

destinatario en las instalaciones señaladas como destino final,

incluyendo los riesgos que la carga o descarga resulten dentro o



fuera de sus instalaciones. Salvo pacto en contrario, su carga y

descarga quedarán a cargo de los expedidores y consignatarios,

por lo que éstos deberán garantizar en los términos de este

artículo los daños que pudieran ocasionarse en estas

maniobras, así como el daño ocasionado por derrame de estos

productos en caso de accidente.

Para la prestación del servicio de autotransporte de carga

especializada de materiales, residuos, remanentes y desechos

peligrosos, deberá presentarse, además de lo señalado, el

listado de productos a transportar y la documentación que

especifique el material con que fueron construidos los

autotanques, según se establezca en las normas oficiales

mexicanas, así como póliza de seguro de daños al medio

ambiente.

4.2 Brasil

La reglamentación brasileña sobre la materia se encuentra

desperdigada en una serie de Leyes, decretos y resoluciones. En

general la legislación busca caucionar los siguientes aspectos:

• Regulación sobre los aspectos técnicos de los vehículos,

especialmente lo referido a pesos máximos permitidos,

dimensiones de los vehículos y características de

seguridad mínima de algunos elementos (parachoques

trasero por ejemplo).

• Regulación sobre la forma en que las empresas de

transporte deben tributar al estado.

• Regulación para el traslado de materiales y desechos

peligrosos

• Regulación del acceso a la actividad y los requisitos para

ejercerla en el concierto internacional, especialmente al

interior del Mercosur.

De la legislación consultada resulta de interés la revisión de la

resolución 1474 del 31 de mayo de 2006, que dice relación



sobre los requisitos para acceder a la profesión de

transportista:

1. La prestación de servicios de transporte internacional de

carga depende de la previa habilitación de la Agencia

Nacional de Transporte Terrestre (ANTT)

2. Se considerará la habilitación de servicios mediante la

extensión de una licencia original de transporte en el caso

de empresas brasileñas y una licencia complementaria en

el caso de empresas extranjeras.

3. Licencia originaria: Es una licencia que autoriza a la

empresa a prestar el servicio nacional e internacional de

transporte de carga, expendida por el país de origen de la

empresa. La empresa deberá cumplir con los siguientes

requisitos para optar a la obtención de esta licencia:

a. Estar constituida en los términos de la legislación

brasilera

b. Ser propietaria de una flota de transporte con

capacidad dinámica total mínima de 80 toneladas,

compuesta por equipos del tipo tractor con semi-

remolque, camiones con remolque o camiones

simples.

i. Los vehículos deben cumplir las respectivas

normas técnicas.

ii. Deben circular con sus respectivo certificado

de inspección técnica vehicular periódica

(CITV)

c. Poseer oficina y sistemas de comunicaciones

adecuados

4. Para la habilitación la empresa deberá entregar a la ANTT

la siguiente documentación

a. Requerimiento de la empresa o del procurador. En

este último caso debe acompañarse del mandato

legal respectivo.

b. Contrato o estatuto social de la empresa, incluyendo

sus eventuales alteraciones. Si se trata de sociedad



anónima debe adjuntarse copia del acta de reunión

de elección de junta de administración.

c. Número de inscripción en el catastro nacional de

persona jurídica (CNPJ)

d. Relación de flota a ser habilitada, por país de destino,

con los respectivos certificados de registro y licencia

del vehículo (CRLV)

e. Número de inscripción en registro nacional de

empresas de transporte de carga (RNTRC)

5. La licencia será otorgada por la dirección de la ANTT en

concordancia con la legislación internacional por un plazo

de 10 años.

6. Las eventuales modificaciones o alteraciones en los

vehículos de la flota deben ser comunicadas a ANTT.

7. La licencia originaria no autoriza a la empresa a operar sin

obtener la licencia complementaria en el país de destino.

Esta debe ser tramitada en el país de destino u tránsito

ante un organismo competente en un plazo máximo de

120 días desde el otorgamiento de la licencia originaria. La

licencia complementaria deberá ser aprobada por la ANTT

en un plazo máximo de 180 días.

8. Del mismo modo esta licencia no podrá ser transferida ni

cedida, a cualquier título. El incumplimiento de este

último punto significará el cese inmediato de la licencia.

Podrá sin embargo ser hipotecada en base a la

contratación de un tercero de seguros de responsabilidad

civil y de daños a terceros y la presentación de un

certificado de relación de vehículos a hipotecar.

Otro antecedente importante de revisar dice relación con la Ley

9611, publicada el año 1998 sobre la regulación del transporte

multimodal. Los principales aspectos de esta se señalan a

continuación

1. Define al operador multimodal como la persona jurídica

contratada como principal para el desarrollo de servicios

de transporte de carga, ya sea en medios propios, de



terceros o mezclados. Este podrá o no ser un

transportador de carga. En lo referente a transporte

internacional deberá cumplir también lo estipulado por

ellos para el ejercicio del transporte

2. La actividad de operador de transporte multimodal

depende de la previa habilitación y registro en el órgano

federal designado para el cumplimiento de esa ley.

3. Respecto del contrato se señala que

a. Rige todo el proceso, desde la recepción de la carga

hasta su puesta en lugar de destino

b. El operador debe advertir al generador si esta no se

encuentra en buenas condiciones al momento de la

recepción o no se ajusta a la descripción señalada por

el operador

c. En caso de subcontrato se entiende recaen sobre

ellos las responsabilidades adquiridas por el

operador. Los documentos extendidos por los

subcontratistas deberán ser siempre a favor del

operador.

4. Se norman además las responsabilidades del operador, del

generador y de los eventuales subcontratistas

5. Se señalan además las unidades de carga, las

responsabilidades tributarias y de control aduanero.

4.3 Perú

La Ley Nº 27181 (Ley General de Transporte y Tránsito

Terrestre) y el Reglamento Nacional de Administración del

Transporte, aprobado por D.S. N° 017-2009-MTC, regulan el

servicio de transporte público y privado de personas,

mercancías y mixto en los ámbitos nacional, regional y

provincial, estableciendo las condiciones de acceso y

permanencia de carácter técnico, legal y operacional que deben

cumplir los operadores prestadores del servicio con la finalidad

de lograr la completa formalización del sector y brindar mayor

seguridad a los usuarios del mismo, promoviendo que reciban

un servicio de calidad.



Los vehículos autorizados para el servicio de transporte de

mercancías, según el Reglamento Nacional de Vehículos

(aprobado por D.S. N° 058-20303-MTC), son:

En la Categoría N:

- N1. Vehículos de peso bruto vehicular de 3,5 toneladas o

menos.

- N2. Vehículos de peso bruto vehicular mayor a 3,5

toneladas hasta 12 toneladas.

- N3. Vehículos de peso bruto vehicular mayor a 12

toneladas.

En la Categoría O:

- O1. Remolques de peso bruto vehicular de 0,75

toneladas o menos.

- O2. Remolques de peso bruto vehicular de más de 0,75

toneladas hasta 3,5 toneladas.

- O3. Remolques de peso bruto vehicular de más de 3,5

toneladas hasta 10 toneladas.

- O4. Remolques de peso bruto vehicular de más de 10

toneladas.

Entre las condiciones específicas de operación que debe cumplir

el transportista para prestar el servicio de transporte de

mercancías se tiene:

No realizar en su vehículo el servicio de transporte de

personas.

Recepcionar, en las condiciones pactadas, la mercancía

entregada por el usuario.

Cargar y/o descargar la mercancía en un lugar apropiado

(No está permitido el uso de la vía pública para realizar de

manera habitual estas actividades).

Atender las indicaciones del remitente de la mercancía

respecto al transporte de las mercancías.

Llevar en cada viaje la guía de remisión y, en su caso, el

manifiesto de carga.



Sujetar, atar y proteger la mercancía con los elementos

necesarios, así como efectuar su correcta estiba para evitar

que se desplace o caiga del vehículo.

Transportar mercancías con las señales o dispositivos de

seguridad señalados en el RTRAN, el RNV y en el presente

Reglamento.

Obtener con anticipación la autorización especial de la

autoridad vial responsable en caso deba transportar bienes

cuyas dimensiones o peso superen los máximos establecidos

por el RNV.

Transportar las mercancías a su destino.

Entregar las mercancías a los destinatarios señalados por el

dador o generador de carga de acuerdo al contrato.

La Sub Dirección de Fiscalización de Vehículos es la unidad

orgánica de la SUTRAN encargada de fiscalizar y controlar el

cumplimiento de la normatividad sobre pesos y medidas y

autorizaciones especiales, de detectar infracciones, levantar

actas y constancias que acrediten las mismas; y de aplicar

medidas preventivas de acuerdo al Decreto Supremo N° 058-

2003-MTC (Reglamento Nacional de Vehículos - RENAV).

Estas disposiciones están dirigidas a preservar el patrimonio de

la Red Vial Nacional, evitando el deterioro prematuro de las

carreteras, así como posibles accidentes gracias a las medidas

preventivas durante la circulación de los vehículos de

transporte. Una carretera con un eficiente control de pesos y

medidas puede llegar a incrementar su vida útil hasta en 10 ó

16,5 años, con los cual también se logra mitigar los altos costos

de mantenimiento, evitando posibles accidentes.

La supervisión de los pesos y medidas de los vehículos se

efectúa a través de procesos de verificación y registro.

1. Verificación: Los pesos y medidas de los vehículos se

verificarán mediante:

a. Balanzas dinámicas fijas o móviles.

b. Medición manual, automática u otro medio idóneo.



c. Verificación física del vehículo, en caso que éste

presente modificaciones a su configuración,

d. Verificación física de la mercancía transportada.

2. Registro: Para el registro del control de pesos y medidas,

el conductor del vehículo debe presentar:

a. Licencia de conducir correspondiente.

b. Tarjeta de Propiedad o Tarjeta de Identificación

Vehicular del vehículo automotor y, de ser el caso, de

los vehículos componentes.

c. Documentación relativa a la operación de transporte,

tales como guía de remisión, y de ser el caso, carta de

porte, manifiesto de carga y/o factura comercial.

Los costos logísticos en el Perú son muy elevados, llegando

aproximadamente al 29% del valor del producto, en tanto que

el promedio en América latina es del orden de 24% y en los

países miembros de la Organización para la Cooperación y

Desarrollo Económico (OCDE) este costo solo representa el 9%.

Los índices actuales señalan que el Perú tiene un Indicador de

Desempeño Logístico de 2.8%, calificado como parcialmente

bueno en el Ranking del Banco Mundial, mientras que Brasil 3.2

y Chile 3.1, mucho más cerca del 3.4% en el cual un país es

calificado como de Buen Desempeño Logístico

El servicio de transporte terrestre en el país afronta una

problemática que se caracteriza por una débil institucionalidad

en el ámbito público y privado, enorme informalidad, tanto en

los prestadores del servicio como también de los usuarios, con

señales muy marcadas de incumplimiento de las normas de

tránsito y circulación y con niveles de seguridad bastante

precarios, que afectan su calidad y seguridad, lo que se traduce

en un elevado índice de accidentes de tránsito en la Red Vial

Nacional que alcanza un promedio de 1,631 accidentes por año

en el período 2004 – 2009 y un alto porcentaje de personas

afectadas que anualmente alcanza en promedio 5,011 heridos y

822 muertos para el mismo período12. Esta situación es más

evidente y grave en el transporte urbano y en las zonas del



interior del país con carreteras o caminos con características sin

afirmar o trocha.

La liberalización y desregulación del transporte que rige desde

principio de la década del noventa, si bien motivó el crecimiento

y dinamismo de la actividad y generó competencia, también dio

lugar a un conjunto de problemas, siendo los más importantes:

sobreoferta de vehículos, obsolescencia del parque automotor,

atomización empresarial, surgimiento de transportistas

informales que generan competencia desleal, los cuales han

impactado negativamente en la calidad y en la seguridad de los

servicios.

La estructura empresarial de los operadores que prestan

servicios de transporte de carga se caracteriza por una gran

atomización. Los 59,109 transportistas registrados poseen

160,734 unidades tractoras circulando por el país (diciembre

2010), de los cuales el 92% en promedio no poseen más de

cuatro vehículos, el 2% de las Empresas operan flotas de más de

10 unidades y solamente el 0.3% conducen flotas de más de 50

vehículos, esta situación es más aguda en las zonas de sierra y

selva en donde los que prestan servicio son propietarios de una

o a lo máximo dos unidades. Adicionalmente se estima que

existen aproximadamente 111,118 camiones que operan sin

estar registrados, mayormente transportistas individuales que

operan con un solo vehículo.

Los vehículos de transporte de carga han crecido de 129,555 en

el año 2000 a 213,025 en el 2010 (64.43%), ocasionando una

sobreoferta de servicio, incremento de transportistas

informales, inseguridad y dificultades operativas.

4.4 Chile

El transporte de carga terrestre por camiones es de libre acceso

y se basa en la libre competencia, no requiere de habilitación ni

inscripción en un registro y solo se debe cumplir la legislación y

normativas que son aplicables a este sector en relación a los



vehículos que se autoriza circular (dimensiones, pesos por eje y

totales, normas de seguridad de los vehículos, revisiones

técnicas y pagos de permisos de circulación), al porte de la guía

de despacho o factura del flete y al cumplimiento de las leyes

laborales y la ley de tránsito principalmente. Se puede realizar

como persona jurídica o como persona natural, previa iniciación

de actividades. Bajo cierto nivel de facturación anual, no es

necesario llevar contabilidad pudiéndose acoger a régimen de

renta presunta. No hay régimen de seguros obligatorios, salvo

de accidentes con daño a las personas, sino de libre pacto entre

las partes interesadas. Se puede definir entonces como un

sector de la economía fuertemente desregulado, con una baja

participación del Estado.

Uno de los aspectos más criticados por los analistas de este

sector, es el bajo nivel de información con que se cuenta, lo cual

dificulta la capacidad de hacer diagnósticos del sector, de

identificar y aplicar políticas públicas que propendan a su

modernización. Los principales resultados de esta falta de

regulación y participación del Estado en el sector se presentan

en su gran heterogeneidad entre una moderna empresarización

y gestión con flotas modernas y aplicación de tecnologías y otro

sector, masivo, que presenta una flota de alta antigüedad y que

opera en condiciones económicas y laborales precarias, sin

acceso a créditos ni al mercado de seguros.

4.4.1 Información y análisis del sector

Al año 2006 el directorio del Servicio de Impuestos Internos

(SII) incluía un total de casi treinta y dos mil empresas que

declaraban giro de operaciones de transporte de carga. De

estas, unas catorce mil acumulaban el 95% de las ventas del

sector. Este es un resultado de la mayor importancia, porque

reduce el universo real de las empresas de transporte a menos

de la mitad del universo nominal. Es decir, demuestra que la

mayoría de las unidades formalmente registradas como

operadores de transporte (para ser más preciso, alrededor del

56%) en realidad realizan una proporción extremadamente



menor de los servicios de transporte de carga que se ejecutan

en el país.

Claramente la forma de propiedad dominante es la empresa

privada nacional, con solo un mínimo de presencia extranjera o

de estructuras mixtas.

La gran mayoría de estos negocios operan como personas

naturales o sociedades de responsabilidad limitada, con el 40 %

y el 47 % respectivamente. Un 13 % opera como sociedad

anónima cerrada.

La existencia de actividades adicionales asociadas con el

transporte no es menor; en el año 2006 el 21% de las empresas

encuestadas tenía una segunda actividad, el 8% una tercera

actividad y el 4% una cuarta actividad. En el año 2007 estos

porcentajes llegaban a 30%, 6% y 2% respectivamente.

Entre las actividades adicionales se destacan la agricultura, el

arriendo de maquinaria y equipo, la construcción, la minería, los

servicios logísticos y otros.

La constatación que hace la encuesta del Instituto Nacional de

Estadísticas (INE) que alrededor del 30% de los operadores de

transporte además tiene al menos una actividad adicional es

otro tema que requiere atención. Si se diera el caso que en

realidad la actividad de transporte sirve de soporte a la

actividad asociada (por ejemplo por medio de empresas

relacionadas) se plantea un difícil problema para el diseño de

políticas públicas, porque existiría el riesgo cierto que los

efectos de políticas o beneficios diseñados para incentivar la

modernización del transporte en realidad fuesen transferidos a

otras industrias.

Con todo, alrededor del 65% de las empresas encuestadas

genera ingresos por sobre los 100 millones de pesos anuales

(US$180 mil) y el 40% más de 1.000 millones de pesos anuales

(US$1,8 millones). Si bien estas cifras habría que evaluarlas con

debida consideración de los costos operacionales y de inversión



y de los márgenes y utilidades respectivos, claramente esta es

una industria en que se transan montos significativos.

En relación a los ingresos por tipo de cliente, el transporte

contratado por los propietarios de la carga es alrededor del

80% del total, el 5% agencias de transporte y el 15% restante

otras empresas de transporte (subcontratación de servicios) o

las llamadas empresas de logística, que generalmente ofrecen

servicios integrados de bodegaje y distribución de productos.

Esta situación marca una diferencia importante con Colombia,

donde el grueso del transporte se subcontrata con propietarios

de vehículos.

Claramente la participación de las agencias de carga es poco

significativa. Este es un tema que la industria podría considerar

con alguna atención ya que las muchas empresas pequeñas que

operan en la industria son notoriamente deficitarias en su

capacidad de venta de servicios y de ampliación de sus

respectivos mercados.

Estudios realizados sugieren que quizás la existencia de

agencias o centrales de carga, cuya principal actividad sea la

venta de servicios y su transferencia a los operadores sea una

solución viable y atractiva para la industria en su conjunto.

Nuevamente la situación en Colombia es diferente, existiendo

un mercado amplio de agentes de carga, siendo los principales,

las propias empresas de transporte que subcontratan vehículos.

El empleo promedio que generan las empresas del sector es del

orden de las cuarenta personas por empresa. No existe empleo

de temporada significativo y la proporción de personal de

gerenciamiento es mínima.

Por su parte, los datos de remuneraciones muestran que

alrededor del 80 % de los gastos en remuneraciones

corresponde a trabajadores habituales, básicamente los

conductores. El remanente se distribuye entre sueldos de

empleadores, empleados a nivel gerencial, seguro de cesantía y



regalías no imponibles. Muestra un bajo nivel de gasto en

gerenciamiento.

Al año 2006 la flota motriz promedio por empresa alcanzaba a

22,13 vehículos: 8,87 camiones y 13,26 tractores. Al año 2007

se reporta un promedio de 21,33 vehículos motrices, formado

por 8,92 camiones y 12,41 tractores

Los datos indican que entre el 30 y el 40% de la flota tiene una

antigüedad inferior a los 5 años. Un 30% adicional tiene

antigüedades de entre 5 y 10 años, de tal manera que

prácticamente el 70% de la flota de camiones y tractores

reportados tiene una antigüedad de hasta 10 años. Este es un

resultado bien interesante que refleja favorablemente la

industria y revela que entre los operadores comerciales ha

existido preocupación por la renovación de la flota; un 70% de

los vehículos bajo los 10 años es indudablemente un buen

indicador.

También es apropiado destacar que los frigoríficos alcanzan a

alrededor del 12%, que los estanques de combustibles y otros

líquidos, excluyendo agua, alcanzan probablemente al 10% y

que los portacontenedores llegan a alrededor del 7%.

4.4.2 Ley de Control Horario

La normativa que regula el control de horarios para el

transporte de carga interurbano, es la resolución N° 1213 del 08

de agosto de 2009 donde se establece un sistema obligatorio de

control de asistencia de las horas de trabajo y de descanso y de

la determinación de las remuneraciones para los conductores

de vehículos de carga terrestre interurbana.

El sistema operará sobre la base de un documento que se

denomina “Libreta de Registro diario de asistencia conductores

de vehículos de carga interurbana”, denominado “la libreta”,

cuyo modelo obligatorio se señala en dicha resolución.



La Libreta cuya confección y costo es de cargo del empleador,

será forma individual e intransferible para cada conductor y

será llenada por ellos de forma diaria. El empleado deberá

entregar la Libreta al trabajador y es responsabilidad de aquel

constatar que este documento sea portado por el trabajador al

inicio de la jornada, como asimismo de su correcto llenado al

concluir cada viaje. Es obligación del conductor portar su

Libreta y participar en su llenado debiendo registrar en ella

todas las actividades instruidas por el empleador.

El artículo 25 (bis) destaca lo siguiente:

• La jornada de trabajo de choferes de vehículos de carga

terrestre interurbana, no excederá de 180 horas

mensuales.

• No podrá distribuirse en menos de 21 días.

• El tiempo de los descansos a bordo o en tierra y de las

esperas a bordo o en el lugar de trabajo que les

corresponda no será imputable a la jornada, y su

retribución o compensación se ajustará al acuerdo de las

partes.

• Para el caso de conductores de vehículos de carga

terrestre interurbana, formarán parte de la jornada de

trabajo además de las horas efectivas de conducción; la

recepción del equipo, revisión del equipo, conducción de

la Base a Planta, carga, sellado, revisión de sellado,

conducción a cliente, descarga y custodia de la carga,

conducción a Planta base, preparación de documentación.

Serán también parte de la jornada de trabajo aquellas

actividades en que los conductores se encuentran

desempeñando actividades tales como charlas de

seguridad, capacitación, etc.

Respecto de los tiempos de espera, y basada en el Dictamen N°

3917/0151:

• Son considerados tiempos de espera todos aquellos

períodos en los cuales los trabajadores permanecen a la



espera de recibir la carga a transportar y los tiempos que

deban esperar para que su carga sea descargada o

recepcionada.

• Por tiempos de espera debe entenderse aquellos tiempos

que implican para el chofer de vehículos de carga terrestre

interurbana mantenerse a disposición del empleador sea

en el lugar del establecimiento o fuera de él, en general sin

realizar labor, pero que requieren necesariamente de su

presencia a objeto de iniciar, reanudar o terminar sus

labores. Los tiempos de espera no pueden exceder de 88

horas mensuales.

• Los tiempos de espera deberán ser compensados en

dinero, la base de cálculo para el pago de los tiempos de

espera no puede ser inferior a la proporción de 1,5

ingresos mínimos mensuales.

• Para calcular el valor de la hora de los tiempos de espera

se debe multiplicar el Ingreso Mínimo Mensual por el

factor de 1,5 y su resultado dividirlo por 180, lo cual

expresado numéricamente sería: ($ 165.000 x 1,5 )/ 180 =

$1.375 hora/espera

• El parámetro a considerar para los efectos del cálculo del

pago de los tiempos de espera, será de 180 horas

mensuales, independientemente que la jornada de trabajo

efectiva sea inferior a dicho máximo.

Las nuevas leyes respecto del control de horario de los

conductores, así como el pago de las horas de espera de los

conductores, ha significado no solo un aumento en los costos

para estas empresas, si no también han dado origen a una serie

de conflictos laborales, producto de la discrecionalidad de parte

del conductor para llenar su propio control de horario y a un

importante retroceso dada la burocracia que significa controlar

este sistema.

Dada la realidad del sector, en que un alto porcentaje puede ser

catalogado como informal, sucede que los cambios legales que

se generan y los conflictos que traen, solo aplican para las



empresas formales, lo cual genera un aumento en los costos que

no es equitativo entre las empresas que compiten en el

mercado.

La experiencia internacional varía enormemente dependiendo

de si hablamos de países desarrollados o en desarrollo. En

países latinoamericanos la situación es similar a la chilena, con

una precaria formalización, poco uso de la tecnología y bajo

nivel de profesionalización de los conductores. Existe una

permanente tensión entre aquellas empresas con alto nivel de

desarrollo tecnológico y logístico -como las de Brasil, que han

logrado adecuarse al nivel de desarrollo industrial de este país-

y aquellas que ni siquiera son reconocidas como tales por la

autoridad.

Una situación diametralmente opuesta ocurre en países de la

comunidad Europea como España, donde este conflicto si vivió

hace aproximadamente 10 años atrás, y la decisión que se tomó

fue la de profesionalizar el sector.

Esto implicó impulsar un plan de modernización de los equipos,

del control de flota, de profesionalización de conductores y un

programa de desarrollo que permitiera a las empresas de

menor tamaño –todas formalizadas- trabajar al alero de las

grandes empresas.

El conflicto específico del libro de control horario, se solucionó

con un sistema de tacógrafo digital instalado en el camión, y con

una dura fiscalización tanto a empresarios como conductores, a

fin de que el tacógrafo no estuviese alterado por ninguna de las

partes.

A partir de esta tecnología, se sabe que fue lo que exactamente

hizo el camión y como se estructura entonces la remuneración

de su(s) conductores.

Una segunda característica del sector de transporte en Europa,

es que son las empresas mandantes quienes pagan las horas de

espera del conductor, ya que se reconoce el hecho de que la



empresa que brinda el servicio de carga no tiene la capacidad de

influir y determinar el orden y tiempo de carga o descarga de

producto. Ello llevó rápidamente a que las empresas mandantes

mejoraran la eficiencia de su procesos logísticos de modo de

disminuir las horas en que el conductor y su camión se

encontraban detenidos y esperando entrar a la mesa de carga

y/o descarga.

Parece necesario entonces, que el Estado mejore su relación con

este sector, comenzando por mejorar la información disponible

respecto de la industria. Tener información confiable y

fidedigna permitirá sin duda mejorar la asignación de recursos

tanto privados (comerciales y de inversión), como públicos.

La formalización es necesaria pues permite asegurar que se

cumple con la legislación existente en términos de prevención

de riesgos, relaciones laborales, horas de conducción, estado de

los equipos que circulan por las vías públicas, pago de

impuestos, etc.

También es necesario fomentar la competencia leal, mediante

un aumento en la formalización y un mejoramiento en la

capacidad y efectividad fiscalización del marco regulatorio que

rige al sector.

Otro de los desafíos que enfrenta el sector, es la

profesionalización de los conductores. Se requiere aumentar las

competencias y capital humano de este sector, especialmente en

aquellos rubros dedicados a cargas peligrosas. En países como

España, existe una escuela de conductores de camiones, donde

elegir ser conductor, es una alternativa adicional al resto de las

que enfrenta el estudiante una vez que termina el colegio.

Existen escuelas formales, autorizadas por mismo gobierno

para ofrecer un servicio de alto nivel, donde el postulante se

enfrenta a simuladores cuasi-reales, en diferentes condiciones

ambientales y climáticas.



4.5 España y Comunidad Europea

En una primera parte se analiza los requisitos para obtener

licencia de conducir de vehículos pesados. Además se señala

que el transporte público por carretera y sus actividades

auxiliares y complementarias sólo podrán ser llevados a cabo

por quienes obtengan el título administrativo de capacitación

profesional correspondiente, ya sea para transporte nacional e

internacional de mercancías o para transporte nacional e

internacional de viajeros. Se requiere una autorización especial

para conducir vehículos que transporten mercancías peligrosas.

Respecto de las características técnicas de los vehículos existen

una serie de normativas y regulaciones que buscan regular la

calidad y seguridad de los vehículos. Entre los aspectos

regulados se pueden citar:

• Pesos y dimensiones máximos autorizados a los vehículos.

Autorizaciones especiales para la realización de

operaciones de transporte con vehículos que rebasen los

pesos y dimensiones máximos autorizados, requisitos

para su obtención y características del transporte.

• Distinción entre vehículos ligeros y pesados, estableciendo

las principales características de construcción y

• Requisitos exigidos y trámites administrativos pertinentes

para la homologación y la matriculación de vehículos de

transporte de mercancías.

• Inspección Técnica de los Vehículos: inspecciones

periódicas e inspecciones extraordinarias; obligatoriedad;

requisitos; consecuencias de la inobservancia de las

obligaciones relativas a las inspección técnica del vehículo.

• Limitaciones a la emanación de gases nocivos y al ruido

provocado por los vehículos en la normativa, tanto para la

normativa española como la comunitaria.

• La seguridad en el transporte de mercancías peligrosas y

los tipos de certificaciones existentes para los conductores

que transporten mercancías peligrosas según la



clasificación de éstas y los tipos de vehículos a utilizar,

duración y vigencia de los mismos y mecanismos para su

renovación. Normas de aplicación al transporte de

mercancías peligrosas relativas a la seguridad de las

operaciones de transporte y a las maniobras de carga y

descarga, envasado y embalado de las mercancías,

señalización de los bultos e inspección y aprobación de los

vehículos. Normas de circulación y restricciones al tráfico

relativas al transporte de mercancías peligrosas.

Respecto del transporte intermodal, España se encuentra en un

proceso de desarrollo de cadenas de transporte intermodal. En

este sentido buscan reducir la participación del camión en la

participación modal para convertirlo en un actor en la entrega y

retiro de mercancías en cadenas de transporte que involucran

al ferrocarril y al transporte marítimo. En este sentido se tienen

normativas sobre las responsabilidades de los diferentes

operadores sobre el producto transportado. Del mismo modo se

ha desarrollado un estudio de cuatro capítulos referente al

aporte del transporte carretero de carga a la intermodalidad. En

este sentido se busca aumentar el traslado de carga

contenedorizada y potenciar conceptos como “ferries”,

“transroulage”, “roll-on-roll-off”, “ferroutage”, sistemas de carga

horizontal del camión o semirremolque (el vagón canguro, el

vagón “wipen” y la “carretera rodante”), y de los sistemas de

carga vertical del semirremolque (el vagón “poche”).

Respecto a los requisitos para obtener un permiso de

transporte, estos han sido recientemente modificados para

relajar las condiciones de otorgamiento y ayudar a la

recuperación económica del país. Así se tiene la ORDEN

FOM/2185/2008, de 23 de julio de 2008, que viene a modificar

la Orden FOM/734/2007, de 20 de marzo de 2007. En ella se

establece que los titulares de las autorizaciones de transporte

público deberán cumplir en todo momento los siguientes

requisitos:



1. Ser persona física, no pudiendo otorgarse una

autorización de forma conjunta a más de una persona ni a

comunidades de bienes, o persona jurídica, debiendo

revestir en este caso la forma de sociedad mercantil,

sociedad laboral o cooperativa de trabajo asociado.

2. Tener la nacionalidad de un Estado miembro de la Unión

Europea o de un Estado no miembro con el que, en virtud

de lo dispuesto en los tratados o convenios

internacionales suscritos por España, no sea exigible el

citado requisito. Cuando no se dé una de tales

circunstancias, el titular de la autorización deberá contar

con la autorización de residencia permanente, o bien con

una autorización de residencia temporal y trabajo por

cuenta propia en vigor que no esté limitada a un sector de

actividad determinado distinto del de transporte ni a un

concreto ámbito geográfico, reguladas por la Ley Orgánica

4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los

extranjero en España y su integración social, y en su

Reglamento, aprobado por el Real Decreto 2393/2004, de

30 de diciembre.

3. Cumplir el requisito de capacitación profesional para el

ejercicio de la actividad de transporte de mercancías.

4. Cumplir el requisito de honorabilidad conforme a lo

previsto en esta orden.

5. Disponer, al menos, de la capacidad económica que resulte

pertinente conforme a lo previsto en esta orden.

6. Cumplir las obligaciones de carácter fiscal establecidas en

la legislación vigente.

7. Cumplir las obligaciones laborales y sociales establecidas

en la legislación correspondiente.

8. Disponer, al menos, del número mínimo de vehículos que

en cada caso corresponda con arreglo a lo establecido en

esta orden.

Quien pretenda obtener una autorización de transporte público

nueva deberá acreditar, además de lo anterior, lo siguiente:



1. Que dispone, al menos, de los siguientes vehículos en

alguna de las modalidades previstas en las letras

siguientes:

a. Tres vehículos, que representen al menos una

capacidad de carga útil de 60 toneladas, si se solicita

una autorización habilitante para realizar transporte

con cualquier clase de vehículo. A los efectos aquí

previstos, las cabezas tractoras se computarán por su

capacidad de arrastre, hasta un máximo de 25

toneladas.

b. Un vehículo, si se solicita una autorización que

exclusivamente habilite para realizar transporte con

vehículos ligeros. Tales vehículos no podrán rebasar

la antigüedad máxima de cinco meses, contados

desde su primera matriculación, en el momento de

formularse la solicitud.

2. Cuando el solicitante de la nueva autorización sea una

persona física deberá acreditar, además, y con

independencia de la modalidad a través de la que cumpla

el requisito de capacitación profesional, que cuenta con el

oportuno certificado de capacitación profesional para el

ejercicio de la actividad de transporte de mercancías,

expedido a su nombre.

3. En ningún caso se otorgará una nueva autorización

cuando el interesado sea titular de otra autorización de

transporte de mercancías cuya validez se encuentre, por

cualquier causa, suspendida o se halle en período de

rehabilitación tras haber sido caducada por falta de

visado, salvo que previamente renuncie a ésta.

4. El pago de las sanciones pecuniarias impuestas mediante

resolución que ponga fin a la vía administrativa por

infracciones a la legislación de transportes, será requisito

necesario para la obtención de una autorización de

transporte público de mercancías.

Del mismo modo el documento establece los casos y formas en

que el permiso puede ser cedido o transferido a terceros, previa



autorización gubernamental, además de delimitar los requisitos

y condiciones que una empresa o persona natural debe cumplir

para la obtención de un permiso complementario de transporte.

En Anexos se muestran las condiciones para el “Cumplimiento y

acreditación de honorabilidad”, para el “Cumplimiento y

acreditación de capacidad económica”, para la “Acreditación del

cumplimiento de obligaciones fiscales”, para la “Acreditación

del cumplimiento de obligaciones laborales y sociales” y para la

“Acreditación de la disposición de los vehículos que

correspondan”.

4.6 Inglaterra

El CMR8 Note es una carta de porte con un conjunto estándar de

condiciones de transporte y de responsabilidad, que sustituye a

los términos y condiciones de las empresas individuales. Se

confirma que el portador (es decir, la empresa de transporte

por carretera) ha recibido las mercaderías y que existe un

contrato de transporte entre el comerciante y el transportista. A

diferencia de un conocimiento de embarque, una CMR no es un

documento de título ni una declaración, aunque algunos estados

lo consideran como tal. No necesariamente dan a su titular y / o

de los derechos de transporte de propiedad o posesión de los

bienes, aunque algunos seguro está incluido.

Puede completar la CMR el transportista mismo, o puede tener

un promotor de la carga o de la compañía que lo haga. Sin

embargo, el transportista sigue siendo responsable de la

exactitud de su contenido.

Necesita ser cubierto en la nota CMR, que incluye una amplia

gama de información:

8 La CMR Convention (Convention on the Contract for the International Carriage of Goods by Road) es una convención de las Naciones Unidas firmada en Ginebra en 1956. Se relaciona con varios aspectos legales concernientes al transporte de carga por carretera. Ha sido ratificada por 55 estados.



• La fecha y lugar en que la nota CMR se ha completado.

• El nombre y dirección del remitente, el transportista (s) y

el destinatario (la persona a la que las mercancías van).

• Una descripción de las mercancías y su método de

embalaje. La descripción debe ser aceptable para el

remitente y del destinatario. Por razones de seguridad, no

siempre se desea que el portador sea capaz de identificar

objetos de valor.

• El peso de la mercancía.

• Las cuotas destinadas a las mercancías, tales como los

derechos de aduana o los gastos de transporte.

• Instrucciones para las costumbres y cualesquiera otros

requisitos como la información de las mercancías

peligrosas.

En el Reino Unido, con algunas excepciones, el peso máximo del

vehículo es de 44 toneladas brutas (camiones, combustible y

carga) y tiene hasta seis conjuntos de ejes. La mayoría de los

vehículos extranjeros que vienen al Reino Unido tienen dos ejes

en el tractor y tres en el remolque, que los limita a un peso de

40 toneladas, tanto aquí como en su estado natal. La longitud

del camión individual máxima es de 12 metros, con

semirremolques, considerando el remolque la longitud es de

16,5 metros y trenes de carretera se permiten hasta 18,75

metros. El ancho máximo para todos es de 2,55 metros. Si un

vehículo tiene una altura total de 3 metros o superiores, se

requiere un aviso que debe ser visualizado en la cabina

mostrando su altura máxima.

Inglaterra utiliza la llamada “licencia de operador de carga” (o

licencia de categoría, “O-licence”), que consiste en un permiso

legal otorgado por el departamento para el transporte a una

persona o empresa para desarrollar el servicio. Esta se ha

desarrollado para colocar a los operadores en línea con la

reglamentación de la comunidad europea, asegurando

estándares mínimos de seguridad y cuidado del medioambiente.



Dura 5 años y se otorga para un determinado número de

vehículos.

Los agentes de carga u operadores de carga sin vehículos

existen, pero no requieren licencia, sin embargo se considera

que deben estar asociados a la British International Freight

Association (BIFA). Se dedican en general a la consolidación de

cargas y su derivación a empresas de transporte.

Características de la licencia de operador:

• Es requerida para conducir vehículos que transportan

bienes con un propósito comercial, que además tengan un

peso bruto vehicular superior a los 3500 kg. Se incluyen

los vehículos de arriendo

• Debe portarse una copia en el vehículo por el usuario de

transporte, independiente de la propiedad que este tenga

sobre el vehículo.

• Este debe ser profesionalmente competente, demostrado

generalmente a través de un Certificado Nacional de

Competencia Profesional.

• Existen diferentes categorías de licencia

o Licencia restringida: Permite el movimiento de

mercadería propia dentro de UK.

o Licencia estándar: Permite el movimiento de

mercadería de terceros dentro UK, y entre UK y

otros países si se trata de mercadería propia.

o Licencia estándar internacional: Permite el

movimiento de mercadería de terceros entre UK y

otros países.

Requisitos para obtener cualquier tipo de licencia:

• Demostrar que el solicitante, los socios o los directores

poseen la aptitud para obtener la licencia.

• Demostrar propiedad de un taller mecánico que sirva para

la mantención de los vehículos o bien demostrar la

existencia de contratos con talleres de terceros para el

mismo propósito y suficiente capacidad financiera para



mantener los vehículos en buen estado mecánico y

operacional

• Mantener centros de operaciones adecuado para el

tamaño de la flota, disponibilidad de la misma y los

medios de acceso

• Mantener un sistema adecuado de control de las horas

máxima de conducción de los conductores y de las cargas

máximas permitidas.

• Además en el caso de licencias estándar (para mover carga

de terceros) se debe certificar que:

• Se posee los recursos suficientes para crear y gestionar

una empresa de transporte de carga por carretera

• El solicitante es o tiene empleado uno o más profesionales

competentes en el área de gestión de transportes, quién

tiene una administración permanente y efectiva sobre la

administración de las operaciones y el negocio del

transporte.

• El solicitante y todos los directores, socios y

administradores de transporte poseen buena reputación.

¿Cómo se demuestra la aptitud y la honorabilidad de los

solicitantes?

El departamento de transporte evalúa la aptitud a través de la

cantidad de faltas del solicitante y sus socios en cuanto a

tránsito de vehículos con sobrepeso, estado deficiente de los

vehículos, uso no autorizado de los mismos, otras condenas

asociadas a las placas de los vehículos y no respetar o registrar

adecuadamente las horas de conducción. La honorabilidad se

demuestra sumando al punto anterior cualquier otra

información pertinente respecto a faltas o delitos, en territorio

de UK o de cualquier otro país.

¿Cómo se certifica el adecuado mantenimiento?

Mostrando todas las facturas o contratos de mantenimiento,

solo si este es realizado por un tercero. Si el mantenimiento es

realizado por el solicitante basta demostrar la posesión de un



taller habilitado. En ambos casos deben adjuntarse las fichas de

inspección.

¿Cómo se certifica la viabilidad financiera?

Presentando antecedentes para evaluación como quiebras

recientes; insolvencia, disolución o inhabilitación del solicitante

en una empresa; presentación del detalle de los recursos

financieros como estados de cuenta, declaración de activos o

cuentas recientes. En el caso de una licencia estándar se exige

además demostración de los activos relacionados con la

empresa (vehículos y locales), demostración del capital de

trabajo como dinero en efectivo, facilidades de crédito o bienes

fácilmente liquidables. Esto busca cubrir los gastos hasta antes

de que se obtengan los primeros ingresos.

La postulación a la licencia tiene diferentes valores,

dependiendo del número de vehículos que requiera inscribir la

empresa:

• Un operador con un vehículo, £ 761 cada 5 años

• Un operador con tres vehículos, £ 1121 cada 5 años

• Un operador con diez vehículos, £ 2381 cada 5 años

Cambios en el número de vehículos (por sobre el permitido en

la licencia) o en el tipo de licencia requieren de una nueva

postulación. Si el número de vehículos es menor que el

permitido en la licencia pueden adquirirse más vehículos,

siempre que no sobrepase el máximo y teniendo como plazo un

mes para notificar a la autoridad.

Horas de Conducción

En Inglaterra y en la Comunidad Europea la preocupación por la

seguridad, condiciones laborales y calidad de vida son

elementos esenciales.

Se establece que:

• Horas de conducción continua: 4.5 hrs. máximo

• Descansos durante la conducción: 45 minutos mínimo



• Horas de conducción diarias: 9 horas máximo

• Total de horas semanales (máx.): 56 hrs. Efectivas

• Horas de descanso por día: 11 horas consecutivas

ininterrumpidas

• Varias otras condiciones especiales

Intermodalidad

Inglaterra vivió por largos años un proceso de nacionalización y

luego de privatización de sus principales medios de transporte

de carga. Para principios de la década del 90 poseía una de las

menores tasas de participación del ferrocarril en el transporte

de carga de toda Europa, lo que llevó a las autoridades a

reenfocar sus políticas públicas para fomentar el transporte

intermodal. Así nacieron una serie de políticas que a partir del

año 1998 buscaron incrementar la intermodalidad a través de

las siguientes acciones:

• Establecimiento de una nueva autoridad de ferrocarriles

para promocionar el transporte de carga por esta vía y el

desarrollo de infraestructura asociada

• Incrementar la participación de camiones de 6 ejes en el

transporte de carga por carretera

• Mejorar las buenas prácticas del transporte de carga

• Introducción de cambios en el marco legal para castigar el

transporte de carga ilegal

• Dar facilidades para incrementar el transporte marítimo,

entendiendo que este medio de transporte es más

eficiente y amigable con el ambiente

• Ampliación de los esquemas de subvención de carga pre-

existentes para fomentar el desarrollo de terminales

ferroviarios de carga que incluyan actividades de

transporte marítimo de corta distancia

Con esto se buscaba traspasar carga al tren disminuyendo la

congestión en las carreteras y mejorando la eficiencia. Con estas

medidas se duplicaron las ton-km transportadas en tren para el

año 2003 y se triplicaron para el año 2008. Del mismo modo el



traslado de contenedores desde puertos a las ciudades se

incrementó en un 50%.

4.7 Estados Unidos

Estados Unidos permite la existencia de “Freight Brokers” o

“Freight Forwarders”, donde ambos se dedican a operar carga,

actuando como agentes intermedios entre las empresas o

personas que requieren movilizar especies y las compañías o

personas que prestan servicios de transporte. La diferencia

radica en que el primero (brokers) no toman nunca contacto

físico con la carga, mientras los segundos (forwarders) si,

dedicando tiempo a consolidación, movimiento, carga o

similares. Para ejercer en esta personalidad se requiere de una

licencia, la que autoriza al operador a participar de una cadena

de transporte hasta un cierto grado de profundidad. Situación

que decide el operador en función de su interés y capacidades.

Lo primero que requiere un operador para ejercer la condición

de “Freight Broker” o “Freight Forwarder” es contar con una

licencia de carga (freight licence), luego de lo cual un agente de

gobierno perteneciente a la Federal Motor Carrier Safety

Administration (FMCSA), un organismo dependiente del

departamento de transporte, evaluará la capacidad del

solicitante para convertirse en operador de carga. Se

recomienda poseer experiencia en el transporte, especialmente

en el marítimo. Estos operadores son los principales encargados

de la intermodalidad en el sistema.

Los documentos para solicitar las licencias no pueden ser

almacenados en pdf, sólo están disponibles para ser impresos y

se pueden encontrar en las siguientes direcciones

Requisitos para obtener licencia de Freight Forwarder:

• Ingresar solicitud adecuada a la autoridad (FMCSA). Se

recibe carta de respuesta a los tres días de ingresar la

solicitud.



• No recibir protestas a la solicitud, para lo cual debe

cumplir 10 días calendario publicada en listado web sin

que alguna persona o empresa formule cargos por los que

se puede rechazar la solicitud.

• Demostrar contar con seguros que cubran un mínimo de

US$ 5.000.- por pérdida o daño a la propiedad

transportada en alguno de los vehículos y de US$ 10.000.-

para pérdida o daño de la propiedad ocurrida en cualquier

lugar o momento. Las compañías de seguros deben enviar

la información.

o Si el solicitante opera vehículos debe además

contar con seguros adicionales de daño a la

propiedad y la persona

Vehículos sobre 10.000 libras de peso bruto

US$ 5.000.000.- cobertura mínima

por daños ocasionados en el

transporte de materiales peligrosos,

clasificados en la regulación 49 CFR

387.303(b)(2)(b)



transporte de materiales peligrosos,

clasificados en el la regulación 49

CFR 387.303(b)(2)(c)

US$ 750.000.- cobertura mínima por

daños generados por el transporte

de mercancía no considerada

peligrosa

Vehículos bajo las 10.000 libras de peso

bruto



transporte de materiales explosivos

tipo A y B, Gases tóxicos de categoría

A, Materiales radioactivos.



US$ 750.000.- cobertura mínima por

daños generados por el transporte

de mercancía no relacionada con el

punto anterior

• En línea con lo anterior el solicitante deberá demostrar (si

es el caso) que no posee vehículos comerciales usados

tanto para carretera, para distribución o para

transferencia de carga.

• Debe demostrar además que cuenta con una red de auto

protección, la que deben cubrir cobertura adecuada a los

reclamos por pérdida de carga, autoprotección al ruido y

programas de seguridad

• Deben designar un agente para cada estado en el que

operan y actuar como agente propio en el estado en que

mantiene su infraestructura.

4.8 Análisis comparativo

A partir de la revisión de antecedentes encontrados sobre

Transporte Automotor de Carga en diversos países se pueden

obtener las siguientes conclusiones preliminares:

1. En los países latinoamericanos (o en general en países en

vías de desarrollo), la situación del transporte de carga

automotor presenta características similares en varios

aspectos:

a. La informalidad predominante, producto de una alta

desregulación y escasa fiscalización ha permitido que

coexistan dos niveles muy distintos de capacidad

empresarial y de operación de este mercado. Por una

parte, un sector de alta eficiencia motivado por la

existencia de un sector generador de carga y tipo de

producto que permite y justifica equipos modernos,

gestión operacional de alto nivel, sector laboral

formal y de alta exigencia, eficiencia energética,

eficiencia ambiental y capacidad de renovación de la

flota. El tamaño de este sector varía entre países,



representando entre el 20 y 40% de la flota

disponible y un porcentaje superior en la facturación.

El tamaño de las empresas medio puede superar los

100 vehículos, con una flota de antigüedad media

inferior a 10 años. Por otra parte, un sector que

mayoritariamente es propietario de un vehículo, sin

formalización ni en lo laboral ni en el cumplimiento

de normativas técnicas, sin acceso a la banca y en que

en la mayoría de los casos el propietario es a su vez

conductor. El uso de la flota y tiempos de rotación

son bajos, la disposición de cargas de retorno es

escasa y no cuentan con seguros de responsabilidad,

dado que no tienen acceso al mercado asegurador. Si

bien sus costos de operación son altos, los costos de

inversión o depreciación son bajos o nulos, lo cual los

hace especialmente aptos para mercados de mayor

informalidad y en que los tiempos de espera y de

viaje son elevados y de baja confiabilidad.

b. Una gran diferencia entre el mundo desarrollado y en

vías de desarrollo se encuentra en las

responsabilidades que asumen los diferentes agentes

participantes. Mientras en países menos

desarrollados los seguros de la carga y de los

vehículos o no existen o limitan el acceso a los

empresarios/propietarios de menor nivel

socioeconómico, en el mundo desarrollado

representan una seria restricción y condición para

operar en el mercado. La segregación entre los

diferentes agentes participantes se produce en

función de las responsabilidades que cada uno debe

adoptar de acuerdo con su participación en el

mercado. Los montos involucrados son elevados y

evidentemente introducen un gran factor de

formalización del mercado. Se estima necesario

introducir el factor “seguros” en el caso colombiano

que permita aumentar el Nº de empresas, pero que



salvaguarde los niveles de responsabilidad que cada

uno debe asumir.

c. En el mundo desarrollado y ya mayoritariamente en

el no desarrollado se cuenta con una legislación

laboral ad-hoc al transporte de carga, el cual

reconoce que la actividad laboral de los conductores

profesionales es distinta al mercado laboral común.

Con ello se protege la calidad de vida actual y futura

de los conductores (previsión y otros), además de

reducir los riesgos de accidentes propios y con

terceros, por un exceso de horas de conducción.

Existen modelos que se podrían replicar en el caso

colombiano y, a juicio de esta consultoría, este

corresponde a un aspecto que sin duda debe estar

incorporado en los cambios en la

legislación/normativa próximos.

d. Respecto a la fijación de vida útil de los vehículos

existen ambos casos: países que regulan la vida útil y

otros que no. El único caso que regula al acceso de

vehículos nuevos es el caso colombiano, como póliza

de garantía o como “chatarrización”.

e. De los casos analizados, pareciera que el caso

mexicano presenta niveles de desarrollo interesantes

de mirar con mayor detalle como para adaptar

algunas de sus normativas. En el momento de

realizar propuestas con mayor detalle se revisará con

particular interés el caso mexicano. En términos de

condiciones laborales, el caso chileno y el de

Inglaterra pueden ser modelos adaptables a las

particularidades del caso colombiano. En la

definición de los agentes participantes en el mercado

(empresas, brokers, freightforwarders, arriendos de

vehículos, arriendos de vehículos con conductor,

otros), las responsabilidades y rol de cada uno en el

mercado se pueden observar con mayor detalle los

casos de México y de E.E.U.U.



f. En el caso de las revisiones técnicas se presentan

varias situaciones. En casos como México e

Inglaterra, se permite que la propia empresa de

transporte si tiene las instalaciones adecuadas haga

su propio mantenimiento y revisión mecánica. En

casos como Chile, se genera por iniciativa del Estado

un determinado Nº de Plantas de Revisión Técnica,

completamente reguladas, las cuales se licitan a

privados por un período determinado y son

fiscalizadas por parte del Estado. Caso diferente es el

colombiano en que las plantas representan un

mercado de libre acceso, cumpliendo determinadas

normas de regulación.



5 Identificación de objetivos

5.1 Presentación

La finalidad del presente capítulo es establecer una visión

estratégica y objetivos generales que respondan a mitigar las

causas de las ineficiencias o fallas identificadas en el marco del

diagnóstico desarrollado previamente, asociando a cada

objetivo un grupo de acciones concretas (técnicas, operativas,

comerciales, sociales, institucionales y regulatorias) y

adecuadamente estructuradas.

El desarrollo que a continuación se presenta presupone que

existe la voluntad de establecer una política de mejoramiento

del transporte automotor de carga en Colombia, entendiendo

esta última como “el conjunto de conceptos, de ideas fuerza y

acciones que señalen la dirección que se quiere otorgar al sector

transporte automotor de carga desde la perspectiva del sector

público”.

La dirección que adopte la política de transporte automotor de

carga que se proponga debe necesariamente vincularse de

manera directa con objetivos y con prioridades que se defina

para este sector. Principalmente, se referirá a los cambios que

se requiere incorporar a la situación actual y su proyección de

modo de avanzar en la dirección de lograr los objetivos.

En un nivel más práctico, entonces, se entenderá a la

proposición de política de transporte automotor de carga como

“el conjunto de objetivos estratégicos, metas y líneas de acción

que, en conjunto y de manera coordinada, establecen las

directrices de la acción del Estado para la modificación de la

realidad actual del Sistema de Transporte Automotor de Carga de

modo de avanzar en el logro de una visión de su desarrollo”.



Cabe destacar que la proposición de una política pública de

transporte automotor de carga responde a un proceso que debe

conciliar adecuadamente los diferentes objetivos que están en

juego, muchas veces contradictorios entre sí, además de

conciliar los diferentes intereses de grupos de actores, unos que

serán favorecidos por los cambios y otros que se podrán ver

perjudicados. Las opciones de política elegidas y los plazos de

puesta en marcha que posteriormente se proponga deben

incorporar una mirada técnica apropiada al fin que se persigue,

así como representar las prioridades y capacidades de manejo

político de los profesionales y autoridades vinculadas a la toma

de decisiones.

Esta proposición no incluye otras modalidades del transporte

de carga, como son el transporte fluvial o ferroviario, pues se ha

acotado el ámbito al transporte automotor de carga.

Indudablemente existen vinculaciones relevantes entre los

distintos modos, pero no forman parte de esta proposición. Así

mismo, en la discusión emerge con persistencia el tema de

infraestructura de transportes, tema que también ha sido

omitido por escapar al ámbito de este trabajo, salvo en algunas

materias puntuales que se vinculan con la operación de la

infraestructura de transporte.

El presente capítulo, cuyo fin último es presentar un conjunto

de objetivos y líneas de acción a ser abordadas por el Estado en

el marco del Sistema de Transporte Automotor de Carga, se

organiza en 5 secciones, de la cual esta presentación es la

primera.

Posteriormente, se define el enfoque metodológico adoptado,

entregándose definiciones para los principales conceptos

utilizados. En la tercera sección se presenta una serie de

condicionantes internas y externas al sistema del transporte

automotor de carga que de alguna manera u otra generan el

marco general en que se da esta proposición de política. La

sección 5.4, por su parte, propone dos aspectos de alto nivel de

la política: la visión estratégica del desarrollo del sistema para



el largo plazo y, en conjunto con ella, el enunciado de los

grandes objetivos generales que se busca atender con la

política.

Finalmente, en la sección de proposición de líneas de acción se

sugiere una estructura para la política de transporte automotor

de carga basada en 6 programas, que a su vez albergan una

serie de iniciativas puntuales o líneas de acción.

5.2 Enfoque metodológico para la definición de una Política de Transporte Automotor de Carga

Sin duda es posible plantear diversos enfoques alternativos

para la definición de una política de transporte, tal como queda

en evidencia al revisar las políticas establecidas en distintos

países, sean estas estructuradas o un conjunto de acciones

disgregadas entre sí.

El enfoque utilizado en el marco de este esfuerzo para la

definición de esta política se apoya en primer lugar en la

identificación de una serie de elementos que van estructurando

y dando forma secuencialmente a la política hasta llegar a una

propuesta de líneas concretas de acción que buscan encontrar

respuestas reales e integradas a los problemas detectados.

Estos elementos se definen a continuación:

En primer lugar, se establece un Marco para la política, entendido como el conjunto de elementos externos e internos al sistema de transporte que brindan el contexto en que se plantea la política de transporte automotor de carga.

Posteriormente, se propone una Visión de futuro del STAC (Sistema de Transporte Automotor de Carga), entendida como la respuesta a la pregunta ¿cómo debiera llegar a ser el STAC en el largo plazo? Junto con la definición de esta visión, de manera simultánea, se define los Objetivos generales, que corresponden a los «grandes objetivos» para el sistema.



Una vez definidos los objetivos generales, se presenta una proposición de Programas, que corresponden a agrupaciones de líneas de acción que persiguen objetivos generales comunes, y cuyo desarrollo conjunto resulta sinérgico.

Finalmente, se propone Líneas de acción, que son el producto final de esta etapa y que se definen como conjuntos de uno o más proyectos/acciones/intervenciones a desarrollar que pertenecen a las Programas definidos.

Definidos y consensuados estos elementos en los distintos

niveles de decisión pertinentes se debe avanzar hacia la

definición de indicadores, metas y priorización de las líneas de

acción, materias que se abordan en productos posteriores de

este mismo estudio.

5.3 Marco para la Política de Transporte Automotor de Carga

A continuación se resume una serie de elementos que se han

identificado como condicionantes para el planteamiento de la

política de transporte automotor de carga. Algunos de ellos son

complementarios al diagnóstico desarrollado en el marco de un

producto previo del presente estudio, en el sentido de que

aportan visiones externas a él, pero que condicionan su

desarrollo. Otros, son elementos comunes que forman parte del

marco de política y surgen de una mirada global actual y futura

al sector y deberán ser considerados en los planteamientos de

política específicos.

a. En primer lugar, cabe destacar que el mercado del

transporte automotor de carga se encuentra en equilibrio,

en el sentido de que sus distintos actores han encontrado

formas de operación que, dadas las reglas de mercado

existentes, les permiten desarrollar sus actividades

económicas obteniendo el mejor beneficio de ello. Sin

embargo este equilibrio parece ser bastante inestable, en

el sentido de que en los años recientes estas reglas de

mercado han cambiado frecuentemente y, junto con ellas,



las propias definiciones de la actividad que hacen los

actores, que permanentemente buscan formas de

adaptarse. Así, hay generadores que se han involucrado

fuertemente en el mercado del transporte, generando sus

propias empresas transportadoras con flota propia, que

se alejan de su core bussiness, buscando aprovechar

eficiencias de su operación. Otros mercados se han creado

a la luz de las normativas que aparecen: las empresas de

transporte han incursionado en la intermediación de

seguros; aparece frecuentemente en las entrevistas con

actores del sector que existen empresas de transporte que

están en el negocio de “venta” de manifiestos de carga,

efectuando una intermediación, que sin aportar valor al

transporte, lo encarece innecesariamente; existe un

negocio generado en torno a la chatarrización, tanto de

parte de agrupaciones que los gestionan como de parte de

dueños de camiones chatarrizables de muy bajo o nulo

uso, pero que generan un valor especulativo. La política

de Estado, quizás sin buscarlo, ha generado un valor

comercial elevado a los camiones, lo cual ha incidido en

aumentar su valor y dificultar el proceso. Obviamente, su

reversibilidad se ve políticamente dificultada.

b. Además de sacar a los actores de negocio de sus nichos de

mayor eficiencia, los continuos cambios de normativa

generan dos efectos indeseables: una sensación de

desconfianza por parte de los actores económicos en las

acciones del Gobierno; y dos, un nivel elevado de

incumplimiento de las reglas de mercado establecidas.

c. En este escenario, por lo demás, los actores tienden a

estar permanentemente solicitando nuevos cambios de la

normativa que, al menos en su expectativa, operen a su

favor. Y dado el poder político que poseen, es natural que

en ocasiones tengan éxito y logren nuevos cambios,

fomentando la inestabilidad del equilibrio y, de paso,

inclinando la balanza hacia equilibrios que tienden a



favorecer a los grupos de mayor poder político y no

necesariamente a los intereses globales del país.

d. En este escenario, es clave que el Gobierno actúe no solo

con nuevos cambios en la operación de los mercados, sino

que transmita fuertemente la convicción de que se trata

de cambios que están orientados en una dirección dada

de manera consistente y sistemática.

e. Se puede apreciar una importante cantidad de

documentos que establecen modificaciones puntuales de

ciertas normativas e, incluso, la voluntad de invertir en

determinados aspectos (como modernización del parque)

f. En comparación con otros países, se puede apreciar en

Colombia una participación muy activa del Estado en la

operación de los mercados de transporte que ha tomado

un rol en la regulación de las tarifas y en la definición del

tamaño del parque, materias típicamente entregadas a la

operación de los mercados. Sin embargo, según se puede

desprender de la revisión de documentos de política

reciente, parece haber un interés (no siempre logrado) de

mover ese equilibrio hacia escenarios de mayor

liberalidad, asuntos que se estima conveniente y que se

sugiere se convierta en uno de los principales

instrumentos para promover la eficiencia.

g. Respecto de las acciones específicas del Estado, se aprecia

varias intervenciones que han conducido a ciertas

ineficiencias:

i. Tabla de fletes y posteriores intentos de control

tarifario desconocen las importantes diferencias de

condiciones de operación y sobreestiman capacidad

del Estado de estimar costos para condiciones

específicas, impidiendo a las empresas aprovechar las

posibles mejoras de eficiencia en la operación.

ii. Política de congelamiento del parque desconocen

realidades distintas en los mercados: si bien es posible

que en determinados mercados exista una sobreoferta

de parque, existen señales del mercado de que en



otros mercados la flota es insuficiente. Al congelar el

parque, o asociar a la adquisición gastos adicionales

(póliza de garantía, cupo de chatarrizacion, etc.), se

desincentiva también la incorporación de equipos

nuevos (y eficientes) en mercados donde es requerido.

A la larga, esta política posiblemente afecta en forma

negativa a la modernización del parque.

iii. Proceso administrativo y operativo del programa de

chatarrización manejado por el Estado ha mostrado

ser ineficiente, y aparentemente ha tendido a la

generación de mercados de intermediación que no

agregan mayor valor.

iv. Si bien no es directamente relacionado con el objeto

de este trabajo, no se puede dejar de mencionar que

existen importantes problemas de infraestructura que

deben ser subsanados. Las particularidades

geográficas de Colombia y la distancia real y virtual de

los principales centros de consumo y

generación/atracción de viajes de las áreas portuarias,

debe llevar necesariamente al país a un mayor

esfuerzo por modernizar y mejorar la infraestructura,

como una forma de acortar la brecha logística con

otros países, además de abaratar el consumo interno y

mejorar la competitividad del país. Particularmente

interesante resulta considerar las múltiples

restricciones a la operación que existen en las rutas

importantes, algunas de las cuales detienen la

operación de carga durante los días festivos,

encareciendo aún más los costos logísticos y dañando

gravemente la eficiencia en el sector. Es sin duda

necesario invertir en proyectos de infraestructura de

by pass a ciudades, respetando los marcos impuestos

por planeación urbana y regional del territorio.

v. Se están haciendo esfuerzos correctos en la línea de

abrir la matriz modal de transporte de carga,

incorporando mayores volúmenes de viajes en



transporte ferroviario y fluvial. Ello, además de

requerir inversiones en las vías y terminales de los

diferentes modos, requiere un esfuerzo logístico

importante y, en determinados casos, generar

incentivos especiales a la intermodalidad. Existen

experiencias interesantes, particularmente en Europa

donde se dan incentivos tributarios a empresas de

transporte automotor de carga que realizan viajes

hacia/desde estaciones de transferencia ferroviaria o

fluvial, como podría ser también en el caso de

restricciones de circulación.

vi. Definición de actores del sector y regulación de sus

relaciones impone rigidices en algunos casos

innecesarias (imposibilidad de contratación directa a

dueños de camiones, régimen de responsabilidades y

seguros, por ejemplo)

h. Colombia cuenta en la actualidad con un soporte legal y

normativo que brinda variadas herramientas de gestión,

como el RUNT y el RNDC (en particular la obligatoriedad

de informar electrónicamente los manifiestos de carga) y

la revisión técnico mecánica obligatoria.

i. Se aprecia también una importante falta de control en el

cumplimiento de la normativa. Un caso de particular

interés que ejemplifica lo anterior es el de las revisiones

técnico mecánicas. Por un lado, del diagnóstico

desarrollado surge este elemento como una herramienta

de política pública relevante a la hora de controlar las

condiciones técnico mecánicas de los vehículos en

circulación. Sin embargo, este rol no es aplicable si las

estimaciones del Ministerio de Transportes son realistas,

en el sentido de que el 50% de los vehículos motorizados

no cuenta con la revisión o cuenta con un certificado

adulterado, máxime cuando no se cuenta con Centros de

Diagnóstico Automotriz en todo el territorio.

Evidentemente existe aquí un problema de fiscalización,

pero que también es compartido por un alto grado de



informalidad de algunas empresas. Evidentemente, la

coexistencia de empresas formales e informales genera

una competencia desleal, dificultando y encareciendo la

empresarización/formalización.

j. Los otros actores del mercado (generadores, empresas de

transporte y dueños de vehículos) han respondido a las

reglas de mercado con la adopción de estrategias que si

bien optimizan su posición, no necesariamente operan en

el sentido de aumentar la eficiencia del sistema.

k. Todo lo anterior se da en un escenario en que Colombia se

encuentra en un momento económico expansivo y que

con seguridad aumentará sus flujos de transporte de

importación y exportación y requerirá modernizar la flota

y operarla de manera cada vez más eficiente.

l. Colombia paulatinamente irá aumentando su

dependencia del comercio exterior, lo que hará

particularmente vulnerable a su economía y

competitividad global a los niveles de eficiencia que

alcance su sistema de transporte y su relación virtuosa

con las cadenas logísticas productivas.

m. Colombia presenta además importantes desequilibrios

sociales y territoriales. El sistema de transporte

automotor de carga debiera contribuir a superar esta

situación y apoyar el desarrollo y potencialidades en

sectores productivos y de servicios en áreas territoriales

desfavorecidas. Las políticas a aplicar deben reconocer

estas diferencias y plantear exigencias normativas que no

necesariamente sean las mismas en todo el territorio y en

todos los mercados.

n. El desarrollo sustentable en materia de recursos

productivos, el respeto de la calidad de vida de las

personas y el respeto de los compromisos internacionales

del país en materias ambientales, particularmente

calentamiento global, debe estar resguardado en las

decisiones que se adopten para el desarrollo futuro del

sistema de transporte automotor de carga.



o. En lo relativo a seguridad vial, el transporte automotor

de carga está en deuda, sobre todo si se hace la

comparación con países desarrollados. El número de

muertes, de lesionados y de daños materiales son muy

elevados y, sin duda, hay mucho por hacer para

reducirlos. Sin duda hay acá una relación entre la

situación de la infraestructura, del parque de vehículos de

la gestión operacional y de la situación laboral de los

conductores, además de la ausencia de un mercado

asegurador para la gran masa de actores más débiles del

sector.

p. Para permitir la modernización del sector, es necesario

también modernizar la institucionalidad del Estado, de

modo de lograr que se genere un mayor grado de

coordinación y que las instituciones operen con mayor

eficiencia y transparencia. Lo anterior requiere mejorar

tanto el diseño de las instituciones, sus funciones y

procedimientos y la capacidad técnica de sus

profesionales.

5.4 Visión y objetivos generales de la

La formulación de una propuesta de líneas de acción en el

marco de una política de transporte interurbana se sustenta en

la identificación de una visión de largo plazo del sistema, así

como en el planteamiento de objetivos generales, tal como se

han definido previamente.

En los puntos siguientes se presenta la proposición respecto de

estos temas.

5.4.1 Visión estratégica del STAC

Que el sistema de transporte automotor de carga facilite

el crecimiento económico del país, desarrollándose y

operando de manera eficiente, segura, socialmente

equitativa, ambientalmente sustentable y de calidad.

Así mismo, que apoye los objetivos de desarrollo



territorial. Todo bajo la dirección de una

institucionalidad eficiente y coordinada.

5.4.2 Objetivos generales

Objetivo general Descripción

Eficiencia en el consumo

de recursos económicos

en el transporte por

camiones

Contar con un sistema de transporte automotor de carga

que atienda los requerimientos de transporte con el

mínimo consumo de recursos para la economía,

incluyendo los costos internos y las externalidades.

Apoyo del Estado a la

modernización del sector

Apoyar a los actores más débiles del sistema,

particularmente a los grupos de camioneros de menores

recursos, para poder incorporarse a una economía

competitiva y sustentable en el largo plazo, mejorando su

calidad de vida.

Mejoramiento de las

condiciones de seguridad

en el transporte

automotor de carga

Mejorar de manera sostenida las condiciones de

seguridad propia y para terceros en el transporte de

bienes para el modo camionero.

Mitigación de los

impactos ambientales del

transporte

Mitigar los impactos negativos que se derivan del

desarrollo y operación del sistema de transporte de

carga sobre el medio ambiente, las personas y bienes, por

contaminación del aire, suelo y agua, emisión de ruidos;

calentamiento global y otros.

Excelencia

organizacional e

institucional

Generar una organización institucional capaz de

responder a los objetivos y propuestas de la política de

transporte de carga por camiones.



5.5 Estructuración en programas

Un primer paso para la estructuración del programa es la

definición de programas, que corresponden a agrupaciones de

líneas de acción afines y que presentan sinergias y que en su

conjunto atienden los objetivos generales definidos. En el

siguiente esquema se aprecia los programas definidos.

5.6 Proposición de líneas de acción

En virtud de las definiciones anteriores, y sobre la base del

diagnóstico STAC, del conocimiento de los especialistas

convocados en el Equipo Consultor y de los aportes hechos por

diversas instituciones en el marco de diversas reuniones

sostenidas, ha sido posible identificar y delinear líneas de

acción para el mejoramiento del sistema. Estas líneas de acción

han sido estructuradas en torno a los programas definidos

previamente.



En los puntos siguientes se muestra un breve resumen del

contenido de cada línea de acción, cada una de las cuales es

tratada en detalle en una ficha específica que se adjunta a este

informe, cuyo número se indica en el título.

5.6.1 Programa 1: Aumento de la eficiencia económica

Este programa apunta principalmente al objetivo de Eficiencia

en el consumo de recursos económicos en el transporte por

camiones.

Dados las variadas aristas necesarias para abordar este tema, se

ha dividido el programa en 4 subprogramas, tal como se

describe a continuación.

a) Subprograma de modernización del parque

Este subprograma agrupa a las medidas que se relacionan con

las condiciones de adquisición, mantenimiento y baja de los

vehículos.

Finalización del congelamiento del parque (1.11).

Esta acción consiste en finalizar el congelamiento del

parque total de vehículos automotores de carga a través

de la derogación o modificación de los decretos y

resoluciones que actualmente lo regulan, sin interrumpir

el programa de incentivos por desintegración

(chatarrización) de vehículos antiguos. Mediante esta

acción se busca eliminar la restricción, permitiendo que

las empresas o personas que lo requieran puedan

adquirir vehículos nuevos sin necesidad de desintegrar

otro o cumplir los otros requisitos establecidos en la

resolución 7036 de 2012.

Establecimiento de una normativa de vida útil de la

flota (1.12). El objetivo de la acción es implementar un

mecanismo normativo que impida la circulación por

caminos públicos de vehículos que superan determinada

antigüedad. Se sugiere aplicar la medida a los vehículos



de 25 años o más y hacerlo de manera paulatina, por

ejemplo:

o Vehículos con fecha de fabricación hasta 1980 caducan en 2020

o Los vehículos con fecha de fabricación entre 1981 y 2000 caducan progresivamente entre 2021 y 2025

o Para vehículos inscritos después de 2000, vida útil de 25 años

No se considera reconocimiento económico para los

vehículos que caducan, más allá de los asociados a los

programas de desintegración descritos en la línea de

acción 2.11.

Revisión de las normas técnico mecánicas aplicables

a vehículos (1.13). Esta línea de acción consiste,

primero, en el desarrollo de estudios técnicos sobre las

normas técnico-mecánicas a que están sujetos los

vehículos de transporte automotor de carga, tanto las

exigidas a los vehículos nuevos como las que afectan a

los vehículos en circulación (y que se controlan en los

Centros de Diagnóstico Automotor). Las normas vigentes

serán evaluadas en cuanto a su pertinencia para

controlar las externalidades más frecuentes asociadas al

transporte automotor de carga, vale decir,

contaminación ambiental, accidentes de tránsito y

congestión. El análisis debe incluir la comparación con la

normativa relacionada en otros países, tanto aquellos

comparables al caso colombiano como aquellos de un

nivel de desarrollo superior que permita establecer la

brecha. Sobre la evaluación generada se debe considerar

la preparación e implementación de normativa mejorada

que ayude a controlar dichas externalidades.

Fortalecimiento del sistema de revisiones técnico-

mecánicas (1.14). Esta línea de acción tiene tres

vertientes principales. Por un lado, se debe adecuar las

normas relativas a los procedimientos de revisión, de

modo de incorporar las eventuales nuevas exigencias



mencionadas derivadas de la línea de acción 1.13. Por

otro, se debe estudiar (y si se justifica, modificar) el

modelo de negocio bajo el cual operan actualmente para

asegurar la existencia de Centros de Diagnóstico

Automotor en todo el territorio y su homogeneidad en el

servicio. Debe explorarse la forma en que ha sido

abordada la problemática en otros países, hacer un

análisis comparativo y definir un modelo que asegure su

adecuado funcionamiento. Simultáneamente se debe

fortalecer la inspección, control y vigilancia, tanto del

funcionamiento correcto de los CDA, como del

cumplimiento del porte de la revisión técnica en los

vehículos en circulación. Se estima conveniente estudiar

la vinculación del cumplimiento de este procedimiento al

de otros trámites: por ejemplo, incorporar a la revisión

la tenencia de un SOAT vigente, existencia de registros

en el RNDC, etc.

b) Subprograma de operación de mercados

Este subprograma agrupa a las medidas que se relacionan con

la regulación de las condiciones de operación de los mercados.

Redefinición del rol del Estado en los fletes (1.21).

Esta acción consiste en redefinir el rol del Estado en los

fletes dejando mayores libertades al mercado. Se sugiere

reformular los decretos existentes que apuntan en la

línea de fijación de las relaciones comerciales entre los

actores (generadores de carga, empresas de transporte y

propietarios de vehículos) en el sentido de abandonar

paulatinamente la participación del Estado,

particularmente en lo relativo a fijación de precios de los

fletes, así como la fijación de la relación comercial entre

la empresa de transporte y el propietario del vehículo,

cuando este es subcontratado.

Los fletes, tarifas o comisiones deben tender a ser el

resultado de las relaciones comerciales directas entre los

actores, en un mercado libre y competitivo, de modo de



aprovechar todas las eficiencias posibles de las

operaciones, pero considerando la totalidad de los costos

(externos e internos).

Cuando no se cumplan las condiciones de libre

competencia y se presenten fallos de mercado como

pueden ser monopolios, monopsonios, posiciones

abusivas y otros, se deberá recurrir a “entidades oficiales

y tribunales de libre competencia” que permitan

sancionar esos fallos de competencia a través de

respuestas rápidas y ejecutoriables. La viabilidad de este

cambio en la participación del Estado requiere contar

con estas entidades y que sean creíbles por los actores

del mercado.

El rol del Estado se orientará entonces a apoyar,

especialmente a las pequeñas empresas y a propietarios

individuales de vehículos, a enfrentar su actividad desde

el punto de vista comercial y técnico, con el objeto de ir

generando una mayor capacidad empresarial que

permita incrementar la eficiencia. Estudios de costos,

administración de empresas, contabilidad, estudios de

tarifas y similares.

Esta es una línea de acción políticamente delicada que se

recomienda informar previamente a las partes afectadas,

construyendo una argumentación y un enfoque de

implementación integrado con otras medidas paliativas

que permitan minimizar conflictos.

Normas de acceso y habilitación de empresas de

transporte terrestre automotor de carga (1.22). Se

trata de una línea de acción de gran importancia para la

formalización del sector y busca permitir la

incorporación masiva de propietarios de vehículos al

giro de empresarios de transporte, aumentando la

competitividad y eficiencia del sector. Para ello, se

definen los diferentes actores/agentes del sector y se

estructura de manera ordenada y transparente las

responsabilidades de cada uno. El Ministerio de



Transportes se encuentra avanzando ya en esta misma

línea por la vía de generar una modificación al Decreto

173 de 2001 sobre la base de un estudio desarrollado en

2012, labor que se debe coordinar con el desarrollo de

esta política. En términos generales, los actores que se

identificarían serían: Empresas de Transporte, que

responde a la figura actual pero con exigencias

adicionales sobre la propiedad de una proporción de la

flota y gestión integral de la flota; Empresa Unitaria de

Transporte, que es una alternativa de menor exigencia

para la formalización de los propietarios de vehículos

que quieran participar del mercado directamente

contratando servicios a generadores; Propietarios de

vehículos, que responde a la figura de personas que

prestan servicios con sus vehículos a empresas de

transporte a los cuales se requerirá un mayor nivel de

inserción en la economía formal; Operador logístico y

Comisionista, que son nuevos actores que pueden

intervenir en la cadena contactando empresas de

transporte y generadores sin poseer flota propia; En esta

nueva estructuración de actores en el mercado de

transporte, el manejo de las responsabilidades en cuanto

a daños a terceros (carga, vehículos, personas) y daños

propios, es un tema esencial en la formalización y en la

generación de una competencia equitativa entre actores,

aspecto que se propone realizar a través del mercado de

seguros que pasan a ser obligatorios.

c) Subprograma de apoyo al desarrollo logístico

Reducción de tiempos y costos causados por déficit

de infraestructura y procesos administrativos de la

cadena de transporte (1.31). Se estima de gran

importancia para el sector automotor de carga la

necesidad de reducir los tiempos y costos causados por

déficit de infraestructura y procesos administrativos de

la cadena de transporte. En particular los problemas de



infraestructura vial en los corredores principales de

comercio exterior son de tal gravedad que acarrean

serias consecuencias sobre el sector, y su mejora podría

tener en el corto plazo mayores impactos que la política

de modernización del sector. Las demoras excesivas en

los viajes por las características de la infraestructura

vial, su gestión y estado de mantenimiento, generan

tiempos de ciclo que elevan significativamente los costos

logísticos en el país.

Desde el punto de vista del objetivo de este plan, es

posible mencionar algunos aspectos que se propone sean

atendidos con prioridad:

1. Generar infraestructura de apoyo a la operación logística del sector, como son los terminales de carga y centros de transferencia de carga principalmente en los puertos vinculados al comercio exterior. El objetivo es agilizar la transferencia de carga en los camiones, tiempos de espera y de tramitaciones administrativas.

2. Generar y poner en marcha los sistemas administrativos que agilicen la tramitación aduanera y de papeleos vinculados al comercio exterior

3. Generar infraestructura de apoyo a la gestión del sector de transporte automotor, como es el establecimiento de lugares de descanso que hagan posible cumplir la legislación laboral y generar infraestructura que permita reducir o eliminar las restricciones a la circulación de camiones en áreas urbanas.

El desarrollo de esta línea de acción requiere de

coordinación con las unidades de logística y de

infraestructura.

Análisis de restricciones de operación (1.32). Un

tema que surgió con mucha fuerza en las reuniones

sostenidas con empresas de transporte y generadores de

carga fue el de las restricciones a la operación que se

aplican en diversos caminos y áreas urbanas del país,

tanto aquellas asociadas a los días festivos como otras

asociadas a restricciones en lugares específicos, siendo

ellas de tuición de autoridades locales (principalmente



municipales). Si bien no es posible en este nivel de

análisis recomendar una solución específica, claramente

se trata de un problema que requiere de un mayor

estudio para llegar a proponer medidas que permitan

aumentar la disponibilidad de vías para las operaciones

de transporte. Las soluciones a proponer deben

incorporar medidas de gestión y eventualmente de

infraestructura (por ejemplo, desarrollo de by - pass).

Los estudios deberán considerar generar un catastro de

todas las restricciones existentes, su causalidad, los

impactos económicos y sociales que genera e identificar

alternativas de solución. En determinados casos, y en

función de los impactos económicos que generan se

podrá pensar en soluciones de aumentos de capacidad

en vías existentes o de nuevas vías.

Recientemente se publicó el Decreto 1478 de 2014, el

cual define lo que es un corredor logístico y crea una

Comisión Intersectorial de Corredores Logísticos que

busca resolver los problemas en que se hace necesario

coordinar las acciones de diferentes entidades que

tienen tuición sobre una ruta vial. Debiera constituirse

en una fórmula administrativa y técnica para enfrentar y

resolver las restricciones a la circulación.

La modernización del sector requiere que este tipo de

situaciones de restricción a la circulación se resuelva

considerando los intereses del transporte de carga y los

impactos económicos que se generan.

d) Subprograma de eficiencia energética

Identificación y difusión de buenas prácticas de

Eficiencia Energética (1.41). En En materia de

eficiencia energética, como en otras, se puede apreciar

en la industria una gran variedad de proveedores de

servicios de transportes, en un continuo que va desde

operadores muy precarios y de muy bajo nivel de

eficiencia hasta otros que alcanzan niveles de



sofisticación altos, tanto en lo relativo al uso de equipos

como a procedimientos de gestión y sustento

informático de sus operaciones. Un rol que puede asumir

el Estado en esta materia es el de identificar buenas

prácticas en la materia, es decir, estudiar casos de

empresas exitosas en cuanto a eficiencia energética y

reconocer qué tipo de acciones están llevando a cabo

para alcanzar ese desempeño. Adicionalmente, se debe

buscar formas de transmitir esas experiencias al resto de

la industria, ya sea por la vía de publicaciones masivas,

mediante el desarrollo de seminarios, etc.

Co-financiamiento de inversiones en eficiencia

energética (1.42). Se sugiere iniciar un programa de

cofinanciamiento, en que las empresas propongan

inversiones en ciertos dispositivos de eficiencia

energética y el Estado las apoye contribuyendo con parte

su financiamiento, recibiendo como contraprestación,

acceso al reporte de los resultados de las experiencias,

siguiendo estándares de medición establecidos por la

autoridad.

Capacitación en conducción eficiente (1.43).

Contempla la implementación de una línea de acción

orientada a mejorar las capacidades técnicas de los

conductores en conducción eficiente. Como parte de esta

línea de trabajo se deben definir contenidos mínimos y

mecanismos de financiamiento (posiblemente

subsidiados por el Estado) para el desarrollo de cursos

de capacitación en la materia.

5.6.2 Programa 2: Apoyo del Estado a la formalización y modernización del

sector

Este programa apunta principalmente al objetivo de Apoyo a la

modernización del sector.

Reformulación del programa de Chatarrización

(2.11). El objetivo de esta línea de acción es reformular



el programa de desintegración de vehículos antiguos,

haciéndolo más eficiente y mejorando el foco de los

vehículos que se requiere retirar.

En primer lugar, se debe lograr el desacople del

programa del proceso de renovación de parque, lo que

ocurriría de hecho al implementar la línea de acción de

descongelamiento del parque de vehículos de carga.

Luego se debe estudiar y, posiblemente, redefinir los

criterios para la postulación al programa de

chatarrización. En particular, se debe estudiar la forma

de demostrar que el vehículo se encuentra en actividad,

lo que actualmente se prueba con mostrar que se tuvo

SOAT al día durante un año durante los últimos 6,

buscando una demostración más estricta y aunando el

criterio del SOAT con otros, como revisión técnico-

mecánica al día, reportes en RNDC u otros. Así mismo, se

debe escoger criterios de priorización, en caso de que las

postulaciones superen los fondos disponibles, producto

de las mayores exigencias técnico-mecánicas a los

vehículos y las mejoras en inspección, control y

vigilancia.

Respecto del incentivo económico, se estima que se debe

mantener la lógica de entregar incentivos económicos a

aquellos que den de baja la matrícula, si bien es posible

que haya interés en volver a estudiar los montos del

incentivo. Se trata de un programa acotado en el tiempo

cuya duración depende de los fondos disponibles. El

financiamiento del programa, al igual que el vigente, será

contra los recursos recaudados en el proceso de

renovación de los años anteriores.

Respecto de la modalidad de reemplazo, se recomienda

eliminarla, pues pierde sentido en el marco de la

finalización del congelamiento del parque.

Sin perjuicio de lo anterior, una vez agotados los fondos

de compensación por baja de matrícula y en consonancia

con el establecimiento de una vida útil y las mayores



exigencias técnico-mecánicas, se estima conveniente

estudiar la aplicación de un aporte económico

complementario que facilite la renovación.

Capacitación empresarios y conductores (2.12). La

acción consiste en el diseño y financiamiento de cursos

de capacitación para empresarios de transporte y

conductores/dueños de camión en conceptos de

administración básica de empresa.

Se debe estudiar en paralelo la vinculación obligatoria de

este programa con los otros beneficios, por ejemplo

condicionando la ayuda en el financiamiento de

renovación de flota con grados de capacitación de los

empresarios y de los conductores que operarán los

vehículos.

Apoyo en acceso a seguros y bancarización a EUT y

propietarios de vehículos (2.13). Esta acción se dirige

a generar apoyo subsidiario del Estado en el acceso a

seguros y bancarización por parte de Empresas

Unipersonales de Transporte y de propietarios de

vehículos. Esta medida se estima de carácter

complementario a las acciones definidas en el

subprograma de eficiencia económica, particularmente

aquellas que propenden a la empresarización de

propietarios de vehículos (Generando las empresas

unipersonales) o al ingreso de estos a la economía

formal. Se estima se requiere entregar, al menos en las

primeras etapas del plan, un apoyo del Estado para que

las haga factibles.

La fórmula que tome este apoyo será resultado de un

estudio que deberán hacer las entidades más vinculadas

a estos procesos, como son el MinHacienda y

MinComercio. Las medidas de detalle a desarrollar

requieren ser estudiadas en mayor profundidad,

analizando las distintas alternativas disponibles y la

realidad propia del país. Se puede distinguir, de manera

conceptual, medidas de incentivo (como obligatoriedad



de realizar ciertos tipos de pago por vía bancaria, rebajas

a pagos fiscales hechos por vía bancaria y otros) y

desarrollo de productos (como generación de cuentas

default de bajo costo, habilitación de sistemas de

factoring y otros).

5.6.3 Programa 3: Mejoramiento de las condiciones de seguridad

Este programa apunta básicamente al objetivo estratégico de

Mejorar las condiciones de seguridad en el transporte

automotor de carga.

Revisión de las normas técnico mecánicas aplicables

a vehículos (1.13). Acción ya descrita como parte del

programa 1.

Seguro obligatorio de daños a terceros (3.12). Una

medida que debiera contribuir a mejoras en seguridad y

a la internalización de daños a terceros, es el

establecimiento de seguros obligatorios que cubran

estos daños, tanto a personas como a bienes materiales.

De esta forma, cualquier camión en circulación por una

vía pública estaría en condiciones de asumir a menos

parte de los costos asociados a las consecuencias de los

accidentes en que se ve involucrado. Si, además, la póliza

se estructura sobre la base de premiar el buen

comportamiento en esta materia, generaría incentivos

correctos en esta materia. Es importante que el diseño

de este seguro regule los eventuales riesgos morales

asociados al eventual “sobre uso” de los seguros, por

ejemplo, limitando la cobertura de daños a aquellos

ocurridos sobre terceros (exclusión de daños propios).

Se deberá analizar la experiencia internacional y generar

un seguro de carácter obligatorio, con un monto de

deducible y cobertura con valor máximo que permita

alcanzar un valor bajo, de tal manera que resulte

atractivo para el mercado.



Capacitación de conductores en conducción

preventiva (3.13). Contempla la implementación de una

línea de acción orientada a mejorar las capacidades

técnicas de los conductores en conducción preventiva.

Como parte de esta línea de trabajo se deben definir

contenidos mínimos y mecanismos de financiamiento

(posiblemente subsidiados por el Estado) para el

desarrollo de cursos de capacitación en la materia.

Se debe estudiar en paralelo la conveniencia y

factibilidad de volverlos obligatorios, al menos para

cierto tipo de operaciones. Así mismo, resulta

interesante también buscar vinculaciones con las

compañías de seguros, que permitan discriminar las

primas en función del nivel de capacitación de los

conductores.

Mejoramiento del sistema de otorgamiento de

licencias (3.14). En línea con lo que sugiere el Plan

Nacional de Seguridad Vial Colombiana 2013-2021, se

propone mejorar el sistema de otorgamiento de

licencias, particularmente las relativas a la

diferenciación de licencias que habilitan para conducir

vehículos de carga, en función del tipo de vehículo y de

carga.

Establecimiento de una legislación laboral orientada

a mejorar las condiciones de seguridad (3.15).

Desarrollo de un régimen especial para las condiciones

laborales de conductores. En la actualidad, el régimen

laboral de los conductores de vehículos de carga es el

mismo que el de todos los otros trabajadores, no

reconociéndose las particularidades de la industria: el

ciclo de viaje suele durar varios días, la conducción es

una actividad que requiere de descansos relativamente

frecuentes, entre otros. Particularmente, el régimen

laboral de esta actividad tiene importantes

consecuencias en la seguridad propia y para terceros,

materia que debe ser tenida en consideración al



momento del diseño de la política, máxime cuando

Colombia presenta indicadores deficientes en esta

materia, particularmente en lo relativo a transporte

automotor de carga. En consecuencia, y considerando

mejorar la calidad de vida de los conductores, se sugiere

definir un régimen laboral específico para esta actividad,

usando como referencia las variadas experiencias

extranjeras y los usos y prácticas actuales en Colombia.

Una vez normados los horarios de conducción/descanso,

es necesario diseñar e implementar métodos de control

del cumplimiento de la normativa, privilegiando el uso

de tecnología, materia sobre la cual existe también

variada experiencia internacional.

Evidentemente, la puesta en marcha de esta línea de

acción debe ser paulatina, considerando el impacto en la

disponibilidad de conductores y los eventuales impactos

en el valor de los fletes y seguros y los tiempos de viaje.

Se debe notar que la implementación de esta línea de

acción debe ser apoyada con la provisión de áreas de

descanso, tal como se discute en otras partes del plan.

5.6.4 Programa 4: Mejoramiento de la información

Este programa ayuda transversalmente al cumplimiento de

todos los objetivos de la política.

Fortalecimiento del rol y alcance del RUNT (4.11). La

línea de acción busca reforzar el RUNT por la vía de

incorporar algunas mejoras a la operación de los

registros actuales y de proponer algunas funcionalidades

nuevas, incluyendo el análisis de alternativas para

implementarlos en el marco del actual (y/o futuros)

contratos de concesión. Entre ellas se considera:

incorporar procesos (y los registros asociados) para

asegurar que los vehículos de carga que salen de la

industria sean dados de baja en el RUNT; incluir

información de detalle de los procesos de revisión

técnico mecánica (hoy solo se registra si aprueba o no



aprueba, pero no el detalle de las causa); mejorar el

registro de accidentes del RNAT, particularmente para

hacerlo compatible con las cifras de salud en lo relativo a

fallecidos y lesionados, etc. Adicionalmente, se ha

sugerido la conveniencia de alternativas de consulta en

línea de aspectos de detalle disponibles para las

autoridades a cargo de la inspección, control y vigilancia

en terreno, de modo de mejorar los procedimientos de

control en ruta.

Fortalecimiento del RNDC e integración al RUNT

(4.12). La línea de acción está dirigida a fortalecer el

RNDC, por la vía de aumentar su nivel de penetración

tanto en las operaciones que están forzadas a reportar

sus viajes como aquellas que están exentas.

Para ello se vislumbra como necesario, primero,

desarrollar los estudios de detalle que definan

mecanismos específicos para aumentar esta

participación y luego implementarlos.

Generación y difusión de información de mercado a

los distintos actores (4.14). La línea de acción consiste

en el desarrollo de un estudio que permita identificar las

necesidades de información de los distintos actores del

sistema y que proponga métodos para satisfacerlas

utilizando información disponible o que podría estar

disponible. A modo de ejemplo, se puede identificar la

siguiente información de mercado:

o Tarifas de flete efectivamente pagadas en distintas operaciones

o Volúmenes de carga (por tipo) transportada en distintos pares origen/destino

o Requerimientos de transporte instantáneos en distintos puntos de origen

o Evolución del precio de insumos de operaciones de transporte

o Etc. En cuanto a información de operaciones, se debe

considerar recoger información de forma automatizada

respecto de la operación de la infraestructura, su



proceso y posterior entrega a los distintos actores para

ayudarles a tomar mejores decisiones operativas

mediante ITS (Intelligent Transport Systems). Por

ejemplo: estado de los caminos, incidentes en las vías,

congestión, rutas alternativas, estado del tiempo,

ubicación de zonas de descanso, etc.

Generación de un sistema de información

medioambiental de transporte (4.15). Se sugiere

avanzar en la línea de generar un sistema de recolección

y difusión de información del desempeño ambiental del

sistema automotor de carga.

5.6.5 Programa 5: Mejoramiento de las labores de inspección, control y

vigilancia

Este programa ayuda transversalmente a varios de los objetivos

generales propuestos, como Eficiencia en el consumo de

recursos económicos en el transporte por camiones, Apoyo

a la modernización del sector, Mejoramiento de las

condiciones de seguridad en el transporte automotor de

carga y Mitigación de los impactos ambientales del

transporte.

Fortalecimiento de las actividades de inspección,

control y vigilancia en ruta (5.11). Esta línea de acción

corresponde que sea planificada y ejecutada por la

Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual debe

preparar el plan de acción, métodos, recursos

económicos y humanos que le permitan aumentar la

cobertura y frecuencias de inspección, control y

vigilancia, hasta asegurar grados mínimos de

cumplimiento. El Ministerio de Transporte será el

responsable de fijar las prioridades de inspección,

control y vigilancia y los rangos de aceptabilidad.

Deberá complementariamente concordar con el

Ministerio de Transporte y con el Poder Judicial las

sanciones y multas que se aplicarán por el



incumplimiento y que estas sean efectivas, en un plazo

razonable.

Se recomienda hacer un seguimiento de la evolución de

los niveles de incumplimiento a las normativas vigentes

y nuevas que se implemente, adecuando la inspección,

control y vigilancia hasta alcanzar indicadores

aceptables.

5.6.6 Programa 6: Gestión de la implementación de la política

Este programa ayuda transversalmente al cumplimiento de

todos los objetivos del plan.

Generación de una unidad administrativa de

implementación de la política (6.11). La revisión

detallada del plan y construcción de la Carta Gantt, con

todas las líneas de acción, su alcance, plazos,

presupuestos, responsables y posterior, previo a su

puesta en marcha requiere de la generación de una

unidad administrativa responsable. Se trata de generar

una unidad administrativa nueva, de un tamaño

reducido, si con fuertes capacidades técnicas y con poder

delegado del más alto nivel sectorial y nacional, capaz de

obtener los presupuestos estimados y con capacidad de

obtener una respuesta eficiente de las diversas entidades

públicas que deben participar en el plan.

En la etapa de preparación del plan, se deberá trabajar

coordinadamente con las diversas entidades públicas

que deberán aportar sus facultades y capacidades

técnicas, con el objeto de delegar en ellas las capacidades

de ejecución, por lo tanto del manejo presupuestario

directo.

Esta nueva unidad será la responsable por el desarrollo

de la política, coordinando de manera muy cercana el

desarrollo de las distintas líneas de acción,

monitoreando su avance y midiendo permanentemente

la evolución de los indicadores de desempeño del



sistema. Su vigencia o permanencia tendrá relación con

el período de vigencia del plan.

Estructuración definitiva de programas que

constituyen el plan (6.12). Una vez conformada la

Gerencia del Plan y reconocidos sus objetivos,

dependencias, equipo profesional responsable y otros,

una de las primeras actividades de esta unidad

administrativa a cargo de la implementación de la

política debe ser la revisión y eventual ajuste de lo

propuesto en este documento para afinar la definición de

los objetivos estratégicos y los indicadores asociados

para cada uno de los programas. Estos indicadores

deben ser escogidos de modo de que se conviertan en

elementos direccionales de la política y del monitoreo de

su implementación, considerando las fuentes de

información disponibles o nuevas fuentes de

información a agregar. Esta constituye una de las

actividades más importantes de esta línea de acción.

Es posible que en esta fase sea conveniente profundizar

algunos aspectos del diagnóstico sectorial, con lo cual se

pueden replantear programas y líneas de acción. Se debe

concluir con una definición a nivel de cada programa que

debe quedar establecida en un documento que es la base

para la línea de acción de “Definición del sistema de

seguimiento”. Un antecedente relevante para este

desarrollo es el desarrollo del trabajo Observatorio

Nacional de Logística desarrollado recientemente por el

DNP.

Definición de sistema de medición y seguimiento de

indicadores (6.13). Esta acción, complementaria con la

anterior, busca que una vez definidos los indicadores de

desempeño del sistema, tanto indicadores del plan

global, como indicadores específicos de cada programa,

estos se comiencen a medir y seguir. Se definirán

entonces los métodos de medición con base en cifras

objetivas verificables por los interesados. En una



primera etapa, los indicadores estimados a la fecha de

inicio del plan, permitirán establecer la línea de base

previa a la implementación de la política y, en una

segunda, a seguir su evolución periódica.



6 Análisis estratégico de los actores y orden cronológico

de las estrategias

6.1 Análisis estratégico de los actores

6.1.1 Mapa de actores estratégicos del sector

El sector del transporte automotor de carga posee una serie de

actores, de los cuales los principales son los que se pueden ver

en el siguiente diagrama, donde se muestra además los

elementos a través de los que se vinculan.

Figura 6-1: Esquema básico de relaciones entre principales actores privados del sistema



En el diagrama de la página siguiente se muestra un esquema

ampliado en torno a estos actores, en que se reconocen las

principales relaciones con otras instituciones públicas y

privadas a efectos de esta propuesta de plan estratégico. En la

parte inferior del esquema se identifica además otras

instituciones públicas y privadas relacionadas.



Figura 6-2: Esquema ampliado de relaciones entre principales actores del sistema



6.1.2 Posiciones y riesgos

a) Posición esperada de los actores principales en el mercado

El Plan Estratégico de Modernización del sector Automotor de

Carga, de acuerdo con los programas y líneas de acción

propuestos conlleva una cantidad importante de cambios en

relación a la situación actual del sector, dirigidas en su conjunto

hacia el logro de los objetivos.

En el equilibrio actual en que opera el sector con la

participación de todos sus actores, se dan algunos factores que

es importante considerar a la hora de visualizar las respuestas y

posiciones que cada uno pueda tener frente a los cambios

propuestos.

1. Es esperable que los actores más débiles del sector,

como son los propietarios de vehículos y los

conductores, adopten una posición negativa a los

cambios, dirigida a mantener o acrecentar sus posiciones

actuales, logradas históricamente con el apoyo y

participación directa del Estado. Por una parte, su

reacción se explicaría por el temor de enfrentar una

mayor competencia que los deje fuera del mercado y, por

otra, sus principales logros se originan en una

experiencia exitosa de defender sus posiciones a partir

de expresiones de fuerza que han generado beneficios

por restricciones impuestas externamente a la operación

con mayores libertades de mercado, constituyéndose así

en regulaciones proteccionistas.

2. En las empresas de transporte se presentan situaciones

disímiles. Por una parte, empresas de mayor tamaño, que

tienen buen acceso al mercado a través de una buena

relación con generadores de carga, con una gestión

moderna que responde a mayores exigencias en el nivel

de servicio y que, en general, cuentan con alguna

proporción menor de equipos propios y una parte mayor



de equipos contratados a propietarios de vehículos,

enfrentando por lo tanto un menor riesgo, ya sea por

inversión o por gestión de la flota. Se agrega, una ventaja

por mayor volumen de negocio en el mercado de

seguros, obteniendo beneficios en la reventa de seguros

a un precio mayor. La exigencia de administración

integral, con una flota propia mayor y aumento en los

seguros extracontractuales, podría generar una reacción

negativa. En el caso de empresas de transporte sin

vehículos propios, hoy pueden lucrar por el solo hecho

de la venta de manifiestos de carga y por el acceso al

mercado de seguros que revenden a mayor precio. Este

tipo de empresas se verán dificultadas y eventualmente

perjudicadas con las nuevas normativas, debiendo

transformarse en agentes de carga o en empresas de

transporte con vehículos propios y gestión integral de la

flota que administren.

3. Los conductores de vehículos (que no en pocos casos son

también propietarios del vehículo), han debido

adaptarse a un mercado laboral parcialmente informal

(se habla de una cifra cercana al 50%), a una alta

exigencia de días y horarios de trabajo, a inseguridad,

largos tiempos de espera y otros, todo ello, a cambio de

un salario que podría ser algo más elevado que un

salario medio para una posición socioeconómica

comparable. De allí que surge una posición de aceptación

de las reglas del juego, aun cuando objetivamente su

calidad de vida personal y familiar no es adecuada.

4. Los generadores de carga, han debido recurrir a

soluciones que les permita enfrentar las regulaciones

onerosas que ha impuesto el Estado. Quizás la más

recurrida por generadores de mayor volumen de carga,

es la de crear sus propias empresas de transporte (con lo

cual evitan el uso de la Tabla de Fletes) y aseguran

menores costos, así como un mayor control de la flota.

Otros casos, han logrado construir una relación de largo



plazo con empresas de transporte externas que cumplen

de manera adecuada la legislación vigente, que son

eficientes y que cumplen las exigencias de capacidad y

tiempos en el transporte, junto con la seguridad en el

transporte de sus mercancías. Sus respuestas a los

cambios propuestos debiera ser positiva.

Una forma de examinar los riesgos políticos de la

implementación del plan propuesto es hacerlo a partir de un

análisis de cada uno de los actores del mercado. Sin perjuicio de

que las acciones definitivas y el alcance presentado en este

informe, tienen aún un nivel de desarrollo preliminar, se

discuten a continuación estos riesgos para cada actor del

mercado. Las opiniones y visiones de la Contraparte del estudio

y de las autoridades políticas del sector transporte y del

Gobierno Central, serán las que validen/modifiquen las visiones

y estrategias a seguir:

1) Propietarios de vehículos: En el subprograma de

modernización del parque, el conjunto de acciones

propuestas, como es la de permitir el ingreso de

vehículos nuevos al mercado, sin póliza de garantía

ni chatarrización de un vehículo antiguo, definir una

normativa que fije una antigüedad máxima para los

vehículos, aumentar la inspección y cumplimiento de

las revisiones técnicas, principalmente, presentan un

riesgo importante de oposición por parte de los

propietarios de vehículos. Hoy estos actores tienen la

percepción de que existe un sobreparque que ha

generado una competencia con tarifas bajo los costos

y que dejar el mercado de ingresos de vehículos libre

incrementará el parque con vehículos más

modernos, dañando su posición en el mercado,

haciendo bajar aún más las tarifas. Si a esto, se suma

la eliminación definitiva de la Tabla de Fletes y

aplicación del SICE-TAC en un sentido de protección

de tarifas mínimas (dejando solamente costos



referenciales y ayuda técnica a la estimación de

tarifas), , así como las exigencias de formalización

(contratos laborales, inscripción en registros,

seguros obligatorios y otros) es posible encontrar

una oposición al plan en su conjunto. Sin embargo,

por otra parte, el plan propone diversas iniciativas

que se podrían reconocer como positivas para estos

actores, las cuales hay que reforzar y equilibrar los

efectos negativos (o que se teme sean negativos): la

creación de las Empresas Unipersonales, el

otorgamiento de subsidios para la renovación de la

flota (vehículos nuevos o usados), programas de

capacitación, apoyo de información, ampliación de

las opciones de hacer contratos directos con

generadores de carga (evitando un sobrecosto o

descuento por intermediario), apoyo en

bancarización y otros. Se estima adecuado para el

manejo político del plan en relación a estos actores,

enfocar las conversaciones y eventuales

negociaciones a nivel del plan integral, no a nivel de

medida a medida. Se debe apoyar las conversaciones

con números más precisos del daño que se hace a la

economía del país por no dejar que funcione el

mercado, los daños que genera un parque vehicular

obsoleto en materia de seguridad, mayores

emisiones y congestión. La opción de transformarse

en empresa (EUT) y de contratar directamente la

carga, sumado al apoyo inicial del Estado para los

contratos de seguros e incorporación a la economía

formal, debiera ser capaz de atraer a un número

importante de actuales propietarios de vehículos,

preferentemente de generaciones más jóvenes y los

que se quieran pasar a una economía formal. Los que

no tengan interés en cambiar a empresa, debieran

recibir un apoyo del Estado para formalizarse en

términos laborales, en tributación, seguros e



inscripción en registros, más la capacidad de superar

las revisiones técnicas periódicas. Es necesario,

previo a abrir el plan de modernización, hacer los

estudios de afinamiento de números y generar un

equipo profesional estratégico con las cualidades de

manejar y negociar los diversos puntos del plan. Los

vehículos que no puedan superar las revisiones

técnicas o los controles en la ruta, tendrían el

beneficio de la chatarrización, si cumplen con las

normativas de antigüedad.

2) Empresas de transporte: Las condiciones actuales

para las empresas de transporte que tienen una flota

propia, no se ven particularmente afectadas por los

cambios propuestos. La exigencia de responsabilidad

en la administración integral de la flota que operan

(en función del tipo de contrato con propietarios de

vehículos) , puede ser para algunas una nueva

exigencia y deberán mantener los vehículos,

contratar los choferes y ser responsables de

generarles la carga. Las empresas sin vehículos

deberán optar entre transformarse en agentes de

carga o EUT (con un vehículo), sin administración de

flota, o definitivamente transformarse en empresas

de transporte, cumpliendo las nuevas obligaciones

legales y normativas. No se debiera esperar que se

requiera apoyo subsidiario del Estado para estos

actores, salvo el proceso de chatarrización que

finalmente se acuerde. Las empresas de transporte

formales y que quieran desarrollarse en este sector,

debieran estar de acuerdo con el plan, dado que

podrán renovar su flota a un menor valor (sin póliza

ni obligación de chatarrizar) y verán disminuida la

competencia proveniente de empresas informales,

que se aprovechan de una situación precaria de los

propietarios de vehículos.



3) Conductores. Los conductores, en general, se verán

beneficiados con el plan, principalmente a través de

la formalización obligatoria de contratos y de los

cambios en la legislación laboral que los

favorecerán- Así mismo, las inversiones en zonas de

descanso en la ruta y limitación de horarios de

trabajo, deberán tener efectos positivos para estos

actores. Si se obtienen los beneficios logísticos de

reducción de tiempos de espera por carga y descarga

y mejoras en los tiempos de ciclo del transporte,

podrán acceder a mayores bonos o beneficios por

mayores volúmenes de transporte real por unidad de

tiempo. El plan ofrece también cursos de

capacitación para conductores que permitan

profesionalizar esta actividad y aspirar a mejores

remuneraciones y condiciones laborales. Se debe

cuidar que los beneficios de estas nuevas

regulaciones no afecten su remuneración, incluyendo

bonos y comisiones.

b) Otros riesgos asociados a la ejecución del plan

El plan estratégico contiene otros riesgos que es conveniente

tener en consideración para asegurar un resultado exitoso o

situaciones que es necesario prevenir.

1) Habitualmente las instituciones del Estado, empresas y

personas naturales son renuentes a enfrentar y aceptar

los cambios. La inercia y la costumbre de estar haciendo

lo mismo durante años es muy fuerte y es necesario

superarlas. Es necesario considerar en la conformación

de la unidad de gestión del plan y sus programas,

particularmente, de la persona que se designe como líder

y responsable del plan y del equipo profesional y técnico

que participe, un absoluto compromiso con su éxito en

los plazos acordados.

2) La experiencia en la implementación de nuevas políticas

que implican cambios que, a su vez, afectan intereses de



grupos, recomienda partir con aquellas acciones que

tienen un fuerte sustento técnico y/o político, de tal

manera que hace difícil oponerse, o de hacerlo, el punto

de traslada más bien a la negociación de las condiciones

que facilitan los cambios, principalmente medidas de

mitigación de impactos negativos a grupos específicos.

3) Se estima necesario contar con una aprobación explícita

en la ejecución del plan de las más altas autoridades del

Gobierno, no dejando dudas del interés político

prioritario de que tenga éxito en plazos técnicos y

políticos razonables. Es recomendable alcanzar un nivel

de avance del plan, con una identificación de la visión,

objetivos, indicadores, metas y plazos, en que se abran

opciones que requieran una visión política que

finalmente defina las prioridades, las metas y los plazos

involucrados, así como el presupuesto. La toma de

decisiones final y la incorporación de los criterios

políticos de las autoridades vinculadas, permite que se

alcance el necesario compromiso político que le otorga la

fuerza al plan. Una declaración o presentación pública de

los principales aspectos del plan por parte de una alta

autoridad, le otorga la credibilidad que requiere su

ejecución.

4) Este apoyo de las más altas autoridades del Gobierno, se

debe traducir en el otorgamiento real y oportuno del

presupuesto que finalmente se acuerde y que no sea su

ausencia finalmente lo que impida avanzar en los

tiempos y programas acordados.

5) Un equipo político capaz de negociar los aspectos más

conflictivos del plan, respaldado por un buen equipo

técnico que tenga claro que aspectos técnicos son

negociables, sin renunciar al “corazón” del plan y lo haga

perder el sentido principal, que es transformar al sector

automotor de Colombia en un sector de clase mundial,

competitivo y en que todos tengan la opción de



participar, en una primera fase, con el apoyo subsidiario

del Estado.

6.2 Orden cronológico de las estrategias

En la siguiente sección se presenta una primera proposición de

orden cronológico de desarrollo de las líneas de acción

propuestas como parte del plan de acción. Para esta proposición

se ha tenido en cuenta los siguientes criterios:

Evidentemente, las primeras tareas que se debe abordar

son aquellas relacionadas con la puesta en marcha de

plan, es decir, las asociadas al programa 6.

En segundo lugar de prioridad, se sugiere abordar las

tareas que se relacionan con fortalecer el

funcionamiento de los sistemas de información

existentes, buscando de esta forma aumentar la

credibilidad de las acciones del Estado.

Simultáneamente, se debe abordar las tareas de

inspección, control y vigilancia de normativa vigente.

Con la misma finalidad de lo anterior, se debe abordar

las tareas de inspección, vigilancia y control de la

normativa vigente, lo cual exige una coordinación

eficiente entre la Superintendencia de Puertos y

Transporte y la Policía Nacional.

Por razones políticas coyunturales de Colombia, parece

clara la necesidad de terminar con las restricciones

vigentes a la incorporación de camiones nuevos al

parque automotor de carga (condiciones fijadas por la

OCDE). Se produce entonces una situación, en que parece

conveniente negociar un cambio más profundo y

completo, que considere una nueva política de

chatarrización y la introducción de la nueva política de

formalización. Estas dos últimas llevan incorporado

aportes del Estado, con recursos directos, con aportes,

según leyes vigentes, a la formalización del sector, con

aportes en capacitación. Probablemente conlleve



aumentos en los recursos disponibles para la

chatarrización y aumentar los beneficios actuales a la

formalización para este sector, por un período

determinado. En esta fase de la modernización, se juega

buena parte del éxito de los cambios propuestos. Es

urgente alinear las posiciones entre las entidades del

Estado y profesionales participantes, con una

conducción única y fuerte, capaz de conducir con

claridad el proceso.

Posteriormente, se sugiere el desarrollo de las líneas de

acción asociadas a la modernización del parque, así como

los proyectos e iniciativas vinculadas a las inversiones en

infraestructura y procesos administrativos de la cadena

logística. Debiera formar parte del paquete de

negociación, el compromiso del Estado de realizar las

inversiones logísticas que logren un efecto positivo en

este mercado y que lo reciban las empresas, propietarios

de vehículos y conductores.

El resto de los programas pueden ir implementándose en

forma paulatina.



Figura 6-3: Carta Gantt



7 Indicadores y metas

Para lograr realizar un adecuado seguimiento al Plan y forjar la

confianza necesaria en el mismo, se requiere el establecimiento

de metas de largo y de corto plazo, así como sus respectivos

indicadores. Se presentan a continuación indicadores y metas

preliminares para su discusión y aprobación con la contraparte

y con las autoridades sectoriales responsables de la posterior

ejecución del plan.



Tabla 7-1: Indicadores y metas propuestas por programa y líneas de acción

Cód Línea de Acción/Programa/Subprograma Indicadores Metas

Programa 1: Aumento de la eficiencia económica

Subprograma de modernización del parque

Edad media del PA en corredores principales

Edad media del PA en otras vías nacionales y locales

Tasa de accidentes con participación de camiones

% PA con tecnologías de gestión de flota

-5% anual

-5% anual

-5% anual

+10% anual

1.11 Término del congelamiento del parque Logro de la actividad abr-15

1.12 Establecimiento de una normativa de vida útil de la flota Logro de la actividad abr-15

1.13 Revisión de las normas técnico mecánicas aplicables a vehículos

Logro de la actividad sep-15

1.14 Fortalecimiento del sistema de revisiones técnico-mecánicas

Logro de la actividad sep-15

Subprograma de operación de mercados

Carga media por vehículo

% de viajes con carga de retorno

recorrido anual (km)

tarifa media en corredores principales

tarifa media en otras vías nacionales y locales

+2% anual

+2% anual

+5% anual

-2% anual

-2% anual

1.21 Redefinición del rol del Estado en los fletes Id. Id.

1.22 Normas de acceso y habilitación de empresas de transporte terrestre automotor de carga

Id. Id.

Subprograma de apoyo al desarrollo logístico

Tiempo del ciclo de la cadena logística en corredores principales -30% al 2018

1.31 Reducción de tiempos y costos causados por déficit de infraestructura y procesos administrativos de la cadena de transporte

Id. Id.

1.32 Análisis de restricciones de operación Nº de días de restricción/año Etapa 1: 50% de reducción (gestión)

Etapa 2: 80 %de reducción (inversión en bypass)




Subprograma de eficiencia energética

Consumo energético por unidad de transporte (l/t-km) -2% anual

1.41 Identificación y difusión de buenas prácticas de Eficiencia Energética

Logro de la actividad Actividad en práctica al 2016

1.42 Co-financiamiento de inversiones en eficiencia energética (sistemas, equipamiento)

% del presupuesto ejecutado 100%

1.43 Capacitación en conducción eficiente Nº de conductores capacitados 100 conductores / mes

Programa 2: Apoyo del Estado a la formalización y modernización del sector

2.11 Reformulación del programa de chatarrización (salida efectiva de circulación)

Nº vehículos chatarrizados/mes 1000/ mes

2.12 Capacitación empresarios y conductores Nº de "empresarios, propietarios de vehículos y conductores capacitados

300 p /mes

2.13 Apoyo en acceso a seguros y bancarización a ETU y propietarios de vehículos

% de los propietarios y ETU bancarizados 50% de propietarios y 100% de ETU al 2017




Programa 3: Mejoramiento de las condiciones de seguridad

Cantidad de fallecidos en accidentes que involucran transporte automotor de carga

-20% al 2018

1.13 Revisión de las normas técnico mecánicas aplicables a vehículos (ver P1)

Ver Programa 1 Ver Programa 1

3.12 Seguro obligatorio de daños a terceros (extracontractual) % de los veh. de TAC que cuentan con seguro

Reducción tasa de accidentes

50% al 2018, 100% al 2020

5% anual

3.13 Capacitación de conductores en conducción preventiva Nº de conductores capacitados 100 conductores / mes

3.14 Mejoramiento del sistema de otorgamiento de licencias licencias activas obtenidas con nuevo sistema Por definir

3.15 Establecimiento de una legislación laboral orientada a mejorar las condiciones de seguridad

Logro de la medida Jul-2015

Programa 4: Mejoramiento de la información

4.11 Fortalecimiento del rol y alcance del RUNT Logro Jul-2015

4.12 Fortalecimiento del RNDC e integración al RUNT Aumento de cobertura empresas q entregan la información Centro de monitoreo de carreteras y entrega de información (2018)

4.14 Generación y difusión de información de mercado a los distintos actores


4.15 Generación de un sistema de información medioambiental de transporte


Programa 5: Mejoramiento de las labores de inspección, control y vigilancia

5.11 Fortalecimiento de las actividades de inspección, control y vigilancia en ruta

% de vehículos inspeccionados en corredores principales con revisión técnica al día

% de vehículos inspeccionados en otras vías con revisión técnico mecánica al día

20% aumento hasta 2018




Programa 6: Estructura organizacional de implementación del plan

6.11 Generación de una unidad administrativa de implementación del plan

Puesta en marcha del Plan 3m

6.12 Estructuración definitiva de programas que constituyen el plan

Programas y líneas de acción aprobados en las distintas instancias 6 m

6.13 Definición de sistema de medición y seguimiento de indicadores

Aprobación de los sistemas diseñados por los afectados 6 m

Producto 4: Informe final · El producto esperado del estudio está constituido por recomendaciones...

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