Producto 3: Informe final de trabajo de campo y primera entrega de … · 2017-12-18 · Informe de...

Producto 4: Informe de resultados de la evaluación Evaluación de operaciones de la Política de prestación de servicio de alumbrado público

11 de julio de 2017

Informe de resultados de la evaluación Página 2 de 129

Control de versiones

Versión Fecha Autor Descripción del cambio

Versión 1 18 de mayo de 2017 EY Emisión del documento

Versión 2 2 de junio de 2017 EY Correcciones solicitadas por el CTS

Versión 3 20 de junio de 2017 EY Correcciones solicitadas por el CTS

Versión 4 11 de julio de 2017 EY Correcciones solicitadas por el CTS


Tabla de contenido

1. Introducción y contexto general de la evaluación ....................................................................... 10

2. Evaluación de Operaciones........................................................................................................ 14

2.1. Descripción de la operación actual de la política de Alumbrado Público ................................. 14

2.1.1. Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento ................................................... 15

2.1.2. Infraestructura del sistema de alumbrado público ........................................................... 28

2.1.3. Suministro de energía ..................................................................................................... 31

2.1.4. Gestión financiera de Alumbrado Público ....................................................................... 39

2.1.5. Vigilancia y control .......................................................................................................... 48

2.1.6. Gestión ambiental de los residuos de Alumbrado Público .............................................. 51

2.1.7. Conocimiento y aplicación de normas, regulaciones y otros procedimientos .................. 53

2.1.8. Funcionamiento en Zonas No Interconectadas ............................................................... 55

2.1.9. Indicadores del alumbrado público ................................................................................. 63

2.2. Análisis de cobertura y calidad de la prestación del servicio ................................................... 64

2.2.1. ¿El costo de operación refleja la calidad de servicio prestado? ¿Por qué? ..................... 64

2.2.2. Aproximación comparativa a la cobertura del servicio de alumbrado público .................. 67

2.3. Buenas y malas prácticas en la prestación del servicio ........................................................... 71


2.3.2. Suministro de energía ..................................................................................................... 82

2.3.3. Gestión financiera del AP ............................................................................................... 88

2.3.4. Vigilancia y control .......................................................................................................... 94

2.3.5. Gestión ambiental ........................................................................................................... 95

2.4. Experiencias internacionales en la prestación del servicio de alumbrado público ................... 96


2.4.2. Infraestructura de Alumbrado Público ........................................................................... 104

2.4.3. Suministro de energía ................................................................................................... 108

2.4.4. Gestión financiera del Alumbrado Público .................................................................... 110

2.4.5. Vigilancia y control ........................................................................................................ 113

2.4.6. Gestión ambiental de los residuos de Alumbrado Público ............................................ 114

2.4.7. Aplicación en Colombia ................................................................................................ 116

3. Conclusiones ........................................................................................................................... 119


3.1. Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento ......................................................... 120

3.2. Infraestructura del Alumbrado Público .................................................................................. 121

3.3. Suministro de energía ........................................................................................................... 121

3.4. Gestión financiera del alumbrado público.............................................................................. 122

3.4.1. Valoración Jurídica del impuesto de alumbrado público ............................................... 123

3.5. Vigilancia y control ................................................................................................................ 124

3.6. Gestión ambiental del alumbrado público.............................................................................. 125

4. Bibliografía ............................................................................................................................... 126

5. Anexos ..................................................................................................................................... 129

5.1. Anexo 1: Bases de datos cuantitativas .................................................................................. 129

5.2. Anexo 2: Bases de datos cualitativas .................................................................................... 129

5.3. Anexo 3 Reporte técnico del procesamiento de información ................................................. 129

5.4. Anexo 4: Materiales de respaldo de la operación estadística ................................................ 129

5.5. Anexo 5: Segunda entrega de la documentación de las bases de datos de la evaluación .... 129

5.6. Anexo 6: Indicadores de la prestación del servicio de alumbrado público ............................. 129


Índice de tablas

Tabla 1 - Información documental recopilada y procesada .................................................................. 12

Tabla 2 – Caracterización de las empresas prestadoras del servicio de alumbrado público ................ 21

Tabla 3 – Tamaño promedio de las empresas prestadoras del servicio de alumbrado público ............ 21

Tabla 4 – Barreras para la prestación del servicio de alumbrado público (Número de citas promedio por

documento) .......................................................................................................................................... 27

Tabla 5 – Cumplimiento del RETILAP (Número de concurrencias) ...................................................... 27

Tabla 6 – Aplicación del RETILAP (Número de citas promedio por documento) .................................. 28

Tabla 7 – Municipios cuya tarifa de energía excede la del mercado regulado ...................................... 38

Tabla 8 - Barreras para la prestación del servicio de alumbrado público ............................................. 47

Tabla 9 - Barreras financieras .............................................................................................................. 48

Tabla 10 - Cumplimiento en la prestación del servicio de alumbrado público ....................................... 50

Tabla 11 – Porcentaje de respuestas NS/NR en las entrevistas .......................................................... 54

Tabla 12 - Tabla de concurrencia y Coeficiente-C de respuestas NS/NR ............................................ 54

Tabla 13 - Barreras para la prestación del servicio de alumbrado público en ZNI ................................ 61

Tabla 14 - Barreras financieras en ZNI ................................................................................................ 62

Tabla 15 - Cumplimiento en la prestación del servicio de alumbrado público en ZNI ........................... 62

Tabla 16 - Porcentaje de respuestas NS/NR en las entrevistas ........................................................... 62

Tabla 17 – Resultados de análisis FTP ................................................................................................ 66

Tabla 18 – Regresión de aproximación de FTP ................................................................................... 66

Tabla 19 - Prácticas identificadas en el proceso de Inversión & AOM .................................................. 73

Tabla 20 - Variables a evaluar en el proceso de Inversión y AOM ....................................................... 73

Tabla 21 - Prácticas identificadas en el proceso de Suministro de Energía ......................................... 82

Tabla 22 - Variables a evaluar en el proceso de Suministro de Energía .............................................. 83

Tabla 23 - Prácticas identificadas en el proceso de Gestión financiera del AP .................................... 88

Tabla 24 - Variables a evaluar en el proceso de Gestión financiera del AP ......................................... 89

Tabla 25 - Prácticas identificadas en el proceso de Vigilancia y control ............................................... 94

Tabla 26 - Variables a evaluar en el proceso de Vigilancia y control .................................................... 94

Tabla 27 - Tabla de concurrencia y Coeficiente-C de cumplimiento por actividades ............................ 95

Tabla 28 - Prácticas identificadas en el proceso de Gestión ambiental ................................................ 95

Tabla 29 - Variables a evaluar en el proceso de Gestión ambiental ..................................................... 96


Tabla 30- Modelos para la prestación eficiente del servicio de alumbrado público ............................. 100

Tabla 31 - Clasificación cualitativa de municipios .............................................................................. 101

Tabla 32 - Mapa de asignación de modelos para cada grupo de municipios ..................................... 102

Tabla 33 - Valores máximos de DPEA, iluminancia mínima promedio y valor máximo de la relación de

uniformidad promedio para vialidades con pavimento tipo R1 ........................................................... 105

Tabla 34- Factor KALP (Perú) por sector ........................................................................................... 108

Tabla 35 - Recomendaciones del Banco Mundial sobre el COSIP ..................................................... 112

Tabla 36 – Deficiencias y plazo de solución (Perú) ............................................................................ 113

Índice de gráficas

Gráfica 1 - Clasificación de municipios encuestados............................................................................ 11

Gráfica 2 - Tipo de operación del servicio de Alumbrado Público ........................................................ 16

Gráfica 3 - Tipo de empresa que opera el alumbrado público .............................................................. 17

Gráfica 4 - Tipo de empresa que opera el servicio de alumbrado público (muestra presencial) ........... 17

Gráfica 5 - Tipo de proceso de contratación para las actividades de Inversión y AOM (muestra presencial)

............................................................................................................................................................ 18

Gráfica 6 - Tipo de relación contractual con el operador del servicio ................................................... 19

Gráfica 7 - Tipo de proceso de contratación para los contratos de apoyo a la prestación del servicio . 19

Gráfica 8 - Tipo de relación contractual con terceros que apoyan la prestación del servicio ................ 20

Gráfica 9 - Mecanismo de remuneración de inversiones ...................................................................... 21

Gráfica 10 - Composición de inversiones de Alumbrado Público ......................................................... 23

Gráfica 11 - ¿Cómo mide el municipio la calidad del servicio? ............................................................. 24

Gráfica 12 – Compensaciones del operador del alumbrado público ..................................................... 25

Gráfica 13 – Resultados experimento de lista ...................................................................................... 26

Gráfica 14 - Porcentaje de la infraestructura que es compartida por región y entorno de desarrollo .... 28

Gráfica 15 – Composición del parque luminarias por tecnología .......................................................... 29

Gráfica 16 – Composición del parque luminarias por tecnología, región y entorno de desarrollo ......... 30

Gráfica 17 - Propiedad de luminarias ................................................................................................... 30

Gráfica 18 - Gastos en mantenimiento e inversión según el FUT por ciudadano urbano (miles de pesos)

............................................................................................................................................................ 31

Gráfica 19 - Tipo de proceso de contratación del suministro de energía .............................................. 32


Gráfica 20 - Tipo de comercializador que suministra la energía ........................................................... 32

Gráfica 21 – Tipo de tarifa acordada en el contrato de suministro ....................................................... 33

Gráfica 22 - Histograma de tarifas cobradas a los municipios por Alumbrado Público ......................... 33

Gráfica 23 - Comparación de tarifas de energía para Alumbrado Público y tarifas al sector oficial ...... 34

Gráfica 24 – Comparación del estado actual de la cartera de suministro de energía eléctrica (solo

muestra presencial) ............................................................................................................................. 35

Gráfica 25 – Estado actual de la cartera de suministro de energía eléctrica por región ....................... 35

Gráfica 26 – Método de verificación del consumo de energía eléctrica. ............................................... 36

Gráfica 27 – Método de toma de inventario de luminarias ................................................................... 36

Gráfica 28 – Metodología de estimación del cobro por energía eléctrica ............................................. 37

Gráfica 29 – Gastos en suministro de energía eléctrica por habitante urbano según el FUT ............... 37

Gráfica 30 – Definición del Impuesto de Alumbrado Público ................................................................ 40

Gráfica 31 - Tipos de hecho generador ................................................................................................ 41

Gráfica 32 - Base gravable .................................................................................................................. 42

Gráfica 33 - Base gravable sujetos pasivos especiales ........................................................................ 43

Gráfica 34 - Tipo de recaudador del impuesto ..................................................................................... 44

Gráfica 35 - Uso exclusivo del impuesto de alumbrado público ........................................................... 45

Gráfica 36 - Manejo del recaudo .......................................................................................................... 45

Gráfica 37 - Suficiencia del recaudo .................................................................................................... 46

Gráfica 38 - Presupuesto de gastos definitivo para AP / Recaudo del Impuesto de AP (%) ................. 46

Gráfica 39 – Canales de PQR .............................................................................................................. 48

Gráfica 40 – Número de municipios donde cada tipo de entidad vigila o supervisa la prestación del

servicio ................................................................................................................................................ 49

Gráfica 41 – Gestión ambiental ............................................................................................................ 52

Gráfica 42 - Tipo de operación del servicio de Alumbrado Público en ZNI ........................................... 56

Gráfica 43 - Relación contractual con el operador del servicio ............................................................. 57

Gráfica 44 – Pagos por infraestructura compartida y composición de tecnologías en ZNI ................... 57

Gráfica 45 – Contratación del suministro de energía y tarifas SIN vs ZNI ............................................ 58

Gráfica 46 – Estado de cartera de suministro de energía SIN vs ZNI .................................................. 59

Gráfica 47 – Impuesto de alumbrado público en ZNI ........................................................................... 59

Gráfica 48 – Destinación del impuesto y suficiencia del recurso de alumbrado público en ZNI ............ 60

Gráfica 49 - Presupuesto de gastos definitivo para AP / Recaudo del Impuesto de AP (%) ................. 60


Gráfica 50 – Elaboración de plan de manejo ambiental de los residuos de alumbrado público ............ 60

Gráfica 51 – Existencia de un canal PQR para alumbrado público en ZNI ........................................... 61

Gráfica 52 –Medida de luminarias por habitante urbano ...................................................................... 69

Gráfica 53 –Medidas de luminarias por área en la cabecera municipal ............................................... 69

Gráfica 54 –Medidas de luminarias por usuarios de energía eléctrica ................................................. 70


Abreviaciones

ANEEL: Agencia Nacional de Energía Eléctrica de Brasil

AP: Alumbrado Público

AOM: Administración, Operación y Mantenimiento

CREG: Comisión de Regulación de Energía y Gas

ESCO: Empresa de servicios energéticos energética (Energy Service Company)

ESP: Empresa de Servicios Públicos

FTP: Factor total de productividad

kWh: Kilovatio-hora

kW: Kilovatio

OR: Operador de Red

RAEE: Residuos de aparatos eléctricos y electrónicos

SIN: Sistema Interconectado Nacional

SSPD: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

ZNI: Zonas No Interconectadas


1. Introducción y contexto general de la evaluación

En Colombia, la reglamentación sobre la operatividad del alumbrado público data de comienzos del siglo

XX, en donde mediante la Ley 97 de 1913 se da facultades al Concejo Municipal de Bogotá para crear

y cobrar el impuesto de alumbrado público y la Ley 84 de 1915 hace extensiva esta facultad para todos

los Concejos Municipales. Posteriormente, con el Decreto 2424 de 2006, se dieron lineamientos

generales para los esquemas de contratación, prestación del servicio y vigilancia y control bajo los

criterios de eficiencia económica, suficiencia financiera, simplicidad, transparencia e integralidad.

Según estudios realizados previamente (Afanador, 2009; Afanador, 2010; Quiñones y Cruz, 2010) se ha

identificado que existe heterogeneidad en la prestación del servicio de alumbrado público en los

municipios del país, en términos, operativos, técnicos, financieros, administrativos y ambientales.

Asimismo, en la actualidad no existe un sistema de información que permita verificar el cumplimiento de

los lineamientos de política de alumbrado público establecidos en la normatividad actual.

Considerando lo anterior, la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas -DSEPP- del

DNP, en coordinación con la Dirección de Infraestructura y Energía Sostenible –DIES- del DNP y el

apoyo de la CREG, ha determinado necesario realizar un diagnóstico de la actual política en materia de

la prestación del servicio de alumbrado público a nivel nacional que permita establecer recomendaciones

orientadas a generar lineamientos de política que permitan la estandarización del mismo, teniendo en

cuenta las diferencias que pueden existir entre los municipios de diferentes categorías y entornos de

desarrollo.

En este sentido el Departamento Nacional de Planeación (DNP) contrató a Ernst & Young S.A.S,

mediante el Contrato No 574 de 2016, cuyo objeto es realizar una evaluación de operaciones de la actual

política en la prestación del servicio de alumbrado público, que permita caracterizar el estado actual del

mismo a nivel territorial, con el fin de generar recomendaciones y lineamientos de política pública en la

materia.

Con el fin de evaluar el funcionamiento de estos procesos, se realizó el levantamiento de información

primaria mediante instrumentos de captura presenciales y no presenciales. Para instrumentos

presenciales, se realizó una muestra teórica de 67 municipios, en donde se hicieron i) encuesta al

funcionario responsable del alumbrado público, ii) entrevista semi-estructurada al funcionario, iii)

encuesta al operador de la red de distribución del municipio, y iv) observaciones in-situ a la

infraestructura del alumbrado público. Para los instrumentos no presenciales, se contactaron a los 1035

municipios restantes, y se tuvo respuesta de 636.

Para efectos de análisis, en este estudio se agruparon los municipios de la muestra de acuerdo a dos

conceptos: entorno de desarrollo y región geográfica. La clasificación por entorno de desarrollo se realiza

a partir de la caracterización de los municipios realizada por el DNP, clasificándolos en entorno


temprano, intermedio y robusto1. En cuanto a las regiones, se clasifican los municipios de acuerdo a su

ubicación geográfica en las seis regiones definidas por el Sistema General de Regalías: Caribe, Centro

Oriente, Eje Cafetero, Pacífico, Llanos y Centro Sur. Tanto por región como por entorno de desarrollo,

se logró la respuesta de más de la mitad de municipios para cada categoría. La clasificación de estos

municipios es la siguiente:

Gráfica2 1 - Clasificación de municipios encuestados

Fuente: Elaboración propia

Principalmente, los resultados de la evaluación están basados en las respuestas de los municipios a

partir de los diferentes instrumentos de recolección de información, presenciales y no presenciales. Para

algunas variables, se presenta información con todos los municipios para los cuales se recogió

1 Para las categorías por entorno de desarrollo, Bogotá y San Andres se encuentran en la clasificación departamental y ambos, están en entorno

de desarrollo robusto, sin embargo, para los fines de esta evaluación, San Andrés fue categorizado como un municipio en entorno de desarrollo

intermedio dado que su desarrollo económico, institucional y funcionalidad urbana se asemeja al de otros municipios en este entorno. 2 Todas las visualizaciones en el presente informe se realizan con el programa Power BI. Esta herramienta se usa solo para visualizaciones. El

anáisis se elabora con otras herramientas como STATA 14 y Atlas.ti.


información (703 municipios, 636 de la muestra no presencial y 67 de la muestra presencial). Sin

embargo, hay variables que fueron levantadas únicamente en la encuesta presencial, y por lo tanto las

estadísticas se presentan sólo para esta muestra; en estos casos, se aclara dentro del texto o en nota

al pie de la respectiva gráfica.

Adicionalmente, este estudio parte de la información adicional entregada por los municipios visitados,

que se compone de información documental correspondiente a documentos soporte de los procesos del

alumbrado público de los 67 municipios visitados presencialmente. En el proceso de recolección de esta

información se encontró que existe una deficiencia en los municipios en cuanto al conocimiento sobre la

documentación requerida y la que tienen disponible.

En total fueron recopilados y procesados 453 documentos, los cuales se evidencian en la Tabla 1:

Tabla 1 - Información documental recopilada y procesada

Documento Procesados Contrato AOM 28 Factura 63

Acuerdo municipal 57

Contrato facturación y recaudo 41

Contrato suministro 45 Formato de observaciones in-situ 67

Plan de manejo ambiental 14

Base de datos PQRs 23

Informes inspecciones 19

Plan anual de AP 30 Grabación entrevista 66 Total 453


Los primeros seis documentos fueron procesados de manera estructurada, levantando variables

categóricas y variables continuas, y los restantes fueron tratados como información cualitativa, siendo

codificados en el software Atlas.ti.

El presente documento corresponde al Producto 4 del Anexo Técnico del contrato y contiene el informe

de la evaluación de operaciones de la política de alumbrado público y la segunda entrega de la

documentación de las bases de datos de la evaluación. El documento se divide en cinco capítulos. El

primer capítulo corresponde a esta introducción, el segundo corresponde a la evaluación de operaciones

que a su vez contiene la descripción de la operación, análisis de la cobertura y calidad de la prestación

del servicio, identificación y evaluación de prácticas en la prestación del servicio y análisis de


experiencias internacionales; el tercer capítulo contiene la conclusiones del informe y por último los

capítulos cuarto y quinto contienen la bibliografía y el listado de anexos, respectivamente.


2. Evaluación de Operaciones

2.1. Descripción de la operación actual de la política de Alumbrado Público

La operación de la política de alumbrado público se enmarca en cinco procesos, los cuales van a ser el

eje de esta evaluación y son los siguientes:

• Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento del servicio de Alumbrado Público.

• Gestión del suministro y pago de energía eléctrica.

• Gestión financiera del alumbrado público.

• Gestión ambiental.

• Esquemas de control, inspección y vigilancia.

Esta sección describe las características de estos procesos con el fin de dar respuesta a las siguientes

preguntas orientadoras de la evaluación3:

1. ¿Cómo operan los municipios para la prestación del servicio de alumbrado público?

2. ¿Cómo está definido el impuesto del alumbrado público en los municipios (hecho generador, base

gravable, tarifa, sujeto pasivo)? ¿Qué criterios se utilizan para definirlo?

3. ¿Cómo funciona la prestación del servicio en Zonas no Interconectadas y en Zonas Rurales?

4. ¿En qué difiere la operación de los municipios de acuerdo a su categoría municipal?

5. ¿Los municipios conocen y aplican la normativa y regulación vigente para la prestación del servicio?

¿En qué medida?

6. ¿Cómo los municipios garantizan una buena operación del alumbrado público?

10. ¿Cuál es la composición del parque de luminarias (sodio, mercurio led etc.)?

11. ¿Existe infraestructura compartida entre el sistema de alumbrado público y el sistema de distribución

de energía eléctrica u otros servicios? ¿Se paga arriendo por la infraestructura de terceros?

12. ¿Cómo se distribuye la propiedad de los activos de alumbrado público?

13. ¿Cómo se manejan los residuos de alumbrado público? ¿Este manejo es ambientalmente

sostenible?

3 Los datos recolectados para la evaluación se complementan con los datos del Panel Municpal CEDE de la Universidad de los Andes (Centro

de Estudios sobre Desarrollo Económico, 2017) para caracterizar los municipios estudiados.


2.1.1. Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento

• Tipo de operación: directa o a través de un tercero

De acuerdo a lo establecido en el Decreto del MME 2424 de julio de 2016, el municipio o distrito es el

responsable de la prestación del servicio de alumbrado público. Sin embargo, puede prestar el servicio

directamente o indirectamente, a través de empresas de servicio públicos domiciliarios u otros

prestadores del servicio de alumbrado público. Para efectos del análisis a continuación, hemos

considerado como operación indirecta aquella donde los municipios contratan con un único tercero toda

la inversión, administración, operación y mantenimiento del servicio de alumbrado público del municipio.

La operación directa corresponde a los municipios que desarrollan las actividades de inversión,

administración, operación y mantenimiento del servicio de alumbrado público del municipio de manera

directa, sin embargo, pueden realizar contratos de actividades específicas para apoyar esta labor sin

desprenderse de su responsabilidad como prestador directo.

De los 703 municipios encuestados, el 57,3% (403 municipios) opera a través de un tercero y el restante

42,67% (300 municipios) opera directamente. En términos regionales, hay diferencias marcadas. La

región Caribe es en donde más se presenta la operación indirecta, ya que el 84,3% de los municipios

encuestados (incluidos tanto los municipios encuestados presencialmente como telefónicamente)

operan de esta manera. La región no solo tiene la proporción más alta de operación directa del país,

sino que además su proporción se desvía del promedio nacional. En contraste, en las regiones Centro

Sur y Llanos, la operación indirecta es el tipo de operación más frecuente con cerca del 60% de los

municipios encuestados.

De la misma manera, al realizar el análisis por entorno de desarrollo se encuentran diferencias. Mientras

que en los municipios en el entorno de desarrollo temprano la operación indirecta se da en el 51% de

las observaciones, en el entorno de desarrollo intermedio se da en el 58,53% y en el entorno de

desarrollo robusto se da en el 69,2% de las mismas. En consecuencia, a medida que el municipio se

encuentra en un entorno de desarrollo más avanzado, la operación indirecta es más usual (Ver Gráfica

2).

Las diferencias marcadas entre las diferentes regiones y los diferentes entornos de desarrollo indican

que la ubicación y el desarrollo de un municipio tienen una relación con la decisión de operar directa o

indirectamente.


Gráfica 2 - Tipo de operación del servicio de Alumbrado Público

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público

• Prestación del servicio a través de operadores de red o empresas privadas (cuando la operación

es indirecta)

De acuerdo con lo reportado por los funcionarios responsables de alumbrado público, de los 403

municipios que operan indirectamente, 261 municipios (64,8%) lo hacen a través del operador de red

incumbente4 (distribuidor de electricidad) (Ver gráfica 3).

4 El término "comercializador incumbente" se refiere al "comercializador que atiende el mayor número de usuarios subsidiados en un mercado

de comercialización" (Decreto 847 de 2001 de MinMinas).


Gráfica 3 - Tipo de empresa que opera el alumbrado público


Sin embargo, en la muestra de municipios visitados presencialmente, de acuerdo con lo informado por

los operadores de red solo en el 23,3% de los municipios el OR actúa como encargado de AOM e

inversión. Lo anterior evidencia una inconsistencia, entre lo reportado por los municipios y la información

recaudada en las encuestas dirigidas al OR (Ver grafica 4). Dado que los encuestados de los operadores

de red tienen un mejor entendimiento del sector de energía y de la definición de un operador de red, y

su respuesta se constató mediante los contratos de Inversión y AOM, en el resto del análisis de la

evaluación de operaciones utilizará la respuesta de los OR para identificar los municipios que operan el

alumbrado público a través de un operador de red.

Gráfica 4 - Tipo de empresa que opera el servicio de alumbrado público (muestra presencial)

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público y Operador de Red (muestra

presencial)

• Proceso de contratación y relación contractual con terceros

Los municipios que operan a través de un tercero, en el 66,7% de los casos realizan licitaciones públicas

para contratar las actividades de inversión y AOM. El 23,3% de los municipios respondieron que la

contratación de estas actividades se realizó por asignación directa al contratista y el 10% restante


respondió que esta asignación se realiza por otro tipo de proceso. La siguiente gráfica muestra este

resultado.

Gráfica 5 - Tipo de proceso de contratación para las actividades de Inversión y AOM (muestra presencial)

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público (muestra presencial)

Como resultado de este proceso de contratación, para el 49,38% de los municipios (199 municipios) que

operan a través de un tercero en la muestra presencial y telefónica, los convenios son la forma de

relación contractual más frecuente. El esquema de concesión es el segundo tipo de esquema más usual

con el 37,72% (152 municipios) de la muestra. Este porcentaje de participación es diferente al ver sólo

los municipios de la muestra presencial. En este caso, las concesiones representan 70% (21 municipios)

de los municipios, mientras los convenios representan el 20% (6 municipios), lo cual fue corroborado

con los Contratos de Inversión y AOM. Así mismo, la gran cantidad de concesiones es consistente con

la proporción de municipios que llevan a cabo una Licitación Pública, dados los requisitos del proceso

de contratación de una concesión. Si bien no es posible contrastar las respuestas de la muestra

telefónica, los porcentajes reportados por los municipios difieren de lo encontrado en estudios previos,

específicamente en el estudio de Eduardo Afanador (2009), por lo cual es posible que los municipios de

esta muestra no hayan respondido de acuerdo a la realidad de la operación5.

Como se evidencia en la Gráfica 6, de los 199 municipios que reportaron que operan a través de

convenios, 91 se encuentran en la región Centro Oriente, en donde este es el esquema más usual

(68,9% de los municipios que operan indirectamente en esta región). En contraste, en la región Caribe

se encuentran 65 de los 152 municipios que operan mediante concesiones (75,5% de los municipios

que operan indirectamente en esta región). Una vez más, el Caribe exhibe un comportamiento de

contratación distinto al promedio nacional. Es importante resaltar que los porcentajes dados para el tipo

de relación contractual excluyen los municipios que operan directamente.

5 Dado que, en el momento de realizar la encuesta presencial, el funcionario del municipio tenía que entregar el contrato de inversión y AOM,

podía verificar el tipo de contrato y dar una respuesta más acertada, a diferencia del municipio de la muestra telefónica quienes respondían de

acuerdo a su conocimiento de la operación del alumbrado público.

Relación de confianza / Asignación directa (7;23,3%)

Otro tipo de contratación (3;10%)

Licitación pública (20;66,7%)


Gráfica 6 - Tipo de relación contractual con el operador del servicio


En cuanto a los municipios de la muestra presencial que operan directamente, si bien estos se encargan

de las actividades de inversión y AOM, pueden realizar contratos de actividades específicas para apoyar

esta labor. El proceso de contratación de los municipios que operan directamente difiere respecto a los

municipios que operan indirectamente. En la siguiente grafica se observan los diferentes tipos de

procesos de contratación reportados por los municipios, en este caso. Al igual que con los municipios

que operan indirectamente, la licitación pública es el proceso de contratación más común. Sin embargo,

se observa una distribución de tipos de contratación más amplia que en los municipios que operan

directamente. En términos de la relación contractual con los terceros que apoyan la prestación del

servicio en municipios que operan directamente, las modalidades contractuales reportadas son las que

se observan en la gráfica 8.

Gráfica 7 - Tipo de proceso de contratación para los contratos de apoyo a la prestación del servicio

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público (Muestra presencial)


Gráfica 8 - Tipo de relación contractual con terceros que apoyan la prestación del servicio


• Caracterización de las empresas prestadoras del servicio de alumbrado público (público/privada,

tamaño, patrimonio, constitución de activos, ESP/ No ESP)

Se identificaron 25 empresas que operan el alumbrado público en los 32 municipios de la muestra

presencial que tienen un esquema de operación indirecta. De estas empresas, 13 (52%) son privadas,

3 son públicas (12%) y 9 (36%) son mixtas, y el 40% (10) son ESP.

Para evaluar el tamaño de estas empresas, dado que esta información no la pueden suministrar los

municipios ni los OR que no son los operadores del servicio, es necesario acceder a ella a través de

bases de datos externas. En consecuencia, se obtuvo información financiera de 18 de las empresas a

través de los reportes publicados en la base de datos de empresas en mercados emergentes EMIS.

Estas 18 empresas cubren 25 de los 30 de los municipios de la muestra teórica que operan a través de

un tercero. A partir de la información reportada para el último periodo disponible, se tomaron los valores

de los activos totales y el patrimonio. Es importante aclarar que la operación del alumbrado público difiere

en los municipios de la muestra, por lo tanto, para la prestación del servicio cada municipio requiere una

composición diferente de los activos, lo que implica que el promedio de los activos no necesariamente

es representativo de todas las empresas encargadas de la operación del alumbrado público.

A continuación, en las tablas 2 y 3, se ofrecen estadísticas agregadas de las 18 empresas6. En promedio,

los operadores del alumbrado público tienen aproximadamente COP$2.340 millones en activos totales

y de patrimonio un promedio de COP$1.271 millones. Sin embargo, las empresas de constitución mixta

tienen, en promedio, más activos y patrimonio en comparación con las demás empresas. Asimismo, las

empresas de servicios públicos ESP son más grandes en términos de activos y patrimonio que las que

no son ESP.

6 La unidad de observación para las estadísticas es la empresa, no el municipio, por lo tanto, una empresa que opera en dos municipios no se

cuenta dos veces.

Otro tipo de contrato (35; 11,7%)

No se celebran contratos (14; 6,7%) Contrato de obra

(96; 32%)

Contrato de prestación de servicios (155; 51,7%)


Tabla 2 – Caracterización de las empresas prestadoras del servicio de alumbrado público

Tabla 3 – Tamaño promedio de las empresas prestadoras del servicio de alumbrado público

Activos totales

Promedio Patrimonio Promedio

Promedio Total $ 2.340.858.516 $ 1.271.095.971

Privada $ 64.764.514 $ 38.714.764

Pública $ 6.327.601 $ 5.235.463

Mixta $ 6.909.742.781 $ 3.745.423.901

ESP $ 5.437.437.831 $ 2.954.108.535

No ESP $ 18.424.030 $ 8.836.548

La escala de las operaciones de las empresas mixtas y ESP es mayor a la escala las empresas de otras

categorías. Al analizar estos datos, es importante tener en cuenta que los operadores de red conforman

gran parte de las empresas mixtas y ESP, así que los valores elevados para estas categorías se asocian

fuertemente con el gran tamaño de las empresas de los OR. También es importante resaltar que el

alumbrado público no es la actividad principal de las empresas OR, por lo tanto, una gran porción de los

valores de sus activos y patrimonio no están relacionada directamente con el alumbrado público.

• Remuneración de inversiones y de Administración, Operación y Mantenimiento

De acuerdo con las respuestas de los municipios que operan indirectamente, sólo el 21% remunera las

inversiones y los costos de administración, operación y mantenimiento de acuerdo con la Resolución

CREG 123 de 2011 (modificada por la Resolución CREG 114 de 2012) (Ver Gráfica 9).

Gráfica 9 - Mecanismo de remuneración de inversiones


A partir del análisis de contratos de Inversión y AOM, se encontró que 18 municipios tienen contratos

firmados antes de la expedición de la resolución en mención. De estos contratos, 2 aplican el mecanismo

regulatorio de remuneración de la resolución CREG 123 de 2011 (ambos corresponden a convenio con

un OR). Entre los contratos que se firmaron después de la expedición de la resolución, el 44% no incluyó

Privada 13

Pública 3

Mixta 9

ESP 10

No ESP 15


la metodología de remuneración definida en la resolución. Es posible que estos contratos resulten en

cobros de inversión y AOM que se desvíen de los costos estipulados en la resolución. Por otro lado, de

los municipios que realizaron los contratos antes del 2011, solo el 11% lo han actualizado conforme a la

resolución por una modificación al contrato o por una iniciativa aceptada por ambas partes.

De los 9 contratos firmados luego de la expedición de esta resolución, en 4 se evidencia que el

mecanismo de remuneración se establece de acuerdo a la Resolución CREG 123 de 2011 y en 5 se

evidencia otro mecanismo de remuneración como un canon de arrendamiento o la entrega de una

porción o la totalidad del recaudo del impuesto de alumbrado público.

Dentro de los mecanismos de remuneración encontrados en los contratos de inversión y AOM, el más

recurrente (42,3% de los contratos) es en donde el municipio le cede al operador los excedentes del

recaudo del impuesto de alumbrado público, previo de descontar los costos de la facturación y recaudo,

interventoría y suministro de energía7. El otro mecanismo identificado (34,6% de los contratos) es en

donde el municipio remunera al operador por la prestación de sus servicios sobre un flujo financiero

proyectado presentado en el proceso contractual correspondiente.

• Inversiones en el alumbrado público

En términos de la composición de inversiones realizadas en el sistema de alumbrado público, estas

están destinadas principalmente a la expansión y modernización. De acuerdo con lo reportado por los

municipios en la encuesta presencial, la expansión del sistema de alumbrado público corresponde al

46,7% y las inversiones en modernización del sistema corresponden al 41,2% del total de las inversiones

registradas (Ver Gráfica 10). Se resalta que los porcentajes en expansión son altos, considerando que

la modernización de la infraestructura en general es prioridad en la inversión del Alumbrado Público. Por

lo tanto, se hizo la revisión de los contratos de inversión y AOM y de los Planes de Alumbrado Público.

Al contrastar con los contratos de prestación de servicio de alumbrado público, se encuentra que 16

municipios tienen requisitos sobre la expansión del servicio, en su mayoría representado con un

crecimiento vegetativo del sistema (entre el 2% y 3% de crecimiento anual medido en número de

luminarias) o sobre el plan anual del servicio. Asimismo, revisando los planes anuales del servicio no se

encuentra sustento de la cifra de inversión en expansión previamente mencionada. Por lo tanto, no se

encontró soporte que explique el alto porcentaje de inversión en expansión que reportan los municipios.

Al comparar el comportamiento de esta variable entre regiones, no hay un patrón claro en la destinación

de los recursos de inversión. Por ejemplo, mientras que en la región del Eje Cafetero se destina un

porcentaje importante de los recursos de inversión a la expansión del sistema8, en los Llanos se dedica

únicamente 14,7% a este rubro (Ver Gráfica 10). En contraste, no se observan diferencias tan marcadas

al comparar por entorno de desarrollo. En los tres entornos de desarrollo, el porcentaje de recursos

destinados para la modernización del sistema es similar. De igual manera, los recursos destinados a

expansión y reposición entre los entornos tempranos e intermedios son relativamente similares. El

7 Aunque es importante destacar que no en todos los contratos se evidencia que el municipio descuenta estos costos, en particular los costos

de suministro de energía, los cuales son asumidos en ciertas oportunidades por el mismo operador del servicio de alumbrado público. Así

mismo, en estos contratos también existe flujos o esquemas financieros para determinar la viabilidad del proyecto. 8 Esta cifra que es reportada por los municipios


entorno de desarrollo robusto tiene un porcentaje de inversión en reposición cercano al 7% mientras que

en los entornos de desarrollo intermedio y temprano es mayor al 30%.

Gráfica 10 - Composición de inversiones de Alumbrado Público


• Manejo de indicadores de calidad y cumplimiento de normas de calidad ¿Cómo son las

compensaciones cuando hay incumplimientos en calidad por parte de operadores?

Para esta pregunta orientadora se utilizaron los datos suministrados por los 67 municipios de la muestra

presencial. Como se muestra en la Gráfica 11, el seguimiento a la calidad en la prestación de servicio

en la mayoría de municipios (68,6% del total) se realiza mediante el análisis de PQRs, y en 21 municipios

(31,3% del total) es el único mecanismo que se utiliza para esta actividad. Otros 21 municipios,

complementan el análisis de PQR con medición de indicadores de calidad como iluminancia, indicadores

de calidad de la red de distribución de energía, o indicadores de disponibilidad del servicio. Por otro lado,

15 municipios dependen de los indicadores de calidad del servicio que calcule el operador del servicio y

17 municipios no realizan este seguimiento. Los mecanismos de medición de calidad más comunes son

aquellos que se integran con otras actividades del municipio. Por ejemplo, el análisis de PQR se integra

con los canales de PQR que el municipio desarrolle para otros servicios públicos. Del mismo modo, los

indicadores de calidad del operador se integran con el proceso de contratación del operador.


Gráfica 11 - ¿Cómo mide el municipio la calidad del servicio?


Al realizar la revisión de los contratos de inversión y AOM, se observa que cerca del 63% de los

municipios no establece cláusulas contractuales con indicadores de calidad mínimos a cumplir. Dentro

de los indicadores de calidad establecidos contractualmente se encuentran indicadores sobre el

porcentaje de luminarias que deben permanecer encendidas en las horas establecidas para la prestación

del servicio. Sólo dos municipios establecen indicadores de calidad relacionados con el RETILAP.

Por otro lado, a nivel nacional sólo el 8% de los 346 municipios que operan con un tercero realizan

descuentos o reciben compensaciones por parte de los operadores del servicio de Alumbrado Público.

Esto es consecuencia de que los municipios en general no establecen cláusulas contractuales con los

indicadores a cumplir, sobre los cuales se realizan estas compensaciones. Estas compensaciones son

distintas a las compensaciones que se reciben por suministro de energía eléctrica dado que compensan

irregularidades en la prestación del servicio de alumbrado, no en la prestación del servicio de energía

eléctrica.

Las regiones en las que la mayor proporción de municipios reciben compensaciones en la prestación

del servicio son el Centro Oriente y el Centro Sur, con proporciones del 11,9% y del 10,3%,

respectivamente. La región con la menor proporción de municipios que reciben compensaciones es

Llanos, donde ningún municipio las recibe. En el entorno de desarrollo robusto, el 30,3% de los

municipios recibe compensaciones, lo que representa una mayor proporción de municipios que las de

los otros dos entornos. Sin embargo, incluso en el entorno robusto una minoría de municipios recibe

compensaciones. Por lo tanto, se considera que en Colombia solo una fracción de los municipios reciben

compensaciones por irregularidades en la prestación del servicio de alumbrado público (Ver Gráfica 12).


Gráfica 12 – Compensaciones del operador del alumbrado público


• Importancia de las relaciones de confianza (experimento de lista)

Como parte de la encuesta a los municipios, se llevó a cabo una pregunta diseñada para ejecutar un

experimento de lista9 que indique en qué porcentaje de los municipios las relaciones de confianza son

un factor importante al escoger el operador del servicio de alumbrado público. Se ofreció una lista de

cuatro afirmaciones neutrales al grupo de control y se ofreció la misma lista más la afirmación “Las

relaciones de confianza son un factor importante al escoger el operador del servicio de alumbrado

público” al grupo experimental. El objetivo de esta afirmación de relaciones de confianza es utilizarla

como una aproximación para medir qué tan prevalente son las relaciones de confianza en la contratación

y operación del alumbrado público.

Entre mayor diferencia haya entre el promedio de afirmaciones que escogió el grupo experimental y el

promedio que escogió el grupo de control, se espera que haya un mayor número de municipios donde

las relaciones de confianza sean importantes. A nivel nacional, el promedio del grupo experimental fue

2,05 y el del grupo de control fue 1,51. En la gráfica 13 se presentan las diferencias en promedio según

región y entorno de desarrollo. Se encuentra una ligera variación entre las diferencias de los grupos en

las distintas regiones del país. También se observa que el entorno de desarrollo robusto es el entorno

con la mayor diferencia en respuestas del grupo experimental y de control.

9 Se puede consultar el diseño del experimento de lista en el informe metodológico.


Gráfica 13 – Resultados experimento de lista


Se aplican pesos a los dos grupos y se acepta la suposición que el grupo experimental y el grupo de

control tienen la misma propensión a escoger las afirmaciones del experimento de lista. Como resultado,

cuando se comparan los promedios de los dos grupos, se encuentra que el 54,8% de los municipios

debieron haber escogido la opción “Las relaciones de confianza son un factor importante al escoger el

operador del servicio de alumbrado público”.

En conclusión, se encuentra que más de la mitad de municipios tienen en cuenta las relaciones de

confianza en el momento de realizar un proceso de contratación para la operación del alumbrado público.

El entorno de desarrollo donde se observa la mayor propensión a que sean importantes las relaciones

de confianza es el robusto. Las regiones donde esta propensión es más alta son los Llanos y el Pacífico.

• Análisis documental

o Barreras en la prestación del servicio de alumbrado público

El análisis cualitativo se realizó a partir de la recolección de la información documental en los 67

municipios de la muestra presencial. El procesamiento de esta información se realizó con el software de

análisis de información cualitativa ATLAS.ti. Con esta herramienta, los documentos que hacen parte del

análisis son asociados a grupos de documentos de acuerdo a sus características y sus contenidos son

asociados con códigos que corresponden con puntos clave del alumbrado público. Los resultados

obtenidos a partir de este análisis no son evidencias estadísticas, sino hallazgos a partir de la recolección

y el análisis de opiniones de los autores de los diferentes documentos. El software permite hacer análisis

de concurrencia, con el que se evalúa la relación entre los códigos y los grupos de documentos.

Adicionalmente, el software cuenta con una herramienta de filtros que permite ubicar con precisión las

citas que se asocian a ciertos códigos, con el objetivo de hacer énfasis en la información que se desee

abordar con mayor profundidad. Esta herramienta, se utilizó principalmente para profundizar los casos

en que se identificaron tendencias significativas en la prestación del servicio de alumbrado público.

Con este análisis, se evaluaron las posibles barreras que se pueden presentar en la operación del

servicio de alumbrado público en términos institucionales y de capital humano. Las barreras de capital


humano hacen referencia a limitaciones como la falta de personal o la deficiencia en personal idóneo en

alumbrado público. Las barreras institucionales, por su parte, son aquellas relacionadas a deficiencias

en la estructura institucional, como incumplimientos en la administración municipal y falta de apoyo

institucional para proveer un mejor servicio de alumbrado público.

En cuanto a esto, se encontró que los documentos de los municipios de los entornos intermedio y

temprano presentan mayores citas sobre barreras de capital humano en comparación con los municipios

robustos. Sin embargo, en los municipios con mayor desarrollo las barreras institucionales son las más

frecuentes. Asimismo, los municipios de la región Centro Sur son los que presentan mayor frecuencia

de barreras en la operación del alumbrado público, tanto institucionales como de capital humano. Una

barrera recurrente en las entrevistas que se llevaron a cabo con los funcionarios encargados del

alumbrado público fue la ausencia de mecanismos de capacitación y asesoría (Ver Tabla 4).

Tabla 4 – Barreras para la prestación del servicio de alumbrado público (Número de citas promedio por documento)

Entorno de Desarrollo

%Capital Humano, Barreras

%Institucional, Barreras

EEDD Temprano 0,32 0,37

EEDD Intermedio 0,45 0,28

EEDD Robusto 0,03 0,48

Región %Capital Humano,

Barreras %Institucional,

Barreras

Región Caribe 0,15 0,24

Región Centro Oriente 0,32 0,32

Región Centro Sur 0,63 0,75

Región Eje cafetero 0,47 0,67

Región Llanos 0,59 0,18

Región Pacífico 0,14 0,50

Fuente: Elaboración propia, Tablas de concurrencia Atlas.ti

o Aplicación del RETILAP

Por otra parte, en el análisis cualitativo de la información documental de los municipios de la muestra

presencial, se evaluó la aplicación del RETILAP teniendo en cuenta la información presentada en la

documentación sobre esta normatividad técnica. Se identificaron más instancias en las que se asoció el

RETILAP con incumplimientos y deficiencias (21 concurrencias) que en las que se relacionaron

cumplimientos (5 concurrencias). Se encontró, además, que en los documentos de los municipios del

entorno de desarrollo robusto es en los que más información se presenta sobre el RETILAP en

comparación a los otros entornos, siendo el temprano en el que menos se menciona este tema (Ver

Tablas 5 y 6). Un mayor número de ocurrencias del código “RETILAP” en el análisis cualitativo indica

que se hace un mayor seguimiento a la norma al llevar a cabo el servicio y al realizar actividades de

vigilancia y control (Ver Tablas 5 y 6).

Tabla 5 – Cumplimiento del RETILAP (Número de concurrencias)

%Cumplimiento %Deficiencias %Incumplimientos

RETILAP 5 7 14



Tabla 6 – Aplicación del RETILAP (Número de citas promedio por documento)

Entorno de desarrollo RETILAP

EEDD Intermedio 0,21

EEDD Robusto 0,76

EEDD Temprano 0,079


2.1.2. Infraestructura del sistema de alumbrado público

• ¿Existe infraestructura compartida entre el sistema de alumbrado público y el sistema de

distribución de energía eléctrica u otros servicios? ¿Se paga arriendo por la infraestructura de

terceros?

Para los municipios analizados, el 100% tiene infraestructura compartida con el sistema de distribución

eléctrica, y del total de la infraestructura el 80,6% corresponde a infraestructura compartida. Este último

porcentaje no tiene una variación significativa a nivel de región. Como se evidencia en la Gráfica 14, el

entorno de desarrollo con el mayor porcentaje de infraestructura compartida es el temprano, con el

80,21%, y el entorno con el menor porcentaje es el robusto, con el 74,8%. Las diferencias en porcentajes

entre los municipios no son estadísticamente significativas.

Gráfica 14 - Porcentaje de la infraestructura que es compartida por región y entorno de desarrollo


De acuerdo con las respuestas de los municipios, el 12,8% tienen que pagar cargos por uso de la

infraestructura compartida. Sin embargo, al revisar los contratos de AOM e Inversión de estos

municipios, no se encuentran casos en los que se cobren estos cargos. De los contratos revisados, se

presentan tres (3) casos en los que se estipula que se realizan cargos de acceso y uso en el evento que

un tercero instale infraestructura exclusiva de alumbrado público. Al preguntar a los operadores de red

si tienen dentro de sus planes cobrar por el uso de la infraestructura compartida, 34,3% responden

afirmativamente. Dado que se encontró que más del 80% de la infraestructura de alumbrado público en

Colombia es compartida, estos cobros pueden significar en valores altos para los municipios.


• Composición del parque de las luminarias (sodio, mercurio, LED etc.)

Gráfica 15 – Composición del parque luminarias por tecnología


Al observar las agregaciones de los inventarios de luminarias de los municipios de la muestra teórica,

se evidencia que la tecnología que más utilizan los municipios, es la de Sodio con el 85,1% del total de

luminarias, seguida por la tecnología de Haluro Metálico (o halogenuro) con el 7,1% del total de

luminarias. La tecnología LED tiene una participación del 3,7% de las luminarias y las luminarias de

mercurio tienen una participación del 0,19% del total de los inventarios (Ver Gráfica 15).

Así mismo, según su región o estado de desarrollo, se observa que en todas las categorías más del 80%

de las luminarias son de tecnología sodio. En todas las regiones se observan luminarias LED, desde un

1,5% del inventario agregado en el Pacífico hasta un 6,9% del inventario agregado en los Llanos (Ver

Gráfica 16).

En los municipios con un entorno de desarrollo más avanzado, se observa una mayor proporción de

luminarias LED y Haluro Metálico en los inventarios agregados. Así mismo, en los municipios en entorno

de desarrollo robusto no se observaron luminarias de tecnología de mercurio, mientras que en los

municipios de entrono de desarrollo intermedio esta tecnología representa el 2,3% y en los municipios

de entorno de desarrollo temprano representan el 3,0% del inventario.

Otro tipo (3,6%)

Halogenuro Metálico (7,1%)

LED (3,7%)

Sodio (85,1%)


Gráfica 16 – Composición del parque luminarias por tecnología, región y entorno de desarrollo


En la gráfica 16 es importante tener en cuenta que los municipios en estado de desarrollo robusto tienen

un número mayor de luminarias y por lo tanto representan una mayor proporción de cada uno de los

grupos analizados. La adopción de tecnologías LED ha sido gradual y se observa que las ciudades

adoptan la tecnología para proyectos específicos, sin realizar una repotenciación general para todo el

municipio.

• Manejo de luminarias e infraestructura del sistema ¿Cómo se distribuye la propiedad de los

activos de alumbrado público?

Como se observa en la gráfica 17, en la mayoría de municipios analizados, según lo reportado en las

encuestas, las luminarias son de propiedad del municipio y en sólo 5,8% de los casos (41 municipios) la

administración local no es dueña de una parte del total de luminarias por lo cual las arrienda de un

tercero. Estos municipios están concentrados en la región Centro Oriente en donde se encuentran 24

de los 41 municipios mencionados. Se encuentra una proporción relativamente grande de luminarias

arrendadas en el eje cafetero, pero estas se encuentran en solo 4 municipios.

Gráfica 17 - Propiedad de luminarias


Composición de luminarias –Por región

Otro tipoFluorescenteHalurógeno metálicoLEDMercurioSodio Sin clasificación Otro tipoFluorescenteHalurógeno

metálicoLEDMercurio Sin clasificaciónSodio

Composición de luminarias –Por entorno de desarrollo


Con el objetivo de evaluar los gastos de los municipios en alumbrado público se utilizó la información

del Formulario Único Territorial en el que los municipios reportan los gastos anuales. Para este caso, se

tomó la información sobre los gastos en mantenimiento e inversión del alumbrado público en el año

2016. Cabe resaltar que los datos del FUT son susceptibles a variaciones en las prácticas contables

entre los diferentes municipios. Sin embargo, el FUT ofrece datos financieros para una un amplio

espectro de municipios y aporta una perspectiva para caracterizar el manejo financiero del alumbrado

público a nivel nacional. Se observa que los niveles de gasto en mantenimiento e inversión promedio

son distintos para el entorno de desarrollo temprano. Los entornos de desarrollo robusto e intermedio

tienen un nivel de gasto cerca de 50,000 pesos por habitante urbano. El entorno de desarrollo temprano

tiene el mayor nivel de gasto: 222,900 pesos por habitante urbano (Ver gráfico 18).

Gráfica 18 - Gastos en mantenimiento e inversión según el FUT por ciudadano urbano (miles de pesos)

Fuente: Elaboración propia, Formulario Único Territorial (FUT) y DANE

2.1.3. Suministro de energía

• Proceso de adquisición y pago de energía

Al comprar energía para el sistema de alumbrado público, los municipios pueden pagar la tarifa del

mercado regulado o pueden fijar una tarifa bajo el régimen de libre negociación. Cuando los municipios

de la muestra fijan una tarifa bajo el régimen de libre de negociación, en general no realizan procesos

de contratación competitivos para el suministro de energía. El 25,9% reportan que realizan una

negociación directa con el comercializador de energía de la zona, mientras que únicamente el 13,4%

realizan convocatoria pública. Sin embargo, de acuerdo con el Decreto 2424 de 2006 artículo 7: “Los

contratos para el suministro de energía eléctrica con destino al servicio de alumbrado público, deberán

cumplir con la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas para el efecto. En

todo caso, en los contratos de suministro de energía, se deberá garantizar la libre concurrencia de los

oferentes en igualdad de condiciones.” Por lo tanto, para permitir dicha concurrencia en igualdad de

condiciones, es necesario que los municipios lleven a cabo una convocatoria pública en la contratación

de energía eléctrica para el alumbrado público, lo cual, de acuerdo a lo reportado, la mayoría de

municipios no está realizando. Adicionalmente, se tiene que el 98,3% de los municipios contratan el


suministro de energía con el comercializador incumbente (solamente 1 municipio de la muestra

presencial contrata su energía con otro comercializador) (Ver Gráficas 19 y 20).

Gráfica 19 - Tipo de proceso de contratación del suministro de energía


Gráfica 20 - Tipo de comercializador que suministra la energía

Fuente: Elaboración propia, contratos de suministro de energía – facturas de energía (muestra presencial)

Así mismo, al revisar los contratos de suministro se observa que el 15,9% de los municipios se acogen

al contrato de condiciones uniformes de los comercializadores de energía, y 40,9% se acogen a la tarifa

regulada. El 43,2% de los municipios tiene una tarifa diferente a la regulada, en donde el 31,8% tiene

una tarifa indexada a alguna variable (principalmente indexada al IPP) y el 11,4% tiene su precio en

función del precio del mercado mayorista de energía (o bolsa de energía) (Ver Gráfica 21). Sin embargo,

según la Resolución 097 de 2008 artículo 2, literal p y la Resolución CREG 123 capitulo 3 artículo 10, si

no existe un contrato con el comercializador, la energía del alumbrado público se debe suministrar

mediante una tarifa de alumbrado público, oficial, nivel de tensión 2.


Gráfica 21 – Tipo de tarifa acordada en el contrato de suministro

Fuente: Elaboración propia, contratos de suministro de energía (muestra presencial)

La tarifa promedio cobrada a los municipios de la muestra es de $434,3/kWh. A partir de la información

analizada de las facturas de energía del alumbrado público, en los 67 municipios visitados, se encontró

que los costos de prestación del servicio en ZNI son más altos, donde la tarifa promedio del suministro

de energía para el alumbrado público en estos municipios es de $604,2/kWh, mientras que los municipios

dentro del SIN tienen una tarifa promedio de $402,8/kWh (Ver Gráfica 22).

Gráfica 22 - Histograma de tarifas cobradas a los municipios por Alumbrado Público

Fuente: Elaboración propia, facturas de energía (muestra presencial)

Al comparar las tarifas de energía aplicadas, con el promedio de las tarifas para el sector oficial10

reportadas por los comercializadores de energía al Sistema Único de Información (SUI) de la SSPD, se

observa que las del alumbrado público son ligeramente menores, con excepción de la región Caribe y

Pacífico, en donde la taifa promedio del sector oficial es menor (Ver Gráfica 23). La mayoría de

municipios en ZNI se encuentran en la región de Pacífico, lo que puede explicar que, en esta zona

10 Para cada municipio se tomó la tarifa como el promedio de las tarifas para el sector oficial reportadas por los diferentes comercializadores de

energía en el mismo municipio.


geográfica, la tarifa promedio de la energía eléctrica que se está cobrando sea mayor a la tarifa promedio

del sector oficial, a diferencia de la mayoría de las otras regiones.

Gráfica 23 - Comparación de tarifas de energía para Alumbrado Público y tarifas al sector oficial

Fuente: Elaboración propia, facturas de energía (muestra presencial)

En cuanto al estado de cartera del suministro de energía, el 75,8% de los municipios reportan que se

encuentran al día con el comercializador de energía, el 19,9% reportan estar en mora y el 1,5% reportan

estar en cobro jurídico. Tomando sólo la muestra presencial y al comparar con las respuestas dadas por

los Operadores de Red, se evidencia una diferencia en las repuestas. Mientras que 45 municipios

reportan estar al día, los operadores de reportan que hay 48 municipios en este estado. Así mismo, 20

municipios reportan estar en mora, mientras que los operadores de red reportan que son solamente 1511

(Ver Gráfica 24).

11 Los municipios deben contar con reservas presupuestales para cumplir con el pago de la energía, de acuerdo con el Decreto 2424 de 2006,

parágrafo del artículo 4.


Gráfica 24 – Comparación del estado actual de la cartera de suministro de energía eléctrica (solo muestra presencial)

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público (izquierda), encuesta al operador de

red (derecha). Nota: el OR que responde NS/NR, corresponde al único municipio que no contrata la energía con el

comercializador incumbente.

Al desagregar la información por región, se observa que la proporción de municipios sin cartera vencida

de suministro de energía eléctrica varía del 57,5% al 85,7% (Ver Gráfica 25). La región con la menor

proporción de municipios con cartera al día y con la mayor proporción de municipios con cartera en mora

es la región Llanos. La región con la mayor proporción de municipios con cartera al día es la región Eje

Cafetero, donde también se encontró la menor proporción de municipios en mora.

Gráfica 25 – Estado actual de la cartera de suministro de energía eléctrica por región


• Método de cálculo de consumo de energía y medición de los sistemas de alumbrado público

A los municipios que hacen parte de la muestra teórica se les preguntó qué método se usa para verificar

el consumo de energía eléctrica del alumbrado público. Solo 13 de los 67 municipios (19,4%)


respondieron usar el registro de medidores en la infraestructura exclusiva de alumbrado público12. El

método más común es el aforo de luminarias instaladas para determinar el consumo de energía, 26

municipios toman el aforo con el inventario del comercializador, 22 con el inventario del municipio y 18

usan el inventario del operador del servicio de alumbrado público. 18 municipios (26,8%) no verifican el

consumo de energía eléctrica facturado por el comercializador (Ver Gráfica 26). Esto implica que la

mayoría de municipios no están realizando por su cuenta, un proceso de inventarios minucioso que

puedan utilizar como fuente para verificar el consumo de energía del alumbrado público.

Gráfica 26 – Método de verificación del consumo de energía eléctrica.

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público (presencial)

Debido a que la forma más frecuente de verificar el consumo de energía es a través de los inventarios,

se analizaron los métodos de toma de inventario de luminarias. De acuerdo con lo reportado por los

municipios, los métodos principales fueron conteos periódicos (312), registros históricos (268) e informes

de terceros (207). 90 municipios reportaron tener sistemas de información que registren su inventario de

luminarias y 75 reportaron tener sistemas de información georreferenciados (Ver Gráfica 27).

Gráfica 27 – Método de toma de inventario de luminarias


12 De acuerdo a la Resolución CREG 123 de 2011, artículo 16, la medición se realiza sólo sobre la infraestructura exclusiva del AP.


Adicionalmente, se tiene que el 14% de los municipios, de la muestra presencial, usan una combinación

de mediciones y cálculo a partir de la carga instalada para estimar el cobro de la energía eléctrica (Ver

Gráfica 28). Sólo en 9 contratos de los municipios se encontró que se utiliza explícitamente la

metodología para determinar el consumo de energía eléctrica de acuerdo a los artículos 9 y 10 de la

Resolución CREG 123 de 2011 y del literal p) del artículo 2 de la Resolución CREG 097 de 2008.

Gráfica 28 – Metodología de estimación del cobro por energía eléctrica

Fuente: Elaboración propia, contratos de suministro de energía eléctrica

Para los gastos en suministro de energía, también se tuvo en cuenta la información del FUT, en la que

cada municipio reporta los valores que fueron pagados por este concepto a los diferentes

comercializadores de energía. Para obtener un valor por municipio, se promediaron los gastos por

suministro pagados a los diferentes comercializadores por municipio. Estos datos indican que el

promedio de gasto en suministro de energía por habitante urbano para alumbrado público es más alto

en el entorno de desarrollo robusto que en los otros entornos de desarrollo. Los municipios en entorno

de desarrollo robusto gastan 431.600 pesos por habitante urbano en energía para el alumbrado público

mientras los municipios entornos de desarrollo intermedio y temprano gastan 267.600 y 239.900 pesos

por habitante urbano, respectivamente (Ver Gráfica 29). Por lo tanto, entre más alto es el entorno de

desarrollo del municipio, mayor es el gasto en suministro de energía por habitante urbano.

Gráfica 29 – Gastos en suministro de energía eléctrica por habitante urbano según el FUT

Fuente: Elaboración propia, Formulario Único Territorial (FUT) y DANE


En la tabla 7 se compara la tarifa en la factura del suministro de energía con la tarifa del mercado

regulado para el sector oficial de cada municipio según el SUI de la Superintendencia de Servicios

Públicos Domiciliarios. La tarifa del mercado regulado fija un punto de comparación que se adapta a las

condiciones de cada municipio y se aproxima al precio al que podría acceder el alumbrado público. A

continuación, se presentan los resultados de la comparación.

Tabla 7 – Municipios cuya tarifa de energía excede la del mercado regulado

Tipo de municipio Porcentaje cuya tarifa excede la del mercado

regulado Número de municipios

Entorno de desarrollo

Temprano 10,0% 10

Intermedio 5,6% 36

Robusto 40,0%0 5

Región

Caribe 27,3% 11

Centro oriente 7,6% 13

Centro Sur 0% 4

Eje Cafetero 14,3% 7

Llanos 0% 9

Pacífico 0% 7

Operación directa o indirecta

Directa 3,44% 29

A través de un tercero 18,18% 22

Operación a través de un operador de red

A través de un operador de red

14,3% 7

No opera a través de un operador de red

9,1% 44

Total 9,8% 51

Fuente: Elaboración propia, facturas de suministro de energía, SSPD

Se observa que a nivel nacional un 9,8% de los municipios pagan tarifas de suministro de energía

mayores a la tarifa del mercado regulado. La proporción de municipios en entorno de desarrollo robusto

cuyas tarifas de energía exceden al mercado regulado es mayor a la de los otros entornos (sin embargo,

es importante resaltar que solo se tienen datos para 5 municipios en estado de desarrollo robusto). El

entorno de desarrollo intermedio es el entorno con la menor proporción de municipios con tarifas que

excedan al mercado regulado. La región con la mayor proporción de tarifas con precios que exceden al

mercado es el Caribe con un 27,3% de los municipios y las regiones donde no hay diferencia son el

Centro Sur, Llanos y Pacífico con un 0%.


Una proporción mucho más grande de los municipios que operan a través de un tercero tienen tarifas

que exceden al mercado regulado, que los municipios que operan directamente. También se observa

que la proporción de municipios que operan el alumbrado público a través de un operador de red cuya

tarifa se excede, es mayor a la de los municipios que no operan a través de un operador de red (sin

embargo, es importante anotar que solo se tienen datos de 7 municipios que operan a través de

operadores de red).

2.1.4. Gestión financiera de Alumbrado Público

Para el análisis del proceso de gestión financiera del alumbrado público, además de la información

obtenida de las encuestas aplicadas a los municipios, se tomó la información de los acuerdos

municipales recibidos en el proceso de recolección de información documental. Se recolectaron y

analizaron 57 acuerdos municipales, uno por cada municipio, en el que se define el impuesto de

alumbrado público, lo que indica que no se encontró dispersión normativa. De estos documentos, 16

corresponden a acuerdos de municipios de entorno de desarrollo temprano, 36 intermedios y 5 de

municipios robustos. Adicionalmente, 8 son de municipios que son capital de departamento y los

restantes 49 de otros municipios.

De los documentos recibidos en los que se fija el impuesto de alumbrado público, algunos corresponden

al estatuto tributario o de rentas de los municipios, y otros son acuerdos exclusivos para el impuesto de

alumbrado público.

• Definición del impuesto de Alumbrado Público

El 71,8% de los municipios de la muestra crearon el impuesto de alumbrado público, mientras que el

restante 28,2% el Consejo Municipal no ha establecido este impuesto. Se observa que entre más

avanzado es el entorno de desarrollo, un mayor porcentaje de municipios optan por financiar el

alumbrado público mediante un impuesto (80,8%). Así mismo, las regiones donde hay un mayor

porcentaje de municipios que cobran impuesto de alumbrado público, son las regiones del Eje Cafetero

y Centro Sur (Ver Gráfica 30).

En términos de la legalidad tributaria de este impuesto es útil mencionar lo siguiente:

• La ley 97 de 1913 en su Artículo 1. Literal d. establece que el Congreso de la República le

adjudicó al Concejo del Municipio de Bogotá la facultad de “crear” el impuesto sobre el servicio

de alumbrado público.

• La Ley 84 de 1915, mediante su Artículo 1. Literal a. adjudicó esta competencia para todos los

municipios del país.

Visto lo anterior es útil mencionar que los Concejos Municipales para la expedición de los acuerdos

analizados sustentan su capacidad tributaria en estas normas. Esto implica que, formalmente, se cumple

con el principio de legalidad impositiva. Situación distinta se predica sobre la naturaleza administrativa

que tienen los Concejos y lo cuestionable que puede resultar que un órgano distinto al legislativo expida

impuestos.


De acuerdo a las respuestas de los encargados del alumbrado público en los municipios de la muestra

presencial, a quienes se les aplicó la entrevista, dentro de las razones por las cuales no se define un

impuesto de alumbrado público en los municipios, se encuentran la falta de asesoramiento en el tema y

factores sociales y económicos relacionados con el cobro de un servicio que es público.

Gráfica 30 – Definición del Impuesto de Alumbrado Público


A partir del análisis de los acuerdos municipales en los que se define el impuesto de alumbrado público

en cada municipio, se identificaron 5 tipos de hecho generador, que son los más frecuentes en estos

acuerdos:

• El goce directo o indirecto del servicio de alumbrado público

• Ser subscriptor del servicio de energía eléctrica en el municipio

• El goce directo del servicio de alumbrado público

• La prestación del servicio de alumbrado público de parte del municipio

• Presencia de la entidad en el municipio


El tipo de hecho generador que más se presenta es “El goce del servicio de alumbrado público”

encontrado en el 38,2% de los acuerdos. También se encontró que en el 25,5% de los casos el hecho

generador del impuesto de alumbrado público no se especifica (Ver Gráfica 31).

Sin embargo, en términos prácticos, se resalta que más que el disfrute del alumbrado público el hecho

generador que más se usa es la presencia del sujeto pasivo dentro de la jurisdicción municipal. Esta es

la estructuración a la cual se acude para gravar a aquellas empresas que disponen de activos alejados

o que nunca se benefician directamente del servicio, como, por ejemplo, redes subterráneas. En la

Reforma Tributaria (Ley 1819 de 2016, Artículo 349) se aporta una meridiana claridad a futuro cuando

dictamina que el hecho generador será “el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público”,

lo cual, con una interpretación razonable, permite concluir que se elimina el concepto de la simple

presencia territorial como sustento para definir el sujeto pasivo, pues, claramente hay que demostrar un

beneficio. Igual situación se predica para evitar que se sobredimensione el impuesto cuando la reforma

en su Artículo 351 define que en su creación se debe seguir un criterio de referencia para estimar el

valor total a través de “los costos estimados de prestación en cada componente de servicio” y ordena

que ello se soportará en estudios técnicos.

Gráfica 31 - Tipos de hecho generador

Fuente: Elaboración propia, Acuerdos municipales (muestra presencial)

En cuanto a la definición del sujeto activo del impuesto de alumbrado público, en el 35,7% de los

acuerdos analizados no se especifica. En el otro 64,3% que sí lo define, en todos los casos se estableció

que el sujeto pasivo es el municipio. Por otra parte, en los acuerdos municipales se definen diferentes

tipos de sujetos pasivos teniendo en cuenta el sector o la actividad económica. Se identificaron que los

más comunes son: el sector residencial, el sector industrial, el sector comercial y el sector oficial.

Además de estos cuatro sujetos pasivos, se identificaron unos sujetos pasivos especiales que varían

dependiendo del acuerdo. Los que se definen con mayor frecuencia son los autogeneradores y quienes

operan infraestructura que pasa por la jurisdicción del municipio. Cabe resaltar, que para este tipo de

sujetos pasivos la obligación del pago del impuesto es la presencia territorial más que por el disfrute

mismo del alumbrado público. Teniendo en cuenta las clasificaciones especiales, se identificó que, en


promedio, en los acuerdos municipales se definen 6 clases de sujetos pasivos, encontrando un máximo

de 27 definidos en uno de los acuerdos13.

A partir del análisis de los documentos en los que se define el impuesto de alumbrado público, no se

encontraron cargas que en principio se puedan catalogar como arbitrarias de este impuesto. En ninguno

de los casos se identificó un solo sujeto pasivo al que se le confiriera toda la carga el impuesto.

Para cada uno de los sujetos pasivos definidos se establece una tarifa del impuesto y la base gravable

sobre la cual se aplica. Para el caso particular del sector residencial, en la mayoría de los acuerdos se

establecen tarifas para cada uno de los estratos del sector. Las bases gravables que se identificaron

para los diferentes sectores fueron:

• El valor del consumo de energía eléctrica (en COP$)

• El consumo de energía eléctrica (en kWh)

• Tasa fija

En primer lugar, para los cuatro sujetos pasivos más comunes (sector residencial, industrial, comercial

y oficial), la base gravable que se encuentra con mayor frecuencia es el valor del consumo de energía

eléctrica. En el sector residencial, además de la base gravable anterior, la segunda forma de cobro más

común es mediante una tasa fija mensual. En los sectores industrial y comercial, si bien el valor del

consumo de la energía y el cobro de una tasa fija siguen siendo las formas más comunes de cobro, la

cantidad consumida de energía tiene un porcentaje de participación mayor comparado con el sector

residencial (Ver Gráfica 32).

Gráfica 32 - Base gravable


Por otra parte, para los sujetos pasivos especiales se identificaron otras bases gravables que difieren de

las encontradas para los sujetos pasivos más comunes. Estas bases gravables son:

• Tasa fija

• Tensión de línea

• Capacidad instalada

13 Municipio de Zaragoza, Antioquia.


• Valor del consumo de energía eléctrica

• Capacidad instalada y tensión de línea

En el 14,6% de los casos que se define la infraestructura14 como un sujeto pasivo se establece una tasa

fija, siendo la más utilizada para este tipo de sujeto pasivo. Para el caso de los autogeneradores, la

principal base gravable definida en los acuerdos es la capacidad instalada (Ver Gráfica 33).

Gráfica 33 - Base gravable sujetos pasivos especiales


Para evaluar la progresividad del impuesto de alumbrado público, se definen criterios para los sujetos

pasivos residenciales y no residenciales. Para los sujetos pasivos residenciales, se define que el

impuesto es progresivo si el municipio cobra tarifas mayores a los estratos más altos, en razón a que se

espera que se cobre una mayor tarifa a los contribuyentes con mayor poder adquisitivo. Para los sujetos

pasivos no residenciales, se define que el impuesto es progresivo, si se cobra tarifas diferenciales de

acuerdo al tamaño de la empresa, ya sea una tarifa fija definida por rangos o una tarifa variable de

acuerdo al consumo de energía eléctrica.

Al aplicar esta definición en los sujetos pasivos residenciales, se encuentra que 35 de los 55 acuerdos

municipales analizados (63,6%) tienen un criterio de progresividad en la definición del impuesto. En

términos de los sujetos pasivos no residenciales, se encuentra que para el sector industrial 32 de los 46

municipios (69,5%) que definen una tarifa del impuesto para este sector, poseen una forma de cobro

que se ajusta con el criterio establecido de progresividad del impuesto. Para el sector comercial y oficial,

76,9% y 73,1% de los municipios respectivamente definen una tarifa que coincide con el criterio

establecido.

A nivel general, se identificaron dos extremos en cuanto a la estructura del impuesto. Por un lado, hay

un grupo de acuerdos que presentan estructuras tributarias muy prolíficas en las que se definen gran

cantidad de sujetos pasivos y contienen mucha información respecto al impuesto. Por otro lado, hay

unos contratos -suscritos a partir de la expedición de los acuerdos- en los que no se define el mínimo de

14 El análisis de se hizo sobre infraestructura en términos generales, que puede corresponder carreteras, líneas de transmisión eléctrica, torres

de telecomunicaciones, oleoducto y gasoductos, entre otros.


elementos que se esperarían encontrar como el hecho generador, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el

esquema tarifario. En algunos casos, solo se establece una tarifa general, que puede ser ambigua ya

que no es claro a quien le aplica.

• Facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público

De acuerdo al análisis realizado a los contratos de facturación y recaudo de la muestra de municipios

presenciales, se encontró que en el 97,7% de los casos el encargado de la facturación y recaudo del

impuesto de alumbrado público es el comercializador incumbente (solo en un municipio el recaudador

no es este comercializador) (Ver gráfica 34). Adicionalmente, en 14 municipios de la muestra presencial,

el encargado de AOM tiene la capacidad de recaudar el impuesto a los sujetos pasivos especiales.

Gráfica 34 - Tipo de recaudador del impuesto

Fuente: Elaboración propia, contratos de facturación y recaudo (muestra presencial)

El esquema más utilizado es la definición de un valor fijo por factura que depende de la facturación y no

del recaudo. El 30,2% de municipios usa el valor fijo por factura, el 23,3% es un porcentaje del recaudo

del impuesto de alumbrado público, el resto de municipios utiliza otra metodología o en el contrato o

convenio de facturación y recaudo no hay información sobre el tipo de remuneración. En sólo 6 de los

43 contratos que entregaron los municipios se menciona explícitamente el seguimiento de la Resolución

CREG 122 de 201115

Como parte de la evaluación de operaciones, se analizaron los costos de facturación y recaudo; sin

embargo, actualmente los municipios no deben enfrentar estos costos como resultado de la reforma

tributaria de 201616.

15 Si bien en sólo 6 municipios se menciona explícitamente en el contrato el seguimiento de la Resolución CREG 122 de 2011, el resto de

municipios pueden estar por debajo de los costos máximos que define esta resolución. 16 De acuerdo a la Ley 1819 de 2016 (Reforma Tributaria) Parte XVI – Tributos territoriales, Capitulo IV – Impuesto de Alumbrado Público,

artículo 352: “El recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el Municipio o Distrito o Comercializador de energía y podrá realizarse

mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agentes

recaudadores del impuesto, dentro de la factura de energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por el Municipio


• Destinación de los recursos recaudados por concepto del impuesto de alumbrado público

A la fecha es claro que el cobro del alumbrado público se hace por la configuración de un impuesto, lo

cual, en términos generales, implica que se pueden usar los recursos para sufragar actividades conexas

o no con el servicio de alumbrado. Según los acuerdos municipales, en el 59,4% de los casos se define

el uso exclusivo mientras que en el restante 43,6% no se especifica la destinación del recaudo (Ver

Gráfica 35). Sin embargo, lo que resulta particular es que se identifican casos para remunerar actividades

distintas del alumbrado público. Esto puede ser cuestionable a la luz de la racionalidad tributaria que

debe mediar para la expedición de los Acuerdos Municipales que crean el impuesto. Este aspecto se

verá acotado una vez se aplique la última reforma tributaria, la cual, ordena la realización de estudios

relativos a este aspecto.

Sin embargo, en las entrevistas realizadas en los municipios, los funcionarios respondieron en su

mayoría que el recaudo del impuesto es destinado a actividades exclusivas del alumbrado público como

los gastos de AOM, expansiones, modernización, pago de la interventoría, pago del consumo de energía

y pago a la fiduciaria. En algunos casos, cuando el encargado del recaudo es el comercializador de

energía, los recursos son exclusivos para el pago de del suministro y la remuneración por las actividades

de facturación y recaudo. Adicionalmente, algunos entrevistados expusieron que los recursos solo

alcanzan para los gastos de operación y mantenimiento, por lo que la inversión en expansión y

modernización es posible solo si hay excedentes.

Gráfica 35 - Uso exclusivo del impuesto de alumbrado público

Fuente: Elaboración propia, acuerdos municipales (muestra presencial)

Se encontró que el municipio no siempre está a cargo de la administración del recaudo del impuesto de

alumbrado público, únicamente el 23,8% de los municipios lo hace (Ver Gráfica 36). En la mayoría de

los casos el recaudador descuenta la remuneración de sus servicios previo al traslado al municipio.

Gráfica 36 - Manejo del recaudo

o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a

cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la

continuidad en la prestación del servicio. El Municipio o Distrito reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los

contribuyentes. El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste.”


Fuente: Elaboración propia, contratos de facturación y recaudo (muestra presencial)

De acuerdo a la encuesta presencial de los municipios, 37 reportaron que los recursos del impuesto no

son suficientes para cubrir los costos del alumbrado público (Ver gráfica 37). De estos municipios, 20

aseguraron que la principal razón es que el recaudo no alcanza para pagar todos los costos involucrados

en la prestación del servicio. Según la información suministrada en esta misma encuesta, al relacionar

la sumatoria de la facturación y del recaudo de los municipios, se encuentra que el recaudo es

equivalente al 68,5% del valor facturado. Sin embargo, la sumatoria de los costos de suministro de

energía para el alumbrado público alcanzó un nivel ligeramente mayor al valor recaudado por este

servicio. Por lo tanto, la sumatoria del recaudo total de la muestra no fue suficiente para cubrir la

sumatoria de los costos de suministro de energía para el alumbrado público.

Gráfica 37 - Suficiencia del recaudo


A partir de la información del Formulario Único Territorial (FUT) se evaluó la relación entre el presupuesto

definido para alumbrado público y los ingresos del impuesto de alumbrado público, de acuerdo a la

región y al entorno de desarrollo de los municipios. Bajo todas las clasificaciones, los valores reportados

en el FUT del presupuesto de gastos definitivo para alumbrado público son superiores a lo reportado por

recaudo del impuesto. En cuanto al análisis por regiones, en el Caribe es donde la relación es mayor,

mientras que en el Pacífico es menor (Ver Gráfica 38).

Gráfica 38 - Presupuesto de gastos definitivo para AP / Recaudo del Impuesto de AP (%)


Fuente: Elaboración propia, FUT

Por otra parte, en el análisis cualitativo de la información documental se consideraron las barreras

financieras que se presentan en la operación del servicio de alumbrado público. En referencia a estas

barreras, en los documentos de los municipios de los entornos intermedio y temprano presentan, en

promedio, mayores instancias sobre barreras financieras que en los municipios con entorno robusto.

En el análisis de la información documental, a partir del uso de filtros que permiten identificar las citas

en que se aplicaron ciertos códigos, se encontró que estas barreras se refieren a dificultades por

insuficiencia de recursos en los municipios del entorno de desarrollo temprano, y en los entornos

intermedio y robusto. Además de estas dificultades, se presentan barreras financieras por deficiencias

en el manejo y administración de los recursos (Ver Tabla 8).

Tabla 8 - Barreras para la prestación del servicio de alumbrado público

Entorno de Desarrollo

%Capital Financiero, Barreras

EEDD Temprano 0,37

EEDD Intermedio 0,68

EEDD Robusto 0,15

Región %Capital Financiero,

Barreras

Región Caribe 0,15

Región Centro Oriente 0,48

Región Centro Sur 1,38

Región Eje cafetero 0,73

Región Llanos 0,68

Región Pacífico 0,50


Adicionalmente se definieron 3 códigos relacionados con las barreras financieras. El de deuda se aplicó

a los textos que hacen referencia a situaciones en que el municipio presenta deuda. Los costos elevados

se determinaron teniendo en cuenta las instancias en que el autor del documento expone (u opina en el

caso de las entrevistas) que se presentan costos elevados en alguna de las actividades del servicio de

alumbrado público. El código de insuficiencia de recursos, por su parte, se aplicó cuando en el

texto se expone que hay una insuficiencia de recursos que afecta la prestación del servicio de alumbrado

público. A partir del análisis de concurrencia se encontró que se presenta con mayor frecuencia deudas

en los municipios con entorno de desarrollo robusto. A su vez, se encontró con mayor frecuencia la


insuficiencia de recursos que la existencia de costos elevados. Únicamente, para los municipios robustos

se encontraron más instancias en las que se presentan costos elevados que insuficiencia de recursos

(Ver Tabla 9).

Tabla 9 - Barreras financieras

Entorno de Desarrollo Deuda Costos

elevados Insuficiencia de recursos

EEDD Temprano 0,47 0,21 0,79

EEDD Intermedio 0,32 0,26 0,97

EEDD Robusto 0,70 0,48 0,06

Región Deuda Costos

elevados Insuficiencia de recursos

Región Caribe 0,61 0,35 0,50

Región Centro Oriente 0,45 0,20 0,59

Región Centro Sur 0,00 0,38 1,50

Región Eje cafetero 0,33 0,40 1,07

Región Llanos 0,23 0,05 1,27

Región Pacífico 0,57 0,64 0,21


Cabe resaltar, que en las instancias en que las barreras financieras y la insuficiencia de recursos están

asociadas al impuesto de alumbrado público, se hace referencia a que los recursos de este impuesto no

se logran recaudar en su totalidad y no son suficientes para cubrir los costos presupuestados.

2.1.5. Vigilancia y control

• Canales de atención de PQR

En la gráfica 39 se puede observar que el 92% de los municipios entrevistados afirman que tienen algún

canal de PQRs para atender a sus usuarios y contribuyentes. Se observa que los canales PQR más

comunes que ofrece el municipio son la oficina del municipio y radicación de cartas al mismo. El correo

electrónico, la página web y la línea telefónica del municipio se emplean como canales PQR con una

frecuencia intermedia. Las redes sociales y aplicaciones móviles no se usan comúnmente como canales

PQR.

Gráfica 39 – Canales de PQR



El número de canales PQR que se utilizan a través del operador de AOM e inversión es menor al número

de canales que se utilizan a través del municipio. Los canales más y menos comunes de operador de

alumbrado público son similares a los de los canales del municipio. Sin embargo, el uso de líneas

telefónicas con relación a otros canales es más común para los operadores del alumbrado. Además, el

uso de la página web es menos común para el operador de red que para el municipio en los entornos

de desarrollo intermedio y temprano.

• Esquemas de vigilancia y control: interventorías a operadores, control a entes territoriales

Se evidencia que el mecanismo de vigilancia y control para el servicio de alumbrado público más común

es la supervisión directa de la alcaldía. Los siguientes dos mecanismos más comunes son la personería

municipal y la contraloría territorial. Se observa que el esquema de contrato en que se emplea una

interventoría más comúnmente es la concesión. Pocos municipios con otros esquemas de contrato

diferentes a una concesión emplean una interventoría. También se observa que, para todos los

esquemas de contrato, se emplea una interventoría con mayor frecuencia en los municipios de entorno

de desarrollo robusto que en el resto de municipios. Se encontró que el número de municipios con

interventor es menor al número de municipios que operan bajo esquemas indirectos, lo que significa que

no todos cuentan con una interventoría (Ver Gráfica 40).

Gráfica 40 – Número de municipios donde cada tipo de entidad vigila o supervisa la prestación del servicio


En el análisis cualitativo, se analizó el cumplimiento en el servicio de alumbrado público, para lo cual se

definieron tres códigos: Cumplimiento, Incumplimientos y Deficiencias. Se observa a partir de las tablas

de concurrencia (Ver Tabla 10), que los municipios independientemente del entorno de desarrollo

presentan más incumplimientos que cumplimientos. Adicionalmente, los municipios robustos son los que

tienen un mayor número de incumplimientos por documento, así como de deficiencias y cumplimientos.

De igual forma, se encontró que no hay diferencia entre las regiones, pues en todas se encontraron más

incumplimientos que cumplimientos por documento. Sin embargo, los municipios de la región Pacífico


son los que tienen, en promedio, más incumplimientos y deficiencias, seguidos de los de la región del

Eje Cafetero.

Dos de los informes de las interventorías que se recibieron, detallan el número de hallazgos de fallas en

la infraestructura. En ambos casos, se indica que la fuente que identifica el mayor número de fallas es

la interventoría. Esto indica que la vigilancia de la misma juega un rol importante en el mejoramiento de

la calidad del alumbrado público.

Tabla 10 - Cumplimiento en la prestación del servicio de alumbrado público

Entorno de Desarrollo %Cumplimiento %Deficiencias %Incumplimientos

EEDD Temprano 0,71 0,50 2,42

EEDD Intermedio 1,01 1,38 2,90

EEDD Robusto 4,03 6,21 8,12

Región %Cumplimiento %Deficiencias %Incumplimientos

Región Caribe 1,26 2,70 4,00

Región Centro Oriente 2,36 1,39 3,00

Región Centro Sur 1,13 1,00 2,50

Región Eje cafetero 1,53 2,47 4,67

Región Llanos 0,73 2,00 3,45

Región Pacífico 2,07 4,14 7,43


• ¿Cómo los municipios garantizan una buena operación del alumbrado público?

Con el fin de responder esta pregunta orientadora, se utilizan los resultados del análisis de preguntas o

anteriores para describir los mecanismos que emplean los municipios para validar que se lleva a cabo

una buena operación del alumbrado público. Como se indica en la sección 2.1.1, la medida de calidad

más común entre los municipios encuestados es el cálculo de número de PQR presentadas en el

municipio (44 municipios). Esta medida depende de comunicaciones de los usuarios del servicio para

identificar fallas. La medida es pasiva en el sentido que requiere de la iniciativa del usuario para

identificar cada falla. La siguiente medida más común son las medidas de calidad del operador (15

municipios). Estas son medidas que se usan para evaluar la prestación del servicio del operador. Son

medidas activas en el sentido que se realizan periódicamente para buscar fallas que no se hayan

identificado. Sin embargo, 17 de los 67 municipios de la muestra teórica dicen no usar ninguna medida

de calidad.

De los 703 municipios entrevistados presencial y telefónicamente, el 92,2% tienen algún canal PQR. Los

canales más comunes son la radicación de cartas y la oficina del municipio. El correo electrónico, la

página web y la línea telefónica del municipio son menos comunes, aunque se presentan en más del

50% de los municipios. Los aplicativos móviles y las redes sociales son canales de PQR que usan pocos

municipios.


Cuando se les preguntó a los municipios qué entidades tienen la responsabilidad de supervisar el

alumbrado público, las respuestas más comunes fueron: el municipio directamente (642 municipios) y la

personería municipal (459 municipios). Solo 103 de los 703 municipios encuestados respondieron que

un interventor tiene la responsabilidad de supervisar la prestación del servicio.

Como se identificó en la Gráfica 40, los municipios se apoyan en una variedad de entidades para validar

la buena prestación del servicio, como la personería municipal, las contralorías territoriales e

interventores. Es importante resaltar que solo 103 de los 703 municipios encuestados telefónicamente

reportan contratar un interventor. En el análisis cualitativo se identificó que le interventoría es una fuente

clave de identificación activa de fallas para el alumbrado público en los municipios que presentaron

informes de interventoría, lo que indica que es deseable incrementar la adopción de interventorías para

validar la prestación del servicio en el país.

Se puede concluir que el mecanismo de validación de la buena operación del servicio más común en el

país es el uso de PQR. Se utiliza una variedad de canales para registrar PQR, pero los más comunes

son los presenciales y los que se envían por correo. Sin embargo, existen municipios donde no se utilizan

medidas de calidad o donde no se utiliza ningún canal PQR. Además, solo una minoría de municipios

utiliza un interventor para supervisar la prestación del servicio.

2.1.6. Gestión ambiental de los residuos de Alumbrado Público

• ¿Cómo se manejan los residuos de alumbrado público? ¿Este manejo es ambientalmente

sostenible?

Las siguientes gráficas muestran si el municipio tiene un plan de manejo de residuos del alumbrado

público y la forma en que se manejan estos residuos. El 55,1% de los municipios encuestados no tiene

definido un plan de manejo ambiental. La falta de un plan de manejo ambiental es más frecuente en los

municipios tempranos e intermedios, mientras que más de la mitad de los municipios robustos si lo tiene.

Las dos tipologías más comunes de manejo de residuos de infraestructura de alumbrado público son:

que el municipio o que la entidad encargada de la inversión y AOM gestione los residuos. Sólo 20

municipios de los 703 reportaron que el fabricante de bombillas se encarga de los residuos (Ver Gráfica

41). Por lo tanto, solo estos 20 municipios confirman su cumplimiento de la Resolución 1511 de 2010

del Ministerio de Ambiente, que establece es la responsabilidad del fabricante de bombillas gestionar los

residuos de sus productos ya sea directamente o a través de un Sistema de Recolección Selectiva y

Gestión Ambiental de Residuos de Bombillas, que el mismo fabricante haya establecido17.

17 Los municipios u operadores del servicio no necesitan ninguna relación contractual con el fabricante de bombillas para poder entregar los

residuos resultantes del alumbrado público.


Gráfica 41 – Gestión ambiental


En cuanto al análisis cualitativo, se procesaron 14 planes de gestión de residuos, de los cuales 11 son

realizados por el operador de alumbrado público, 1 es de un proveedor de luminarias y equipos para el

alumbrado público y 2 son realizados por los municipios. En estos planes se evaluó el contenido en dos

aspectos: 1) Diagnóstico de impacto ambiental y 2) Manejo y disposición de los residuos. En 7 de los 14

planes se hace un diagnóstico de los impactos ambientales de la operación del alumbrado público y

todos los procesos y actividades relacionados con este. En cuanto a la disposición y el manejo de los

residuos se especifican los procesos necesarios para retirar, transportar y/o almacenar los residuos

producto de la operación del sistema de alumbrado público.

En términos generales, a partir de las tablas de concurrencia se determinó que hay más instancias en

las que se asocia la gestión ambiental con incumplimientos (44 concurrencias) que aquellas en las que

se asocian cumplimientos (25 concurrencias).

Actividad %Cumplimiento %Deficiencias %Incumplimientos

*Manejo Ambiental 25 12 44


El decreto 4741 de 2005 del Ministerio de Ambiente regula en términos generales la gestión integral de

residuos peligrosos. Dentro del listado de residuos que se definen como peligrosos en el decreto, se

incluyen los “Montajes eléctricos y electrónicos de desecho o restos de éstos que contengan

componentes como acumuladores y otras baterías incluidas en la lista A, interruptores de mercurio,

vidrios de tubos de rayos catódicos y otros vidrios activados y capacitadores de PCB”. Dentro de esta

definición caen las bombillas y los balastros de las luminarias de alumbrado público. El decreto establece

lineamientos generales para la disposición final de todos los residuos peligrosos.

El decreto fija las siguientes responsabilidades para los municipios:


• Identificar y localizar áreas potenciales para la ubicación de infraestructura para el manejo de

residuos o desechos peligrosos en los Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Básicos de

Ordenamiento Territorial y Esquemas de Ordenamiento Territorial según sea el caso.

• Apoyar programas de gestión integral de residuos o desechos peligrosos que establezcan los

generadores de residuos o desechos peligrosos, así como las autoridades ambientales.

• Apoyar la realización de campañas de sensibilización, divulgación, educación e investigación con

el fin de promover la gestión integral de los residuos o desechos peligrosos.

La realización de un plan de gestión ambiental o de manejo de residuos peligrosos involucra implementar

medidas para cumplir con las tres responsabilidades. Por lo tanto, se puede considerar que la realización

de dichos planes para el alumbrado público en el 37,8% de los municipios encuestados es un indicador

del cumplimiento de estas responsabilidades en el municipio.

La Resolución 1511 de 2010 del Ministerio de Ambiente establece que la responsabilidad de la

disposición final de los residuos de bombillas cae en los productores de dichas bombillas. La resolución

permite que los productores realicen la gestión de dichos residuos directamente, o al organizar Sistemas

de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Bombillas. Únicamente se identificaron

20 municipios que informan entregar sus residuos directamente al productor.

En la ley 1672 de 2013 se regula la gestión integral de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos

(RAEE). Esta ley cubre tanto las bombillas como los balastros de las luminarias de alumbrado público.

La ley determina que los productores son los responsables de la gestión de los RAEE y hace un llamado

para el diseño de una política pública para la gestión integral de este tipo de residuo. Sin embargo, hasta

la fecha de emisión del presente informe no se ha emitido la política que pide la ley.

Tanto la resolución 1511 como la ley 1672 prohíben la disposición de RAEE en rellenos sanitarios, sin

embargo,116 municipios informan entregar sus residuos a recolectores de basura. En consecuencia, no

se evidencia que la mayoría los municipios encuestados cumplan a cabalidad la normatividad que rige

la disposición de residuos de alumbrado público, por lo cual no se puede concluir que el manejo dado a

estos residuos sea ambientalmente sostenible.

2.1.7. Conocimiento y aplicación de normas, regulaciones y otros procedimientos

Esta sección busca identificar las áreas en las que los funcionarios de los municipios presentan

desconocimiento. Específicamente, la sección responde la siguiente pregunta orientadora:

• ¿Los municipios conocen y aplican la normativa y regulación vigente para la prestación del

servicio? ¿En qué medida?

Si bien el enfoque principal de la sección es el desconocimiento de normas, también se identificó

desconocimiento en otras áreas del alumbrado público. Para evaluar el desconocimiento de los

municipios sobre los temas relevantes para el alumbrado público, se aplicó el código “NS/NR” a las

respuestas de la entrevista con el funcionario en las que el entrevistado demostraba desconocimiento

del tema, es decir, no respondía o no sabía la respuesta. Se utilizó el código NS/NR únicamente en los

documentos de entrevista. La frecuencia del código NS/NR en las entrevistas se normalizó por el número


esperado de preguntas respondidas en la entrevista, encontrando que en promedio en el 10,4% de las

preguntas los funcionarios respondían NS/NR (ver Tabla 11).

Tabla 11 – Porcentaje de respuestas NS/NR en las entrevistas

Entorno de Desarrollo NS/NR

EEDD Temprano 38,10%

EEDD Intermedio 10,47%

EEDD Robusto 0,42%

Región NS/NR

Región Caribe 15,24%

Región Centro Oriente 9,29%

Región Centro Sur 8,57%

Región Eje cafetero 6,25%

Región Llanos 9,74%

Región Pacífico 10,20%


Además, se observa en las tablas de concurrencia que, en las entrevistas de los municipios con entorno

de desarrollo temprano, se presenta un mayor porcentaje de NS/NR de 38.10%, seguido de los

municipios intermedios y por último los robustos, con 10,47% y 0,42%, respectivamente. Por lo tanto,

entre menos desarrollo sea el entorno de un municipio, mayor es el desconocimiento. Del análisis por

regiones, se encontró que en las entrevistas de la región Caribe son las que tienen mayor porcentaje de

NS/NR y las de la región Eje Cafetero los que menos tienen.

Se evidencia que el tema en el que se presenta el mayor número de instancias de desconocimiento

codificadas con “NS/NR” es el tema de Normatividad y proceso jurídico, con 64 intersecciones y un

coeficiente-C18 de 0,21, seguido por los temas relacionados con el impuesto de Alumbrado Público, el

manejo ambiental, el suministro de energía y gestión financiera (Ver Tabla 12). Por lo tanto, no solo

existe un nivel alto de desconocimiento sino también se concentra este desconocimiento en la

normatividad y el proceso jurídico del alumbrado público.

Tabla 12 - Tabla de concurrencia y Coeficiente-C de respuestas NS/NR

Actividad NS/NR

*Facturación, recaudo y recurso financiero 9 (0,01)

*Manejo Ambiental 3 (0,00)

*Suministro de energía 9 (0,02)

Impuesto 48 (0,18)

Normatividad y proceso jurídico 64 (0,20)


Las preguntas de la entrevista que se codificaron con mayor frecuencia como “NS/NR” fueron “¿Qué

normas consulta para tomar decisiones frente a la prestación del servicio de alumbrado público?”,

“¿Conoce los cambios al impuesto de alumbrado público que se dan con la reforma tributaria de

18 Coeficiente similar a un coeficiente de correlación utilizado en ATLAS.ti para determinar la relación entre dos códigos


diciembre de 2016? ¿Qué opina?” y “¿Qué asesoría ha recibido para llevar a cabo la operación del

servicio de alumbrado público, la compra de energía eléctrica, la definición del impuesto o el manejo de

residuos del alumbrado durante la actual administración?”. Esto indica que existe una brecha de

conocimiento sobre las normas y los procedimientos del alumbrado público en algunos municipios.

Entre los municipios que sí dieron respuesta a la pregunta “¿Qué normas consulta para tomar decisiones

frente a la prestación del servicio de alumbrado público?”, las respuestas más comunes fueron el

RETILAP, el RETIE y el Decreto 2424 de 2006 de MinMinas. Algunos municipios mencionaron consultar

las Resoluciones de la CREG en general, pero muy pocos indicaron resoluciones específicas como la

123 y la 122 de 2011.

Es importante resaltar que hubo varios funcionarios que respondieron no conocer los cambios al

impuesto de alumbrado público que resultan de la reforma tributario de 2016. De acuerdo a la Ley 1819

de 2016 (Reforma Tributaria) Parte XVI – Tributos territoriales, Capitulo IV – Impuesto de Alumbrado

Público, artículo 353: “Los acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente ley mantendrán su

vigencia, salvo aquellos que deben ser modificados, lo que deberá surtirse en un término máximo de un

año.” Por lo tanto, los municipios deben conocer los cambios de la reforma para poder realizar las

modificaciones necesarias a sus acuerdos dentro del plazo establecido.

También se observó que en varios casos los entrevistados no tenían respuesta a las preguntas de la

entrevista porque entraron a su puesto recientemente como resultado de un cambio de administración.

Esto indica un problema de memoria institucional que frena el desarrollo de capacidades y habilidades

técnicas para el desarrollo del servicio de alumbrado público dentro de las alcaldías municipales.

Como se mencionó en las secciones anteriores, solo 21% de los contratos de AOM e Inversión y 20%

de los contratos de suministro que entregaron los municipios se utiliza explícitamente la metodología de

remuneración de la Resolución CREG 123 de 2011. Del mismo modo, en solo 9 de los 43 contratos de

facturación y recaudo que se entregaron se sigue explícitamente la metodología de la Resolución CREG

122 de 201119. En los municipios cuyos contratos no siguen estas resoluciones explícitamente, no se

puede evidenciar que se siga las resoluciones apropiadamente20.

Se puede concluir que en algunos municipios del país no existe un conocimiento amplio de las normas

y regulaciones del alumbrado público. El desconocimiento es más pronunciado en los municipios en un

entorno menos desarrollado. Además, en algunos de los contratos de AOM e Inversión, de Suministro

de energía y de Facturación y Recaudo que se analizaron, es posible que no se apliquen las

Resoluciones 122 y 123 de la CREG apropiadamente.

2.1.8. Funcionamiento en Zonas No Interconectadas

19 Como se indicó en la sección 2.1.4, la resolución fija un tope y que los costos contratados por los municipios pueden estar por debajo de ese

tope sin que sus contratos hagan referencia explícita a la resolución. 20 Sin embargo, es posible que haya habido anexos o modificaciones a los contratos que los municipios no hayan entregado y que establezcan

el seguimiento de las resoluciones.


• ¿Cómo funciona la prestación del servicio en Zonas no Interconectadas y en zonas rurales?

De los municipios en las ZNI la mayoría se encuentran en los entornos de desarrollo temprano e

intermedio. El 53,3% en entorno temprano y el 45,7% son de entorno intermedio. Además, el 44,6% de

estos municipios están ubicados en la Región del pacífico, siendo esta en la que más municipios no

interconectados hay, seguida por la región de los llanos con el 22,8% de estos municipios.

En la gráfica 42 se observa que, de acuerdo a la encuesta realizada a los municipios, el tipo de operación

en ZNI es similar al total de la muestra. De los 58 municipios en ZNI encuestados, 32 (55,2%) operan

indirectamente, mientras que 26 (44,8%) operan directamente.

Gráfica 42 - Tipo de operación del servicio de Alumbrado Público en ZNI


El proceso de contratación llevado a cabo para escoger el tercero encargado de las actividades de

Inversión y AOM, es similar al total de la muestra con el 62,5% de municipios que realizan licitación

pública, 25% lo asigna directamente y 12,5% lleva a cabo un proceso de contratación diferente. Se

observa que las prácticas de contratación de las zonas no interconectadas son similares al del sistema

interconectado. En ambos grupos se observa que alrededor de un 60% no realiza un proceso de

contratación, alrededor de un 13% hace una convocatoria pública y alrededor de un 25% hace una

negociación directa. A diferencia de la muestra total, los convenios representan el 53,1% de las

relaciones contractuales con los operadores del servicio (Ver Gráfica 43). Así mismo, los OR reportan

operar el servicio de alumbrado público en el 25% de los municipios encuestados presencialmente en

ZNI (2 municipios), mientras que el resto lo opera otro tipo de empresa.


Gráfica 43 - Relación contractual con el operador del servicio


En cuanto a la infraestructura de alumbrado público, el porcentaje de la infraestructura compartida es

del 85,7%, siendo cinco puntos porcentuales mayor al promedio de toda la muestra. Así mismo, el

porcentaje de municipios que reportan tener que pagar cargos por uso de la infraestructura compartida

es de 6,9%, siendo seis puntos porcentuales menor al porcentaje de los municipios presenciales. Sin

embargo, ninguno de los municipios que reportan tener que pagar dichos cargos entregó un contrato de

Inversión y AOM. Por lo tanto, no se puede validar que los cargos efectivamente se pactan

contractualmente (Ver Gráfica 44).

En términos de la composición tecnológica de las luminarias, el 96,9% de las luminarias son de sodio,

seguida por la tecnología LED con el 1,2% de las luminarias. La proporción de luminarias de sodio es

aún mayor a la que se observa a nivel nacional y la proporción de luminarias LED es aún menor a la

proporción a nivel nacional. Al desagregar los inventarios por municipio, se evidencia que las luminarias

LED no se encuentran concentradas en un solo municipio; solo 4 de los 11 municipios ZNI que

entregaron datos sobre sus inventarios de luminarias reportan no tener luminarias LED.

Gráfica 44 – Pagos por infraestructura compartida y composición de tecnologías en ZNI



En cuanto al suministro de energía, se observa que el 100% de los municipios de las ZNI entrevistados

adquieren energía para alumbrado público a través del prestador del servicio eléctrico, lo cual es

consistente teniendo en cuenta que las ZNI no son un mercado competitivo. Además, se evidencia que

la proporción de municipios que pagan tarifas del mercado regulado es mayor entre los municipios de

las ZNI que entre los municipios del SIN. El 75% de los contratos de municipios de las ZNI se cobran

tarifas del mercado regulado (Ver Gráfica 45).

Gráfica 45 – Contratación del suministro de energía y tarifas SIN vs ZNI

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del alumbrado público (izquierda), contratos de suministro de

energía eléctrica (derecha)

La proporción de municipios con cartera en mora por suministro de energía para el servicio de alumbrado

público es mayor entre los municipios de las ZNI que entre los municipios SIN. En ambas encuestas se

evidencia que el porcentaje de municipios en mora entre los municipios de las ZNI es el doble del mismo

porcentaje entre los municipios del SIN (Ver Gráfica 46).


Gráfica 46 – Estado de cartera de suministro de energía SIN vs ZNI

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del alumbrado público (izquierda), encuesta al operador

de red (derecha)

En la gráfica 47 se observa que una menor proporción de los municipios de las ZNI establece un

impuesto de alumbrado público en comparación con el resto de la muestra. El 55,17% de los municipios

de las ZNI entrevistados dicen tener un impuesto mientras que el 71,83% de la muestra general (es

decir, tanto municipios ZNI como SIN) dice tener impuesto.

Gráfica 47 – Impuesto de alumbrado público en ZNI


Se observa que el 45,45% de los funcionarios de los municipios de las ZNI dicen que los recursos

disponibles para pagar el servicio de alumbrado público (ya sea el recaudo del impuesto o alguna otra

fuente de financiación) son suficientes para cubrir los costos del alumbrado público. Esta proporción es

similar a la de la muestra general, que corresponde a un 44,78%.

Entre los municipios de las ZNI que tienen impuesto de alumbrado público, se evidencia que el 77,78%

de los municipios establece que los ingresos del impuesto se destinarán exclusivamente a actividades

relacionadas con la prestación del servicio de alumbrado público (Ver Gráfica 48).


Gráfica 48 – Destinación del impuesto y suficiencia del recurso de alumbrado público en ZNI

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público (izquierda), acuerdos municipales

(derecha)

En cuanto a la relación entre el presupuesto de gastos para alumbrado público y el recaudo del impuesto,

se encontró que su valor en las zonas no interconectadas es mayor que en los municipios del sistema

interconectado (Ver Gráfica 49).

Gráfica 49 - Presupuesto de gastos definitivo para AP / Recaudo del Impuesto de AP (%)

Fuente: Elaboración propia, FUT

La proporción de la muestra de municipios de las ZNI que elaboran un plan de manejo ambiental es muy

similar a la de la muestra general. El 37,9% de los municipios de las ZNI elaboran dicho plan de manejo

ambiental mientras el 37,9% de los municipios de la muestra general lo elaboran (Ver Gráfica 50).

Gráfica 50 – Elaboración de plan de manejo ambiental de los residuos de alumbrado público



También se observan proporciones similares de municipios de las ZNI y del SIN que tienen un canal

PQR para alumbrado público. El 87,93% de los municipios de las ZNI y el 92,18% (Ver Gráfica 51) de

los municipios de la muestra general tienen dichos canales.

Gráfica 51 – Existencia de un canal PQR para alumbrado público en ZNI

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado

Por otra parte, en cuanto al análisis cualitativo respecto al funcionamiento en las zonas no

interconectadas, se encontró que las barreras financieras son las que se presentan con mayor frecuencia

en la prestación del servicio de alumbrado público (Ver Tabla 13). Este mismo comportamiento se

presenta en el Sistema Interconectado Nacional.

Tabla 13 - Barreras para la prestación del servicio de alumbrado público en ZNI

Estado de Conexión

%Capital Financiero, Barreras

%Capital Humano, Barreras

%Incumplimientos

SIN 0,50 0,32 0,37

ZNI 0,39 0,35 0,26



Con respecto al manejo financiero y las barreras que se presentan, la insuficiencia de recursos es más

frecuente en los documentos de los municipios de las ZNI que en los del SIN. Sin embargo, en los

documentos de los municipios del SIN se encuentran, en promedio, más instancias sobre deuda y costos

elevados que en los de los municipios las ZNI (Ver Tabla 14).

Tabla 14 - Barreras financieras en ZNI

Estado de Conexión Deuda Costos elevados Insuficiencia de recursos

SIN 0,48 0,33 0,72

ZNI 0,26 0,09 0,74

Fuente: Tablas de concurrencia Atlas. Ti

Como se muestra en la tabla 15, en los municipios de la Zonas No Interconectada hay más

incumplimientos y deficiencias por documentos, que los que se encontraron en los municipios del

Sistema Interconectado Nacional. Además, los cumplimientos son, en promedio, más frecuentes en los

municipios del SIN que en las ZNI.

Tabla 15 - Cumplimiento en la prestación del servicio de alumbrado público en ZNI

Estado de Conexión %Cumplimiento %Deficiencias %Incumplimientos Total

SIN 1,69 2,25 3,75 6

ZNI 1,13 2,13 4,91 7,04


En los municipios de la Zona No Interconectadas los funcionarios demostraron un mayor

desconocimiento respecto al alumbrado público, con un 11,04% de respuestas de NS/NR, frente a un

10,26% en las entrevistas de los municipios del SIN (Ver Tabla 16). Los temas en los que los municipios

presentan desconocimiento son los mismos que se observaron a nivel nacional: el impuesto de

alumbrado público y la normatividad y proceso jurídico.

Tabla 16 - Porcentaje de respuestas NS/NR en las entrevistas

Estado de Conexión NS/NR

SIN 10,26%

ZNI 11,04%


Para describir cómo funciona el alumbrado público en las zonas rurales del país, se visitó una vereda21

de cada municipio de la muestra teórica. Durante la visita, se identificó si la vereda cuenta con

alumbrado. En las veredas con alumbrado también se identificó el tipo de tecnología de las luminarias.

De las 41 veredas observadas, el 66,1% cuenta con alumbrado. De las 41 veredas con alumbrado, 38

21 Solo se realizaron estas visitas en los municipios en los que había una vereda disponible. Dado que varias veredas se encuentran en zonas

apartadas de la cabecera municipal, si la alcaldía certifica que la vereda no cuenta con alumbrado público, se registra el dato que no se tiene

alumbrado público. En estos casos, el sesgo de deseabilidad social del municipio no es problemático dado que se está reportando información

que no es socialmente deseable.


tienen luminarias de sodio, 1 tiene luminarias de mercurio y 2 tienen luminarias LED. Dado el tamaño

reducido de la muestra y las dificultades de escoger una muestra aleatoria de veredas, estos datos se

deben tomar solamente como una aproximación del funcionamiento del alumbrado en las áreas rurales.

Sin embargo, los datos indican que la cobertura del alumbrado público es menor en áreas rurales que

en las urbanas.

También se identificaron descripciones de la prestación del servicio a partir del análisis documental del

municipio. En solo 2 de los 27 contratos de Inversión y AOM que se analizaron se identificó que se exige

la expansión del sistema de alumbrado específicamente en áreas rurales. Esto indica que escasamente

se toman medias contractuales para llevar a cabo la expansión del servicio a áreas rurales22.

En las entrevistas con los funcionarios encargados del alumbrado público, se identificó que varios

funcionarios han identificado quejas de los ciudadanos en áreas rurales que deben pagar el impuesto

de alumbrado público, pero no cuentan con el servicio en sus comunidades. Esto lo corroboran los

acuerdos municipales de los impuestos de alumbrado público que se analizaron; las bases gravables y

los sujetos pasivos residenciales consistentemente se definen de tal manera que incluyen a los

residentes de zonas rurales si estos tienen acceso al servicio de energía eléctrica. Sin embargo, en

algunos municipios se define una tarifa específica y menor para los usuarios de zonas rurales o de zonas

sin cobertura del servicio.

En conclusión, las áreas rurales del país tienen una menor cobertura del servicio de alumbrado público

y se observa que es menos común que se establezcan obligaciones contractuales de expansión en estas

áreas. Además, en algunos municipios se cobra el impuesto en áreas rurales sin alumbrado público. En

estas áreas se puede cobrar a los residentes porque se benefician del servicio de alumbrado público

que se presta en otras áreas (como la cabecera municipal) del municipio.

2.1.9. Indicadores del alumbrado público

En el Informe Metodológico se establecieron criterios para crear indicadores de la prestación del servicio

de alumbrado público. Estos indicadores permiten comparar los municipios en las siguientes

dimensiones de la prestación del servicio:

• Suministro de energía eléctrica

• Calidad de iluminación

• Cobertura del servicio

• Administración, Operación y Mantenimiento (AOM)

• Modernización, Reposición y Expansión

• Mecanismo de recaudo del impuesto

Estos indicadores son medidas ordinales, no cardinales. Esto quiere decir que los indicadores miden el

desempeño del municipio en comparación con otros municipios, pero no miden el valor de la magnitud

22 Los acuerdos municipales de algunos municipios indican que los excedentes del impuesto se destinarán a la expansión del servicio. Es

posible que este tipo de expansión se lleve a cabo en los otros 25 municipios, pero no es posible identificar si se hace o no con los documentos

que suministraron los municipios.


del desempeño en sí. Por ejemplo, si el municipio A tiene un indicador de 0,2 en calidad y el municipio

B tiene un indicador de 0,4, no quiere decir que la calidad del municipio B sea dos veces mayor a la del

municipio A, solo quiere decir que el municipio B tiene una calidad mayor.

El presente informe solo puede presentar medidas estadísticas agregadas, por lo tanto, no es posible

detallar los indicadores de cada municipio. Además, no es apropiado tomar agregaciones estadísticas

como promedios y desviaciones estándar de medidas ordinales porque la magnitud de la diferencia entre

dos observaciones no tiene un significado específico23.

2.2. Análisis de cobertura y calidad de la prestación del servicio

A continuación, se presentarán los resultados en términos de cobertura y calidad de la prestación del

servicio de alumbrado público. Específicamente, esta sección tiene por objetivo responder a las

siguientes preguntas orientadoras:

7. ¿El costo de operación refleja la calidad de servicio prestado? ¿Por qué?24

9. ¿Cuál es la cobertura a nivel municipal del servicio de alumbrado público?

Estas variables se analizan por aparte, debido a que son los principales resultados de la política de

alumbrado público.

2.2.1. ¿El costo de operación refleja la calidad de servicio prestado? ¿Por qué?

Se realizó un análisis de la relación entre la calidad del servicio de alumbrado público y los costos de

prestación del servicio mediante un análisis de factores de productividad donde los gastos de cada

municipio son insumos y donde la iluminancia producida es la variable resultado. Los datos utilizados en

este análisis corresponden a los 67 municipios de la muestra presencial25. El análisis utiliza la siguiente

variación de la función de producción Cobb-Douglas:

𝑌𝑖 = 𝐴𝑖 ∗ 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝐼&𝐴𝑂𝑀𝑖𝛽1 ∗ 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑆𝑢𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑜𝑖

𝛽2 ∗ 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑅𝑒𝑐𝑎𝑢𝑑𝑜𝑖𝛽3 ∗ 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝐼𝑛𝑡𝑒𝑟𝑣𝑒𝑛𝑡𝑜𝑟𝑖

𝛽4

Donde:

• i: Municipio i

• Y: Producción lumínica medida en luxes-luminaria

• A: Factor total de productividad

23 Se pueden consultar los resultados de los indicadores a nivel de municipio en el Anexo 6. Este anexo solo estará disponible para el DNP, el

gestor de la información levantada durante la evaluación de operaciones. 24 La pregunta orientadora 7 contiene tres preguntas: ¿El costo de operación refleja la calidad de servicio prestado? ¿Por qué? ¿El recaudo por

concepto de alumbrado público se está utilizando exclusivamente para la prestación del servicio? La tercera pregunta sobre el uso exclusivo

del recaudo se responde en la sección 3.1.4 en el punto “Destinación de los recursos recaudados por concepto del impuesto de alumbrado

público”. 25 No es posible utilizar los datos de otros municipios porque solo se tienen datos de iluminancia y de gastos detallados para la muestra teórica.


• CostoI&AOM: Gastos del municipio en AOM para el alumbrado público más el promedio anual

de los gastos en inversión durante los últimos cinco años

• CostoSuministro: Gastos del municipio en suministro de energía eléctrica para el alumbrado

público

• CostoRecaudo: Gastos del municipio en facturación y recaudo para el alumbrado público

• CostoInterventor: Gastos del municipio en interventoría para el alumbrado público

• 𝛽𝑛: Elasticidad producto del insumo n

Cada municipio se toma como una unidad productiva. Su producción se mide en luxes-luminaria, es

decir la iluminancia promedio observada multiplicada por el número de luminarias en el inventario del

municipio. Esta es una medida de aproximación de la magnitud y calidad del servicio de iluminación que

se ofrece a cada municipio. La variable no es una medida técnica, su propósito es aproximar la magnitud

del nivel de calidad de alumbrado al nivel del municipio. La iluminancia de cada municipio se toma a

partir de las observaciones in situ que se realizaron en los municipios de la muestra teórica. Se tomaron

3 medidas de nueve puntos en cada uno de los 67 municipios, para un total de 201 medidas a nivel

nacional. Estas tres medidas solo ofrecen una aproximación de la calidad del municipio, dado que solo

tres medidas no pueden representar la plenitud de un municipio.

Los factores de producción (insumos) de la función son los gastos de cada municipio en cada uno de los

procesos de prestación de alumbrado público. El factor total de productividad (FTP) corresponde a la

producción que no se puede atribuir a ninguno de los otros insumos. Un valor alto de FTP indica que

factores por fuera de los gastos brutos en alumbrado público contribuyen significativamente a una mejor

prestación del servicio. Un municipio con un mayor factor total de productividad puede tener mayores

eficiencias en sus procesos, más experiencia o acceso a mejores tecnologías.

Para calcular el FTP de cada municipio, se ejecuta una regresión de la función Cobb-Douglas

linearizada26 donde el flujo lumínico es la variable dependiente y los costos de los procesos son las

variables independientes. Una vez se ejecuta la regresión, se determina que el FTP es igual al error

residual de cada municipio. Esto quiere decir que la producción que no se puede atribuir a los otros

insumos es igual al factor total de productividad.

Es importante aclarar que la regresión para el cálculo de FTP no busca establecer vínculos de

causalidad. La regresión es una herramienta para tomar medidas a partir de un modelo y por lo tanto no

busca establecer relaciones de causa y efecto. Además, dado el tamaño reducido de la muestra teórica

y el hecho que la iluminancia promedio se toma a partir de tres medidas in situ, los resultados de este

análisis son solo una aproximación que busca caracterizar y resaltar patrones generales a nivel nacional.

26 Para linearizar la función, se toma el logaritmo natural de ambos lados para llegar a la siguiente fórmula: ln( 𝑌𝑖) =

𝛽1

ln(𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝐴𝑂𝑀𝑖) + 𝛽2

ln(𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑆𝑢𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑜𝑖) + 𝛽3

ln(𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑅𝑒𝑐𝑎𝑢𝑑𝑜𝑖) + 𝛽4ln (𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝐼𝑛𝑡𝑒𝑟𝑣𝑒𝑛𝑡𝑜𝑟𝑖) + ln (𝐴𝑖)[𝑒𝑟𝑟𝑜𝑟 𝑟𝑒𝑠𝑖𝑑𝑢𝑎𝑙].


A continuación, se reportan los resultados generales del análisis de costos y calidad27. Se pueden

consultar los resultados completos de la regresión en el anexo 4.

Tabla 17 – Resultados de análisis FTP

Grupo Factor total de productividad [ln(FTP28)]

Desviación estándar

Entorno de desarrollo

Temprano 4.82 1.24

Intermedio 5.78 1.47

Robusto 8.95 1.64

Región

Caribe 5.38 2.18

Centro Oriente 5.49 1.60

Centro Sur 5.42 0.51

Eje Cafetero 6.68 2.13

Llanos 6.36 1.83

Pacífico 6.52 1.86

Promedio nacional 5.87 1.83

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del alumbrado público

En promedio, los municipios en entornos más desarrollados tienen mayores valores de FTP. La

desviación estándar del FTP es similar entre los distintos entornos. Se observan valores similares para

todas las regiones, pero la región Centro Sur tiene el menor valor y la región del Eje Cafetero tiene el

mayor. Se observan diferencias en las varianzas de las distintas regiones.

Los grupos de municipios con mayores valores de FTP ofrecen una mayor producción de calidad frente

a lo que se esperaría dados sus gastos en alumbrado público. Del mismo modo, los municipios con

menores valores ofrecen una inferior producción de calidad dados sus gastos en alumbrado.

La regresión para la aproximación de FTP tuvo los siguientes resultados:

Tabla 18 – Regresión de aproximación de FTP

Variable Coeficiente

ln(costos I&AOM) 0.0200 (0.0413)

ln(costos de suministro) 0.127** (0.0495)

27 Se reportan valores en términos del logaritmo natural del FTP para mantener consistencia con los resultados de la regresión 28 El valor del FTP es igual al valor de A en la ecuación del modelo.


ln(costos de interventoría) 0.105*** (0.0341)

ln(costos de facturación y recaudo)

0.0214 (0.0318)

Constante 5.866*** (0.994)

Errores estándar en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del alumbrado público

Los coeficientes corresponden a la elasticidad de producción de cada variable. Que un coeficiente

estadísticamente significativo tenga un valor más alto, no necesariamente quiere decir que un proceso

sea más importante para la calidad del alumbrado público. Lo que quiere decir es que cada peso

adicional que se gaste en ese proceso se asocia con un mayor valor de calidad para un municipio. Sin

embargo, no es intuitivo que la variable de costos de inversión y AOM no tenga un coeficiente

estadísticamente significativo. Es posible que el valor haya perdido significancia porque no todos sus

costos tienen un impacto directo en la calidad. Por ejemplo, los costos de inversión en modernización y

reposición afectan la calidad, pero los costos de expansión no necesariamente mejoran el nivel de

calidad en el municipio. Similarmente, los costos de mantenimiento aportan a la calidad del alumbrado,

pero los gastos en administración y operación no lo hacen. Existe un ruido estadístico en la medida que

pudo haber deteriorado la significancia de su coeficiente.

Los dos factores de producción con las elasticidades significativas son los costos de suministro y los

costos de interventoría. Es de esperar que los gastos en suministro tengan una relación cercana con la

variable de resultado porque el consumo de energía es proporcional al número de luminarias en el

municipio. En cambio, el alto valor del coeficiente de los gastos de interventoría sugiere que cada peso

que se gasta en este concepto se asocia con una calidad del servicio significativamente mayor.29

En conclusión, la relación entre la calidad y el costo del alumbrado público varía entre los municipios

colombianos. Los municipios en los entornos más desarrollados reciben una mayor calidad dados sus

costos en comparación con los municipios en entornos menos desarrollados. La relación entre calidad y

costo también varía según la región del municipio. Los dos tipos de costos que tienen la relación más

significativa con la calidad, son el suministro de energía y la interventoría. Por lo tanto, en términos

generales, cada peso gastado en una de estas dos áreas se asocia con un nivel significativamente más

alto de calidad.

2.2.2. Aproximación comparativa a la cobertura del servicio de alumbrado público

29 Se llevó a cabo un segundo modelo que ejerce controles para los distintos entornos de desarrollo. El modelo general es el mismo, pero en

vez de calcular coeficientes utilizando todos los municipios de la muestra presencial, se calcula un grupo de coeficientes separados para cada

entorno. Esto quiere decir que el modelo permite que, por ejemplo, un peso gastado en AOM en el entorno de desarrollo robusto se asocie con

una variación en la calidad del servicio distinta a la del entorno intermedio. Sin embargo, dado el tamaño de la muestra teórica, los resultados

del segundo modelo arrojan resultados no significativos y con valores irrazonables. Algunos de los coeficientes la regresión de aproximación a

FTP, tienen valores negativos y ninguno de ellos tiene un valor de confiabilidad por encima de del 90%. Por lo tanto, no se considera este

modelo en el análisis.


Para medir la cobertura del alumbrado público, no existe en la normatividad un indicador que indique

como hacerlo. En este informe se proponen dos indicadores con el fin de aproximar la cobertura de los

municipios, bajo un análisis comparativo entre los mismos municipios. En otras palabras, al no contar

con una medida establecida de cobertura, se definen algunas que permitan hacer comparaciones entre

municipios. Cada medida de aproximación a la cobertura tiene sus ventajas y sus desventajas, así que

se deben considerar las tres medidas en conjunto.

La primera medida de aproximación a la cobertura es el número de luminarias por habitante urbano.

Esta medida permite dimensionar qué tantas luminarias se han instalado en el municipio en relación con

el número de beneficiarios en el área urbana. El beneficio de esta medida es que solo cuenta el número

de habitantes urbanos, así que es posible segregar la cobertura en áreas urbanas y los municipios con

un gran número de habitantes rurales no reciben niveles de cobertura más bajos. Sin embargo, la medida

es susceptible a variar significativamente de acuerdo con la densidad poblacional de un municipio, así

que un municipio con alta densidad poblacional puede tener un menor número de luminarias por

habitante urbano y aun así cubrir a sus usuarios con el mismo nivel de efectividad.

La medida promedio entre los municipios es de 0,169 luminarias por habitante urbano o 169 luminarias

por cada 1000 habitantes urbanos. La suma de todas las luminarias dividido por todos los habitantes

urbanos de los municipios para los que se tienen datos30, es 82 luminarias por cada 1000 habitantes

urbanos. La diferencia entre las dos medidas refleja que existe una desigualdad en la medida entre los

municipios. Pocos municipios tienen medidas mayores al promedio del resto del país.

En la gráfica 52 se observa que el entorno de desarrollo con el mayor valor promedio para la medida es

el entorno robusto, con 178 luminarias por cada 1000 habitantes urbanos. El entorno de desarrollo con

el menor valor promedio es el entorno temprano, con 150 luminarias por cada 1000 habitantes urbanos.

La región con la mayor medida es Llanos, con 270 luminarias por cada 1000 habitantes urbanos y la

región con la menor medida es el Caribe, con 88 luminarias por cada 1000 habitantes urbanos.

30El promedio de todos los municipios y la medida a nivel nacional son valores diferentes. A manera de ejemplo, en un país con municipios con

números de luminarias a, b y c y números de habitantes urbanos d, e y f: 𝑎+𝑏+𝑐

𝑑+𝑒+𝑓≠ (

𝑎

𝑑+

𝑏

𝑒+

𝑐

𝑓) ∗

1

3. Se observa una mayor diferencia entre la

medida a nivel nacional y la medida promedio a medida que la distribución de municipios se vuelve menos uniforme.


Gráfica 52 –Medida de luminarias por habitante urbano

Fuente: Elaboración propia, Encuesta con el funcionario encargado del alumbrado público y DANE

La segunda medida de aproximación a la cobertura es el número de luminarias por área de la cabecera

municipal. Esta medida es menos susceptible a la variación en la densidad poblacional entre los

municipios. Sin embargo, es más susceptible a la variación en diseños lumínicos y a la proporción de

áreas privadas a áreas públicas.

La medida promedio entre los municipios para los que se tienen datos es de 1032 luminarias por km2.

La medida a nivel nacional es de 905 luminarias por km2. Se toma esta medida al sumar las luminarias

de todos los municipios y al dividir entre la suma de las áreas de todos los municipios.

Como se evidencia en la Gráfica 53, el entorno de desarrollo robusto tiene un promedio mucho mayor al

de los otros dos entornos: su promedio es de 1567 luminarias por km2 mientras que los de los entornos

intermedio y temprano son de 952 y de 1072 respectivamente. La región con la media más alta es los

Llanos con un promedio de 1604 luminarias por km2 y la región con el menor valor es el Caribe con un

promedio de 681 luminarias por km2.

Gráfica 53 –Medidas de luminarias por área en la cabecera municipal


Fuente: Elaboración propia, Encuesta con el funcionario encargado del alumbrado público y DANE

La tercera medida es el número de luminarias por usuarios de energía eléctrica. Esta medida tiene

ventajas y debilidades similares a las de luminarias por población urbana. Sin embargo, al usar el número

de usuarios de energía eléctrica se excluyen hogares que no sean usuarios y se utiliza el nivel de

observación de usuario de energía.

El promedio entre los municipios de la muestra es 220 luminarias por cada 1000 usuarios. La medida a

nivel nacional es 236 luminarias por cada 1000 usuarios. En la Gráfica 54, se observa que el entorno

con la mayor medida es el robusto, con 400 luminarias por cada 1000 usuarios. También se encuentra

que la región con la mayor medida es los Llanos y con la menor medida es el eje cafetero. Sus valores

son 634 y 165 luminarias por cada 1000 usuarios, respectivamente.

Gráfica 54 –Medidas de luminarias por usuarios de energía eléctrica

Fuente: Elaboración propia, Encuesta con el funcionario encargado del alumbrado público y SSPD


Las tres medidas indican que, en promedio, los municipios en el entorno de desarrollo robusto tienen

mayores niveles de cobertura. La medida de luminarias por habitante urbano tiene valores gradualmente

más altos para el entorno de desarrollo robusto y la medida de luminarias por área de la cabecera

municipal tiene valores significativamente más altos. Ambas medidas presentan variaciones en sus

promedios según la región del municipio. Además, en las medidas por área de la cabecera y por

población urbana, el promedio entre los municipios es mayor a la medida a nivel nacional, lo que indica

una desigualdad en la distribución de las medidas en el país.

2.3. Buenas y malas prácticas en la prestación del servicio

A partir del análisis realizado sobre la operación del alumbrado público, se llevó a cabo un inventario de

prácticas usadas en los municipios para la provisión del servicio. Estas prácticas están clasificadas en

los procesos de Inversión y AOM del servicio de Alumbrado Público, Suministro de Energía, Gestión

Financiera, y Vigilancia y Control. Esta sección tiene por objetivo evaluar este inventario de prácticas

con el fin de responder a la pregunta orientadora:

8. ¿Qué buenas y malas prácticas se pueden identificar en la prestación del servicio de alumbrado

público en términos técnicos, financieros, administrativos y ambientales? ¿Cuáles han sido los efectos

positivos y negativos que han generado a partir de ellas?

Para evaluar las prácticas, se identificó para cada proceso las variables de resultado que pueden tener

correlación con el proceso a evaluar. Con el fin de determinar si dichas prácticas tienen una relación

estadísticamente significativa con la variable de resultado asociada, se llevaron a cabo pruebas-t y

pruebas ANOVA. Estas pruebas permiten establecer si es estadísticamente significativa la diferencia de

medias entre el grupo de municipios que apliquen una práctica y el grupo de los que no la apliquen. Las

pruebas toman en cuenta las varianzas de los dos grupos para establecer la significancia de la diferencia

de sus promedios. La única diferencia entre las pruebas ANOVA y las pruebas-t es que la prueba-t mide

las diferencias entre dos grupos mientras que la prueba ANOVA puede medir las diferencias entre varios

grupos31. Para las pruebas que mostraban resultados relevantes se aplica la prueba Kolmogorov –

Smirnov, que permite evaluar las diferencias no solo en la media, sino a lo largo de la distribución

estadística. Por último, se evaluaron las prácticas más importantes mediante regresiones lineales, no

obstante, dado el número de la muestra estadística y la varianza de las variables, no fue posible

encontrar resultados relevantes mediante este análisis, por lo cual no se incluye.

En total se llevaron a cabo 468 pruebas para identificar las que muestren resultados estadísticamente

significativos. A continuación, se discuten las prácticas que se asocian con diferencias significativas en

variables resultado de la prestación del servicio de alumbrado público. Cabe resaltar que los siguientes

resultados no implican causación sino correlación entre las prácticas y las variables resultado. Lo

anterior, porque no se tienen suficientes observaciones en la muestra teórica, de donde se sacan la

mayoría de los datos usados en el análisis, para poder establecer una relación de causación.

31 La prueba ANOVA puede medir la diferencia entre cualquier número de grupos. De hecho, la prueba-t es un caso especial de la prueba

ANOVA donde hay solo dos grupos.


Varias medidas de resultado varían de acuerdo a la escala de operaciones de los municipios. El valor

total de los gastos en cualquier proceso, por ejemplo, debe crecer a medida que un municipio tiene

mayor área urbana (donde normalmente se presta el servicio de alumbrado público) y un mayor número

de luminarias. Para permitir que los valores de resultado sean comparables entre municipios, ciertas

medidas se dividen entre el número de luminarias, la población o el área del municipio para normalizar

los valores de los resultados.

Algunas variables de resultado utilizan datos derivados del Formulario Único Territorial (FUT) para

capturar datos financieros para municipios más allá de la muestra teórica. Es importante resaltar que

estos datos pueden contener inconsistencias si los municipios utilizan prácticas contables divergentes.

Por ejemplo, es posible que algunos municipios ingresen los gastos de interventoría como parte de las

cuentas de “pagos mantenimiento y expansión” y otros no lo hagan. Por lo tanto, es importante tomar

los resultados del FUT con cierta reserva.

El tamaño de la muestra teórica es de 67 observaciones y algunas de las variables utilizadas solo tienen

información para una fracción de la misma32. Al tener un número reducido de observaciones, la varianza

de los promedios tiende a ser mayor de lo que sería con una mayor muestra y la significatividad de las

estadísticas es menor. Por lo tanto, en este análisis se considerará que la diferencia de promedios entre

dos grupos es significativa a partir de un nivel de confianza del 90%. Así mismo, se consideran

significativas las diferencias de medias bajo una prueba de tanto una como dos colas de la distribución,

porque la magnitud de la diferencia de promedios es de interés para el análisis33. En el anexo 4 se

indican las diferencias que solo son significativas con una prueba de una cola y cuales son significativas

en ambas colas de la distribución. A continuación, se presentan los resultados de las pruebas-t y ANOVA

según este criterio. Los resultados completos de las pruebas-t se encuentran en el Anexo 4 con los

valores de los promedios, rangos de confiabilidad, valores-p, entre otros.

Es importante aclarar que el número de observaciones utilizadas en las pruebas-t varían para cada

prueba. El número de observaciones se determina a partir de la disponibilidad de las variables utilizadas

en las pruebas. Es posible consultar el número de observaciones de cada prueba en el anexo 4.

También se debe resaltar que cada prueba compara el grupo de municipios que ejecutan una práctica

contra el grupo de municipios que no la ejecuta. Las pruebas no comparan una práctica con la otra. Por

lo tanto, si se encuentra que una variable resultado es más alta entre los municipios que ejecutan la

práctica A, esto quiere decir que los municipios que ejecutan A en promedio tienen mayores valores que

los que no ejecutan A. No quiere decir que los que ejecutan A tienen en promedio valores mayores que

los que ejecutan B.

32 Esto sucede cuando se utilizan variables que se extrajeron de la tipificación de los documentos entregados. Si no se recibió el documento

correspondiente a algún municipio, no se tiene información de la tipificación para ese municipio. 33 La interpretación estándar de las pruebas t se hace donde la hipótesis alternativa establece que la medias son diferentes (prueba de dos

colas), a diferencia de las pruebas en donde la hipótesis alternativa es que la media de un grupo es mayor (o menor) que la otra (prueba de

una cola).


Otra aclaración necesaria, es que los resultados de las pruebas-t indican si un grupo tiene valores

estadísticamente mayores que los de otro grupo. Las pruebas no indican si la magnitud de los valores

de algún grupo es alta o baja, solo ofrecen un análisis comparativo.

El análisis cuantitativo de buenas y malas prácticas se complementó con los hallazgos del análisis

cualitativo realizado en Atlas.ti. Se tomaron las prácticas asociadas con las diferencias más significativas

en las variables resultado y se buscó información asociada del análisis de documentos. Se aplicaron

filtros34 en el programa para identificar instancias en las que se mencione la aplicación de cada práctica.

También se elaboraron tablas de concurrencia para analizar tendencias en los contenidos de los

documentos asociados con las prácticas y consultar los valores-C35 asociados con los grupos que

aplican dichas prácticas.


Las prácticas identificadas dentro del proceso de Inversión, Operación y Mantenimiento a evaluar son

las siguientes:

Tabla 19 - Prácticas identificadas en el proceso de Inversión & AOM

Práctica

Operación indirecta

Seleccionar al OR como operador del servicio de alumbrado público

Proceso de Licitación Pública como método de selección del operador

Tener un contrato de concesión o un convenio para la prestación del servicio

Definir un Plan para la prestación del servicio

Prorrogación del contrato de Inversión y AOM

Remuneración mediante la metodología de la Res. CREG 123 de 2011

Definición de indicadores de calidad y cobertura contractualmente

Tener un interventor

Gestión de activos


Se describe cada práctica en las siguientes secciones. Como se mencionó anteriormente, cada una de

estas prácticas se va a evaluar bajo ciertas variables de resultado, las cuales se listan a continuación:

Tabla 20 - Variables a evaluar en el proceso de Inversión y AOM

Resultados relacionados al proceso

Indicadores

Inversión en el sistema de Alumbrado Público

Costos inversión (a partir de encuesta y FUT) / Población urbana

34 La unidad hermenéutica de Atlas.ti contiene un memo que detalla los filtros que se aplicaron en el análisis. 35 Medida que indica el nivel de significancia de las diferencias entre grupos en una tabla de concurrencia


Costos inversión (a partir de encuesta y FUT) / Luminaria

Cobertura del servicio Luminarias / Población urbana

Luminarias / Área urbana

Calidad

Iluminancia promedio observada en los municipios

Luminarias apagadas de noche / Luminarias observadas

Insatisfacción del municipio por estado y cobertura de la infraestructura

Insatisfacción del municipio por atención a fallas

Insatisfacción del municipio por precio

Costos de operación del servicio

Costos de AOM / Población Urbana

Costos de AOM / Luminarias

Eficiencia Energética

Potencia promedio de luminarias (Potencia total / Número total de luminarias)

Energía consumida / Luminaria


• La medida de inversión en el sistema de alumbrado público corresponde a la inversión total

durante los últimos cinco años que reportan los municipios en la encuesta dividido entre la

población urbana del municipio según el DANE. También se usa la medida de gastos en

mantenimiento e inversión en alumbrado público del Formulario Único Territorial (FUT).

• Las variables de cobertura del servicio se miden usando el número de luminarias instaladas que

reporta el municipio en la encuesta junto con las medidas de población urbana y área del DANE.

• En cuanto a las medidas de calidad, la iluminancia promedio y las luminarias apagadas de noche

sobre luminarias observadas se obtienen de las observaciones in situ que se realizaron en los

municipios de la muestra teórica. En cada municipio se realizaron tres medidas de nueve puntos,

para un total de 201 medidas a nivel nacional. Las medidas de insatisfacción por estado y

cobertura de infraestructura, por atención a fallas y por precio son variables dicótomas que

describen si el funcionario encuestado dijo que la alcaldía estaba insatisfecha con cada aspecto

de la prestación del alumbrado.

• Se miden los costos de operación del servicio a partir de los costos de AOM reportados en la

encuesta contra la población urbana del DANE y el número de luminarias reportadas en la

encuesta.

• Se mide la eficiencia energética a partir de la potencia instalada dividida entre el número de

luminarias reportadas en la encuesta. También se mide la eficiencia a partir de la energía

consumida por luminaria según la encuesta. Aunque la potencia y la energía tengan una relación

directa36, se evalúan los dos indicadores, ya que se pueden presentar diferencias en los

resultados de las pruebas estadísticas por factores como ineficiencias en el equipo del alumbrado

público o por diferencias en los inventarios del OR y el municipio.

• Operación indirecta

36 El consumo de energía es la integral de la capacidad instalada sobre el tiempo bajo la suposición que no hay irregularidades.


Al comparar los municipios que operan de manera indirecta contra los municipios que operan de manera

directa, se encuentran los siguientes resultados.

En términos de los montos de inversión total por habitante urbano, inversión en modernización e

inversión en expansión reportados por los municipios, no hay una diferencia significativa entre los grupos

evaluados. Así mismo, al revisar los montos reportados bajo el concepto de mantenimiento y expansión

del servicio de alumbrado público en el FUT, tampoco se encuentran diferencias significativas en los

montos de este concepto. Al evaluar los montos de inversión por luminaria, los municipios que operan

indirectamente no presentan una diferencia estadísticamente significativa a un nivel de confianza del

90%. Para ambos indicadores, al aplicar la prueba Kolmogorov – Smirnov, se concluye que no hay

diferencias entre las distribuciones de ambos grupos.

Al evaluar dentro de cada entorno de desarrollo, se encuentra que en promedio los municipios en entorno

intermedio que operan indirectamente tienen mayor monto de inversión por luminaria y en los entornos

temprano e intermedio también reportan mayores montos de inversión en modernización. Para los

indicadores definidos para medir la calidad del servicio, no se encuentran diferencias ni en la iluminancia

promedio, ni en el porcentaje de luminarias apagadas de noche. Al analizar los diferentes entornos de

desarrollo, en promedio, la iluminancia observada en los municipios que operan indirectamente es menor

en el entorno temprano. Así mismo, se encontraron en promedio un menor porcentaje de luminarias

apagadas en el entorno de desarrollo intermedio.

En cuanto a los costos de operación del servicio, los municipios que operan indirectamente tienen

mayores costos de AOM por luminaria (en promedio y a lo largo de la distribución), frente a los que

operan directamente. Lo mismo sucede en los entornos de desarrollo temprano e intermedio, mas no en

el entorno de desarrollo robusto.

No hay diferencias significativas en la energía consumida por luminaria, tanto en términos generales

como por entorno de desarrollo. Para la potencia promedio por luminaria, no hay diferencias en la

muestra teórica, y al segmentar por entorno de desarrollo, en el temprano, los municipios que operan

indirectamente tienen una potencia por habitante promedio mayor.

En el análisis cualitativo se evaluó el cumplimiento en la prestación del servicio de alumbrado público y

el manejo financiero de acuerdo al esquema de operación. Al analizar los documentos suministrados por

los municipios, se aplicó el código “incumplimiento” cuando el autor de un documento identifica el

incumplimiento de alguna norma o contrato. Del mismo modo, solo se aplicó el código “cumplimiento”

cuando el autor identifica un cumplimiento. Se aplicó el código “deficiencia” cuando el autor identifica

una circunstancia que deteriora la prestación del servicio sin cometer un incumplimiento normativo o

contractual. A partir de este análisis se encontraron, en promedio, más instancias referentes a

deficiencias e incumplimientos en los municipios que operan indirectamente el alumbrado público.

También se presentan en promedio más cumplimientos en los municipios que operan a través de un

tercero.

En términos de las barreras institucionales y de capital humano en la operación del alumbrado público,

explicadas anteriormente, en los municipios que operan directamente se presentan, en promedio, más

barreras de capital humano debido a la insuficiencia de personal capacitado y la falta de asesoría y


capacitaciones en los municipios en temas asociados al servicio de alumbrado público. En contraste, los

municipios que operan indirectamente tienen una mayor frecuencia de barreras institucionales. Al

evaluar qué barreras de este tipo se exponen en los documentos de estos municipios, se encontró que

estas están relacionadas a los incumplimientos de los operadores del alumbrado público a los términos

pactado en los contratos, como por ejemplo retrasos en la entrega de información sobre la operación del

sistema o ineficiencias en el manejo de las PQRs. También se presentan barreras en la estructura

institucional del municipio, al no definir mecanismos de vigilancia y seguimiento a las diferentes

actividades contractuales del operador del alumbrado público.

En referencia al manejo financiero en la operación de alumbrado público, los municipios que operan

indirectamente tienen en promedio más instancias en las que se presenta el código de costos elevados.

Lo anterior puede explicar que en estos mismos municipios las instancias relacionadas con deuda son

más frecuentes que en los municipios que operan directamente. Sin embargo, los municipios que operan

directamente presentan, en promedio, más instancias de insuficiencia de recursos, así como de barreras

financieras. En la información documental, se encontró que los costos elevados en AOM en los

municipios que operan indirectamente, se presentan debido a los altos costos del mantenimiento, de

acuerdo con informes de la Contraloría General de la República.

De acuerdo al análisis cualitativo de las entrevistas realizadas a los encargados del alumbrado público,

se encontró que en los municipios que operan directamente, se tiene en promedio un 9% de respuestas

NS/NR, mientras que en los municipios que operan indirectamente, en promedio, en el 13% de la

entrevista, los entrevistados demostraron desconocimiento. De esto se puede considerar que los

funcionarios tienen menos conocimiento sobre el funcionamiento del alumbrado público cuando el

municipio opera a través de un tercero.

Lo anterior muestra indicios que la operación indirecta es neutral en el entorno de desarrollo robusto y

tiene mayor cobertura en área poblada y mayores costos de AOM frente a la operación directa. No

obstante, es necesario tener en cuenta que menores costos de AOM, pueden estar asociados al alcance

de las actividades que cubre el componente de mantenimiento (puede darse el caso que los municipios

que prestan el servicio directamente, solo realizan mantenimiento correctivo). Sin embargo, para el caso

de la operación indirecta de acuerdo a la Resolución CREG 123 de 2011, está definido el alcance de las

actividades que comprenden la prestación del servicio de alumbrado público, en el documento CREG-

102 de 2011. Particularmente, se especifica el alcance de las actividades de inversión, administración,

operación y mantenimiento, dentro de las que se incluye la revisión y reparación periódica como parte

de este último componente.

En el entorno de desarrollo intermedio hay resultados de mayor modernización, costos mayores de

prestación del servicio, pero mayor cobertura y calidad medidos en luminarias apagadas. En el entorno

de desarrollo temprano también hay mayor inversión en modernización, costos de AOM, pero menor

iluminancia. En términos de eficiencia energética, no es posible determinar un patrón seguido por los

municipios.

En el análisis cuantitativo, se encontraron pocas diferencias significativas entre los dos grupos. Sin

embargo, tanto el análisis cuantitativo como cualitativo se encontró que los costos de AOM son más

elevados para los municipios que operan indirectamente. Sin embargo, los municipios que operan


directamente presentan barreras financieras con mayor frecuencia en el análisis cualitativo. Por lo tanto,

se considera que es importante que los municipios entiendan sus propias circunstancias financieras y

contemplen una variedad de opciones de operación (tanto directa como indirecta) cuando decidan cómo

operar el servicio.

Lo operación directa o indirecta del alumbrado público no se puede clasificar como una buena o mala

práctica a nivel general para el país. Existen varios factores que determinan si operar directa o

indirectamente tendrá el mejor resultado para el municipio. Por ejemplo: la capacidad financiera del

municipio para invertir en proyectos de largo plazo, la disponibilidad de operadores de alumbrado y el

conocimiento institucional que ha acumulado el municipio sobre la prestación del servicio.

• Seleccionar al OR como operador del servicio de alumbrado público

El grupo de municipios incluidos en la muestra total que reportaron que desarrollan las actividades de

Inversión y AOM a través de un tercero, se divide a su vez en el grupo que opera a través del Operador

de Red (OR) y el grupo que no. Al comparar estos dos subgrupos se encuentran los siguientes

resultados. Es importante resaltar que se comparan los municipios que operan a través de un OR con

los que no lo hacen y no se compara los municipios que operan a través de un OR con alguna otra

práctica específica.

En promedio los municipios que tienen al OR como operador del servicio de alumbrado público, tienen

montos de inversión total por habitante menor que los municipios que lo hacen a través de otro tipo de

operador. Por otro lado, en promedio estos municipios tienen una mayor inversión en expansión del

sistema de alumbrado público.

Lo último se ve reflejado en los indicadores de cobertura del sistema. Tanto los indicadores de luminarias

entre población urbana y luminarias entre área de la cabecera municipal en promedio son mayores en

los municipios que seleccionan al OR como operador del servicio.

En cuanto a los indicadores de calidad del sistema, los municipios en donde el tercero que opera es un

OR en promedio tienen una iluminancia mayor. No se observaron diferencias significativas en las

luminarias apagadas de noche ni en la satisfacción de los municipios con los operadores.

No se encuentran diferencias significativas en los costos relativos de la prestación del servicio, ni en el

consumo de energía eléctrica por luminaria. La potencia promedio por luminaria es mayor en los

municipios que operan mediante OR.

Al igual que la operación directa o indirecta, evaluar esta práctica depende de las características del

municipio y no se puede concluir sobre la generalidad de los mismos. Se puede decir que esta práctica

presenta resultados en términos de cobertura, pues en los municipios que opera el OR se encontraron

mejores indicadores de luminarias por habitante urbano y de luminarias entre área de cabecera

municipal. Adicionalmente, en términos de calidad, también presenta un resultado deseado frente a la

iluminancia. Sin embargo, la inversión total reportada por los municipios es menor en este grupo de la

muestra, aunque la inversión en expansión es mayor. Es decir, de acuerdo a los datos reportados por

los municipios, esta práctica podría ser considerada como buena, si los objetivos del municipio priorizan

la expansión a la modernización del sistema.


• Licitación Pública

Se separan los municipios entre aquellos que llevan a cabo un proceso de licitación pública para

contratar a su operador de alumbrado público con los que no llevan a cabo este proceso. De los

municipios que operan indirectamente, los que realizan la selección del operador del alumbrado público

mediante una licitación pública, presentan mayores montos de inversión en el sistema de alumbrado

público en ambas medidas definidas. Sin embargo, bajo las medidas de cobertura de

luminarias/población urbana y luminarias/área de la cabecera municipal, los municipios que no aplican

esta práctica tienen un indicador mayor. Por otro lado, la iluminancia observada es en promedio mayor

en los municipios que aplican esta práctica. De cara a los costos de operación del servicio, los municipios

que aplican la práctica tienen en promedio menores costos por luminaria. Así mismo, estos municipios

tienen en promedio menores costos por luminaria y no se encuentran diferencias significativas en el

consumo energético.

Si bien no se puede concluir sobre la cobertura al aplicar esta práctica, se puede ver que en promedio

hay mayores montos de inversión, mayor iluminancia y menores costos de AOM relativos en los

municipios de la muestra.

De acuerdo a los resultados encontrados, la práctica de realizar un proceso de licitación pública para la

contratación del operador del alumbrado público, tiene implicaciones diferentes en términos de inversión,

cobertura, calidad y costos. Se puede considerar buena práctica si los municipios tienen como prioridad

temas de inversión o calidad, sobre cobertura. Esto, debido a que las medidas de luminarias/población34

urbana y luminarias/área de la cabecera municipal, son mayores en los municipios que no aplican esta

práctica.

• Tener un contrato de concesión o un convenio para la operación del servicio

Se comparan las dos formas contractuales más comunes dentro de los municipios que operan

indirectamente: un grupo corresponde a los municipios que operan a través de una concesión y el otro

a los que operan a través de un convenio. Se toman solo los municipios de la muestra presencial, ya

que como se mencionó en la sección descriptiva de este documento, al comparar la información

reportada por los municipios con la información proveniente de los contratos analizados y los estudios

previos, la muestra presencial se ajusta más a la realidad operativa, mientras que la muestra no

presencial puede estar sobreestimando el porcentaje de convenios37.

En términos de los costos de inversión no se encuentran diferencias significativas en los montos de

inversión reportados en la encuesta realizada. En el concepto de mantenimiento y expansión reportado

en el FUT por los municipios, tampoco se encontraron diferencias significativas. Sin embargo, en

términos de cobertura, al medir el número de luminarias por habitante urbano y el número de luminarias

37 Para validar que la información suministrada por los municipios sea congruente y acertada, se gestionó la información con matrices de

consistencia y otros controles de calidad que demuestran la coherencia de las respuestas de los municipios.


sobre el área de la cabecera municipal, los municipios que tienen convenios tienen en promedio un

indicador mayor que los que tienen concesiones.

Por otro lado, en términos de calidad, se encontró que los municipios que tienen una concesión, en

promedio están más insatisfechos con el tiempo de atención a fallas, frente a los que tienen convenio.

En términos de los indicadores para medir costos de prestación del servicio y eficiencia energética, no

se encuentran diferencias significativas.

La firma de contratos de concesión o de convenios para la contratación de la operación del servicio de

alumbrado público, no puede clasificarse como una buena o mala práctica, ya que se encontró que esto

no determina el desempeño de la operación del alumbrado público. Es importante, que los municipios

firmen contratos de concesión o convenios, teniendo en cuenta las responsabilidades y condiciones

contractuales que implica cada uno de estos tipos de relación contractual.

• Definir un plan para la prestación del servicio de acuerdo con el decreto 2424 del 2006

Los municipios que definen un plan para la prestación del servicio bajo la medida de cobertura de

luminaria por área municipal, tienen una diferencia positiva y significativa a un nivel de confianza mayor

al 95%, lo que se mantiene a lo largo de la distribución. En la medida de luminarias por habitante urbano,

la diferencia es negativa, sin embargo, los municipios que tienen un plan para la prestación del servicio

tienen en promedio una mayor población y densidad poblacional. En la medida de luminarias por área

de la cabecera municipal, se encuentra que la cobertura es mayor a lo largo de la distribución entre los

municipios que sí han elaborado un plan de prestación del servicio. Esta diferencia permanece cuando

se observan solo los municipios en estado de desarrollo intermedio, pero no lo hace con los municipios

en estado de desarrollo temprano38.

En términos de la calidad de la prestación del servicio, bajo ambas métricas los municipios que poseen

un plan para la prestación del servicio tienen mejores indicadores de calidad (mayor iluminancia y menor

porcentaje de luminarias apagadas). Estos resultados al ser evaluados por entorno de desarrollo, sólo

se mantienen en el entorno de desarrollo intermedio. En el entorno desarrollo temprano, si bien la

diferencia de promedios tiene la misma dirección, estas no son significativas estadísticamente. Por otro

lado, en el entorno de desarrollo robusto todos los municipios tienen plan, por lo cual no se puede realizar

una comparación. Frente a los indicadores de costos de prestación del servicio y de eficiencia energética,

no se encontraron resultados estadísticamente significativos.

La definición de un plan para la prestación del servicio de alumbrado público alineado con el decreto

2424 de 2006, se considera una buena práctica, ya que, tanto en indicadores de cobertura como en

indicadores de calidad, se encontraron mejores resultados para los municipios que definen un plan de

alumbrado público que para aquellos que no.

• Prorrogación del contrato de Inversión y AOM

38 No se puede hacer una prueba con solo los municipios en estado de desarrollo robusto porque todos los municipios de esta categoría tienen

un plan de prestación del servicio y por lo tanto no es posible separarlos en dos grupos para la prueba-t.


Esta práctica se refiere a si el municipio ha prorrogado su contrato de Inversión y AOM con el operador

del servicio. Los municipios que han prorrogado su contrato, presentan una diferencia positiva

significativa en la inversión total en el alumbrado público. Los municipios cuyo contrato de Inversión y

AOM es prorrogable también tienen una menor medida de cobertura en términos de luminarias sobre

área de la cabecera municipal. Además, una mayor proporción de estos municipios que reportan estar

insatisfechos con el operador del servicio por el estado y cobertura de la infraestructura. No se presentan

diferencias significativas en términos de los indicadores definidos para los costos de prestación del

servicio y eficiencia energética. Dado que no se presentan diferencias significativas, esta práctica no se

considera ni buena ni mala.

• Remuneración mediante la metodología de la Res. CREG 123 de 2011

La aplicación de la metodología de remuneración aplicada en la Resolución CREG 123 de 2011, se

observó tanto en los contratos de inversión y AOM (medición por contratos), como en lo reportado por

los municipios en la encuesta realizada al funcionario encargado del alumbrado público (medición por

encuesta).

De acuerdo a las pruebas realizadas, bajo las dos medidas de aplicación de la Resolución CREG 123

de 2011, no hay una diferencia significativa en los montos de inversión tanto los reportados en la

encuesta como los del FUT. Frente a esta última variable, en el entorno de desarrollo temprano, los

municipios que aplican la Resolución CREG 123 presentan menor valor en este concepto.

En términos de la cobertura del sistema, los municipios que aplican la práctica medidos por la encuesta

en promedio muestran un indicador mayor en Luminarias/Población urbana. No se observan diferencias

significativas en términos de luminarias sobre área de la cabecera municipal.

En cuanto a calidad de la prestación del servicio, los municipios medidos por la encuesta, muestran una

iluminancia mayor a un nivel de confianza del 90%. No se encontraron diferencias significativas en el

indicador del porcentaje de luminarias apagadas de noche en la información suministrada por los

municipios ni en la tipificación de los contratos. En los municipios medidos por la encuesta no hay una

diferencia significativa en estos indicadores. Por otro lado, a partir de la información suministrada por los

municipios en las encuestas, se encontró con menor frecuencia insatisfacción con el operador del

servicio por precio cobrado al municipio con un nivel de confianza del 90%. En términos de los costos

del servicio, no se encuentra una diferencia significativa en los costos de AOM por luminaria y sobre

población urbana.

• Definición de indicadores de calidad y cobertura en el contrato

Esta práctica se refiere a si en el contrato de inversión y AOM se observaron indicadores de calidad o

cobertura definidos sobre los cuales se va a medir el desempeño del contratista. Al realizar pruebas de

diferencias de promedios, se encuentra que no hay diferencias estadísticamente relevantes ni en las

medidas de calidad ni en las de cobertura.

Así mismo, se encuentra que en promedio los costos de AOM normalizados por la población urbana son

menores. Si bien, bajo el indicador de costos de AOM por luminaria la diferencia tiene el mismo sentido,


la diferencia no es significativa. Por otro lado, el consumo energético por luminaria, en promedio es

mayor en los municipios que aplican la práctica. Dado que no se presentan diferencias significativas,

esta práctica no se considera ni buena ni mala.

• Tener un interventor

Al comparar los municipios que reportan tener un interventor con los que no, sin importar el tipo de

operación, se obtienen los siguientes resultados.

Los municipios de la muestra, que reportan tener interventor exponen en promedio mayores montos

tanto de inversión por luminaria como de inversión por población urbana, y una inversión mayor en

modernización y en expansión del sistema. Además, en el caso de los indicadores de calidad, los

municipios que tienen interventor tienen en promedio mayor iluminancia.

En cuanto a la cobertura del servicio, los municipios que realizan una interventoría tienen una menor

medida de cobertura en términos de luminarias sobre área de la cabecera municipal. Sin embargo, esta

diferencia solo permanece robusta para los municipios en estado de desarrollo intermedio. La diferencia

no es significativa cuando se analizan los otros dos entornos por separado. Existe también una diferencia

negativa en el caso de las luminarias/población urbana, sin embargo, los municipios que tienen

interventor tienen mayor población y densidad poblacional, por lo cual este indicador no es adecuado

para esta práctica. En el caso de los indicadores de costos de prestación del servicio y de eficiencia

energética, no se encontraron diferencias significativas entre los grupos.

De la información documental recibida, se analizaron 15 informes de interventoría, que fueron

procesados y codificados. En promedio, en los informes de los municipios del entorno robusto se

codificaron 65,8 citas39, en los intermedios 42,2 y en los tempranos 37,7. El número de citas promedio

por documento se toma como un indicador de la calidad de los documentos entregados por la

interventoría, ya que estas contienen información sobre los diferentes procesos, actividades y temas del

alumbrado público relevantes para esta evaluación. Por lo tanto, entre más citas se encuentren se

considera que más información relevante contiene el informe. Lo anterior muestra indicios que tener un

interventor se relaciona con resultados deseados en términos de inversión, cobertura y calidad. Además,

como se menciona en la sección 2.1.5, se observa que en los municipios en los que la información está

disponible, la interventoría es la mayor fuente de hallazgos de fallas en la infraestructura.

Se considera que tener una interventoría es una buena práctica para la prestación del servicio dado que

tener una interventoría se asocia con mayores niveles de calidad e inversión. Además, la interventoría

permite un mejor seguimiento de las fallas que presente cualquier ente externo en la prestación del

servicio.

• Gestionar los activos de alumbrado público a través de un sistema de información o de

conteos periódicos

39 Son las porciones de texto que se codifica con alguno de los códigos creados para analizar la información documental, y que se considera

que contiene información relevante para la evaluación.


Se considera que un municipio realiza gestión de activos si tiene un sistema de información de la

infraestructura de alumbrado público o si se realizan conteos periódicos de la infraestructura. Para

efectos de esta práctica, solo se consideran los conteos y sistemas de información que gestione el

municipio directamente; no se cuentan los que gestione el operador de red, el prestador del servicio de

alumbrado o el interventor.

En los municipios que informan realizar gestión de activos, se observa una iluminancia promedio mayor

y una potencia instalada por luminaria mayor. Además, estos municipios tienen menores tasas de

insatisfacción por estado de la infraestructura, por tiempo de atención a fallas y por precio del servicio

de alumbrado.

No se encuentran diferencias significativas según la gestión de activos para las siguientes variables de

resultado: costos de inversión por habitante urbano, gastos de mantenimiento e inversión por habitante

urbano según el FUT, porcentaje de luminarias apagadas de noche, luminarias por habitante urbano,

luminarias por área urbana y consumo de energía por luminaria.

Se encuentra que realizar gestión de activos es una buena práctica en la prestación del servicio dado

que se observa una menor tasa de insatisfacción de infraestructura y mayores niveles de calidad. La

manera en que el municipio realice la gestión depende de sus circunstancias individuales. Si existen los

recursos, el municipio puede operar un sistema de información directamente. Sin embargo, en los

municipios donde los recursos sean más escasos, se pueden utilizar conteos periódicos o el sistema de

información de un tercero con medidas de control.

• Diferencias entre entornos de desarrollo

Como se dijo en la sección 3.2.2 existen diferencias significativas en términos de los indicadores

definidos de cobertura. En especial estas diferencias son significativas en el indicador de luminarias por

área urbana. Los municipios en estado de desarrollo robusto tienen un valor significativamente mayor

de la medida que los otros dos entornos. Así mismo, existen diferencias en la calidad del servicio

prestado en el indicador de iluminancia, en donde entre más avanzado sea el entorno de desarrollo, la

iluminancia es mayor.

En cuanto a la satisfacción de los municipios con el estado de la infraestructura, tiempo de atención a

fallas y precio cobrado por la operación, a medida que el entorno de desarrollo es más avanzado, los

municipios reportan menor insatisfacción en las perspectivas previamente mencionadas. Para el resto

de indicadores definidos, no se determinaron diferencias significativas en términos del entorno de

desarrollo.


Dentro del proceso de suministro de energía se identificaron las siguientes prácticas a evaluar:

Tabla 21 - Prácticas identificadas en el proceso de Suministro de Energía

Práctica

Operar indirecta el servicio de alumbrado público


El operador de red es el encargado de prestar el servicio de alumbrado público

El contrato de suministro de energía es prorrogable

Proceso de contratación a través de convocatoria pública

La tarifa de energía del alumbrado público corresponde al Mercado regulado

Método de determinación del consumo y aplicación de la resolución CREG 123

Gestionar los activos de alumbrado público a través de un sistema de información o de conteos periódicos

Contar con medidores para conocer el consumo de energía eléctrica en el Alumbrado Público

El interventor es el responsable de supervisar el contrato de suministro

Tener un interventor general


Estas prácticas se evaluaron bajo las siguientes variables de resultado:

Tabla 22 - Variables a evaluar en el proceso de Suministro de Energía


Indicadores

Precio Tarifa kWh en factura

Gastos

Costos totales por suministro de electricidad / Luminaria

Presupuesto para el suministro de energía (FUT) / Luminaria

El funcionario considera que lo facturado corresponde al consumo

Compensaciones Compensaciones por interrupciones en el suministro de energía

Eficiencia Energética

Energía consumida en alumbrado público / Luminaria

Energía consumida en alumbrado público / Población urbana

Potencia instalada en alumbrado público / Luminaria


El precio del suministro de energía se toma a partir de la tarifa por kWh en la factura que entregó cada

municipio. Los gastos en suministro se miden a partir del presupuesto definitivo para el suministro de

energía en el FUT de cada municipio dividido entre el número de luminarias que reporta el municipio en

la encuesta. También se miden los gastos a partir de una variable dicótoma que describe si el funcionario

encuestado informa si los gastos de suministro facturados corresponden con el consumo real del

alumbrado público. Las compensaciones por suministro se miden con una variable dicótoma que

describe si el municipio ha recibido compensaciones por suministro al alumbrado público según la

encuesta con el municipio. Estas compensaciones corresponden a las que se regulan en la Resolución

CREG 097 del 2008 para compensar incumplimientos en la prestación del servicio de energía eléctrica.

• Operar indirectamente el servicio de alumbrado público


Si bien esta es una práctica que posee mayor relación con el proceso de Inversión y AOM, se estudia

también en el proceso de suministro de energía, para determinar las relaciones que tenga con las

variables resultado de este proceso.

En cuanto a los indicadores definidos para los gastos, se encuentra que los gastos de suministro por

luminaria reportados en el FUT son mayores para los municipios que operan indirectamente. Este

resultado se da particularmente en los entornos de desarrollo temprano e intermedio, mas no en el

robusto. Para los gastos de suministro reportados en la encuesta por luminaria, no se encuentran

diferencias significativas.

Sin embargo, un porcentaje significativamente mayor de funcionarios en municipios que operan a través

de un tercero respondió que consideran que el cobro por suministro de energía corresponde con el

consumo real del municipio.

También se encuentra que el promedio de consumo de energía eléctrica por habitante urbano de los

municipios que operan directamente es más alto que el de los municipios que operan a través de un

tercero. Sin embargo, no se observan diferencias en el consumo de energía eléctrica por luminaria.

Adicionalmente, no se evidencian diferencias de promedios significativas según la operación directa o

indirecta del alumbrado público en la recepción de compensaciones por fallas en el suministro de

energía.

En el análisis cualitativo, se encontró que de acuerdo con los informes de la Contraloría General de la

República las instancias en las que se presentan costos elevados por suministro en los municipios que

operan indirectamente, se deben a que los distribuidores de electricidad aplican ajustes a las tarifas más

altos de lo pactado o porque no se realiza un proceso minucioso de actualización de inventario,

generándose cobros por equipos no instalados. Cabe resaltar, que los informes de la Contraloría General

de la República son documento elaborados entre el 2005 y el 2012, ya que desde el año 2013 no es de

su competencia hacerle seguimiento a la operación del alumbrado público.

En referencia al proceso de suministro de energía, operar indirectamente el servicio del alumbrado

público, aunque implica menores tarifas de energía eléctrica y menor consumo energético, se

evidenciaron mayores gastos de suministro por luminaria. No obstante, estos resultados varían

dependiendo del entorno de desarrollo, por lo tanto, el esquema de operación no puede ser definido

como una buena o mala práctica para el proceso de suministro de energía al igual que para el proceso

de inversión y AOM, porque depende de factores como la capacidad financiera y la estructura

institucional.

• El operador de red del municipio es el encargado de prestar el servicio de alumbrado

público.

Cuando un municipio presta el servicio de alumbrado a través de un operador de red, la tarifa de energía

promedio es significativamente más alta y la potencia instalada por luminaria también lo es. Además,

una mayor proporción de los municipios que prestan el alumbrado público a través de un operador de

red reciben compensaciones por irregularidades en el suministro.


No se encuentran diferencias significativas para los municipios que operan a través de un operador de

red para las siguientes variables de resultado: gastos en suministro por número de luminarias según el

FUT y consumo de energía eléctrica por luminaria.

Al igual que la práctica de operar indirectamente, la contratación de la operación del alumbrado con el

operador de red no determina condiciones que puedan catalogarse como buenas o malas para el

proceso del suministro de energía, ya que, a pesar de encontrar que una mayor proporción de municipios

que aplican esta práctica reciben compensaciones por fallas en el suministro, se cobran mayores tarifas

de energía.

• El contrato de suministro de energía es prorrogable

Para ninguna de las variables de resultado se encontró una diferencia significativa entre los municipios

cuyo contrato de suministro de energía sea prorrogable y aquellos cuyo contrato no lo sea.

Específicamente, no se evidencian diferencias de promedios significativas para las siguientes medidas

de resultados: tarifa en la factura de suministro de energía de alumbrado público, consumo energético

por luminaria, consumo por habitante urbano, potencia instalada por luminaria, recepción de

compensaciones y percepción de correspondencia entre el costo y el consumo de la energía eléctrica.

Por lo cual no se puede concluir sobre si es buena o mala práctica.

No fue posible realizar la prueba t de costos de suministro por luminaria según el FUT porque no existen

suficientes observaciones con contratos prorrogables que tengan registros en el FUT.

• Proceso de contratación a través de convocatoria pública

Solo se encontró una diferencia significativa en las variables de resultado para la práctica de “seguir un

proceso de convocatoria pública”. En particular, los funcionarios de los municipios que llevan a cabo un

proceso de convocatoria pública para contratar el suministro de energía responden con mayor frecuencia

que consideran que el costo de energía corresponde al consumo.

No se observan diferencias significativas entre los municipios que llevan a cabo y no llevan a cabo

convocatorias públicas para el suministro para las siguientes variables resultado: tarifa en la factura,

gastos en suministro por luminaria según el FUT, consumo energético por luminaria, consumo energético

por habitante urbano, potencia instalada por luminaria ni recepción de compensaciones.

Si bien el tener una convocatoria pública no se asocia con una menor tarifa, sí se asocia con una mejor

percepción de la correspondencia entre los costos cobrados por suministro y el consumo de energía. Se

considera una buena práctica, dado que permite que los municipios actúen activamente el proceso de

suministro de energía.

• La tarifa de energía del alumbrado público corresponde al Mercado regulado

Los municipios que compran energía para alumbrado a tarifas diferentes a la regulada, tienen un menor

consumo por luminaria. No se encontró una diferencia significativa para los municipios con tarifas

diferentes a la regulada para las siguientes variables de resultado: tarifa en la factura, gastos de


suministro por luminaria, potencia instalada por luminaria, energía consumida por vatio instalado,

recepción de compensaciones y percepción de correspondencia entre costo y consumo de energía.

Se resalta que no se encontró una diferencia estadísticamente significativa entre las tarifas en las

facturas que reciben los municipios que participan y no participan en el mercado regulado, tanto en el

promedio como en la distribución. Se encontró una diferencia de promedios de 52.5 pesos, sin embargo,

las varianzas de los grupos comparados son demasiado altas para que la diferencia sea significativa.

En consecuencia, no se puede concluir si es una buena o mala práctica.

• Método de determinación del consumo y aplicación de la resolución CREG 123

Se analizaron los contratos de suministro de energía según las siguientes categorías de método de

cálculo del consumo de energía: cálculo a partir de la Resolución CREG 123 de 2011, Contrato de

condiciones uniformes, medición y cálculo a partir de la carga instalada y otro método. Se llevó a cabo

una prueba ANOVA con cada variable de resultado para determinar si existen diferencias significativas

entre todas las tipologías. También se hizo una prueba t para comparar los promedios de las variables

de resultado según el seguimiento o no seguimiento de la resolución CREG 123.

No se encontraron diferencias significativas en las tarifas de energía eléctrica identificadas en las

facturas. La prueba t para la aplicación de la resolución CREG 123 tampoco produce resultados

significativos. Además, no se encontraron diferencias significativas entre las tipologías de determinación

del consumo en las pruebas ANOVA de las siguientes variables de resultado: gastos de suministro por

luminaria según el FUT, consumo energético por luminaria, consumo energético por habitante, potencia

instalada por luminaria, consumo energético por vatio instalado, recepción de compensaciones y

percepción de correspondencia entre costo y consumo.

No se encontró una diferencia significativa entre los municipios que siguen o no siguen la metodología

de la resolución CREG 123 para el cálculo del consumo de energía para las siguientes variables de

resultado: tarifa en la factura, gastos de suministro por luminaria según el FUT, consumo energético por

luminaria, consumo energético por habitante, potencia instalada por luminaria, consumo energético por

vatio instalado, recepción de compensaciones y percepción de correspondencia entre costo y consumo.

Tampoco se puede concluir respecto a la aplicación de la Resolución CREG 123, ya que no se

encontraron diferencias significativas entre los municipios que la aplican y los que no.

• Gestionar los activos de alumbrado público a través de un sistema de información o de

conteos periódicos

Se considera que un municipio realiza gestión de activos si informa que tiene un sistema de información

de la infraestructura de alumbrado público o si se realizan conteos periódicos de la infraestructura. Para

efectos de esta práctica, solo se consideran los conteos y sistemas de información que gestione el

municipio directamente; no se incluyen los que gestione el operador de red, el prestador del servicio de

alumbrado o el interventor. Se encontró que los municipios que gestionan sus activos reportan en

promedio menores costos de suministro de energía (de acuerdo a los valores reportados en la encuesta).

Así mismo, el consumo de energía por población urbana y por luminaria es menor en los municipios que

realizan esta práctica, al tiempo que tienen una potencia instalada por luminaria mayor.


No se encontraron diferencias significativas para la variable de tarifas, compensaciones por fallas en el

suministro de energía, y percepción de cobro de acuerdo al consumo.

Gestionar los activos de alumbrado público a través de un sistema de información o de conteos

periódicos, se considera una buena práctica en términos técnicos y operativos, en la medida en que se

observó que los municipios que tienen estos sistemas, tienen menores costos y consumo de energía.

• Contar con medidores para conocer el consumo de energía eléctrica en el Alumbrado

Público

Los gastos promedio de suministro por luminaria según el FUT son significativamente más altos para los

municipios que llevan a cabo algún tipo de medición de energía que para los que no lo hacen. No se

encuentra una diferencia en el porcentaje de funcionarios que percibe una correspondencia entre costo

y consumo.

No se encontró una diferencia significativa entre los municipios que hacen o no hacen mediciones de

energía para las siguientes variables de resultado: Tarifa en factura, consumo energético por luminaria,

consumo por población urbana, potencia instalada por luminaria, energía consumida entre potencia y

compensaciones.

Contar con medidores para el consumo de la energía eléctrica en el alumbrado público genera mayor

confianza en los funcionarios de los municipios, respecto a la correspondencia entre costos y consumo.

Por lo tanto, aunque los municipios con estos sistemas reporten mayores tarifas, puede considerarse

una buena práctica, ya que se paga con una mayor certeza el valor adecuado por el servicio de

suministro de energía.

• El interventor es el responsable de supervisar el contrato de suministro

Los municipios cuyo contrato de suministro de energía designa al interventor como supervisor tienen en

promedio y a lo largo de la distribución una menor tarifa en comparación con los municipios que no lo

tienen. Los municipios que designan un interventor específicamente para el suministro de energía,

también tienen en promedio una mayor potencia instalada por luminaria.

No se encontró una diferencia significativa para los municipios que informan designar un interventor

específicamente para el suministro en las siguientes variables de resultado: gastos en suministro por

luminaria según el FUT, luminarias por habitante urbano, consumo energético por vatio instalado,

recepción de compensaciones y percepción de correspondencia entre costos y consumo.

• Interventor general

La práctica de “Interventor general” corresponde a los municipios que informan que contratan algún

interventor para supervisar la prestación del servicio de alumbrado público, sin importar si el interventor

tiene o no la responsabilidad específica de supervisar el suministro.

Los municipios que designan a un interventor general para el alumbrado público, tienen un mayor nivel

de gastos en suministro por luminaria según el FUT y un menor consumo de energía eléctrica por


población urbana. Además, en los municipios que designan a un interventor general, una mayor

proporción de funcionarios considera que los costos del suministro corresponden al consumo y una

mayor proporción de municipios recibe compensaciones por irregularidades en el suministro.

No se observa una diferencia significativa para los municipios que designen a un interventor general

para las siguientes variables de resultado: tarifa en factura, consumo energético por luminaria, potencia

instalada por luminaria, consumo de energía por vatio instalado.

Para el suministro de energía, al igual que para el proceso de inversión y AOM, tener un interventor está

asociado a resultados deseados. Para este caso, del suministro, en términos de consumo de energía

eléctrica por habitante urbano, confianza sobre la correspondencia de costos y mayor probabilidad de

recibir compensaciones por irregularidades en el suministro.

• Diferencias entre entorno de desarrollo

Hay diferencias significativas entre los entornos de desarrollo en los gastos en suministro por luminaria

según el FUT. Se encuentra que los gastos por luminaria del entorno robusto son significativamente más

altos que los de los entornos intermedio y temprano. Sin embargo, no se encuentra una diferencia

significativa al comparar el entorno intermedio con el temprano.

También existen diferencias significativas entre los entornos de desarrollo para la proporción de

municipios que reciben compensaciones por irregularidades en el suministro, mientras que en el entorno

de desarrollo robusto el 26,5% de los municipios recibe alguna compensación, en los entornos de

desarrollo intermedio y temprano, únicamente el 8,6% y el 5,6% lo hacen, respectivamente. Al igual que

con los gastos en suministro por luminaria, se encuentra que los gastos por luminaria del entorno robusto

son significativamente más altos que los de los entornos intermedio y temprano. Sin embargo, no se

encuentra una diferencia significativa al comparar el entorno intermedio con el temprano.

Las pruebas ANOVA no encuentran diferencias significativas entre los entornos de desarrollo para las

siguientes variables de resultado: tarifa en la factura, consumo energético por luminaria, consumo por

población urbana, potencia instalada por luminaria, consumo energético por vatio instalado y percepción

de correspondencia entre gastos y consumo de energía.

2.3.3. Gestión financiera del AP

Para la gestión financiera se identificaron las siguientes prácticas a evaluar:

Tabla 23 - Prácticas identificadas en el proceso de Gestión financiera del AP

Práctica

Definir un impuesto de alumbrado público

Esquema tarifario para sujetos pasivos residencial

Definición de sujetos pasivos especiales

Un agente recaudador se encarga del recaudo del impuesto de AP de los sujetos pasivos no residenciales


Uso exclusivo de operador de red incumbente como mecanismo de recaudo para sujetos pasivos no residenciales

El municipio se encarga de la administración del recaudo

Remuneración mediante la metodología de la Res. CREG 122 de 2011

Definición del uso exclusivo del impuesto

Fuente de recursos cuando no hay impuesto

Gestión de cartera para los sujetos pasivos con retraso en los pagos

Uso de mecanismos para evitar la evasión fiscal

Fiducia para la administración del recaudo


Estas prácticas se evaluaron bajo las siguientes variables de resultado:

Tabla 24 - Variables a evaluar en el proceso de Gestión financiera del AP


Indicadores

Deuda Valor de la deuda actual del municipio por conceptos de AOM, Suministro de Energía, Recaudo e Interventoría / Gastos totales en AOM, Suministro de Energía, Recaudo e Interventoría

Recaudo Valor total recaudado / Valor total facturado

Gastos

Gastos de AOM y Suministro / Luminaria

Gastos de AOM y Suministro / Población urbana

Presupuesto total de gastos (FUT) / Luminaria

Presupuesto total de gastos (FUT) / Población urbana

Suficiencia financiera

Suficiencia de recursos

Valor total facturado / Gastos totales en AOM, Suministro de Energía, Recaudo e Interventoría

Valor total recaudado / Gastos totales en AOM, Suministro de Energía, Recaudo e Interventoría


La deuda de cada municipio se mide a partir de los valores de la encuesta, para la deuda en cada

proceso del alumbrado público, divididos entre sus gastos totales en todos los procesos de alumbrado

público. De manera similar, se mide la eficacia del recaudo al dividir el valor recaudado entre el valor

facturado. Se midieron los niveles de gastos al tomar los gastos totales de suministro, mantenimiento e

inversión reportados en el FUT y los gastos de AOM y suministro reportados en la encuesta, y dividirlos

entre el número de luminarias y entre la población urbana. Se mide la suficiencia financiera de cada

municipio con tres variables de resultado. La primera es una variable dicótoma que describe la respuesta

del funcionario público cuando en la encuesta se le preguntó si los recursos disponibles para el


alumbrado público40 son suficientes para cubrir los gastos. También se mide la suficiencia de recursos

al dividir el valor facturado y recaudado entre los gastos totales de prestación del servicio.

• Definir un impuesto de alumbrado público

De acuerdo a las pruebas de diferencia de medias realizadas para evaluar la práctica de tener un

impuesto de alumbrado público, se encontró que no hay una diferencia significativa en el promedio ni en

la distribución del porcentaje de deuda de los municipios.

En cuanto a los gastos a los que se enfrenta el municipio, se evaluaron los gastos totales de alumbrado

por luminaria y por población urbana, tomados tanto de la encuesta realizada como del presupuesto total

de gastos definitivos del FUT, que incluye los gastos de AOM y suministro. Se evidencia que, en

promedio, los gastos reportados en el FUT tanto por luminaria como por población, son

significativamente mayores en los municipios que no tienen impuesto que en los que sí tienen impuesto,

pero este resultado no se mantiene a lo largo de la distribución. Para los valores reportados en la

encuesta, no se encontraron diferencias significativas.

En términos de la suficiencia de recursos, existe una diferencia significativa entre los municipios que

cobran impuesto de alumbrado público y los que no, de acuerdo a la respuesta de los municipios en las

encuestas. Los municipios con impuesto de alumbrado tienen con mayor frecuencia insuficiencia de

recursos, en comparación a los que no han definido este impuesto (en promedio y a lo largo de la

distribución). Esto también se hizo evidente en el análisis cualitativo, en el que se encontró que el código

de insuficiencia de recursos se presentaba, en promedio, más veces en los municipios con impuesto

que en aquellos que no lo tienen definido.

Por otra parte, en este mismo análisis cualitativo, se clasificaron los documentos de los municipios de

acuerdo a la definición del impuesto de alumbrado público. A partir de esta categorización, se encontró

que los municipios que no tienen impuesto presentan más barreras en la operación del alumbrado

público, tanto de capital financiero como institucionales y de capital humano.

Sin embargo, los municipios con impuesto tienen, en promedio, más instancias de aplicación del código

“incumplimientos” en el análisis cualitativo mientras que los municipios con impuestos tienen más

instancias de aplicación del código “cumplimiento”. Como se explicó en la sección anterior, el código

“incumplimiento” se aplicó solo cuando el autor de un documento identifica el incumplimiento de alguna

norma o contrato. Del mismo modo, solo se aplicó el código “cumplimiento” cuando el autor identifica un

cumplimiento. La diferencia entre los promedios de los municipios con y sin impuesto se asocia con el

hecho que en los municipios que tienen definido el impuesto de alumbrado público se exponen

incumplimientos relacionados tanto con la definición del impuesto como en la gestión financiera del

mismo.

En conclusión, definir un impuesto de alumbrado público puede tener relaciones entre ciertos resultados

dependiendo del contexto del municipio. Como se explicó en la parte descriptiva, la razón con mayor

40 Estos recursos pueden corresponder al impuesto de alumbrado público o a los recursos que designe un municipio que no tenga impuesto.


concurrencia por la cual los municipios no definen un impuesto, es que por el contexto socioeconómico

del municipio no es viable hacerlo. Por otro lado, otros municipios como Bogotá no necesitan el impuesto

dada su capacidad financiera para prestar el servicio.

Teniendo en cuenta lo anterior, definir el impuesto de alumbrado público es una buena práctica ya que

puede derivar en menores barreras financieras, institucionales y de capital humano , sin embargo, esto

sólo aplica para los municipios que tengan las condiciones socioeconómicas para definirlo y que no

tengan la capacidad financiera para realizar las inversiones de su presupuesto general.

• Esquema tarifario para sujetos pasivos residenciales

Se identificaron varios tipos de esquemas tarifarios para los sujetos pasivos residenciales, los cuales

son: tarifa fija, tarifa variable, tarifa variable con topes, o la combinación de varios esquemas, los cuales

se comparan entre sí. Se realizaron pruebas ANOVA para determinar si existen diferencias en los

indicadores evaluados entre los diferentes esquemas tarifarios para los sujetos pasivos residenciales.

Se encontró que existen diferencias estadísticamente significativas en el porcentaje de deuda del

municipio entre los esquemas tarifarios. El porcentaje de deuda bajo un esquema tarifario variable con

topes es significativamente mayor que para los esquemas de tarifa fija y de tarifa variable. De esta forma,

los municipios que aplican tarifas variables con tope a los usuarios pasivos residenciales, tienen en

promedio, el mayor porcentaje de deuda en comparación a los demás esquemas tarifarios.

En contraste, con las pruebas ANOVA se encontró que no hay una diferencia significativa entre los

diferentes esquemas de cobro del impuesto de alumbrado público para el sector residencial en cuanto

a los indicadores de valor total recaudado / valor total facturado, la suficiencia del impuesto facturado, la

suficiencia del recaudo, los gastos totales de alumbrado por luminaria y los gastos totales de alumbrado

por habitante urbano. En consecuencia, no hay un esquema tarifario que pueda considerarse como

buena práctica.

• Definición de sujetos pasivos especiales

La definición de esta práctica, es si los municipios definen 4 o más sujetos especiales41. Se encontró

que no hay diferencias significativas en el porcentaje de deuda, de recaudo, de suficiencia del impuesto

facturado, de la suficiencia del impuesto recaudado, de los gastos totales de alumbrado por luminaria y

de los gastos totales de alumbrado por habitante urbano. Por lo tanto, no se puede concluir si dicha

práctica es buena o mala.

• Un agente recaudador se encarga del recaudo del impuesto de AP de los sujetos pasivos

no residenciales

Se evalúa la práctica si el municipio define un agente recaudador especial para los sujetos pasivos no

residenciales. En cuanto al indicador de recaudo, si se tiene un agente recaudador para sujetos pasivos

41 Se define 4, debido a que los municipios definen 4 sujetos pasivos comunes (Residencial, Industrial, Comercial y Oficial). Los sujetos pasivos

especiales corresponden a aquellos adicionales a estos 4 que defina el municipio


no residenciales, el promedio del porcentaje de recaudo es más alto que en los casos en donde esto no

ocurre.

Por otro lado, no se encuentra una diferencia significativa en la suficiencia del monto facturado en los

municipios que aplican esta práctica. Además, no se encuentran diferencias significativas en la

suficiencia del monto recaudado. Tampoco hay diferencias significativas en los gastos totales de

alumbrado por luminaria y los gastos totales de alumbrado por habitante urbano. Por lo tanto, se

concluye que realizar dicha práctica, resulta en un recaudo más efectivo, en consecuencia, se considera

como buena práctica.

• El municipio se encarga de la administración del recaudo

Esta práctica, se define si en el contrato de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público,

se establece que la totalidad del recaudo pasa a manos del municipio42. El caso contrario es en donde

el recaudador se paga a si mismo por los servicios y le gira el restante al municipio.

De acuerdo a las pruebas realizadas, no se encontró diferencia significativa entre los municipios en

donde el municipio es el encargado de la administración del recaudo del impuesto de alumbrado púbico

en términos de gastos totales por habitante urbano promedio, en comparación con los municipios que

no administran directamente el recaudo. Es decir, se gastan más pesos por habitante urbano en los

municipios en los que la administración se encarga del recaudo. Sin embargo, no hay diferencias

significativas para en los gastos totales por luminaria ni para el resto de indicadores evaluados. Teniendo

en cuenta la significancia de las pruebas, no se puede concluir si realizar esta práctica es bueno o malo.

• Definición del uso exclusivo del impuesto

En relación a los indicadores de gastos, existe una diferencia significativa en los gastos totales por

luminaria, encontrando que los municipios que definen el uso exclusivo del impuesto de alumbrado

público tienen un indicador de Presupuesto total de gastos / Luminaria, en promedio, más alto que los

que no lo tienen definido. Sin embargo, no existe diferencia significativa para el indicador Presupuesto

total de gastos / Población urbana. En los indicadores de deuda, recaudo y suficiencia financiera no se

evidencian diferencias significativas en los municipios teniendo en cuenta si definen o no el uso exclusivo

del impuesto de alumbrado público. Dado que no hay resultados significativos sobre los porcentajes de

deuda, suficiencia financiera, no se puede concluir si realizar esta práctica es buena o mala práctica.

• Fuente de recursos cuando no hay impuesto

Se realizaron pruebas ANOVA para determinar si existen diferencias significativas entre las fuentes de

recursos en los municipios en los que nos hay un impuesto de alumbrado público definido. Tomando

únicamente estos municipios, se encontró que no existe diferencia significativa en el porcentaje de deuda

de los municipios de las diferentes fuentes de financiación.

42 Incluye si el municipio definió una fiducia para el manejo del recaudo.


En cuanto a los indicadores de gastos, existen diferencias en el promedio de los gastos totales por

luminarias entre las distintas fuentes de financiamiento, encontrando que en promedio los municipios

que utilizan otros recursos diferentes al presupuesto del municipio y a los impuestos de Predial y de ICA,

tienen mayores gastos por luminaria. Dentro de los otros recursos que los municipios reportaron utilizar

para los gastos de alumbrado público se encuentran los recursos del Sistema General de

Participaciones, los recursos de otros impuestos municipales y los pagos por parte de la gobernación o

el Estado. De igual forma, estos municipios en promedio presentan mayores gastos totales por habitante

urbano. Dentro de estas fuentes de recursos se encuentra el Sistema General De Participaciones, la

financiación por parte de la gobernación o el uso de otros impuestos.

• Gestión de cartera para los sujetos pasivos con retraso en los pagos

En cuanto a los indicadores de deuda, no se encuentran diferencias significativas. Así mismo ocurre

para los indicadores de recaudo y suficiencia. En referencia a los indicadores de gasto, se encontró que

los municipios que realizan gestión de cartera a los sujetos pasivos tienen tanto gastos totales por

luminaria como gastos totales por habitante urbano significativamente mayores que los municipios que

no realizan gestión de cartera. Dado que no hay resultados significativos sobre los porcentajes de deuda,

suficiencia financiera, no se puede concluir si esta práctica es buena o mala.

• Uso de mecanismos para evitar la evasión fiscal

Del indicador de deuda se observa, que en los municipios que implementan mecanismos para evitar la

evasión fiscal hay un porcentaje de deuda menor, encontrándose una diferencia significativa a un nivel

de confianza del 95%, con respecto a los que no utilizan este tipo de mecanismos.

En referencia al recaudo, también se evidencia una diferencia significativa entre los dos grupos,

observando que los que usan mecanismos para prevenir la evasión fiscal tienen en promedio un mayor

porcentaje de recaudo. En cuanto a los indicadores de suficiencia, no se encontraron diferencias

significativas.

De los gastos, aunque no hay diferencia significativa en los gastos totales por habitante urbano, los

gastos totales por luminaria son significativamente mayores en los municipios donde se utilizan

mecanismos para evitar la evasión fiscal a un nivel de confianza del 90%. Se considera que el uso de

mecanismos para evitar la evasión fiscal, es una buena práctica, debido a los resultados de menor deuda

y mayor recaudo.

• Fiducia para la administración del recaudo

En términos del indicador de deuda, este es significativamente mayor en los municipios que utilizan una

fiducia para la administración del recaudo del impuesto de alumbrado público. También se evidencia que

los municipios con fiducia tienen en promedio un mayor nivel de gastos por habitante urbano. En cuanto

al porcentaje de recaudo no se evidencian diferencias estadísticamente significativas entre los

municipios que tienen fiducia y los que no.

De igual forma se encontraron diferencias en los indicadores de suficiencia financiera, encontrando que

tanto la facturación como el recaudo tienen mayor suficiencia en los municipios con fiducia. Cabe resaltar


que la prueba t no controla variables externas como la magnitud del recaudo del impuesto, así que es

posible que esto se deba a que los municipios que tienen una fiducia sean los que manejan mayores

cantidades de recursos por impuesto de alumbrado público.

De acuerdo a estos resultados, no puede ser definido como una buena o mala práctica para el proceso

de gestión financiera. El uso de una fiducia, además depende de factores como la capacidad financiera

y la estructura institucional que tenga definido el municipio, por lo cual el uso de esta dependerá de cada

caso particular.

• Diferencias entre entorno de desarrollo

Para evaluar la existencia de diferencias significativas entre los entornos de desarrollo se llevaron a cabo

pruebas ANOVA para cada indicador. No se encontraron diferencias significativas entre los entornos de

desarrollo en cuanto al porcentaje de deuda y al porcentaje de recaudo. De igual forma ocurre con los

indicadores de suficiencia financiera, para los que tampoco se evidencian diferencias significativas.

Con respecto a los indicadores de gastos, mientras que para los gastos por luminaria no se encontraron

diferencias significativas, para los gastos por habitante urbano sí. En los municipios robustos, aunque

tienen mayor población urbana en comparación a los otros entornos, es de esperarse que también tenga

mayores gastos y presupuestos, por lo tanto, se evidencia que el indicador Presupuesto total de gastos

/ Población urbana es, en promedio, significativamente mayor en estos municipios.


Para vigilancia y control se identificaron las siguientes prácticas a evaluar:

Tabla 25 - Prácticas identificadas en el proceso de Vigilancia y control

Práctica

El municipio cuenta con interventoría para la vigilancia de la prestación del servicio de alumbrado público


Como se mencionó anteriormente, estas prácticas se van a evaluar bajo ciertas variables de resultado:

Tabla 26 - Variables a evaluar en el proceso de Vigilancia y control


Indicadores

Deuda Deuda total por procesos de alumbrado público / gastos totales por procesos de alumbrado público según la encuesta


• Interventoría

Se encontró que existe una diferencia en el porcentaje de deuda dependiendo si se contrata un

interventor para el alumbrado público o no. Los municipios que tienen interventor presentan, en promedio


una mayor proporción de deuda sobre los gastos totales. No obstante, esta relación no se mantiene a lo

largo de la distribución.

En las secciones 2.3.1 del proceso de Inversión y AOM, 2.3.2 del proceso de Suministro de energía y

2.3.5 sobre la Gestión ambiental, se evaluó la práctica de contratar un interventor, a partir de otras

variables e indicadores, y se concluyó sobre los efectos de esta práctica en cada proceso. Dentro de

estas prácticas se tuvieron en cuenta: Tener un interventor para evaluar indicadores de AOM, la

contratación de un interventor específico para el suministro de energía y un interventor general para

evaluar los indicadores del proceso de suministro y contar con interventoría para evaluar los indicadores

de gestión ambiental. Como conclusión, contratar un interventor para la supervisión de las actividades

de la operación del alumbrado público es una buena práctica ya que se evidenció que los municipios

que la aplican, presentan mejores niveles de calidad, inversión, consumo y costos de energía.

Por otra parte, en el análisis cualitativo se evaluó el cumplimiento en la prestación del servicio de

alumbrado público a partir de una tabla de concurrencia de los códigos “cumplimiento”, “incumplimiento”

y “deficiencia”, El código “incumplimiento” se aplicó solo cuando el autor de un documento identifica el

incumplimiento de alguna norma o contrato. Del mismo modo, solo se aplicó el código “cumplimiento”

cuando el autor identifica un cumplimiento. El código “deficiencia” se aplicó cuando el autor del

documento identifica una circunstancia que deteriora la prestación del servicio que no representa un

incumplimiento contractual o normativo. A partir de ello, se encontró que las actividades principales en

la prestación del servicio de alumbrado público, en la que mayores incumplimientos y deficiencias se

presentan, son en el proceso de vigilancia y control, con coeficientes-C de 0,79 y 0,9, respectivamente.

Después de la vigilancia y control, los incumplimientos se deben en segundo lugar por la normatividad y

proceso jurídico, con una concurrencia de 102 y un coeficiente-C de 0,13. Así mismo, el mayor

coeficiente-C encontrado para el cumplimiento es de vigilancia y control, de 0,35 (Ver Tabla 27).

Tabla 27 - Tabla de concurrencia y Coeficiente-C de cumplimiento por actividades

Actividad %Cumplimiento %Deficiencias %Incumplimientos

*AOM 39 (0,05) 39 (0,04) 57 (0,05)

*Expansión 14 (0,02) 19 (0,03) 36 (0,04)

*Facturación, recaudo y recurso financiero

28 (0,04) 67 (0,09) 110 (0,12)

*Manejo Ambiental 25 (0,05) 12 (0,02) 44 (0,05)

*Modernización y repotenciación 17 (0,03) 13 (0,02) 19 (0,02)

*Suministro de energía 29 (0,05) 36 (0,06) 56 (0,06)

*Vigilancia y control 176 (0,35) 364 (0,90) 447 (0,77)

Normatividad y proceso jurídico 11 (0,02) 25 (0,04) 102 (0,13)

RETILAP 5 (0,01) 7 (0,01) 14 (0,02)

Contabilidad 4 (0,01) 64 (0,18) 30 (0,04)

Planeación 8 (0,02) 27 (0,05) 64 (0,09)

Proceso administrativo 1 (0,00) 37 (0,10) 21 (0,03)

2.3.5. Gestión ambiental

Para la gestión ambiental se identificaron las siguientes prácticas a evaluar:

Tabla 28 - Prácticas identificadas en el proceso de Gestión ambiental


Práctica

Operación indirecta

Tener un interventor


Como se mencionó anteriormente, estas prácticas se van a evaluar bajo ciertas variables de resultado

Tabla 29 - Variables a evaluar en el proceso de Gestión ambiental


Indicadores

Manejo ambiental Tiene plan de gestión ambiental


• Tipo de operación

Para evaluar el proceso de gestión ambiental se estableció como indicador la existencia de un plan de

manejo ambientan en los municipios. Se llevó a cabo una prueba t para determinar si existen diferencias

dependiendo del esquema de operación del alumbrado público, encontrando que no hay una diferencia

estadísticamente significativa en la definición de un plan de manejo ambiental si la operación es directa

o indirecta. Por lo tanto, no se concluye sobre esta práctica.

• Interventor

Por otra parte, se evaluó si hay diferencias en cuanto a la definición de un plan de gestión ambiental con

la contratación de un interventor que vigile el alumbrado público, encontrando que los municipios en los

que se realizan interventorías se define con mayor frecuencia un plan de manejo ambiental. Esto sugiere

que las actividades de vigilancia y control asociadas con la interventoría se asocian con una mayor

propensión a planear el manejo adecuado de los residuos del alumbrado.

• Entorno de desarrollo

Existen diferencias en términos de la definición de un plan de gestión ambiental entre los entornos de

desarrollo, siendo el entorno robusto en el que se establece con mayor frecuencia un plan de manejo

ambiental (53,8% de los municipios), seguido del entorno intermedio (42,1%) y por último el entorno

temprano (33,1%). Sin embargo, solo se observa una diferencia estadísticamente significativa entre el

entorno robusto y temprano.

2.4. Experiencias internacionales en la prestación del servicio de

alumbrado público

Con el fin de identificar prácticas líderes que puedan ser aplicables a Colombia, se revisan casos

internacionales sobre la operación del servicio de Alumbrado Público, en cada uno de los procesos

definidos en este estudio (Inversión y AOM – Infraestructura de Alumbrado Público, Suministro de

Energía, Gestión Financiera, Vigilancia y Control y Gestión Ambiental). Estas prácticas son de diferente


tipo, como por ejemplo la contratación y la planeación, que pueden servir como referentes para la

prestación del servicio en Colombia.

Para tener información sobre experiencias en la prestación del servicio en diferentes contextos, se

tomaron referencias de países de Europa, Latinoamérica y Norteamérica. Para cada uno de los

procesos, se destacan las prácticas que ciertos países aplican y han sido reconocidas como prácticas

líderes en su contexto.

Del análisis realizado, se puede deducir que en general en los países desarrollados (Norteamérica y

Europa), los esquemas son diseñados con un enfoque tendiente a sistemas modernos y eficientes (bajo

costo de operación y mantenimiento) con buena cobertura y recuperación de la inversión vía impuestos.

Por ejemplo, estos esquemas incluyen la modernización de todo el parque de luminarias por tecnología

LED. En los países en vías de desarrollo, al tener mayores restricciones presupuestales, los esquemas

pretenden balancear la cobertura y calidad, con los costos de inversión y operación del sistema.

Para los países latinoamericanos, se referenciaron prácticas de México, Perú y Brasil. Se hace un

énfasis en el caso mexicano, ya que el diseño de un Plan Nacional para el Alumbrado Público en

eficiencia energética y la definición de un marco normativo concerniente a temas técnicos y legales en

el sector, hacen de México un referente en la prestación del servicio de alumbrado público. De acuerdo

al Balance 2010-2016 del Proyecto Nacional de Eficiencia Energética en Alumbrado Público Municipal

(Conuee, 2016), el proyecto ha cumplido su objetivo con una participación de 399 solicitudes de

proyectos, brindando soporte y atención a 950 municipios, en 25 estados, generando un ahorro de

energía eléctrica de 77,8 millones kW/h al año, a través de la sustitución de la infraestructura de

alumbrado público por tecnologías eficientes. El caso de Perú se considera relevante dado que la

regulación de este país determina que el servicio del alumbrado público es responsabilidad de las

empresas distribuidoras de energía, lo que constituye una diferencia fundamental en comparación con

el caso colombiano. Por su parte, Brasil se considera relevante teniendo en cuenta la definición de un

tributo destinado al servicio de alumbrado público el cual es definido como una contribución, y que al

igual que en Colombia, los municipios son libres de decidir las tasas de contribución y las bases

gravables.

Para los países europeos, se referenciaron prácticas generales de la Unión Europea y Reino Unido. Se

hace énfasis en el caso del Reino Unido ya que existen diversos regímenes y modelos para la prestación

del servicio de alumbrado público cómo existe en Colombia. Adicionalmente, cuenta con un marco

definido a nivel de alumbrado público que incluye normatividad técnica y legal, contratos modelo y un kit

de herramientas y documentación que las autoridades locales pueden utilizar para garantizar el

cumplimiento normativo y llevar a cabo procesos de contratación y operación eficientes.

Para Norteamérica se referencian las ciudades de Los Ángeles (California) y Nueva York (Nueva York).

La ciudad de Los Ángeles se caracteriza por haber realizado el proyecto de modernización más grande

que se ha realizado en el mundo. Con una duración estimada de 5 años, 140.000 luminarias de sodio

fueron sustituidas por luces de tecnología LED, generando ahorros significativos en el consumo de

energía (ESMAP, 2011). Así mismo, la ciudad de Nueva York se ha posicionado también como uno de

los líderes en usar iluminación urbana sostenible realizando el cambio a tecnologías LED.



2.4.1.1. Latinoamérica

Igual que en Colombia, la normatividad de México establece que el servicio de alumbrado público es un

servicio público a cargo de las autoridades municipales, y debe ser prestada garantizando eficiencia y

cobertura en las diferentes calles y avenidas de los municipios. Ante la identificación de instalaciones de

alumbrado público anticuadas e ineficientes y como parte de la iniciativa nacional del uso sustentable de

la energía, diferentes entidades de sector energético suscribieron un convenio para la ejecución del

Proyecto Nacional de Eficiencia Energética en el Alumbrado Público Municipal. El convenio suscrito en

el 2010 por la Secretaria de Energía (Sener), la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía

(Conuee), la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos

(Banobras), tiene como principal objetivo promover la eficiencia energética a partir de la sustitución de

sistemas ineficientes de alumbrado público (Conuee, 2010).

Como parte del Proyecto Nacional los municipios han buscado diferentes alternativas de contratación

para la operación y financiamiento de los proyectos de sustitución de luminarias. Algunos han optado

por el financiamiento ofrecido por Banobras y la operación directa, mientras que otros han firmado

contratos con terceros (Asociaciones Público-Privadas APP). De acuerdo al reporte de la agencia

calificadora de valores en México Fitch Ratings (FitchRatings, 2014), los ayuntamientos han realizado

contratos de arrendamiento, considerados APP, con plazos desde 5 hasta 30 años para el desarrollo de

estos proyectos. De acuerdo al reporte, los contratos con plazos superiores a 5 años pueden resultar

inadecuados debido al riesgo asociado a los cambios tecnológicos, que aumentan la probabilidad de

que las instalaciones se vuelvan obsoletas y su precio se reduzca significativamente. Además, se expone

que bajo esta modalidad de contratación el municipio pierde control sobre la calidad de los activos,

porque hay incentivos por parte del contratista de reducir costos. De acuerdo al mismo reporte, para que

una APP sea eficiente, debe existir un marco institucional y normativo que defina las mejores prácticas

y regule el sector, pues en los contratos evaluados para el reporte se establecen términos y condiciones

desfavorables para los municipios que implican el pago de costos elevados.

Por su parte, la ciudad de Guadalajara participó en el Proyecto Nacional de Eficiencia Energética en el

Alumbrado Público Municipal desde el 2013, a través de la contratación por 10 años de una compañía

instaladora de luminarias para la sustitución de la infraestructura de alumbrado público a luminarias de

tecnología LED. El municipio como encargado del alumbrado público, se hizo responsable de las

actividades de mantenimiento, reposición y administración de la infraestructura (ESMAP, 2016).

Como parte del Proyecto Nacional, la Conuee ofrece apoyo en el proceso de contratación, a los

municipios que lo soliciten, con el objetivo de garantizar el cumplimiento de la normatividad y asegurar

la calidad y el desempeño del servicio. En el caso de Guadalajara, la Conuee participó en el proceso de

contratación, que se llevó a cabo mediante una licitación pública, a partir del cual se contrató la mejor

propuesta entre más de 200 proveedores (ESMAP, 2016). Además de este apoyo, la Conuee lleva a

cabo un análisis técnico de los proyectos propuestos en términos de tecnología y niveles de iluminación,

para asegurar que el ahorro de energía esperado sea el presentado en la propuesta.


Como resultado de la implementación del Proyecto Nacional, se sustituyó el 50% de la infraestructura,

correspondiente a cerca de 400.000 luminarias de vapor de sodio a LED, con una inversión estimada de

MEX$165.880.186 (aproximadamente USD$8.663.631). Se estima que en el municipio de Guadalajara

se generó un ahorro anual de MEX$50.395.933 (alrededor de USD$2.649.948) equivalentes a

16.453.129 kW/h en consumo, recibiendo apoyo del Fotease43 (Fondo para la Transición Energética y

el Aprovechamiento Sustentable de la Energía) por MEX$10.000.000 (alrededor de USD$ 525.825,84)

(ESMAP, 2016). De acuerdo al informe del Energy Sector Management Assistance Program44, a partir

del modelo diseñado para la implementación del Proyecto Nacional en la ciudad de Guadalajara se

identificaron ciertos aspectos que las ciudades deben tener en cuenta para la ejecución de proyectos

similares (ESMAP, 2016). Estos aspectos son:

• Los ahorros potenciales de energía que se puedan generar son importantes para la reducción de

los costos.

• La conformidad entre las regulaciones nacionales y locales, así como un marco institucional bien

definido son claves para el desarrollo satisfactorio de este tipo de proyectos y para minimizar el

riesgo de que enfrentan los municipios.

• La calidad y la garantía de los productos y del servicio contratado debe ser la mejor para

garantizar la eficacia del proyecto.

• Las garantías son importantes para incentivar la inversión privada y las iniciativas de ejecución

de proyectos.

A diferencia de México y Colombia, en Perú la prestación del servicio de alumbrado público es

responsabilidad de los concesionarios distribuidores de energía como lo define la Ley de Concesiones

Eléctricas (Decreto LEY No. 25844, 1992), publicada en 1992 y modificada en varios decretos, y en la

que se regula lo referente a las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización

de la energía eléctrica. Las actividades de transmisión y distribución de energía, de acuerdo a esta ley,

requieren de una concesión definitiva que las otorga el Ministerio de Energía y Minas mediante

Resolución Suprema. Por lo tanto, el alumbrado público es operado por el distribuidor de electricidad a

través de la misma concesión para el suministro de energía eléctrica. Los proyectos de expansión en

zonas no iluminadas, así como el mantenimiento de las instalaciones del alumbrado público son

responsabilidad de los concesionarios. Sin embargo, en el caso de proyectos de instalación de

luminarias de tecnologías más avanzadas que las especificadas por la concesión, el municipio se

43 Es un fondo de administración pública que tiene como objetivo llevar a cabo acciones para contribuir al cumplimiento del

proyecto nacional para la transición energética y el aprovechamiento sustentable de la energía. El Comité Técnico que integra

el Fondo está conformado por representantes de Secretaría de Energía (SENER), Secretaría de Hacienda y Crédito Público

(SHCP), Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Secretaría de Medio

Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Comisión Federal de Electricidad (CFE), Instituto Mexicano del Petróleo (IMP),

Instituto de Electricidad y Energías Limpias (INEEL), Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) y de la Comisión

Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE) 44 Es un programa de asistencia técnica del Banco Mundial, que ofrece servicios de asesoramiento a países de ingresos bajos

y medios para aumentar su capacidad institucional y lograr soluciones energéticas ambientalmente sostenibles, para la

reducción de la pobreza y fomentar el crecimiento económico.


encarga del financiamiento de la instalación, así como de los costos de energía, operación y

mantenimiento.

En Brasil la diversidad de municipios, que tienen diferentes necesidades y condiciones de ingresos, hace

que se presenten varias modalidades en la operación del alumbrado público. El Banco Mundial, realizó

el Forum on Business Models For Energy Efficient Street Lighting en este país, en el que se definieron

ocho modelos con los que se puede realizar la operación y el desarrollo de proyectos de inversión, de

acuerdo a los esquemas que identificaron que utilizan los municipios para el alumbrado público (World

Bank Group, 2016). Estos modelos son alternativas de contratación y de financiamiento para las

actividades de inversión y AOM del alumbrado público (Ver Tabla 30).

Tabla 30- Modelos para la prestación eficiente del servicio de alumbrado público

Modelo Descripción Ventajas Desventajas

1. APP Municipal (Operación indirecta)

Contratación de un concesionario a quien el municipio otorga una amplia gama de responsabilidades a través de una concesión administrativa, para la modificación de los activos de alumbrado público y la prestación de un servicio de iluminación eficiente.

El municipio transfiere el riesgo al sector privado.

Los costos de transacción de la contratación pueden ser altos.

2. Consorcio municipal con APP (Operación indirecta)

Varios municipios de un estado conforman consorcios que se encargan de la operación del alumbrado público. El concesionario ofrece los mismos servicios como se describe en la anterior modelo.

- Amplía la viabilidad de una APP a varios municipios. - Diversificación del riesgo político y financiero.

El manejo de un consorcio implica altos costos de transacción.

3.Financiamiento municipal (Operación directa)

Operación directa a través del financiamiento por medio de préstamos.

Proceso de contratación menos complejo

- Los límites de endeudamiento limitan a muchos municipios. - El sector público asume la mayor parte de la responsabilidad del desempeño del sistema

4. Programas con ESP para el desarrollo de proyectos de inversión (Operación directa)

Contratos con las empresas de servicios públicos de energía, que aprovechan los recursos derivados del pago de los consumidores para financiar el alumbrado público.

- Menores costos de financiamiento. - Diversificación del riesgo. - Oportunidad para los municipios con insuficiencia de recursos.

- Requiere de un cambio

regulatorio de la Agencia Nacional de Energía Eléctrica (ANEEL) en un entorno donde la tendencia es a reducir la participación de la compañía de electricidad en el sector.


5. ESCOs45 o Empresa de servicios energéticos (Operación directa)

Contratos con empresas de servicios energéticos que asegurar la financiación en el mercado y las inversiones necesarias para la modernización de los municipios; la operación y mantenimiento sería la responsabilidad del municipio.

- Ofrece una opción de financiación para los municipios más pequeños, sin necesidad de un nivel de participación del regulador o cambios políticos como el modelo anterior.

-Menor cobertura en comparación con el modelo anterior. - Costos más elevados para los municipios que ya que las ESCOs perciben mayor riesgo de crédito que las empresas de servicios públicos.

6. Central Procurement Agent (Operación directa)

Establecimiento de un consorcio municipal para centralizar compras de nuevas tecnologías y beneficiarse de economías de escala por el costo de los equipos.

- Menores costos de transacción. - Economías de escala en la compra de equipos.

- Financiación propia, que puede resultar difícil en municipios con insuficiencia de recursos.

7.Financiamiento propio (Operación directa)

Los municipios operan directamente, a partir de sus ingresos excedentes financian inversiones de modernización y expansión.

- Menores costos de transacción. - Adecuado para municipios que no tienen alternativas de apoyo financiero.

- Los municipios asumen todo el riesgo. - Los municipios pequeños pueden tener dificultades en la definición de un COSIP adecuado y suficiente.

8. Transferencia de luminarias

Solución provisional que consiste en instalar luminarias de vapor de sodio, restantes después de la sustitución a LED en una ciudad, en otros municipios sin perspectivas de modernización.

- Oportunidad para los municipios de mejorar la eficiencia energética y el servicio a menores costos.

- La implementación de equipos reutilizados puede tener una operación compleja. - Vida útil de los equipos más corta.

Fuente: Business Models for Energy Efficient Public Street Lighting (World Bank Group, 2016)

Los municipios deben identificar sus necesidades y sus capacidades de financiación para optar por el

modelo que les represente una mejor alternativa para garantizar la eficiencia en la prestación del servicio

de alumbrado público. Sin embargo, el Banco Mundial planteó una clasificación cualitativa de los

municipios de acuerdo a diferentes factores y para cada grupo recomienda uno o varios modelos de

operación (Ver Tabla 31). A partir de esta clasificación, el Banco Mundial propone un esquema o modelo

de operación que debe adoptar un municipio de acuerdo a sus características (Ver Tabla 32). Esta

clasificación, tuvo en cuenta, en un principio, características de los municipios como el tamaño y el

desarrollo, y luego de agruparlos por estos atributos, se realizó una clasificación cualitativa de acuerdo

a dos características: tamaño del parque de luminarias del alumbrado público y capacidad de la gestión

fiscal, teniendo en cuenta la administración de la contribución para el alumbrado público (World Bank,

2016).

Tabla 31 - Clasificación cualitativa de municipios

45 Por sus siglas en ingéls Energy Service Companies


Grupo Puntos de

iluminación Manejo del impuesto

A ++++ +++

B ++++ +++

C +++ +++

D ++ +++

E + ++

F + +


Tabla 32 - Mapa de asignación de modelos para cada grupo de municipios

1. APP Municipal

2. Consorcio municipal con APP

3.Financiamiento municipal

4. Programas

con ESP 5. ESCOs

6. Central Procurement

Agent

7.Financiamiento propio

8. Transferencia de luminarias

A

B

C

D

E

F

Modelos sugeridos Modelos posibles


De acuerdo al estudio realizado por el Banco Mundial, las concesiones a través de contratos APP son

recomendables en los municipios con un parque de luminarias más grande y con un mejor manejo fiscal.

Mientras que los modelos de operación directa son mejores en los municipios más pequeños. Como

medida para mitigar las barreras financieras de los contratos APP que implican altos costos de

transacción, se propone la estandarización de los contratos y la definición de un marco legal para el

establecimiento de consorcios y concesiones para el alumbrado público. Así mismo, se propone la

creación de programas a nivel nacional para la asistencia técnica y la creación de herramienta de apoyo

para la identificación del mejor modelo de operación del alumbrado público.

2.4.1.2. Europa

Para el Reino Unido, en la guía para el alumbrado público, el Street Lighting Toolkit diseñado por Scottish

Futures Trusts46, y que se extiende a todo el territorio, se exponen los diferentes tipos de contratación

que las ciudades pueden efectuar para garantizar la operación eficiente del sistema de alumbrado

público, y las formas de financiamiento disponibles para garantizar el servicio (Scottish Futures Trust,

2013). De acuerdo a lo presentado, la operación directa del alumbrado público es recomendada en los

casos en que se cuente con la suficiente experticia para operar el sistema, realizar los mantenimientos

necesarios y ejecutar proyectos de sustitución de luminarias. Además, si se decide operar bajo este

46 Una compañía establecida por el Gobierno escocés, que tiene como objetivo incentivar y realizar inversiones en infraestructura pública.


esquema es recomendable tener una estructura financiera sólida, ya que el riesgo operativo recae sobre

la ciudad. Por otra parte, el esquema de operación indirecta es recomendable en ciudades donde existe

la necesidad o el deseo de entregar la operación del alumbrado público, ya sea por barreras de capital

humano o financieras. Al entregar la operación del sistema, la autoridad local de la ciudad debe asegurar

que el tercero está en capacidad de administrar el sistema de forma eficiente, identificar oportunidades

de ahorro operacional y tener el conocimiento técnico necesario. Este esquema puede presentarse de

tres formas: i) Energy Performance Contracting o Contratación por rendimiento energético, ii) a través

de una alianza o consorcio con un privado o iii) a partir de Asociaciones Público-Privadas (Scottish

Futures Trust, 2013).

En el caso de la contratación PFI (Private Financing Initiative) o APP (Asociación Público Privada), en el

Reino Unido es una de las modalidades contractuales más frecuentes, a partir de cual se realizan

contratos de largo plazo, con duraciones de 20 a 35 años, en los que los activos son entregados a un

privado quien se encarga del financiamiento para el mejoramiento y el mantenimiento de estos. De

acuerdo al informe del ESMAP (2016) las APP representan una oportunidad para las ciudades con

insuficiencia de recursos, al permitirles tener acceso a apoyo técnico y financiero por parte del sector

privado y del sector público. Este es el caso de la ciudad de Birmingham, en donde se realizó una

Asociación Público-Privada para un proyecto de mejoramiento de la infraestructura de la ciudad, en el

que se incluía no solo el alumbrado público, también el mantenimiento de calles, avenidas y puentes.

Según el informe, al realizar la contratación para estos diferentes servicios, los costos contractuales se

disminuyen beneficiando financieramente a los consejos de las ciudades. Por un valor de USD$4,2

billones, el consejo de Birmingham firmó un contrato en el 2010 por un periodo de 25 años, en el que se

destinaban USD$117 millones para el alumbrado público. Durante los primeros 5 años del proyecto se

sustituyeron 57.404 de las 97.000 luminarias de la ciudad por tecnología LED de 10 a 52 watts, y durante

los 20 años restantes del contrato se espera reemplazar 40.000 luminarias adicionales

aproximadamente. Además de los cambios en el alumbrado público, como parte del contrato se hicieron

mejoras en la infraestructura vial, a partir de inversión en túneles, puentes y señales de tránsito (ESMAP,

2016).

La contratación a partir de Energy Performance Contracting consiste en que el municipio celebra un

contrato con un socio del sector privado, que asume la responsabilidad de la financiación, operación y

mantenimiento del alumbrado público durante un período definido de tiempo. El operador debe

garantizar un nivel de ahorro de energía a partir de la inversión en activos de alumbrado público, ahorros

que son compartidos sobre una base previamente acordada. El contratista privado enfrentará los riesgos

de mantenimiento y el riesgo de consumo de energía. Este modelo es adecuado para municipios que

requieren financiación externa e identifican en el sector privado la oportunidad de obtener los recursos.

2.4.1.3. Norteamérica

El alumbrado público en Los Ángeles es operado directamente por la administración local. Para la

operación del servicio, la ciudad ha implementado una oficina dedicada exclusivamente a esta labor,

llamada la Oficina de Alumbrado Público (Bureau of Street Lighting) del Departamento de Obras Públicas

de Los Ángeles. Esta dependencia del municipio es responsable de la operación, mantenimiento y

reposición del sistema de alumbrado público de la ciudad, así como de las instalaciones de nuevas

tecnologías y del desarrollo de proyectos se expansión y de sustitución de las unidades del sistema de


alumbrado público. Para esto, el Departamento de Obras Públicas contrata contratistas privados y

empleados directos a partir de contratos o convenios. Este es el caso del programa de reposición de

luminarias iniciado en el 2009, el cual tenía como objetivo modernizar el parque de luminarias de la

ciudad a partir de tecnología LED y para el cual fue necesaria la contratación de personal calificado por

un monto aproximado de USD$7,4 millones (Bureau of Street Lighting , 2013).

Al igual que en Los Ángeles, en la ciudad de Nueva York, el alumbrado público es operado directamente

por la administración local. Para esto, da la responsabilidad de la operación al Departamento de

Transporte (DOT) (New York City Department of Transportation, 2017), que se encarga del

mantenimiento y de la operación de aproximadamente 250.000 luminarias.

2.4.2. Infraestructura de Alumbrado Público

En términos generales, la modernización a luminarias tipo de LED es considerada una buena práctica a

aplicar por las ciudades, ya que esta tecnología tiene un consumo menor del 40% al 60% en

comparación a otras tecnologías (ESMAP, 2016). Adicionalmente, a pesar de las altas inversiones que

implica un proyecto de modernización de luminarias LED, los costos de mantenimiento de este tipo de

tecnología son menores debido a que la vida útil de esta es más prolongada que la de otras tecnologías.

Es por esto que diferentes ciudades alrededor del mundo han desarrollado proyectos de modernización

a partir de la sustitución de luminarias de tecnologías como Sodio de alta presión o mercurio por

tecnología LED.

La instalación de tecnología LED, además de los ahorros ya mencionados, ofrece a las ciudades una

solución de iluminación basada la integración de tecnologías de redes inteligentes y la integración con

otros servicios dentro del marco de iniciativas de ciudades inteligentes o smart cities. Por lo tanto, la

construcción de redes de iluminación LED ofrece a las ciudades la posibilidad de aprovechar la

infraestructura de redes y facilita la integración de ciudades inteligentes, no solo para realizar mediciones

del consumo de energía, sino también para otras aplicaciones tales como sistemas de gestión de tráfico,

semáforos y parquímetros inteligentes, entre otras.


Además del Proyecto Nacional para el Alumbrado Público que se diseñó en México, el sector cuenta

con un marco legal en el que se definen las disposiciones técnicas de las luminarias LED (NOM-031-

ENER-2012, 2012) y las condiciones de eficiencia energética para el sistema de alumbrado público

(NOM-013-ENER-2013, 2013). En primer lugar, en la NOM-031-ENER-2012 se establecen condiciones

y obligaciones técnicas de las luminarias de tecnología LED. Por lo tanto, con el objetivo de garantizar

un sistema de alumbrado público que cumpla con la normatividad, la Conuee publica mensualmente un

listado de luminarias LED que están certificadas de acuerdo a esta norma, para que los municipios se

aseguren de adquirir luminarias certificadas. En segundo lugar, en la NOM-013-ENER-2013 se

establecen los valores mínimos de iluminancia, luminancia y relación de uniformidad, y los valores

máximos de densidad de potencia eléctrica para alumbrado (DPEA)47 según el tipo de vía (Ver Tabla

47 DPA=Carga total conectada para alumbrado/Área total iluminada


33). Esto quiere decir que la norma impone una eficiencia energética mínima para los equipos a

instalarse, pues debe lograrse un mínimo de iluminación con un máximo de potencia para una superficie

definida.

Tabla 33 - Valores máximos de DPEA, iluminancia mínima promedio y valor máximo de la relación de uniformidad

promedio para vialidades con pavimento tipo R1

Fuente: (NOM-013-ENER-2013, 2013)

En la normatividad técnica peruana, también se definen niveles mínimos de luminancia e iluminancia.

Sin embargo, como iniciativa para la eficiencia, se establecen también unos niveles máximos de estos

dos indicadores de eficiencia. La clasificación de las vías se define de acuerdo a la función (tipo de

acceso), a las características del tránsito y a el tipo de superficie de la vía (concreto, asfalto, tierra)

(Ministerio de Energía y Minas Dirección General de Electricidad, 2002).

En referencia a la propiedad de los activos, la regulación brasilera estableció en el 2010 que la

infraestructura del alumbrado público debía ser trasladada en su totalidad a los municipios. En la década

de los 90 muchos municipios transfirieron la propiedad de los activos a los concesionarios que operaban

el sistema de alumbrado público debido a la falta de recursos humanos, técnicos y financieros. Sin

embargo, la ANEEL (Agencia Nacional de Energía Eléctrica) identificó que el alumbrado público favorece

a una variedad de factores de interés público, como mejorar la imagen de una ciudad, el turismo, el

comercio, el ocio nocturno, mejorando la seguridad pública y el tráfico, siendo incluso un indicador de

desarrollo. Por lo tanto, estableció que la responsabilidad y propiedad de los sistemas de iluminación

pública debía ser devuelta a los municipios (Companhia Paranaense de Energia, 2012).

2.4.2.2. Europa

La Unión Europea definió una norma para la prestación del servicio de alumbrado público en la que se

establecen directrices técnicas para brindar un servicio adecuado. Dentro de estos lineamientos, se

encuentran unos criterios de selección de clase de iluminación con los que se determina la iluminación

requerida en cada tipo de vía, teniendo en cuenta el tipo de usuarios, la velocidad de circulación

promedio, la disposición de la vía y las condiciones ambientales. A partir de esta identificación de las

necesidades de iluminación, se definen los niveles de luminancia y de iluminancia promedio óptimos


para cada tipo de vía. Además, se definen indicadores de desempeño para medir la luminancia y la

iluminancia, para evaluar el rendimiento de las luminarias, y los métodos para calcular estos indicadores.

En cuanto a la operación y mantenimiento técnico de la infraestructura del alumbrado público en el Reino

Unido, de acuerdo al UK Roads Liaison Group48, como buena práctica, cada autoridad local debe definir

un marco administrativo, estratégico y normativo de la gestión de los activos basándose en la normativa

nacional. De esta misma forma, se debe diseñar un plan de operación e inversión de largo plazo para el

mantenimiento, expansión y modernización del sistema, realizando las actualizaciones necesarias de

acuerdo a avances tecnológicos (European Comission - DG-Environment, 2011).

Así mismo, en cuanto a prácticas del mantenimiento, este debe ser tanto preventivo como reactivo de

luminarias y postes, y debe planearse y realizarse teniendo en cuenta el tipo de material de la estructura.

Por ejemplo, los postes metálicos deben someterse a procesos de galvanización y cubrimientos

adicionales, con una frecuencia determinada por factores como las condiciones climáticas y el tiempo

en uso del poste. Para esto, y para vigilar el desempeño del sistema se tienen que realizar

actualizaciones de inventario detalladas (UK Roads Liaison Group, 2016). En el marco del Reino Unido

también se incluye una recomendación sobre el mantenimiento de los monumentos de tal forma que se

garanticen las buenas condiciones de estas estructuras patrimoniales (UK Roads Liaison Group, 2016).


La ciudad de los Ángeles cuenta con el segundo parque de luminarias más grande de Estados Unidos,

con más de 209.000 luminarias de más de 400 estilos y diseños diferentes (ESMAP, 2011). En Los

Ángeles, el sistema de alumbrado público se diseña y se construye de acuerdo a los estándares

establecidos a nivel nacional por El instituto Nacional Estadounidense de Estándares (The American

National Standards Institute), adoptados a las necesidades de la ciudad en una guía elaborada por la

Oficina de Alumbrado Público. Dentro de las mejores prácticas identificadas en el manejo de la

infraestructura de alumbrado público en la ciudad, se encuentra la definición de unos estándares para el

diseño eléctrico, operativo y estético del sistema de alumbrado público. Además, para la ejecución del

proyecto de modernización y de acuerdo a la tendencia de sustitución de luminarias de sodio por

luminarias LED, se diseñó toda una reglamentación entorno a la operación de este tipo de tecnología. A

partir de la ejecución de pruebas piloto de instalación de luminarias LED se plantearon unos

requerimientos mínimos para la elaboración de una evaluación a los equipos antes de la instalación.

Dentro de estas especificaciones se establece que las nuevas luminarias deben, como mínimo, generar

un ahorro en el 70% del consumo de energía en comparación a las que se encuentren operando para

que puedan ser aprobadas. De esta forma, garantizan que la inversión en nuevas luminarias les genere

un ahorro energético y por lo tanto económico.

Entre 2009 y 2013, 140.000 luminarias fueron sustituidas por luces de tecnología LED en Los Ángeles,

generando un ahorro de energía de 68.000 MWh/año como resultado de la disminución del 60% en el

consumo. Esta reducción, implicó ahorro económico de USD$7,5 Millones por año (ESMAP, 2011). El

proyecto se desarrolló como resultado de la colaboración entre el operador del alumbrado público en la

48 Es un grupo de organizaciones gubernamentales, nacionales y locales del Reino Unido, que se encarga de manejar y dar asesoramiento en

asuntos operativos y técnicos de la infraestructura vial, a lo largo de todo el país.


ciudad (LA Bureau of Street Lighting), la alcaldía de Los Ángeles, el Departamento de Agua y Energía y

el Programa Clinton Climate Initiative (CCI) Cities Program. El programa de modernización, se centró en

la sustitución de las luminarias de sodio de alta presión en calles residenciales y que ofrecían una

eficiencia óptica deficiente.

Además de los beneficios económicos como resultado de la disminución en los costos por el consumo

de energía, la percepción óptica generada por la luz LED favoreció la visibilidad en las vías de la ciudad.

Adicionalmente, se presentó una reducción en la emisión de dióxido de carbono de 40.500 toneladas al

año, de acuerdo al reporte de la Oficina de Alumbrado Público.

Ilustración 1 – Comparación de alumbrado de Sodio y LED en Los Ángeles

Fuente: Bureau of Street Lighting City of Los Angeles

Como parte del proyecto mencionado, se instaló un sistema de monitoreo remoto que permite tener un

control sobre el desempeño del sistema obteniendo información sobre la operación y el consumo de

energía del alumbrado público. La instalación de sistemas de información de tecnologías avanzadas,

como los medidores inteligentes, es una tendencia que se está desarrollando en el alumbrado público.

En Estados Unidos se han realizado pruebas piloto y proyectos en los que estos medidores son

instalados en la infraestructura de alumbrado público como parte de la creación de Ciudades Inteligentes.

En Chicago, se realizó una prueba piloto en la que se instalaron 800 luminarias con tecnología

inteligente, y se estimó una reducción de costos de operación, mantenimiento y energía de un 65%

(SilverSoring Networks ). Como parte de la constitución de la ciudad inteligente en Los Ángeles, además

de los medidores inteligentes, se han instalado estaciones de carga para vehículos eléctricos en la

infraestructura de alumbrado público, así como la inclusión de energía solar para la prestación de este

servicio. Además, se está aprovechando esta infraestructura para la instalación de redes telefónicas 4G

que proveen cobertura de banda ancha inalámbrica a empresas, visitantes y ciudadanos al integrar

tecnología inteligente en los postes del alumbrado público.

La ciudad de Nueva York cuenta con un reglamento técnico para el alumbrado público (New York City

Department of Transportation, 2015), en el que se especifica para cada tipo de alumbrado las

características requeridas de los postes y de las luminarias y la aplicación de cada uno de estos tipos


de iluminación en las diferentes vías de la ciudad. El operador del alumbrado público en Nueva York, al

ser el encargado de toda la infraestructura para la movilidad en la ciudad, cuenta con un Plan Estratégico

en el que integra las diferentes estructuras como puentes, las vías peatonales, las señales de tránsito y

el alumbrado público, alrededor de una estrategia verde, segura, inteligente y equitativa (New York City

Department of Transportation, 2016).

En Nueva York el 100% de la infraestructura de alumbrado público es propiedad de la ciudad; sin

embargo, en el Estado de Nueva York, excluyendo a la ciudad de Nueva York, el 74% de la

infraestructura es propiedad de las empresas de servicios públicos (New York State Energy Research

and Development Authority, 2015). Se identificó, que cuando la infraestructura es propiedad de las

empresas de servicios públicos, el servicio se proporciona a través de un acuerdo de arrendamiento

financiero en el que la empresa conserva la propiedad de la infraestructura y es responsable del

mantenimiento, y el municipio paga un cargo fijo mensual por este servicio. En este caso, cuando las

ciudades quieren sustituir las luminarias y acceder a nuevas tecnologías, se ven limitadas a las

decisiones que tomen los propietarios de la infraestructura. En contraste, cuando la ciudad es dueña de

la infraestructura pueden implementar proyectos de modernización en el momento que lo decidan. Este

es el caso de Nueva York, que al igual que Los Ángeles ha ido remplazando el parque de luminarias por

tecnología LED. Como resultado de los beneficios, que han identificado diferentes ciudades en el estado

de Nueva York, de poseer la propiedad de la infraestructura del alumbrado público, algunas han ido

comprándosela a las empresas de servicios públicos.



El suministro de energía para el alumbrado público en Perú es realizado por los distribuidores de energía

que son también los operadores del alumbrado público. Como se mencionó anteriormente, el suministro

de energía de acuerdo a la ley, requiere de un contrato de concesión definitiva autorizada por el

Ministerio de Energía y Minas mediante Resolución Suprema. El cálculo de la energía del alumbrado

público no tiene medición de acuerdo a la norma técnica peruana del alumbrado público. En esta, se

define la metodología de cálculo del consumo de energía del alumbrado público como:

𝐶𝑀𝐴𝑃 = 𝐾𝐴𝐿𝑃 ∗ 𝑁𝑈

Donde CMAP es el consumo mensual de alumbrado público en KW/h, KALP es Factor de AP en

KW/h/usuario-mes y NU es Número de usuarios (Ver Tabla 34).

Tabla 34- Factor KALP (Perú) por sector

Sector Típico – Segmento

Factor KALP

3 - Segmento A 8,7

3 – Segmento B 7,1

4 4,6


Fuente: Norma Técnica DGE “Alumbrado De Vías Públicas En Zonas De Concesión De Distribución” (Ministerio de Energía y

Minas Dirección General de Electricidad, 2002)

Los Factores KALP son determinados por el OSINERGMIN (Organismo Supervisor de la Inversión en

Energía y Minería) para efectos del cálculo del porcentaje de facturación de alumbrado público con

respecto a la facturación total en los Sectores Típicos 3 y 4. El Sector Típico 3 – Segmento A corresponde

a aquellos sistemas eléctricos con un consumo promedio mensual por usuario a nivel de baja tensión

(sin considerar el consumo de AP), igual o mayor a 40 KW/h, o un número de usuarios igual o mayor a

5000. El Sector Típico 3 – Segmento B corresponde a aquellos sistemas eléctricos no comprendidos en

el Sector Típico 3 – Segmento A. La norma técnica no es clara respecto a la tarifa de la energía que se

cobra, sin embargo, se establece como responsabilidad del concesionario reclasificar las vías y zonas

especiales que tienen bajo su responsabilidad, dos años antes de cada fijación de tarifas de distribución

eléctrica.

2.4.3.2. Europa

En el Reino Unido el suministro de energía para el alumbrado público puede ser realizado por los

operadores de la red de distribución locales (incumbentes) o independientes (otros). De acuerdo al

informe del Roads Liaison Group (2004)49, los contratos de suministro de energía celebrados con el

operador de red deben contener por lo menos los siguientes 9 puntos:

1. Escala de tiempo de la prestación del servicio.

2. Escala de tiempo para atender emergencias.

3. Escala de tiempo para reparar las fallas de conexión.

4. Especificaciones de la infraestructura de distribución.

5. Procedimientos de trabajo.

6. Procedimientos para el acceso a la infraestructura.

7. Procedimientos de vigilancia y control para monitorear el desempeño del operador de red.

8. Mecanismos de acuerdo de precios.

9. Sanciones por incumplimientos.

Según este reporte de buenas prácticas, un contrato es una mejor alternativa para la contratación de la

energía para el alumbrado público, ya que de acuerdo a la naturaleza de este tipo de contratación las

especificaciones se convierten en una obligación legal y no solo en un objetivo, como en el convenio.

En la guía publicada por el UK Lighting Board para el suministro de energía para el alumbrado público,

se establecen condiciones para sistemas con medición y sistemas sin medición. Para los sistemas sin

medición, se utiliza el inventario de luminarias y la carga disponible, y se deben hacer actualizaciones

periódicas del inventario para asegurar que se facture el consumo de energía correcto. La metodología

de medición depende de las instalaciones que tenga el distribuidor encargado del suministro de energía.

En el caso de no tener medición, en la guía se define un procedimiento para pasarse a un sistema de

medición a partir del cual el suministro de energía se facture a partir de medidores. Esto involucra la

49 Un estudio del UK Lighting Board, un programa Roads Liaison Group del Reino Unido dedicado exclusivamente al alumbrado público.


contratación de empresas que se dedican exclusivamente a la instalación y monitoreo de medidores y

la realización de un acuerdo con el operador de red en el que se establece la medición del suministro de

energía.

2.4.4. Gestión financiera del Alumbrado Público


En México, el Derecho de Alumbrado Público (DAP) es un pago que se cobra en la factura eléctrica de

los hogares, comercios e industrias, que tiene como base gravable el consumo de energía eléctrica. La

Comisión Federal de Electricidad (CFE) se encarga de hacer el recaudo de este derecho, que según lo

establecido en el Manual Operativo del Plan Nacional debe ser utilizado para el pago de las

amortizaciones del plan de financiamiento de los proyectos. La CFE emite los estados de cuenta

correspondientes al consumo de energía por alumbrado público, la recaudación del DAP y los cargos

por amortizaciones del financiamiento, realizando el pago de las cuotas de amortización antes que el

consumo de energía.

En México, la insuficiencia de recursos había impedido la ejecución de proyectos de modernización de

luminarias en varias ciudades, como por ejemplo en la ciudad de Guadalajara, por lo que el Plan Nacional

representó una oportunidad para el desarrollo de inversiones gracias a las facilidades financieras

definidas bajo el marco del proyecto. Como incentivo para el desarrollo del Proyecto Nacional, Banobras

ofrece la posibilidad al municipio de recuperar el financiamiento, a partir de una ayuda por parte del

Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía (Fotease). El

monto de la ayuda corresponde al máximo entre 10 millones de pesos mexicanos (alrededor de

USD$525.825,84) y el 15% del costo total del proyecto, que se valora de acuerdo al ahorro económico

generado por la disminución en el consumo de electricidad como resultado de la sustitución de luminarias

(ESMAP, 2016). De esta forma, el desarrollo de proyectos de modernización además de tener

motivaciones sociales y ambientales, se crea una motivación financiera.

Por otra parte, en Perú, si bien el alumbrado público es administrado y operado por las empresas

concesionarias, los costos de administración, operación y mantenimiento, son trasladados y distribuidos

entre los usuarios finales en la facturación de la energía. Los costos que se le remuneran al

concecionario corresponden a costos eficientes de un sistema económicamente adaptado. En la ley se

establece que la facturación realizada por la concesión, de la prestación del servicio de alumbrado

público, no debe exceder el 5% del monto facturado total a todos los usuarios. Por consiguiente, con el

fin de distribuir los montos que deben pagar los usuarios por el servicio, se establecieron unos factores

de proporción de acuerdo a un estimado del consumo promedio mensual de energía eléctrica, ya que el

pago del impuesto es un sistema prepago. De esta forma, los usuarios son quienes pagan la prestación

del servicio de alumbrado público y no los municipios. El Ministerio de Energía y Minas de Perú está en

capacidad de modificar la escala de los factores de proporción a través de un informe del Organismo

Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN).

En Ecuador, al igual que en Perú, la institución pública encargada de regular y supervisar el sector

energético es la Agencia de Regulación y Control de Electricidad (Arconel) adscrita al Ministerio de

Electricidad y Energía Renovable, la cual se encarga de establecer la regulación tarifaria del servicio de

alumbrado público (Afanador, 2010).


En Chile, aunque no existe un impuesto de alumbrado público, cada comunidad puede de forma

voluntaria pagar un tributo con el objetivo de acceder al servicio de alumbrado púbico. Las comunidades

que carecen del servicio, pueden acordar con las autoridades municipales o con las empresas de

servicios públicos realizar un pago temporal para la instalación de postes y de cableado. Al ser el servicio

un deber del estado, este no es cobrado a los ciudadanos (Buitrago Díaz, 2016)

Por su parte, en Brasil está definida la Contribuição para o Custeio do Serviço de iluminação Pública

(COSIP) que es un tributo que grava el consumo mensual de los residentes de las ciudades. La

contribución puede variar dependiendo de la ciudad, pero debe atender la política federal existente en

el país. El COSIP, al igual que los tributos por alumbrado público en México y Perú, se cobra de forma

mensual en el recibo de energía eléctrica. Por ejemplo, en el caso de Rio de Janeiro se definió el

siguiente sujeto pasivo y base gravables:

• Sujeto pasivo: es toda persona que posea el servicio de energía eléctrica, afiliada a una

concesionaria del servicio público de energía eléctrica en una jurisdicción municipal.

• Base gravable y tarifa: el valor de la contribución de determina de forma mensual, para así

costear el servicio de alumbrado público, y será aquel determinado sobre el consumo de energía

eléctrica fijado por la empresa concesionaria de distribución de energía eléctrica conforme con

la siguiente tabla (la tabla incluye las tarifas de la contribución de acurdo al nivel de consumo de

energía en KW/h al mes) (Buitrago Díaz, 2016).

El Banco Mundial en su estudio Lighting Brazilian Cities (2016) propone las recomendaciones en la Tabla

35 en cuanto a la definición y aplicación de COSIP como recurso para financiar el Alumbrado Público.


Tabla 35 - Recomendaciones del Banco Mundial sobre el COSIP



Las políticas para la financiación de proyectos del sistema de alumbrado público en Los Ángeles

consisten en generar un beneficio a los propietarios para que estos paguen un costo único de instalación

y los costos de operación anual y de mantenimiento. El cobro de la energía, el mantenimiento y la

operación anual se realiza en la facturación de los impuestos sobre la propiedad, que deben ser pagados

anualmente por los propietarios. Algunos proyectos, reciben financiación externa para cubrir los costos

de financiación, de tal forma que los dueños de las propiedades que se benefician son responsables

únicamente de los costos anuales de operación y mantenimiento.

Por ejemplo, el proyecto de modernización, que inició en el año 2009, fue financiado a partir de diferentes

fuentes debido a su tamaño. La Oficina de Alumbrado Público de Los Ángeles destinó recursos del fondo

para el mantenimiento, compuesto por los pagos de los ciudadanos para financiar parte del proyecto.

También, recibieron apoyo económico por parte de la ciudad, que a través del fondo financiero City Utility

(LADWP) otorgaron un crédito para la financiación del proyecto. Adicionalmente, recibieron un préstamo

•Debe estar indexado al precio de la energía o a costos relacionados a actividades de AOM, de tal forma que el aumento en los costos de AOM no sea un riesgo para el municipio.

•Si el COSIP está indexado al consumo de energía eléctrica, el presupuesto para alumbrado público será vulnerable a los cambios en el precio de la energía.

Mecanismo de indexación

•Los municipios deben establecer normativas locales de un mecanismo de reajuste claro y automático para todos los rangos de consumo. Esto puede mitigar parcialmente los riesgos de interferencia política sobre el recaudo del COSIP

Mecanismo de ajuste

•Destinar los recursos del COSIP a una fiducia reduce la percepción del riesgo de crédito.

•Por lo tanto, se recomienda a los municipios incluir en la definición legal del COSIP la intención de desarollar proyectos de inversión con este recurso.

Manejo de los recursos

•Debido al debate sobre el uso de los recursos del COSIP exclusivamente para los gastos de AOM o si se pueden utilizar para proyectos de inversión, en la definición legal del tributo se debe exponer la destinación de los recursos.

Destinación del COSIP

•Es importante para los municipios y las comercializadoras de energía establecer convenios en los que se defina claramente el mecanismo de recaudo del COSIP. Los municipios deben implementar mecanismos de vigilancia y control de este proceso de recaudación.

Recaudo del COSIP


por parte del Departamento de Agua y Energía con base en el ahorro de energía estimado que se

generaría a partir de la sustitución de las luminarias. Así mismo, parte de los fondos con los cuales se

financió el programa, provinieron de fondos federales destinados a través de la Ley de Reinversión y

Recuperación de Estados Unidos (American Recovery and Reinvestment Act) de 2009 (Clinton Climate

Initiative, 2011).


2.4.5.1. Latinoamérica y Europa

La vigilancia y control de los proyectos que se realicen bajo el marco del Proyecto Nacional mexicano,

para efectos de monitoreo y evaluación, la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía

(Conuee), la Comisión Federal de Electricidad (CFE), y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos

(Banobras) podrán solicitar al municipio información durante y después del desarrollo del proyecto.

El Proyecto Nacional tiene dentro de su plan de ejecución un programa de cursos, capacitaciones y

talleres para los municipios, por parte de las entidades del gobierno en temas de contratación,

normatividad aplicable, tecnologías de iluminación, uso de herramientas electrónicas, entre otros, con el

objetivo de fortalecer la capacidad técnica de los funcionarios municipales para identificar y aprovechar

oportunidades de ahorro, uso eficiente de energía y de energías renovables (Conuee, 2010). Igualmente,

en el Reino Unido los entrenamientos y capacitaciones se consideran una buena práctica, ya que

permiten mantener un nivel de conocimiento adecuado de los involucrados en la operación del

alumbrado público.

Como mecanismo de vigilancia y control, se propone la realización periódica de inspecciones sobre la

condición de la infraestructura y de la prestación del servicio de alumbrado público, con el fin de

identificar las necesidades que se estén presentando y solucionar las deficiencias en el menor tiempo

posible. Dentro de estas revisiones se incluye la evaluación de posibles efectos del cambio climático

sobre el alumbrado público, para encontrar soluciones que mitiguen los posibles daños en el sistema.

En Perú, al ser el servicio de alumbrado público obligación de las empresas distribuidoras de energía,

los municipios son los encargados de realizar las actividades de supervisión y de monitoreo al sistema

de alumbrado público. Como buena práctica, se definió un procedimiento de supervisión de la

operatividad del servicio de alumbrado público a nivel nacional, en el cual el OSINERGMIN, define y

clasifica las deficiencias que afectan la operatividad del alumbrado público y fija plazos para que los

concesionarios las resuelvan. Además, se define el procedimiento de denuncias, que los concesionarios

deben tener registradas en una base de datos. La OSINERGMIN, se encarga además de realizar dos

supervisiones al sistema de alumbrado público de los municipios dos veces al año, en las que verifican

la operatividad de las luminarias y el inventario existente, se realiza la revisión del registro histórico de

deficiencias y se obtiene un indicador de tolerancia que es el porcentaje luminarias deficientes respecto

al total de luminarias inspeccionadas (Ver Tabla 36). La tolerancia, no debe exceder en zonas urbanas

1,5% y en zonas rurales 2% (Osinergmin, 2007).

Tabla 36 – Deficiencias y plazo de solución (Perú)


Fuente: Procedimiento de Supervisión de la Operatividad del Servicio de Alumbrado Público (Osinergmin, 2007)


Como medidas para la vigilancia y control del alumbrado público en la ciudad de Los Ángeles, los

ciudadanos tienen líneas de atención, a través de las cuales pueden comunicar las fallas o deficiencias

del servicio. Adicionalmente, pueden hacer solicitudes de instalaciones nuevas de unidades de

alumbrado público y de sustitución de tecnología. El Departamento de Obras Públicas, a través de la

oficina de Alumbrado Público de Los Ángeles presenta informes anuales sobre el balance de los

resultados de los proyectos que se desarrollen.

2.4.6. Gestión ambiental de los residuos de Alumbrado Público


En Argentina la disposición de final de residuos del alumbrado público está definida bajo un instructivo

del Programa Nacional de Uso Racional y eficiente de la Energía50, realizando especial énfasis en las

luminarias de mercurio, con las que se debe tener especial precaución debido a las características de

fragilidad, contenido y forma de los elementos. Para esto, se realizan las siguientes recomendaciones:

• El uso elementos de protección personal como: respirador con cartucho especial para vapores

de mercurio, guantes de caucho o nitrilo y gafas de seguridad.

• Se debe informar al personal el riesgo del trabajo con mercurio, con anterioridad a la

manipulación de las lámparas de vapor de mercurio

• Trabajar en lugares con buena aireación y ventilación.

• No ingerir alimentos y/o bebidas y/o fumar ni almacenar alimentos en el lugar de trabajo.

• Almacenar, etiquetar y guardar los recipientes herméticamente cerrados. Mantenerlos en un

lugar ventilado y con llave de tal manera que solo personas autorizadas tengan acceso a ellos.

Las luminarias de este tipo deben ser almacenadas en lugares destinados específicamente para este

tipo de residuo y la organización en la bodega debe realizarse de acuerdo a la potencia de la lámpara.

En el caso de haber derrames de mercurio se debe realizar un procedimiento de recolección a partir de

50 Programa de la Secretaría de Energía y el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios

Deficiencia Zona Urbana Zona Urbano-Rural o Rural

Lámpara inoperativa 3 días hábiles 10 días calendario

Pastoral roto o mal orientado

3 días hábiles 7 días hábiles

Falta de Unidad de Alumbrado Público

7 días hábiles 14 días hábiles

Interferencia de árbol 45 días hábiles 45 días hábiles

Difusor inoperativo 7 días hábiles 14 días hábiles


productos que amalgaman el mercurio derramado. Por otra parte, para el transporte se exige que los

residuos se encuentren empacados en cajas o recipientes que permitan prevenir ruptura. En cada

provincia del país se define un transportista de residuos peligrosos y un operador de residuos peligros

(Programa Nacional de uso racional y eficiente de la energía).

2.4.6.2. Europa

La Contratación Pública Ecológica es un instrumento definido por la Unión Europea de carácter

voluntario, en la que se exponen los requerimientos técnicos del alumbrado público para garantizar una

operación ecológica. En este existen obligaciones ambientales en la prestación del servicio de

alumbrado público, en temas de ahorro energético, uso de materiales con bajo impacto ambiental y

disposición de residuos (European Comission - DG-Environment, 2011). Las diferentes unidades que

componen el alumbrado público deben ser desmontadas, manejadas y recicladas al final de su vida útil,

con el cuidado requerido para evitar daños ambientales. De acuerdo al informe, las luminarias de

mercurio deben ser manejadas con especial cuidado, el mercurio es recuperado de las luminarias en

plantas especializadas. Además de mercurio, las luminarias contienen otras sustancias y es importante

el manejo que se les dé al final de su vida. Las luminarias retiradas son enviadas a instalaciones con la

tecnología necesaria para la disposición de los residuos.


Respecto a la disposición de los residuos del alumbrado público la Agencia para la Protección Ambiental

de Estados Unidos (EPA) diseñó unos lineamientos para el manejo de estos residuos a través del

programa para la eficiencia energética Green Lights. El procedimiento de disposición de los residuos

planteado se basa en el tipo de luminaria y de las sustancias que las componen, especialmente en la

identificación de policlorobifenilios (PCBs) en los balastos. El procedimiento regular consiste primero en

identificar si la luminaria retirada contiene este tipo de sustancia para proceder a su manejo, que puede

ser un proceso de incineración o de disposición en vertederos de residuos peligrosos (Ver ilustración 2).

En el instructivo diseñado para la aplicación a nivel nacional, se deja a disposición de cada estado la

regulación de los desechos diferentes a los PCBs (Environmental Protection Agency: Green Lights

Program, 1998).


Ilustración 2 - Procedimiento de disposición de residuos con PCBs

Fuente: Lighting Waste Disposal (Environmental Protection Agency: Green Lights Program, 1998)

Por ejemplo, en el estado de Texas se definió un procedimiento especial para las luminarias de mercurio,

que son consideradas residuos universales, que pueden tener dos destinos: un vertedero de desechos

peligros o un procedimiento de reciclaje. El procedimiento de reciclaje consiste en la separación de las

sustancias tóxicas del resto del equipo para reutilizar materiales como el vidrio y el aluminio. Además

del procedimiento técnico de los residuos, existe una reglamentación que las ciudades del estado deben

seguir. Para el transporte de residuos universales no es necesario tener registros especiales con la EPA.

Sin embargo, en otros estados donde las luminarias y los demás residuos del alumbrado público no son

considerados residuos universales, es necesario contar con un manifiesto para el transporte de residuos

peligrosos (Texas Comission on Encironmental Quality: Waste Permits Division, 2016).

2.4.7. Aplicación en Colombia

A partir del análisis de las experiencias internacionales en alumbrado público, se identificaron algunas

prácticas, en los diferentes procesos, que pueden ser aplicadas en Colombia dada la operación actual

de la política de alumbrado público.

En primer lugar, en cuanto al esquema de operación y las actividades de inversión, administración,

operación y mantenimiento del alumbrado público, no se puede definir un solo modelo que determine

como deben operar los municipios, ya que, dadas las características técnicas y la capacidad financiera

de estos, las necesidades varían. Sin embargo, como lo hizo el Banco Mundial en Brasil y como está

definido en el Reino Unido, se pueden clasificar los municipios de acuerdo a ciertas características y

determinar, de acuerdo a esta clasificación, el modelo de operación más adecuado para cada municipio.

De igual forma, en el Reino Unido se han diseñado guías y contratos modelo que facilitan el proceso de

contratación de los diferentes servicios para el adecuado funcionamiento del alumbrado público, lo cual


puede garantizar el cumplimiento de la normatividad en estos procesos y además disminuir costos de

transacción. Otra práctica identificada, es la definición de un departamento u oficina municipal que se

encargue específicamente de todas las actividades entorno al alumbrado público, que garanticen el

funcionamiento y la calidad del servicio.

En cuanto a la infraestructura del alumbrado público, el desarrollo de proyectos o programas nacionales

que incentiven la inversión en el sistema de alumbrado público, como el Proyecto Nacional de Eficiencia

Energética en el Alumbrado Público Municipal ejecutado en México, pueden generar beneficios locales

en los diferentes municipios y favorecer a nivel nacional la gestión del consumo de energía. La

modernización a tecnología LED, ha resultado en reducciones en el consumo de energía del alumbrado

público, por lo que el incentivo a instalar este tipo de luminarias es una buena práctica que han

implementado ciudades como Los Ángeles y Nueva York. Para garantizar el adecuado funcionamiento

del sistema de alumbrado público y una buena calidad del servicio, en los países y ciudades analizadas,

se han definido normas y reglamentos técnicos que tienen en cuenta aspectos como la tecnología

utilizada, las características de los postes y la disposición vial, para definir estándares de calidad y

eficiencia energética. La definición de estándares de eficiencia es una buena práctica que puede ser

aplicada, con el objetivo de cumplir con niveles de calidad de iluminación adecuados sin generar excesos

en la potencia utilizada.

Por otro lado, la contratación del suministro de energía para el alumbrado público en el Reino Unido está

enmarcada en una guía nacional, en la que se definen requisitos mínimos de un contrato. Al igual que

para las actividades de inversión y AOM, la estandarización de contratos para la contratación del

suministro de energía eléctrica es una buena práctica.

En referencia a la gestión financiera en alumbrado público, se encontró que en varios países

latinoamericanos se cobran tributos por la prestación de este servicio. En Perú, México y Brasil estos

cobros se realizan en la factura de energía eléctrica. En Brasil, al igual que en Colombia, los municipios

son discrecionales respecto a la definición de la contribución para el alumbrado público, y cada consejo

municipal puede establecer las tarifas y condiciones de cobro. Al funcionar de forma similar, las

recomendaciones del Banco Mundial sobre la definición de la contribución para el alumbrado público en

Brasil, pueden ser tenidas en cuenta para definir el impuesto en los municipios de Colombia. Dentro de

estas recomendaciones se encuentra aplicar las siguientes prácticas:

• Indexar las tarifas del impuesto de alumbrado público a una variable relacionada con costos de

AOM.

• Definir un mecanismo de ajuste claro y automático para las tarifas del impuesto.

• Definir la destinación del impuesto.

• Incluir en la destinación la intención de utilizar los recursos en proyectos de inversión.

• Establecer convenios con los comercializadores de energía para la facturación y recaudo del

impuesto.

De los esquemas de vigilancia y control utilizados en otros países, también se identificaron buenas

prácticas que pueden ser aplicadas en Colombia. En primer lugar, en México, instituciones públicas

como la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (Conuee), la Comisión Federal de

Electricidad (CFE) y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) hacen seguimiento a


los proyectos de inversión del alumbrado público, permitiendo a estas entidades mantenerse informadas

sobre el funcionamiento del sistema y el cumplimiento que se le esté dando a la normatividad definida.

Por otro lado, como buena práctica se identificó que, en Perú, se definió un procedimiento de supervisión

de la operatividad del servicio de alumbrado público, en el cual se definen y clasifican las deficiencias

que afectan su operación y fija plazos para que sean resueltas. De igual forma, el acompañamiento tanto

en los procesos de contratación como a lo largo de la operación del alumbrado público, a partir de

capacitaciones y talleres técnicos, puede ser implementado en Colombia, ya que hay diferentes

entidades a nivel nacional que intervienen en el sector y cuyo interés es promover la adecuada

prestación del servicio.

Por último, se encontró que países como Argentina y Estados Unidos, así como la Unión Europea, han

definido programas o reglamentos para la gestión de los residuos del alumbrado público. Por lo tanto, el

diseño de una política pública para la gestión integral de este tipo de residuos puede considerarse una

buena práctica a implementar, en la medida en que los municipios puedan establecer procedimientos

estandarizados para su manejo.


3. Conclusiones

En términos generales se concluye que la forma como operan los procesos de alumbrado público difieren

de gran manera entre los municipios del país. En este sentido, no hay una manera genérica de

caracterizar a los municipios, dado que existen combinaciones singulares de la forma en que estos

prestan el servicio de alumbrado público desde los puntos de vista contractual, administrativo, técnico y

operativo. A su vez, estas diferencias encontradas responden en parte a las distintas condiciones

financieras, institucionales y socioeconómicas de los municipios.

Teniendo en cuenta dichas diferencias se concluye que, salvo excepciones puntuales, no hay prácticas

buenas o malas que apliquen a la totalidad de los municipios. En términos generales, se encontró que

las prácticas identificadas no tienen relación con la totalidad de los resultados esperados, o tienen

relación al evaluarlas bajo ciertos contextos como lo es el entorno de desarrollo. En consecuencia, al

momento de evaluar la aplicación de una práctica, es necesario revisar el contexto y objetivos del

municipio para poder determinar si esta tendrá los resultados esperados.

Al igual que las prácticas de prestación del servicio de alumbrado público, se encontró que los principales

resultados de la política (cobertura y calidad del servicio) difieren de acuerdo al entorno de desarrollo de

los municipios y dentro de las regiones del país. Los municipios en entornos más desarrollados reciben

una mayor calidad dados sus costos, en comparación con los municipios en entornos menos

desarrollados. La relación entre calidad y costo también varía según la región en la que se encuentre

ubicado el municipio. Los dos tipos de costos que tienen la relación más significativa con la calidad son

el suministro de energía y la interventoría. De igual manera, a medida que el entorno de desarrollo es

más avanzado, la cobertura del servicio es relativamente más alta. El promedio de los indicadores de

cobertura entre los municipios es mucho mayor a la medida a nivel nacional, lo que indica una

desigualdad en la distribución de las medidas en el país51.

Por otra parte, también se concluye que los municipios no tienen un conocimiento extensivo de la

operación de los procesos de alumbrado público. Esto pudo ser constatado al contrastar las respuestas

dadas por estos con información documental entregados por ellos mismos, en donde se encontraron

diferencias entre las respuestas del municipio y lo encontrado en los documentos. De la misma manera,

en las entrevistas realizadas a los municipios, se encontró una concurrencia relevante de respuestas en

donde el funcionario no tiene conocimiento sobre el tema que se estaba preguntando. Por otro lado, se

puede concluir que en algunos municipios del país no existe un conocimiento amplio de las normas y

regulaciones del alumbrado público y es posible que no se esté dando aplicación a la normatividad

aplicable. El desconocimiento es más pronunciado en los municipios en un entorno menos desarrollado.

A continuación, se presentan los principales hallazgos en cada uno de los procesos analizados.

51 El promedio de todos los municipios y la medida a nivel nacional son valores diferentes. A manera de ejemplo, en un país con municipios con

números de luminarias a, b y c y números de habitantes urbanos d, e y f: 𝑎+𝑏+𝑐

𝑑+𝑒+𝑓≠ (

𝑎

𝑑+

𝑏

𝑒+

𝑐

𝑓) ∗

1

3.. Se observa una mayor diferencia entre la

medida a nivel nacional y la medida promedio a medida que la distribución de municipios se vuelve menos uniforme.


3.1. Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento

Con respecto al proceso de Inversión & AOM del alumbrado público, se concluye que la mayoría de

municipios opera indirectamente. De los 703 municipios encuestados, el 57,3% (403 municipios) opera

a través de un tercero y el restante 42,67% (300 municipios) opera directamente. Se observó, que a

medida que el municipio se encuentra en un entorno de desarrollo más avanzado, la operación indirecta

es más usual.

Al evaluar la práctica de operar indirectamente, se concluye que no puede caracterizarse como una

buena o mala práctica, y que sus resultados tienen que ser vistos dependiendo de las condiciones

particulares del municipio y los objetivos que tenga al momento de determinar si opera directa o

indirectamente. Lo anterior debido a que se encuentra que la práctica tiene una relación neutral con el

desempeño de inversión y AOM del alumbrado del municipio en el entorno de desarrollo robusto, pero

se encuentra mayor inversión en los entornos de desarrollo temprano e intermedio. No obstante, se

encuentran mayores costos de AOM. Adicionalmente se encontró que los municipios que operan

directamente tienen tarifas de suministro de energía más altas, tienen un mayor consumo energético por

habitante y sus funcionarios son más propensos a considerar que el cobro de energía no coincide con

el consumo real. Esto puede explicarse debido a que los municipios que operan directamente no están

obligados a tener interventoría y dicha práctica tiene una relación con un menor consumo de energía del

municipio debido a su gestión de verificación.

De las empresas que operan el alumbrado público, el 52% son empresas privadas, 12% son empresas

públicas y 36% son empresas mixtas. En el 23,3% de los municipios son Empresas de Servicios

Públicos, las cuales corresponden con los operadores de red (distribuidores de electricidad) del

municipio. Se evalúa específicamente la práctica de operar a través del operador de red del municipio,

en donde se concluyó que tampoco puede ser considerada como una buena o mala práctica general. Lo

anterior, debido a que esto se asocia con menores niveles de inversión total, pero con mayores niveles

de inversión específicamente en expansión. También se asocia con una tarifa de energía más alta, con

una mayor potencia instalada por luminaria y con una mayor propensión a recibir compensaciones por

irregularidades en el suministro.

En cuanto a los procesos de contratación, se encuentra que hay diferencias entre los municipios. Los

municipios que operan a través de un tercero, en el 66,7% de los casos realizan licitaciones públicas

para contratar las actividades de inversión y AOM. Llevar a cabo un proceso de licitación pública para

seleccionar al operador del servicio de alumbrado público, se considera como una buena práctica, debido

a que se asocia con mayores niveles de inversión y mayores niveles de iluminancia y menores costos

por luminaria.

Las relaciones contractuales resultantes de dichos procesos de contratación, resultan en que las

concesiones representan 70% de los municipios, mientras los convenios representan el 20% y el 10%

de los municipios tienen esquemas diferentes. La firma de contratos de concesión o de convenios para

la contratación de la operación del servicio de alumbrado público, no puede clasificarse como una buena

o mala práctica, ya que se encuentra que esto no determina el desempeño de la operación del alumbrado

público.


Por lado, se concluye que los municipios no establecen mecanismos de control al cumplimiento del

contrato. Al realizar la revisión de los contratos de inversión y AOM, se observa que cerca del 63% de

los municipios no establece cláusulas contractuales con indicadores de calidad mínimos a cumplir. Esto

ha conllevado a que sólo el 8% de los municipios realizan descuentos o reciben compensaciones por

parte de los operadores del servicio de Alumbrado Público. Si bien no se encuentra relación en términos

de calidad y cobertura con esta práctica, es importante que los municipios tengan estas definiciones que

le permitan realizar control y seguimiento al cumplimiento del operador del servicio.

Por otra parte, se concluye que la definición de un plan para la prestación del servicio de alumbrado

público alineado con el decreto 2424 de 2006, se considera una buena práctica, ya que, tanto en

indicadores de cobertura como en indicadores de calidad, se encontraron mejores resultados para los

municipios que definen un plan de alumbrado público que para aquellos que no.

Del análisis de experiencias internacionales, se observa que los países analizados no tienen un solo

modelo que determine como deben operar los municipios, ya que, dadas las características técnicas y

la capacidad financiera de estos, las necesidades varían. Sin embargo, existen lineamientos y guías

para que los municipios tomen sus decisiones a partir de clasificaciones de acuerdo a sus

particularidades y objetivos. De igual forma, se han diseñado contratos modelo que facilitan el proceso

de contratación de los diferentes servicios para el adecuado funcionamiento del alumbrado público, lo

cual puede garantizar el cumplimiento de la normatividad en estos procesos y además disminuir costos

de transacción. Otra práctica identificada, es la definición de un departamento u oficina municipal que se

encargue específicamente de todas las actividades entorno al alumbrado público, que garanticen el

funcionamiento y la calidad del servicio.

3.2. Infraestructura del Alumbrado Público

Con respecto a la infraestructura de alumbrado público, se concluye que los municipios dependen en

gran manera de la infraestructura de distribución de energía eléctrica. Lo anterior debido a que el 100%

tiene infraestructura compartida con el sistema de distribución eléctrica, y del total de la infraestructura

el 80,6% corresponde a infraestructura compartida. Así mismo, en la mayoría de municipios, las

luminarias son de propiedad del municipio y en sólo 5,8% de los casos (41 municipios) la administración

local arrienda las luminarias. Estos municipios están concentrados en la región Centro Oriente en donde

se encuentran 24 de los 41 municipios mencionados.

Por otro lado, los sistemas de alumbrado público son mayoritariamente basadas en la tecnología de

Sodio con el 85,1% del total de luminarias. Tecnologías más modernas, como la tecnología LED tiene

una participación menor con el 3,7% de las luminarias. En los municipios en entorno de desarrollo

robusto no se observaron luminarias de tecnología de mercurio, mientras que en los municipios de

entorno de desarrollo intermedio esta tecnología representa el 2,3% y en los municipios de entorno de

desarrollo temprano representan el 3,0% del inventario.

3.3. Suministro de energía

La contratación y negociación del suministro de energía es clave para la buena operación del alumbrado

público y para garantizar la prestación del servicio, ya que los costos de esta actividad representan entre


el 45% y el 53% de los costos totales del alumbrado público. Por lo tanto, en términos generales, para

cualquier municipio independientemente de si la operación es directa o indirecta, la gestión del suministro

para el alumbrado público debe ser una prioridad, ya que una mala gestión puede inviabilizar la

prestación del servicio.

A pesar de lo descrito anteriormente, no se evidencia que la mayoría de municipios realicen una gestión

proactiva del proceso de suministro de energía. Algunos municipios de la muestra no realizan procesos

de contratación competitivos para el suministro de energía. El 60,7% de los municipios no realiza ningún

proceso de contratación y 26,9% realizan una negociación directa con el comercializador de energía de

la zona. Así mismo, al revisar los contratos de suministro se observa que el 15,9% de los municipios se

acogen al contrato de condiciones uniformes de los comercializadores de energía, y 40,9% se acogen a

la tarifa regulada. El 43,2% de los municipios realizan una negociación sobre la tarifa, en donde el 31,8%

tiene una tarifa indexada a alguna variable (principalmente indexada al IPP) y el 11,4% tiene su precio

en función del precio de bolsa de energía.

Por otro lado, solo 19,4% respondieron usar el registro de medidores. El método más común es el aforo

del consumo de energía, en donde el 38,8% de los municipios toman el aforo con el inventario del

comercializador, 32,8% con el del municipio y 26,8% usan el cálculo del operador del servicio de

alumbrado público. El 26,8% de los municipios no verifican el consumo de energía eléctrica. También

solo 12,8% municipios reportaron tener sistemas de información que registren su inventario de luminarias

y solo el 10,6% reportaron tener sistemas de información que sean georreferenciados. La gestión de los

activos mediante un sistema de información o conteos periódicos, se considera como una buena

práctica, debido a que se observó que los municipios que tienen estos sistemas, tienen menores costos

y consumo de energía.

En cuanto al estado de cartera del suministro de energía, el 75,8% de los municipios reportan que se

encuentran al día con el comercializador de energía, el 19,9% reportan estar en mora y el 1,5% reportan

estar en cobro jurídico. La proporción de municipios con cartera en mora por suministro de energía a

alumbrado público es mayor entre los municipios de las ZNI que entre los municipios del SIN.

3.4. Gestión financiera del alumbrado público

El 71,8% de los municipios tienen definido el impuesto de alumbrado público, mientras que el restante

28,2% el Consejo Municipal no ha establecido este impuesto. Al evaluar esta práctica, se concluye que

definir el impuesto de alumbrado público es una buena práctica ya que puede derivar en mayores

inversiones en el sistema, sin embargo, esto sólo aplica para los municipios que tengan las condiciones

socioeconómicas para definirlo y que no tengan la capacidad financiera para realizar las inversiones de

su presupuesto general.

En el 97,7% de los casos el encargado de la facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público

es el comercializador incumbente (solo en un municipio el recaudador no es este comercializador).

Adicionalmente, en 14 municipios de la muestra presencial, el encargado de AOM tiene la capacidad de

recaudar el impuesto a los sujetos pasivos especiales.


El municipio no siempre está a cargo de la administración del recaudo del impuesto de alumbrado

público. Únicamente el 23,8% de los municipios lo hace y en la mayoría de los casos el recaudador

descuenta del monto recaudado la remuneración de sus servicios.

En general, el recaudo del impuesto de alumbrado público no es suficiente. El 55,2% de los municipios

reportaron que los recursos del impuesto no son suficientes para cubrir los costos del alumbrado público.

Teniendo en cuenta la sumatoria del recaudo total de la muestra, esta no fue suficiente para cubrir la

sumatoria de los costos de suministro de energía para el alumbrado público. La tasa de suficiencia en

las zonas no interconectadas es menor que en los municipios del sistema interconectado. Así mismo, al

ver los datos reportados en FUT, se encuentra que los costos de prestación del servicio son mayores a

los ingresos reportados de alumbrado público. De igual manera, se encontró que las barreras financieras

se refieren a dificultades en la gestión económica del servicio por insuficiencia de recursos en los

municipios del entorno de desarrollo temprano, y en los entornos intermedio y robusto además de estas

dificultades, también se presentan barreras financieras por deficiencias en el manejo y administración

de los recursos.

3.4.1. Valoración Jurídica del impuesto de alumbrado público

Para realizar una valoración del impuesto de alumbrado público y de los Acuerdos Municipales, desde

el punto de vista jurídico, se agrupan las conclusiones a partir de criterios y principios de administración

municipal y principios tributarios, así:

• Principio de Legalidad Tributaria.

Los Concejos Municipales para la expedición de los acuerdos analizados sustentan su capacidad

tributaria en la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915. Esto implica que, formalmente, se cumple con el

principio de legalidad impositiva. Situación distinta se predica sobre la naturaleza administrativa que

tienen los Concejos y lo cuestionable que puede resultar que un órgano distinto al legislativo expida

impuestos.

• Principio de progresividad

Es válido concluir que se observa que el impuesto dispone de cargas mayores para quienes, a juicio,

del municipio tiene mayor capacidad de pago. Cuestión distinta es que los sujetos pasivos que más

contribuyen puedan terminar sufragando un valor que exceda su capacidad. Esto, permite inferir que no

se observa que el impuesto sea regresivo.

• Configuración del impuesto

En términos generales los municipios crean los impuestos considerando la estructura de los elementos

básicos de un impuesto. Existe un sujeto activo, un sujeto pasivo, un hecho generador y una tarifa. Como

se observa en el documento, en algunos casos, se presenta una proliferación de sujetos pasivos, lo cual

resulta exótico, pues quienes deberían sufragar el impuesto se pueden clasificar en usuarios

residenciales y no residenciales. Con respecto a lo anterior, se identificó que el promedio de número de

clases de sujetos pasivos en los acuerdos es de 6, encontrando un máximo de 27 definidos en uno de

ellos.


• Hecho Generador del impuesto

Se resalta este componente tributario para indicar que más que el disfrute del alumbrado público el

hecho generador que más se usa es la presencia del sujeto pasivo dentro de la jurisdicción municipal.

Este punto es interesante para concluir que esta es la estructuración a la cual se acude para gravar a

aquellas empresas que disponen de activos alejados o que nunca se benefician directamente del

servicio, como, por ejemplo, redes subterráneas.

• Destinación de los recursos

De acuerdo a la información extraída de los acuerdos municipales, en el 54,4% de los casos se define

el uso exclusivo mientras que en el restante 43,6% no es clara la destinación del recaudo. Sin embargo,

lo que resulta particular es que en algunos casos se identifican casos para remunerar actividades

distintas del alumbrado público. Esto puede ser cuestionable a la luz de la racionalidad tributaria que

debe mediar para la expedición de los Acuerdos Municipales que crean el impuesto. Este aspecto se ve

acotado una vez se aplique última reforma tributaria, la cual, ordena la realización de estudios como se

indica en el numeral anterior. Un punto que amerita un análisis, que sobra advertir, escapa al presente

estudio, es si es jurídicamente aceptable que si no hay discusión en que el servicio de alumbrado público

se pueda recaudar con un impuesto se limite en la reforma tributaria el uso de esos recursos

exclusivamente para las actividades descritas en la norma, pues, es de la esencia tributaria que un

impuesto no tiene destinación específica.

• Estructuración del impuesto

Dentro del levantamiento de la información preliminar que se realizó, uno de los comentarios recibidos

se relaciona con que se crean, en algunos casos, impuestos de manera irregular. Es relevante indicar

que el estudio contratado por el DNP no tiene como objetivo realizar un análisis de legalidad sobre los

Acuerdos Municipales. No obstante lo anterior, se pueden emitir los siguientes comentarios sobre el

particular: i) como se indicó, no se encontraron casos en los cuales se invoque un sustento distinto a las

normas que habilitan a los municipios para crear el impuesto, luego, se puede concluir que no hay casos

de violación del principio de legalidad; ii) la estructura de los elementos tributarios se encuentra en la

mayoría de los casos; iii) es posible mejorar la técnica tributaria para generar un impuesto más acorde

con las disposiciones de la reforma tributaria y las sentencias del Consejo de Estado y de la Corte

Constitucional. Este último punto amerita un estudio más profundo en el cual se consideren los

instrumentos que se pueden usar, tales como: una reglamentación de la norma, incluir directrices de

política pública en el Plan Nacional de Desarrollo o emitir directrices dictadas por el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público- Dirección de Apoyo Fiscal.

3.5. Vigilancia y control

En general, los principales instrumentos que tienen los municipios para realizar vigilancia y control es

mediante la recepción de PQRs y la supervisión directa de la alcaldía. El 92% de los municipios

encuestados afirman que tienen algún canal de PQRs para atender a sus usuarios y contribuyentes. Por

otro lado, sólo en el 25,5% de los municipios que operan indirectamente hay supervisión de un

interventor. Al evaluar la práctica de tener un interventor se concluye que esta es una buena práctica,


dado que se asocia con mayores niveles de inversión, una mayor cobertura y una mayor iluminancia. En

cuanto al suministro de energía, se observó que los municipios que cuentan con una interventoría tienen

una mayor proporción de funcionarios que consideran que el cobro de energía corresponde con el

consumo real. También se encontró que los municipios en entornos de desarrollo mayores tienen

informes de interventoría de mayor calidad.

3.6. Gestión ambiental del alumbrado público

En general, no se evidencia que los municipios den un manejo de residuos de acuerdo a la normatividad

vigente. El 55,1% de los municipios encuestados no tiene definido un plan de manejo ambiental. La falta

de un plan de manejo ambiental es más frecuente en los municipios de entorno de desarrollo temprano

e intermedio, mientras que más de la mitad de los municipios robustos si lo tiene. La realización de un

plan de gestión ambiental o de manejo de residuos peligrosos involucra implementar medidas para

cumplir con las responsabilidades dispuestas por el Ministerio de Ambiente en el Decreto 4741 de 2005.

Por lo tanto, se puede considerar que la realización de dichos planes para el alumbrado público en el

37,8% de los municipios encuestados es un indicador del cumplimiento de estas responsabilidades en

el municipio.

Así mismo, la Resolución 1511 de 2010 del Ministerio de Ambiente establece que la responsabilidad de

la disposición final de los residuos de bombillas cae en los productores de dichas bombillas. La

resolución permite que los productores realicen la gestión de dichos residuos directamente o al organizar

Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Bombillas. Únicamente se

identificaron 20 municipios que informan que entregan sus residuos directamente al productor.


4. Bibliografía

Afanador, E. (2009). Estudio Sobre Alumbrado Público ASOCODIS Y ANDESCO.

Afanador, E. (2010). Estudio Sobre Alumbrado Público ASOCODIS - ANDESCO.

Artés, D. (18 de Marzo de 2012). Diario motor. Recuperado el 22 de Mayo de 2015, de

http://www.diariomotor.com/tecmovia/2012/03/18/la-energia-no-se-crea-ni-se-destruye/

Asociación Nacional de Empresas Generadoras - ANDEG. (2013). Arquitectura de mercado y formación

de precio en mercados eléctricos.

Buitrago Díaz, E. (2016). La Crisis de los Impuestos Locales: El Caso del ICA, alumbrado público y

estampillas. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario.

Bureau of Street Lighting . (2013). Changing our Glow for Efficiency. Los Angeles.

Bureau of Street Lighting. (2007). Design Standards and Guidelines. Los Angeles.

Bureau of Street Lighting. (s.f.). Let us Light your way. Los Angeles.

CAISO. (2014). CONTINUING DISCLOSURE ANNUAL REPORT OF THE CALIFORNIA

INDEPENDENT SYSTEM OPERATOR CORPORATION FOR THE FISCAL YEAR ENDED

DECEMBER 31, 2014. CAISO.

Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE), Universidad de los Andes. (2017). Panel

Municipal del CEDE. Bogotá

Clinton Climate Initiative. (2011). City of Los Angeles LED Street Lighting Case Study. Los Angeles.

Companhia Paranaense de Energia. (2012). MANUAL DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. Brasil.

Conuee. (2010). Manual Operativo . México.

Conuee. (2010). Proyecto Nacional de Eficiencia Energética en Alumbrado Público Municipal. México.

Conuee. (2016). Proyecto Nacional de Eficiencia Energética en Alumbrado Público Municipal: Balance

2010-2016. México.

Decreto 2424 de 2006. (2006). Ministerio de Minas y Energía .

Decreto 4741 de 2005. (2005). Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible .

Decreto LEY No. 25844. (1992). Ley de Concesiones Eléctricas. Perú.

Decreto Supremo No 009-93-EM. (febrero 25 de 1993). Reglamento de la Ley de Concesiones

Eléctricas. Perú.


EMIS. (Mayo de 2017). EMIS. Obtenido de https://www.emis.com/php/dashboard?

Environmental Protection Agency: Green Lights Program. (1998). Lighting Waste Disposal. United

States.

ESMAP. (2011). GOOD PRACTICES IN CITY ENERGY EFFICIENCY: Los Angeles, USA- Light Emitting

Diode (LED) Street Lighting Retrofit. Los Angeles.

ESMAP. (2016). Lease-to-Own Delivery Model in Guadalajara, Mexico Case Study #5. En E. S. Program,

Proven Delivery Models for LED Public Lighting. Washington.

ESMAP. (2016). Proven Delivery Models for LED Public Lighting. Washington.

ESMAP. (2016). Public-Private Partnership Delivery Model: Birmingham, United Kingdom, Case Study

#4. En E. S. Program, Proven Delivery Models for LED Public Lighting. Washington.

European Comission - DG-Environment. (2011). EU GPP Criteria for Street Lighting & Traffic Signals.

European Comission - DG-Environment. (2011). Green Public Procurement GPP: Street Lighting and

Traffic Lights Technical Background Report. Brussel.

FitchRatings. (2014). Proyectos de Modernización del Sistema de Alumbrado Público. México.

Gaviria Fajardo, R. (2007). El SOAT: una mirada al futuro del ramo.

Ley 84 de 1915, Por la cual se reforman y adicionan la Leyes 4 y 97 de 1913. (24 de noviembre de

noviembre 30 de 1915). Bogotá.

Ley 97 de 1913, que da autorizaciones especiales a ciertos Consejos Municipales. (noviembre 24 de

1913). Bogotá.

Ministerio de Energía y Minas Dirección General de Electricidad. (2002). Norma Técnica DGE

"Alumbrado de Vías Públicas en Zonas de Concesión de Distribución".

New York City Demartment of Transportation . (2017). New York City Demartment of Transportation .

Obtenido de Infrastructure: Street Lights:

http://www.nyc.gov/html/dot/html/infrastructure/streetlights.shtml

New York City Department of Transportation. (2009). Green Light: Sustainable Street Lighting for NYC.

New York.

New York City Department of Transportation. (2015). Street Design Manual. New York.

New York City Department of Transportation. (2016). Strategic Plan 2016. New York.

New York State Energy Research and Development Authority. (2015). Street Lighting in New York State:

Opportunities and Challenges. Ney York.


NOM-013-ENER-2013. (2013). Eficiencia energética para sitemas de alumbrado público en vialidades.

México.

NOM-031-ENER-2012. (2012). Eficiencia energética para luminarios con diodos emisores de luz (leds)

destinados a vialidades y áreas exteriores públicas. Especificaciones y métodos de prueba.

NYC Global Partners. (2011). Best Practice: LED Street Lighting System. Los Angeles.

Osinergmin. (2007). Procedimiento de Supervisión de la Operatividad del Servicio de Alumbrado Público.

Osinergmin. (2013). Avances Tecnológicos en el Alumbrado Público. Foro Regional Eficiencia y Nuevas

Tecnologías en los Sistemas Eléctricos para la Región Ica. . Ica.

PJM. (2015). Reliability Pricing Model. PJM.

Programa Nacional de uso racional y eficiente de la energía. (s.f.). Instructivo para la disposición final de

residuos peligrosos provenientes del recambio de luminarias de alumbrado público.

Quiñones Cruz Ltda. . (2010). Estudio sobre la financiación del servicio de alumbrado público en

Colombia. Bogotá.

Resolución 1511 de 2010. (2010). Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible .

Resolución CREG 122 de 2011. (septiembre 8 de 2011). CREG.

Resolución CREG 123 de 2011. (septiembre 8 de 2011). CREG.

Salvatierra, R. (2009). Los Contratos de Concesión en el Sector Eléctrico.

Scottish Futures Trust. (2013). Street Lighting Toolkit 2013. Edinburgh.

SilverSoring Networks . (s.f.). Smart City Case Study. Chicago.

Texas Comission on Encironmental Quality: Waste Permits Division. (2016). Universal-Waste

Regulations for Hazardous Lamps and Mercury-Containing Equipment in Texas. Austin.

Transporte, M. d. (2006). Sistema Eléctronico de Contratación Pública. Recuperado el 09 de 11 de 2015,

de https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=06-1-6169

UK Lighting Board. (2010). Street Lighting Energy: The lighting . London.

UK Roads Liaison Group. (2016). Well-Managed Highway Infrastructure: A Code of Practice. London .

UK Roads Liaison Group, UK Lighting Board. (2004). Well-lit Highways: Code of Practice for Highway

Lighting Management. London.

World Bank Group. (2016). Lighting Brazilian Cities: Business Models for Energy Efficient Public Street

Lighting . Forum on Business Models for Energy Efficient Street Lighting . Sao Paulo.


5. Anexos

5.1. Anexo 1: Bases de datos cuantitativas

5.2. Anexo 2: Bases de datos cualitativas

5.3. Anexo 3 Reporte técnico del procesamiento de información

5.4. Anexo 4: Materiales de respaldo de la operación estadística

5.5. Anexo 5: Segunda entrega de la documentación de las bases de datos

de la evaluación

5.6. Anexo 6: Indicadores de la prestación del servicio de alumbrado

público

Producto 3: Informe final de trabajo de campo y primera entrega de … · 2017-12-18 · Informe de...

Documents

Transcript of Producto 3: Informe final de trabajo de campo y primera entrega de … · 2017-12-18 · Informe de...