U.N.T.

Cátedra Pedagogía 1

Problemática

Social Educativa

MODULO 3

Contexto social y

educación: los nuevos desafíos de la

escuela desde la perspectiva crítica.

AÑO 2018

Para las Carreras de:

Ciencias de la Educación Y Profesorados

2

Equipo de Cátedra

Prof. Asociada: Mercedes Leal

Prof. Adjuntos María del Huerto Ragonesi

Sergio Robín

Jefes Trab. Prácticos Eduardo Iglesias

Auxiliar Docente Sofia Gargiulo

Auxiliar Docente Melina Lazarte

Ayud. Estudiantil Alexis Paz

CONTENIDOS:

Modelos de Estado en la Argentina: de la oligarquía liberal al Neokeynesianismo. Sus condiciones de producción económica, política y social. Incidencia en el sistema educativo. Las leyes de Educación: Cuadro Comparativo. El papel del Estado en educación y las variables intervinientes. Estado, mercado y escuela en la Argentina. Democratización, integración y discriminación educativa. Articulación, desarticulación, segmentación y exclusión. La universalización de la cobertura. El derecho a la educación, la ampliación de la obligatoriedad escolar y los cambios en el sentido de la escuela. La Escuela secundaria en la Argentina. Desafíos de la inclusión con calidad. BIBLIOGRAFIA:

Contenido 1 - Filmus D.- Estado Sociedad Y Educación En La Argentina ............................................................................ 4

2 - Barreyro Gladys Beatriz - Globalización, Neoliberalismo Y Exclusión. ....................................................... 23

3 - Demo, Pedro (1993), "Perspectivas Políticas De La Educación Y La Cultura", ........................................... 28

4 - Gentili, Pablo (2011). “Pedagogía de la Igualdad” –CONTRAMARCHAS .................................................... 36

5 - Feldfeber, Myriam, Gluz Nora - Las Políticas Educativas en Argentina: Herencias de los '90, ................... 43

6 - Robín Sergio O. - La educación entre la inclusión social y la formación de RRHH ..................................... 54

7 - Tiramonti - La Escuela Media en su Límite ................................................................................................ 62

8 - Cuadro Comparativo de las Leyes de Educación ....................................................................................... 70

3

Texto Nº 1 Estado, sociedad y educación

en la Argentina de fin de siglo. Procesos y Desafíos

Daniel Filmus

MODULO 3

Cátedra

Pedagogía 1 Problemática Social y Educativa

4 1 - Filmus D.- Estado Sociedad Y Educación En La Argentina

Contenido CAPÍTULO 2 ........................................................................................................................................................ 3

2.1. Orígenes de la intervención del Estado en la educación .................................................................................. 5

2.2. Estado, educación y sociedad en Argentina .................................................................................................... 5

2.2.1. La función política de la educación: el Estado oligárquico-liberal ..................................................................... 6 2.2.2. Educar para el crecimiento económico: el Estado benefactor .......................................................................... 9 2.2.3. Crisis del Estado benefactor y recuperación de lo político como función principal de la educación ................ 13

a) Educar para la liberación ................................................................................................................................. 13 b) Educar para el orden ....................................................................................................................................... 14 c) Educar para la democracia .............................................................................................................................. 16

2.2.4. El Estado post-social ...................................................................................................................................... 18

ESTADO, SOCIEDAD Y EDUCACIÓN EN ARGENTINA:

UNA APROXIMACIÓN HISTÓRICA

Existe consenso acerca de que la crisis del "Estado keynesiano benefactor" exige repensar el modelo de articulación entre Estado y sociedad que surge a partir de la debacle económica mundial de 1929. Sin embargo, este consenso no se extiende a la interpretación de las causas de la crisis y a las propuestas acerca de una nueva forma de relación entre estos actores. Desde las concepciones que han tenido gran predicamento a partir de la década de los '80, el cuestionamiento principal hacia este tipo de Estado ha sido su preponderante intervención en todos los órdenes de la vida social y productiva. En particular se critica su papel en la conducción y gestión del modelo ele desarrollo, su incursión en actividades empresariales y su función en la distribución del producto nacional a través de la implementación de políticas sociales y asistenciales. Desde estas mismas perspectivas se propone que el activo rol del Estado inhibió al mercado y a la sociedad civil de mayores posibilidades de participación en el espacio público.

Este debate ha alcanzado también al ámbito educativo. Muchos de quienes proponen el retiro del Estado de la arena social argumentando que el mercado es el mejor distribuidor de los recursos, incluyen a la educación como un espacio que el Estado debe delegar en gran parte en el propio mercado y en la sociedad civil. En la mayor parte de los casos, estas concepciones postulan restringir la actividad educativa oficial a la prestación de la escolaridad básica.

En nuestra concepción, este enfoque plantea una visión parcial de la problemática. Percibe jifias políticas educativas únicamente como parte de las políticas sociales de distribución creadas por el Estado benefactor con el objetivo de atender las necesidades de los grupos y sectores sociales en proceso de integración Esta visión restringida impide analizar el conjunto de funciones que desempeñó y aún hoy desempeña el sistema educativo en las sociedades modernas. Concebir la educación únicamente como política social no permite, por ejemplo, valorar el rol de la escuela respecto de la construcción de la nacionalidad, de la ciudadanía y del crecimiento económico. Roles en torno a los cuales también es necesario plantear un nuevo modelo de articulación entre Estado y sociedad.

Como veremos más adelante, las perspectivas que proponen el monopolio estatal en el diseño, conducción y gestión de las instituciones educativas y se oponen a cualquier estrategia que implique ampliar la capacidad de participación y decisión de la sociedad y de los actores del proceso educativo, también brindan una visión restringida de la problemática. Visión que no da cuenta de las transformaciones sociales ocurridas en los últimos años.

En este marco, es necesario destacar que muchas de las funciones que cumple la educación en la sociedad moderna surgieron con anterioridad al Estado benefactor, con el propio origen del Estado liberal. En América Latina, cada uno de los modelos de Estado en distintos períodos históricos ha adjudicado funciones diferentes al sistema educativo. En torno a ellas han concebido sus estrategias de articulación con la sociedad. Muchas de estas funciones todavía hoy se han cumplido sólo en forma parcial. Es por ello que redefinir las relaciones

5 entre Estado y sociedad en materia educativa requiere del análisis tanto de las funciones prometidas y aún no cumplidas por la educación como de las nuevas exigencias que demandan las actuales transformaciones.

En este marco, el objetivo del presente capítulo es analizar brevemente cuál es el papel que han ido desempeñando los sistemas educativos en nuestro país en el último siglo. A partir de allí se describirán algunos de los principales cambios y tendencias que permiten redefinir el actual rol de la educación. De esta forma, se reunirán algunos de los elementos necesarios para las reflexiones que realizaremos en los capítulos finales acerca de las funciones actuales del sistema educativo y del tipo de articulación que Estado y sociedad deberían generar en materia educativa con el objetivo de potenciar sus funciones integradoras y democratizadoras.

2.1. Orígenes de la intervención del Estado en la educación

Distintos autores han señalado que el activo rol que el Estado ha ejercido históricamente en torno a la educación en distintos países latinoamericanos, y en particular en Argentina a partir del siglo XIX, correspondió a la matriz de pensamiento que se comenzó a implementar a partir de la Revolución Francesa. El surgimiento y posterior consolidación del Estado - Nación liberal estuvo íntimamente vinculado a la posibilidad de desarrollar sistemas educativos nacionales (Green A. 1990).

¿Cómo es posible que una revolución que tuvo como objetivo limitar el poder del Estado, restringiendo sus funciones a garantizar los derechos naturales del hombre a partir de abstenerse de participar en la vida social y económica, haya prescrito una intervención tan fuerte de Estado en la educación?

Siguiendo a Puellez Benítez (1993) se puede afirmar que la educación fue concebida más como un servicio público y como una necesidad del Estado que como un derecho individual. Por un lado, porque la educación no se encontraba entre los derechos que los individuos sentían más conculcados en el marco de la opresión del Estado absoluto (libertad de conciencia, de expresión, habeas-corpus, etc.); por otro, porque el Estado debió hacerse cargo a partir de la nacionalización de los bienes eclesiásticos en 1789 de muchas de las funciones educativas que hasta el momento desempeñaba la Iglesia e inculcar por este medio los valores liberales y democráticos. De esta manera comenzaron a implementarse las ideas que los filósofos de la Ilustración francesa, como Diderot y Rousseau, venían proponiendo desde mediados del siglo XVIII.

Como veremos más adelante, el principal mérito del Estado benefactor en esta temática fue el de haber transformado la educación en un derecho social y por lo tanto haber generado las condiciones para que efectivamente se universalizara.

Fueron muchos los debates de la primera época acerca de qué tipo de educación debía llevar adelante el Estado: educación estamental, como planteó la Ilustración o "instrucción al alcance de todos los ciudadanos", como colocaron los jacobinos en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1793. Educación como un instrumento de control social, o como un elemento para promover la emancipación y el cambio social. Educación monopolizada por el Estado, o libertad de enseñanza, etc., etc. Ninguna de estas polémicas cuestionó fuertemente el papel principal del Estado en materia educativa.

A medida que se fueron conformando como Estados nacionales, las sociedades europeas generaron sistemas educativos que se constituyeron en uno de los principales factores de integración política, de identidad nacional, de cohesión social, de transmisión de los valores de las clases dirigentes y selección y legitimación de las elites dominantes (Hobsbawn, E 1977). El modelo educativo del Antiguo Régimen, que suponía instituciones educativas desarticuladas y superpuestas, en su mayoría en manos de autoridades eclesiásticas y locales, fue dejando lugar a la construcción de un verdadero sistema. Sistema que, en la concepción de M. Archer (1979), corresponde a "un conjunto de instituciones diferenciadas, de ámbito nacional, destinadas a la educación formal, cuyo control e inspección corresponden al Estado y cuyos elementos y proceso están relacionados entre sí". Fueron las autoridades de los Estados liberales quienes crecientemente financiaron y ejercieron la conducción de este sistema.

2.2. Estado, educación y sociedad en Argentina

6 La finalización de la gesta emancipadora en América Latina no tuvo como correlato inmediato la constitución de Estados Nacionales. La eclosión de intereses y poderes sectoriales y locales producto de las fuerzas centrífugas desarrolladas a partir de la independencia, impidió que el incipiente sentimiento de nacionalidad fraguara en condiciones estables de integración nacional (Oszlak.O 1982). El componente idealista de la nacionalidad debió combinarse con la subordinación militar de los poderes locales y con la creación de espacios de intereses económicos comunes con el objetivo de integrarse al sistema económico mundial. Sólo en este momento estuvieron dadas las condiciones para que comenzara a generarse efectivamente el proceso de construcción del Estado-Nación.

El proceso de "estatidad" en nuestros países tuvo características marcadamente diferenciales a las europeas pues se desarrolló en contextos sensiblemente distintos. El marco jurídico-legal, por ejemplo, cumplió un papel diferente. Como lo señala Zanotti (1984), en el caso europeo las constituciones se convierten en el "punto de partida de toda evolución". En nuestro caso, la Constitución "es un programa por realizar, una ambición por cumplir". Es por ello que no puede señalarse una necesaria confluencia entre el momento de aprobación del texto constitucional y la formación del Estado Nacional. Esta formación estuvo vinculada a la paulatina adquisición, por parte del Estado en consolidación, de un conjunto de capacidades entre las que cabe señalar: capacidad de externalizar su poder, de institucionalizar su autoridad, de diferenciar su control y de internalizar una identidad colectiva (Oszlak, Ó. 1978).

Pero probablemente la característica más distintiva del proceso latinoamericano con referencia al europeo estuvo vinculada a las condiciones de los actores sociales. En primer lugar, la sociedad civil aún no había adquirido el carácter de "sociedad nacional" con anterioridad al surgimiento del Estado. Es por ello que Oszlack señala que fue un proceso de "mutuas determinaciones entre ambas esferas". En segundo lugar, porque la debilidad de actores económicos y sociales modernizadores obligaron al Estado en gestación a tener un peso más significativo que en Europa. Si, como analizamos con anterioridad, la marcada intervención de Estado liberal europeo en la educación fue un hecho excepcional frente al reclamo de no injerencia estatal en el desarrollo social, en el caso latinoamericano el protagonismo del Estado en muchos órdenes de la vida social fue su característica distintiva.

Distintos autores (Zermeño,S 1983; Barrington Moore 1982) han señalado que en los países de desarrollo capitalista tardío el Estado ha debido desempeñar desde sus orígenes, junto a la unidad territorial administrativa, funciones económicas, de estructuración social y política, de cohesión social, etc. En el caso de los países latinoamericanos, esta tendencia estatista y centralista estaría profundizada por la tradición organizativa y cultural heredada de la etapa colonial (Veliz C. 1982). La convergencia de la propuesta liberal y la tradición borbónica previa, formó una cultura institucional fuertemente orientada a promover y a legitimar el protagonismo del Estado central.

En síntesis, como señala Daniel García Delgado (1994): "El Estado determinó fuertemente a la sociedad, apareciendo como modernizador, revolucionario, transformador o garante de un orden represivo, pero en todos los casos con una gran influencia sobre la sociedad. Si en los países centrales, la sociedad civil tuvo mayor autonomía y una dinámica menos dependiente del sector público, aquí, aun en épocas dominadas por las perspectivas liberales, no se liberó de una fuerte determinación. Esta característica le dio una particular vinculación que estuvo más cerca de la intervención y de la "fusión" que de una clara separación entre Estado y Sociedad"

Con esta impronta surgió el Estado en la región. Y esta fue una de las principales características distintivas de la relación entre Estado, sociedad y educación a lo largo del siglo. En cada período histórico esta relación se articuló en torno a modelos educativos dirigidos a atender las prioridades sociales definidas como tales principalmente por quienes tuvieron a su cargo la conducción del aparato estatal. Estos modelos también condicionaron fuertemente las demandas y las características de la participación de la sociedad en el proceso educativo. Antes de observar el escenario de ruptura que genera la crisis del Estado benefactor y la génesis de un nuevo tipo de Estado, analizaremos brevemente las funciones en torno a las cuales Estado y sociedad articularon su accionar en materia educativa.

2.2.1. La función política de la educación: el Estado oligárquico-liberal

7 A diferencia del Estado liberal-nacional europeo, el Estado en América Latina se consolidó como Estado oligárquico, es decir, una organización donde sólo tuvo posibilidad de participar el sector dirigente de la sociedad. De ninguna manera se hace referencia a un Estado sin contradicciones internas, pero sí a una estructura capaz de adquirir un gran poder de arbitraje frente a las diferentes fracciones del grupo dirigente. Este grupo estuvo constituido por una alianza entre los productores de bienes para el mercado internacional, exportadores e importadores y financistas (Kaplan M. 1969). Esta alianza no mostró características similares para el conjunto de los países de la región. El tipo de desarrollo económico y la vinculación que se estableció con los países centrales determinó en parte el carácter modernizador o no que adoptaron los sectores dirigentes.

Aquellos países que tuvieron poco que ofrecer a la demanda internacional y aquellos que se incorporaron al mercado a partir de reforzar los mecanismos de explotación en la hacienda o de constituir en su interior economías de enclave, tendieron a replegar su forma de organización política, económica y social hacia el pasado. En estos países la educación no resultó necesaria para la producción y tampoco como mecanismo de legitimación política.

Argentina, en cambio, integró el grupo de países que ha sido denominado como de "modernización temprana" (Germani, G. 1987 y Zermeño, S. 1983). Fueron los países menos marcados por la etapa colonial, más influidos por una larga y heterogénea inmigración europea y que presentaron aptitudes ecológicas para producir aquellos bienes altamente demandados por las economías centrales. En estos casos fue necesario integrar a importantes sectores sociales al modelo productivo e incorporar un volumen significativo de mano de obra a partir de la inmigración (Rama G. 1986). El modelo también favoreció el crecimiento paulatino de los sectores medios y una mayor heterogeneidad social y cultural. Estos procesos permitieron atenuar la histórica dualización de las sociedades tradicionales.

En estos países el mayor nivel de heterogeneidad y fluidez social exigió una presencia más importante del Estado como agente integrador y hegemónico. Ello no implicó una apertura del Estado a la incorporación de nuevos sectores sociales en la conducción del poder público. El modelo de participación política continuó siendo muy restrictivo. Denominado por Natalio Botana (1985) como "el orden conservador", se trató de un modelo basado en el concepto alberdiano de amplias libertades civiles y restringidas libertades políticas.

Un modelo fuertemente excluyente en lo económico y lo político, que no brindó el acceso masivo a la propiedad, a la participación política, o a la movilidad social ascendente, encontró en la educación el mecanismo más idóneo para integrar y modernizar las sociedades. En este marco, el sistema educativo se constituyó con características fuertemente "estatistas y centralizadoras" (Tedesco J.C. 1986). Ello significa que fue el Estado Nacional quien asumió la tarea educadora por gestión propia o a través del control de las instituciones de tipo privado. Cabe destacar que a diferencia del centralismo francés, en este caso se trató de un centralismo no igualitario ya que en su dinámica concreta fortaleció al Estado en la búsqueda de una homogeneidad formal que no se correspondió con una realidad social marcadamente desigual y heterogénea.

En este marco, es posible afirmar que para nuestro país la función encomendada al sistema educativo en sus orígenes estuvo más vinculada con la esfera de lo político, que con lo económico. La educación jugó un papel preponderante en torno a la integración social, la consolidación de la identidad nacional, la generación de consenso y la construcción del propio Estado.

Sin embargo, el hecho de que la función principal de la educación no haya estado dirigida linealmente hacia lo económico no significa que la escuela no desempeñara ningún papel en ese sentido. Es verdad que la relación con la estructura económica no estuvo dada por la capacitación de trabajadores con calificaciones demandadas por el modelo. Ello se debió a que tanto la explotación extensiva de los campos, como la incipiente industria no requerían de mano de obra con una calificación técnica específica. Por otra parte, la eventual demanda de trabajadores más capacitados estuvo satisfecha por obreros provenientes de Europa, por lo general formados en el oficio. Por eso es posible plantear que tanto la transmisión del valor ético y económico del trabajo, como la capacitación de la mano de obra no fueron preocupaciones de los sectores dirigentes. De esta manera se explica por qué no fueron incluidos en el curriculum oficial (Puiggrós, .A. 1990)

Pero sí, en cambio, la relación de la educación con la economía estuvo vinculada en un doble sentido: a) En primer lugar, la estructura escolar permitió generar un sistema de estratificación social acorde con los intereses de los sectores dirigentes. Una base cada vez más numerosa a la que se le distribuyeron los elementos mínimos como para establecer un núcleo homogeneizado de contenidos culturales compartidos.

8 Un sistema de enseñanza media más restringido que, aunque no mostraba funciones muy definidas, cumplía dos importantes tareas. Por un lado, dotaba de personal idóneo a la administración pública y al sector de transportes y serados, y por el otro seleccionaba a la élite que, a través del acceso a la cúspide del sistema, se encontraba en condiciones de incorporarse al sector de dirección de la sociedad y del aparato estatal (CassasusJ. 1989).

b) En segundo lugar, la vinculación con la economía se estableció a partir del papel ideológico del sistema educativo. Una estructura y un curriculum excesivamente centralizados y elaborados desde el puerto, contribuyó a que el proyecto económico agroexportador de la generación de los 80 adquiriese rápida hegemonía en todo el territorio nacional.

Al margen de las funciones manifiestas y latentes que desde los sectores dirigentes se proponían para el sistema educativo, desde la perspectiva de la sociedad la demanda de educación fue creciente. Los sectores medios encontraron en el sistema educativo una alternativa eficaz para aumentar sus posibilidades de participación. La falta de educación era presentada como indicador de baja capacidad para el protagonismo político y como legitimadora de la exclusión de la sociedad nacional. Al mismo tiempo significaba la imposibilidad de acceso a bienes culturales, frecuentemente extranjeros, de los que podían participar los sectores tradicionales.

Si bien el acceso al sistema educativo no les permitió a los sectores medios una movilidad social automática, si les posibilitó contar con mejores elementos para potenciar su demanda por una integración social y política plena. Demanda que, como en los casos de la universalización del voto y de la Reforma Universitaria, logró importantes conquistas en las primeras décadas del siglo XX.

En el caso del movimiento obrero, sus primeras posiciones frente al sistema educativo público no fueron' similares a las de los sectores medios. En primer lugar, porque sus posibilidades de acceso a la educación, como en el caso dados sectores rurales, habían sido muy escasas. En segundo lugar, porque sobre fines del siglo XIX y principios del XX, predominaron en el seno del movimiento trabajador las concepciones anarquistas. Estas corrientes descalificaban todo tipo de educación desarrollada desde el Estado con el argumento de que sólo servían para transmitir "ideología burguesa". Desde estas perspectivas se acusaba a la educación oficial de esconder las leyes que rigen la evolución de la naturaleza y la sociedad y, por lo tanto, de ser un instrumento de dominación de los pueblos. Es así como desde un importante número de sindicatos obreros se propuso el desarrollo de una educación alternativa que fuese implementada por las propias organizaciones de trabajadores a través de la creación de "Escuelas Modernas", "Escuelas Libres" o "Escuelas Racionalistas". En este sentido se expidió, por ejemplo, el 3er Congreso de la Federación Obrera Argentina (FOA) realizado en 1903 cuando aprobó que: "...es urgente la necesidad de fundar escuelas libres, donde excluyendo toda educación sectaria se exponga al niño al mayor número de conocimientos, evitando así su deformación cerebral y preparando criterios amplios, capases de comentar y comparar más tarde todo género de doctrinas".

Fueron los sindicatos socialistas quienes incluyeron por primera vez, en el 1er Congreso de la Unión General de Trabajadores (UGT), una demanda concreta referida al sistema educativo oficial: "Siendo una verdad establecida que hay un 59% de analfabetos en la población general de la República, es de desear que en 1904 se reduzcan en el presupuesto nacional las sumas destinadas a los gastos militares y se aumenten en la misma proporción las sumas destinadas a la educación común" (Barranco, D. 1986 y Filmus, D. 1992).

Junto con una pequeña proporción de escuelas sindicales, la mayor parte de las experiencias educativas no oficiales correspondieron a las comunidades extranjeras y a la Iglesia Católica. Con el inicio del siglo XX estas iniciativas fueron perdiendo peso relativo frente a la expansión del sistema educativo oficial y quedando cada vez más bajo el control del Estado que se constituyó en la principal y casi excluyente agencia educativa (Tedesco J.C. 1986).

En síntesis, la etapa de génesis del Estado Nacional estuvo signada por la contradicción entre los ideales del liberalismo en sus manifestaciones locales, cuyos principios educativos estuvieron planteados en parte en la Constitución Nacional y en la Ley 1.420, y un modelo político, económico y social que, a pesar de mostrarse modernizador en un conjunto de aspectos, no logró incorporar a grandes sectores de la población.

Una de las principales consecuencias de esta contradicción se manifestó en el papel que comenzaron a desempeñar los sectores medios. La apertura de oportunidades educativas permitió que una importante

9 porción de estos sectores accediera a la escolaridad media y superior. Estos grupos fueron los que posteriormente encabezaron los reclamos por producir un proceso democratizador similar en la estructura de poder político. La segunda consecuencia fue que, a pesar de los importantes esfuerzos realizados para alcanzar la mencionada ampliación de oportunidades educativas, por ejemplo a través de la alfabetización para inmigrantes y la apertura de escuelas rurales, la misma no alcanzó para que los sectores más postergados de la población pudieran acceder y permanecer en el sistema. Los datos permiten constatar esta realidad. Por un lado, el aumento de la matrícula de la escolaridad básica fue notable: el 20% de lo niños en edad escolar estaban incorporados a la escuela primaria en 1869; este porcentaje creció al 31% en 1895 y al 48% en 1914. Por otro, el crecimiento educativo del país estuvo fuertemente limitado por los altos niveles de desgranamiento escolar. La tasa de desgranamiento de las escuelas dependientes del Consejo Nacional de Educación para la cohorte 1893/1898 asciende al 97% (TedescoJ.C. 1986).

El acceso del radicalismo al gobierno en 1916 encuentra a más de la mitad de los niños en edad escolar fuera del sistema. Al mismo tiempo, también encuentra profundas desigualdades educativas entre las diferentes regiones del país. En la Capital Federal estudian siete de cada diez niños; sólo dos o tres de cada diez lo hacen en provincias como Chaco, Formosa, Neuquén o La Pampa. Los límites del modelo también marcan las dificultades del Estado para asegurar las funciones definidas en este período para el sistema educativo. Algunas de estas funciones serán cumplidas con éxito por el Estado benefactor, otras se mantienen aún hoy como deudas pendientes con un importante sector de nuestra población.

2.2.2. Educar para el crecimiento económico: el Estado benefactor

El acceso del radicalismo al gobierno no significó un cambio en el eje en torno al cual se organizó el sistema educativo. Como ocurrió con respecto al modelo económico, los sectores que disputaron y, a través del voto universal, obtuvieron la conducción del Gobierno, no lograron articular un sentido alternativo al desarrollo educativo. Su propuesta se centró en cuestionar los aspectos elitistas y restrictivos del modelo y en reclamar una mayor participación.

Distintos autores (Weimberg, G. 1984; Rama, G. 1987) señalan que hizo falta la modificación de los requerimientos educativos del aparato productivo para que se transformaran también las funciones principales del sistema educativo. La necesidad de cambiar los patrones del crecimiento económico surge principalmente a partir de las nuevas coyunturas que se producen en el mercado internacional. Incipientemente en el transcurso de la Primera Guerra Mundial y con más fuerza a partir de la crisis del '30 y de la Segunda Guerra Mundial, la caída de las exportaciones de materias primas y de las importaciones manufactureras obligó a desarrollar una industrialización sustitutiva. La ausencia de sectores en la sociedad civil con la capacidad económica y la decisión política para encabezar este proceso de industrialización obligó al propio Estado a tomar la iniciativa y a conducir el nuevo momento.

Sin embargo, los nuevos actores que surgieron al calor del modelo sustitutivo serán los encargados de cuestionar la legitimidad de un tipo de Estado que condujo un proceso de acumulación que no estuvo acompañado por políticas redistributivas ni mecanismos democratizadores del poder político (Murmis M. Y Portantiero j.C. 1987). De esta manera, es posible proponer que al contrario de lo que ocurrió en Europa, el keynesianismo entendido como la intervención activa del Estado en la economía surgió en la Argentina en la década de los '30, con anterioridad al Estado de bienestar que se va a desarrollar con toda su potencialidad recién a partir de la llegada del peronismo al gobierno.

De esta manera, los intentos de restauración oligárquica (Graciarena, J.1984) ocurridos en la década, los '30 mostraron la incapacidad de los sectores tradicionales para restablecer la hegemonía de un sistema basado en la exclusión de las nuevas mayorías que emergieron junto con la industrialización (Rouquie, A. 1982).

El nuevo tipo de Estado fue denominado de distintas maneras en América Latina, según sus características predominantes y también según la perspectiva teórico-política desde la cual se lo analizó: Estado populista, Estado nacional-popular, Estado de compromiso, Estado social, etc... Sin embargo todas las visiones coinciden en algunos rasgos comunes. En lo económico profundizó el abandono de la idea del capitalismo del "laissez fáire" y en el marco de las concepciones keynesianas ya señaladas, enfatizó su carácter marcadamente intervencionista. Sin cuestionar un orden económico basado en el mercado, intentó regularlo a partir de una

10 planificación destinada a mejorar la racionalidad económica y de un poderoso desarrollo del sector público en áreas estratégicas de la producción y los | servicios.

En lo político intentó expresar la alianza de los sectores favorecidos con el proceso de industrialización y el crecimiento del mercado interno. El carácter "movimientista" de las fuerzas políticas hegemónicas permitió que estas alianzas llegasen al poder, incorporando a la conducción del país a sectores históricamente marginados. El apoyo plesbicitario, la apelación constante a la movilización popular y el liderazgo carismático fueron algunos de los mecanismos que legitimaron permanentemente la coalición gobernante (García Delgado D. 1994).

En lo social, el Estado reconvierte en forma total su función. Dejó de ser el protector de los derechos individuales para transformarse en garante de los derechos sociales. Como tal, ejerció una influencia decisiva en el proceso de redistribución de los recursos en favor de los sectores trabajadores. Al mismo tiempo desarrolló una intensa actividad en torno a responder a las apremiantes necesidades sociales (salud, vivienda, educación, etc.) de los grupos y sectores sociales más necesitados. No se trató sólo de una integración ciudadana a través del voto, sino de una integración social más plena a partir del creciente acceso a los bienes que la sociedad producía.

En este marco es posible plantear diferencias con el modelo anterior en lo que se refiere a la función conferida a la educación. La primera de ellas es que en el Estado oligárquico-liberal, la intervención oficial en materia educativa constituyó una excepción respecto de su abstención a participar en otras políticas sociales. En el caso del Estado benefactor, significó una de las estrategias que formó parte de una política social más general dirigida a incorporar a nuevos sectores a la participación social. Ello habría permitido una mayor efectividad en la tarea integradora del sistema educativo. Las tasas de crecimiento de la matrícula educativa así lo demuestran.

Pero la diferencia que más nos interesa destacar es que en este contexto la educación fue incorporada no sólo como un derecho de los ciudadanos, sino también como estrategia de capacitación de mano de obra para satisfacer las demandas de la surgiente industria. La "formación del ciudadano" fue reemplazada paulatinamente por la idea de "formación para el trabajo" que posteriormente, a partir de las teorías del capital humano, se convertiría en "formación de recursos humanos". Los nuevos roles ocupacionales exigían una alfabetización básica que el sistema educativo debía brindar. También comenzaron a requerir ciertos niveles técnico-profesionales y conocimientos de oficios y especialidades que no podían ser aprendidos sólo en el lugar de trabajo y que los nuevos trabajadores, a diferencia de los inmigrantes, no poseían. Pero por sobre todas las cosas exigían una disciplina laboral que únicamente el sistema educativo podía brindar masivamente a millones de trabajadores rurales que provenían del | interior del país. Estos sectores pasarían a constituir la principal fuerza laboral de las nuevas fábricas y talleres.

Para contribuir a estos objetivos se creó en 1944 la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional que desarrolló una importante variedad de modalidades de capacitación básica y profesional para jóvenes y trabajadores: Escuelas de Tiempo Parcial, Escuelas-Fábrica, Escuelas de Aprendizaje, Escuelas de Capacitación Obrera, Cursos Complementarios, Escuelas de Capacitación Profesional para Mujeres, Misiones Mono- técnicas, etc. (Wiñar D. 1979). Por su parte, el Primer Plan Quinquenal (1947-1951) también introdujo reformas en el sistema educativo y en particular en la educación técnica, con el objetivo de redefinir la relación pedagógica entre educación y trabajo y dotar al alumno de una orientación y formación profesionales más definidas. Una parte importante de estos cambios se encuentra reflejada en el texto de la Constitución aprobada en 1949 (Bernetti J. y Puiggrós A. 1993). En esta misma dirección fue creada en 1952 la Universidad Obrera Nacional y se promovió el aporte educativo a la investigación científico-tecnológica, que en muchos casos estuvo íntimamente vinculada con la actividad productiva.

Todas estas reformas acompañaron un proceso que a nivel mundial se desarrolló en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial. Sobre fines de la década de los '40 comenzó a generarse una visión "económico- centrista" del papel de la educación. De la mano de las teorías de capital humano (Shultz, T. 1986), la educación dejó de ser vista como un gasto social para transformarse en una inversión que tenía como principal objetivo alcanzar una renta individual y social. Los factores considerados tradicionales por la economía clásica (materias primas, capital, trabajo y tecnología) ya no alcanzaban para explicar el crecimiento de los países. A partir de la teoría del "efecto residual" la capacidad de generar "capital humano" altamente

11 calificado pasó a ser una de las más importantes ventajas comparativas en la carrera hacia el crecimiento (Carnoy, M. 1967).

A partir del derrocamiento del Gral. Perón, esta concepción se profundiza con el surgimiento del modelo de Estado desarrollista. Este modelo es genéricamente definido como un sub-tipo de Estado benefactor que, ante una realidad que no parecía hacer posible la idea de crecer y distribuir al mismo tiempo, centró su acción en la promoción y conducción del desarrollo económico. La etapa distributiva debía ser una consecuencia posterior al período de crecimiento y acumulación. El Estado desarrollista, ante la declinación de la tendencia del crecimiento económico, enfatizó su papel en esta dirección, afirmándose en las concepciones de la CEPAL y munido del auxilio instrumental de numerosas técnicas planificadoras. Según esta perspectiva la recuperación del crecimiento será el motor que permitiría consolidar la democracia política, la justicia social y la modernización de la sociedad (Graciarena, J. 1984). De esta manera las concepciones economicistas de la educación como inversión fueron fuertemente hegemónicas hasta mediados de la década de los '70, avanzada la crisis del Estado desarrollista. Sin embargo, en el período posterior al derrocamiento del presidente Arturo Frondizi, se generaron sensibles modificaciones respecto de la etapa anterior. El cambio en los sectores integrantes de la alianza gobernante implicó el creciente abandono de la perspectiva de la educación como un derecho social que el Estado debía garantizar para toda la población. La nueva alianza integrada por sectores empresariales más vinculados al capital extranjero, a la banca, a los productores de bienes exportables primarios y a grupos tecnocráticos, concibió que la participación de los sectores populares en el estilo de las décadas anteriores, significaba un peligro para el modelo de acumulación propuesto. La restricción de la participación política a través de la democracia condicionada o de los gobiernos militares fue el signo principal del período.

Esta nueva situación puso en evidencia la contradicción existente entre el sentido modernizante que se quería imponer al crecimiento económico y el sentido elitista que adoptó el Estado desarrollista frente a las demandas de participación social y política plena de grandes sectores de la población.

En el ámbito educativo esta contradicción se manifestó, entre otros aspectos, en la formulación de discursos modernizantes y tecnocráticos en torno a la universalización y el papel de la educación en el crecimiento; y políticas a través de las cuales el Estado comenzó a desentenderse crecientemente de la distribución social de conocimientos a través de la escuela. Cabe destacar que en el breve período en que el radicalismo accedió al gobierno a través del presidente A. Illia se intentaron revertir estas tendencias, pero el escaso tiempo del que se dispuso impidió importantes reformas en este sentido.

Los efectos más sentidos de la contradicción antes señalada se manifestaron en el comienzo del deterioro de la calidad educativa brindada por el sistema. Mientras la demanda por educación siguió creciendo y se amplió la matrícula escolar en todos los niveles, los recursos destinados a las políticas educativas no se incrementaron en la misma proporción. Ello implicó un paulatino deterioro de las condiciones materiales de enseñanza que tuvieron en el salario docente la principal variable de ajuste.

Por otra parte, los sofisticados mecanismos de planificación educativa puestos en práctica con el objetivo de focalizar el aporte de la educación hacia las demandas previamente definidas por las estrategias de crecimiento, contrastaban con una realidad donde los actores económicos y sociales mostraban sus propias lógicas de comportamiento.

Cabe destacar que en los períodos en los cuales los gobiernos militares adoptaron el modelo definido por Guillermo O'Donell (1985) como Estado Burocrático Autoritario, la combinación entre un discurso modernizante en lo económico y la aplicación de las teorías de la Seguridad Nacional en lo político también impactó en el deterioro de la calidad educativa. La intervención de las Universidades ocurrida en 1966, la discriminación ideológica y política en los contenidos curriculares y en la selección de maestros y profesores y el éxodo masivo de docentes e investigadores al exterior, son ejemplo de la mencionada contradicción.

Por último, así como el Estado oligárquico-liberal, habiendo centrado su accionar en el papel político de la educación, también habla concebido funciones económicas para el sistema educativo el Estado benefactor atribuía la primacía al rol económico de la educación aunque no impidió que la misma desempeñara una importante función política. Poco estudiada por los historiadores de la educación, esta función se manifestó principalmente en dos sentidos.

12 En primer lugar, la escuela junto con el movimiento político y los sindicatos fue una de las instituciones que permitió que el gran movimiento poblacional de urbanización ocurrido en este período no alcanzara la conflictividad que adquirió en otros países de la región. La escuela se convirtió en uno de los principales instrumentos de socialización en las normas, valores y estándares de comportamientos urbanos para los millones de trabajadores que llegaron desde el medio rural.

Mucho se ha escrito acerca del peligro de "anomia” (en el sentido dado a este término por Durkheim) que produce el tránsito de una sociedad tradicional, a una sociedad urbana y moderna. La institución educativa cumplió con el requisito que Durkheim, siguiendo en este sentido a Comte, preveía para atender los peligros de anomia en las sociedades de alto grado de complejidad: la articulación entre sus funciones homogeneizadoras y diferenciadoras. Mientras que a través de su función homogeneizadora la escuela brindó su aporte a la incorporación de toda la población a las pautas, valores y normas de un orden social emergente, mediante su efecto diferenciador se ocupó de dotar a los individuos de las condiciones exigidas para ocupar el lugar específico que la sociedad le brindaba. El efecto legitimador que cumplió la educación a partir del cumplimiento de estas funciones, permitió minimizar en parte las consecuencias de los conflictos sociales que se produjeron por las profundas transformaciones ocurridas en la sociedad argentina de aquella época.

La segunda de las funciones políticas que es necesario enunciar brevemente, está vinculada a la distribución de ideologías que explícita o implícitamente se efectuó a través del sistema educativo. Esta función fue claramente manifiesta en los contenidos ideológico-partidarios que contuvieron tanto el diseño curricular como los textos escolares de la época peronista. Pero también es importante señalar que el conjunto de los gobiernos de este período utilizó al sistema educativo para distribuir sus concepciones políticas. Las transformaciones curriculares realizadas con posterioridad a la Revolución Libertadora, aunque menos explícitamente, también son un ejemplo del papel ideológico que se esperaba desempeñara la escuela. Este papel no estuvo confiado únicamente a los contenidos. La modificación de las prácticas escolares también fue implementada con el mismo objetivo. La acentuación del carácter burocrático, jerarquizador y disciplinador de las normas que rigieron la actividad educativa en el período 1966/73 por ejemplo, permite observar el rol encomendado a la escuela en torno de la construcción de un orden autoritario.

Precisamente, la ruptura del modelo autoritario ocurrido en 1973 y la recuperación de la democracia coincidirán con el inicio de la declinación del tipo de Estado benefactor. El Estado burocrático autoritario se había concebido a sí mismo como un instrumento técnico-racional frente a los que consideraban como los principales obstáculos para el crecimiento y la modernización del país: la movilización política y social de las masas excluidas de la participación y la lentitud e ineficiencia de las democracias liberales. La paradoja principal es que, a pesar de haber obtenido indicadores positivos en lo que respecta al crecimiento industrial, los factores desencadenantes de su crisis fueron precisamente las movilizaciones sociales y el reclamo de la restauración de una democracia no proscriptiva que permitiera el retorno del general Perón al gobierno (O'Donell G. 1986).

El período de expansión del modelo de Estado benefactor concluiría sin que las promesas realizadas en torno a las funciones del sistema educativo se cumplieran totalmente. La escolaridad se expandió en forma notable, sin embargo en 1970 cerca del 13% de los niños en edad escolar se encontraban fuera de la escuela primaria y el 29% de los jóvenes de 15 a 19 años no había culminado el nivel. Sólo el 12,7% de los argentinos mayores de 20 años había obtenido el título secundario y la tasa de escolarización del nivel medio era cercana al 36%.

El rendimiento del sistema también mostraba grandes déficits. La tasa de retención en la escuela primaria de la cohorte 1964/70 alcanzaba apenas el 44,5. En las escuelas rurales esta tasa descendía al 26,6%. Sólo el 26% de los niños que ingresaban a la escuela primaria egresaban en el lapso teóricamente esperado. En la escuela media la mitad de los alumnos abandonaba antes de terminar y sólo el 37% de los estudiantes egresaba en el tiempo normal.

Las desigualdades regionales continuaban siendo muy notorias. Cerca del 20% de la población era analfabeta en provincias como Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. Sólo 1 de cada 3 habitantes mayores de 14 años había terminado la escuela primaria en Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, Misiones y Santiago del Estero.(Braslavsky, C y Krawkzyk, N. 1988)

Por último, cabe destacar que las promesas propias del siglo XIX respecto de la función de la escuela en torno a la formación ciudadana y la educación para la democracia se encontraban en cuestión en los finales de la

13 década de los '60. La escasa vigencia de las instituciones republicanas y de los derechos civiles y el uso de la violencia como mecanismo para dirimir los conflictos políticos estaban indicando una socialización ciudadana en pautas de comportamiento social profundamente autoritarias e intolerantes.

En este mismo sentido Peter Waldman (1982) señala que la violencia política era sólo uno de los síntomas de anomia social que se manifestaban en la sociedad argentina de inicios de los '70. El autor sostiene que un conjunto de indicadores mostraban una preocupante falta de cohesión social. La evolución de la criminalidad violenta, el aumento de los conflictos familiares y la disminución del número de personas con disposición a ejercer una profesión con finalidades religiosas (seminaristas y sacerdotes), corroboran para Waldman una creciente tendencia a la anomia producto de las transformaciones socio-económicas y políticas de la época. Profundas transformaciones a las que el papel integrador de la escuela no habría alcanzado a procesar de manera armónica.

2.2.3. Crisis del Estado benefactor y recuperación de lo político como función principal de la educación

A mediados de la década de los '70, el modelo de Estado benefactor a nivel internacional comenzó a mostrar marcados signos de agotamiento (Pedro F. 1993). La imposibilidad de sostener políticas redistributivas en el marco de profundas crisis fiscales agravadas por la brusca subida de los precios del petróleo, provocó un nuevo fenómeno. Por primera vez desde la aplicación de las políticas Keynesianas en 1930, no era posible salir de la crisis a partir de una intervención más activa del Estado.

Cabe señalar que en nuestro país la declinación del Estado benefactor encontró su momento más crítico a partir del año 1975. En el periodo 1960/75 el PBI argentino había crecido a una tasa promedio del 4.4% anual (Ferrer A. 1982). En el año 1975 el proceso de estanflación (alta inflación y recesión) alcanzó niveles alarmantes y fue también a partir de este año cuando la Argentina quebró su ciclo de crecimiento sostenido para ingresar en un período de estancamiento, desinversión y desindustrialización que se mantendría hasta el inicio de los '90. Tres tipos de gobiernos diferentes administraron la crisis del Estado benefactor en la Argentina. El gobierno peronista (1973-76), el gobierno militar (1976-83) y el gobierno radical (1983-89). Aun aplicando políticas diferentes, comienzan a generar las condiciones para el posterior surgimiento de un nuevo tipo de Estado: el Estado post-social.

A nivel mundial, durante este periodo se inició un proceso de marcado pesimismo respecto del aporte de la educación a la economía. Como veremos más adelante, este pesimismo estuvo sustentado tanto en la crisis económica mundial, como en la vigencia de teorías que enfatizaron únicamente el papel de la educación en torno a la reproducción de las desigualdades socio-económicas.

En la Argentina es posible proponer que, aunque con signos opuestos entre sí, el conjunto de los gobiernos que condujeron el Estado en este período priorizó la función política de la educación en detrimento de su papel económico. La particularidad de nuestro caso consiste en que la desestimación del rol económico de la educación comenzó poco antes de la crisis de crecimiento que se verifica a partir de 1975. Si se pudiera resumir el papel central que la educación desempeñó en cada uno de los gobiernos citados, aun a riesgo de caer en una excesiva simplificación, es posible presentar el siguiente esquema:

1974: Educación para la liberación

1983: Educación para el orden

1983-1989: Educación para la democracia

El haber colocado el año 1974 como el momento del inicio de la segunda etapa se debe a que, si bien según la opinión cíe un conjunto de autores (Di Telia, G. 1983, Del Riz, L. 1984), el "Rodrigazo" marcó el momento del quiebre de la tendencia económica, en el aspecto educativo la fractura se puede ubicar con la renuncia del Dr. J. Taiana y la asunción del Dr. Ivanicevich en el Ministerio de Educación (Garzón Valdez E.1983, Cano D. 1985. Braslavsky C. 1985).

a) Educar para la liberación

14 La particularidad del primer período radica en que se desvalorizó el papel de la educación en torno a la economía cuando aún no había declinado el crecimiento. Ello fue coherente con la perspectiva de la amplia alianza de sectores sociales nacionales que apoyaron al peronismo en su retorno al poder (Di Telia G. 1983). Las posibilidades de autonomía y crecimiento económico autosostenido se concibieron más como una decisión política que como el fruto de una estrategia que permitiera incorporar al conjunto de los actores económicos capaces de generar una correlación de fuerzas que hiciera posible alcanzar las condiciones materiales para su concreción.

En esta etapa la educación fue concebida como un mecanismo eficaz para la redistribución de los bienes económicos y las oportunidades sociales y como instrumento de "concientización" respecto del Proyecto Nacional. El papel de la educación como derecho social recuperó la centralidad, reemplazando la concepción desarrollista de la formación de recursos humanos. Precisamente, la principal crítica al modelo anterior radicó en el sometimiento de las políticas educativas a la demandas de un desarrollo económico vinculado principalmente con la concentración de riquezas (CONADE, 1974).

En lo que respecta a la ampliación de oportunidades, el Plan Trienal 74/77 priorizó la expansión del nivel primario y la educación de adultos. Para garantizar el cumplimiento de estas políticas se procuró complementarlas con el conjunto de estrategias sociales (alimentarias, sanitarias, etc.) (Plan Trienal 1974/77).

La función política de la educación estuvo reforzada en su papel ideológico, explícitamente enunciado en los documentos oficiales: "Nuestra Revolución asume una política educacional que delimita como principal objetivo la liberación nacional, lo cual implica la nacionalización de la educación, que se define prioritariamente por la construcción e integración a la dinámica social de los auténticos valores de la comunidad nacional" (proyecto educativo del Gobierno Popular 1973). Esta función ideológica también alcanzó a la Universidad, como lo señala el rector de la UBA, Rodolfo Puiggrós: "...lo fundamental es que toda Universidad ya sea estatal o privada, refleje en su enseñanza la doctrina nacional e impida la infiltración del liberalismo, del positivismo, del historicismo, del utilitarismo...de todas las formas con las que se disfraza la penetración ideológica en las casas de estudio" (Ciencia Nueva Nro. 25 1973).

La "muerte del general Perón y el reemplazo del Dr. Taiana por el ministro Ivanissevich marcó el inicio de la etapa en la cual el objetivo central de la política educativa se constituyó en torno a la necesidad de "restablecer el orden". Sin embargo, no es sino hasta después del 24 de marzo de 1976 cuando esta intención encuentra posibilidades plenas de aplicación. En el último periodo del gobierno democrático derrocado en 1976, la intención de disciplinar y ordenar el funcionamiento de las instituciones educativas y a través de ellas a la sociedad, se encontró en abierta contradicción con el clima de caos y violencia generalizada que imperó en el conjunto de las relaciones sociales. Es precisamente este clima el que brinda los argumentos que necesitaban los sectores que, una vez más, irrumpieron en el orden constitucional y conculcaron las posibilidades de participación de la ciudadanía.

b) Educar para el orden

Existe consenso en que la intervención militar de 1976 se apartó de la tradición restauradora de los golpes de Estado que en la Argentina se sucedieron a partir de 1930 (Rouquié A. 1982; Potash 1981). En efecto, las intervenciones anteriores tuvieron como objetivo principal declarado generar las condiciones para recuperar la institucionalidad democrática. En el caso del "Proceso de Reorganización Nacional", este objetivo también fue mencionado. Sin embargo en la proclama revolucionaria estuvo complementado por la afirmación de que el Proceso tenía "objetivos pero no plazos" para realizar las transformaciones necesarias a fin de garantizar una transición en la dirección buscada. Es por ello que, entre otros aspectos, fue la primera vez que un gobierno militar fijó un mecanismo institucionalizado de sucesión presidencial sin recurrir a los civiles ni a las formas democráticas.

El restablecimiento del orden y la seguridad, la modernización del país mediante la reforma del Estado y la vigencia del mercado como mecanismo regulador, el saneamiento moral mediante la lucha contra la corrupción y la especulación, y la reforma del sistema educativo en dirección a transmitir normas y valores que garantizaran la vigencia del modelo autoritario, son los principales objetivos que se fijó el gobierno del Proceso (A. Spitta .1982).

La educación jugó un papel político trascendente en este período: aportar a garantizar el orden social necesario para poder realizar las transformaciones planteadas. Al poco tiempo de haber asumido su cargo, el

15 ministro R. Bruera fue explícito respecto a este objetivo: "Tendrá primacía inmediata en la acción del gobierno de la educación, la restauración del orden en todas las instituciones escolares. La libertad que proclamamos como forma y como estilo de vida, tiene un precio previo, necesario e inexcusable: el de la disciplina" (Clarín, 14 de abril de 1976). Únicamente en el período en el que la conducción del Ministerio de Educación estuvo a cargo del Ing. Carlos Burundarena, se intentaron privilegiar estrategias educativas que volvieron sobre el objetivo de formar recursos humanos para el desarrollo económico.

Siguiendo el documento "Educación, autoritarismo y democracia" (Filmus D. 1988) es posible afirmar que el retorno a la función política de la escuela, ahora en el sentido inverso al del período 1973/74, estuvo planteado en torno al mecanismo que Foucault (1981) define como "modalidad disciplinaria". Ella es "la modalidad que implica coerción ininterrumpida, constante, que vela sobre los procesos de la actividad más que sobre sus resultados y se ejerce según una codificación que retícula con una mayor aproximación el tiempo, el espacio y los movimientos". Esta modalidad se implemento sobre los dos órdenes que, según B. Beistein (1975) conforman la cultura escolar: el orden instrumental y el orden expresivo. Aunque es difícil proponer una división taxativa entre las formas que adquieren ambos órdenes, es posible señalar que el orden instrumental hace referencia al conocimiento educacional públicamente validado y se expresa en la definición del currículum y en las formas de transmisión pedagógica. El orden expresivo, por su parte, se refiere a la transmisión de valores y se encuentra más vinculado a las formas de disciplina que se definen en la organización de la escuela, en la relación de las instituciones con el exterior y en los ritos que rigen su comportamiento cotidiano (Brunner J. 1985 y Filmus D. 1988).

De acuerdo con lo afirmado por G. Tiramonti (1985) es posible plantear que las principales políticas desarrolladas en función del orden expresivo en este período fueron: a) la clausura de los mecanismos de participación social en la orientación y conducción del sistema de enseñanza, b) el disciplinamiento autoritario de todos los agentes comprometidos en la actividad educativa y c) la transferencia de la lógica burocrática (en el sentido weberiano) al ámbito escolar.

En cuanto al orden instrumental, las estrategias estuvieron centradas, en a) la exclusión de los docentes y contenidos curriculares que no brindaban garantía ideológica, b) el vaciamiento de los contenidos socialmente significativos y de los modos procesuales de construcción del conocimiento (Ehtel A. 1985) imprescindibles para una participación social plena, y c) la distribución, a través del currículum oculto, de pautas de socialización individualistas y falsamente meritocráticas (Filmus D. 1988).

La combinación de las estrategias hacia ambos órdenes permitió vaciar la escuela de contenidos sustantivos para reemplazarlos por formas que tendían a socializar niños y jóvenes de manera autoritaria, jerarquizada y discriminatoria. En otras palabras, el rol político de la educación en este período estuvo centrado en la concepción de que el orden y la disciplina debían convertirse en funciones mucho más importantes que el proceso de enseñanza-aprendizaje.

Tomando en cuenta estos elementos, en el próximo capítulo veremos: cómo la transferencia de las escuelas primarias a las jurisdicciones no se realizó con el objetivo de dotar a los establecimientos de mayor capacidad de decisión y de adecuación a las realidades locales. La lógica con que fue realizada la transferencia estuvo fuertemente vinculada con una racionalidad economicista y de supuesta eficiencia administrativa (Hevia Rivas R. 1991). De ninguna manera los aspectos vinculados a la participación y a la mejora pedagógica fueron tenidos en cuenta. Como ejemplo se puede citar la circular que la Subsecretaría de Educación envió a los colegios el 20/2/78: "Los maestros y profesores no intervendrán en la formulación de objetivos, caracterizaciones y nómina de contenidos. Es necesario aceptar de una vez por todas que la función docente consiste en educar, y que su titular no debe ser sustraído de esta labor con intervenciones que finalmente carecen de mayor efecto...."(Tedesco J.C. 1985).

El objetivo economicista de la descentralización quedó de manifiesto en la merma que tuvieron las erogaciones educativas totales en el período en cuestión. El porcentaje de los gastos del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales para la finalidad educación disminuyó del 16,3% en 1975 al 10,9% en 1978. Aunque se carece de investigaciones comparativas acerca de cuánto disminuyó la calidad de la educación de esta época, no es difícil suponer que el proceso de transferencia significó un aumento de la segmentación regional del servicio educativo.

En este marco las principales evaluaciones del impacto del Proceso de Reconstrucción Nacional en el ámbito educativo muestran que el mismo no se manifestó en la disminución de la matricula estudiantil. Ello sólo

16 ocurrió en la educación de adultos y en la Universidad. Las consecuencias más importantes se evidenciaron en el deterioro de la calidad de la educación y en la pérdida de la homogeneidad cualitativa que habría caracterizado al sistema educativo argentino de las primeras etapas (TedescoJ.C. y otros 1984).

Por último, cabe destacar que a pesar de que los objetivos que el gobierno militar se había propuesto en torno a la transformación del Estado no fueron cumplidos, este gobierno generó las condiciones para que la crisis del Estado benefactor adquiriera características irreversibles.

Respecto de la crítica inicial efectuada al tipo de Estado vigente, la única estrategia que se adoptó fue la restricción de los recursos destinados a las políticas sociales. La modernización de la administración pública en cambio, no fue llevada adelante. No se mejoró la calidad de los servicios brindados por el Estado ni se disminuyó sensiblemente el número de sus empleados. Tampoco se avanzó en forma sustantiva en un proceso de privatizaciones ni en el abandono de una activa participación del Estado en el escenario económico. Por el contrario, la intervención del Estado en diferentes grupos económicos en crisis, colocó bajo el control público alrededor de 10 veces el monto de las empresas públicas privatizadas (Ferrer A. 1982).

El proceso de saneamiento moral de la estructura oficial prometido por la Junta Militar en sus primeros documentos tampoco fue cumplido. La corrupción y la especulación financiera tanto en el ámbito público como privado fue una de las características presentes en todo este período (Spitta A. 1982).

Si los cambios producidos a nivel de la estructura del Estado fueron escasos, ¿cómo es posible explicar que este gobierno haya producido las condiciones para el ocaso definitivo del Estado de bienestar? Entre otros, dos factores parecen ser determinantes:

1. En lo económico, el período 1976/83 dejó una herencia de endeudamiento externo e interno, crisis fiscal y proceso inflacionario que deberá enfrentar el gobierno democrático que asume en 1983. En lo que respecta al aparato estatal, la ineficiencia, la baja calidad, la burocratización y el encarecimiento de los servicios públicos profundizaron el cuestionamiento a la capacidad del Estado para gestionar eficientemente estas empresas;

2. a pesar de la importancia de estos procesos, un conjunto de actores señalan que la mayor herencia del período 76/83 ha sido la ruptura del tradicional equilibrio social y político que históricamente existiera en la Argentina. Denominado de diferentes maneras (empate histórico por J.C. Portantiero 1984, equilibrio dinámico por M. Cavarozzi 1983), esta paridad de fuerzas garantizó a los actores en pugna un papel más vinculado con la capacidad de veto de las estrategias de sus oponentes que una posibilidad de estructurar un proyecto histórico propio (Sidicaro R. 1982). La concentración del poder económico en menos propietarios, la disminución del peso cuantitativo y cualitativo de los sectores obreros y la crisis en la que se encontraron los grupos medios, fueron realidades que incidieron fuertemente en las condiciones en que se desarrollaron los conflictos económico-políticos a partir del retorno de la democracia (Delich E 1983).

c) Educar para la democracia

Le correspondió al gobierno democrático asumido en diciembre de 1983, administrar la etapa más crítica y quizás la última del Estado de bienestar keynesiano surgido a partir de mediados de la década de los '40. Las herencias del período autoritario ya mencionadas y las propias limitaciones políticas condicionaron seriamente su capacidad de revertir la crisis de un modelo de Estado que se había iniciado una década atrás. No tuvieron éxito sus primeras tentativas de recuperar la capacidad de intervención del Estado para atender al mismo tiempo las fuertes demandas acumuladas tanto desde el sector externo como del interno. Tampoco tuvieron éxito las tardías estrategias dirigidas a privatizar y reformar el Estado en el marco de una credibilidad decreciente y un avanzado proceso inflacionario (García Delgado D. 1994).

En la práctica, con la excepción del periodo de vigencia del Plan Austral, durante el gobierno del Dr. Alfonsín, las tendencias principales se manifestaron en torno a la declinación del crecimiento productivo, la desinversión, la caída del empleo, la concentración económica y la alta inflación (Minujim A. 1992).

En lo que respecta al orden político, el diagnóstico principal por parte de las primeras autoridades democráticas estuvo centrado en la necesidad de transformar una cultura autoritaria. Parte de este diagnóstico estaba vinculado con la capacidad del gobierno militar de penetrar "capilarmente" la sociedad

17 mediante valores y pautas de comportamiento autoritarios (O'Donell G. 1985). Los continuos intentos de desestabilización del sistema institucional por parte de sectores de las FF AA durante este período mostraron que era necesario mantener presente en la ciudadanía la conciencia respecto a la defensa del sistema democrático.

En consonancia con este objetivo, la función política principal de la educación estuvo dirigida a desmantelar el orden autoritario a partir de la transmisión de valores democráticos. En cierto sentido se privilegió el papel originario que desempeñó el sistema educativo en las últimas décadas de siglo XIX con el objetivo de generar una cultura participativa por parte de la ciudadanía. Habiendo sido el sistema educativo uno de los principales instrumentos para la afirmación de las concepciones autoritarias por parte del anterior gobierno, la acción de la gestión del presidente Alfonsín en torno a la democratización de las relaciones sociales en la educación fue trascendente.

Sin embargo, es posible proponer que la gestión educativa del gobierno radical manifestó una visión restringida de los elementos que constituían la esencia del orden disciplinado construido en el período 1976/83. Percibieron principalmente aquellos factores que afectaron lo que anteriormente hablamos definido como orden expresivo. En esta dirección se absolutizó el papel del Estado en la transición democrática en torno al cambio de las normas, reglamentos y prácticas que permitieran desmontar el sistema autoritario que rigiera en la etapa anterior. Pero en lo que respecta al orden instrumental, los cambios realizados en el primer período sólo estuvieron vinculados a los contenidos de las materias dirigidas a la formación cívica y ciudadana.

Como señalamos anteriormente, no cabe duda de que reconstruir las escuelas como ámbitos de convivencia democráticos era una de las tareas prioritarias del nuevo período. Más aún, es impensable (e imposible) una educación de calidad en el sentido integral del concepto en el marco de situaciones donde predomina la lógica burocrática, la falta de participación, la intolerancia y la discriminación ideológica. En este aspecto el avance obtenido en los primeros seis años de gobierno democrático fueron sustantivos. Sin embargo, en muchas ocasiones al absolutizar los aspectos vinculados con la transmisión de valores ciudadanos, no se adoptaron las políticas necesarias para desmantelar la estructura autoritaria construida en torno al orden instrumental. Como ya fuera mencionado, este orden estuvo fundamentado en el deterioro y la diferenciación de la calidad educativa brindada.

De esta manera, las principales acciones desarrolladas desde el Ministerio de Educación de la Nación estuvieron dirigidas a la autorización del funcionamiento de los centros de estudiantes a nivel secundario y universitario; la reincorporación de los docentes cesanteados en el período autoritario; la supresión de los exámenes de ingreso en la escuela media y la posibilidad del ingreso irrestricto en las universidades; la modificación del régimen de evaluación de conocimientos adquiridos abandonando la escala numérica por otra conceptual; la modificación de los planes de estudio de formación moral y cívica del nivel secundario; la normalización de las universidades públicas, etc. (Braslavsky C. y Tiramonti G. 1990).

Las transformaciones orientadas a elevar la calidad de la educación en base a profundas modificaciones curriculares, una nueva estructura del sistema, la descentralización de los servicios, la generación de nuevas formas de vinculación con otros actores sociales, el desarrollo de mecanismos de evaluación de la calidad educativa, la realización de acuerdos inter jurisdiccionales sobre contenidos de la enseñanza, etc., no fueron llevadas a la práctica, se implementaron sobre el final de la gestión o sólo abarcaron el espacio de experiencias piloto.

Una situación similar puede señalarse respecto del importante proceso de debate educativo que significó el Congreso Pedagógico Nacional. El gobierno democrático supo generar un amplio espacio para la discusión, sin embargo no logró comenzar a implementar los acuerdos allí alcanzados.

Cabe destacar que esta parcial intervención del Estado Nacional en torno a la transformación de la educación, fue complementada en algunas jurisdicciones con profundos cambios en los contenidos y en las prácticas educativas. La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza. La Pampa. Santa Fe y Río Negro, entre otras, desarrollaron importantes procesos de mejora de la calidad educativa.

En síntesis, la recuperación de la democracia significó también la recuperación del rol protagónico del Estado docente en los discursos oficiales. Sin embargo, el electo democratizador de la intervención estatal en la realidad escolar fue solo parcial. Ello se debió a que el importante rol desempeñado en el desmantelamiento

18 del orden autoritario no estuvo acompañado de políticas educativas dirigidas a retomar su responsabilidad en torno a brindar reales posibilidades de acceso a una educación de calidad para todos los argentinos.

Este proceso, que significó un notorio avance respecto de la situación anterior, también produjo situaciones contradictorias y a veces violentas. Modificar las formas, pero manteniendo los contenidos, generó mayores condiciones para que los actores del proceso educativo, en particular los estudiantes de escuelas medias, expresaran su disconformidad con la falta de atractivo y significación social de los conocimientos escolares. La derogación de las normativas disciplinarias impidió que la insatisfacción estudiantil estuviera en condiciones de ser encauzada a través de los métodos "autoritarios". Pero en muchos casos tampoco pudo ser contenida por la "autoridad" genuinamente ganada por el saber docente y el interés por el estudio de nuevos contenidos escolares. De esta manera en ciertos momentos de la primera etapa democrática se vivió una situación paradojal. La ausencia de transformaciones profundas de las condiciones escolares de aprendizaje permitió que desde algunos sectores se propusiera un retorno al orden educativo autoritario como reacción ante las manifestaciones de disconformidad estudiantil.

Un proceso similar ocurrió con el Estado a nivel nacional. Su capacidad en la construcción de un sistema democrático de convivencia no tuvo correlato en la posibilidad de generar las condiciones socio-económicas que la mayoría de la población reclamaba. La situación de hiperinflación, el estancamiento económico, la distribución regresiva de los ingresos, la ineficiencia del gasto público, el enfrentamiento corporativo, el aumento de la marginalidad y los conatos de violencia anómica en distintos lugares del país, contribuyeron a generar un creciente consenso respecto a la característica terminal de la crisis del modelo de Estado vigente.

El Estado de bienestar continuó adquiriendo paulatinamente las características de un "Estado de malestar" (Bustelo E. 1993). Ya no se encuentra en condiciones de satisfacer el conjunto de demandas que le plantea la sociedad, particularmente las de los sectores más necesitados.

Un nuevo tipo de Estado comienza a ocupar el centro de la escena. En este escenario habrá que redefinir cuál es la función que debe desempeñar la educación.

2.2.4. El Estado post-social

La década de los '80 ha sido definida por la CEPAL como la década perdida para América Latina. El PBI por habitante descendió en el período 1981-90 en un 9,6%; también decrecieron la tasa de inversión y el ingreso medio urbano. Al mismo tiempo, la tasa de inflación, el endeudamiento externo y la desigual distribución de la riqueza, se colocaron entre los más altos del mundo.

En este marco existe consenso en que el Estado benefactor se encontraba, sobre fines de los '80, en una crisis sin precedentes. En lo administrativo se le atribuye un alto nivel de ineficiencia, de burocratización y de centralismo. En lo social se le critica la escasez de recursos para distribuir y su tendencia a no favorecer a través de las políticas asistenciales a quienes más las necesitan. En lo político se cuestiona su capacidad de sostener la gobernabilidad en el marco del aumento de las demandas corporativas y sectoriales insatisfechas. En lo económico se señala su imposibilidad de sostener el pleno empleo, su escasa capacidad empresarial y su dificultad para conducir con éxito el modelo de desarrollo.

Por otra parte, la marcada tendencia hacia la globalización también disminuye la capacidad de decisión del Estado nacional. En un mundo que avanza hacia "un solo mercado de bienes, servicios, tecnología y capital" (García Delgado, D. 1994) y donde los flujos financieros se mueven a una velocidad sin precedentes, las limitaciones a la intervención del Estado no solo están impulsadas desde las situaciones internas. También están fuertemente condicionadas por poderosos factores de decisión externos. En el caso de economías con una gran vulnerabilidad frente a las condiciones del mercado internacional como la nuestra, los organismos financieros internacionales pasan a desempeñar un rol preponderante.

Como suele ocurrir respecto de los fenómenos sociales que se desarrollan en los países latinoamericanos, este proceso de deterioro del papel del Estado de bienestar se presentó como un correlato de la crisis de los Estados que emergieron en los países centrales a partir de la post-guerra. Sin embargo, existió un conjunto de características distintivas que exigen un análisis particular que permita dar cuenta de las especificidades del proceso.

19 En primer lugar, la crisis del Estado benefactor se produjo en los países desarrollados en momentos en que se habían cumplido los principales desafíos para los cuales este tipo de Estado había sido creado. Algunos de estos desafíos estaban vinculados a la incorporación de casi toda la población a la ciudadanía y al trabajo (o al seguro social), la vigencia de un orden social legítimo, la obtención de crecientes niveles de acceso a los bienes sociales básicos por parte de toda la población, la existencia de un orden administrativo eficiente, etc. (Tedesco J.C. 1990).

En segundo lugar, en el caso de un conjunto de países desarrollados, la crítica a la intervención del Estado en la economía no significó necesariamente una crítica similar al papel del Estado en lo que respecta a su rol redistribuidor. Dicho en otros términos, se discutió principalmente el componente "keynesiano" del Estado, y no se cuestionó tanto su aspecto "benefactor" (Isuani A. y otros 1991). Ello se debe, en parte, a que el papel social del Estado en muchos de estos países precede en décadas a su rol activo en la economía. A partir de este rol distributivo, se pretendió que realizara un aporte fundamental en torno al mantenimiento del orden social y a las necesidades de legitimación y apoyo político que surgieron a partir de la extensión del sufragio universal. Esta función no parece dejar de tener vigencia en la actualidad, ya que en los últimos años se verifica un aumento constante en el gasto social de la mayor parte de los países centrales (OCDE, 1985, en Isuani A. y otros, 1991, y Calcagno E., 1993).

En tercer lugar, en estos países, el sostenimiento de las políticas sociales a partir del retiro de la acción estatal de un conjunto de esferas de la vida pública tiene que ver, precisamente, con la necesidad de atemperar el impacto social que genera la racionalización y el repliegue del Estado respecto de la intervención económica directa.

Tomando en cuenta estas diferencias, es posible afirmar que en nuestro país estamos asistiendo a una profunda transformación en el modelo de Estado. El Estado emergente ha sido denominado de diferentes maneras: Estado post-social, Estado neoliberal, Estado democrático-liberal, etc... Se trata de un Estado que abandona su papel interventor en la economía para pasar a cumplir un rol de garante de las reglas de juego, privatizando sus empresas y transfiriendo al mercado la capacidad de conducir el modelo de desarrollo y de distribución de bienes. Tiende a favorecer un modelo de acumulación orientado más a la competitividad externa que al mercado interno. Procura modernizar y eficientizar su capacidad de gestión, atacando el desempleo encubierto a partir de reducir el empleo estatal y descentralizando o regionalizando muchas de sus funciones. Fija como uno de sus objetivos principales el equilibrio fiscal reduciendo el gasto público y aumentado su capacidad de recaudación impositiva. Estamos frente a un Estado que se repliega sobre sí mismo transfiriendo responsabilidades hacia el mercado y la sociedad civil.

Ahora bien, existe un alto grado de consenso respecto de la necesidad de lograr el equilibrio de las cuentas fiscales y de la modernización del Estado. En algunos "sectores este consenso se extiende hacia la necesidad de disminuir drásticamente el número de empleados públicos y limitar la acción del Estado empresario. Desde esta perspectiva se muestra que a partir de los cambios operados en los últimos. años, la economía argentina ha recuperado su estabilidad monetaria y alcanzado en el período de vigencia del "Plan ele Convertibilidad" altas tasas de crecimiento en su PBI. Desde otros sectores se plantea el peligro de que el achicamiento del. Estado no sea acompañado por el aumento de su capacidad de regulación (lsuani A. 1995). (La concentración del poder económico, el aumento de la desigualdad social y la anomia en los comportamientos sociales respecto al cumplimiento de las normas, inclusive las legales, serían las principales consecuencias del proceso

Por otra parte, junto con la necesidad de reformar el Estado, también existe un alto grado de acuerdo en torno a la necesidad de profundizar los procesos de democratización entendida desde una perspectiva integral que va más allá de la vigencia de las instituciones constitucionales. Este proceso implica, no sólo la superación de la persistente inestabilidad política, sino la ampliación de las posibilidades de participación integral del conjunto de los actores sociales y una creciente justicia social a partir de la satisfacción de las necesidades materiales y culturales de todos-los sectores de la población.

Sin lugar a dudas, uno de los principales debates de la época está centrado en cómo combinar la democratización concebida en el amplio sentido ya explicitado, con la modernización del Estado. La tendencia integradora de los procesos de democratización confronta con los aspectos excluyentes de las políticas de ajuste y modernización. Planteado en los términos que lo enuncian E Calderón y M. dos Santos (1993), "si los gobiernos y otros actores sociopolíticos buscan democratización sin modernización del Estado se generara

20 ingobernabilidad. Si los gobiernos privilegian una modernización del Estado orientada mecánicamente por el objetivo de reducir el gasto público pueden llegar a desnaturalizar el régimen democrático".

En este marco es necesario poner en discusión, entre otros, dos elementos centrales. El primero de ellos es cómo generar estrategias de desarrollo que impliquen procesos de integración social. Este elemento se encuentra al margen de las posibilidades abarcativas de este trabajo y será tratado más adelante únicamente en relación con el aporte que la educación puede realizar en esta dirección.

El segundo de los elementos está relacionado con el papel de las políticas sociales. A diferencia de las estrategias de ajuste implementadas en décadas anteriores, basadas principalmente en lograr un equilibrio en el balance de pagos generando un superávit en la balanza comercial, las actuales políticas procuran el equilibrio tanto por el gasto como por los ingresos del sector público (Bustelo E. 1993). El techo alcanzado por el lado de los ingresos en momentos en que el impacto de la recesión producto de factores estructurales y coyunturales, determina una fuerte tendencia a restringir el gasto público, en particular el destinado a las políticas sociales. Ello implica, no sólo suprimir algunas instituciones del Estado benefactor, sino desvalorizar sus productos disminuyendo la calidad de las prestaciones y servicios brindados (Isuani A. 1991).

Esta tendencia es enfrentada por las concepciones que plantean la imprescindibilidad de sostener y mejorar las políticas sociales. Estas perspectivas se sustentan en que el proceso de crecimiento de los últimos años no ha podido detener las consecuencias de exclusión social que plantea el nuevo modelo. Más aún, las nuevas tecnologías combinadas con las transformaciones en los procesos productivos permiten prever que la tendencia a la expulsión de mano de obra se puede mantener, aun sosteniendo el ritmo de crecimiento que mostró la economía en los últimos años. Como veremos más adelante, el alarmante incremento de la tasa de desocupación, la conformación de un "núcleo duro" de pobreza, y la aparición de un sector importante de "nuevos pobres" reclama la intervención del Estado en áreas en las cuales el mercado no se ha mostrado como el mejor distribuidor de recursos (Minujim A. 1993).

Tomando en cuenta estos elementos, es necesario enmarcar la discusión respecto de la función de la educación en la actual coyuntura y del papel del Estado y la sociedad en torno a su distribución dentro del debate global. Sin embargo, para abordar la problemática educativa es pertinente realizar tres aclaraciones previas.

La primera de ellas es que de acuerdo a lo analizado en el presente capítulo, no es posible concebir al sistema educativo sólo desde una perspectiva de política social. Es verdad que la escuela cumple un" importante rol asistencial, de integración, de promoción y de movilidad social imprescindible para alcanzar mayores niveles de equidad. Pero también ha desempeñado un papel histórico que la coloca en un lugar privilegiado en torno a la construcción y consolidación de la democracia y como estrategia de desarrollo económico social.

La segunda aclaración es que el cambio en el tipo de Estado está acompañado de transformaciones profundas en el conjunto de los órdenes de la vida social. En particular nos interesa destacar que el repliegue de la acción estatal no sólo implica una ampliación del espacio de intervención del mercado. También brinda mayores posibilidades para el desarrollo de nuevos actores y movimientos sociales. Los nuevos tipos de acción colectiva, que no necesariamente significan la extinción de los anteriores, se organizan con mayor independencia y autonomía del Estado y principalmente en torno a demandas sociales puntuales. No se presentan únicamente con el objeto de presionar frente al Estado, también se articulan en función de satisfacer necesidades concretas de las poblaciones que los constituyen. Como plantea Touraine (1989) más que "enfrentarse para la obtención de la dirección de los medios de producción, pretenden participar en las finalidades de esas producciones culturales que son la educación, los cuidados médicos y la información de masas". En nuestro país estos movimientos aún se presentan con una gran debilidad institucional y con una lógica muy fragmentaria. En el ámbito educativo su aparición ha estado acotada temporalmente en la mayor parte de los casos a la resolución de reivindicaciones o conflictos específicos. El movimiento organizado en torno al debate de la Ley Federal de Educación en 1993 es un claro ejemplo en este sentido. Sin embargo, por su capacidad de articular intereses educativos de actores sociales diferentes y de partir generalmente de las problemáticas locales o puntuales es un fenómeno a tener en cuenta a la hora de plantear nuevas formas de vinculación entre el Estado y la sociedad en materia educativa.

La última aclaración hace referencia a que junto con los cambios producidos en la estructura y papel del Estado y en la nueva relación que se plantea éste con la sociedad, han ocurrido transformaciones que es necesario tomar en cuenta a la hora de definir las actuales funciones de la educación. En el presente trabajo

21 incluiremos el análisis de algunas de estas transformaciones. En primer lugar estudiaremos las principales tendencias de la reciente evolución del sistema educativo. En segundo lugar, analizaremos la nueva relación que se plantea entre la educación, la estructura productiva y el mercado de trabajo. Finalmente, plantearemos algunos elementos necesarios en dirección a la construcción de un nuevo paradigma socio-educativo que permita dar cuenta más acabadamente de los procesos educativos de nuestro país. En ese momento estaremos en condiciones de retomar con más elementos el debate acerca de las funciones que la educación debe desempeñar en la actualidad y respecto de un nuevo tipo de articulación entre Estado y sociedad que permita encarar con éxito los desafíos que la comunidad le plantea a la escuela de cara al siglo XXI.

22

Texto Nº 2 GLOBALIZACIÓN,

NEOLIBERALISMO Y EXCLUSIÓN.

Lic. GLADYS BEATRIZ BARREYRO

Cátedra Teoría de la Educación

2017

MODULO 3

Cátedra

Pedagogía 1 Problemática Social y Educativa

23 2 - Barreyro Gladys Beatriz - Globalización, Neoliberalismo Y Exclusión.

Marzo 2001.

La edad posindustrial, capitalismo tardío, poscapitalismo, tercera revolución industrial o posmodernidad, que tal vez a modo de convención se da en llamar globalización, implicó enormes cambios, fundamentalmente en los mercados económicos y el comercio internacional, en la cultura, en la organización del trabajo y en la incorporación de nuevas tecnologías.

Estas modificaciones, en la economía y el comercio internacional, ocurren en un marco de internacionalización de las economías capitalistas, en las cuales se produce una apertura de los mercados financieros nacionales y una integración de los mercados financieros mundiales; así como un aumento del comercio internacional, a partir de la liberalización de los proteccionismos arancelarios nacionales16.

La revolución tecnológica se manifiesta en diversos ámbitos, pero es “sobre todo en la informática y en las comunicaciones donde más cambios ha producido. Estas han generado mudanzas en la organización de las empresas, en los métodos de producción y en las relaciones de trabajo” (Gorender, 1997:311).27

La industria metal-mecánica comparte con otras, nuevas, los procesos productivos. La robótica, la telemática, la biogenética, la aeronáutica, entre otras, son las actividades fundamentales en la nueva organización productiva de la “sociedad del conocimiento”, una nueva etapa en el desarrollo capitalista. En cuanto a la organización del trabajo, si bien las mudanzas más evidentes comenzaron luego de la 2a. guerra mundial, con la internacionalización del modo toyotista o postfordista de organización del trabajo (Gorender, op. cit.), el proceso de automatización de la producción había comenzado ya a principios del siglo XX, con la progresiva mecanización de la agricultura y la producción en serie (Rifkin, 1996). El momento actual condensa y agudiza ese proceso, lo cual da por resultado un nuevo modo de organización: la acumulación flexible. Esta, que se consolidó en las décadas de los años 1980 y 1990, lograría superar la crisis de acumulación, recortando el poder de los asalariados, desplazando al pleno empleo por el desempleo (Harvey, 1989)

La llamada globalización, esto es, el conjunto de cambios anteriormente descriptos funcionando en conjunto, permitirían superar la crisis de acumulación del capitalismo. Estos cambios comportan una diferencia fundamental en la organización de la vida social. De una organización social basada en el pleno empleo keynesiano, que había surgido luego de la gran depresión y que se consolidó −vía Estado de Bienestar− en la posguerra; en el momento actual, el empleo sólo está asegurado para una minoría. Tanto la automatización como la reingeniería empresarial han permitido ahorrar tiempos de trabajo y, por consiguiente, ocupar menor cantidad de mano de obra.

En este marco, surge un nuevo tipo de desempleo, ya no aquel “ejército de reserva” −funcional al capitalismo− sino de mayor envergadura, cuyos altos índices generan la exclusión social de gran parte de la población 3 (Dupas, 1998; Forrester, 1997). Los desprotegidos sociales, que eran considerados como un grupo minoritario, residual y transitorio, pasaron a formar un contingente mayoritario.

Por otra parte, se produce una concentración de la renta en una menor cantidad de población, ocasionándose una polarización social en la que coexisten −no siempre pacíficamente− la riqueza, la desigualdad social y el desempleo, tanto al interior de las sociedades nacionales como entre las naciones.

La problemática de la exclusión, nueva cuestión social (Rosanvallon, 1995), desafiliación (Castel, 1998) o nueva pobreza (Minujín, 1991) que se puede caracterizar por el incremento de procesos de vulnerabilidad social y precariedad laboral (Castel, op.cit., Lo Vuolo, 1999) en el interior de las sociedades capitalistas, alcanza a porcentajes cada vez mayores de la población, lo cual motiva a los Estados a buscar soluciones o estrategias que permitan mantener el sistema democrático y su gobernabilidad.

El paradigma hegemónico que inspira esas estrategias es el neoliberalismo.

1 La reducción de las barreras arancelarias no se produce en todos los países, manteniendo la Unión Europea y el NAFTA, diversas formas de protección

de algunos de sus productos (cotas, subsidios, etc.). 2 La traducción de este texto así como la de todos los originales en portugués citados en este trabajo, es mía.

3 La tasa de desempleo en Europa Occidental aumentó de 1,5% en 1960 a 11% en 1993, constituyéndose, además, en estructural

24 Los fundamentos del nuevo modelo de Estado: el neoliberalismo.

Paralelamente al desarrollo y consolidación del Estado de bienestar, los liberales que, luego de la segunda guerra mundial, habían resultado vencidos en la correlación de fuerzas y en la hegemonía (Anderson, 1996), fundaron la sociedad de Monte Pelerin, en Suiza; mientras que, en Estados Unidos, desarrollaban otras corrientes de pensamiento. Lo que se conoce por pensamiento neoliberal, actualmente, incluye4 9 tres perspectivas diferentes. La escuela de Chicago, cuya concepción es positivista, representada por Milton Friedman. La escuela Austríaca, que es la más desarrollada epistemológicamente, es individualista, irracionalista y empirista, identificada en Von Hayek. Postula que los actores no siempre son guiados por fines óptimos y que es el mercado el que sanciona las acciones eficientes. Y la escuela de Virginia del Public Choice, que rechaza el naturalismo de los austríacos. Es racionalista y su liberalismo es más moderado, siendo Buchanan el más conocido de sus representantes.10

Hacia los años 70 los neoliberales comienzan su reacción contra el keynesianismo y el Estado intervencionista, reactualizando la idea liberal según la cual las leyes naturales son las que regulan el mercado. Ellos defienden la economía de mercado, la libertad de la iniciativa económica y la tutela de la propiedad privada.

Para Von Hayek, el liberalismo es una teoría de los límites del poder del Estado, que se derivan de presuponer que los derechos o intereses del individuo son anteriores a la formación del poder político, entre los cuales se cuenta la propiedad individual. Esta primacía de la libertad del individuo ante el poder político es válida para los gobiernos populares y democráticos, razón por la cual la democracia de la mayoría puede oponerse a esa libertad individual y por lo tanto no es aceptable:

“Por neoliberalismo hoy se entiende principalmente una doctrina económica consecuente, de la que el liberalismo político sólo es una manera de realización no siempre necesaria, o sea, una defensa a ultranza de la libertad económica de la que la libertad política es sólo un corolario” (Bobbio, op.cit.:98).

El neoliberalismo propone la existencia del estado mínimo. En su formulación, in extremis, para el neoliberalismo, el Estado es la organización que monopoliza la fuerza con el único objetivo de proteger los derechos individuales de todos los ciudadanos contra la injerencia de todos los demás. Esos derechos pasibles de protección son la libertad y lo que ha adquirido (la propiedad), las otras tareas del Estado son injustas porque interfieren en la libertad de los individuos. (Bobbio, op.cit.).

Por eso, el neoliberalismo ataca al Estado de bienestar y sus instituciones y coloca al mercado como eje central en la resolución de la cuestión social. El neoliberalismo “constituye un ‘proyecto histórico de derecha’ dirigido para liberar a la acumulación capitalista de todas las cadenas impuestas por la democracia”.(Przeworzki 1991, citado por Fernández Soto, 2000). En este sentido, es funcional al desarrollo del nuevo modelo de acumulación flexible que la globalización requiere.

Para Hayek, la desigualdad es un valor positivo, cuestión que no concordaba con los postulados de los Estados de Bienestar. Con la crisis del modelo económico de posguerra que llevó a la recesión, con la combinación de inflación y bajo crecimiento, (Anderson, op.cit.) esas ideas ganan credibilidad.

Para los neoliberales el poder excesivo de los obreros y sus sindicatos estaban presionando para el aumento de los gastos sociales. Las propuestas neoliberales incluían la estabilidad monetaria con disciplina fiscal, la restauración del desempleo como modo de control de la fuerza sindical y reformas fiscales que incentivaran la economía. En suma, un modelo de Estado mini-max (Sader, 1999): máximo para el capital, mínimo para el trabajo.

En la práctica, el Estado que emerge en esta nueva era de globalización y neoliberalismo abandona muchas de las estructuras del Estado de Bienestar por las políticas de flexibilización laboral y ajuste estructural. Los programas de ajuste también implican el recorte del gasto social como complemento a sus medidas de política económica, tales como equilibrio del presupuesto y disminución de impuestos a empresas.

La apertura de los mercados produjo la retirada del Estado tanto de los mercados como de la provisión de bienes y servicios, al estar asociados −los programas sociales implementados por los Estados de Bienestar− con la creación de inflación, disminución del ahorro, falta de estímulo para trabajar, disminución de la productividad, inflación, déficit público, desvalorización del estudio, aumento de la criminalidad y el

4 El desarrollo de este tema está basado en Anderson (1996), Laurell (1995 ) y Toledo (1995).

25 gangsterismo, según las opiniones de los neoliberales, basados en su crítica sobre el paternalismo que el Estado ejerce sobre los individuos (Draibe, 1992).

El estado asistencial neoliberal

La reconfiguración del Estado, respecto de la problemática social, da lugar a un modelo que diversos autores califican como asistencialista5 11. Este reduce los programas sociales, retirando del campo de los derechos sociales muchos de los beneficios, o bien, privatizando la producción, reducción y distribución por parte del Estado de la provisión de los servicios sociales.

La cobertura de estas políticas es ahora sólo para los pobres, aquellos que no se ajustan al funcionamiento de los mecanismos de mercado. Para el neoliberalismo, el Estado, en el campo social, debe restringirse a los programas asistenciales de auxilio a la pobreza, sólo cuando se vuelvan necesarios para complementar la filantropía privada y de las comunidades.

Para Grassi et al. (1994), esta estrategia está ligada a un contenido asistencialista, porque, a partir de la descripción de una característica objetiva −la pobreza− constituye sujetos caracterizados a partir de ese rasgo, y no como ciudadanos. Los pobres, entonces, son constituidos como sujetos débiles, en los cuales no se reconoce un sujeto de producción.

El Estado mínimo neoliberal, entonces, no implica el abandono total del intervencionismo estatal, sino una elección diferencial. “No se puede abandonar por motivos simbólicos sino también prácticos, todos los programas asistencialistas del estado. Hay necesidad de pacificar áreas conflictivas y explosivas en materia de políticas públicas”. (Laurell, op.cit. :172) Emilio Tenti (1991) también alertaba sobre los riesgos de discriminación del neoasistencialismo ya que −al focalizar en los pobres−se apela a una construcción técnica de la pobreza, que implica una asignación de identidad:

“...Ciertos individuos pasan de ser “estadísticamente pobres” a ser socialmente vistos y tratados como pobres (efecto análogo a los clásicos “certificados de pobreza”).(...) El efecto social de una estrategia de este tipo pasa por la legalización e institucionalización de las desigualdades sociales” (p.130).

El neoliberalismo y la educación.

Fue el estado liberal del siglo XVII que comenzó a preocuparse por la educación que hasta ese momento venía desarrollándose con instructores particulares, en las clases altas, y, en el caso de los niños pobres, ligada a las iglesias protestantes, con la finalidad de que pudieran leer las escrituras.6 Luego del surgimiento de aquellas escuelas de beneficencia, en Inglaterra, aparecieron también, en el siglo XVIII, intentos de incluir componentes laborales en la educación, confluyendo en ellas la enseñanza religiosa y los talleres, cuyo propósito era hacer aptos a los niños para ser buenos sirvientes y habituarlos al trabajo, tan pronto como fuera posible (Bowen, 1992).

La educación de las clases populares, en los autores utilitaristas como Stuart Mill, es concebida como una necesidad para solucionar problemas sociales endémicos como el crimen y la pobreza, lo cual ocasionaría beneficios públicos.

En el siglo XIX, en Inglaterra, se desarrolló la escuela lancasteriana con su método mutuo, destinado a los niños pobres. Ese método favorecía el carácter industrial de la sociedad en evolución, replicando en la escuela el principio de la división del trabajo (Querrien, 1974; Bowen, op.cit.). Posteriormente, en la segunda mitad del siglo XIX, Inglaterra segmentó su sistema en escuelas públicas para las clases educadas y escuelas elementales para las clases trabajadoras, estas últimas de tipo filantrópico y destinadas a la formación laboral.

En Francia, la oposición al método lancasteriano y la influencia de la Revolución Francesa generó otro modelo educativo, centralizado, que tendía a la homogeneidad y se proponía la integración de los ciudadanos a la nación, transmitiendo los valores de la burguesía7. El dispositivo, que se replicaría en los estados nacionales, de Occidente, estuvo constituido por la obligatoriedad.

5 Estado asistencialista (Draibe, 1992), neoasistencialista (Tenti, 1991), Estado asistencialista neoliberal (Grassi et. al., 1992) o Estado focalizado (Lo Vuolo, 1999). 6 Este modelo fue copiado por la iglesia católica 7 La adaptación al mundo capitalista en el lugar reservado a las masas: el del trabajo

26 Los reclamos de los trabajadores, especialmente en Inglaterra, contra la enseñanza exclusiva destinada al trabajo, y sus pedidos de una educación general, en una escuela común, generaron cambios hacia la institución de una escuela que diera a todos las mismas oportunidades.

Los sistemas educativos occidentales se consolidaron, en el siglo XX, luego de algunas décadas de obligatoriedad, aumentando notoriamente los índices de alfabetización de la población.

En síntesis, desde los inicios del capitalismo, la educación fue un elemento crucial para el disciplinamiento y la formación de la mano de obra, así como, en el siglo XIX, para la construcción de un ciudadano integrado en el Estado-Nación.

Pero estas dos tendencias (el trabajo y la ciudadanía) van a continuar presentes en los requerimientos que se hacen a la educación en el fin del siglo XX.

Los cambios sociales producidos entre los años 1980 y 1990 implicaron mudanzas en la educación. En esta etapa de revolución tecnológica, la nueva organización del trabajo necesita mano de obra cualificada a partir de las nuevas competencias requeridas. La educación, principalmente la de las mujeres, redunda en un beneficio secundario, al tener fuerte incidencia en la disminución del crecimiento poblacional, entre otras razones.

Así como la nueva organización del trabajo requiere cambios en cuanto a los conocimientos −del modelo de escuela disciplinadora se pasa al modelo del trabajo en equipo para la resolución de problemas puntuales (SCANS, 1992)− también la educación básica se vuelve una necesidad insoslayable, porque de cada una de las personas depende su mayor o menor capacidad de integración en el mercado, según el ideario neoliberal.

El nuevo modelo de ciudadano competente, con las competencias (antes cualificaciones) necesarias para su inserción en el mundo del trabajo, justifica el gasto en educación a partir de las externalidades positivas que el mismo generaría. Además, la educación por si sola constituiría un medio de salir de la pobreza, ligando únicamente a la mayor cualificación la posibilidad de conseguir un empleo y sin tener en cuenta la nueva organización del trabajo y la problemática de la exclusión. Otro argumento esgrimido en favor de la educación se basa en que su alta calidad es un elemento importante para el desarrollo nacional autosustentado, lo cual significaría un avance, porque, anteriormente, "la educación fue considerada apenas como derecho social (...). En lugar de considerar a la educación como mera obligación social del estado, los gobiernos comienzan a verla como un catalizador necesario para el desarrollo” (Corrales, 2000: 4).

La transnacionalización que la globalización implica en el campo económico también presenta un correlato en el político y, aún sin instituciones creadas a tal fin, los organismos multilaterales de desarrollo adquieren un lugar de importancia en la sugerencia de líneas políticas para los países a los que otorgan préstamos.

Estos son otorgados a cambio de ciertas condicionalidades tales como los planes de ajuste estructural, pero también con otras condicionalidades políticas, entre las cuales se encuentra la educación. Esta, aparece como una prioridad estratégica en el escenario de la globalización y los Estados nacionales asumen compromisos en la Conferencia Mundial de Educación para Todos, en Jomtien, Tailandia, en 1990 (de cuya organización participara el Banco Mundial); no se la exime del ajuste fiscal y esa prioridad se traduce en el hecho de que los sistemas educativos nacionales comienzan a ser evaluados según la relación costo-beneficio.

La prioridad concedida a la educación se traduce como la necesidad de realizar una reforma educativa. En la región, instituciones como el Grupo Banco Mundial, la CEPAL-UNESCO (Comisión Económica para América Latina) 8 y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que emiten informes periódicos y recomendaciones sobre educación915, son fuentes obligatorias a la hora de la implementación de las políticas de Reforma Educativa por parte de las autoridades políticas y político educativas de los países, aunque cada país instrumenta reformas en las cuales se permea la cultura, la historia política del país y la relación de fuerzas que en el momento predomina.

8 Analizaré algunas de las implicaciones de estas agencias en relación con el Plan Social Educativo en el próximo capítulo. Además de los propios

documentos de estas agencias, la bibliografía que analiza el tema es vastísima. Por ejemplo: Coraggio y Torres (1997), y Fonseca (1998); ver Bibliografía

y además, Oliveira D.(org.) (1997) Gestão democrática da educação. Petrópolis. Vozes; Leher R.(1998) Da ideologia do desenvolvimento à ideologia da

globalização: educação como estratégia do Banco Mundial para alívio da pobreza. São Paulo. FEUSP. Tese de doutorado; y De Tommasi L., Warde, M y

Haddad S.(orgs) (1996). O Banco Mundial e as políticas educacionais. São Paulo. Cortez/PUC-SP/Ação Educativa, por mencionar sólo algunos trabajos.

9 Para el análisis de los presupuestos economicistas del Banco Mundial para la educación, ver Coraggio (op.cit.).

27

Texto Nº 3 Perspectivas políticas de la

educación y la cultura Hipótesis sobre la importancia de la educación para el

desarrollo.

Pedro Demo

MODULO 3

Cátedra

Pedagogía 1 Problemática Social y Educativa

28 Revista de la Cepal Nº 21

3 - Demo, Pedro (1993), "Perspectivas Políticas De La Educación Y La Cultura", Hipótesis sobre la importancia de la educación para el desarrollo.

I n t r o d u c c i ó n Es generalizada la creencia de que la educación es importante. Insinúan esto ciertas actitudes ya comunes, como el interés de las familias en garantizar la educación para sus hijos, así como la preocupación social por establecer la obligatoriedad escolar hasta determinada edad infantil. Sin embargo, tal importancia ha experimentado variaciones en el curso de la historia. Por una parte, su importancia económica para el crecimiento no es la que suponía la teoría de los recursos humanos. Por otra parte, sociedades con elevados índices de escolaridad no se desarrolla satisfactoriamente, como tal vez ocurra en algunos países de la parte meridional de América latina. Y nada digamos de los países avanzados que han producido ideologías extremadamente destructivas como el racismo el colonialismo, etc.

Dentro de los marcos del desarrollo no es difícil percibir que la educación refleja más los efectos de la necesidad de supervivencia material que sus posibles causas. Las dificultades de la escolaridad refuerzan dicha percepción ya que sin un mejoramiento de las condiciones materiales de vida es prácticamente imposible un adecuado aprovechamiento escolar. Por otra parte si desde la óptica socioeconómica la educación no posee la fuerza que se imagina, desde la óptica política es algo insustituible, en la línea de la realización ciudadana, aunque las relaciones entre ellas no sean mecánicas ni automáticas.

En el presente trabajo procuramos elaborar, siquiera en forma incipiente, algunas hipótesis sobre la importancia de la educación para el desarrollo, tomando como punto de partida ciertos datos del censo de 1000 de 80 en el Brasil que sugieren la vigencia de una situación educacional todavía muy precaria y hasta cierto punto desconcertante. En vista de esto, cabe preguntar en que perjudicaría al país tal precaria situación. ¿Perjudica el crecimiento?, ¿perjudica la formación de condiciones favorables al proceso político-participativo?

Destacamos además la importancia del concepto de cultura para este enfoque que prioritariamente, la importancia política de la educación procurando establecer un camino quizás intermedio entre posturas excesivamente socioeconómicas, políticas o autónomas.

I A l g u n o s d a t o s d e l B r a s i l d e 1 9 8 0 .

Esta parte sirve sólo como punto empírico de partida, teniendo en cuenta las hipótesis que se adoptarán. Por lo tanto, presenta un conjunto muy resumido de datos que, pese a su precariedad típica, podrían sugerir algunos puntos de análisis. Nos referimos a tres marcos históricos elegidos a lo largo de dos decenios, o sea, 1960, 1970 y 1980, años durante los cuales se levantan censos en el Brasil.

a) lo que más llama la atención es el relativo estancamiento en el decenio de 1970 de la tasa de escolaridad obligatoria entre los siete y los 11 años de edad, por cuanto esa tasa era de 67.20% en 1970 y permanecían 67.70% en 980. Difícilmente puede uno sustraerse la impresión de que se perdió un decenio. Dos serían aquí los problemas más graves: por una parte que no se haya avanzado; por otra, que la tasa sea todavía muy baja lo que concretamente significa que de los niños en el escolar y que deberían asistir a la escuela más del 30% no lo hace. Muchos niños abandonaron la escuela prematuramente, ya sea porque en el paso del primero al segundo año de

enseñanza básica sólo sobreviven poco más del 50%, o porque en la mayoría de las escuelas rurales sólo se imparte enseñanza hasta cuarto año. El dato no significa pues, que más del 30% de los niños jamás llegaron a la escuela y, significa eso sí, que debieron estar en la escuela y no estaba.

b) impresiona mucho el número de niños que no asisten escuela porque, además de ser muy significativo, se mantiene prácticamente inalterado durante los tres momentos de referencia seleccionados: alrededor de los 7 millones. Es muy probable que tal número esté concentrado en las regiones más pobres, donde tal vez pueda afirmarse que la necesidad de sobrevivir es mucho más apremiante que la de educarse. La magnitud misma de estos números recuerda la peculiaridad de un país demasiado extenso desde el punto de vista geográfico y demográfico, lo que dificulta de sobremanera las soluciones educacionales consideradas mínimas.

c) Es muy significativa la distorsión de la edad, o sea, la presencia en la enseñanza básica de niños

29 de más de 14 años de edad. Aunque también haya alumnos que tienen menos de siete años, lo característico es que se sobrepasa la edad que la ley define como el límite de la escolaridad básica. En 1980, esos niños constituyen el 25.20% del total del alumnado de enseñanza básica, lo que significa que uno de cada cuatro niños está excedido en edad. Hay lugares donde este porcentaje aumenta mucho, lo que podría constituir cierta "injusticia" para la tasa de escolaridad "real", por cuanto ésta no considera a los niños fuera del grupo de edad considerado. Pero como, sin embargo, esos niños están de hecho en la enseñanza básica, se utiliza también la tasa "virtual", lo que puede elevar bastante la escolaridad. Sin embargo, tampoco se puede ocultar la situación de aquellos niños que debiendo estar en la escuela no lo están. Además, puede afirmarse que las tasas provenientes de los censos son rigurosas, en el sentido de que representan prácticamente la matrícula final (los datos se recopilan en septiembre, en tanto que el año escolar termina en diciembre). Con todo, son por cierto mucho más reales que la matrícula inicial, ya que ésta muchas veces se ve distorsionada por la tendencia a considerar las promesas de matrículas y por otros problemas.

d) La tasa de analfabetismo continúa siendo muy elevada, o sea, aproximadamente el 25% en la población de 15 años y más, y llega a casi 20 millones el número absoluto de personas

analfabetas en 1980. Si bien se registró una disminución considerable entre 1970 y 1980, ella es mucho menor de la que se esperaba sobre todo si tomamos en cuenta al programa especialmente montado para encarar este problema, el Movimiento Brasileño De Alfabetización (MOBRAL), cuyo objetivo era llegar a 1980 con una tasa de aproximadamente el 10%.

e) La eficiencia escolar sigue siendo un desafío sustancial al octavo año de enseñanza básica llegaba, en 1980, solamente un 20% de los niños que había ingresado siete años antes, lo que significó un abandono y retraso escolar que afecta al 80%. Aunque entre 1960 y 1970 se registró un avance considerable en la eficiencia (pasó de 8.6% a 17.2%) prácticamente se estancó durante el decenio siguiente.

Éstos datos, desconcertante por cierto, deben compararse con los datos económicos de crecimiento. Como se sabe, el decenio de 1970 fue el decenio durante el cual más creció el país aunque al término del mismo se produjo una visible disminución del ritmo; al comienzo se registraron tasas muy elevadas, en 1973 alcanzaron un 14% de crecimiento del Producto Interno Bruto; se llegó así a la exageración imaginar un "milagro económico" brasileño. Es evidente que tal crecimiento provocó efectos muy complicados, como la deuda externa, pero tampoco puede negarse que en la práctica hubo crecimiento económico.

BRASIL ALGUNAS ESTADISTICAS EDUCACIONALES

Categoría 1960 1970 1980

Población 70.070.457 93.193.057 119.070.865

Población de 7 a 14 años 14.406.371 19.692.771 21.933.936

Población escolarizada de 7 a 14 años 7.480.673 13.236.860 14.842.092

Tasa de Escolaridad (7 a 14 Años) 51.92% 67.20% 67.70%

Alumnos que no concurren a la Escuela (7 a 14 Años) 6.925.698 6.455.911 7.091.844

Sobre edad de la Enseñanza Básica 24.87% 32.29% 25.20%

Alfabetización (15 años y Mas)

Analfabetos 39.48% 35.11% 26.08%

Valor Absoluto 15.877.113 17.882.248 19.413.034

Índices de Eficacia Escolar

Iniciaron el 1º Año y llegaron a 4º Año 25.29 36.80 39.40

Iniciaron el 1º Año y llegaron a 8º Año 8.60 17.20 17.70

Fuente: Instituto Brasileño De Geografía Y Estadística (IBGE). Índice de eficiencia, datos suministrados por SEEC/MEC. Datos elaborados por SEACSEPSMEC. Brasilia 1982

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Tal comprobación insinúa que la educación había contribuido muy poco el crecimiento, si se observan los datos anteriores, que revelarían un relativo estancamiento de la enseñanza básica. No debe buscarse ninguna relación de causalidad estricta, ya sea en un sentido negativo (la formación de recursos humanos nada tendría que ver con el crecimiento económico) o en un sentido positivo (la formación de recursos humanos es causa del crecimiento económico).

De todas maneras, es importante distinguir, como se verá más adelante, entre crecimiento y desarrollo. Procuraremos relacionar la educación más con el desarrollo que con el crecimiento, dado que éste significa la acumulación de riqueza y de capital, y el despliegue de la capacidad de maximizar la cantidad del producto económico, mientras que el otro, significa la distribución del producto y de la riqueza, la participación en el proceso de enriquecimiento del país. El concepto de desarrollo es prioritariamente cualitativo y traduce el componente político-participativo; por esta razón decimos que es la participación en la que transforma el crecimiento en desarrollo.

Así, pues, es posible crecimiento sin desarrollo, siempre que el primero vaya acompañado de una concentración de la renta, ésta crece, pero su distribución no favorece a los grupos inferiores en último término podríamos decir: un país puede crecer sin educación; pero no puede desarrollarse sin ella, ya que es condición necesaria (aunque no suficiente) de los procesos político-participativos. Tal vez haya sido esto lo que ocurrió precisamente en el Brasil durante el decenio de 1970.

En la política social distinguimos dos esferas centrales de actuación: la socioeconómica y la política. En la esfera socioeconómica traduce la problemática de la supervivencia material y se concentra, por lo tanto, en el aspecto de la ocupación y de la renta. En estos términos, no hay

manera más efectiva y estructural de distribuir la renta y a través de la inserción en el mercado de trabajo. Esta es más importante que la formación profesional y los programas de nutrición, de saneamiento y de construcción de viviendas. Cualquier política social, en la esfera socioeconómica, será tanto menos asistencialista y tanto más redistributiva cuanto sea capaz de incorporar adecuadamente la población activa en el mercado de trabajo.

Ahora bien esto depende fundamentalmente del desempeño de la economía porque es ella la que genera empleos y oportunidades ocupacionales, en relación con esto, la educación poco puede hacer. De todos modos tenemos aquí uno de los desafíos esenciales del desarrollo o sea: en el plano cuantitativo, como producir el número suficiente de puestos de trabajo; en el plano cualitativo, como generar remuneraciones superiores al mínimo.

La esfera política se refiere al problema de la participación, o sea: junto con la inserción adecuada del mercado de trabajo, la defensa de la misma como derecho conquistado por el trabajador o como integrante de la ciudadanía. La participación es fundamentalmente conquista; no es nada u otorgada, ni es preexistente; sólo existe si se la conquista. Asimismo, nunca es suficiente. Es un proceso histórico interminable de desarrollo de la democracia.

La economía no evocación distributiva para conseguir la necesita ser políticamente forzada por los interesados en la esfera política, la participación es el camino de la redistribución y de la autopromoción, a través de las cuales se constituye la sociedad de ciudadanos, o sea, de sujetos capaces de derechos y deberes, contribuyentes y participantes en los destinos de la sociedad.

En esta esfera la educación constituye una condición necesaria e insustituible: permite reconquistar su lugar como componente esencial del desarrollo.

I I ¿ E n q u é h a c e f a l t a l a e d u c a c i ó n ?

Es imposible mostrar que la educación carezca de importancia socioeconómica, entendiéndose por éstas sobre todo su posible efecto en la formación de recursos humanos. A cualquier país le hace falta por cierto, trabajadores especializados, sobre todo a nivel de enseñanza media. Los ejemplos siempre citados, de que parte del vigor de Alemania en su

proceso de reconstrucción nacional después de la guerra y del predominio del Japón en términos de ocupación del mercado internacional y del crecimiento interno, poseen su razón de ser. Tampoco puede negarse que generalmente se persigue también el mejoramiento de las condiciones de supervivencia cuando se atribuya alguna

31 importancia la tarea de estudiar. Es válido afirmar que quien carece de recursos económicos, intente adquirir una especialización para poder garantizar su ascenso social.

Sin embargo, la importancia socioeconómica de la educación es menor de lo que se imagina o se espera. En forma simplificada, podemos decir que:

a) la educación no crea empleos productivos como puede hacerlo la economía, principalmente en su sector secundario.

b) la educación no reduce la abundancia de la mano de obra, y la capacitación para el empleo a través de la especialización jamás necesita coincidir con su generación.

c) la educación no siempre consigue anular los efectos de la pobreza socioeconómica, como la nutrición deficiente, que puede hacer que el aprovechamiento escolar sea muy reducido.

Los puntos antes mencionados llegan a insinuar que, en el plano socio-económico, la falta de educación no parece constituir la cuestión más grave. Más grave por cierto es la falta de dinamismo económico, cuando la actividad industrial absorbe una parte muy reducida de la mano de obra disponible, lo que produce una excesiva absorción en el arcaico sector primario y en el abultado sector terciario.

Así, desde la óptica socioeconómica la variable empleo/renta es más decisiva ya que tiene mayor capacidad de garantizar una educación más elevada que lo contrario. La propia selectividad del sistema educacional parece hablar claro en este sentido. Como máximo llega al octavo año de enseñanza básica un 20% de la matrícula inicial y nada difícil es mostrar que esta selección es principalmente económica. De igual manera, el crecimiento intempestivo de la enseñanza superior durante el último decenio sobre todo de las instituciones privadas de enseñanza superior, revelaría la fuerza económica de las clases privilegiadas, capaces de imponer al país un ritmo más acelerado de gastos en educación superior que en la básica.

Es muy común la perspectiva, un tanto ingenua, según la cual la formación profesional garantizaría por sí misma el acceso al empleo. Aunque esto pueda ocurrir, es fácil percibir que la formación profesional sólo alcanzaría a hacer efectiva si la economía genera más empleos suficientes. De lo contrario, el exceso de profesionales contribuye a la depresión salarial, como ya sucede en muchas carreras universitarias. Además, se confirma la percepción de que las empresas fácilmente prescindirían de las escuelas, si el producto de las mismas sólo fuese la formación

profesional, ya que poseen muchos otros medios de satisfacer tal necesidad. A ellas les interesa en primer lugar el adiestramiento para realizar el trabajo y de este modo a aumentar la productividad, y aquí debe efectuarse, claro está, aquellas pocas funciones que demandan creatividad e inteligencia administrativa.

No se trata de que la formación profesional deba necesariamente adiestrar; aunque depende, sin embargo, de las condiciones socioeconómicas vigentes y tiende a expresar el fenómeno educativo más desde el punto de vista de la instrucción, de la enseñanza, de la preparación de la mano de obra, que desde el punto de vista de la motivación social creadora y del desarrollo de las potencialidades. Desde la perspectiva de la empresa, la tendencia administradora es característica, ya que su objetivo es el aumento de la productividad. Por ese mismo motivo en general se prefiriera el entrenamiento dado en la propia empresa con medios modernos de manipulación del aprendiz, lo que tiende más a formar al trabajador productivo y adaptado que al ciudadano crítico-creativo.

Además es imposible dejar de reconocer que la pobreza afecta profundamente el desempeño escolar, ya sea debido a los efectos de la nutrición deficiente, a la necesidad de trabajar obligatoriamente todo o parte del día, o al posible desinterés por contenidos no directamente vinculados a la supervivencia material.

La educación, sin embargo, tiene en la formación profesional sólo una de sus facetas importantes. Es igualmente fundamental la dimensión de la socialización, con sus aspectos negativos y positivos. En general, se acentúan los rasgos negativos de la reproducción social, puestos de manifiesto principalmente a través de la tendencia a cristalizar las desigualdades sociales. O sea, la educación no es solamente un proceso de "adiestramiento" universal, que moldea a las personas a las expectativas del sistema y procura hacer que se comprometan con el mantenimiento del orden, sino que es también la manera de resguardar los privilegios mediante las reservas cualitativas: al pobre, una educación pobre; al rico, una educación privilegiada. Tal tendencia es tan notoria que la propia enseñanza pública gratuita cuando alcanza un buen nivel, es ocupada principalmente por los privilegiados del sistema, como es el caso crónico de las universidades; los privilegiados estudian bien y gratuitamente, los otros pagan por una enseñanza privada de baja calidad.

Pero están también los aspectos positivos, vinculados a la transmisión de conocimientos, de información, de habilidades, etc. Aunque a veces en forma

32 ingenua, a esta faceta suele prestársele considerable atención porque constituye en general el prisma a través del cual las familias entienden la educación. Los hijos van a la escuela en busca de instrucción, de saber e incluso de erudición, en contraposición a aquellos que permanecerían en la ignorancia. Y esto la escuela puede ofrecerlo, en lo que le cabe un papel de importancia como factor modernizante de la sociedad, condensando la función básica del aprendizaje. Aprender es una actividad esencial de la vida y, aunque se pueda aprender de la vida más que de la escuela, ésta puede ser fuente efectiva de aprendizaje. En suma, es posible afirmar que la escuela cumple aquí el papel fundamental de instancia formativa, algo necesario para enfrentarnos a la vida moderna.

Es importante, sin embargo reconocer que en esta función la escuela tiende a ser sustituida por los modernos medios de comunicación, capaces de instruir mejor que ella. Constituye la escuela, cierto es, una fuente importante de transmisión de conocimientos, lo que le confiere valor indiscutible, pero no es del todo insustituible. Sin inclinarse hacia la posición extremada de la desescolarización total de la sociedad, es preciso reconocer que en este campo hay competidores reales.

Sin embargo, restan todavía otros efectos importantes en educación, de los cuales destacamos principalmente su efecto sobre las mujeres en cuanto a la reducción de la natalidad, así como a instituir hábitos de aprendizaje y de comportamiento, que aumentan, de manera general la capacidad adaptativas. Sobre todo esta última característica puede ser muy apreciada por la empresa, porque podría ser fácilmente traducida, en términos operativos, como "docilidad" productiva.

No obstante, al lado de lo que calificamos muy sumariamente como enfoque socioeconómico y como enfoque socializador, existe por lo -1 tercer enfoque que nos parece más esencial y posiblemente insustituible: el de la formación. Es un enfoque específicamente político, no necesariamente a la escuela formal, si no comprometido con el proceso de formación de la ciudadanía, para lo cual la dimensión cultural es también un ingrediente esencial. Educar es ciertamente también preparar recursos humanos, más aún socializar, pero es principalmente y en esencia, formar, o sea desarrollar las potencialidades de creación y de participación de la persona y de la sociedad. En esto la educación es insustituible y factor esencial del desarrollo.

I I I E d u c a c i ó n y p a r t i c i p a c i ó n

Podríamos resumir la carencia de educación para una persona analfabeta o con escolaridad insuficiente como la privación de condiciones satisfactorias para ejercer la ciudadanía.

La esencia de la ciudadanía no puede estar ligada a ideologías específicas de democracia rectas porque son sólo propuestas posibles y relativas, sino al objetivo general de participación socioeconómica y política, por encima y a pesar de los sistemas vigentes.

Es importante percibir el tenor de este tipo de relación entre educación y participación que no es mecánica ni automática. Por más que se pueda acumular indicaciones de que un pueblo educado es un pueblo libre las ciencias sociales son incapaces de traducir una férrea necesidad entre educación y libertad. No es difícil, en cambio, percibir igualmente que para ser demócrata no es indispensable saber leer. Las ideologías más extravagantes generalmente se las forjan intelectuales, o sea, personas altamente escolarizadas como es el caso del nazismo, el autoritarismo, el racismo, el colonialismo, etcétera.

Tal vez sea útil distinguir en este campo dos dimensiones principales: la formativa y la cultural.

La educación como formación es un proyecto fuertemente humanista, basado en la creatividad y en la potencialidad de la persona y de la sociedad, y que fomenta de manera natural el cultivo del espacio de participación. Entiende al educando como componente principal del proceso de formación de un sujeto de derechos y deberes, capaz de autodefinirse y de adoptar una posición creativa frente al mundo y a la sociedad. Es en este sentido que se afirma que más que preparar recursos humanos para el sistema económico, la educación busca formar ciudadanos. El enfoque del trabajo no se ve perjudicado porque forma parte de la vida del ciudadano, pero se coloca al trabajo como derecho de la ciudadanía y no a la inversa.

La educación como realización cultural pasa a ser consecuencia del proceso cultural entendido éste como el formador de la identidad comunitaria y contexto de la autopromoción. La noción de cultura no se puede restringir a su dimensión clásica del delito, del ocio y del arte; sin desmerecer la, lo más

33 importante es comprender el proceso de formación de un pueblo, para captar los rasgos característicos de su creatividad histórica y las potencialidades de su futuro teniendo por finalidad la capacidad de definir y de realizar el desarrollo que le conviene. Así, esta noción de cultura recupera fácilmente el espíritu motivador de la participación y pasa a ser el marco natural de referencia de la educación. Esta será impuesta, extraña y agresiva si no supiera respetar la cultura comunitaria y las potencialidades existentes.

Parece preciso reiterar aquí otra vez que la relación cultural tampoco es mecánica ni automática. La cultura es una referencia esencial para cualquier proceso para activos porque participar significa ser capaz de contribuir y tal capacidad se concreta a través del producto más característico del proceso histórico de formación de una sociedad, que es su cultura. Sin embargo ciertamente hay rasgos negativos en cualquier cultura, por más que expresa una característica de la comunidad: el "machismo", la agresividad, el anonimato urbano etc., constituyen rasgos muy típicos de nuestra cultura, pero no por ello son positivos.

Sin embargo, no se puede negar que la cultura tiene una fuerza específica porque moldea comportamientos, alimenta ideologías, señala rumbos a los procesos históricos, da forma a modos de ser y de querer, así como a modos de hacer y de producir. Esta influencia, aunque no genere una coacción necesaria, lo que ya sería un atentado contra la noción de participación, constituye una tendencia histórica de fuerza reconocida. Así es la educación: en la medida que expresa una cultura democrática, no garantiza necesariamente la democracia, pero establece el ambiente más propicio posible para los procesos participativos.

La participación, para ser auténtica, precisa ser instrumento y contenido de un proceso histórico de conquista. Por tendencia natural, la educación reproduce más la estructura social de lo que la transforma. Se puede convertir en un canal importante de participación, a medida que conquiste la necesaria conciencia histórica política de su papel en la formación de la ciudadanía.

El educador no por vocación participativo sino todo lo contrario. De todos modos, dentro del marco de la política social, el lugar más adecuado para la educación es el de la esfera política, justamente con otras canales de participación como la organización de la sociedad civil, la planificación y la investigación participativas, y la identificación cultural comunitaria.

Pertenecer al proyecto de ciudadanía componentes tales como:

a) la noción de formación, no de adiestramiento, pues parte de la potencialidad del educando, y supone que es el primer interesado del proceso.

b) la noción de participación, de autopromoción, de autodefinición, o sea, el contenido central de la política social, entendida como realización de la sociedad participativamente deseada.

c) la noción de sujeto social, no de objeto, de paciente, de cliente, de elemento

d) la noción de derechos y deberes sobre todo los fundamentales, tales como los derechos humanos, los deberes del ciudadano, el derecho a la satisfacción de las necesidades básica, el derecho a la educación, etcétera.

e) la noción de democracia, como forma de organización socioeconómica y política más adecuada para garantizar la participación como proceso de conquista.

f) la noción de libertad, igualdad y comunidad que conduce a la formación de ideologías comprometidas con los procesos de reducción de la desigualdad social y regional, con el desarrollo, la calidad de la vida y del bienestar culturalmente definidos, con la satisfacción de las necesidades básicas y la garantía de los derechos fundamentales

g) la noción de acceso a la información y al conocimiento, como instrumentos de crecimiento de la economía y de la sociedad, así como de la participación socioeconómica y política.

h) la noción de acceso a las habilidades capaces de acrecentar la creatividad del trabajo, conceptuado aquí como componente cultural más que como simple elemento productivo.

Considerando la en esta forma nos parece que se puede delinear con mayor precisión la falta que la educación hacia una persona y letrada, o sea, la privación de condiciones satisfactorias para ejercer la ciudadanía. Si entendemos forma mecánica ni automática, puede afirmarse que sin educación un vuelo no se emancipa. La historia está repleta de ejemplos del pueblo que "muy educadamente" explotan a otros pueblos, porque el conocimiento, la ciencia y la tecnología son empleados más para proyectos de destrucción que al servicio de la participación. Con todo, este hecho sólo muestra que es preciso entender la educación en el contexto del poder y de la conquista participativa.

Como hija y muy frecuentemente cierva del poder, la educación posee la tendencia natural de reproducir

34 las desigualdades sociales por esto mismo, pueden ser apresurada la propuesta de transformar desde el poder la educación en participativa, ya que solamente es realista si se entiende como conquista y no como producto tendencial. La participación debe ser definida precisamente como su conquista, porque no existe participación dada y definida. Corresponde a la lógica del poder tender a la imposición y a la acumulación de privilegios. Como tendencia natural, aparece primero la imposición: así como el mercado, abandonado a su lógica propia, concentra la renta. Distribuir la renta y el poder es un fenómeno de conquista participativa, no el efecto mecánico o automático del crecimiento económico.

La educación como formación es esencial no porque provenga de una pretendida vocación a la magnanimidad, que ya sería paternalismo y asistencialismo ingenuos, sino porque como tiende a consagrar la imposición, es preciso transformarla en un proceso de conquista de la participación. La educación como cultura se torna incluso más central, porque significa superar veleidades exhortativas y empezar a consolidar mediante comportamientos y hábitos sólidos, procesos democráticos.

En esta línea puede afirmarse que la persona no educada (formada) está más expuesta a la "manipulación" del poder, a la adopción de un comportamiento imitativo y masificado, al desconocimiento de los derechos y deberes fundamentales, al atractivo de ideologías extrañas,

etc. Si retomamos los datos del comienzo de este trabajo, no será difícil percibir que tal situación perjudica el proceso de formación de la ciudadanía este prejuicio puede manifestarse en: a) dificultades de realización política, como vida partidaria casuística, populismo y manipulación del voto, temores frente a la participación popular, sindicalismo indefinido, y escasa organización de la sociedad civil; b) dificultades de realización socioeconómica, como política social tímida, compensatoria o asistencialista, falta de resistencia a los abusos del poder económico, falta de protección en el desempleo y la satisfacción de las necesidades básicas, pérdida del carácter del proceso de desarrollo, más dependiente del exterior que generado por dentro; c) dificultades de realización cultural: débil participación comunitaria tendencia al asistencialismo estatal, mimetismo científico y tecnológico; falta de memoria histórica y tenue Identidad nacional, regional o comunitaria.

En la esfera política, la educación puede servir-si utilizamos un lenguaje utilitarista- para rechazar los procesos de imposición por parte de la estructura dominante, para reprimir la explotación económica desmesurada y para corregir desigualdades sociales intolerables, a medida que forma ciudadanos capaces de defenderse y de colaborar. La educación puede establecer condiciones para una sociedad más aceptable: no es condición suficiente, sino necesaria para el desarrollo.

C o n c l u s i ó n

Para terminar, nos parece importante subrayar que la vinculación entre educación y la participación no puede reducirse las dimensiones concretas de los sistemas vigentes, capitalistas, socialistas o de cualquier otra índole. La propia noción de cultura sugiere la necesaria diversidad de modelos y, en el fondo, el carácter ilimitado de nuestras potencialidades formativas. La participación es auténtica utopía: no se realiza por completo, sino que es parte indestructible y permanente de un proceso social, que es un constante devenir. Toda participación realizable boca frente a la infinidad de nuestras esperanzas formativas. Y como el saber, la

participación no tiene límites, aunque no pueda ser colocada como variable autónoma o exclusiva ya que sin producción material tampoco habría nada que distribuir. Sin embargo, la pobreza política puede no ser menor que la socioeconómica; o dicho de otra manera la necesidad de participación política es tan infraestructural como la necesidad de participación material.

Tal vez podríamos sugerir la hipótesis de que la economía en general crece a pesar de los recursos humanos, pero la sociedad no se desarrolla sin educación.

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Texto Nº 4 Contramarchas

“Pedagogía de la Igualdad”

Pablo Gentilli

MODULO 3

Cátedra

Pedagogía 1 Problemática Social y Educativa

36 4 - Gentili, Pablo (2011). “Pedagogía de la Igualdad” –CONTRAMARCHAS A la hora de consolidar y ampliar las fronteras del derecho a la educación en el sentido proclamado por la declaración de 1948, la educación latinoamericana afronta límites y riesgos insoslayables. La combinación de algunos factores define lo que, en otros trabajos, hemos identificado como un proceso de escolarización signado por una dinámica de exclusión incluyente: dicho de otro modo, los mecanismos de exclusión educativa se recrean y asumen nuevas fisonomías en el marco de dinámicas de inclusión o inserción institucional, que resultan o bien insuficientes, o bien inocuas para revertir el aislamiento, la marginación y la negación de derechos involucrados en todo esquema de segregación social, dentro y fuera de las instituciones educativas (Gentili, 1998; Gentili y Alencar, 2003; Gentili, 2007). El concepto de “exclusión incluyente” pretende llamar la atención sobre la necesidad de pensar el conjunto de dimensiones que constituyen todo proceso de discriminación y que hacen que la construcción de procesos sociales de inclusión —asociados a la realización efectiva de los derechos humanos y ciudadanos y al afianzamiento de relaciones igualitarias sobre las que se construyen las bases institucionales y culturales de una democracia sustantiva dependa siempre de un conjunto de decisiones políticas orientadas a revertir las múltiples causas de la exclusión y no sólo las más visibles.

Este último aspecto es fundamental, en especial cuando analizamos los procesos de exclusión e inclusión en el campo educativo. En efecto, históricamente, la negación del derecho a la educación de los más pobres ha consistido en desconocer este derecho en la legislación nacional, o reconocerlo de forma débil, indirecta o restrictiva, así como en impedir el acceso de grandes sectores de la población a los niveles más básicos de la escolaridad, aun cuando la legislación nacional estableciera lo contrario. Excluidos de hecho y de derecho, los sectores más pobres han visto diluirse sus oportunidades educativas en un arsenal de dispositivos y argumentaciones mediante las cuales se justifica su baja o nula presencia en los ámbitos educativos. A comienzos del siglo XXI, esta situación cambió de manera notable. Como hemos visto en el apartado anterior, hoy, “la probabilidad de que los niños y las niñas que tienen menos de 5 años terminen sus estudios primarios en 2015 es igual o superior a un 95% en la Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, México, Panamá, Perú y Uruguay, y se sitúa entre un 90% y un 95% en el Brasil, Costa Rica y Venezuela” (Unicef, 2006: 44). No puede sino resultar curioso que países que enfrentaron (o aún enfrentan) el rigor de políticas neoliberales de ajuste y privatización, especialmente durante los años noventa, alcanzaran niveles de universalización en las oportunidades de acceso a la educación básica iguales o muy semejantes a las de Cuba, cuya reforma educativa ha sido producto de un proceso revolucionario que ya dura cinco décadas. Un análisis más detallado revela, sin embargo, que el problema es bastante más complejo, conclusión a la que es posible arribar cuando se estudia el conjunto de factores que producen la exclusión educativa en las sociedades latinoamericanas.1

El análisis de la multidimensionalidad de los procesos de exclusión permite observar las marchas y contramarchas recorridas y pensar, a partir de ellas, cómo superar los límites que encuentran las posibilidades de hacer del derecho a la educación una oportunidad efectiva para las mayorías. Por este motivo, es fundamental reconocer que:

1. La exclusión es una relación social y no un estado o posición en la estructura institucional de una determinada sociedad?2 De este modo, los que están excluidos del derecho a la educación no lo están sólo por permanecer fuera de la escuela, sino también por ser parte de un conjunto de relaciones y circunstancias que los alejan de este derecho, negándoselo o atribuyéndoselo de forma restricta, condicionada o subalternizada. Históricamente, a las personas con menos recursos se les ha negado el derecho a la educación impidiéndoles el acceso a la escuela. Hoy se les niega ese derecho porque la única alternativa que se les ofrece es permanecer en un sistema educativo que no garantiza ni crea condiciones para el acceso efectivo a una educación de calidad. Es decir, la persistencia de las situaciones de exclusión y desigualdad, que se han transferido hacia el interior del sistema escolar, limitan las condiciones efectivas de ejercicio de este derecho. Estas condiciones bloquean, obturan o restringen la eficacia democrática del proceso de expansión educativa que

1 Véanse al respecto los diversos estudios sobre el derecho a la educación en América Latina, promovidos por el Foro Latinoamericano de Políticas Educativas-

FLAPE, disponibles en <http://www.foro-latino.org>. 2 Dos importantes compilaciones que contribuyen a una comprensión dialéctica de los procesos de exclusión pueden encontrarse en Karsz, 2004 y Paugan, 1996.

37 condujo a los sectores más pobres hacia el interior de una institución que, en el pasado cercano, disponía de un conjunto de barreras que limitaban sus oportunidades de acceso y permanencia.

2. La inclusión es un proceso democrático integral que involucra la superación efectiva de las condiciones políticas, económicas, sociales y culturales que producen históricamente la exclusión. Por tal motivo, aun cuando los indicadores de mejoramiento en las condiciones de acceso a un derecho y los avances en la lucha contra la alienación, la segregación o la negación de oportunidades siempre supongan grandes conquistas populares, pueden no ser suficientes para consagrar el fin de los procesos de exclusión históricamente producidos, que condicionan o niegan este derecho. Es apresurado, entonces, considerar que un derecho se consagra por la superación parcial de las condiciones que lo negaban en el pasado. En otras palabras, la inclusión educativa es un proceso que se construye en oposición a las fuerzas y tendencias que históricamente han producido y aún producen la negación del derecho a la educación de los más pobres y excluidos. Afirmar que en América Latina ha habido un proceso de inclusión educativa efectiva, sin analizar las particularidades que caracterizaron su desarrollo, puede resultar engañoso. En rigor, lo que se observa durante la segunda mitad del siglo XX es un importante proceso de universalización del acceso a la escuela, asociado a una ampliación progresiva del reconocimiento legal con respecto a la obligatoriedad escolar. Sin embargo, su potencial democrático aún depende de que estas experiencias y oportunidades estén dotadas de ciertas condiciones políticas, capaces de revertir las tendencias que limitan o niegan las posibilidades efectivas de afirmación de este derecho. Cuando se trata de un derecho, no hay, digámoslo así, “inclusión por la mitad”. La suma de las “porciones” de un derecho no garantiza la realización de las condiciones que le dan sentido y determinan su necesidad histórica, aunque el haber avanzado en la conquista de las posiciones y los ámbitos que definen un derecho sea siempre un imperativo democrático.

En este apartado pretendo mostrar que existen al menos tres tendencias orientadas a revertir y contrarrestar los avances alcanzados, haciendo de la universalización de las oportunidades de acceso a la escuela una “universalización sin derechos”, y de la expansión educativa de la segunda mitad del siglo pasado, una “expansión condicionada”.

Por “universalización sin derechos” entiendo el proceso de acceso a la escuela que se produce en un contexto de empeoramiento de las condiciones necesarias para hacer realidad las dimensiones atribuidas y reconocidas al derecho a la educación desde 1948. Afirmar que el proceso de universalización de la escuela en América Latina no cumple con los requisitos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos es algo bastante más grave que anunciar una inconsistencia jurídica. Ha habido expansión de la escolaridad, lo que es una noticia extraordinaria por sus implicaciones democráticas, pero el derecho a la educación de los latinoamericanos continúa siendo negado por la persistencia de factores que impiden el desarrollo de sus condiciones plenas de realización.

Por “expansión condicionada” entiendo el proceso por el cual los sistemas nacionales de educación han tendido a crecer en el marco de una intensa dinámica de segmentación y diferenciación institucional, lo que otorga a los sujetos que transitan por ellos un estatus y un conjunto de oportunidades altamente desiguales.

Tres de los factores que contribuyen a producir la universalización sin derechos y la expansión condicionada de los sistemas educativos latinoamericanos son: (a) la combinación y articulación de condiciones de pobreza y desigualdad vividas por un significativo número de personas en nuestras sociedades; (b) el desarrollo fragmentado de los sistemas escolares y las notables diferencias de oportunidad que ofrecen las escuelas, y (c) la promoción de una cultura política acerca de los derechos humanos, y particularmente del derecho a la educación, marcada por una concepción privatista y economicista que, lejos de ampliar, restringe las fronteras de este derecho a las oportunidades de acceso y permanencia en el mercado de trabajo. La exclusión incluyente en el campo educativo se produce no sólo, pero en parte, por la combinación ríe estos tres factores.

38 POBREZA Y DESIGUALDAD

La expansión de la cobertura educativa en América Latina ha permitido que sectores tradicionalmente excluidos del sistema escolar tengan acceso a él. No obstante, los altos niveles de pobreza y exclusión, por un lado, y la persistente desigualdad e injusticia social que caracterizan el desarrollo latinoamericano contemporáneo, por el otro, han limitado el potencial democratizador de dicha expansión. Los altos niveles de miseria, asociados al hambre y a la desnutrición, a las pésimas condiciones de vida y de salud de la población más pobre, conspiran contra la posibilidad de que el tránsito por las instituciones escolares sea la oportunidad efectiva de democratización de un derecho humano.3 Actualmente, en América Latina hay más de ciento ochenta millones de pobres. Y, aunque los índices de pobreza han tendido a disminuir, todo indica que la crisis y la recesión económica mundial, que impacta en la región de manera muy intensa, producirán un aumento de estos indicadores como consecuencia de la precarización de las condiciones de vida de buena parte de la población.4 Sin duda, esta precarización estará asociada a la crisis del mercado de trabajo -visible ya en casi todos los países al intenso aumento del desempleo y, en consecuencia, a la reducción de los ingresos de la población más pobre. Como se sabe, estos sectores obtienen sus ingresos, fundamentalmente, del mercado de trabajo formal e informal, por lo que cualquier deterioro en este ámbito afecta sus condiciones de vida. Las décadas de 1980 y 1990 constituyeron un período de intensificación de los índices de pobreza y de indigencia, situación que comenzó a revertirse de manera tenue, aunque progresiva, en los últimos años.5

La situación heredada y las perspectivas futuras son particularmente graves dado que la pobreza tiene un impacto bastante más contundente en la población infantil y juvenil que en la adulta. Esto es, la intensificación o la persistencia de altos índices de pobreza y de indigencia tienden a condicionar seriamente las oportunidades de vida y los derechos de la población con menos de 18 años. En todos los países de América Latina, la incidencia de la pobreza es significativamente mayor entre los niños, las niñas y los jóvenes que en el resto de la población (CEPAL, 2008).6 De esta manera, toda situación de pobreza estructural o su intensificación inevitablemente impactan en el sistema escolar, cuestionando, interfiriendo y fragilizando las condiciones para el ejercicio del derecho a la educación. Así, el ciclo que va desde el nacimiento hasta el prematuro ingreso en el mercado de trabajo -signado, en el caso de las niñas, por el ejercicio también prematuro de una maternidad atravesada por los riesgos y la precaria asistencia médica condiciona seriamente las oportunidades educativas de la infancia latinoamericana y caribeña, y cuestiona su propio derecho a la vida. El informe de Unicef (2008b), Progreso para la infancia. Balance de la mortalidad materna, muestra cómo las tasas de mortalidad infantil y el riesgo de morir por causas relacionadas con la maternidad son, en América Latina, inmensamente más altas entre los sectores más pobres de la población, particularmente en países como Haití, Bolivia, Honduras y Perú. En tal sentido, “las desigualdades económicas han reducido el avance de los progresos hacia la educación universal, pues el riesgo de abandonar la escuela es mayor en los estratos sociales más bajos” (Unicef, 2006: 46).

Las consecuencias de la pobreza no sólo son particularmente graves en la población infantil y juvenil, sino también en la población indígena y afrolatina. Estas dimensiones, claro está, se combinan de forma inevitable. Gran parte de la población indígena y negra -un poco más de doscientos millones de latinoamericanos es pobre e indigente, y, entre los pobres e indigentes, los que sufren más intensamente esta condición son los negros y los indígenas. La mayoría de los pobres e indigentes, considerando la cantidad total, son niños y jóvenes; y la mitad de los afrolatinos y de los indígenas son niños, niñas y jóvenes. Las condiciones de pobreza e indigencia aumentan significativamente para la población entre 0 y 18 años y para la población indígena o negra. En los países donde esta población es muy numerosa, como Brasil, Colombia, Perú, Ecuador, Bolivia, México y Paraguay, los niveles de pobreza e indigencia de la

3 Sobre los efectos del hambre en el aprendizaje, véase el relevante estudio del Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (2006). Sobre el impacto

que las pésimas condiciones de salud y las débiles políticas públicas en esa área generan en la población infantil y juvenil más pobre, véase el último Informe sobre la salud en el mundo (OMS, 2007), dedicado a la atención primaria de la salud.

4 El número de pobres, aunque ha disminuido en términos relativos, ha aumentado en términos cuantitativos con relación a 1980, cuando no llegaban a ciento cuarenta millones de habitantes en toda la región.

5 En algunos países, la reducción de los niveles de pobreza e indigencia ha sido muy significativa. Entre 2002 y 2006, por ejemplo, la Argentina redujo sus índices de pobreza en 18% y de indigencia en 22%. Venezuela, entre 2002 y 2007, lo hizo en un 12% y un 17% respectivamente. En casi todos los países, con excepción de Uruguay, donde la pobreza creció un 3% y la indigencia un 4% entre 2002 y 2007, la disminución de estos índices ha sido inferior al 5% (CEPAL, 2008).

6 En países como Uruguay, la Argentina, Venezuela, Panamá, Brasil, México, Ecuador, Colombia, El Salvador, Bolivia, Chile, Guatemala, Paraguay, Nicaragua y Honduras, el índice de pobreza entre la población de 0 a 18 años llega a ser casi el doble que el de la población entre 19 y 64 (CEPAL, 2008).

39 población indígena o afrolatina llegan en algunos casos a duplicarse en relación con los niveles registrados entre la población no indígena o negra, mientras que aumentan notoriamente cuando se trata de niños y niñas, como ya señalamos. No resulta, por lo tanto, un ejercicio de adivinación sociológica reconocer que las oportunidades educativas de los niños, las niñas y los jóvenes indígenas y afrolatinos son bastante más limitadas que las de los niños, las niñas y los jóvenes en general y que las del resto de los pobres en particular. Haber nacido negro, negra o indígena en cualquier país de América Latina y el Caribe aumenta las probabilidades de estar excluido de la escuela, o de tener acceso a una escolaridad profundamente degradada en cuanto a sus aspectos pedagógicos.7

A esto se suma un aspecto que, relacionado con la pobreza, tiene sin embargo rasgos específicos: la desigualdad. La distribución del ingreso es, en América Latina, la más injusta del planeta. Aun cuando la pobreza disminuya, los niveles de desigualdad se mantienen inalterados o descienden más lentamente que los de miseria y la indigencia. En otras palabras, aunque algunas sociedades consigan reducir la pobreza, la injusticia social continúa, de forma constante; esto se pone de manifiesto al comparar la apropiación de los beneficios económicos por parte del 10% más rico de la sociedad y el que le corresponde al 40% más pobre.

Este panorama de inequidades tiene diversos impactos en el campo educativo y permite comprender las dimensiones del idiosincrásico proceso de universalización del acceso a la escuela sin derecho a la educación, que se ha producido en América Latina durante las últimas décadas. En efecto, en la región ha habido una notable correspondencia entre la pobreza en términos sociales y la pobreza en términos educativos, situación que tendió a profundizarse a medida que los pobres conseguían superar más y más barreras de acceso y permanencia dentro del sistema educativo. Resulta revelador asociar esta observación con un fenómeno no menos antidemocrático: la persistente desigualdad social se articula con una también persistente y cada vez más compleja desigualdad educativa. De esta forma, la escuela se universaliza, pero en condiciones de extrema pobreza para aquellos sectores que por fin consiguen ingresar a ella, ya que multiplica las inequidades y polariza aún más las oportunidades educativas del 10% más rico con relación al 40% más pobre. Un sistema educativo pobre y desigual es el correlato inevitable de sociedades que avanzan según un modelo de desarrollo que genera un enorme número de pobres y una brutal y estructural desigualdad. Es esta combinación de pobreza y desigualdad la que hipoteca el derecho a la educación de las grandes mayorías, y convierte las cada vez más amplias oportunidades educativas de las minorías en un verdadero privilegio. Los pobres pasan hoy más años en el sistema escolar. Los ricos también y, al hacerlo en mejores condiciones y con un progresivo aumento de sus oportunidades y alternativas educativas, la desigualdad de este ámbito, lejos de disminuir, aumenta o se mantiene constante.8

El trato desigual en las oportunidades educativas, asociado al trato desigual en todas las oportunidades sociales, resulta mucho más severo en aquellos grupos de la población que, como los indígenas y los afrolatinos, sufren de manera más intensa la discriminación y la exclusión. En este sentido, una de las evidencias más elocuentes y perversas de la desigualdad es la persistencia del racismo dentro del sistema escolar, contracara de sociedades que se dicen herederas de un providencial mestizaje y devotas de una

7 En Brasil, por ejemplo, la tasa de alfabetización para la población blanca urbana con más de 25 años es del 93,7%, la de la población negra, del 85,7%. En el

medio rural, los blancos con más de 25 años poseen una tasa de alfabetización del 79,5% y los negros, del 62,2%. El promedio de años de estudio en el medio urbano para la población blanca es de 8,1 y el de la población negra, 6,2; en el ámbito rural, 4,3 y 2,9 respectivamente. En Ecuador, la tasa de analfabetismo de la población blanca es de 4,7%, la de los afroecuatorianos, de 10,3 % y la de los indígenas, de 28,1% (Paixäo y Carvano, 2008). En Colombia, según datos del Censo General de el índice de analfabetismo entre la población negra es de 10,92% y entre la población no negra, de 6,91%. En los departamentos de Nariño y Choco, la diferencia es todavía mayor: 22,23%-9,24% y 18,24%-12,74%, respectivamente (Observatorio de la Discriminación Racial: <http://odr.uniandes.edu.co/pdfs/Cifras/Analfabetismo.pdf>). En Bolivia, la población indígena tiene casi cuatro años menos de escolaridad (5,9 años) que la no indígena (9,6 años). Un tercio de los niños indígenas bolivianos de entre 9 y 11 años trabaja, proporción cuatro veces superior a la de los niños no indígenas. Los guatemaltecos indígenas de entre 15 y 31 años presentan un promedio de 3,5 años de escolaridad, mientras que los no indígenas, de 6,3 años. Sólo la mitad de la población indígena guatemalteca sabe leer y escribir, mientras que un poco más del 82% de la población no indígena lo hace. Casi 45% de la población indígena guatemalteca deserta durante el primer año de su proceso de escolarización. En México, la población indígena adulta posee menos de 4,6 años de escolaridad, mientras que la no indígena posee 7,9. Un cuarto de la población indígena es analfabeta, mientras que 6,4% de los no indígenas lo es. Los indígenas peruanos poseen 6,4 años de escolaridad, en tanto los no indígenas, 8,7. En el caso de las mujeres indígenas, esta diferencia es aún mayor: ellas poseen casi cinco años menos de escolaridad que las mujeres no indígenas (Hall y Patrinos, 2006).

8 En los países latinoamericanos y del Caribe suele estudiarse mucho más la producción social de la pobreza que de la riqueza. De tal forma, suelen también ser mucho más frecuentes los estudios sobre las condiciones de educación de los excluidos que los que abordan las formas y oportunidades educativas de los más ricos. La ausencia de estudios sobre la producción social de la riqueza y la educación es un serio límite para un análisis riguroso de la exclusión educativa, a la cual está asociada. No es posible comprender la producción social de la miseria si no se entienden los mecanismos de producción social de la riqueza, aspectos que en el campo educativo adquieren particular relevancia. Una excepción a esta observación puede hallarse en las investigaciones de Tiramonti y Ziegler (2008), y en las de Almeida y Nogueira (2002).

40 supuesta democracia racial que la realidad desmiente día a día. En América Latina, el racismo educativo se mantiene mediante procesos de discriminación pedagógica y curricular, puestos en evidencia por diversos estudios e investigaciones, así como en la constante y tenaz segregación que sufren estos grupos en la calidad y la cantidad de sus posibilidades educativas.9 Las oportunidades de acceso y permanencia de la población indígena y negra han aumentado sustantivamente. Sin embargo, la distancia que existe entre las condiciones educativas de estos grupos y las de los más favorecidos no ha disminuido, y la producción institucional del “apartheid educativo” se ha vuelto más compleja, aunque no menos contundente.

SEGMENTACIÓN Y DIFERENCIACIÓN DE LOS SISTEMAS ESCOLARES

Los procesos de universalización de las oportunidades de acceso a la educación se han visto interferidos por intensos procesos de diferenciación y segmentación de los sistemas escolares, señalados permanentemente en los estudios regionales sobre esta materia. Los sistemas nacionales de educación se encuentran, en América Latina, muy diferenciados en circuitos institucionales que concentran condiciones y oportunidades educativas altamente heterogéneas y profundamente desiguales. Un proceso que ya había identificado con pertinente profundidad analítica el célebre proyecto “Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe”, promovido por la Unesco, la CEPAL y el PNUD hacia fines de los años setenta y comienzos de los ochenta. En rigor, la definición misma de “sistema educativo” choca con la realidad de aparatos institucionales muy heterogéneos en sus dinámicas de funcionamiento, en sus condiciones de acceso a recursos, en el perfil de los docentes, en el tipo de alumnos que convocan, así como en el tipo y la calidad de los conocimientos que imparten. El ideal de una escolaridad común se ha conquistado en el espacio formal de una legislación que amplía, y seguramente ampliará, el reconocimiento jurídico del derecho a la educación de todos, sin ningún tipo de discriminación o exclusión. Sin embargo, esta aspiración tropieza con un aparato institucional que, aunque abierto a todos, acoge de forma desigual a los sujetos en función de ciertos atributos que los principios democráticos, al menos éticamente, condenan: el color de la piel, el grupo étnico de origen, el género, la región o el barrio donde viven, la profesión del padre y de la madre, sus salarios (o la falta de ellos), etc. Así las cosas, la escuela se ha universalizado sin que se haya extendido o democratizado su condición “pública”, esto es, sin que se haya ampliado su estatus de bien común, de derecho social desmercantilizado y atravesado por una radical aspiración a mejorar de forma permanente la socialización de sus beneficios. Hoy existen más oportunidades de acceso a la escuela que sesenta años atrás, pero también se han hecho más complejas y difusas las formas de exclusión educativa y la restricción de las oportunidades escolares a aquellos que, aun dentro del sistema, continúan con su derecho a la educación negado.

Las oportunidades educativas se vuelven más desiguales en un sistema escolar institucionalmente más complejo y heterogéneo, menos igualitario y más polarizado, segmentado y diferenciado. El sistema equivale, así, a una telaraña de circuitos donde los bienes educativos, lejos de consagrarse en su condición de derechos iguales e inalienables, se cristalizan en su condición de mercancías vendidas o compradas, concedidas por la gracia gubernamental o negadas por la petulancia y la prepotencia de una elite que aumenta su poder sobre la base de una ficción doctrinaria: la aparente consistencia entre el reconocimiento formal de los derechos y el trato desigual que el mercado les propina a los diferentes seres humanos en virtud de sus también desiguales oportunidades de acceso a ciertos bienes y recursos. Dicho de otra manera, la supuesta coherencia entre la afirmación de la igualdad ante la ley y la brutal desigualdad de condiciones de vida que cada persona enfrenta para usufructuar las oportunidades que el mercado ofrece.

El derecho a la educación se vuelve así la quimera de un sistema que consagra la distribución desigual de los beneficios educativos como el resultado natural de un mercado que premia y castiga a los individuos en virtud de sus supuestos méritos cognitivos y de sus ventajas económicas heredadas o adquiridas. Una quimera que adopta el rostro de bella sirena o de petulante monstruo, según el lugar desde el cual nos haya tocado la suerte o la desgracia de observarla. Todos, en América Latina, tienen formalmente el mismo derecho a la educación y a todos, sin distinción, ese derecho les ha extendido sus brazos y generosamente

9 Diversos estudios acerca de los procesos de discriminación racial en el campo educativo pueden encontrarse en el centro de documentación del Observatorio

Latinoamericano de Políticas Educativas del Laboratorio de Políticas Públicas (OLPED-LPP), disponibles en <http:// www.olped.net>.

41 ha ampliado sus fronteras. El problema parece radicar en que, para hacer de ese derecho una oportunidad efectiva, hay que introducirse en un aparato institucional que hubiera dejado pasmado al mismísimo Josef K, protagonista del célebre relato de Franz Kafka, El proceso: un laberinto de interminables vericuetos, del que sólo los elegidos conocen el camino de salida, mientras los pecadores—negros, indígenas, pobres, inmigrantes, campesinos, jóvenes, trabajadores, desempleados, mujeres, niñas, hambrientos y famélicos de comida y justicia social se embarcan en una trayectoria pedagógica signada por un fracaso anunciado al que sólo la suerte aspira a contradecir.

Sistemas educativos divididos en sociedades divididas: esa parece ser la fisonomía de una estructura escolar que se expande condicionando las oportunidades y distribuyendo bienes simbólicos de una forma tan desigual como se reparten los bienes económicos. No hay duda de que en las sociedades contemporáneas hay más riqueza y bienes acumulados. Tampoco hay duda de que en las sociedades contemporáneas hay más conocimientos socialmente disponibles. Nuestro derecho a la educación debería volver esos conocimientos un bien de todos. Sin embargo, el sistema escolar, partido y dividido, lejos de democratizar su acceso, conduce a los sujetos por los circuitos que mejor se adaptan a las marcas o los estigmas que definen el tamaño de sus derechos y oportunidades. Todos tienen el mismo derecho a la educación, pero no todos tienen el mismo derecho a la escuela, por lo que los resultados del proceso de escolarización son tan desiguales como las condiciones de vida de los grupos, las clases, los estamentos o las castas que componen la sociedad o, en términos más precisos, el mercado.

Este proceso es bien conocido y estudiado en América Latina.10 Ya hemos mencionado algunas de sus características distintivas. Otras, no menos importantes, han sido motivo de diversas investigaciones:

a) Acceso y progresión educativa diferenciada.

b) Discriminación pedagógica y logros escolares desiguales en virtud de criterios de género, desigualdades regionales, raciales y étnicas.

c) Carácter hereditario de las oportunidades educativas.

d) Calidad educativa desigual.

e) Injusticia curricular.

f) Distribución desigual de las oportunidades educativas: docentes diferentes, escuelas diferentes, recursos pedagógicos diferentes, “competencias” diferentes, aprendizajes diferentes, expectativas educativas diferentes; éxitos y fracasos diferentes.

La expansión condicionada de los sistemas nacionales de educación en América Latina expresa, quizá, el resultado de un trueque perverso cuyas raíces están ancladas en sociedades profundamente antidemocráticas: los poderosos parecen haber aceptado que las masas deben tener derecho a la educación, siempre y cuando el sistema educativo se debilite como institución capaz de garantizar la permanencia y, con ella, ese derecho. Además de permanecer, para tener derecho a la educación hay que “pertenecer”, ya que, como dice la publicidad de una exclusiva tarjeta de crédito, “pertenecer tiene sus privilegios”...

10 Importantes aportes en esta dirección pueden encontrarse en Tedesco (2005), Azevedo (2008) yTenti Fanfani (2008).

42

Texto Nº 5 LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS EN ARGENTINA:

HERENCIAS DE LOS '90, CONTRADICCIONES Y TENDENCIAS DE “NUEVO SIGNO”

.

Myriam Feldfeber

NORA GLUZ

Cátedra Teoría de la Educación

2017

MODULO 3

Cátedra

Pedagogía 1 Problemática Social y Educativa

43 5 - Feldfeber, Myriam, Gluz Nora - Las Políticas Educativas en Argentina: Herencias de los '90, Contradicciones y Tendencias de Nuevo Signo

RESUMEN: El artículo analiza las políticas educativas en Argentina a partir del año 2003, en el marco de las contradicciones en las orientaciones socio-económicas y de coexistencia de tendencias tanto de continuidad como de cambio respecto de las políticas hegemónicas de la década de los '90. El análisis se divide en dos períodos: el primero, se centra en el estudio de las políticas educativas durante la presidencia de Néstor Kirchner (2003-2007), caracterizadas por transformaciones importantes a nivel de la legislación y menores avances en términos de políticas concretas que garanticen su efectivización. El segundo período, examina las políticas en curso del actual gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011), en el que se observan avances en las políticas destinadas a la inclusión social. Palabras clave: Políticas educativas. Derecho a la educación. Estado. Reforma educativa. Desigualdad.

Introducción

América Latina está atravesando por una coyuntura compleja y contradictoria en la que convergen gobiernos de nuevo signo con otros que continúan aplicando políticas de corte neoliberal vinculadas con el modelo del Consenso de Washington. Las consecuencias de los procesos de reforma del Estado y de aplicación de las políticas derivadas del modelo neoliberal, han sido similares en casi todos los países de la región en términos de primacía del sector financiero de la economía, polarización social, profundización de la pobreza y crecimiento del desempleo; y disolución de los lazos de integración ciudadana fundados en políticas de aspiración universal, entre otras. En forma esquemática podemos señalar la presencia de tres tipos de Estado en América Latina: los neoliberales, donde México constituye uno de los ejemplos emblemáticos; los países que buscan refundar el Estado - como Bolivia, Ecuador y Venezuela - y los estados que recomponen capacidad regulatoria y de inversión, como en los casos de Brasil y Argentina (Sader, 2008). El denominador común de los gobiernos de nuevo signo en la región es la relativamente amplia oposición al consenso político reformista de los '90 y la recuperación de la centralidad del Estado en la implementación de políticas más inclusivas (Moreira et al., 2008). Sin embargo, estas políticas siguen conviviendo con viejas modalidades de intervención estatal. En el caso de la Argentina, una profunda crisis no sólo económica sino también política culminó con la renuncia del Presidente Fernando De La Rúa en diciembre de 2001.1 El período de recuperación que se inicia luego de las elecciones presidenciales del 2003 ha sido objeto de análisis e interpretaciones encontradas entre aquellos que plantean que no hay cambios sustantivos en la matriz de redistribución social a pesar de las mejoras en el nivel de ocupación y en los salarios (Basualdo, 2008; Bonnet, 2008), y los que sostienen que se está en condiciones de transitar hacia un nuevo "patrón de acumulación" (Tenewicki, 2007). Entre unos y otros, los análisis que consideran que no hay ni continuidad lineal ni ruptura radical (Svampa, 2007). Algunos estudios destacan la recuperación del poder político frente a la lógica economicista de los '90 pero se observa una escasa eficiencia administrativa para fortalecer la política pública a largo plazo (Aronskind, en prensa); otros la recuperación del papel del Estado en la implementación de políticas sociales hacia la ciudadanía aunque sin superar los mecanismos de control propios de los modelos asistencialistas (Hintze y Costa, 2010). En este trabajo, nos proponemos analizar las política educativa a partir del 2003 en el marco de profundas contradicciones en las orientaciones socio-económicas y de coexistencia de tendencias tanto de continuidad como de cambio respecto de las políticas hegemónicas de la década de los '90. El análisis se divide en dos períodos: el primero, se centra en el estudio de las políticas educativas durante la presidencia de Néstor Kirchner (2003-2007), caracterizadas por transformaciones importantes a nivel de la legislación y menores avances en términos de políticas concretas que garanticen su efectivización. El segundo período, examina las políticas en curso del actual gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011), en el que se observan avances en las políticas destinadas a la inclusión social. Recuperaremos en primera instancia en forma esquemática las principales características de los '90 para luego identificar la

44 presencia de políticas de "viejo y nuevo" signo en el campo educativo en la Argentina.

La transformación educativa de los '90

El proceso de transformación educativa desarrollado durante la década de los '90 se inscribe en el proceso de reforma del Estado y de descentralización, privatización y desregulación de los servicios sociales, encontrando puntos de coincidencia con los procesos de reforma estructural que se implementaron en casi todos los países de América Latina. Los cambios en la regulación estatal direccionaron, en buena medida, las reformas implementadas. El neoliberalismo argentino se caracterizó más que por la construcción de un Estado mínimo, por un proceso de reingeniería estatal bajo la retórica de lograr un Estado eficiente - que no interfiera en la eficiencia del mercado-; "más que un vaciamiento o achicamiento del Estado", se trató de su reorientación e institucionalización en un sentido específico: el de la limitación administrativa del poder del demos en el proceso de configuración de la política pública (Morresi, 2007). La recentralización en términos de regulación política fue una característica distintiva del accionar estatal en los '90, limitando la soberanía de las jurisdicciones en la definición de políticas. Estos cambios fueron desplazando la responsabilidad del Estado hacia las instituciones y los sujetos en el marco de las nuevas orientaciones de las políticas sociales. La política social del modelo del Estado de Bienestar Keynesiano de aspiración universalista y, de acuerdo con la legislación, con derechos accesibles para todos los ciudadanos experimentó una reorientación vinculada con la focalización en grupos meta y la lucha contra la pobreza (Stahl, 1994). El Presidente Menem (1989-1999) llevó a cabo durante sus dos presidencias una reforma de carácter fundacional tendiente a expandir el sistema educativo sobre nuevas bases.2 La autodenominada "transformación educativa" buscó establecer nuevos criterios de gestión en el funcionamiento del sistema basados en los principios de autonomía y responsabilidad individual por los resultados educativos. Los cambios también estuvieron destinados a la contención de los sectores socialmente excluidos (Feldfeber, 2003). La legislación constituyó uno de los instrumentos fundamentales que apuntaló la reforma. Entre las principales bases que orientaron la transformación encontramos la Ley de Transferencia de servicios educativos de nivel medio y superior no universitario (n. 24.049, sancionada en 1991 y promulgada en 1992) mediante la cual se transfirieron las instituciones de dependencia nacional hacia las provincias y la Ciudad de Buenos Aires; la Ley Federal de Educación ( LFE) (n. 24.195, 1993) que fue la primera ley nacional que abarcó todo el sistema educativo y el Pacto Federal educativo (suscripto en 1994 y convertido en Ley n. 24.856 en 1997) como herramienta para concertar federalmente las acciones y los recursos para la implementación de la LFE. También se sancionó la Ley de Educación Superior (n. 24.521, 1995) que plasma un modelo de estado evaluador asociado a la lógica de mercado y se modificó, en la Reforma Constitucional de 1994, la cláusula acerca de las leyes de organización y de base del sistema educativo que debe sancionar el Congreso que incluye juntos los principios de gratuidad y equidad3 (art. 75, inc. 19). La LFE introdujo profundas transformaciones en la organización del sistema, estableció una nueva estructura académica y extendió a 10 años la obligatoriedad escolar. En función de la ley se definieron Contenidos Básicos Comunes y se implementó un Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad. También se establecieron mecanismos de acreditación y evaluación de las instituciones de educación superior. El papel del Estado se presenta en forma ambigua: en algunos aspectos aparece como principal e indelegable y en otros como subsidiario o secundario otorgando un rol importante a las familias, la Iglesia y el sector privado. Por otro, concentra las funciones de control en manos del gobierno central. Esto se deriva tanto del importante rol del pen en el logro de los consensos para la implementación de la Ley como de las funciones que se le asignan en el texto de la Ley a este Ministerio sin escuelas (Paviglianiti, 1993). La Ley incluyó a la educación privada dentro del concepto de lo público, diferenciando por el tipo de gestión: educación pública de gestión estatal y educación pública de gestión privada (Feldfeber, 2003). En materia docente las políticas estuvieron centradas, luego de la transferencia de las Instituciones de Formación Docente de dependencia nacional a los estados subnacionales, en las demandas de profesionalización y autonomía y en la discusión de nuevos criterios para definir la carrera laboral de los docentes. Para "compensar" las desigualdades se desarrollaron políticas asistenciales y compensatorias a través del Plan Social Educativo (PSE).

45 Las políticas focalizadas compensatorias constituyen un ejemplo paradigmático de esta forma de intervención estatal. Se proponen compensar las desigualdades de origen de los estudiantes concentrando los recursos en la "población objetivo": los más pobres entre los pobres. Estas políticas se fundaron en el principio de equidad, concebida como no dar lo mismo a quienes no son iguales, y se convirtieron en la estrategia de combate a la pobreza a través de las distintas líneas de acción desarrolladas desde el PSE que funcionó desde 1993 hasta 1999 y que incluyó entre sus iniciativas: infraestructura escolar; material didáctico, útiles escolares, estímulo a las iniciativas escolares y becas para estudiantes cuyas condiciones económicas ponían en riesgo la continuidad de los estudios. El PSE operó centralizadamente, ya que la definición de prioridades y líneas de acción se hicieron en el Ministerio Nacional, mientras que las provincias se limitaron a seleccionar las escuelas que debían entrar a los distintos programas que lo componían perdiendo soberanía en la definición de la política hacia sus escuelas (Gluz, 2009), a la vez que las escuelas perdían autonomía en definir sus propios proyectos que quedaron condicionados a las directivas del programa acerca del destino de los recursos (Duschastzky y Redondo, 2000). Este modo de hacer política, implicó un cambio de los modelos de prestación de aspiración universal basados en la reciprocidad que supone la educación como derecho y que se había expresado a lo largo de la historia del sistema educativo nacional en la progresiva expansión de una educación común. La implementación de la reforma de los '90 redefinió el rol docente del Estado, trasladó la responsabilidad a las jurisdicciones a la par que recentralizó mecanismos de control en manos del gobierno nacional; profundizó las diferencias entre las jurisdicciones y las tendencias a la fragmentación del sistema; agudizó los irresueltos problemas del federalismo; deslegitimó el saber de los docentes frente al saber de los expertos y colocó a los estudiantes en condición de pobreza en el lugar de sujetos asistidos.

La política del gobierno del Presidente Néstor Kirchner (2003-2007)

Después de la crisis de fines de 2001 y principios de 2002 y de un período de transición caracterizado por la inestabilidad institucional, la mega-devaluación de la moneda (con la consecuente baja del salario real), el aumento del desempleo y la instalación de la protesta social en las calles, el gobierno de Néstor Kirchner implementó una política económica centrada en la recuperación del mercado interno y del empleo. El núcleo central de esta estrategia fue la política cambiaria, que consistió en mantener un tipo de cambio real alto, que sirvió a la vez para proteger a la industria nacional de la competencia externa y a impulsar las exportaciones. Esta política potenció el crecimiento económico (que en el período 2003-2007 fue de un 40%), ayudado por un cambio de precios relativos favorable a los productos de exportación del país, que permitió contar por primera vez en décadas, con superávit externo y fiscal conjuntos. Luego del default declarado en 2002, el peso de la deuda pública se redujo significativamente, pasando del 139,1% del pib en 2003 al 51% del pib en 2007. Este resultado estuvo influido por un lado, por la renegociación que se llevó a cabo en 2005, y por otro por efecto del fuerte crecimiento de la economía. El crecimiento de las reservas también permitió saldar la deuda pendiente con el fmi en 2005 y ampliar de este modo el margen de la autonomía en la determinación de las políticas internas. El crecimiento de la economía fue motorizado fundamentalmente por el sector productivo, a diferencia del crecimiento vinculado al sector financiero y de servicios no transables que caracterizó a la década del '90 (Aronskind, en prensa). No obstante, persisten los debates sobre la continuidad, con algunos retoques, del modelo económico impuesto desde la última dictadura militar (Tenewicki, 2007). Los impactos sobre la reducción de la pobreza fueron importantes, fundamentalmente por la disminución del desempleo, y potenciados por algunas de las políticas gubernamentales, como la recuperación de las convenciones colectivas de trabajo como instrumento de negociación salarial, la recomposición de los ingresos de los jubilados, la incorporación de 2 millones de beneficiarios al sistema jubilatorio, entre otras. También contribuyó la progresiva implementación de planes que promovieron formas asociativas y autogestivas de trabajo, sustentados en la concepción del trabajo como mecanismo de inclusión. Sin embargo, estas políticas aún permanecieron ligadas a los patrones asistenciales de la década anterior (Hintze, 2006). A partir del año 2003 se revierte la tendencia al aumento de la desigualdad, sin embargo la reducción de la brecha entre los sectores más ricos y más pobres de la población apenas se ubica en los niveles que tenía a mediados de los '90, lejos de la distribución de la riqueza que en los '70 colocaban al país entre los más

46 igualitarios de América Latina. En el 2007, en un contexto de alto crecimiento, comenzaron a surgir las presiones inflacionarias, que no se habían producido anteriormente debido a que existía una importante capacidad ociosa en casi todos los sectores productivos. La estrategia del gobierno de intervenir el Instituto Nacional de Estadística y Censos (indec) y de alterar las mediciones del Índice de Precios al Consumidor (ipc), no sólo no ayudó a controlar la inflación, sino que generó desconfianza en las estadísticas oficiales y una proliferación de mediciones alternativas de consultoras privadas que alimentaron las expectativas inflacionarias. Asimismo, resta credibilidad a las mediciones sobre la pobreza y sobre la mejora en las condiciones de vida de la población. El área en que se produjeron cambios más significativos fue la de los derechos humanos. El gobierno asumió como política de Estado la condena a la violación de los derechos humanos durante la última dictadura militar (1976-1983), impulsó la derogación de las Leyes de Punto Final y de Obediencia Debida, sancionadas bajo presión militar durante el gobierno de Raúl Alfonsín, y los indultos decretados por Carlos Menem, reabrió las causas para que pudieran ser juzgados quienes habían sido indultados y descabezó la cúpula militar. También se produjo el recambio de la Corte Suprema de Justicia. Como veremos, las ambigüedades evidenciadas en el campo de las políticas sociales y económicas del período también se expresaron en el campo educativo.

La política educativa del período y las transformaciones en el plano legislativo

La legislación constituyó el instrumento privilegiado para orientar las políticas educativas del período 2003-2007. En un primer momento a través de las leyes se buscó paliar algunas de las consecuencias más nefastas de la implementación de la LFE. Sin embargo, en algunos casos, hubo ausencia de políticas para materializar los principios contenidos en las leyes, y en otros, la propia dinámica de funcionamiento del particular federalismo en nuestro país, no logró generar las condiciones necesarias garantizar el efectivo cumplimiento de las mismas. En un segundo momento la derogación de la LFE y la sanción de una nueva Ley Nacional de Educación constituyó un punto de quiebre relevante respecto de lo que fue la ley emblemática de los '90. Durante el período 2003-2007 se sancionaron las siguientes leyes: 4

Ley de Garantía del salario docente y 180 días de clase (N° 25.864, año 2003). Fija un ciclo lectivo anual mínimo de 180 días efectivos de clase, para los establecimientos educativos de todo el país y estipula que en caso de incumplimiento, los gobiernos provinciales deberán adoptar las medidas necesarias a fin de compensar los días de clase perdidos. Contempla la posibilidad de asistencia financiera del Poder Ejecutivo Nacional para las jurisdicciones provinciales que no pudieran saldar las deudas salariales del personal docente, con el fin de garantizar la continuidad de la actividad educativa.

Ley del Fondo Nacional de Incentivo Docente (N° 25.919, año 2004), que prorrogó por el término de 5 años o hasta la aprobación de una Ley de Financiamiento Educativo Integral el fondo creado en 1988 para otorgar aumentos salariales a través de una suma fija para todos los docentes del país, luego de que la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (ctera) lograra mediante la protesta en la "carpa blanca" nacionalizar la discusión sobre el financiamiento educativo.

Ley de Educación Técnico Profesional (N° 26.058, año 2005), que regula y ordena la Educación Técnico Profesional en el nivel medio y superior no universitario y la Formación Profesional. Se propone entre sus objetivos "estructurar una política nacional y federal, integral, jerarquizada y armónica en la consolidación de la Educación Técnico Profesional", área que fue totalmente relegada en la LFE.5

Ley de Financiamiento Educativo (N° 26.075, año 2005) estableció el incremento de la inversión en educación, ciencia y tecnología en forma progresiva, hasta alcanzar en el año 2010 una participación del 6% en el pib en función de objetivos establecidos como destino de las inversiones.6 La Ley buscó incrementar la participación relativa de la Nación en el presupuesto consolidado destinado a educación. La ley creó el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente, para contribuir a compensar las desigualdades en el salario inicial docente en aquellas provincias en las cuales se evalúe que, a pesar del esfuerzo financiero y de las mejoras de la

47 eficiencia en la asignación de los recursos, no resulte posible superar dichas desigualdades.

Ley Nacional de Educación Sexual Integral (N° 26.150, año 2006), que establece que todos los estudiantes "tienen derecho a recibir educación sexual integral en los establecimientos educativos públicos, de gestión estatal y privada de las jurisdicciones nacional, provincial, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipal".

Ley de Educación Nacional (N° 26.206, año 2006). Por último, nos detendremos por su alcance y centralidad en la Ley de Educación Nacional (LEN). La derogación de la LFE y su sustitución por una nueva Ley de Educación Nacional constituyó un acto simbólico de cambio del rumbo y expresión en el campo educativo del quiebre del consenso reformista de los 90. Sin embargo, la ley evidencia tanto elementos de ruptura como continuidades con lo establecido en la reforma de la década de los 90. Estas tendencias encontradas se expresan tanto en el proceso previo a la definición de la ley como en su articulado final.

En términos de procedimientos, aunque no constituye la expresión de un consenso social amplio, incorporó al diálogo a distintos sectores sociales, entre ellos a los sindicatos docentes. Sin embargo, aunque se presentó oficialmente como una estrategia de participación, el mecanismo de consulta ha sido cuestionado en tanto no se generaron las condiciones en términos de espacios, tiempos y circulación de información y tampoco se definieron los procedimientos a través de los cuales las diferentes opiniones fueron ponderadas e incorporadas a la propuesta final (Feldfeber, 2006). Efecto probablemente de las limitaciones del proceso de consulta, pero también de las históricas relaciones de poder entre Estado, Iglesia y otras corporaciones, muchas de las definiciones sobre la educación pública de los '90 perduran en el texto de ley junto con otras que expresan sentidos contrapuestos. El primer aspecto a destacar es la conceptualización de la educación como bien público y como derecho social y la centralidad del Estado en la garantía de este derecho. Estos principios se yuxtaponen con la formulación de la educación como un derecho personal y con el rol de la familia como agente natural y primario de la educación tal como lo establecía la LFE de 1993. Otro aspecto central se vincula con la necesidad de establecer una estructura académica común. La Ley de Educación Nacional modifica nuevamente la estructura de niveles y ciclos que había sido reformada con la LFE e implementada de modo dispar en cada una de las provincias. Vuelve a los niveles de educación primaria y secundaria (en lugar de la Educación General Básica y el Polimodal) pero sin lograr unificar la duración de cada uno de estos dos niveles, postergando a futuro esta cuestión central que se vincula con la unificación del sistema. Como ejemplo, la Provincia de Buenos Aires que concentra aproximadamente el 40% de la matrícula del país cuenta con una educación primaria de 6 años y una secundaria de igual duración; mientras que su vecina Ciudad de Buenos Aires, tiene una escuela primaria de 7 años y una secundaria de 5 años, lo que genera dificultades en la equiparación entre las trayectorias escolares de los estudiantes de estas jurisdicciones. No menos polémica resulta la cuestión del federalismo, si bien, el conjunto de las leyes sancionadas en el período incluyen en mayor o menor medida aspectos relativos a la gestión federal de la educación dotando de un mayor protagonismo al Estado nacional en lo relativo a la direccionalidad de la política educativa y, a los intentos de integración del sistema, persisten los problemas vinculados con la articulación de las políticas nacionales y jurisdiccionales para garantizar el derecho a la educación. Problema que trasciende el campo educativo y se vincula, entre otras cuestiones, con el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. Hay que recordar que, la federalización del sistema de la década de los '90 no significó su democratización ni la superación de las desigualdades entre las jurisdicciones. Sin desconocer que se trata de un sistema federal, la LEN creó el Consejo Federal de Educación (CFE) que reemplazó al Consejo Federal de Cultura y Educación. Al igual que el anterior Consejo es el organismo de concertación, acuerdo y coordinación de la política educativa nacional, que debe asegurar la unidad y articulación del Sistema Educativo Nacional. Está presidido por el Ministro de Educación e integrado por las autoridades responsables de la conducción educativa de cada jurisdicción y tres representantes del Consejo de Universidades. A diferencia de lo que sucedía anteriormente, la ley estableció que las resoluciones del CFE serán de cumplimiento obligatorio, cuando la asamblea así lo disponga, de acuerdo con la reglamentación que la misma establezca para estos casos. Sin embargo no queda claro si este principio que permite al Consejo tomar decisiones de carácter vinculante para dotar de unidad al sistema, puede entrar en contradicción con la autonomía de las

48 provincias para definir las políticas para las escuelas que se encuentran bajo su jurisdicción. Novick de Senén Gonzalez (2008) considera que la idea de una ley "nacional" proporciona un sentido de integración social y busca reforzar el sentido de nacionalidad que estaba ausente en la LFE del año 2003. En lo que respecta las políticas de formación docente, la LEN creó el Instituto Nacional de Formación Docente (infod) como organismo regulador nacional responsable de impulsar políticas de fortalecimiento que articule los niveles nacional, jurisdiccional e institucional. Cuenta con el asesoramiento de un Consejo Consultivo integrado por representantes del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, del CFE, del Consejo de Universidades, del sector gremial, de la educación de gestión privada y del ámbito académico. Se extendió a cuatro años la duración de la formación inicial y se estableció la capacitación gratuita como obligación del Estado hacia el sistema público de educación. En las propuestas para el sector docente observamos un desplazamiento discursivo desde las políticas basadas en los imperativos de la profesionalización de los '90 hacia modelos de desarrollo profesional de los docentes. Sin embargo, queda el interrogante de si se trata sólo de un cambio de lenguaje o si estamos asistiendo a nuevos modos de definir e implementar las políticas para y con los docentes (Feldfeber, 2010). Por último, uno de los temas a nuestro juicio más sensibles, es el haber sostenido la concepción de que todas las escuelas son "públicas", centrando las diferencias en la gestión: estatal o privada (Feldfeber, 2003). Sobre la base de esa definición, se incorporan dos nuevos tipos de gestión: las escuelas de gestión social y cooperativa, reconociendo de este modo las experiencias educativas que desde la crisis están desarrollando distintas organizaciones de la sociedad, incluidos los nuevos movimientos sociales (Gluz, 2008). En lo que respecta a las políticas en materia de educación superior, si bien existe cierto consenso generalizado acerca de la necesidad de derogar la cuestionada Ley de Educación Superior sancionada en 1995, no podemos afirmar que se haya instalado una nueva agenda que dé cuenta de una ruptura significativa respecto de la agenda reformista instalada en los 90 en torno al modelo del estado evaluador. Los trabajos de Chiroleu (2006) y Suasnabar (2005) señalan que a pesar de ciertos avances, como por ejemplo el incremento del presupuesto en ciencia y tecnología, hay una inercia o continuidad de la agenda de los 90 y una ausencia de una política integral en materia de educación superior.

Las políticas socio-educativas y las críticas al asistencialismo

Las políticas hacia los sectores más vulnerables en el campo escolar expresaron cambios fundamentalmente en los discursos acerca de la relación entre pobreza y educación. El primero de ellos es el desplazamiento de la preocupación por la equidad a una mayor preocupación por la inclusión, la "igualdad" y la necesidad de reinstalar políticas de inspiración universal. Se establecieron así becas estudiantiles destinadas a la población no escolarizada para que reingrese al sistema junto con propuestas institucionales de acompañamiento a través del Programa Nacional de Inclusión Escolar y sus componentes "Volver a estudiar" y "Todos a la escuela".7 No obstante, junto con estas nuevas becas se mantuvieron las becas del PSE de carácter focalizado y meritocrático, destinadas a un cupo de estudiantes en condición de vulnerabilidad. La misma ambigüedad caracterizó al Programa Integral para la Igualdad Educativa (Piie), que reemplazó al PSE como intervención hacia las escuelas que atendían a la población de mayor vulnerabilidad y que confrontó con el discurso de la carencia de los estudiantes enfatizando las condiciones de enseñanza y partiendo de la idea de que "todos pueden aprender". Se definió como una propuesta transversal que buscaba sostener políticas comunes para todo el nivel. Sin embargo, junto a estos cambios, mantuvieron mecanismos de intervención propios de los 90, como la modalidad de organización por programa, con un equipo específico, con rituales y prácticas propias, que establecieron una identidad diferente a la de las escuelas comunes: el ser "escuelas piie" (Gluz y Chiara, 2007). Otro cambio que se expresó en el piie pero también en otras políticas como en las de formación docente, fue la construcción, aún incipiente, de una dinámica de trabajo más federal frente a las intervenciones directas sobre las provincias o sobre las escuelas típicas de los años '90 (Gluz, 2009). Uno de los propósitos del piie fue fortalecer el acompañamiento al trabajo que venían desarrollando las jurisdicciones de modo de no imponer un único esquema de trabajo. Sin embargo, no hubo una política activa en términos de mejorar la tecno-burocracia provincial. El resultado fue que aquellas menos dependientes económica y profesionalmente de la nación pudieron apropiarse de las orientaciones nacionales redefiniéndolas en

49 función de las problemáticas propias del nivel priorizadas por la gestión provincial; mientras que en aquellas provincias con altos índices de vulnerabilidad y que por lo tanto contaban con una mayor cantidad de "escuelas piie", con menor presupuesto provincial para el desarrollo de líneas propias de actuación, equipos regulares más reducidos y con menor capacidad de gestión estatal, adoptaron los lineamientos nacionales sin variaciones y sin redefinir la relación con el nivel central prevaleciente en los '90 (Gluz y Chiara, 2007). En síntesis, las transformaciones en la política educativa del período muestran importantes avances y no pocas ambigüedades. Los cambios legislativos y en la política nacional permitieron un incremento - aunque aún insuficiente - de la inversión educativa, el establecimiento de un piso salarial docente en todo el país, un intento de recuperar políticas de inspiración universal y una mayor preocupación por la articulación del sistema educativo federal. No obstante, no se avanzó en la discusión respecto de qué es lo público en educación sosteniendo la definición de las escuelas en función del tipo de gestión (estatal, privada, social y cooperativa), continuaron con modalidades de intervención por programas hacia los sectores en condición de pobreza superponiendo objetivos universales y particulares y no se han logrado articular políticas que ayuden a resolver los problemas de larga data vinculados con la gestión federal de la educación y con la fragmentación del sistema.

Las actuales políticas del Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner

Cristina Fernández de Kirchner, primera mujer presidenta electa por el voto popular, asume en diciembre de 2007, recibiendo el bastón de mando por parte de su esposo, el ex presidente Néstor Kirchner. Al poco tiempo de asumir creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, cuya misión es "orientar la ciencia, la tecnología y la innovación al fortalecimiento de un nuevo modelo productivo que genere mayor inclusión social y mejore la competitividad de la economía Argentina, bajo el paradigma del conocimiento como eje del desarrollo". En el año 2008 se sancionó la Ley n. 26.241 que transformó en política de Estado el Programa de repatriación y vinculación con científicos argentinos que residen en el exterior (Raíces). En su primer año de gobierno, que se planteó como profundización del rumbo iniciado en el 2003, nacionalizó la aerolínea de bandera que había sido privatizada en los 90. Una de las decisiones de mayor envergadura fue la re-estatización del sistema jubilatorio, poniendo fin al sistema de capitalización individual administrado por empresas privadas que funcionó desde el gobierno de Carlos Menem. En términos legislativos, logró la aprobación de la Ley de Servicios Audiovisuales en reemplazo de la ley vigente desde la última dictadura militar y la Ley de Matrimonio igualitario que permite el matrimonio entre personas del mismo sexo. Ambas iniciativas significaron y significan duros enfrentamientos con importantes grupos económicos de los medios de comunicación y con la jerarquía eclesiástica. Los enfrentamientos con la fracción agraria del poder económico, cuando el gobierno intentó imponer retenciones móviles a la renta extraordinaria del sector sojero, generaron uno de los conflictos más serios que vivió el país luego de la crisis del 2001 y que terminó con una derrota del gobierno en el parlamento (Aronskind, en prensa). A fines del 2009, retomando los debates instalados por el Frente Nacional contra la pobreza, la presidenta estableció por decreto del pen (n. 1.602/09) la Asignación Universal por Hijo (AUH). Se trata de una política que otorga una prestación no contributiva a los sectores desempleados y a los empleados precarios similar a la que reciben los hijos de los trabajadores formales. Si bien no se trata de una política estrictamente universal, puesto que sólo apunta a aquellos sectores que no perciben la asignación por medio del régimen contributivo, el diseño del mismo avanza en una propuesta más inclusiva. Quedan excluidos del beneficio los trabajadores del sector informal que perciben ingresos mensuales que superen al Salario Mínimo Vital y Móvil vigente. A diferencia de los planes y programas asistenciales de las décadas anteriores, la AUH se integra dentro del conjunto de las políticas de seguridad social. Un aspecto destacado de la AUH en el caso argentino es su magnitud ya que supera tanto en términos relativos como en prestación por hogar a todos los restantes programas de transferencias condicionadas de ingreso de la región en América Latina (representa actualmente 0,6% del pib y se prevé que llegue al 0,8% del pbi cuando se logre la meta de 4.000.000 de niños) (Agis et. al., 2010). En el decreto de la AUH se reconoce que la medida no implica el fin de la pobreza pero si ofrece una respuesta reparadora a una población que ha sido castigada por las políticas económicas de corte

50 neoliberal y que la clave para una solución estructural del tema de la pobreza se vincula con el crecimiento económico y con la creación constante de puestos de trabajo. El impacto de esta medida en la mejora de las condiciones de vida de la población es difícil de evaluar por los problemas, anteriormente mencionamos, en la medición por parte del indec de variables tan centrales como el nivel de pobreza y la inflación.

Políticas sociales y escolarización

La AUH está sujeta a condicionalidades sanitarias y educativas: los beneficiarios deben presentar los certificados requeridos de vacunación y asistencia escolar que se vuelcan en una libreta específica, sujeta a estrictas normas de seguridad y que permiten el seguimiento de la trayectoria escolar de cada hijo de beneficiario. A diferencia del salario familiar que perciben los trabajadores formales, esta forma de seguimiento entra en contradicción con los principios de corte más universal que se pretenden establecer y corre el riesgo de instalar a los beneficiarios en una relación de tutela y estigmatización más afín al asistencialismo neoliberal que a los derechos ciudadanos. De este modo, acceso a la asignación familiar e inclusión escolar se articulan, aunque aún tensionados entre la lógica del derecho y la asistencia social a través de mecanismos de control a los beneficiarios. A diferencia de lo que sucedía en los planes asistenciales anteriores, en los que la condicionalidad educativa recaía en la responsabilidad de los beneficiarios, se establece una mesa interministerial de la que participa el Ministerio de Educación que se compromete a garantizar los procesos de inclusión escolar necesarios para que puedan cumplir con dicha condicionalidad. En este sentido, el CFE en diciembre de 2009 resolvió que a los fines de acompañar la efectiva implementación de la AUH "las autoridades educativas elaborarán una agenda de trabajo para generar las medidas pedagógicas y socioeducativas que posibiliten que todos los niños y jóvenes cumplimenten la educación obligatoria y, a la vez, logren una experiencia escolar valiosa que les permita el ejercicio p LENo de su ciudadanía y el acceso a los bienes culturales disponibles" (Resolución n. 89/09). En dicha resolución se señala que la Asignación Universal por hijo, "significa una de las medidas de justicia social más importante de las últimas décadas, que profundiza en este sentido las políticas educativas que se vienen desarrollando, tendientes a garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a la educación en la República Argentina" (art. 1). No contamos a la fecha con datos precisos sobre el impacto de esta política en el aumento de la escolarización.

Las políticas para garantizar la inclusión en el sistema educativo

En materia educativa, el año 2009 marcará un punto de inflexión importante en las políticas del sector que, como dijéramos, estuvieron centradas en transformaciones legislativas sin correlatos claros en materia de intervenciones efectivas. Las políticas educativas desarrolladas por el Ministerio de Educación, van a enfatizar la inclusión de los sectores excluidos del sistema para cumplir con la obligatoriedad escolar establecida en la LEN. En esta línea se inscriben además de la AUH anteriormente descripta, las políticas para la escuela secundaria obligatoria y el desarrollo de un programa de inclusión digital a través del programa "Conectar-Igualdad". Las políticas hacia la educación secundaria se dirigen centralmente a revertir la tradición selectiva que caracterizó al nivel. El discurso oficial enfatiza la necesidad de construir una escuela secundaria capaz de motivar, incluir y retener a los jóvenes y adolescentes, otorgando especial importancia a la recuperación de quienes abandonaron la escuela. Para ello proponen una revisión integral que abarca desde los contenidos hasta el gobierno escolar. En mayo del 2009 el CFE aprobó el Plan Nacional de Educación Obligatoria. Al año siguiente se lanza el Plan de Mejora Institucional para la Educación Secundaria, con una inversión de 2.132,7 millones de pesos para reformas de las condiciones materiales, edilicias, tecnológicas, pedagógicas, institucionales y en nuevos planes curriculares, con el propósito de mejorar la calidad de la enseñanza y acompañar las trayectorias pedagógicas de los estudiantes. La Propuesta de Apoyo Socioeducativo para alumnos, escuelas y jurisdicciones se propone promover el derecho a la educación de jóvenes y adolescentes, así como garantizar el ingreso, la permanencia y la promoción de los estudiantes en situación de vulnerabilidad socioeducativa. Otra medida relacionada con las anteriores es la creación del Programa Conectar Igualdad, tendiente a la

51 inclusión digital a través de la entrega de netbooks a cada alumno y docente de educación secundaria de escuela pública, educación especial y de Institutos de Formación Docente; junto con el desarrollo de contenidos digitales que se utilicen en propuestas didácticas. Esta medida es visualizada como un medio para democratizar el acceso al conocimiento. Aunque es posible establecer algunas conjeturas, resulta aún apresurado aventurar impactos de intervenciones que tienen apenas más de un año de implementación. Estas medidas estuvieron acompañadas por el incremento del financiamiento educativo: en el año 2009 la inversión superó la meta prevista llegando al 6,4 % del pbi. Sin embargo, el crecimiento de los recursos no ha logrado modificar los desiguales niveles de inversión educativa entre provincias (cippec, 2011). En la actualidad está pendiente la sanción de una nueva Ley de financiamiento que contemple además la educación secundaria obligatoria. En lo que respecta a la implementación de Ley de Educación Sexual Integral, a partir de la aprobación de los Lineamientos Curriculares en el año 2008, se creó en el ámbito del Ministerio de Educación el Programa Nacional de Educación Sexual Integral, en la actual coyuntura signada por fuertes debates con los sectores más conservadores que se oponen al tratamiento de estos contenidos en las aulas. Otras facetas de la política educativa en cambio se mantienen aún en el plano de los discursos sin avanzar hacia su plena concreción como por ejemplo, los mecanismos para garantizar que las jurisdicciones cumplan con la ley de 180 días de clase. O la derogación y sanción de una nueva Ley para la Educación Superior que reemplace la ley vigente desde 1995.

A modo de cierre

Es difícil analizar un proceso en curso, al tiempo que no se puede prever el rumbo que finalmente tomarán los cambios en el sistema escolar ya que el impacto de las políticas educativas solo se podrá evaluar a largo plazo. Sin embargo hemos podido mostrar algunas continuidades y algunos cambios respecto de los objetivos y modos de construcción de la política pública en el campo educativo. Las políticas sociales y educativas, a partir del año 2003, se proponen, desde un discurso fundado en el derecho ciudadano, construir modelos más integrales de intervención. Resulta significativo el cambio de rumbo en algunas de las políticas que podemos reconocer como de "nuevo signo" basadas en un rol más activo del Estado en la garantía del derecho a la educación, en la promoción de la unidad del sistema educativo nacional y en el diseño de políticas inclusivas y más igualitarias fundadas en principios universales. No obstante, los desarrollos del período no han transformado ciertos aspectos básicos de la política educativa de los '90 como la redefinición de la educación pública, los mecanismos de control que acompañan las intervenciones hacia los sectores en condición de pobreza, la efectivización de los principios estipulados en algunas leyes, o las dificultades para construir un verdadero federalismo sin por ello renunciar a la unidad nacional. Sin lugar a dudas muchos de estas cuestiones trascienden el campo de la educación, no obstante ello, las políticas educativas en Argentina aún tienen deudas pendientes con el efectivo cumplimiento del derecho a la educación.

Notas

1. "Que se vayan todos y no quede ni uno solo", en referencia a la clase política, fue uno de los lemas que aglutinó muchas de las movilizaciones populares de esos años

2. La profunda crisis del sistema encuentra sus antecedentes en la última dictadura militar (1976-1983) cuando se quiebra un modelo de mayor inclusión social a través del sistema educativo.

3. En Argentina la introducción del concepto de Equidad como principio filosófico orientador de las políticas estuvo caracterizada por un contexto de polémica (Feijoó, 2002). Mientras para algunos refuerza las nociones de gratuidad e igualdad, para otros las relativiza.

4. En el año 2005 también se sancionó la Ley n. 26.061 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, que establece expresamente en su articulado el derecho a la educación.

5. La Educación Técnica de larga historia en nuestro país fue subsumida dentro del nivel polimodal perdiendo su especificidad en términos formativos.

6. Algunos de esos objetivos son cuantificables y otros han sido definidos con gran nivel de generalidad difícil de evaluar. 7. El primero era para la educación obligatoria, desde los 6 hasta los 14 años; el segundo para finalización del entonces

polimodal, de 15 a 18 años.

52

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53

Texto Nº 6 La educación entre la inclusión social y la formación de RRHH:

La experiencia neokeynesiana del kirchnerismo como respuesta a la crisis del Estado Neoliberal.

” .

Sergio Oscar Robin

Cátedra Teoría de la Educación

2017

MODULO 3

Cátedra Pedagogia 1

Problemática Social y Educativa

54 6 - Robín Sergio O. - La educación entre la inclusión social y la formación de RRHH La experiencia neokeynesiana del kirchnerismo como respuesta a la crisis del Estado Neoliberal.

Sergio Oscar Robin*

1. El Fracaso del Gobierno de La Alianza y el colapso de la República Neoliberal

El período que se extiende desde diciembre de 2001 hasta fines de 2003 quedará en los anales de la historia argentina como el de la crisis social, política y económica más aguda de que se tenga memoria. Un verdadero fin de época en el que tuvo lugar la interrupción abrupta del gobierno de De la Rúa en medio de episodios de movilización popular y represión violenta. Un estado de anomia institucional que se prolongó por varias semanas en que la acefalía de la primera magistratura recién pudo solucionarse al cabo de intensas negociaciones entre las diferentes facciones políticas representadas en el Congreso Nacional y el apoyo de los gobernadores, que dio como resultado un gobierno de transición encabezado por Duhalde que debía garantizar la institucionalidad hasta el llamado a nuevas elecciones. El colapso se extendió al sistema económico y se tradujo en la quiebra del sistema financiero, fuga de capitales, caída de la actividad productiva, abandono de la convertibilidad, elevada inflación y declaración de default frente a los compromisos de la deuda externa.

Existe coincidencia entre los especialistas (Basualdo, 2008; Aspiazu, 2009 y Rapoport, 2010, Agis, Cañete y Panigo, 2010) en señalar que la hecatombe del 2001 fue el desenlace de una dilatada crisis socioeconómica iniciada en 1998 que provocó una caída de aproximadamente el 20% del PBI. Ya entre 1998 y 2001 el PBI se había contraído -8,4%, con un severo impacto en la tasa de empleo, los ingresos y su distribución social11. En 2001 el desempleo alcanzaba al 18,3% de la PEA12, tasa que -extendida al total de la población urbana- involucraba, en términos cuantitativos, a unas 2,9 millones de personas.

Esta crisis de características terminales, no sólo arrastró al colapso la Convertibilidad (1dólar=1peso), sino que fundamentalmente constituyó la expresión del agotamiento definitivo del patrón de acumulación de capital sustentado en la valorización financiera que puso en marcha, a sangre y fuego, la dictadura militar entre 1976 y 1982 y continuó durante los gobiernos constitucionales que la sucedieron (Basualdo, 2008)13.

La salida de la convertibilidad -entre fines de 2001 y principios de 2002- a través de la devaluación del peso desencadenó una transferencia gigantesca de ingresos desde el sector asalariado al sector del capital que se expresó en un profundo deterioro de los salarios de los sectores populares. En el año 2002 se destruyeron alrededor de 800.000 puestos de trabajo en términos absolutos, mientras que la desocupación llegó a superar el 20%, y más del 30% si le agrega la subocupación. La caída del salario real llegó a casi el 30% en el 2002, y se deterioró aún más al año siguiente. Se trató de una hecatombe social que provocó una sucesión de presidentes y obligó a poner en marcha medidas de emergencia inéditas, como el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, para asegurar la “gobernabilidad”. Los indicadores distributivos, en continuo deterioro desde los comienzos de la convertibilidad, alcanzaron sus peores registros históricos luego de la mega-devaluación. El efecto combinado de la caída del empleo y de los ingresos reales de la clase trabajadora hizo que en octubre de 2002, el 27,5% y 57,5% de las personas estuvieran en situación de indigencia y pobreza, respectivamente. La real dimensión de esta tragedia social

* Profesor Adjunto Cátedra de Teoría de la Educación FFyL - UNT Profesor Adjunto Cátedra de Política y Legislación Escolar FFyL – UNT 11

Nos referimos a la distribución primaria de la renta entre los diferentes factores económicos: capitalistas y trabajadores (asalariados y cuentapropistas) 12

Población económicamente activa. 13

Basualdo, E.(2008), “La Distribución del ingreso en la Argentina y sus condicionantes estructurales”. Memoria Anual 2008 del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)

55 se adquiere al comparar esta Argentina con la de 1974 que tenía índices de pobreza e indigencia que no superaban el 4,7% y el 2% respectivamente14. Por otro lado también conforma ese saldo, el legado de un Estado devastado en su capacidad regulatoria y de control, una economía reprimarizada merced a un aparato industrial diezmado por la apertura comercial indiscriminada, y una deuda externa cuyo peso asfixiaba las rentas del sector público restando presupuesto a sectores claves de la administración como el sector educativo y el sistema de salud. De manera análoga, los efectos nocivos de la Convertibilidad (y su crisis asociada) también repercutieron negativamente sobre la desigualdad, generando un aumento progresivo sin precedentes en los distintos indicadores distributivos, con récords anuales históricos para la desigualdad medida por el coeficiente de Gini15 o la diferencia de remuneraciones relativas entre el primer y último decil de ingresos de la población (en octubre de 2002, cifras sólo comparables con los mismos indicadores durante el período hiperinflacionario de 1989. La modalidad que adoptó inicialmente la salida de la convertibilidad profundizó el declive recesivo de la actividad económica, determinando un mayor y veloz deterioro de todos los indicadores laborales, de ingresos y distributivos. La conjunción de insolvencia fiscal, cesación de pagos de la deuda pública, la fuga de capitales, el colapso del sistema financiero y la inflación —resultante de la mega-devaluación implementada en ausencia de mecanismos compensatorios-, plantearon un difícil escenario para el despliegue de políticas públicas que permitieras reparar y revertir la situación. En 2002 se registraba una caída interanual de -10,9% del PBI, con el 21,5% de la PEA desempleada, es decir 3,4 millones de personas proyectado al total de la población urbana.

2. La salida política de la crisis: la llegada de Néstor Kirchner al gobierno. El año 2003 alumbró una nueva administración de gobierno, que en su discurso critica fuertemente el modelo neoconservador anterior y al FMI como principal promotor, al tiempo que propone un cambio de rumbo. Sus acciones se caracterizarán por otorgar al Estado un sesgo neokeynesiano que le va a permitir distanciarse del FMI y sus recetas para desarrollar su propio programa económico. En esa dirección impuso barreras arancelarias y estableció un tipo de cambio alto para reactivar la industria local con lo que se recuperó -al cabo de un quinquenio- el funcionamiento pleno de la capacidad instalada y se promovió la radicación de nuevas industrias. La puesta en marcha nuevamente de la economía empujada por la demanda de un mercado interno en expansión, y el aumento constante de los precios internacionales de los commodities –principal fuente de divisas de la Argentina- dotó al Estado Nacional de recursos fiscales cuantiosos que le permitió sanear sus finanzas, asistir a las provincias y realizar fuertes inversiones en obra pública. Esto tuvo como consecuencia el descenso de los elevados índices de desempleo, en el marco de una fuerte intervención en el mercado de trabajo fijando aumentos de salarios y jubilaciones para recomponer el poder de compra de los trabajadores y fortalecer el mercado interno aumentando la demanda agregada. Es posible afirmar entonces que, a partir del cambio de administración en 2003 se inicia la conformación de un nuevo modelo macroeconómico, pasando del régimen de acumulación financiera previo, a un régimen de acumulación productiva con inclusión social.

3. Poner a andar la economía y recuperar la política. Los rasgos más salientes del nuevo entorno macroeconómico fueron su capacidad de sostener altas tasas de crecimiento de la producción –de 7,1% anual medio entre 2003 y 2009-, y la recuperación del mercado de trabajo, tanto en lo referido a la generación de empleo (en cantidad y calidad) como en la recomposición del poder adquisitivo de los trabajadores (Beccaria 2007). La nutrida agenda de políticas públicas orientadas al mundo del trabajo representaron un giro copernicano respecto a lo ocurrido durante los años anteriores (Panigo y Neffa, 2009), fortaleciendo los efectos sobre el mercado laboral y

14

Fuente INDEC. 15

El Coeficiente de Gini es una medida de la desigualdad ideada por el estadístico italiano Corrado Gini. Normalmente se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos, pero puede utilizarse para medir cualquier forma de distribución desigual. El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno). El índice de Gini es el coeficiente de Gini expresado en porcentaje, y es igual al coeficiente de Gini multiplicado por 100.

56 articulándose como parte componente de un nuevo régimen de acumulación en donde los derechos individuales y colectivos de los trabajadores pasaron a conformar un eje central de la reconfiguración del tejido social y las relaciones de clase (Agis, Cañete, Panigo, 2010)16.

Es indudable, que estos resultados no fueron el resultado de la “mano invisible” del mercado sino de la política que la gestión gubernamental en pos de la reactivación económica, en general, y de la reindustrialización, en particular. La férrea defensa, en contra de las concepciones dominantes, para mantener un alto ritmo de crecimiento económico y de generación de empleo, fue una de ellas. El aumento del salario mínimo, vital y móvil, la incorporación de los aumentos de salario de suma fija al salario básico, el impulso para que se retomaran las negociaciones colectivas de trabajo, la derogación de la denominada “Ley Banelco” –de flexibilización laboral- a través de la ley 25.877 de 2004, que intenta reordenar el mercado laboral, el aumento de las jubilaciones mínimas y la reestatización del sistema jubilatorio, etc., fueron todas medidas que impulsaron una drástica reversión de la crítica situación imperante hacia el año 2002. (Basualdo, 2008)17.

Desde el punto de vista político, el gobierno de Kirchner tomó como bandera de lucha la defensa de los derechos humanos, en especial en lo referido a los crímenes de lesa humanidad cometidos durante el Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983). En esa dirección impulsó la derogación de las llamadas leyes de impunidad (Obediencia Debida, Punto Final) sancionadas en el gobierno de Alfonsín (1983-1989) y durante su mandato la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró inconstitucionales los indultos del presidente Menem (1989-1999). Esta posición del kirchnerismo ha llevado a que algunas importantes organizaciones de derechos humanos, como las Madres de Plaza de Mayo y las Abuelas de Plaza de Mayo apoyen activamente al gobierno. A fines de la gestión de Néstor Kirchner había 898 imputados en las investigaciones de causas vinculadas con delitos de lesa humanidad: 350 de ellos se encontraban procesados y 8 habían sido condenados. En el mes de marzo de 2010 la cantidad de imputados fue elevada hasta 1.464 personas: 628 procesados y 68 condenados. En la actualidad existen 1.589 imputados: 753 procesados y 82 condenados. Y se llevan a cabo 14 juicios aproximadamente.

El kirchnerismo también se ha declarado en contra de las políticas neoliberales y su gestión de gobierno adoptó un marcado sesgo neodesarrollista con el que puso empeño, con suerte dispar, en reconstruir la capacidad de Estado como regulador y planificador de la economía. En concurrencia con esto, en su política exterior se ha mostrado francamente contrario a los tratados de libre comercio, multilaterales y bilaterales impulsados por Estados Unidos. El punto más alto de esta política fue la confrontación de Kirchner con el ex presidente de EEUU, George W. Bush en la Cumbre de las Américas de Mar del Plata de 2005, que resultó decisiva para evitar la firma del ALCA (Alianza para el Libre Comercio de las Américas). Por el contrario, ha mostrado una fuerte impronta de defensa del Mercosur, privilegiando la relación bilateral política y económica con Brasil a la vez que fortaleció el proyecto de UNASUR como organización sudamericana para restar influencia política a los EEUU en los asuntos de los países de la región.

Durante el gobierno de Kirchner, una de las principales medidas económicas de su gestión fue cancelar por anticipado la totalidad de la deuda con el Fondo Monetario Internacional. El objetivo declarado de ambos gobiernos fue terminar con la sujeción de las respectivas políticas económicas nacionales a las indicaciones del FMI. En enero de 2011 las reservas internacionales en poder del Banco Central alcanzaron 50.000 millones de dólares, en línea con la mayoría de las llamadas “economías emergentes” que, producto de los elevados precios de los commoditties, atesoraron reservas importantes capaces de enfrentar con mayor probabilidad de éxito desequilibrios macroeconómicos, corridas especulativas contra sus monedas y lograr una relativa prescindencia de mercado mundial de capitales.

4. Los esfuerzos dirigidos a reconstituir el tejido social. No obstante la mejora objetiva de los indicadores socio-económicos del período que analizamos, es necesario advertir que éstos adquieren mayor dimensión en la comparación con la situación del bienio 2001-2002, momento culminante de la crisis, pero la mejora es más modesta si nos retrotraemos más allá

16

Agis, E; Cañete, C.; Panigo, D.(2010), “El impacto de la Asignación Universal por Hijo en la Argentina”, www.ceil-piette.gov.ar/docpub/documentos/AUH_en_Argentina.pdf, 07/11/11. 17

Basualdo, E., op. Cit..

57 de esa coyuntura. Es evidente que la tragedia social que significó el modelo noventista es tan profunda, y modificó tan agudamente el tejido social argentino que llevará muchos años aún, recuperar y construir un paisaje social más igualitario e inclusivo. En esa dirección parece dirigirse la Asignación Universal por Hijo si se sostiene como una política pública estatal establecida en el año 2009 que se define por su carácter universal, lo cual le da un sello distintivo y es donde reside su mayor potencial a la vez que sus principales retos. Tal como lo explicita, se propone ampliar la cobertura de las asignaciones familiares definiendo un régimen extendido que cobije las necesidades de protección social de la infancia y la adolescencia, en el marco de un abordaje sistémico que asegure a los argentinos (y a los niños inmigrantes con cierto tiempo en Argentina) un piso mínimo de bienestar social.

Siendo una estrategia reciente resulta dificultoso establecer su impacto aunque sí cabe mencionar que, aún los documentos más críticos, coinciden en señalar que se trata de un avance significativo en relación a la situación previa. En efecto, la cobertura potencial del programa de Asignación Universal para la Protección Social (AUH) superaría al 10% de la población total (5 millones de niños y adolescentes), posicionando a esta política como una de las más relevantes de la región18.

5. La política educativa: inclusión y articulación con el esfuerzo reindustrializador

Llevando el análisis a un contexto social y cultural mucho más amplio se advierte que esta política se concreta en un proceso más general de cambios para el sistema educativo nacional, dado que a partir del año 2006, se sanciona la Ley Nacional de Educación (LEN 26.206) que restablece con claridad un rol principalista al Estado en la materia y restituye a la educación el carácter de derecho cuya garantía de goce para los ciudadanos depende del mismo Estado. Además se establece la extensión de la obligatoriedad de la escuela secundaria, por lo que este nivel, reducto para pocos desde su génesis de constitución, se masifica, representando un desafío de democratización interna de la escuela y de superación de los históricos problemas de segmentación y exclusión educativa19. La condición de la asistencia escolar de la AUH redobla los desafíos de la masificación (que son los primeros signos de su aplicación) así como los de la democratización real del funcionamiento de las instituciones y de las trayectorias estudiantiles (Kaplan, 2010)20.

Puestas las cosas de este modo la administración de gobierno deberá enfrentar con imaginación y más recursos las derivaciones de esta política. Las primeras evaluaciones indican un fuerte impacto en el sistema escolar. Han ingresado a la escuela un conjunto de adolescentes y jóvenes a quienes no se los estaba esperando y que jamás han concurrido a ella o bien que estaban fuera. Se plantean así una serie de desafíos del orden del funcionamiento (un sistema educativo fragmentado como consecuencia de la descentralización de los ’90), de orden material (la necesidad de cubrir una demanda mayor tensiona la capacidad de los establecimientos educativos para responder, lo cual supone inversiones en infraestructura, recursos, etc.) y de orden pedagógico (los niños, niñas y adolescentes que se incorporan al sistema educativo son mayoritariamente de sectores que sufren distintas formas de exclusión y discriminación, también al interior de las escuelas)(Kaplan, 2010).

18

Los programas de similares características en otros países difícilmente superan el 5% de la población total: en Brasil alcanza al 5% de la población (Bolsa Escola), en Colombia al 4% (Familias en Acción) y en México al 3.4% (Progresa). Ver: Documento: “Programas de Transferencias Condicionadas. La Asignación Universal por Hijo para Protección Social en Argentina”, elaborado por Rodrigo González, IDEAL-Instituto de Desarrollo Económico para América Latina. 19

La Ley de Educación Nacional Nº 26.206/06 plantea la necesidad reconstruir el sistema educativo nacional, utilizando estrategias de intervención social que promuevan la inclusión y brinden “oportunidades necesarias para desarrollar y fortalecer la formación integral de las personas a lo largo de toda la vida y promover en cada educanda/o la capacidad de defi nir su proyecto de vida, basado en los valores de libertad, paz, solidaridad, igualdad, respeto a la diversidad, justicia, responsabilidad y bien común”. Asimismo, sostiene que el estado debe “garantizar la inclusión educativa a través de políticas universales y de estrategias pedagógicas y de asignación de recursos que otorguen prioridad a los sectores más desfavorecidos de la sociedad” y “coordinar las políticas de educación, ciencia y tecnología con las de cultura, salud, trabajo, desarrollo social, deportes y comunicaciones para atender integralmente las necesidades de la población, aprovechando al máximo los recursos estatales, sociales y comunitarios” (Ley Nacional de Educación Nº 26.206, 2006). 20

Kaplan, C. (2010) (UBA-CONICET), ponencia en el Ciclo de Conferencias sobre la AUH, UNICEF-REDAIC, http://www.unicef.org/argentina/spanish/jornadas_asignacion_universal.pdf, 09/11/11.

58 En este contexto general, otra medida de política educativa apuntó a resolver el debate acerca de la relación entre educación y trabajo en términos diferentes a los de la Ley Federal derogada. Es decir desde una óptica que recupera el rol de la educación técnica para un modelo de acumulación centrado en el desarrollo industrial, y no en la valorización financiera característica del modelo de acumulación agotado. Se denuncia como efecto perverso de la Ley Federal de Educación la desaparición de las escuelas técnicas y su secuela de escasez de trabajadores calificados que satisfagan la creciente demanda traccionada por la recuperación extraordinaria de la actividad industrial en el bienio 2004-2005. En esta dirección se sanciona el siete de septiembre de 2005 la Ley N° 26.058 de Educación Técnico Profesional21 que busca recuperar y actualizar la tradición en formación técnica en tanto tiene por objeto regular y ordenar la Educación Técnico Profesional en el nivel medio y superior no universitario del Sistema Educativo Nacional y la Formación Profesional. La norma, consensuada con la CGT y cámaras empresarias como la UIA, expresaría una alianza de intereses en torno a la recuperación industrial que deberá enfrentar con éxito desafíos provenientes de distintos ámbitos. Uno de ellos, de índole pedagógica que exigirá un trabajo serio y participativo sobre el contenido del currículum de las escuelas técnicas, de modo de alcanzar una fórmula educativa que asegure las bases para un tipo de desarrollo industrial que exceda al modelo de maquiladoras22 y tenga pretensiones de autonomía. A su vez este diseño se complementó con el gasto significativo de recursos en diferentes sistemas de becas y estímulos económicos que apuntaron desde su origen a reducir el abandono de la escuela como el Programa de Apoyo a la Política de mejoramiento de la equidad educativa (PROMEDU)23 ; y a orientar la elección de los jóvenes por carreras de índole técnica como las Becas Bicentenario24 para carreras científicas y técnicas.

El esquema hasta aquí descripto cierra con la sanción de la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo, sancionada el 21 de diciembre del año 2005 por el Congreso de la Nación que establece un ambicioso régimen de financiamiento educativo con la voluntad de asegurar el sostenimiento del sistema preservándolo de las arbitrariedades o coyunturas económicas adversas25. En primer lugar, se destaca la voluntad política de aumentar sustancialmente el gasto educativo y para ello pone como meta el 6% del PIB. La forma en que se alcanzaría tal meta se explicita en los artículos 4° y 5°, comprometiendo al Estado Nacional a participar con un 40% en el esfuerzo de inversión adicional para el cumplimiento de las metas de crecimiento anuales, y a los Estados Provinciales y Ciudad de Bs. As. con un 60%. De tal modo que hacia el año 2010 la participación de ambas jurisdicciones en el gasto anual consolidado en educación correspondería alrededor de un 30% para la Nación y un 70% para las provincias. Este aspecto fue uno de los más la críticados, puesto que en tales condiciones, aún en el contexto de crecimiento económico

21

Crea “el Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional que será financiado con un monto anual que no podrá ser inferior al CERO COMA DOS POR CIENTO (0,2%) del total de los Ingresos Corrientes previstos en el Presupuesto Anual Consolidado para el Sector Público Nacional, que se computarán en forma adicional a los recursos que el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología tiene asignados a otros programas de inversión en escuelas”.

22 Maquiladora: industria filial de una empresa extranjera que opera con materias primas importadas y exporta toda su

producción al país de origen, que suele estar radicado en el primer mundo. Favorecen la competencia de las empresas transnacionales al bajar los costos de producción a costa del ahorro en mano de obra de baja calificación. La confección textil y electrónica son los sectores que más expandieron esta modalidad, aunque hay una tendencia firme a la diversificación.

23Becas para la retención y promoción en el nivel secundario. El objetivo de este subcomponente es estimular la permanencia,

promoción y egreso de los alumnos de 13 a 19 años que asisten a escuelas estatales de educación secundaria, que estén en riesgo de abandonar el sistema educativo y pertenezcan a familias que se encuentran en situación de indigencia y/o pobreza. Se financiarán por

lo menos 500.000 becas de aproximadamente US$190 durante el primer año, en el marco del Programa Nacional de Becas

Estudiantiles (PNBE). Durante el segundo año del Programa se prevé una revisión del número de beneficiarios, del monto de la beca

y de los requisitos de los alumnos (tales como ingreso familiar y repitencia), con base en los resultados de un estudio previo del ME. Fuente: Ministerio de Educación.

24 El Programa otorga becas de estudio a alumnos que ingresen al sistema educativo superior en la rama de las

carreras prioritarias vinculadas a las ciencias aplicadas, ciencias naturales, ciencias exactas y a las ciencias básicas (carreras de grado y tecnicaturas universitarias y no universitarias).

25 Establece entre otras cosas que: “El gobierno nacional, los gobiernos provinciales y la ciudad autónoma de Buenos Aires

aumentarán la inversión en educación, ciencia y tecnología, entre los años 2006 y 2010.” (Art.1°)

“El presupuesto consolidado del gobierno nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Bs. As. destinado a la educación, la

ciencia y la tecnología se incrementará progresivamente hasta alcanzar, en el año 2010, una participación del 6% en el PIB.” (Art.3°)

59 sostenido alcanzado en el decenio, el mayor esfuerzo para sostener las condiciones actuales y la previsible expansión del sistema lo seguirán poniendo las provincias, mientras que el Estado Nacional conservará un lugar más desahogado financieramente, aún cuando se mantengan las actuales condiciones del mercado internacional favorable a las exportaciones argentinas y ello deviniese en un superávit26 constante de las cuentas públicas. Por lo que la estrategia política de descargar en las provincias el mayor peso del financiamiento instaurada con la Ley de Transferencia de escuelas mantiene su vigencia -aunque de forma atemperada- consolidando el diseño de ministerio nacional de educación sin escuelas, con manejo de cuantiosos recursos, pergeñado en el apogeo del modelo neoconservador. No obstante, hacia fines del año 2010, el gasto en educación superó las previsiones de la Ley de Financiamiento y alcanzó el 6,4% del PBI en un período de crecimiento del producto que no registra antecedentes en la historia argentina27. Esto permitió recuperar el salario de los docentes y realizar obras de infraestructura educativa solo comparables a las del primer peronismo. En este marco, al ambicioso plan de construcción de setecientas escuelas planteado a principios del gobierno de Kirchner se le sumaron los planes Más Escuelas I y Más Escuelas II, registrando a mediados del año 2011, 1253 escuelas terminadas y 505 en proceso28.

En materia de Educación Superior, el kirchnerismo sólo apuntó a fortalecer el presupuesto, recuperar los salarios a tono con los docentes de los otros niveles y crear nuevas universidades nacionales29 para llegar a sectores sociales históricamente excluidos del sistema. Pero sin derogar la Ley de Educación Superior criticada por su fuerte contenido neoliberal y expresión de los proyectos del Banco mundial para las universidades latinoamericanas durante los noventa; ni estimular un debate nacional a fondo sobre el sentido de la universidad argentina en el proyecto nacional, tal vez consciente de su debilidad política en un espacio tradicionalmente refractario al peronismo. La Secretaría de Políticas Universitarias a su vez, mantuvo algunas líneas controvertidas como el Programa de Incentivos a la Docencia y la Investigación y siguió estimulando procesos evaluativos externos a través de otro organismo fuertemente cuestionado como la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU).

6. Conclusión

Es evidente que la primera década del SXXI supuso para la Argentina importantes cambios en muchos aspectos de su vida como país, pero de un modo que nadie podría haber vaticinado hasta entrado el decenio. Lo expuesto a lo largo de este trabajo se limitó mayormente a describir las políticas llevadas adelante por un gobierno cuyo proyecto se fue construyendo en la inmediatez. Un gobierno contradictorio en muchos sentidos que debió construir poder desde la posición de debilidad absoluta que le daban el 22% de votos obtenidos en las elecciones del 2003, en un escenario de crisis terminal y con el marco de hegemonía global del neoliberalismo, al que se iba a empeñar en confrontar desde la certidumbre de que era el responsable de la debacle nacional.

Con esta perspectiva la administración kirchnerista encaró sus políticas más arriesgadas según la favorecía la correlación de fuerzas existentes entre los factores de poder, y muchas veces como fuga hacia adelante acosada por la resistencia política que generaron sus propios errores como el conflicto por las retenciones a

26

Una de las fuentes de recursos más importantes del esquema fiscal del modelo lo constituyen las retenciones a las exportaciones, pero éstas sólo son parcialmente coparticipables.

27 El Producto Bruto Interno argentino, medido como variación del promedio interanual del Estimador Mensual de Actividad,

desde 2003 a 2010, registró una fase de crecimiento económico con tasas que oscilaron en torno al 9% (8,8% en 2003, 9% en 2004,

9,2% en 2005, 8,5% en 2006, 8,7% en 2007 y 6,8 en2008), 0,9% en 2009 y 9,2% en 2010).

Fuente: Radar Macroeconómico, Banco Central de la República Argentina http://www.bcra.gov.ar/pdfs/indicadores/Radar.pdf,

10/11/11 y Ministerio de Economía y Finanzas Públicas http://www.mecon.gov.ar/basehome/pdf/indicadores.pdf, 10/11/11

28 Fuente: Ministerio de Planificación Federal.

29 En el año 2010 se crearon siete universidades nacionales. Avellaneda, Moreno, Florencio Varela, Merlo y José C. Paz

inauguraron instituciones de educación superior. Se suman a las abiertas en Tierra del Fuego y Villa Mercedes, San Luis.

60 las exportaciones agropecuarias. Esto se corroboró en la estatización del sistema previsional, la reestatización de Aerolíneas, la ley de medios audiovisuales y el uso de reservas para el pago de los servicios de la deuda, con resultados que la fortalecieron políticamente y reforzaron el modelo económico en juego, al tiempo que desarticuló a la oposición política y desnudó los intereses tradicionalmente ocultos de factores de poder acostumbrados a condicionar la tarea de los gobiernos en su propio beneficio (monopolios mediáticos y empresariales, gremios patronales, etc.) . El clima de debate político que atravesó la Argentina en todo este período solo encuentra similar intensidad en el primer peronismo, y reactualiza la antinomia peronismo-antiperonismo en forma de kircherismo-antikirchnerismo. Entonces, más allá del acuerdo o desacuerdo con el rumbo que adoptó la nación, es difícil negar que una virtud central del gobierno estuvo en restituir la primacía de la política en el debate nacional por el modelo económico, la distribución de la riqueza y la reconstrucción del poder de un Estado que aspire a mantenerse relativamente autónomo de los intereses del gran capital y de los centros financieros internacionales. Si bien los hechos son recientes y los análisis disponibles no están desprovistos de apasionamientos a favor o en contra, hay sobradas evidencias empíricas del sesgo popular que adoptaron los dos gobiernos caracterizados, así como su compromiso por resolver –con suerte dispar- demandas sociales de vieja data obstaculizadas por el carácter marcadamente conservador de los gobiernos post-dictadura.

Bibliografía

Agis, E; Cañete, C.; Panigo, D.(2010), “El impacto de la Asignación Universal por Hijo en la Argentina”, www.ceil-piette.gov.ar/docpub/documentos/AUH_en_Argentina.pdf, 07/11/11. Basualdo, E.(2008), “La Distribución del ingreso en la Argentina y sus condicionantes estructurales”. Memoria Anual 2008 del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). 1Kaplan, C. (2010) (UBA-CONICET), ponencia en el Ciclo de Conferencias sobre la AUH, UNICEF-REDAIC, 09/11/11.

61

Texto Nº 7 La Escuela Media en su Límite

Diferencias y Continuidades En las configuraciones Nacionales de la Región:

Los Casos de Brasil, Argentina y Chile

GUILLERMINA TIRAMONTI1

MODULO 3 2017

Cátedra

Pedagogía 1 Problemática Social y Educativa

62 7 - Tiramonti - La Escuela Media en su Límite Diferencias y Continuidades En las configuraciones Nacionales de la Región: Los Casos de Brasil, Argentina y Chile

GUILLERMINA TIRAMONTI30

RESUMEN: El artículo se refiere a la exigencia de universalización del nivel medio que pende sobre los distintos países de la región, reconstruye los discursos que fundamentan y legitiman estas demandas. El texto muestra la expansión del nivel, las modificaciones que las distintas reformas han introducido y marca las invariancias de un formato escolar que se mantiene desde su creación a fines del siglo XIX. Analiza las diferentes configuraciones nacionales de la educación media con referencia a tres países; Brasil, Argentina y Chile y marca la continuidad de las estrategias de inclusión con segregación y la funcionalidad de la expansión con las exigencias del mercado y del orden político.

Introducción

La escuela media se ha constituido en los últimos años en una "cuestión" central de las agendas de políticos y expertos de la región. Hay una demanda generalizada en la región por aumentar los años de escolarización de la población hasta llegar a completar el nivel medio. De hecho una de las metas educativas para el 2021 acordadas por los ministros de educación de la región en la XVIII conferencia iberoamericana establece "universalizar la educación primaria y la secundaria básica y ampliar el acceso a la educación secundaria superior" (CEPAL/OEI, 2010).

Del mismo modo, en la última década muchos de los países de la región (Argentina, Uruguay, Perú, Chile, Bolivia, Nicaragua, Guatemala y el Salvador) han dictado una nueva legislación sobre educación. Tres de estos países (Argentina, Chile, Uruguay) han establecido mediante estas leyes, la obligatoriedad del nivel medio y en el caso de Brasil existe el propósito de llegar a la universalización del nivel en el 2016. Más allá de las posibilidades de cada uno de los países de concretar lo establecido en las leyes, estas expresan un consenso generalizado respecto del valor de la educación y el derecho que tiene toda la población a acceder a sus beneficios.

En este artículo nos proponemos identificar el conjunto de factores que están asociados al surgimiento de la demanda por ampliación de los años de escolarización de las nuevas generaciones, relatar muy brevemente la situación del nivel medio de educación en la región, mostrar la invariabilidad temporal del formato de este nivel y por último mostrar la conformación de diferentes matrices educativas a partir de la articulación de este formato moderno y las características específicas de tres países de la región: Argentina, Brasil y Chile.

Los factores asociados a la demanda de ampliación de los años de escolarización

La demanda por más educación para las nuevas generaciones está asociada a las exigencias generadas por un contexto social caracterizado por la presencia de una población excluida, que al no poder ser incorporada al mercado de trabajo formal resulta "desafiliada" en términos de Castel (1995) de la trama de intercambios sociales. Esta situación fue acompañada de una redefinición de la "cuestión social", que dejó de estar basada en la problemática del trabajo y por tanto, del desarrollo de estrategias destinadas a integrar a través de esta actividad, y pasó a estar definida en tomo a la consigna de la lucha contra la pobreza.

El giro en la concepción de la problemática social modificó de modo sustancial las orientaciones de las políticas públicas, tanto en el terreno de las recomendaciones de los organismos internacionales, como en el de la formulación de los programas a nivel nacional y en el de las intervenciones del Estado en el campo social. En el ámbito específicamente educativo esto se tradujo, en cuyos ejemplos más conocidos son el

30 Investigadora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso, Argentina) y profesora de la Universidad Nacional de la Plata. E-MAIL: tiramonti@gmail.com

63 plan de las 900 escuelas de Chile y la implementación de una serie de programas destinados a "compensar" las carencias de los sectores más desfavorecidos el Plan Social Educativo en la Argentina.

A fines de esa misma década, la nueva cuestión social, fue la base de la redefinición sustancial de las políticas del sector a favor de la instrumentación del sistema como una red de integración-inclusión de aquellos sectores que están en situación de exclusión o presentan condiciones de vulnerabilidad. En la presión por una mayor incorporación de la población al sistema educativo juega un papel la necesidad de los Estados de proveer, fundamentalmente a los jóvenes, de alguna red institucional que los articule a la sociedad y a la vez neutralice la amenaza que proyecta sobre el orden social, una población vacante que no estudia ni trabaja. Es por esto que en las últimas dos décadas los Estados de la región han desarrollado una política agresiva en materia de incorporación de nuevos sectores sociales al beneficio de la educación.

La exigencia por más educación está también condicionada por factores asociados al cambio cultural que han sido enunciados en términos de conformación de una nueva sociedad organizada en base al eje del conocimiento y la información. En la década del 70 el sociólogo Daniel Bell (1991), en su libro El advenimiento de la sociedad pos-industrial, introdujo la noción de la sociedad de la información caracterizada por su estructuración alrededor del "conocimiento teórico", en base al cual se organiza la economía.

En el contexto de los años 90 las expresiones "sociedad de la información" o "sociedad del conocimiento" se constituyeron en conceptos centrales de la globalización neoliberal en la medida que fueron presentados como portadores de una exigencia que justificaba la restructuración económica y social que se estaba operando. En el campo educativo se hizo una "lectura economicista" de estos conceptos y se los leyó en clave de las "necesidades y demandas que provienen de las "exigencias de nuevas tendencias de desarrollo que hacen imperativo incrementar la productividad de las economías y la competitividad de las naciones" (Braslavsky, 1995). Esta perspectiva fue hegemónica en las reformas de los 90, pero aún siguen presentes en los discursos que legitiman el aumento de la escolarización de la población (Fernández Enguita, 2010). Si bien los cambios culturales acaecidos en las últimas décadas son de tal profundidad que ponen en cuestión la epistemología moderna, la valoración de los saberes, los modos de comunicar, la subjetividad de las nuevas generaciones y la pretensión universalista del relato escolar; estos tópicos no son referenciados en los discursos que aluden a la necesidad de escolarizar por más tiempo a la población.

El avance, en algunos países de la región, de la escolarización primaria es otro de los elementos que está presente en la construcción de la demanda por educación media para el conjunto de la población. En este tópico la situación de los países es muy heterogénea y en algunos casos la universalización del nivel primario es aún una deuda.1

La situación del sistema para dar respuesta a las nuevas exigencias

La escuela básica se instituyó en las sociedades modernas con el propósito de socializar al conjunto de la población en los principios, valores, saberes y comportamientos que requería el orden moderno. La escuela secundaria por el contrario, fue creada con un propósito selectivo destinada a formar a un grupo reducido de los sectores altos de la población o a conformar este grupo y prepararlo para ocupar lugares de jerarquía en el sector público o privado.

A pesar de este original propósito, la educación secundaria se expandió en las últimas décadas como resultado del avance en la escolarización primaria y la mayor demanda por educación de los diferentes sectores sociales, las exigencias del mercado, la necesidad de retardar el ingreso al trabajo de los jóvenes y la búsqueda de espacios de contención y anclaje social para las nuevas generaciones.

El proceso de expansión se inició en los años 60 bajo el impulso de las teorías desarrollistas del Capital Humano y con asimetrías importantes en los diferentes países mantuvo su tendencia al crecimiento adquiriendo nuevos bríos con las reformas de los 90 y las exigencias de competitividad que estas motorizaron, a las que hoy se suma la lucha contra la exclusión. El crecimiento se realizó reproduciendo las tendencias históricas de desigualdad entre los diferentes sectores sociales, entre población rural y urbana o por etnias. Solo la discriminación por sexo se ha prácticamente superado, si lo que se considera es la inclusión matricular.

64 Las reformas educativas de los años 90, operadas en la región, se centraron fundamentalmente en la descentralización de los sistemas, la diversificación de las orientaciones, en el desarrollo del circuito técnico profesional, en la actualización curricular, en la modificación de la gestión de las instituciones y en la introducción de nuevos mecanismos de regulación y control como las evaluaciones de instituciones, docentes y alumnos. Además se ampliaron los dispositivos de acompañamiento de las trayectorias escolares a través de la introducción de tutores y clases complementarias, se establecieron apoyos a las instituciones mediante una serie importante de programas especiales de mejoramiento de la calidad educativa. En los últimos años se han agregado proyectos destinados a introducir las nuevas tecnologías en el aula. Cada uno de los países de la región hizo combinaciones particulares sobre este menú de posibilidades que ofrecía el paradigma modernizador de la época. Chile fue pionera en una descentralización sobre la base de los municipios, en el financiamiento de la demanda, en la introducción de nuevos mecanismos de regulación y también en la implementación de políticas compensatorias. Argentina descentralizó a nivel de jurisdicciones y focalizó su esfuerzo en la modificación del currículum, política que luego desarrollarían muchos otros países como Brasil, Uruguay y Chile.

El resultado es, por un lado, una expansión considerable de las matrículas acompañado de nuevos fenómenos que marcan el agotamiento de la propuesta de la escuela moderna para asumir esta exigencia de incluir a todos en un contexto de cambio cultural como el que atravesamos en este comienzo de siglo.2

Un fenómeno que se repite en casi todos los contextos nacionales es el de la pérdida del sentido de la escolarización para los jóvenes. La demanda social por educación media estuvo fundada en gran medida en que esta institución brindaba una posibilidad cierta de integración al mundo laboral, al intercambio cultural y para algunos de pase a la universidad. Estas "funcionalidad" de la escuela media está hoy en crisis. La escuela secundaria es un nivel necesario pero no suficiente para el ingreso a un mercado de trabajo cada vez más restrictivo que utiliza la credencial educativa como criterio de selección, aumentando sus exigencias de credenciales en proporción directa a la disminución de las oportunidades laborales. La inclusión en el mercado formal exige hoy, titulación y además un capital social que provea a los aspirantes de redes de aproximación y contactos que le permitan la inclusión.

Del mismo modo parecería que los jóvenes hoy son capaces de obtener fuera de la escuela y en base a la alfabetización adquirida en la escuela elemental, los instrumentos que se requieren para el dialogo cultural, a través de otras agencias no escolares, fundamentalmente mediante el uso de las tecnologías de comunicación electrónica. La pérdida de relevancia cultural de la escuela se traduce en la reiteradas quejas de los docentes de falta de interés de los alumnos por lo que se enseña y por la ausencia de compromiso con la tarea. La pérdida de interés suele estar también asociada a la antes explicitada pérdida de valor de "empleabilidad" de la credencial escolar.3

No solo los alumnos parecerían haber perdido el sentido de la escolarización, sino que este mal se ha instalado también en el cuerpo docente que presenta síntomas de agotamiento que se expresa en tasas altas de inasistencia a los lugares de trabajo, utilización desmedida de las licencias laborales y en el descreimiento del valor cultural y social de su tarea.4

El fenómeno del crecimiento del nivel con altas tasas de deserción y bajo rendimiento en cuanto a logros de aprendizaje señala las dificultades que tiene el sistema para sostener la escolarización secundaria de grupos socio-culturales que hasta ahora le eran ajenos. Estos sectores acceden a la escuela desde mundos culturales5 y sociales extraños para los patrones escolares diseñados con referencia a los sectores medios y altos de la población.6

La invariabilidad de los formatos

A pesar de que ha transcurrido más de un siglo de la institucionalización de la escuela media en la región y de las transformaciones que se fueron realizando a lo largo de ese siglo, hay núcleos que han permanecido invariables y que conforman lo que algunos autores denominan el formato o la gramática escolar. La obra de Tyack y Cuban propone el concepto de "gramática escolar" para designar la manera en que las escuelas dividen el tiempo y el espacio, califican a los estudiantes y los asignan a diversas aulas, fragmentan el conocimiento por materias y dan "calificaciones y créditos como prueba de que aprendieron" (1995, p. 167). Del mismo modo Vincent, Lahire y Thin (1994) desarrollan el concepto de forma escolar con el que remiten a una configuración socio-histórica, surgida en las sociedades europeas entre los siglos XVI y XVII

65 que da como resultado un modo de socialización escolar que se impuso a otros existentes en la época. En este texto hablamos de "forma escolar" para referirnos a este módulo moderno de educación media que se generó en el espacio europeo y fue trasplantado a los países de la periferia.

Sin duda el sistema medio de educación tuvo un desarrollo propio en cada país en que se implantó, esta diversidad está relacionada con las diferentes configuraciones culturales que en cada uno de estos espacios nacionales se fueron conformando a lo largo de su historia.

Lo que resulta del análisis de las actuales características del nivel medio de educación es que más allá de estas diferencias de configuraciones nacionales se puede identificar un núcleo de invariancias que ha sido "esencializado" y por lo tanto permanece casi sin cambios a pesar de las sucesivas reformas a las que ha sido sometido el nivel. Es este formato el que hoy está en "cuestión" sobre la base de las exigencias que provienen del contexto cultural y social.

Las invariancias de formato que pueden identificarse en el nivel medio son las siguientes:

1. La clasificación de los alumnos por edades y su inclusión en grupos diferenciados por edad (esto lo comparte con el nivel elemental).

2. El diseño de un currículum clasificado en distintas disciplinas cuyas fronteras están claramente definidas y que representan el conjunto de saberes considerados legítimos en determinada rama del conocimiento.

3. La organización de los cursos por bloques de disciplinas que deben ser aprobados para poder acceder al año siguiente.7

4. La asociación entre disciplina y cargo docente y por tanto la asociación entre caja curricular y la organización del trabajo docente.8

5. La incorporación segregada de los diferentes grupos sociales. En casi todos los países la ampliación de las matrículas de nivel medio se hizo a través de la construcción de circuitos diferenciados que permitieron incluir y a la vez construir para los alumnos destinos asociados a su origen social. Como veremos más adelante, las distintas configuraciones nacionales operacionalizaron de modo particular la segregación de su población educada.

Manteniendo estas invariancias, la educación media se configuró y amplió a lo largo del siglo xx en base a las historias y tradiciones de cada uno de los países en que se implantó. Estas formas peculiares de desarrollo generaron una matriz nacional de educación media. Brevemente, presentaremos lo que, a nuestro criterio, son las matrices nacionales de educación media para Brasil, Argentina y Chile.

Las matrices nacionales: los casos de Brasil, Argentina y Chile

En cada sociedad nacional, este módulo moderno de educación media que ha permanecido con escasas variaciones desde sus inicios, se articuló con una determinada "configuración cultural" en base a la cual se han definido los criterios y las estrategias para procesar la tensión entre la promesa de igualdad y la exigencia de diferenciación que es propia de todas las sociedades modernas y la participación que en estos procesos le cabe a lo público y lo privado, o el Estado y la sociedad civil y el mercado.

Utilizó el concepto de configuración como lo hace Elias (2001) y lo retoma Grimson (2007). Como una sedimentación generada a través de la experiencia histórica que construye campos de posibilidades y espacios de interlocución inteligibles para quienes interactúan. Estas configuraciones legitiman y /o naturalizan estrategias nacionales muy distintas para diferenciar las trayectorias escolares de la población o para sostener la capacidad regulatoria del Estado o para establecer la pertinencia de las prestaciones privadas y las demandas educativas de corporaciones, partidos, movimientos sociales o cualquier otra agrupación con capacidad de hacer presente sus intereses en el espacio público.

De la conjunción entre las exigencias propias de un dispositivo moderno como es la educación escolarizada y el específico formato con el que se constituyó la escuela media y las peculiaridades de las configuraciones culturales de cada uno de los países en los que fue implantada, resulta lo que podríamos denominar una "matriz nacional de Educación".

66 Esta matriz educativa se conforma a partir de dos elementos que a nuestro criterio, definen perfiles diferentes para los distintos sistemas educativos en general y los subsistemas de educación media en particular. Estos son: 1) las relaciones entre Estado mercado, sociedad civil y educación históricamente constituida; 2) las estrategias educativas de diferenciación social utilizadas históricamente por los países y los criterios utilizados para legitimar la selección.

A continuación se exponen brevemente los casos nacionales de Brasil, Chile y Argentina que han conformado, a lo largo del siglo pasado y en los inicios del presente, matrices educativas que les son propias.

El caso argentino: de la principalidad del Estado a la constitución de un cuasi mercado educativo con escasa regulación e incorporación segregada de la población

La Argentina es un país de modernización temprana en la región entendiendo por ello la constitución a fines del siglo xix de una red de instituciones características de la modernidad como la organización de un Estado nacional, la constitución de partidos políticos y el desarrollo de un sistema educativo público a partir del cual el Estado se propuso integrar y homogeneizar culturalmente a una población de origen nacional heterogéneo. La ley de educación primaria común y obligatoria data de 1884 y más allá de la presencia de un circuito privado de carácter religioso o perteneciente a las comunidades nacionales de inmigración en el país, fue el Estado nacional el que lideró la prestación del servicio educativo tanto a nivel primario como secundario. Tedesco (1970) ha planteado en un texto ya clásico de la historia de la educación argentina, que el desarrollo de la educación en el país resulta de exigencias políticas y no económicas. Esta tesis explica con acierto, a nuestro entender, un sistema que se desenvuelve con cierta autonomía de las exigencias del mercado.

La selección para ocupar posiciones intermedias en la administración pública y privada fue el propósito central de las escuelas medias. Es por esto que su modalidad más frecuente fue y es el bachillerato de corte humanista y enciclopedista.

A mediados del siglo xx se inició un proceso de incorporación de nuevos sectores a la escuela media que se realizó a través de la estrategia de segregación e inclusión de la población en circuitos diferenciados. En el año 1946 el Estado creó un subsistema medio de educación técnica que incorporó fundamentalmente a los hijos de los obreros que habían finalizado la escuela primaria. Hay, en la literatura educativa argentina, mucha controversia en la interpretación del sentido de esta creación. Para algunos autores (Dussel y Pineau, 1995), se trató de una redefinición curricular destinada a incorporar el trabajo como principio educativo; para otros (Tedesco, 1980), se trata de una incorporación subalterna de la clase obrera a la educación media y de una respuesta a necesidades políticas de incorporación social y no a exigencias provenientes del aparato productivo. Del mismo modo se amplió la participación de las provincias en la oferta de educación media.9

Al mismo tiempo y en paralelo al proceso antes señalado, se desarrolló un circuito de educación privada subvencionado por el Estado10 que coexiste con un conjunto de escuelas privadas que no reciben aporte del Estado y que atiende a población con más altos niveles adquisitivos. Este mercado educativo, sostenido en parte por el Estado, creció lentamente a lo largo del siglo pasado y en las dos últimas décadas se constituyó en la escolarización casi obligada de las clases medias que abandonaron el circuito público ante su creciente descalificación.

De modo que la Argentina ha desarrollado dos mecanismos de inclusión segregada de la población. Uno consistente en incorporación en escuelas públicas con diferente prestigio social y el otro basado en la construcción de un cuasi mercado educativo que permitió el desarrollo de una oferta educativa a disposición de las diferentes capas de las clases medias, que optaron por pasarse al subsistema privado, a medida que las escuelas públicas se abrían al ingreso de los sectores populares. Es importante señalar que esta estrategia combinada de segregación y diferenciación de la población se sostuvo en paralelo a un discurso igualitarista que bregó por la abolición de los exámenes de ingreso a las escuelas medias y eludió la implementación de cualquier mecanismo meritocrático para definir los ingresos a las escuelas medias.11

67 Las nuevas alternativas y los límites de la institucionalidad moderna

La mayor dificultad para avanzar en la ampliación de las matrículas de nivel medio se halla en la incorporación de los sectores marginados caracterizados por su extrema pobreza y una historia de pertenencia a los sectores excluidos. En este contexto los diferentes países ensayan nuevos dispositivos destinados a posibilitar el acceso de estos grupos a la escuela y aumentar sus posibilidades de concluir su escolarización.

Entre los dispositivos más difundidos se encuentran las becas escolares que otorgan a los beneficiarios un subsidio económico mediante el cual se espera incentivar el compromiso personal y familiar para sostener la escolarización,12 una serie de programas destinados a mejorar la articulación entre la escuela y comunidad que hacen seguimiento de los posibles alumnos, contactan a las familias y facilitan el acceso (es el caso de Uruguay y algunas experiencias argentinas) y finalmente algunas experiencias que modifican en parte el formato escolar, generando trayectorias personalizadas según las posibilidades de los alumnos, acortando las trayectorias o incorporando nuevos actores (tutores) destinados a hacer el seguimiento y apoyo de la escolarización de los alumnos (Argentina). A pesar de la flexibilización de algunos componentes de la organización escolar, estas experiencias no han modificado sustancialmente los formatos escolares.13

En muchos de los países de la región, incluidos los que hemos analizados en este artículo, más en las escuelas privadas que en las públicas, se está implementando una serie de actividades complementarias al curriculum tradicional, que se dictan en contraturno, en las que se ensayan otras formas de enseñar y aprender, se generan nuevos vínculos entre docentes y alumnos, se hace una utilización innovadora de las tecnologías, se incluyen otros saberes y conocimientos entre los que se destacan los de arte y comunicación. Estas actividades son también espacios de ensayo donde la escuela se anima a abrirle la puerta a lo nuevo de la cultura (lenguajes, soportes, saberes, modos de relación y de acercamiento al conocimiento). Estas experiencias están presentes en muchos de los países de la región, entre los que se incluyen los tres que analizamos en este texto.

En definitiva hay, a nuestro criterio, una institucionalidad moderna que está siendo "forzada" para responder a un contexto que se ha modificado sustancialmente en las últimas décadas. El forzamiento resulta de la presión que ejercen los Estados por universalizar un dispositivo destinado a la selección, sin que medien modificaciones sustanciales al formato original de la escuela. Las experiencias que hay en este sentido flexibilizan trayectorias y exigencias sin alcanzar a producir una alternativa válida para el conjunto de las instituciones. En esta medida resultan ser formatos para pobres que el Estado ensaya en los espacios públicos que se han transformado paulatinamente, en eso, circuitos para atender pobres.

Como hemos explicitado antes, cada país va dando respuesta a las exigencias de inclusión en consonancia con una matriz construida a lo largo de su historia a través del dialogo con los operadores del mercado, las exigencias del campo político y una determinada configuración cultural que habilitó diferentes estrategias para incluir y diferenciar a la población incorporada.

Al mismo tiempo hay un forzamiento de la institución media que proviene de la presión que provoca un medio cultural que no puede ser procesado por un formato que supone otra cultura. Esta dificultad es resuelta con la generación de una serie de "suplementos" destinados a dar cabida a lo nuevo sin modificar el curriculum tradicional. Estos son esfuerzos dispersos realizados por cada institución, en razón de los recursos con que cuentan y por tanto que beneficia a los sectores medios y altos de la población.

Avanzar en la exploración de la posibilidad de otra institucionalidad para la escuela media parecería ser un camino fructífero para la construcción de una alternativa diseñada a la luz de la cultura contemporánea y de las posibilidades que ella abre para incluir al conjunto de los jóvenes.

Notas

1. En Chile y la Argentina el porcentaje de adolescentes de 15 años que completaron el nivel primario es de 97,7% y 96% respectivamente. La cifra para Brasil es de 87,4% y baja al 59,5% para el caso de Guatemala. Fuente: Siteal en base a encuesta de hogares. Disponible en: <www.Siteal.iipe-oei.org>

2. En 1970 la tasa neta de matrícula para toda América Latina y el Caribe del segundo nivel de enseñanza era del 20,7%. Esa cifra se transformó en 29% en 1990 y de allí en más se registró un importantísimo salto en los porcentajes, que en el año 2000 fue de 62,1 y del 71,1% en el 2007. Fuente:

3. CEPAL, Anuario estadístico (2009). 4. Para el tema jóvenes y sentido de la escolarización, ver, para Brasil: Sposito y Galvado (2004); Mer- cosur Kessler (2010); para Argentina:

68 Dussel, Brito y Nuñez (2007), Chavez (2010), Saintout (2007); para Chile: Silva (1999) e ItsuKame (2000). Para el tema de las trayectorias escolares y laborales de los jóvenes, ver Jacinto (2009), Miranda y Otero (2009), Moragues (2006), cinterfort/oit (1998), Davila León, Irrazabal Moya y Oyarzún Chicui (1995), cepal/oit (2004), Montes y Sendon (2006).

5. Para el tema docente, ver Mezzadra y Composto (2008), Tentí Fanfani (1995), Arrollo y Poliak (2011). 6. Esta ajenidad cultural resultante del origen social de los alumnos se suma y se combina con la brecha existente entre las culturas juveniles y

aquella sostenida por la escuela. 7. Cuando hablamos de patrones escolares, estamos aludiendo entre otras cosas: al tipo de familia de la que proviene el alumno, mandatos

familiares, consumos culturales, modos de presentación y utilización del cuerpo, patrones lingüísticos, utilización del tiempo, valoración de la escolarización

8. y modos de relacionarse con LOS OTROS. 9. Southewell incluye una referencia a un plan de reforma de la escuela media de 1915, donde Ernesto Nelson que es quien fundamenta la

propuesta señala "(...) sería irritante y absurdo el que una biblioteca escatimase los libros a quienes acudiesen en demanda de lectura; que obligase a leer por estantes completos, en los que se hubieran agrupado libros de asuntos inconexos, no permitiendo el paso de uno a otro estante al que no hubiera terminado el precedente (...) pues esto, exactamente, es lo ha venido haciendo el colegio" (apud Sowthwell, 2011, p. 35).

10. Según Terigi (2009, p. 29) "la educación secundaria, la clasificación DE LOS CURRÍCULUMS, EL PRINCIPIO de la designación de los profesores POR

especialidad y la organización DEL TRABAJO DOCENTE POR HORA de clase, se enlazaron entre sí de tal modo que hoy conforman UN TRÍPODE DE

HIERRO, UN PATRÓN organizacional que está en la base de buena parte de las críticas DEL NIVEL y QUE ES DIFÍCIL DE MODIficar". 11. Las escuelas provinciales incorporaron a la educación media A NUEVAS CAPAS DE LAS CLASES MEDIAS. Estas instituciones gozaban de un prestigio

menor que las ESCUELAS NACIONALES QUE SIGUIERON MANteniendo la escolarización del sector más tradicional de las CLASES MEDIAS. 12. La ley de subvención es de 1949. 13. El ingreso a las escuelas medias se suprimió en 1987 y se REEMPLAZÓ POR UN SISTEMA de sorteo. SUBsiste este sistema meritocrático de inclusión

en un grupo REDUCIDO DE ESCUELAS dependientes de las universidades (no en todas). 14. Las becas están muy difundidas en la región. Los tres países analizados las implementan pero también hay en Uruguay, México y Colombia 15. La información sobre tipo de programas en la región está disponible en: <www.redligare.org>.

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70

8 - Cuadro Comparativo de las Leyes de Educación

CATEGORIAS DE ANALISIS LEY DE EDUCACION COMUN

(LEY N° 1.420)

LEY FEDERAL DE EDUCACION (LEY N° 24.195)

LEY DE EDUCACION NACIONAL (LEY N°26.206)

MODELO DE ESTADO OLIGÁRQUICO LIBERAL NEOLIBERAL NEOCONSERVADOR

POS -NEOLIBERAL CON CARACTERÍSTICAS

NEOKEYNESIANAS (AÚN CON CONTRADICCIONES)

ROL DEL ESTADO PRINCIPAL (ESTADO DOCENTE) SUBSIDIARIO - ESTADO EVALUADOR (RETRACCIÓN DEL ESTADO) POLÍTICAS FOCALIZADAS (MEDIADO DE LOS ’90)

RESPONSABILIDAD PRINCIPAL E INDELEGABLE BUSCA RESTITUIR AL ESTADO

DOCENTE Y RECUPERAR ESPÍRITU DE LA LEY

1420)

CONCEPCION DE LA EDUCACION

DERECHO INDIVIDUAL CONSAGRADO

CONSTITUCIÓN NAC. (ART. 14) DOCTRINA LIBERAL DERECHO SOCIAL (1945 - PERONISMO)

SERVICIO SUJETO A LAS LEYES DEL MERCADO ESCUELA PÚBLICA PARA LOS POBRES

DERECHO PERSONAL Y SOCIAL GARANTIZADO

POR EL ESTADO. ESTABLECE TAXATIVAMENTE QUE LA

EDUCACIÓN NO SERÁ CONSIDERADA

MERCANCÍA O SERVICIO LUCRATIVO

PRINCIPIOS

GENERALES

UNIVERSALIDAD, HOMOGENEIDAD, IGUALDAD

DE OPORTUNIDADES, CONSTRUCCIÓN DE

CIUDADANÍA, LAICIDAD (NEUTRALIDAD

RELIGIOSA)

EFICIENCIA Y EFICACIA COMPETITIVIDAD

(PRINCIPIOS EMPRESARIALES) EDUCACIÓN Y CONOCIMIENTO COMO BIEN

PÚBLICO

OBLIGATORIEDAD/

GRATUIDAD

OBLIGATORIA Y GRATUITA LA EDUCACIÓN

ELEMENTAL (7 AÑOS) - SECUNDARIO

GRATUITO SOLO PARA LAS ELITES (COLEGIO

NACIONAL, ESCUELAS DE COMERCIO Y

ESCUELAS NORMALES DESDE 1948 ELIMINA EL ARANCEL EN LAS

UNIVERSIDADES

AUMENTO DE LA OBLIGATORIEDAD Y

GRATUIDAD ( 11 AÑOS) DESDE NIVEL INICIAL

HASTA 9O DE EGB3

LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR (AÑO 1995)

QUE ABRE POSIBILIDAD DE ARANCELAR

ESTUDIOS SUPERIORES (ARANCELES

ENCUBIERTOS)

OBLIGATORIEDAD Y GRATUIDAD HASTA EL

NIVEL SECUNDARIO. NO SE MODIFICA LA LES PERO SE EXPRESA LA

INTENCIÓN DE HACERLO. NO SE AVANZA EN EL

MODELO ANTERIOR PERO SE RETACEA

PRESUPUESTO PARA LAS UUNN

71

ROL DE LA FAMILIA COMPLEMENTARIO LA FAMILIA COMO AGENTE NATURAL Y

PRIMARIO SECUNDARIO - COMPLEMENTARIO

MODELOS DE GESTION,

ORGANIZACIÓN

Y CONTROL

MODELO CENTRALIZADO EN EL ESTADO

NACIONAL (LEY LAINEZ - 1.905) REGULADO (CONSEJO NACIONAL DE

EDUCACIÓN Y CONSEJOS PROVINCIALES)

DESCENTRALIZACIÓN (LEY DE TRANSF. 1992)

DESREGULACIÓN DIFERENCIADO Y

COMPETITIVO OPERATIVOS DE EVALUACIÓN

(MERCADO EDUCATIVO) CENTRALIZACIÓN

CURRICULAR

NO ALTERA EL MODELO DE GESTIÓN

ESTABLECIDO POR LA LEY ANTERIOR.

FINANCIAMIENTO GARANTIZADO POR EL ESTADO NACIONAL Y

LOS ESTADOS PROVINCIALES ESTADO NACIONAL, LOS ESTADOS

PROVINCIALES, LAS ORGANIZACIONES DE

SOCIEDAD CIVIL Y LA IGLESIA CATÓLICA (EL

PESO DEL FINANCIAMIENTO RECAE EN LOS

ESTADOS PROVINCIALES)

REAFIRMA LO ESTABLECIDO POR LA LEY DE

FINANCIAMIENTO N° 26.075 QUE ESTABLECE

ALCANZAR PARA EL 2010 EL 6% DEL PIB EN EL

MONTO DEL GASTO EDUCATIVO. (70%

PROVINCIAS, 30% NACIÓN)

ESTRUCTURA

DEL SISTEMA

ESCUELA PRIMARIA (7 AÑOS) ESCUELA SECUNDARIA (5 Y 6 AÑOS) UNIVERSIDADES (5 AÑOS)

NIVEL INICIAL (6 MESES HASTA 5 AÑOS) EGB (9 AÑOS) POLIMODAL (3 AÑOS) EDUCACIÓN

SUPERIOR UNIVERSITARIA (4, 5 Y 6 AÑOS) NO UNIVERSITARIA (3 Y 4 AÑOS)

NIVEL INICIAL (6 MESES HASTA 5 AÑOS) PRIMARIA (6 O 7 AÑOS) SECUNDARIA 5 O 6 AÑOS SUPERIOR UNIVERSITARIA (4, 5 Y 6 AÑOS) NO UNIVERSITARIA (4 AÑOS)

EFECTOS UNIVERSALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN MOVILIDAD SOCIAL LOGRO DE IMPORTANTE TASAS DE

ESCOLARIZACIÓN EN TODO EL TERRITORIO

NACIONAL (MÁS DEL 90 % EN 1990) SISTEMA EDUCATIVO RELATIVAMENTE

UNIFICADO E IGUALITARIO

PERDIDA DE LA UNIDAD DEL SISTEMA CIRCUITOS DIFERENCIADOS DE EDUCACIÓN FRAGMENTACIÓN EDUCATIVA (SOCIALIZACIÓN

ENTRE IGUALES) PERDIDA DE PRESTIGIO DE LA ESCUELA

PÚBLICA EXPANSIÓN CUANTITATIVA DEL SECTOR

PRIVADO: COLEGIOS DE ENSEÑANZA MEDIA, UNIVERSIDADES Y ESCUELAS PRIMARIAS

FUERTE INVERSIÓN EN LA CONSTRUCCIÓN DE

ESCUELAS PRIMARIAS Y SECUNDARIAS. INTENTO DE UNIFICAR EL SALARIO DOCENTE. REFORMA DE LA FORMACIÓN DE DOCENTES