DERECHO ADMINISTRATIVO IIUNIDAD I

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CARACTERES. CLASES. REGIMENES VIGENTES.-

1) Procedimiento administrativo. Concepto.La idea jurídica de proceso puede ser concebida muy en general, en sentido amplio, como una secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente, con el objeto de llegar a un acto estatal determinado, destacando entonces en el concepto la unidad de los actos que constituyen el proceso y su carácter teleológico, es decir que éstos se caracterizan por estar encaminados en su conjunto a un determinado fin.En este sentido amplio habría proceso en cualquier función estatal y podríamos hablar entonces de: a) proceso judicial (civil, penal, comercial, contencioso administrativo); b) proceso legislativo (es decir, el conjunto de actos parlamentarios que tienen por fin el dictado de una ley); c) proceso administrativo (el conjunto de actos de la administración que tienen por objeto la emanación de un acto administrativo).Aplicar el concepto de proceso a todo conjunto de actos dirigidos a la formación o a la aplicación de normas jurídicas (sean éstas jurisdiccionales, administrativas o legislativas) implica quitarle el carácter fundamental y tradicional de medio o técnica para la administración de justicia. Por esas razones y por la conveniencia de establecer una unidad terminológica en el conjunto de actos judiciales que versan sobre actos de la administración, es preferible mantener la designación de proceso estrictamente para el proceso judicial. Uno de los rasgos característicos que define al Derecho Administrativo es la permanente tensión subyacente entre las prerrogativas estatales (sustanciales y procesales) y las garantías de los administrados.El procedimiento administrativo tiene un doble propósito, por un lado, es el instrumento destinado a encauzar jurídica y racionalmente el ejercicio de la función administrativa, y por otro, limita el ejercicio abusivo por parte del Estado del ejercicio de sus prerrogativas de poder público, en función de las garantías de los individuos.Con la finalidad de cumplir adecuadamente dichos objetivos, se han consagrado en nuestro país, principios propios del procedimiento administrativo como los de legitimidad, verdad material, oficialidad, informalismo a favor del administrado, debido proceso adjetivo, colaboración, gratuidad, celeridad, economía y sencillez.Según Tawil, las vías recursivas y reclamativa que caracterizan al procedimiento administrativo, constituyen una exteriorización de una etapa precontenciosa o de conciliación, que se desarrolla frente a la Administración, que carece de los caracteres de independencia e imparcialidad que ostentan los jueces. “El procedimiento administrativo es la sucesión o secuencia de actos y tareas materiales y técnicas, cumplidos por una entidad estatal o ante ella, instrumentalmente destinados al dictado o la ejecución de un acto final de naturaleza administrativa”.Es el conjunto de trámites y formalidades que debe observar la Administración para desarrollar su actividad.

Gordillo, define al procedimiento administrativo como la parte del derecho administrativo que estudia las reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e impugnación de la voluntad administrativa.Finalmente, no puede perderse de vista que, en nuestro ordenamiento jurídico –y sin fijar posición respecto del carácter revisor-, el procedimiento previo en sede administrativa y su culminación –el acto-, resulta, en principio, indispensable para que el particular haga valer sus pretensiones en el proceso administrativo, como presupuesto procesal para el acceso a la instancia judicial.Al constituir el procedimiento administrativo, más allá de sus fines, una secuencia de actos, resulta necesario determinar cuál es la relación que tienen entre sí tales actos para que se los pueda calificar de procedimiento, requiriéndose tres condiciones a tal efecto:

a) Individualidad: cada uno de los actos debe conservar íntegra su propia individualidad jurídica, debiendo ser perfectamente separables desde un plano objetivo, de ello se deriva la posibilidad de impugnar particularmente cada acto (ej. arts. 84 y 89 RLNPA), salvo que el ordenamiento disponga lo contrario. Los distintos actos del procedimiento administrativo no integran un acto complejo sino un complejo de actos vinculados por una misma finalidad. Barra, por su parte, desarrolló la teoría de los “actos coligados”, según la cual, en ciertos procedimientos, como en el contractual, su estructura traduce una unidad esencial entre todos los actos, donde los actos coligados (a diferencia de los interlocutorios o de mero trámite) son verdaderos actos definitivos que se encuentran vinculados a una serie cocausal de actos de la misma especie, en una relación de actos antecedentes y consecuentes.

b) Unidad de efecto jurídico: es lo que caracteriza a la conexión existente entre los diversos actos, el efecto le da unidad al conjunto.

c) Vinculación causal: los actos deben estar vinculados causalmente entre sí, de modo tal que uno supone el anterior y el último supone la totalidad o el conjunto de ellos.

El procedimiento administrativo debe establecer un sistema que asegure y satisfaga las pretensiones de los particulares y no, como hasta ahora, que se convierta en la antesala de la justicia.Proceso y Procedimiento administrativo.Procedimiento y proceso no son sinónimos, aun cuando existen estrechos lazos de relación entre ambos conceptos.Procedimiento administrativo es la serie o secuencia de actos a través de los cuales se desenvuelve la actividad de los órganos administrativos, mientras que proceso se reserva para aquellos supuestos en que exista una autoridad imparcial e independiente.Cassagne sugiere reservar el término procedimiento administrativo para referirse al cauce formal de la función administrativa (en sentido material) y dejar el concepto de proceso para el cauce formal de la función jurisdiccional, entendida ésta como la solución de controversias con fuerza de verdad legal.Para que exista proceso administrativo es preciso que haya un órgano unipersonal o colegiado, funcional y orgánicamente independiente, que no esté dentro de los cuadros de la Administración, que forme parte del Poder Judicial y que sea competente para resolver un caso que verse sobre materia administrativa, donde aparezcan, como mínimo, dos

partes con intereses contrapuestos y al menos una de ella sea la Administración.Pero, además de las diferencias apuntadas, existen a su vez, ciertas interacciones y correspondencia entre el procedimiento y el proceso administrativo, que muestran zonas grises de interrelación.El objeto del procedimiento consiste en atender de modo directo e inmediato el interés público, mientras que el del proceso reside en resolver con fuerza de verdad legal casos en los que aparecen intereses contrapuestos de las partes, obviamente, los jueces, contribuyen a la satisfacción del interés general por cuanto se excluye la justicia por mano propia contribuyendo a la conformación de la paz social.El procedimiento refleja una actividad permanente y espontánea, mientras que el proceso revela una actividad intermitente provocada por uno de los sujetos justiciables.La Administración, en el procedimiento, actúa por conducto de su funcionario como parte en el conflicto o asunto que resuelve; el juez actúa sobre las partes, pero sin sustituirlas y en posición imparcial ejerce jurisdicción. Por ello, el procedimiento es dirigido y coordinado por uno de los actores principales: la Administración Pública, mientras que en el proceso, el órgano que ejerce funciones jurisdiccionales interviene como un órgano ajeno a las partes de la controversia.En el procedimiento administrativo se patentiza la relación de subordinación jerárquica que informa la vinculación entre los órganos afectados al cumplimiento de la función administrativa; en cambio, en la estructura del proceso judicial, existen órganos independientes.En el procedimiento administrativo no hay siempre un conflicto entre la Administración y el particular, ya que éste último actúa como colaborador en el ejercicio de la función administrativa, no hay pelea ni litigio como en el proceso.Del carácter de colaborador del particular en el procedimiento, se desprende el principio del formalismo atenuado o informalismo a favor del administrado (art. 1º, inc. c, LNPA), principio opuesto al formalismo que rige en el ámbito procesal, donde el cumplimiento de las formas está impuesto en garantía de la igualdad de las partes y del buen orden del proceso (ej., patrocinio letrado obligatorio en el proceso y no en el procedimiento; obligación de la Administración de dar curso a los escritos o recursos independientemente de su calificación por los particulares; el pedido de vista implica suspensión de plazos; gratuidad del procedimiento y no así en el proceso; el proceso se basa en el principio de la preclusión, mientras que ello ocurre de manera excepcional en el procedimiento; la cosa juzgada administrativa no tiene el mismo alcance que la cosa juzgada judicial, existiendo la posibilidad en el primero, de modificar la decisión final a favor o en contra del administrado y su ulterior revisión judicial, etc.).En el caso del ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la Administración, debemos tener en cuenta lo resuelto por la CSJN en los fallos Fernández Arias (control judicial suficiente: posibilidad de discutir en una instancia judicial ordinaria cuestiones de hecho y de derecho sin ninguna limitación) y Ángel Estrada (principio de especialidad –justificación razonable del otorgamiento de las funciones, tanto respecto de la idoneidad del órgano como de la especialización de las causas a tramitarse ante la Administración, a fin de que la excepción al principio general de juzgamiento por el Poder Judicial esté debidamente fundamentada-; otorgamiento de funciones jurisdiccionales por ley formal; garantías formales de independencia e imparcialidad para los integrantes del órgano administrativo, etc.).

2) Objeto del procedimiento administrativo. En primer lugar, el procedimiento administrativo, constituye un instrumento de control del proceso de formación de la voluntad administrativa, en la medida en que permite fiscalizar –de modo previo o con posterioridad al dictado del acto administrativo- tanto la legitimidad como la oportunidad, mérito o conveniencia de las decisiones adoptadas o a adoptar por la Administración. A diferencia de lo que acontece en el proceso judicial limitado, en principio, a un control de legitimidad, el procedimiento administrativo permite controlar valoraciones extrajurídicas, de naturaleza eminentemente políticas (sociológicas, económicas, etc.), propias de la actividad administrativa y exentas, en principio, del control judicial.En segundo lugar, el procedimiento administrativo, se presenta a su vez, no solo como un mecanismo destinado a garantizar el mejor funcionamiento de la Administración, sino también para otorgar a los administrados la posibilidad de hacer valer sus derechos o intereses frente al abuso o funcionamiento deficiente de la organización estatal; hallando dicho objetivo protector, sustento constitucional, en los derechos de defensa en juicio (debido proceso) y de peticionar a las autoridades.Procedimientos y recursos administrativos.Cuando el administrado interpone un recurso administrativo actúa en el doble carácter de portador de un interés propio y de colaborador de la legalidad objetiva.El típico medio de impugnación de actos que lesionan un derecho subjetivo o interés legítimo del administrado es el recurso, que debe ser distinguido de la reclamación y de la denuncia.El recurso es toda impugnación en término de un acto administrativo o reglamento tendiente a obtener del órgano emisor del acto, de su superior jerárquico o de quien ejerce el control llamado de tutela, la revocación, modificación o saneamiento del acto impugnado.La sustancia o naturaleza de los recursos administrativos es propia de la función administrativa y nunca es actividad jurisdiccional ya que técnicamente no puede hablarse de estricta controversia (la Administración actúa como parte y autoridad decisoria) ni tampoco la decisión posee los atributos de la verdad legal (cosa juzgada formal y material).

3) Diferencias entre procedimientos: administrativo, legislativo y judicial.Procedimiento administrativo: es aquel a través del cual se desenvuelve la actividad de la Administración, actuando en forma directa e inmediata, permanente, concreta, práctica y normalmente espontánea, con la finalidad de alcanzar el bien común. Procedimiento preponderantemente jerárquico.En virtud del criterio material u objetivo, existen procedimientos administrativos no sólo dentro del ámbito de actuación de los órganos administrativos (centralizados o descentralizados: entes autárquicos, empresas del Estado, entes federales o interprovinciales, etc.), sino también de los órganos jurisdiccionales y legislativos. En estos dos últimos casos, se trata en general de todo lo que se refiere a la organización interna y medios materiales y personales de los respectivos organismos. Así, en la justicia y el Congreso, todo lo referente al personal administrativo y sus relaciones entre sí y con sus

superiores (nombramiento, remoción, deber de obediencia, sanciones disciplinarias, recursos, etc.); lo referente a las contrataciones efectuadas (compras de los diferentes elementos necesarios; contratos de obra pública para la construcción o refacción de sus edificios; contratos de edición de libros; concesiones de servicio de cafetería, etc.) y en general a la disposición de los respectivos fondos públicos (inversiones, gastos, patrimonio, contralor de la inversión, etc.), pertenece al ejercicio de funciones administrativas y se desenvuelve por lo tanto a través de procedimientos administrativos, terminando en el dictado de actos administrativos.Procedimiento legislativo: es el seguido por los órganos legislativos y que traduce el dictado de normas jurídicas de alcance general y obligatorio, constitutivas de una situación impersonal y objetiva para los administrados, regulando una pluralidad de casos o hechos. Procedimiento que requiere de la previa deliberación y decisión mayoritaria. Toda actividad del Congreso que no sea producción de leyes constituirá un procedimiento administrativo.Procedimiento judicial: es preferible denominarlo proceso judicial, consiste en la actividad estatal ejercida por los jueces que decide controversias con fuerza de verdad legal. Procedimiento que resuelve según la regla del silogismo (razonamiento deductivo por medio del cual, partiendo de dos premisas, se obtiene una conclusión).

4) Caracteres del procedimiento administrativo. Obligatoriedad, externo, constitutivo o impugnativo. Cuando se hace referencia a la obligatoriedad del procedimiento administrativo se hace alusión a la necesidad del particular de agotar la vía administrativa como paso previo para poder discutir judicialmente sus derechos, consiste en una prerrogativa de la Administración establecida en concordancia con el régimen exorbitante establecido a su favor. Al hablar del carácter externo del procedimiento, estamos refiriéndonos a aquéllos cuyos efectos repercutirán directamente sobre la esfera de los derechos de los particulares, cosa que no sucede con los actos internos de la Administración.El procedimiento constitutivo es aquel dirigido a la formación de la voluntad administrativa, mientras que el impugnativo está establecido para tutelar los derechos y garantías de los administrados, participando éstos últimos, en ambos casos, en la formación de la voluntad administrativa.

Clases de procedimientos.- Procedimientos generales y especiales: toda la actividad administrativa es llevada a cabo por el Estado conforme a un procedimiento, pero, la variedad y diferente naturaleza de las funciones y cometidos, ha llevado a que los distintos órganos de la Administración ejerzan sus competencias conforme a diferentes procedimientos, situación que, según Cassagne, conspira contra la seguridad jurídica y la garantía de los particulares, habida cuenta de la imposibilidad de conocer en detalle la infinidad de disposiciones especiales que rigen la actuación de cada ente, habiéndoselos clasificados de acuerdo a diversos criterios.Dicha circunstancia fue lo que motivó la sanción de la LNPA, a fin de garantizar el derecho de defensa de los particulares y propender a que

la actividad de la Administración se enmarque en el principio de legalidad y respeto al orden jurídico.El problema se plantea en la necesidad de mantener ciertos procedimientos especiales, atento a la gran cantidad y multiplicidad de competencias y a la especialidad de las funciones y cometidos a cargo del Estado.Por ello, la solución debe buscarse en la necesidad de mantener la vigencia de los procedimientos administrativos especiales debidamente justificados por las particularidades y la naturaleza de la competencia y las funciones del órgano o ente.En ese orden de ideas, la LNPA, en su art. 2º, delegó en el PEN la facultad de determinar los procedimientos especiales que continuarían vigentes y de modificar las normas legales y reglamentarias de naturaleza procesal de los mismos, de manera de adaptarlos al procedimiento y recursos de la ley 19.549 sin que resulten afectadas las disposiciones de fondo, estableciendo además que la LNPA será de aplicación en forma supletoria, dejando bien aclarado que la aplicación supletoria se refiere a las disposiciones de naturaleza procedimental, ya que las normas de fondo (vgr., elementos del acto administrativo, nulidad, efectos, caracteres) contenidas en la LNPA resultan de aplicación directa.Los procedimientos especiales están previstos actualmente en los decretos 722/1996 y 1155/1997, enumerando el primero de los mencionados, en su art. 2º, una serie de procedimientos vigentes, como por ejemplo: a) AFIP, Aduana y DGI; b) Minera; c) Régimen de contrataciones del sector público nacional; d) Fuerzas armadas, de seguridad, policiales e inteligencia; e) sumariales; f) de audiencias públicas; g) Tribunales administrativos, etc. - Procedimientos declarativos, ejecutivos y de simple gestión: esta clasificación atiende a la finalidad específica del procedimiento:

Declarativos: son aquellos que tiene por finalidad específica la elaboración de una declaración de voluntad de la Administración, pudiendo a su vez subdividirse en: 1) disciplinario; 2) de revisión ex oficio; 3) de contralor; 4) recursivo o de impugnación. La estrecha interrelación entre el control de la Administración y el procedimiento administrativo se ve reflejada en las distintas modalidades que presenta, existiendo: a) procedimientos de control o fiscalización; b) de formación de la voluntad administrativa y c) de impugnación. En éstos dos últimos, los administrados tienen una intervención directa y relevante, ya que en ejercicio de su derecho al debido proceso pueden realizar diversos actos (sea mediante peticiones –actuación activa- o impugnaciones –actuación reactiva) tendientes a obtener la tutela de sus derechos individuales o colectivos, participando en la formación de los actos estatales.

Ejecutivos: persiguen la finalidad de realizar o ejecutar materialmente un acto administrativo concreto.

Simple gestión o internos: son aquellos que vinculan entre sí a los diferentes órganos de la Administración, siempre que no produzcan efectos jurídicos sobre los particulares, ya que en ese caso constituyen procedimientos externos.

- Procedimientos formalizados y no formalizados: formalizado es aquel que se encuentra establecido en una norma y la cual indica las instancias que la Administración debe cumplir para la emisión de un acto administrativo, debiendo seguir un cauce ritual; no formalizado, es aquél cuyo trámite no está expresamente previsto en ninguna norma.

- Procedimientos materialmente administrativos, legislativos y jurisdiccionales: clasificación que tiene en cuenta el criterio material de la función.

5) El procedimiento administrativo como garantía jurídica; derecho subjetivo, interés legítimo, interés simple. Derecho difuso y de Incidencia colectiva.-Hemos visto que el procedimiento administrativo constituye una garantía jurídica a favor de los particulares, los cuales, por su intermedio, cuentan con la posibilidad de hacer valer sus derechos o intereses frente al abuso o funcionamiento deficiente de la organización estatal; hallando dicho objetivo protector, sustento constitucional, en los derechos de defensa en juicio (debido proceso) y de peticionar a las autoridades.El clásico derecho público argentino nacional, atrasado legislativamente respecto del derecho comparado local y extranjero, admitía pues básicamente la tutela en sede judicial del derecho subjetivo, no así del interés legítimo que sólo encontraba protección en sede administrativa. El derecho de todo habitante se reducía en un “interés simple” que sólo permitía hacer denuncias administrativas pero no exigir nada, ni siquiera la cesación de la irregularidad denunciada, ni recurrir en sede administrativa o accionar judicialmente. Frente a ellos se erigía el concepto de “interés difuso,” más amplio que el interés legítimo pero no tanto como el interés simple. La mayor parte de los procesalistas lo admitían, algunos administrativistas no. El concepto no pasaba a la realidad salvo en medio ambiente. Eso cambió radicalmente con la Constitución de 1994.Por ello, hay que diferenciar las diferentes situaciones o posicionamientos que los administrados tienen frente a la Administración, ya que no todos los derechos o intereses son tutelados con la misma intensidad por el ordenamiento, lo que conlleva, a su vez, diferentes consecuencias, pudiendo distinguirse los siguientes casos:

a) Derecho subjetivo: es un interés personalizado e individual, protegido especialmente por el ordenamiento jurídico, que permite a su titular exigir de las demás personas un respeto general y, en caso de incumplimiento de tal obligación genérica, lo autoriza a reclamar una indemnización del incumplidor. Autoriza a su titular a reclamar administrativamente, accionar judicialmente y a perseguir una indemnización por los daños y perjuicios sufridos. El reclamo administrativo previo sólo procede para la defensa de derechos subjetivos.

b) Interés legítimo: para la configuración del interés legítimo, el interés debía ser personal y directo, debiendo pertenecer a una categoría definida y limitada de individuos, no pudiendo extenderse hasta las dimensiones de la colectividad nacional, pudiendo ser un interés patrimonial o moral, tanto actual, eventual o retrospectivo, debiendo apreciarse desde el prisma del peticionante. Gordillo se pregunta si todavía tiene sentido la categoría de interés legítimo, ya que según el autor, está actualmente equiparado, en cuanto a la legitimación, al derecho subjetivo, aunque asume que tal vez sea prematuro anunciar su desaparición del mundo jurídico en derecho administrativo. Autoriza a su titular a reclamar administrativamente y accionar judicialmente siempre y cuando haya una norma que lo habilite expresamente, pero no lo habilita a exigir una indemnización.

c) Interés simple: es el interés vago e impreciso de cualquier miembro de la comunidad, no reconocido ni tutelado en modo directo por el ordenamiento jurídico, tendiente a que se cumpla la ley o se obtenga el buen funcionamiento de la Administración. Habilita solamente a denunciar.

d) Derechos difusos: son aquellos intereses protegidos por una norma, que afectan directamente a los individuos de una colectividad y tienen carácter no excluyente, no conflictivo y no distributivo. El interés de la población en desenvolverse en un ambiente libre de contaminación (art. 127 Constitución), constituye un derecho difuso, “dada la indeterminación objetiva de la prestación debida por el Estado para cumplir con tal obligación” (SC-TSJ 14/04/2005 Exp. 05-0684).

e) Derecho de Incidencia colectiva: son aquellos intereses protegidos por una norma, que afectan directamente a los individuos de una colectividad y tienen carácter excluyente (sólo los miembros de una “colectividad determinable” son beneficiarios del bien jurídico de que se trate), no conflictivo y no distributivo. Lo que diferencia el interés difuso del interés colectivo es que este último, en cuanto a la naturaleza es mucho más concreta para un grupo humano determinado, mientras que el primero es mucho más abstracto no sólo para el que lo detenta sino para el obligado. En efecto, los intereses colectivos se asemejan a los intereses difusos en que pertenecen a una pluralidad de sujetos, pero se diferencian de ellos en que se trata de un grupo más o menos determinable de ciudadanos, perseguible de manera unificada, por tener dicho grupo unas características y aspiraciones sociales comunes”. El derecho de incidencia colectiva todavía no ha tenido recepción como legitimación en sede administrativa, pero al tenerla judicialmente por el art. 43 de la Constitución parece inevitable que la administración también deba acogerlo. Una de sus primeras apariciones es en el procedimiento de audiencia pública y los casos de tutela del medio ambiente. Es muy posible que de afirmarse en la experiencia el reconocimiento de la legitimación constitucional amplia para aquéllos, el interés legítimo tienda a desaparecer. Mientras que la administración puede sin problema reconocer carácter de parte al titular de un interés legítimo, es difícil que acudan a ella los titulares de derechos de incidencia colectiva, que preferirán la acción judicial directa. En la práctica es así posible que el interés legítimo se transforme en el primer círculo de afectados por el acto, con tutela administrativa pero usualmente no judicial en el orden nacional —sí en muchas Provincias— y el derecho de incidencia colectiva sea una categoría algo más restrictiva que el interés simple de toda la colectividad, con tutela judicial por imperio del art. 43 de la Constitución. En el procedimiento administrativo la legitimación no sólo puede surgir de un derecho subjetivo sino también de un interés legítimo afectado. En algunos casos, por excepción, puede serlo por un interés simple, pero la regla es que sea necesario un derecho subjetivo o un interés legítimo y que el interés simple sea insuficiente. En el concepto clásico de interés legítimo hay por lo general una concurrencia de individuos a quienes el orden jurídico otorga una protección especial. También en el interés simple hay una concurrencia de individuos, sólo que en tal caso dicha “concurrencia” abarca a todos los habitantes. La diferencia entre el interés legítimo y el interés simple está dada por el hecho de que en el primero se requiere que el individuo tenga un “interés personal y directo” en la impugnación del acto. La diferencia entre el interés legítimo y el interés simple está en que en el interés simple el interés es común a todos los habitantes, mientras que en el interés legítimo debe pertenecer a “una categoría definida y limitada” de individuos. Las circunstancias que rodean al acto o hecho

cuestionado deben trazar un círculo de interés, definido con precisión suficiente; puede así tratarse de una medida administrativa que afecte a todos los comerciantes, o a todos los usuarios de un servicio público, etc. pero no a todos los contribuyentes del Estado, o a todos los ciudadanos o habitantes; puede, en cambio, tratarse de todos los contribuyentes o habitantes de una comuna determinada; lo importante en esta concepción, hoy superada en el derecho argentino, era que el círculo no se ampliara “hasta las dimensiones de la colectividad nacional.” Así p.ej., una decisión referente a lugares de camping afecta en general a toda la colectividad, ya que son todos los individuos los que tienen derecho a visitar un lugar de camping. Pero un individuo que aduce su calidad de miembro de una asociación de camping y que efectúa su práctica asidua, se encuentra en una situación particular y no en la de cualquier ciudadano. Tiene por lo tanto suficiente interés legítimo, en la vieja categorización, para reclamar. Pero muchas veces, tanto el derecho subjetivo como el interés legítimo quedan subsumidos en el derecho de incidencia colectiva, como en el caso Lobatón, donde se le ordenó a la administración a realizar la obra de rampas para discapacitados; a pesar de que la administración responsable era el propio Poder Judicial en cabeza de su Corte Suprema, cumplió la orden judicial. Allí también aparece la sumatoria de derechos de incidencia colectiva, intereses legítimos de los discapacitados y derecho subjetivo de la actora por impedírsele de hecho el ejercicio de su profesión de abogada. La Constitución de 1994 admitió dos tipos expresos de interés colectivo con tutela judicial: los del art. 41 para el derecho a la salud y a un medio ambiente sano y los del art. 43. A lo expuesto cabe sumar el de la ley de defensa del usuario y del consumidor ya preexistente y los múltiples derechos del art. 42; con más los derechos de los arts. 368 y ss., todos de igual naturaleza colectiva. La introducción constitucional de los derechos de incidencia colectiva constituye la base del desarrollo de la legitimación judicial en cuanto al derecho sustantivo y adjetivo, por ejemplo en materia de participación de los usuarios en los servicios públicos conforme al art. 42, o en el ya reconocido derecho a tener audiencia pública antes que se modifique su régimen hacia el usuario. Esa amplia legitimación lleva también, inexorablemente, a que los efectos de la sentencia puedan en definitiva ser erga omnes. El art. 43 de la Constitución establece que la acción de amparo para “los derechos de incidencia colectiva en general” tiene tres tipos de legitimados activos: a) el afectado: usuario, vecino, etc.; puede ser un interés moral, b) el Defensor del Pueblo, c) “las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización.” d) Un supuesto legal adicional, previsto en la ley 24.240, el ministerio público.

6) La legislación en materia de procedimientos administrativos en el orden Nacional y en las Provincias. Estructuras.-Si bien el reconocimiento del derecho de los administrados a interponer recursos contra los actos administrativos no requiere que el mismo se encuentre necesariamente reglado en forma expresa, en virtud de ser la emanación de prescripciones constitucionales, en el orden nacional, en un principio, para demandar judicialmente al Estado Nacional debía obtenerse previamente una autorización –venia- legislativa: esta situación se modificó con la sanción de la ley 3952 del año 1900, a través de la cual se estableció el procedimiento al que debía someterse cualquier controversia con el Estado, requiriéndose la reclamación

previa de los derechos controvertidos ante el Poder Ejecutivo Nacional y su denegación por éste, regulándose además aspectos procedimentales como los plazos para resolver y la posibilidad de interponer un pronto despacho ante la inactividad administrativa. Con posterioridad a dicha ley, la regulación fue fragmentaria, abarcando solamente al recurso jerárquico (Dec. autónomo 7/4/1933), hasta que se dictó la Ley 19.549 del año 1972 (modif. por leyes 21.686 y 25.344 y por el Dec. delegado 1023/2001) y su decreto reglamentario 1759/72, mientras que en la provincia de Corrientes rige la ley 3.460 (modif. por Dec 182/01), que constituyen los cuerpos normativos orgánicos de regulación del procedimiento administrativo nacional y provincial respectivamente.La aplicación de la ley 19.549 y su decreto reglamentario rigen tanto para la Administración central como respecto de las entidades descentralizadas. La excepción está dada por los denominados procedimientos especiales, sin embargo, la LNPA, continúa aplicándose en forma supletoria. También las normas de procedimiento se aplican, en principio, respecto de los actos regulados parcialmente por el Derecho Privado siempre que no alteren las normas de fondo civiles aplicables al caso.En cuanto al ámbito de aplicación de la ley 3.460, ella no se aplica ni a un sujeto determinado ni a una materia especial, sino al ejercicio de cierto tipo de prerrogativa jurídica. Por lo tanto, sus normas alcanzan no sólo a la Administración, sino también a los otros poderes estatales cuando ejercen función administrativa, a las personas públicas paraestatales y a las personas de derecho privado, cuando tienen delegadas potestades públicas.

UNIDAD II

PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. NULIDAD.- REVOCACIÓN.-

1) Principios generales del procedimiento administrativo: principios de la legalidad objetiva. Alcances.-Los principios que veremos se aplican a todos los procedimientos administrativos clásicos, e igualmente a los procedimientos administrativos especiales mentados por el decreto 722/96, como por fin a los supuestos de procedimientos especiales como los de audiencia pública y licitación pública, que por cierto se subsumen dentro de la categoría general del procedimiento administrativo. Los grandes principios del procedimiento administrativo son de carácter constitucional, de justicia natural y de derecho supranacional. Sus fuentes son la Constitución Nacional, como la ley formal y material.Su aplicación no precisa la reglamentación previa del Poder Ejecutivo, teniendo tales principios operatividad por sí mismos, configurando en la mayoría de los casos verdaderos deberes para la Administración Pública. Ellos configuran un sistema garantístico y de eficacia administrativa que tiende a afianzar la unidad del procedimiento.

Finalmente, los principios cumplen también una triple función de fundamento, interpretación e integración del ordenamiento jurídico, garantizando la tutela administrativa efectiva (reconocida expresamente en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Nueva York de 196, art. 2º, ap. 3, inc. a, aprobado por ley 23.133 e incorporado a la Constitución Nacional, art. 75, inc. 22).El principio de legitimidad o legalidad objetiva (art. 4, inc. a, ley 3460): el procedimiento administrativo debe respetar y observar dicho principio, sin cuya presencia la actuación estatal deviene ilegal o injusta. Se compone de dos facetas distintas:

a) Legalidad: procura ajustar el obrar administrativo al ordenamiento jurídico positivo, mediante la limitación o el condicionamiento del poder jurídico del órgano que lleva a cabo la función administrativa.

b) Razonabilidad o justicia: exige que los actos y conductas estatales posean un contenido justo, razonable y valioso.

2) Principios de la oficialidad. Aspectos que comprenden.La Administración Pública tiene el deber de actuar ex officio impulsando el procedimiento para llevarlo a cabo, cualquiera fuere la intervención e impulso que tuvieran los administrados, pero ello no suprime la intervención de los administrados ni les cercena el derecho al impulso para llegar a la decisión definitiva.El procedimiento administrativo es de naturaleza inquisitiva (similar al proceso penal) a diferencia del proceso judicial civil, pues en este último impera el llamado principio dispositivo, donde el impulso procesal compete al particular interesado, a quien pertenecen todos los poderes de disposición respecto de las distintas fases del proceso, incluso para concluirlo en forma anticipada.De este principio, regulado en el art. 1º, inc. a), LNPA y en el art. 4º, inc. b), ley 3460, surgen una serie de consecuencias que se proyectan en una ampliación de facultades del órgano administrativo que lleva a cabo la instrucción, el que puede:

a) Revocar un acto una vez dictado y notificado, de oficio o a pedido de parte, cuando existiera una nulidad absoluta y el acto no hubiere tenido principio de ejecución;

b) Ordenar la producción de toda clase de medidas de prueba, aun cuando no fueran solicitadas por el administrado.

Hay que dejar bien en claro que, aquellos trámites en los que medie sólo un interés privado del administrado, no se aplica el principio de la oficialidad, debiendo en consecuencia aquél, impulsar el procedimiento.

3) Principio del informalismo. Su recepción en el derecho positivo Argentino.-El principio del formalismo moderado o informalismo está instituido a favor del administrado, tiende a que éste pueda lograr, superando los inconvenientes de índole formal, el dictado de una decisión legítima por parte de la Administración.Se encuentra receptado, en el ámbito nacional, en el art. 1º, inc. c) de la LNPA y en el art. 4º, inc. f), ley 3460, principio que permite se excuse a los interesados de la inobservancia de exigencias formales no esenciales, que puedan cumplir a posteriori. Las formas no esenciales comprenden desde las irregularidades intrascendentes que no provocan vicio alguno hasta los defectos formales que impliquen una nulidad relativa, no así aquellos que

impliquen una nulidad absoluta por la inobservancia de requisitos esenciales.Por aplicación de este principio, cualquier duda que se presente durante el transcurso del procedimiento administrativo (cómputo de plazos, legitimación, calificación de los recursos, etc.) debe interpretarse a favor del administrado y de la viabilidad del recurso.

4) Principio del debido proceso: Derecho de ser oído; Derecho a ofrecer y producir pruebas; Derecho a una decisión fundada.-El denominado debido proceso adjetivo regulado en el art. 1º, inc. f), LNPA y en los arts. 4º, inc. g) y 98, ley 3460, es una emanación de la garantía de la defensa que consagra el art. 18, CN, e implica el reconocimiento de tres derechos fundamentales, que garantizan la defensa del administrado durante el transcurso del procedimiento:

a) Derecho a ser oído: comprende el poder jurídico de exponer las razones de las pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieran a los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado; interponer recursos, reclamaciones y denuncias; hacerse patrocinar y representar por profesionales; solicitar vista de las actuaciones y presentar alegatos y descargos; publicidad de los procedimientos y resoluciones, salvo que la Administración, por acto expreso y fundado, disponga lo contrario para preservar la moralidad o seguridad pública [art. 4º, inc. h), ley 3460].

b) Derecho a ofrecer y producir pruebas: se rige por la regla de la pertinencia y está limitada por el plazo fijado por la Administración atendiendo a la complejidad del asunto y la índole de la que deba producirse. A su vez, lleva ínsita la facultad del administrado de controlar las pruebas producidas.

c) Derecho a una decisión fundada: permite al administrado exigir que la decisión (de mero trámite o definitiva) haga mérito de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en la medida que fueren conducentes a la solución del caso. Este principio se vincula con el derecho a una tutela judicial efectiva y requiere que la notificación sea autosuficiente, no bastando una remisión genérica a la causa del acto.

5) Ley de Ética Pública, Convención Interamericana contra la Corrupción y régimen derivada de la Carta Compromiso del Ciudadano, en relación al procedimiento administrativo.La eficiencia en el manejo de los fondos públicos viene también exigida por la CICC, la ley 25.188 de Ética Pública y el decreto 229/00 (Carta Compromiso con el Ciudadano), art. 4º, inc. g) y art. 5º, inc. a). Ello significa que deben evitarse complicados, costosos o lentos trámites administrativos burocráticos que dificulten el desenvolvimiento del expediente. Es evidente que cuesta transformar en realidad tan reiterados preceptos normativos. Es fundamental destacar que estos principios son secundarios respecto del principio de la garantía del debido proceso y del principio del informalismo en favor del administrado y que deben ser interpretados en forma congruente con ellos: no podría, pues, disponerse una aceleración, simplificación o economía procesal que implique hacer riguroso el procedimiento, o perjudicar al administrado en su defensa. Lo mismo puede afirmarse respecto a los principios de publicidad y transparencia de la convención interamericana contra la corrupción. Sólo cuando se ha satisfecho plenamente la defensa del interesado y la exigencia de conocimiento público cabe por fin a la autoridad resolver rápida y simplemente; pero

si los hechos no han sido debidamente aclarados, o no ha habido suficiente oportunidad de defensa, entonces estos principios de “celeridad” y “eficiencia” no son todavía de aplicación, pues debe procederse a producir cuidadosamente la prueba necesaria, etc.Asimismo, los requisitos de transparencia, objetividad y justicia, son exigidos por el art. 4º inc. b) del decreto 229/00 (“objetividad, justicia e imparcialidad” y por el inc. g); además lo exige el art. 4º inc. a) del mismo cuerpo. Por supuesto vienen impuestos por la CICC y la ley 25.188 de ética pública.

6) Otros principios: celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.Principio de gratuidad: el procedimiento administrativo es gratuito (si bien no se encuentra expresamente regulado en la normativa), siendo su fundamento la necesidad de la participación y el control, sin obstáculos económicos, por parte de los administrados, salvo que una norma expresa imponga el criterio contrario. Este principio se afecta cuando se imponen tasas al administrado para la realización de ciertos trámites administrativos que no implican una prestación técnica de un servicio público.Principio de contradicción: a veces hay intereses contrapuestos de distintos administrados en los concursos, licitaciones públicas o privadas; solicitudes de autorizaciones, permisos, franquicias, exenciones, grandes proyectos de inversión, reglamentaciones, tarifas de servicios públicos, audiencias públicas, etc. En tales casos el procedimiento adquiere un pleno carácter contradictorio y la administración está obligada a asegurar la participación igualitaria de los interesados, so pena de ilegitimidad de su decisión, por afectar la imparcialidad que ella debe guardar en el trámite. En este sentido la Procuración del Tesoro de la Nación tiene dicho que “el principio de contradicción, que es uno de los principios «formativos» del proceso, así lo impone, tanto en el orden judicial como en el administrativo.Principio de verdad material (art. 1º, inc. f, ap. 2, LNPA, modif. introducida por ley 21.686 y art. 4, inc. a, ley 3460): íntimamente relacionado con el principio de instrucción. A diferencia de lo que acontece en el proceso judicial, donde el juez circunscribe su función jurisdiccional a las afirmaciones y pruebas aportadas por las partes, siendo ellas el único fundamento de la sentencia, en el procedimiento administrativo, el órgano que lo dirige e impulsa ha de ajustar su actuación a la verdad objetiva o material, con prescindencia o no de lo alegado y probado por el administrado.El principio de la eficacia, reconocido en el orden nacional (arts. 1º, inc. b) LNPA y 2º, RLNPA) y de la provincia de Corrientes (art. 4º, inc. d), ley 3460), se integra con los principios de celeridad, sencillez y economía en los trámites administrativos, que hacen también a la eficiencia de la actuación administrativa.Estos principios se traducen en una serie de facultades y deberes de los órganos superiores y, en general, de los demás órganos administrativos.Entre las facultades expresamente contempladas, a parte de las que fluyen normalmente de la jerarquía (avocación, emitir órdenes, circulares, instrucciones, etc.) se prevé la facultad genérica de delegar atribuciones y de intervenir los respectivos órganos por parte de los ministros, directores de los entes descentralizados, etc.

Respecto de los deberes (ámbito de mayor trascendencia para los derechos de los administrados) el RNLPA prescribe que el órgano administrativo debe:

a) tramitar los expedientes según su orden de entrada y decidirlos a medida de que vayan quedando en estado de resolver, salvo que se disponga lo contrario mediante decisión fundada;

b) proveer en una sola resolución todos los trámites que, por su naturaleza, admitan su impulsión instantánea;

c) concentrar en un mismo acto o audiencia todas las diligencias y medidas de prueba pertinentes;

d) señalar, antes de dar trámite a cualquier petición, los defectos de que adolezca, ordenando que se subsanen;

e) disponer las diligencias necesarias para evitar nulidades.Con ese objeto, el Dec. 1883/1991 dispuso la creación en el ámbito de cada Ministerio de una Secretaría General, la cual, como responsabilidad primaria, debe controlar todo lo concerniente a las normas sobre procedimiento, inclusive con relación a sus plazos y eficacia.

7) Nulidades en el procedimiento administrativo.-Cuando la norma prevé una serie de trámites y formalidades que deben cumplirse durante el procedimiento y antes de emitirse el acto, su incumplimiento lo vicia, pero no siempre habrá una nulidad absoluta.Acto nulo es aquel que adolece de un defecto patente y notorio, cuya nulidad no depende del juzgamiento, por ser manifiesta. En sentido inverso, cuando para descubrir el vicio fuera necesario realizar una investigación el acto sería anulable o de nulidad no manifiesta.En materia de vicios de procedimiento, la jurisprudencia participa del criterio de la subsanación.

8) Nulidad. Procedencias. - Para que haya motivo de nulidad es necesario que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido, lo que comprende la ausencia total del trámite, seguir un procedimiento distinto, etc.- Si se ha violado el derecho de defensa, el acto estará afectado de nulidad absoluta, por ejemplo al negarse la producción de una prueba que podía resultar decisoria en la adopción de una medida, lo cual torna arbitraria la medida.- La omisión de un trámite esencial, como el dictamen jurídico (art. 7º, inc. d, LNPA y art. 97, ley 3460), es en principio, pasible de acarrear la nulidad del acto.- En los supuestos de actuación de organismos colegiados, existe un procedimiento especial para la elaboración de su voluntad, siendo característico el régimen de sesiones deliberantes, que se ajustan, por lo común, a las siguientes formalidades: convocatoria o citación previa para la sesión, orden del día previo, etc., los defectos en el procedimiento en la convocatoria o citación aparejan la nulidad.Efectos.-Teoría Bipartita: separa a la invalidez en: nulidad o nulidad absoluta, por una parte, y anulabilidad o nulidad relativa, por la otra.En el Derecho Administrativo, el interés general se encuentra presente en todos los supuestos de invalidez (nulidad absoluta o relativa).Consecuencias:

a) La nulidad absoluta no puede confirmarse, convalidarse ni subsanarse, a diferencia de la nulidad relativa o anulabilidad, salvo la posibilidad de saneamiento que ofrece la figura de la conversión;

b) El acto administrativo afectado de nulidad absoluta y manifiesta carece de presunción de legitimidad sin que pueda promoverse su ejecución ni su ejecutoriedad. La presunción de legitimidad rige, fundamentalmente, para los actos de nulidad relativa y en los casos de nulidades absolutas no manifiestas;

c) La revocación de los actos de nulidad absoluta se considera procedente, salvo cuando el acto administrativo hubiera generado derechos subjetivos que estuvieran en la etapa de cumplimiento, en cuyo caso la Administración precisa acudir a la vía judicial, promoviendo la acción de lesividad;

d) La acción de nulidad absoluta es imprescriptible.e) La declaración de nulidad de un acto administrativo tiene efectos

retroactivos, no rigiendo en principio las distinciones del Cód. Civil (ex tunc o ex nunc) con relación a los terceros adquirentes de buena fe.

Teoría Tripartita: agrega a la clásica clasificación bipartita (nulidad absoluta y nulidad relativa) la posibilidad de declarar “la inexistencia” o acto inexistente (dicho acto no merece ser anulado en mérito a su inexistencia), en reemplazo de la nulidad absoluta o confundiéndola con la nulidad manifiesta. Según Cassagne, la inexistencia aparece como un verdadero mito del derecho, de una categoría de escasa precisión y difíciles contornos, inaplicable en el Derecho Administrativo argentino, que carece de sustento en la realidad y que viene a complicar el sistema de las nulidades, especialmente porque no puede explicar la razón por la que la inexistencia produce efectos similares a los actos existentes viciados de nulidad absoluta. Agrega además que, si el acto no hubiere tenido existencia y se tratara de un grosero comportamiento material de la Administración, la noción que corresponde utilizar es la de “vía de hecho” administrativa.Según Marienhoff, la Corte Suprema de Justicia habla en sus pronunciamientos de "acto inexistente", de "inexistencia". Pero al referirse a esto lo hace sin darle el significado que un sector de la doctrina pretende atribuirle. Cuando habla de acto "inexistente", el Tribunal entiende referirse al acto "nulo", a la nulidad "absoluta". Así se desprende de sus decisiones. En cierta oportunidad, refiriéndose al acto "nulo", dijo que "su nulidad se confunde con la inexistencia”.Aplicación de las clasificaciones precedentes en el sistema de la LNPA y en la ley 3460 de la Provincia de Corrientes:

a) LNPA: regula en forma expresa en su art. 14, sólo la principal categoría de invalidez (absoluta y relativa), pero ello no obsta a la aplicación, de las restantes categorías, en especial, la que tiene en cuenta el carácter manifiesto o no del vicio o defecto. Características de la nulidad absoluta: 1) el acto no es susceptible de confirmación; 2) imprescriptibilidad de la acción para demandar la nulidad; 3) posibilidad de que el acto afectado de nulidad absoluta sea revocado en sede administrativa, excepto que estuviera firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo. La nulidad relativa, en cambio, es susceptible de saneamiento, es prescriptible y tiene un peculiar régimen de estabilidad.

b) Ley 3460 de Corrientes: aplica la teoría de la tripartición, clasificando los actos viciados en inexistentes (arts. 92, 187 y 188), nulos (art. 175) y anulables (art. 176).

9) Anulabilidad. Consecuencias.-- Si se ha violado el derecho de defensa, el acto en principio estará afectado de nulidad absoluta, pero es uniforme la jurisprudencia que determina que si el defecto es subsanable en un recurso o en un proceso judicial posterior debe considerarse que no se ha violado el derecho de defensa (CSJN, Fallos, 300:1047; 305:831). - Dijimos que la omisión de un trámite esencial, como el dictamen jurídico (art. 7º, inc. d, LNPA y art. 97, ley 3460), es en principio, pasible de acarrear la nulidad del acto, sin embargo, la jurisprudencia ha admitido que, a veces, ello puede no ser así (CNContAdmFed, Sala III, 17/4/84, “Moskzowicz de Rubel”; CSJN, 23/11/95, “Laboratorios Ricar”, ED, 168-175) si se emitió al interponerse el recurso (CSJN, Fallos, 301:953).- El incumplimiento de recaudos formales no afecta la validez del acto sino solo su perfeccionamiento, de acuerdo con el principio de que no hay nulidad por la nulidad misma, que es directa consecuencia del principio de conservación de los actos jurídicos.

10) Saneamiento. Diversas formas. Cuando el defecto del acto administrativo da lugar a la sanción de nulidad relativa, la Administración posee la facultad de subsanar el vicio que lo invalida, actividad denominada generalmente bajo el nombre de saneamiento o convalidación.En materia de saneamiento, cuando hubiera carencia de normas se aplica la normativa y principios del Código Civil, realizando las adaptaciones que impone el Derecho Administrativo por su peculiar naturaleza (analogía).Formas:

a) Ratificación (art. 19, inc. a, LNPA): el acto administrativo viciado de incompetencia en razón del grado, puede ser ratificado por el órgano superior siempre que sean admisibles la avocación y la delegación. La ratificación es siempre un acto unilateral, tiene efectos retroactivos y según Cassagne, aunque se haya sostenido que el acto que la disponga no tiene prescripta una forma especial, es evidente que la misma forma debe ser compatible con la del acto ratificado.

b) Confirmación (art. 19, inc. b, LNPA): es aquella especie de saneamiento por la cual la Administración o el administrado (en el acto administrativo bilateral) proceden a subsanar el vicio que lo afecta. Se diferencia principalmente de la ratificación, en que la confirmación la puede efectuar cualquier órgano, sea superior o inferior, en cambio la primera, debe ser realizada por el órgano superior con competencia para dictar el acto. Pero se le aplica el mismo régimen jurídico de la ratificación, en cuanto a sus formas y efectos. Según Cassagne, la confirmación no puede operarse tácitamente a través de la prescripción del acto, como lo sostuvo la CSJN (“Provincia de Mendoza v. Empresa Constructora F. H. Schmidt SA s/ cobro de pesos”, Fallos 179:249 – 1937, donde sostuvo que en virtud de la correlación existente entre una y otra institución “quien deja correr el tiempo sin iniciar la acción de nulidad de un acto, se presume que tiene la voluntad de sanearlo. De ahí se deduce que los actos confirmables son los prescriptibles”), ya que ella presupone siempre la existencia del pertinente acto administrativo, del cual se puede deducir la voluntad de la Administración de confirmar el acto.

Conversión.-

Consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo a través del cual se declara la voluntad de aprovechar los elementos válidos que contenía el acto viciado, integrándolos en otro acto distinto y extinguiendo los elementos y cláusulas afectado de invalidez (absoluta o relativa). Se diferencia de la ratificación y confirmación en que se produce la transformación del acto con efectos para el futuro, dejando sólo subsistentes los elementos válidos. Existen, a su vez, dos especies de conversión:

Legal: se produce sin intervención de la voluntad de quienes han emitido el acto administrativo, por expresa disposición de la ley. En nuestro país, el principio general -al contrario de lo que ocurre en Alemania y España- es su no procedencia, salvo texto que la consagre en forma expresa.

Como acto bilateral: llamada conversión voluntaria, es un acto bilateral que necesita siempre el asentimiento del destinatario del acto administrativo (particular o administrado), y se fundamenta en: 1) desde el plano de la persona pública: es una facultad que puede o no ejercer la Administración en función al interés público; 2) desde el punto de vista del administrado: fundada en la afectación que, a los derechos del particular, provoca la subsistencia de la nulidad.

UNIDAD III

LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- REQUISITOS.-

1) Las partes en el procedimiento administrativo.-En el procedimiento administrativo intervienen un órgano estatal revestido de la competencia respectiva y una persona pública o privada, física o jurídica.Cuando una persona tuviere una capacidad de actuar y obrar reconocidas por el ordenamiento (legitimatio ad processum), dispone correlativamente del derecho procesal genérico a ser admitido como parte en el procedimiento. Pero para ser parte en el procedimiento administrativo es menester reunir, además de la capacidad, una aptitud especial que se denomina legitimación (legitimatio ad caussam).Las reglas que rigen la capacidad de las personas pertenecen al Cód. Civil, sin perjuicio de su extensión, en algunos supuestos, por regulaciones locales de Derecho Administrativo. La capacidad en el procedimiento administrativo tiene mayores alcances que en derecho civil.Según Cassagne, el concepto de parte puede circunscribirse a las personas físicas o jurídicas que con capacidad y legitimación intervienen

y participan en el procedimiento administrativo, con derecho a provocar la actuación de los órganos administrativos competentes y a obtener, la decisión requerida de la Administración.

2) El sujeto administrativo. En principio, las personas públicas estatales que actúan en una misma esfera de gobierno (v.gr., gobierno nacional) no pueden utilizar el procedimiento administrativo (que ha sido instituido en garantía del administrado) de carácter recursivo para impugnar los actos del Poder Ejecutivo u órganos inferiores u otros actos provenientes de distintas entidades públicas estatales, de lo contrario, se conspira contra el principio de unidad de acción que debe regir en el conjunto de la actividad administrativa.Ello no significa que carezcan de aptitud para efectuar peticiones, requerimientos o intimaciones, sino que dichos conflictos deben resolverse por la llamada “controversia interadministrativa”, figura autónoma y específica regulada por la ley 19.983 en el orden nacional, admitiéndose que puedan requerir la realización del control de legitimidad por parte del superior jerárquico del órgano que ha emitido un acto inválido, pero sin regirse por las reglas de los recursos ni por los principios generales del procedimiento administrativo.La impugnación de los actos de otro órgano se admite por excepción:

a) en los conflictos de competencia, en defensa de las atribuciones del órgano que se considera afectado por la actuación de otro que invade su competencia (arts. 4º y 5º, LNPA);

b) en los actos de control, cuando el mismo es llevado a cabo por órganos ajenos a la relación jerárquica (v.gr., Tribunal de Cuentas de la Nación).

Pero, las personas públicas estatales pueden ser parte en el procedimiento administrativo no recursivo (art. 3º, RLNPA).Competencia. Delegación, sustitución y Avocación.-La competencia es la aptitud de obrar o legal de un órgano o ente del Estado. Es la aptitud legal para ejercer las potestades y ser titular de ellas.Desde otra perspectiva, puede ser definida como el conjunto de atribuciones que corresponden a los órganos y sujetos públicos estatales.La competencia tiene una raíz objetiva, se halla predeterminada por la norma, exigiendo que la aptitud legal del ente o del órgano de la Administración se base en una norma objetiva.La competencia configura jurídicamente un deber-facultad, siendo su ejercicio obligatorio. Los órganos estatales no sólo tienen vedado lo que está prohibido (límite negativo), sino que además sólo pueden hacer lo que está permitido (“postulado de la permisión expresa”), constituyendo la competencia un presupuesto para su actuación.Pero, a su vez, los alcances de la competencia se encuentran regulados por el principio de la especialidad (permite a los órganos estatales realizar todos aquellos actos que se encuentren vinculados a los fines que motivaron su creación o cometidos específicos), lo que implica que el ámbito de libertad del órgano administrativo va a estar acotado por el fin (expreso o implícito) que emana de la norma que la atribuye y no por el que surja de la voluntad del funcionario.Aquí nos interesa el estudio de la competencia del órgano como expresión dinámica del procedimiento administrativo, y, sobre esta cuestión, la reglamentación del art. 3º, LNPA, preceptúa que los

expedientes “tramitarán y serán resueltos con intervención del órgano al que una ley o un decreto hubieren atribuido competencia, en su defecto actuará el organismo que determine el reglamento interno del Ministerio o cuerpo directivo del ente descentralizado según corresponda.Ahora bien, cuando el procedimiento deba ser resuelto por dos o más órganos con facultad decisoria, tramitará por ante el que previno (órgano ante el cual ingresó), debiendo dictarse una resolución única (art. 1º, 2ª parte, RNLPA), a fin de evitar el dictado de actos contrapuestos sobre una misma cuestión.Todo ello, sin perder de vista que, en virtud del principio de jerarquía, los órganos superiores conservan los poderes de dirección y fiscalización, dirigiendo e impulsando la acción de los inferiores.Por supuesto que el órgano competente para dirigir el procedimiento administrativo deberá adecuar su proceder a los principios generales analizados anteriormente, pudiendo imponer sanciones (testado de frases injuriosas u ofensivas, llamados de atención, exclusión de audiencias, multas, separación de apoderados, etc.) comprensivas del régimen disciplinario, para asegurar la instrucción del procedimiento, ante comportamientos o manifestaciones de todos aquellos que participen (partes, representantes, terceros interesados, etc.) contrarias al decoro y orden procesal. Estas sanciones constituyen, en principio, actos que no son definitivos, por lo que sólo procede frente a ellas el recurso de reconsideración, salvo que sean asimilables a definitivas, en cuyo caso procederá también el jerárquico.Deberán tenerse en cuenta además las disposiciones contenidas en el decreto 1883/1991, el cual crea, en al ámbito nacional, la Secretaría General, órgano que constituye una unidad en cada área ministerial, bajo dependencia directa y exclusiva del ministro, con la finalidad de asegurar los principios de eficacia y celeridad en la juridicidad que deben guiar al procedimiento administrativo.Caracteres de la competencia:

a) Objetiva: surge de una norma que la determina sobre la base del principio de la especialidad.

b) Obligatoria: cuando el órgano no tenga atribuida la libertad de escoger el contenido de la decisión o el momento para dictarla (art. 3º LNPA).

c) Improrrogable: por hallarse establecida en interés público por una norma estatal (art. 3º LNPA).

d) Irrenunciable: perteneciente al órgano y no a la persona física que integra el ente u órgano.

La competencia tiene a su vez excepciones:a) Delegación: es una técnica que traduce la posibilidad de producir el

desprendimiento de una facultad por parte de un órgano que transfiere su ejercicio a otro y constituye una excepción al principio de la improrrogabilidad. Delegación inter-orgánica: consiste en la transferencia de facultades, por parte del órgano superior al órgano inferior, que pertenece a la competencia del primero. Es una técnica transitoria de atribuciones, en cuanto no produce una creación orgánica, ni impide el dictado del acto por el delegante sin que sea necesario acudir por ello a la avocación pues la competencia le sigue perteneciendo al delegante, pero en concurrencia con el delegado. Requiere el dictado de una norma que lo autorice, legal o reglamentaria.

b) Sustitución: se funda en las prerrogativas de control que tiene el órgano superior sobre el inferior, y procede en supuestos de deficiente administración o abandono de funciones (según Miriam Ivanega, la

sustitución puede exhibir dos modalidades, por subrogación y por disolución) en que incurra el órgano que es sustituido. En el orden nacional es necesaria una norma expresa que la autorice (art. 3º LNPA). En la Provincia de Corrientes es siempre procedente salvo que la ley expresamente la prohíba (arts. 57 y 58, Ley Proc. Adm. Ctes. 3460), además en el orden provincial procede la sustitución para facilitar el cumplimiento de las funciones o cuando las necesidades del servicio lo hagan conveniente. Existiendo también la Sustitución por mora, para los casos de omisión por parte del órgano competente, en la realización de la conducta necesaria para el cumplimiento de los deberes a su cargo, estando vencido el plazo para hacerlo.

c) Avocación: consiste en la asunción por parte del órgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que correspondía a las facultades atribuidas al órgano inferior. Se trata de una institución que proviene de la potestad jerárquica, debiendo tratarse de una relación entre órgano de una misma persona estatal, no siendo posible de admitir en las relaciones entre las entidades descentralizadas y el jefe de la Administración (no hay técnicamente jerarquía, sino tan sólo control administrativo o de tutela). No requiere norma expresa que la autorice, procede salvo que una norma expresa disponga lo contrario. No procede cuando la competencia hubiera sido atribuida al órgano inferior en virtud de una idoneidad especial, ya que en tales casos esta figura no puede justificar la emisión de actos por parte de quienes carecen precisamente de esa idoneidad (ej. si un ministro se avoca a la emisión del dictamen del servicio jurídico permanente).

3) Excusación y recusación.-Las causales de excusación y recusación tienen el efecto de producir un desplazamiento de la competencia con el objeto de asegurar la idoneidad subjetiva del órgano y garantizar al particular una actuación transparente e imparcial.Con el fin de cumplimentar esos objetivos, la ley ha dispuesto que los funcionarios puedan ser apartados de un procedimiento, a petición de los interesados (recusación) o por propia determinación (excusación).La recusación es el medio por el cual se exterioriza la voluntad de quien es parte del procedimiento, para que un determinado agente se separe de su conocimiento por sospecharse, por algún motivo, se su imparcialidad. Es un medio que se confiere exclusivamente para el uso de los interesados y debe fundarse en alguna razón, y el escrito en que se deduzca debe contener: las causas de recusación concretamente especificadas, la prueba documental y la propuesta de todas las pruebas de que el interesado piense valerse. Las causales alegadas deben esta fundadas en una norma legal y ser interpretadas restrictivamente, no pudiendo basarse en una mera presunción, atento a la obligatoriedad de la intervención de los funcionarios y agentes públicos. La recusación sin causa no procede, a diferencia de lo que acontece en el CPCC (Cassagne sostiene que procede en virtud de la remisión que formula el art. 106 del RNLPA, que dispone la aplicación supletoria de las normas del CPCC para cuestiones no previstas y en cuanto no fueren incompatibles con el régimen establecido por la LNPA).La excusación constituye un supuesto de autoseparación, apartamiento, inhibición o abstención del agente que interviene en la resolución de la controversia, en tanto existan causales que atenten contra la

imparcialidad e independencia de su actuación, en desmedro de las partes.Tanto el funcionario que no se aparta cuando fuere recusado o aquél que no se excusa existiendo causa que lo amerite, no deben continuar conociendo del procedimiento, de lo contrario incurren en mal desempeño de la función.Según el art 6º de la LNPA, los funcionarios y empleados pueden ser recusados por las causales y en las oportunidades previstas en los arts. 17 y 18 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, debiendo dar intervención al superior inmediato dentro de los dos días. Si el recusado admitiere la causal y ésta fuere procedente, aquél le designará reemplazante. Caso contrario, resolverá dentro de los cinco días; si se estimare necesario producir prueba, ese plazo podrá extenderse otro tanto. La excusación de los funcionarios y empleados se regirá por el art. 30 del mismo Código y será remitida de inmediato al superior jerárquico quien resolverá sin sustanciación dentro de los cinco días. Si aceptare la excusación se nombrará reemplazante, si la desestimare devolverá las actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo en el trámite.Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusación o excusación y las que los resuelvan, serán irrecurribles.Por su parte, la ley 3460 de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Corrientes, regula la excusación y recusación en el art. 65.

4) El sujeto particular.-Toda persona física o jurídica, de carácter privado tiene, en principio, aptitud genérica (capacidad o legitimatio ad processum) para intervenir en el procedimiento administrativo, como titulares de un derecho subjetivo, interés legítimo y aun, en ciertos casos, de un interés simple.

a) Menores adultos: tienen plena capacidad para intervenir directamente en el procedimiento administrativo como parte interesada, en la defensa de sus propios derechos subjetivos o intereses legítimos (art. 3º, 2ª parte, RLNPA).

b) Sordomudos: posee aptitud para ser parte en tanto pueda actuar con intérprete habilitado por la Administración, de lo contrario sólo puede actuar por medio de representante.

c) Dementes: si una persona fue declarada demente por resolución judicial, carece de aptitud para ser parte en el procedimiento administrativo.

5) Representación de las partes. Modalidades. Cesación. Alcance.-Todo administrado (persona física o jurídica) con capacidad para ser parte en un procedimiento administrativo posee la facultad de hacerse representar ante la Administración Pública.La representación se lleva a cabo a través de distintos modos:

a) Testimonio de poder general o especial otorgado por instrumento público;

b) Copia simple íntegra firmada por apoderado o letrado (ej., cuando se invoque un contrato de sociedad civil o comercial otorgado en instrumento público, art. 32, RLNPA);

c) Carta-poder con firma autenticada por autoridad policial o judicial o por escribano público;

d) Carta-poder cuya firma aparezca autenticada por un Banco;

e) Poder otorgado por acta ante la autoridad administrativa (art. 33, RLNPA).

Según cierta doctrina (Docobo) en casos de urgencia puede admitirse la invocación del art. 48 del CPCC, norma que admite la comparecencia sin los instrumentos que acreditan la personería, a condición de que fueran éstos presentados o sea ratificada la gestión en el término de 40 días hábiles.La representación cesa:

a) Por revocación del poder;b) Por renuncia, después de vencido el término del emplazamiento al

poderdante o de la comparecencia del mismo al expediente;c) Por muerte o inhabilidad del mandatario;d) Por muerte o incapacidad del poderdante (la ocurrencia de las

situaciones descriptas suspende el procedimiento hasta que los herederos o representantes legales intervengan en el expediente, admitiéndose que el apoderado pueda formular aquellas peticiones indispensables que no admitan demora, a fin de evitar perjuicios al causante, art. 34, in fine RLNPA).

6) El patrocinio de las partes.-El patrocinio letrado en el procedimiento administrativo es ante todo una potestad del administrado quien posee, en cada caso concreto, el derecho a ejercitarla, como una emanación de la garantía constitucional del debido proceso.En algunos casos, las leyes de procedimiento imponen la exigencia de actuar con patrocinio letrado con una doble finalidad: en protección del administrado y para evitar planteos jurídicos improcedentes o absurdos que recarguen innecesariamente la actividad de la Administración Pública (ej., cuando se debaten cuestiones cuyo planteo asumen cierta complejidad jurídica).Si a pesar de ello, el administrado presenta el escrito sin la firma de profesional que lo patrocine, la Administración no puede declarar inadmisible el trámite sin brindarle la posibilidad de corregir la anomalía, es decir intimándolo previamente a que subsane dicha deficiencia.

7) La legitimación de las partes. Diversos aspectos.-Mientras que en el derecho privado la violación de un deber jurídico provoca un conflicto perfectamente individualizado con el acreedor del deber violado, no siempre ocurre lo mismo cuando se produce la violación de los deberes de la Administración. Ello se debe a que muchas de las obligaciones que el ordenamiento impone a ésta no tienen beneficiario preciso, sino que favorecen a la comunidad en general o a algunos sectores de ella en especial.Por ello, para ser parte en el procedimiento administrativo es menester reunir, además de la capacidad, una aptitud especial que se denomina legitimación o “legitimatio ad caussam”.Puede ser definida como la calidad invocada o alegada por la parte para incoar un procedimiento administrativo, convirtiendo a la parte o administrado en “parte interesada”.Esa aptitud para ser parte en un procedimiento concreto, que no prejuzga sobre el resultado final del planteo o controversia, se encuentra representada por la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, como regla general y, debe ser analizada o

examinada por parte del órgano decisor en forma previa al tratamiento de la cuestión de fondo. Ello trasunta la conexión existente entre el procedimiento y el proceso administrativo y determina que reconocida la legitimación en sede administrativa no puede negársela en sede judicial.El interés simple, en cambio, sólo excepcionalmente otorga legitimación a quienes lo invoquen para intervenir como partes en el procedimiento administrativo.La clasificación tripartita tradicional es insuficiente a los efectos de responder a las nuevas categorías de derechos y a las nuevas realidades sociales, por ello se impone la consagración de una noción de legitimación procesal que encauce las distintas situaciones fácticas sin circunscribirse a criterios rígidos, ateniéndose al caso concreto (tutela administrativa efectiva). Pero dicha amplitud de la legitimación, debe hallarse relacionada con el principio de eficacia en el obrar administrativo, admitiéndose la amplitud en cuestiones ambientales, de salud y defensa de la competencia, siempre que se correspondan con afectación de intereses generales y no con cuestiones individuales o patrimoniales, sobre las que sólo cabe, en principio, la defensa del titular o titulares afectados.Con respecto a las asociaciones de usuarios y consumidores, en una primera etapa, se entendió que sólo tenían legitimación para intervenir en el procedimiento en defensa de sus propios intereses, no pudiendo hacerlo respecto de sus integrantes en tanto no contaran con una autorización expresa de ellos, por lo que, en buena parte se le negaba su razón de ser, al negarle interés en la impugnación de las medidas ilegítimas que afectaban a sus asociados. Posteriormente, cambió el criterio de la PTN al considerar que las asociaciones tenían legitimación para intervenir en cuestiones concernientes a los intereses del sector que representaban, para luego sentar el criterio de que debía referirse a la totalidad de los miembros de la asociación, no pudiendo serlo respecto de los intereses de sus integrantes considerados individualmente. Pese a ello, la práctica ha demostrado que las asociaciones optan por recurrir a la justicia en forma directa, en defensa de los derechos que consideran afectados, atento a la desconfianza o escepticismo de que la Administración brinde las respuestas pertinentes, por lo que no se vio afectado el principio de eficacia referenciado. Pero, no hay que soslayar que en sede administrativa se pueden plantear cuestiones de oportunidad que no podrán efectuarse en sede judicial, ello sumado a que en dicha sede no hay controversia (el particular actúa como colaborador de la Administración), requisito siempre exigible en sede judicial.Por último, la intervención de terceros (legitimación indirecta), comprende a todos aquellos que teniendo legitimación para ser tenidos por parte en el procedimiento administrativo no intervienen ni participan del mismo en tal carácter. La Administración está obligada a reconocerles intervención en un recurso promovido por otro administrado y además tiene el deber de revocar por ilegitimidad los actos dictados sin la participación del tercero interesado, a efectos de mantener la igualdad entre quienes intervienen en el procedimiento.

8) Requisitos formales. La firma de los escritos. Domicilio real y especial.-En lo esencial, el procedimiento administrativo se desarrolla en forma escrita, estableciendo los diferentes ordenamientos las formalidades o

recaudos que deben seguirse para la preparación, la redacción y la presentación de los escritos que produzcan los administrados.Un escrito es una presentación efectuada por las partes en un expediente, o para darle inicio, mediante la cual se formulan peticiones o meras manifestaciones ante la autoridad administrativa, los cuales deben reunir ciertos requisitos, debiendo diferenciarse las siguientes hipótesis o circunstancias:

a) Requisitos comunes a todos los escritos: deben ser redactados a máquina o a mano (con tinta y de manera legible), salvándose toda testadura, enmienda o palabras interlineadas, en idioma nacional (si es en otro idioma deben traducirse); en la parte superior debe apuntarse un resumen del petitorio (lo que permite conocer inmediatamente su objeto y contenido); identificación del expediente, salvo que sea la primera presentación; representación, en su caso; firmas de los interesados (si no sabe o no puede firmar puede hacerlo a ruego o impresión digital), representantes legales o apoderados.

b) Requisitos que deben reunir los escritos que dan inicio a un trámite: nombre, apellido, indicación de identidad, domicilio real y constituido; relación de los hechos y el derecho aplicable si lo considera pertinente; petición concreta en términos claros y precisos; ofrecimiento de toda la prueba de que el interesado intente valerse; firma del interesado, representante legal o apoderado.

c) Requisitos específicos de los recursos: debe indicarse, además de los requisitos generales, en forma concreta la conducta o acto que el recurrente estimare como ilegítima para sus derechos o intereses; se trata de poner de manifiesto la contradicción entre el acto que se recurre y el ordenamiento jurídico, cuestionando el acto que se ataca debiendo la Administración darle la naturaleza que mejor garantice el derecho de defensa del recurrente.

9) El expediente administrativo. El expediente es el elemento material que acumula la actividad del procedimiento administrativo y ha sido definido como “el conjunto de documentos o actuaciones administrativas, originados a solicitud de parte interesada o de oficio y ordenados cronológicamente, en el que se acumulen informaciones, dictámenes y todo otro dato o antecedente relacionado con la cuestión tratada, a efectos de lograr los elementos de juicio necesarios para arribar a conclusiones que darán sustento a la resolución definitiva”.Hay algunas diferencias fundamentales respecto de la forma de llevar las actuaciones por la administración y por la justicia. Si acaso, la primera impresión es visual. El expediente administrativo no conoce, como el judicial, el empleo uniforme de hojas de igual tamaño y calidad, ni tampoco el prolijo trabajo del empleado que cose los expedientes; en el procedimiento administrativo los expedientes están perforados y unidos por un simple broche y las sucesivas hojas del trámite, de desigual tamaño y formato, calidad y color, van siendo agregadas en cada oficina en que el acto de procedimiento respectivo se produce, por el simple método de abrir el broche y enganchar allí, perforándolas, las nuevas actuaciones.El expediente administrativo no es un instrumento público pero las actuaciones agregadas hacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las declaraciones que efectúe el funcionario que las suscribe y para cuestionar dichas actuaciones basta cualquier medio eficiente de prueba.

Identificación. Compaginación y foliatura.-- Identificar significa reconocer si una persona o cosa es la misma que se supone o busca, es decir que, la idea que entraña la identificación es la de reconocer, fichar, establecer, referir, detallar, describir al expediente, tarea que puede ser desarrollada mediante diversos sistemas (ej., número identificatorio, letra y número, letra número y año de iniciación, etc.). Dado el número o letra, o ambos, a un expediente (el cual debe figurar en la carátula) el mismo debe ser conservado a través de las actuaciones sucesivas cualesquiera fueran los organismos que intervengan en su trámite.- La compaginación del expediente se efectúa en cuerpos numerados que no excedan de doscientas fojas (art. 8, RLNPA), debiendo formarse un nuevo cuerpo cuando se alcance dicha cifra, el que debe ser numerado correlativamente al primero.- Foliar un expediente significa numerar las páginas, numeración que debe ser efectuada por orden correlativo de incorporación, con tinta, estampando un sello foliador en el ángulo superior derecho de la foja.La numeración dada adquiere un carácter formal, ya que no puede ser alterada o modificada, debiendo conservársela hasta la finalización del trámite, y en caso de cometerse un error deberá ser salvado mediante la correspondiente enmienda o rectificación.Respecto de la foliatura de los Anexos, la norma dispone que sean numerados y foliados de manera independiente al expediente principal al cual acompañan.La incorporación de copias de notas, informes o disposiciones en el expediente, no requiere su foliatura (art. 9º, RLNPA), a los efectos de facilitar su desglose cuando sea necesario sin alterar aquélla.

UNIDAD IV

INICIACION. PRUEBA. DECISIÓN ADMINISTRATIVA. EL SILENCIO.-

1) Iniciación del procedimiento.-El procedimiento administrativo puede iniciarse a instancia de los particulares (personas físicas o jurídicas) o de oficio por la propia Administración Pública.Será iniciado a instancia de un administrado, cuando éste persiga el reconocimiento de algún derecho subjetivo o interés legítimo lesionado u omitido, acudiendo ante la Administración, mediante una petición, a los efectos de perseguir el reconocimiento de su derecho o interés afectado, debiendo hallarse legitimado (ad processum y ad caussam) para ser considerado parte interesada.

En cambio, será la Administración Pública, a través de sus órganos competentes, la que dé inicio al procedimiento en aquellos casos en que se persiga la formación de la voluntad administrativa, de procedimientos sancionatorios, de selección del contratista privado, etc., con la finalidad de satisfacer el interés general.Dicha actividad se desarrolla en cumplimiento del principio de impulsión o instrucción de oficio, también denominado principio de oficialidad, el cual implica que la Administración tiene poder de iniciativa sobre el procedimiento administrativo, facultades de instrucción y competencia para disponer unilateralmente su terminación. Si la Administración debe procurar la producción real y efectiva de un efecto –satisfacción del interés público-, tiene que poder iniciar, dirigir e impulsar los procedimientos idóneos para tal fin, aspecto íntimamente vinculado con los principios de legalidad o legitimidad (deber de revocar en sede administrativa los actos irregulares), eficacia, economía, “in dubio pro actione” , verdad material y con el ejercicio obligatorio de la competencia. El art. 4º, RNLPA, dispone que todas las actuaciones administrativas sean impulsadas de oficio por el órgano competente, exceptuándose aquellos trámites en los que medie sólo el interés privado del administrado, a menos que, pese a ese carácter, la resolución a dictarse pudiera llegar a afectar de algún modo el interés general.

2) Deberes y facultades del órgano.-El órgano competente para la tramitación del procedimiento debe obrar conforme ciertas reglas y pautas que surgen de los diferentes ordenamientos, en el orden nacional, arts. 5º y 6º, RNLPA, directivas reglamentarias que procuran la concreción de los principios generales del procedimiento:

a) Tramitar los expedientes según su orden y resolverlos a medida que vayan en condiciones de serlo. Se busca así plasmar el principio de celeridad, economía, sencillez y eficacia, al establecer un orden temporal para la tramitación y resolución. Además, se asegura el cumplimiento de la garantía del debido proceso adjetivo, debiendo los expedientes tramitar por orden de antigüedad, garantizando el derecho a ser oído, ofrecer y producir pruebas y a la obtención de una decisión fundada en tiempo oportuno y respeto por las actuaciones más antiguas.

b) Concentrar en una sola resolución todos los trámites que admitan su impulso simultáneo, así como reunir en un solo acto o audiencia todas las diligencias y medidas de prueba pertinentes. Se trata de propender a un procedimiento eficaz y rápido, que procure economía de pasos y tiempos, reglamentándose el principio de instrucción oficiosa.

c) Instrumentar procedimientos sumarios mediante métodos tales como el de formularios impresos u otros para agilizar el trámite de expedientes homogéneos, cuidando siempre de no alterar las garantías de los administrados.

d) Señalar los defectos que pueda exhibir una petición, ordenando su subsanación de oficio o por el interesado dentro de un plazo razonable, disponiendo de la misma manera todas las diligencias que sean necesarias para evitar nulidades. Expresión del informalismo o formalismo moderado a favor del administrado.

e) Convocar a las partes y requerirles las explicaciones necesarias para reducir las controversias que pudieren existir respecto de cuestiones de hecho y de derecho. Se trata de aquellos supuestos de procedimientos

multipolares, en los que existen intereses encontrados entre diferentes partes interesadas que confrontan en un trámite instruido por la Administración, como en la licitación pública.

f) Potestad de aplicar multas y sanciones a las partes y/o sus representantes, con la finalidad de asegurar el decoro y orden procesal del procedimiento.

3) La vista de los expedientes.-La vista constituye una proyección del derecho constitucional de defensa, fiel expresión del debido proceso adjetivo, de quien es parte en un procedimiento administrativo.Se halla regulada en la LNPA (art. 38) y su decreto reglamentario (art. 76), como asimismo en el art. 98, inc. d) y arts. 268 a 272 de la ley 3460.La parte interesada (persona física o jurídica que invoca un derecho subjetivo o interés legítimo o a quienes el acto pudiere afectar en sus derechos) y los terceros interesados (legitimados indirectos) podrán tomar vista de las actuaciones por sí, o por medio de su representante, en cualquier momento del procedimiento, salvo que por resolución fundada (por razones de oportunidad, mérito o conveniencia) la Administración las haya declarado reservadas o secretas (limitación que debe interpretarse restrictivamente), ya que la negativa a otorgar vista constituye un acto ilegítimo que vulnera derechos de raigambre constitucional.No hay que soslayar que el secreto extremo de las actuaciones, al impedir el conocimiento de su contenido, afecta el principio de publicidad de los actos (sistema republicano) y puede determinar un estado de indefensión, ya que el interesado ignoraría sobre qué o de qué debe defenderse o qué debe impugnar.La vista puede interesar al administrado en dos situaciones, en primer lugar, como medida preparatoria, en forma previa a su presentación en el expediente y, en segundo lugar, una vez presentado, para conocer el estado del las pruebas, alegar, etc.La solicitud de vista de un expediente suspende el curso de los plazos hasta que se conceda o deniegue aquélla y, en el caso de ser concedida, la suspensión debe ser mantenida durante todo el plazo otorgado para tomar vista de las actuaciones, pero no suspende los efectos de los actos administrativos. Si la vista es denegada, el particular podrá interponer el recurso administrativo pertinente.

4) Los plazos y las notificaciones.-Así como el proceso y los actos procesales deben realizarse dentro de un tiempo, también el procedimiento administrativo debe transcurrir durante un plazo.El procedimiento administrativo debe desarrollarse en días y horas hábiles, pero de oficio o a petición de parte, las autoridades podrán habilitar aquellos que no lo fuesen. Los plazos se cuentan por días hábiles administrativos (art. 1º, inc. e), apart. 2º, LNPA y art. 12, ley 3460), salvo disposición legal en contrario.Cuando no se hubiera establecido un plazo especial para la realización de determinados actos procedimentales, la normativa establece un plazo supletorio, el cual será de diez días (art. 1º, inc. e), apart. 4, LNPA y art. 14, inc. c), ley 3460).

Cada acto procedimental debe cumplirse en los plazos destinados al efecto, siendo obligatorios tanto para el interesado como para la Administración (art. 1º, inc. e), apart. 1º, LNPA y art. 14, inc. a), ley 3460). Pero dicha obligatoriedad no implica perentoriedad en el procedimiento administrativo, ya que los plazos pueden ser ampliados de oficio o a solicitud de parte por la Administración, cosa que no sucede en el proceso judicial.El principio es la prorrogabilidad de los plazos, salvo que esa prórroga afecte a terceros, ni tampoco en los plazos para recurrir (ya que es perentorio).También procede el denominado plazo de gracia, el que permite al particular efectuar su presentación en las dos primeras horas hábiles del horario administrativo del día siguiente al vencimiento del plazo (art. 25, RNLPA y art. 18, ley 3460). En coincidencia con el principio del informalismo a favor del administrado y el derecho de defensa, el art. 19, ley 3460, dispone que en caso de duda en cuanto al cómputo de los plazos se entenderá que los escritos fueron presentados en término.Según Tawil, Gordillo y Cassagne, los términos suspensión e interrupción son sinónimos en el procedimiento administrativo (para Hutchinson y Comadira no). La PTN ha resuelto que: “En derecho administrativo suspensión e interrupción son sinónimos o, mejor dicho, en ambos casos se trata de una interrupción, pues producido el hecho que altera la secuela de la prescripción, el plazo renace” (Dictámenes: 207:212; 210:355; 248:364, entre otros).La interposición de recursos administrativos interrumpe el curso de los plazos, aunque ellos hubieran sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran deducidos ante un órgano incompetente por error excusable.

a) Efectos de los plazos respecto del administrado: 1) no obstante que el plazo haya transcurrido íntegramente, hasta tanto la Administración no disponga que se da por decaído el derecho del administrado no ejercido en término, éste puede hacer ejercicio de su derecho, salvo que la norma expresamente disponga lo contrario; 2) una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos, lo que no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad; 3) cuando el trámite se paraliza por causa imputable al administrado por el término de sesenta días, la Administración debe intimarlo haciéndole saber que si transcurrieren treinta días más se declarará de oficio la caducidad del procedimiento, pero ello no obsta a que el particular inicie un procedimiento nuevo.

b) Efectos respecto de la Administración: 1) el silencio o ambigüedad de la Administración cuando se exija de ésta un pronunciamiento concreto se interpreta como negativa, previa interposición de pronto despacho en el orden nacional; 2) los recursos de reconsideración y jerárquicos deben ser resueltos en el plazo legal establecido, de lo contrario el particular está facultado, una vez vencidos, a considerarlo denegado por silencio, sin necesidad de requerir pronto despacho.

Los plazos se computan a partir del día siguiente al de su notificación en el caso de actos de alcance individual y si se tratare de actos de alcance general, hay que distinguir dos supuestos, si la norma no indica plazo, regirá dentro de los ocho días de la publicación oficial, y en caso contrario a partir de la fecha que indique la norma.

5) La prueba. Oportunidad. Admisibilidad. Producción y control.-

El régimen de la prueba se encuentra influido por el principio de la oficialidad, debido proceso adjetivo y la necesidad de esclarecer la verdad material o verdad jurídica objetiva.Los ordenamientos analizados establecen el principio de la impulsión e instrucción de oficio en la medida en que se encuentre comprometido el interés general y no así cuando esté interesado el mero interés privado (pero esto último debe ser examinado con criterio restrictivo).Las partes tienen el derecho a ofrecer prueba y que ella se produzca si fuera pertinente (art. 1º, LNPA y art. 4º, RNLPA, arts. 98, inc. c), 273 y 276, ley 3460), dentro del plazo que fija la Administración en cada caso, conforme a la complejidad de las cuestiones en debate y la cantidad de pruebas a producir.A su vez, la Administración tiene el deber de requerir y que se produzcan lo informes técnicos y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y la verdad jurídica objetiva.Las partes pueden controlar la producción de las pruebas por sí o por medio de sus representantes, pudiendo ejercer su derecho de defensa a través de la presentación de escritos alegando acerca del mérito de la prueba. Si no se encuentra comprometido el interés general la Administración va a atenerse estrictamente a la prueba ofrecida por la parte, si ella fuere pertinente, aunque casi siempre, aunque sea de modo indirecto, se encuentra comprometido el interés público (v.gr., validez o invalidez de un acto administrativo).La producción de la prueba, respecto de los hechos invocados y conducentes para la decisión, en virtud del principio de oficialidad (inquisitivo) recae primordialmente sobre la Administración, la que debe fijar un plazo, declarando admisibles los medios pertinentes (adecuación entre los datos que la medida probatoria tiende a proporcionar y los hechos sobre los que versa el objeto probatorio), es decir, que no fueran manifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios.En la ley 3460 no encontramos disposiciones específicas relativas a medios de pruebas en particular susceptibles de ser ofrecidos en el procedimiento administrativo, sin que ello implique que no pueda ser ofrecida cualquier medida conducente y pertinente, mientras que en el orden nacional podemos mencionar las siguientes:

a) Prueba confesional: el art. 59 del RNLPA veda la posibilidad de que los agentes públicos presten declaración como integrante de la prueba de confesión, pero pueden ser ofrecidos por la Administración o los particulares como testigos, informantes o peritos. Recordemos que en la prueba confesional es la parte quien debe absolver posiciones y la Administración no es técnicamente parte en el procedimiento administrativo, por lo que mal podría absolver. Pero tampoco el particular o parte interesada puede ser invocado a prestar absolución de posiciones, aunque la Administración puede convocarlo en cualquier momento para requerirle las explicaciones que estime necesarias.

b) Prueba de informes y dictámenes: es la prueba por excelencia en el procedimiento administrativo, a fin de esclarecer la verdad jurídica objetiva. Con los informes (no técnicos) se incorporan al expediente las constancias que obran en registros, archivos y documentación del órgano administrativo informante, los que pueden también ser solicitados a terceros ajenos a la Administración. Los dictámenes o los informes técnicos, en cambio, son opiniones de un experto que emite una opinión técnica fundada que le es solicitada, en virtud del principio de colaboración que rige entre los órganos de la Administración. Dichos

dictámenes técnicos (sustituyen a la prueba pericial) opacan los otros medios de prueba previstos en el ordenamiento.

c) Prueba de testigos: los testigos (arts. 49 a 53, RNLPA) deben ser examinados en la sede del organismo competente, fijándose dos audiencias para su comparecencia, considerándose a la segunda como supletoria. La carga de la comparecencia de los testigos recae sobre la parte interesada. Si el testigo se domicilia a más de 70 km. de la sede de la oficina instructora y la parte no se comprometiera a traerlo, se puede tomar la declaración en la oficina pública que se indique en la zona de residencia del testigo. Los testigos son interrogados libremente por el agente de la Administración designado al efecto, sin perjuicio de los interrogatorios que la o las partes puedan dejar hasta el mismo día de la audiencia.

d) Prueba pericial: los particulares pueden proponer la designación de peritos a su costa, debiendo en ese momento precisar los puntos de pericia (arts. 54 y 55, RNLPA). Por su parte, la Administración debe abstenerse de proponer peritos, atento a lo manifestado respecto de la prueba informativa y de dictámenes que la suple, sólo en supuestos excepcionales podría hacerlo.

e) Prueba documental: en todo escrito que se promueva la iniciación de una gestión ante la Administración, se deberá acompañar la documentación que obre en poder del peticionante o en su defecto, individualizarla, con expresión del archivo, oficina pública o lugar donde se encuentre el original (art. 16, RNLPA y art. 257, inc. d), ley 3460), ello interpretado como se ha visto anteriormente, en el sentido de que mientras la Administración no dé por decaído el derecho a acompañar la documentación la parte podrá hacerlo. La documental debe ser presentada en original solicitando su reserva, o copias que, previo cotejo con el original, serán certificadas por la autoridad administrativa y devueltos los originales.

f) Prueba de presunciones: en virtud de la aplicación supletoria del CPCC, la prueba de presunciones sería admisible en el procedimiento administrativo.

6) Alegatos.-El alegato integra el denominado debido proceso adjetivo y por ende enraizado en la garantía de defensa.La reforma dispuesta por el Dec. 1883/1991 modificó el art. 60 del RNLPA, y redujo el plazo para alegar a 10 días (antes era de 20 días), autorizando a cada parte a retirar las actuaciones dejando constancia de ello. La no devolución del expediente hace perder el derecho a alegar y no se aplica el plazo de gracia en este caso, debiendo la Administración fijar el día para retirar el expediente y para devolverlo.Una vez presentado el alegato el órgano administrativo puede disponer, de oficio, la producción de nueva prueba para mejor proveer o por que la parte alega un hecho nuevo respecto de una cuestión ya planteada.En el orden provincial, la ley 3460, en su art. 98, inc. c) permite a las partes o sus representantes alegar sobre el mérito de las pruebas producidas.

7) La decisión administrativa. Resolución expresa o tácita. Silencio y ambigüedad.-

El art. 63 del RNLPA dispone que “los trámites administrativos concluyen por resolución expresa o tácita, por caducidad o por desistimiento del procedimiento o del derecho”.La caducidad y el desistimiento serían modos anormales de conclusión del procedimiento, mientras que la resolución expresa o tácita sería el modo normal (para Comadira la resolución tácita sería un modo anormal). Según otros, como Tawil y Hutchinson, la resolución tácita operada por el silencio de la Administración no debería incluirse dentro de los modos de terminación del procedimiento, toda vez que él no concluye por el silencio, ya que es una herramienta otorgada al administrado para que, vencidos los plazos legales, sin que la Administración haya resuelto su petición, pueda acceder a la justicia. - Ante una petición concreta formulada por el administrado, se genera, para la Administración la consecuente obligación de resolverla en forma expresa, ya sea haciendo lugar a ello o desestimándola. Cuando la Administración emite resolución en cumplimiento de dicha obligación, se produce la conclusión normal del procedimiento.Si bien todos los modos de conclusión requieren de una resolución expresa en ninguno de ellos la resolución dictada resuelve el fondo de la cuestión.La resolución debe ser expresa y fundada, respetando el debido proceso adjetivo y cumplir con todos los requisitos esenciales del acto administrativo.Al resolver, la Administración debe ser congruente con la pretensión del particular, debiendo tratar todas las peticiones formuladas por el administrado. A diferencia de lo que ocurre en el proceso judicial, en el cual los jueces están impedidos de resolver ultra o extra petita, en el procedimiento administrativo la resolución puede involucrar cuestiones que no hayan sido planteadas por el interesado, siempre que surja o derive del trámite de las actuaciones, lo cual halla fundamento en la satisfacción del interés general que persigue la actividad administrativa y en el principio de la verdad material.La resolución sobre el fondo de la cuestión puede resultar estimatoria o desestimatoria respecto de la pretensión del administrado, si es favorable, con su notificación se produce la conclusión del procedimiento; en caso contrario, se presenta la posibilidad de que el interesado recurra la resolución contraria a sus intereses, culminando en este caso el procedimiento, con el acto que resuelva el último recurso disponible para el interesado; por el contrario, si una vez notificado el acto desestimatorio, el particular no recurre dentro del plazo establecido, el acto quedará firme y el procedimiento concluido, salvo disposición en contrario (v.gr., denuncia de ilegitimidad).- La resolución tácita es aquella que se produce por falta de pronunciamiento expreso y temporáneo de la Administración, respecto de una petición concreta del administrado. Esta llamada resolución tácita no es una verdadera resolución, sino una ficción creada por la ley.El silencio siempre debe interpretarse como negativa, salvo texto expreso que le adjudique sentido positivo.La conducta omisiva o ambigua de la Administración, cuando se requiere de ella un pronunciamiento concreto, es interpretada como negativa, configurándose la figura del silencio dentro del procedimiento administrativo (art. 10, primer párrafo, LNPA); sólo cuando exista norma expresa podrá acordársele al silencio sentido positivo. En el orden nacional la LNPA exige la intervención activa del administrado al obligarlo a requerir pronto despacho (cuando han transcurrido 60 días)

frente a la inactividad como condición para que se opere el silencio, salvo que exista un plazo expreso previsto en la norma dentro del cual la Administración debe emitir pronunciamiento (art. 10, in fine, LNPA). Por su parte, la Ley 3460 de Procedimiento Administrativo de Corrientes, en su art. 112, establece que el requerimiento de pronto despacho es optativo y no obligatorio para el administrado (podrá interponerlo dentro del siguiente mes de vencido el plazo en que el expediente hubiere quedado en estado de decidir), configurándose el silencio si al término del tercer mes, no se produce el pronunciamiento requerido.La configuración del silencio no tiene efecto alguno sobre la obligación de la Administración de resolver en forma expresa la petición del particular, la que mantiene plena vigencia. Dicha obligación constituye un derecho subjetivo del administrado que integra el debido proceso adjetivo y su derecho de defensa, no pudiendo la Administración bajo ningún punto de vista considerar denegada la petición por aplicación del instituto del silencio, ya que éste está establecido en beneficio del particular.

8) Desistimiento. Renuncia del derecho.-El desistimiento del procedimiento o del derecho o renuncia constituyen un apartamiento voluntario por parte del interesado respecto del procedimiento en trámite.En ambos casos, se requiere que el desistimiento sea formulado en forma fehaciente (ya que es de interpretación restrictiva), no admitiéndose la forma tácita, siendo necesario además que el órgano competente emita un acto expreso declarando extinguido el procedimiento. Mientras la Administración no declare extinguido el procedimiento, el interesado puede retractarse. Si son varias las partes, sólo tendrá efecto respecto de la que desistió, sin afectar a las restantes.La Administración, al igual que en la caducidad, puede decidir la continuación del procedimiento cuando la cuestión planteada pueda llegar a afectar el interés general, siendo necesario una resolución fundada que así lo declare.- El art. 67, RNLPA, dispone que el desistimiento del procedimiento tiene como efecto la clausura de las actuaciones en el estado en que se hallaren, otorgándole al particular la posibilidad de que vuelva a plantear igual pretensión, siempre y cuando no se hubiere producido prescripción, ya que el desistimiento afecta únicamente el trámite del expediente, mientras que el derecho sustancial que sirve de fundamento a la pretensión subsiste.- Conforme lo previsto en el art. 68, RNLPA, el desistimiento del derecho o renuncia, tiene por efecto impedir la promoción de un nuevo procedimiento por el mismo objeto y causa. La renuncia afecta el derecho o relación jurídica sustancial, implicando a su vez el desistimiento del procedimiento.

9) Caducidad del Procedimiento.-Es un modo anormal de conclusión del procedimiento administrativo previsto en el art. 65 del RNLPA por remisión al art. 1º, inc. e), apart. 9), LNPA y en los arts. 21 a 23 de la ley 3460, que consiste en el acto mediante el cual la Administración declara la terminación del procedimiento como consecuencia de la inactividad durante un plazo determinado de tiempo imputable al administrado.

La normativa nacional referenciada establece que, una vez transcurridos 60 días desde que el trámite se paralice por causa imputable al administrado, la Administración debe intimar al particular para que impulse el procedimiento, bajo apercibimiento de que si transcurrieren otros 30 días de inactividad, se declarará la caducidad del procedimiento, con el consiguiente archivo de las actuaciones.La PTN tiene dicho que: “Para declarar la caducidad del procedimiento la ley exige, por una parte, que resulte imputable al interesado la demora en la tramitación de las actuaciones, pero además debe formulársele la intimación prevista en el art. 1º inc. e), ap. 9, L. 19.549. No basta con la paralización del procedimiento sino que es necesario el requerimiento previo al interesado, aumentando las garantías del particular dándole un trato análogo al que recibe la Administración cuando se quiere hacer actuar el instituto del silencio administrativo” (Dictámenes: 191:132).Por su parte, la normativa de la provincia de Corrientes, fija los plazos en meses, dos meses de paralización, más otro mes contado a partir de la notificación al interesado.Ambos ordenamientos son coincidentes al disponer que queden excluidos del instituto de la caducidad los trámites relativos a la previsión social.Hay que resaltar que la caducidad no opera de pleno derecho, sino que requiere de un acto expreso del órgano competente para resolver el fondo del asunto. Además la declaración de caducidad no constituye una obligación para la Administración, sino que es una facultad con la que cuenta, ya que si considera que el trámite debe continuar, por ejemplo, por estar comprometido el interés público, no se encuentra obligada a declararla, para lo cual no se requiere de ningún acto, sino que bastará con que la Administración continúe con la impulsión oficiosa del procedimiento.Declarada la caducidad por el órgano competente, el interesado puede ejercer su pretensión en un nuevo expediente, siempre que no hubiere transcurrido el plazo de prescripción, admitiéndose asimismo la utilización de la prueba ya producida. No hay que soslayar que, durante el período que dura la tramitación del expediente, los plazos legales y reglamentarios se suspenden, reiniciándose una vez firme el acto que declara la caducidad, a contrario de lo que acontece en el proceso judicial, donde se tiene por no sucedida la interrupción de la prescripción (art. 3987, Cód. Civil), como si nunca se hubiera iniciado la demanda.

UNIDAD V

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.- RECLAMACIONES Y DENUNCIAS.-

1) Los recursos administrativos. Conceptos.-El recurso administrativo es toda impugnación temporánea de un acto o reglamento administrativo efectuada en sede administrativa, dirigida a obtener del órgano emisor del acto o del superior jerárquico o del órgano que ejerce el control de tutela, la revocación, modificación o saneamiento del acto impugnado.

2) Naturaleza jurídica. Finalidad del Control administrativo.-- El recurso administrativo es un acto jurídico de Derecho Público y no un derecho, ya que se trata de una declaración de voluntad del particular que produce efectos jurídicos respecto de la Administración y las demás personas legitimadas en el procedimiento.No debe confundirse el derecho de recurrir que es emanación conjunta del derecho de peticionar a las autoridades y de la garantía de la defensa, con su manifestación concretada en el acto por el cual se recurre, por ello el derecho positivo ha reglamentado, los recaudos formales y sustanciales inherentes a la interposición de los recursos.- En cuanto a la finalidad, en primer lugar, los recursos constituyen una garantía para los particulares, en la medida en que son medios que permiten reaccionar impugnando una decisión administrativa ilegítima o que les provoca un perjuicio. Constituye además, un eficaz mecanismo que la Administración utiliza para el control de sus actos ya sea en lo atinente a la legalidad o a la oportunidad, mérito o conveniencia del acto.A su vez, la vía recursiva es presupuesto de la acción procesal administrativa, pues cuando la pretensión consiste en la impugnación de un acto administrativo o reglamento, resulta necesario, antes de iniciar la acción judicial, agotar la vía administrativa mediante la interposición de un recurso o reclamo impropio.

3) Elementos de los recursos administrativos: con relación a los sujetos, al objeto y a la causa.-- Sujetos: se encuentra legitimado para interponer un recurso administrativo todo aquel que invoque un derecho subjetivo, interés legítimo o un derecho de incidencia colectiva, ya sea persona de existencia ideal o visible. El mero interés simple no es idóneo para habilitar la interposición. Los órganos administrativos y los entes descentralizados no pueden interponer recursos respecto de los actos emitidos por el superior jerárquico, ya que ello afectaría el principio de unidad de acción y de relación jerárquica que debe regir la actividad administrativa.

- Objeto: sólo pueden impugnarse mediante recursos administrativos los actos administrativos, es decir, aquellos emitidos por un órgano del Estado en ejercicio de función materialmente administrativa que tienen efectos jurídicos directos fuera del ámbito de la Administración, afectando los derechos e intereses legítimos de los particulares; no así los actos internos o interorgánicos, como la opiniones o los dictámenes, los que no son recurribles, ya que no repercuten directamente en la esfera jurídica de los administrados.Tampoco pueden recurrirse los actos de la Administración reglados parcialmente por el derecho privado, los actos que resuelven conflictos interadministrativos, los actos de naturaleza jurisdiccional, los actos de la Administración carente de efectos jurídicos y las denominadas vías de hecho o hechos administrativos (en estos dos últimos supuestos, no es necesario recurrir para poder tener acceso a la vía judicial, debiendo, por el contrario, el particular, interponer un reclamo genérico si pretende continuar la vía administrativa).Con respecto a los actos de alcance general o reglamentos, la impugnación directa se realiza mediante la vía específica del reclamo impropio (art. 24, inc. a), LNPA) y también puede impugnárselos mediante la interposición de un recurso contra el acto individual de aplicación (art. 24, inc. b), LNPA).- Causa: los recursos administrativos pueden fundarse en razones vinculadas a la legitimidad, oportunidad, mérito o conveniencia del acto impugnado o al interés público.En el orden nacional no se requiere que la interposición de los recursos sea fundada, basta una simple relación de los hechos (art. 16, inc. b), RNLPA). Incluso, luego de haberse impugnado el acto por un motivo, puede ampliarse o modificarse esa motivación.Con respecto a los fundamentos de los recursos, surge el interrogante relativo a si debe existir identidad entre las razones esgrimidas en aquellos y las planteadas en la consecuente acción judicial (cuestión vinculada con la naturaleza del contencioso administrativo y su pretendido carácter revisor). Al respecto, resulta razonable interpretar que en atención a los principios que rigen el procedimiento administrativo, como el formalismo atenuado, impulsión e instrucción de oficio y verdad material, no puede exigirse al particular la sujeción estricta a lo planteado en sede administrativa, sino que basta con que exista identidad de pretensiones, pudiendo incluso introducirse en la acción judicial cuestiones accesorias a las planteadas en sede administrativa.

4) Presupuestos procesales comunes a los recursos.-La interposición de los recursos administrativos se encuentra sometida a ciertos recaudos tendientes a que la Administración pueda ejercer adecuadamente sus poderes de control o fiscalización.En principio, resultan de aplicación, todo lo relativo al cumplimiento de aquellas formalidades requeridas para una presentación administrativa.Deben ser suscriptos por el interesado o su representante, en el encabezamiento deberá indicarse la identificación del expediente, debe redactarse en idioma nacional, contendrán el nombre, apellido y domicilio del recurrente e indicarán de manera concreta el acto que se impugna, debiendo tenerse en cuenta el principio del informalismo a favor del administrado.

En caso de que la Administración advierta alguna deficiencia formal debe intimar al recurrente a subsanarla dentro de un plazo perentorio, bajo apercibimiento de desestimar el recurso.La falta de calificación del recurso o calificación errónea no afecta su validez (art. 81, RNLPA), debiendo la Administración atribuirle la naturaleza que mejor garantice el derecho de defensa del recurrente; tampoco lo afecta que no se haya mencionado correctamente el órgano al que se dirige el recurso.Por otra parte, el recurso debe ser incoado dentro del plazo pertinente, que generalmente es breve y tiene carácter perentorio, si no existen constancias de la fecha de interposición, debe tenerse como interpuesto en término; vencido el plazo sólo se admite la denuncia de ilegitimidad, con las consecuencias que ello acarrea. Por su parte, el art. 195, ley 3460, establece que los recursos deben ser interpuestos en los plazos establecidos por la ley u otras especiales, pero agrega que, cuando no se hubieran constituido derechos en beneficio de terceros, ni pueda la resolución que se dicte perjudicarlos, el recurso podrá plantearse en cualquier momento, dentro de los plazos de prescripción (según Revidatti – Sassón, no se afecta con ello ni la legalidad ni la seguridad jurídica, sino que se afirma una mayor protección de los derechos del administrado, resaltándose al mismo tiempo los principios de moralidad y buena fe con que la Administración debe actuar, estableciendo un régimen mucho más permisivo que el nacional).En cuanto a los medios de presentación, el recurso puede presentar en forma personal en la mesa de entradas o en la oficina en que se encuentra el expediente, o bien, por carta, telegrama o carta documento.

5) Clasificación de los recursos administrativos.-- Recursos Ordinarios: son aquellos que revisten un carácter genérico, ya que pueden plantearse en todos los casos, salvo en aquellos que exista disposición legal en contrario.El recurso ordinario es el que se interpone por las personas interesadas contra las resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa o contra los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión. Dicho recurso se interpone ante el órgano superior jerárquico del que dictó las resoluciones o actos impugnados en el. Dentro de los recursos ordinarios se distinguen a su vez: el recurso de reconsideración o revocatoria y el recurso jerárquico.El recurso de reconsideración se le suele calificar como un recurso horizontal, en el sentido de que el mismo es ejercido en contra de la actuación emanada del órgano que dictó el acto originario. Debe destacarse que en contra del acto que decide el recurso de reconsideración, no es posible volver a ejercer este tipo de recurso.El recurso jerárquico es denominado, a diferencia del anterior, como un recurso vertical, ya que el mismo se intenta ante el superior jerárquico dentro de la organización.Es de hacer notar que las decisiones que resuelvan el recurso jerárquico, agotan la vía administrativa, es decir, que al ser dictadas por la máxima autoridad del ente administrativo de que se trate, dicha decisión, abre el camino al ejercicio de los recursos jurisdiccionales judiciales.

- Recursos Especiales: estos recursos sólo proceden en aquellos casos expresamente previstos en la norma, la cual especifica el recurso admisible.Este recurso se funda en el principio de jerarquía administrativa, según el cual, los entes que ejercen la tutela de los órganos que componen la Administración Descentralizada, tienen competencia para revisar no sólo la legitimidad, sino la oportunidad o conveniencia de sus actos.- Recursos Extraordinarios: a diferencia de los anteriores, los recursos extraordinarios operan "aún cuando el acto ha quedado firme", es decir, aún fuera de los lapsos que la ley prevé para su impugnación.Dentro de estos recursos encontramos el denominado recurso de revisión, el cual, supone un acto firme y, por lo tanto, la decisión que eventualmente se dicte afectará la autoridad de cosa juzgada administrativa. Es de hacer notar que, una vez interpuesto, el interesado no podrá acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa hasta tanto se produzca la decisión o se venza el plazo que tenga la administración para decidir, ello con la finalidad de evitar decisiones contradictorias.

6) Efectos de la interposición y resolución de los recursos.-- En virtud del carácter ejecutorio del acto administrativo, la interposición de los recursos administrativos, en principio, no obsta a la ejecución del acto impugnado (art. 137, ley 3460), por lo tanto no produce la suspensión de los efectos del acto, salvo excepciones legalmente establecidas (v.gr., en materia de multas).El principal efecto que produce la presentación de un recurso administrativo es la interrupción del curso de los plazos del procedimiento, los de prescripción (art. 1º, inc. e), apart. 9º, LNPA) y el plazo de caducidad de la acción judicial de impugnación del acto administrativo, aun cuando el recurso no fuese obligatorio.Por otra parte, la interposición del recurso impide que la decisión administrativa adquiera firmeza y habilita el ejercicio de las facultades de la Administración para revisar sus actos.- La Administración se encuentra obligada a resolver todo recurso planteado por un particular, siempre que sea indudable la impugnación del acto administrativo, contando el órgano competente, en el ámbito nacional, del plazo de 30 días para resolverlo, contados desde su interposición, o en su caso de la presentación del alegato o del vencimiento del plazo para hacerlo si se hubiera abierto a prueba.Mediante el acto en que se resuelve la impugnación, se puede desestimar el recurso y ratificar o confirmar el acto impugnado; o puede hacerse lugar al recurso y revocar, sustituir o modificar el acto recurrido, salvo en los casos en que se ejerce control de tutela, en los que, en principio, sólo procede la revocación y se encuentra vedada la sustitución o modificación.Si el órgano competente para resolver el recurso no se expide dentro del plazo pertinente, el particular puede considerarlo denegado tácitamente (art. 222, ley 3460), sin que sea necesario requerir el pronto despacho. La denegatoria tácita es una facultad otorgada al particular, pero de ningún modo exime al órgano administrativo de la obligación de ejercer su competencia y resolver el recurso.

7) Reclamaciones administrativas.-

A diferencia de los recursos, las meras reclamaciones no son, en principio, medios para impugnar actos administrativos, sino que consisten en presentaciones efectuadas por los particulares en ejercicio del derecho de peticionar ante las autoridades, reconocido en el art. 14, CN, tendientes a obtener el dictado de un acto favorable o provocar el ejercicio de la potestad revocatoria de oficio de la Administración.Las meras reclamaciones deben ser diferenciadas de aquellas reclamaciones o reclamos reglados que constituyen un procedimiento previo para la habilitación de la instancia judicial, como la reclamación administrativa previa y el reclamo impropio que son exigidos para impugnar reglamentos en sede judicial, ya que en realidad, son recaudos procesales de la acción.

8) Denuncia de ilegitimidad. Régimen Jurídico. Diferencias con otros tipos de denuncias.-El procedimiento administrativo recursivo se presenta como una carrera de obstáculos, donde el particular debe respetar los plazos para mantenerse en competencia y habilitar, en última instancia la vía judicial.Conforme a los sistemas actualmente vigentes, el particular que no ha interpuesto el recurso pertinente en el plazo legal previsto pierde la vía administrativa y la posibilidad de instar la revisión judicial sobre lo resuelto por la Administración. En estos casos, el particular, sólo tiene a disposición, como vía de escape excepcional y limitada, a la denominada denuncia de ilegitimidad, figura que pretende atemperar la fatalidad de los plazos, dejando abierta la posibilidad de que la Administración resuelva sobre el fondo de la impugnación extemporánea interpuesta por el interesado.La denuncia de ilegitimidad constituye un remedio, de naturaleza excepcional y limitada, susceptible de ser interpuesto contra actos administrativos cuyo plazo de impugnación mediante recursos ha vencido, por quienes puedan invocar un derecho subjetivo o interés legítimo.En sus orígenes fue una creación pretoriana de la PTN que a través de sus dictámenes dio origen al instituto, hallando consagración legislativa, en el orden nacional, con la sanción de la ley 19.549, art. 1, inc. e), apart. 6), actualmente reformado por ley 21.686, y en el orden provincial en el art. 15 de la ley 3460.El fundamento del instituto lo encontramos en el derecho de peticionar a las autoridades (art. 14, CN), en el principio del informalismo a favor del administrado y en la obligación de la Administración de velar por la legitimidad de sus actos y alcanzar la verdad jurídica objetiva.Debe cumplirse con ciertos requisitos de admisibilidad, encontrándose en dicho caso, la Administración, obligada a tramitar y resolver la impugnación interpuesta por el particular como denuncia de ilegitimidad, dándole el trámite que corresponda según las reglas aplicables al recurso administrativo que hubiera debido presentarse en tiempo hábil.Requisitos de admisibilidad formal:

a) Transcurso del plazo previsto para la interposición de cualquier recurso admisible y no concurrir ninguna causal adicional de desestimación formal de este último: la denuncia importa una subsanación implícita de la extemporaneidad, que sólo procede cuando se interpone un recurso fuera de término o el administrado presenta la correspondiente petición, una vez vencidos los plazos para articular los recursos, pero cuando la

inadmisibilidad del recurso se funda en otras causales, el instituto en examen es inadmisible. Pero si el interesado, al momento de interponer un determinado recurso, cuyo plazo se halla vencido, cuenta todavía con la posibilidad de plantear otro en tiempo oportuno, en ese caso, la Administración tiene la obligación de recalificar la presentación del administrado bajo la figura que resulte admisible y no recibir la presentación como denuncia de ilegitimidad, derivación del principio de informalismo a favor del administrado. Lo mismo ocurriría en el caso de que el interesado califique a su impugnación como denuncia de ilegitimidad, cuando todavía no ha vencido el plazo para la presentación del recurso.

b) Legitimación del administrado: los requisitos son idénticos a los exigidos para la presentación de recursos.

c) No deben verificarse en el caso razones de seguridad jurídica que se consideren impeditivas: resulta dudoso que la Administración pudiera hacer referencia a la seguridad jurídica a fin de mantener vigentes actos administrativos que afectan gravemente el orden público, debiendo prevalecer la preservación de la legitimidad en el obrar administrativo. La seguridad jurídica constituye un concepto instituido a favor de los particulares en su relación con el Estado, que busca asegurar la ausencia de arbitrariedad y la eficacia del obrar administrativo. Por ello, en los casos en que el particular alegue una nulidad absoluta en el acto administrativo atacado, la Administración no podría rechazar sin más la denuncia de ilegitimidad alegando razones de seguridad jurídica. Las razones podrían hallarse en la existencia de terceros a quienes el acto viciado de nulidad los ha beneficiado y cuya revocación por vía de la denuncia de ilegitimidad afectaría sus derechos o intereses legítimos.

d) No debe haber mediado abandono voluntario del derecho por encontrarse excedidas razonables pautas temporales: la norma no establece un plazo determinado a partir del cual ya resultaría de por sí inadmisible la denuncia de ilegitimidad, dejando su determinación librada al criterio del órgano administrativo, el cual, en función de las circunstancias de cada caso debe establecer si ha mediado abandono voluntario del derecho. No hay que soslayar, que la intención de renunciar no se presume y la interpretación de los actos que induzca a probarla debe ser restrictiva, por lo que el plazo transcurrido debe ser extenso.

Frente a la interposición de un recurso extemporáneo, el órgano administrativo debe resolver, en primer lugar, sobre la admisibilidad formal de considerar la petición como denuncia de ilegitimidad y, sólo si la decisión sobre el punto es positiva, debe analizar el fondo de la cuestión.Una de las cuestiones más debatidas en la doctrina consiste en la posibilidad o no de instar la revisión, en sede administrativa o judicial del acto que rechaza considerar un recurso extemporáneo como denuncia de ilegitimidad –desestimación formal- o bien, de aquél que resuelve sobre el fondo de la cuestión, advirtiéndose varias posturas al respecto:

a) Imposibilidad de control administrativo o judicial (Hutchinson, Canosa, etc.): rechazan la posibilidad de que cualquier decisión sobre la denuncia de ilegitimidad pudiera resultar recurrible. Concederle al particular, que ha dejado negligentemente fenecer los plazos para recurrir, la posibilidad de impugnar, equivaldría equiparar al negligente con el diligente, convirtiendo en letra muerta los plazos de caducidad dispuestos en la legislación. Es la posición acogida mayoritariamente

por la jurisprudencia y compartida actualmente por la PTN. La CSJN, al respecto, y refiriéndose al fondo de la cuestión, actualmente, adhiere a esta tesitura, conforme lo expuesto en “Gorordo” (sostuvo “que la decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporáneo, tramitado en el caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede judicial…”, se basó en el sentido literal del art. 1º, inc. e), apart. 6º, ley 19.549 y el carácter perentorio y obligatorio que la ley le otorga a los plazos para recurrir) variando el criterio anterior establecido en “Jaramillo”.

b) Revisión limitada a la forma (Comadira, Monti, etc.): para esta posición, fundada en ciertos dictámenes de la PTN, en aquellos supuestos en que el acto administrativo que declara inadmisible una denuncia de ilegitimidad resulte en sí mismo ilegítimo (v.gr., considerar arbitrariamente que medió abandono voluntario del derecho por el transcurso del tiempo) el particular tendría la posibilidad de impugnar el acto a fin de obtener su revocación en sede administrativa o, en su caso, la anulación en sede judicial e instar el dictado de una nueva decisión administrativa, la que, sin embargo, resultaría irrecurrible en cualquier sede.

c) Revisión limitada al fondo de la cuestión (Lima): sostiene la posibilidad de revisión judicial de la denegatoria respecto de la cuestión de fondo, no así en los casos de inadmisibilidad formal.

d) Revisión amplia (Gordillo, Mairal, Balbín, etc.): sostienen que cualquiera que fuera la naturaleza de la decisión que se pronuncie sobre una denuncia de ilegitimidad, el particular cuenta con derecho para recurrirla. El fundamento lo encuentran en la importancia de preservar la legitimidad del obrar administrativo, en la necesidad de establecer controles internos y externos a la actividad de los órganos administrativos y en el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva (significa: inexistencia de sectores inmunes al control judicial y a la justicia pronta y eficaz). Agregan además que el acceso a la Justicia no debe ser restringido a partir de interpretaciones restrictivas de la legislación vigente. La celeridad en la administración de la cosa pública no es justificativo suficiente para efectuar construcciones que sacralicen el procedimiento administrativo, lo aparten de la búsqueda de la verdad material y desnaturalicen el carácter de colaborador del administrado. Por último, las condiciones de admisibilidad de la denuncia son más rigurosas de las previstas para los recursos, pudiendo ser rechazada por las causales adicionales –motivos de seguridad jurídica y exceso de razonables pautas temporales- las que pueden ser opuestas por la Administración en sede judicial para oponerse al progreso de la acción, y además resulta sumamente dudoso calificar de negligente a quien dejó transcurrir los breves plazos previstos en la normativa para impugnar un acto administrativo.

- La diferencia que existe entre la denuncia de ilegitimidad y las restantes denuncias radica en que para interponer aquélla es necesario que el particular sea titular de un derecho subjetivo o interés legítimo, mientras que en las restantes, se requiere sólo ser portador de un interés simple y consiste en el acto mediante el cual un particular pone en conocimiento del órgano administrativo la comisión de un hecho ilícito o la irregularidad de un acto administrativo o reglamento.Hay que dejar aclarado que en el Programa denominado “Carta Compromiso con el Ciudadano” aprobado mediante decreto 229/2000, art. 3º, inc. i), se consagró el derecho de los ciudadanos a que la Administración dicte resolución ante sus peticiones, solicitudes y denuncias.