Privatizacija Drzavnog Kapitala u Bih

PRIVATIZACIJA DRAVNOG KAPITALA U BOSNI I

HERCEGOVINI

Banja Luka, jun 2009

Privatizacija dravnog kapitala u Bosni i Hercegovini Transparency International BiH

2

Urednici: Boris Divjak i Aleksandra Martinovi Za izdavaa Transparency International BiH tampa "POP design", Banja Luka Tira: 500 primjeraka

Transparency International BiH Sjedite: Gajeva 2, 78000 Banja Luka Tel/Faks: 051 216 369; 216 928; 224 520; 224 521

Kancelarija u Sarajevu: Mis Irbina 18, 71000 Sarajevo Tel/Faks: 033 220 049

http://www.ti-bih.org/ e-mail: [email protected]

2009 Transparency International Bosna i Hercegovina


3

Ova publikacija je sainjena uz podrku Fonda Otvoreno drutvo Bosne i Hercegovine

Transparency International BiH duguje veliku zahvalnost eminentnim strunjacima koji su uestvovali u radu Konferencije o privatizaciji, odranoj decembra 2008. u Sarajevu, od kojih su posban doprinos

ovoj publikaciji dali:

Michael Wiehen, lan Savjetnikog vijea TI Neboja Milanovi, advokat i saradnik TI BiH

Marco Mantovanelli, ef misije Svjetske Banke u BiH Fikret auevi, profesor Ekonomskog fakulteta u Sarajevu

Znaajan doprinos radu Konferencije dali su i Svetlana Ceni, lan Odbora direktora TI BiH, Branko Kecman, direktor Advantis broker

a.d. Banja Luka i Merima Zupevi, predstavnik IFC u BiH.

Naroitu podrku u koncipiranju publikacije dao je i Sran Blagovanin, Izvrni direktor TI BiH, kome dugujemo posebnu

zahvalnost.


4

O publikaciji

Ova publikacija je rezultat aktivnosti na projektu: Zagovaranje, implementacija i evaluacija sistema nacionalnog integriteta, sa posebnim osvrtom na privatizaciju stratekih preduzea u BiH koji je proveo Transparency International Bosne i Hercegovine (TI BiH) uz podrku Fonda otvoreno drutvo BiH (FOD BiH), kao nastavak viegodinje saradnje na unaprijeenju sistema integriteta Bosne i Hercegovine. Koncept sistema nacionalnog integriteta (NIS) razvio je Transparency International (TI) kao dio svog sveobuhvatnog pristupa borbi protiv korupcije. NIS obuhvata kljune institucije, sektore ili aktivnosti ('stubove') koji doprinose integritetu, transparentnosti i odgovornosti u drutvu. Analiza i izrada Studije NIS podrazumijeva kvalitativnu procjenu Sistema nacionalnog integriteta u teoriji (zakonski okvir) i praksi (institucionalni kapacitet). Studija prati medunarodnu metodologiju TI-a, koja je u velikom broju drava svijeta predstavljala temelj za nacionalne anti-korupcione strategije.

Na osnovu nalaza Studije Sistema Nacionalnog Integriteta BiH 2007, TI BiH nastavlja sa dubinskim analizama naroito problematinih oblasti/stubova integriteta, sa aspekta kvaliteta rjeenja koja predstavljaju meunarodni anti-korupcioni standard, prilagoen i primjenjiv u BiH sistemu. Kao rezultat, TI BiH objavljuje decembra 2007.g. dokument Unapreenje sistema drutvenog integriteta prijedlozi za Strategiju borbe protiv korupcije Bosne i Hercegovine, koji sadri konkretne prijedloge za korekcije zakonskog okvira, poboljanja u organizaciji, funkcionisanju i medusobnoj saradnji institucija na planu borbe protiv korupcije i rezultat je irokog konsenzusa predstavnika institucija vlasti, civilnog drutva i strune javnosti, koji su bili konsultovani i uzeli aktivnu ulogu u procesu njegove izrade. Prijedlozi su, takoe, dobili podrku Parlamentarne skuptine BiH, kao vrhovnog zakonodavnog tijela koje jedino ima autoritet da obezbjedi provoenje mjera sadranih u dokumentu od strane svih ostalih nadlenih institucija, kao i monitoring pravovremenog i sveobuhvatnog provoenja ovih mjera.

Dalje aktivnosti na ovom polju nastavljene su kroz projekat Zagovaranje, implementacija i evaluacija sistema nacionalnog integriteta, sa posebnim osvrtom na privatizaciju stratekih preduzea u BiH, s ciljem kontinuiteta praenja napretka anti-korupcionih reformi u zemlji, usvajanja nove anti-korupcione strategije od strane nadlenog zakonodavnog tijela, te osiguranja trasparentnosti i kvaliteta mjera i aktivnosti, kroz punu ukljuenost civilnog drutva u nastavak procesa.

Prepoznajui znaaj procesa privatizacije za optu ekonomsku situaciju u zemlji - aktuelnu, obzirom na posljedice svjetske ekonomske krize sa kojima se BiH suoava, ali i buduu, zbog efekata na odrivost ekonomsko-socijalnog razvoja, poseban projektni fokus stavljen je na nadgledanje i evaluaciju procesa privatizacije i drugih


5

oblika privatnog investiranja u zemlji, kao i na rad javnih preduzea u tzv. stratekim oblastima.

Pored analize zakonskog i institucionalnog okvira procesa privatizacije i ostvarenih privatizacionih rezultata, aneksima ove publikacije obuhvaene su i posebne analize procesa privatizacije nekoliko najznaajnijih stratekih preduzea u zemlji.


6

Sadraj O publikaciji ............................................................................................................... 4 Sadraj ...................................................................................................................... 6 Tranzicija i privatizacija dravnog kapitala ................................................................. 8

Pravna osnova ....................................................................................................... 8 Ciljevi privatizacije ................................................................................................. 9 Rizici privatizacije .................................................................................................. 9 Metodi privatizacije .............................................................................................. 10 Proces privatizacije .............................................................................................. 10

Problemi u procesu privatizacije .............................................................................. 11 Bosna i Hercegovina u poslijeratnoj tranziciji ........................................................... 12

Makro-stabilnost .................................................................................................. 13 'Nova poslovna elita' ............................................................................................ 14

Pravni i institucionalni okvir privatizacije u BiH ........................................................ 16 Uvod .................................................................................................................... 16 Republika Srpska................................................................................................. 17

Privatizacija banaka ......................................................................................... 20 Privatizaciono investicioni fondovi i drutva za upravljanje privatizacionim fondovima ........................................................................................................ 20

Federacija Bosne i Hercegovine .......................................................................... 22 Privatizacija banaka ......................................................................................... 23 Drutva za upravljanje fondovima i investicionim fondovima ............................ 24

Brko Distrikt ....................................................................................................... 24 Ishod privatizacije u BiH .......................................................................................... 26

Federacija BiH ..................................................................................................... 26 Republika Srpska................................................................................................. 26 Netransparentnost procesa i posljedice ............................................................... 27 Uticaj 'nove poslovne elite' ................................................................................... 29 Javna preduzea kao generatori gubitaka ........................................................... 30 Dravni portfelj u privredi ..................................................................................... 31 tete nastale odlaganjem privatizacije ................................................................. 32

Zakljuci .................................................................................................................. 36 Preporuke ............................................................................................................... 37

Makroekonomska stabilizacija ............................................................................. 37 Rapidna privatizacija i regulacija privrednih tokova .............................................. 37 Priprema privatizacionih projekata ....................................................................... 39

Aneks I Fokus tehnike pomoi u privatizaciji ........................................................ 41 1. Podrka razvoju politike privatizacije, nadlenog zakona i agencije, te podrka tokom stratekog razmatranja i odluivanja prije samog procesa privatizacije: .... 41 2. Podrka pripremi privatizacije jednog ili nekoliko preduzea ......................... 49 3. Podrka marketing fazi ................................................................................. 54 4. Podrka tokom evaluacije tendera, pregovaranja i zakljuivanja ugovora ..... 57 5. Podrka tokom nadgledanja privatizacionog procesa i u toku revizije ........... 61

Aneks II Preliminarna analiza dokumentacije o zajednikoj saradnji izmeu EZ a.s., Vlade RS, Elektroprivrede Republike Srpske a.d. i RiTE Gacko a.d. ....................... 63


7

O Analizi: ............................................................................................................. 63 Pravne implikacije sporazuma sa EZ-om .......................................................... 63 Ekonomske implikacije aranmana sa EZ-om. .................................................. 68 Zakljuak: ............................................................................................................ 71

Aneks III Analiza procesa privatizacije Aluminija DD Mostar ................................ 72 Hronologija postupka privatizacije ........................................................................ 78

Aneks IV Analiza ugovora o privatizaciji naftne industrije Republike Srpske ........... 83 Metodologija istraivanja...................................................................................... 83 Uvod .................................................................................................................... 85 Analiza privatizacije NIRS Rafinerije nafte AD Bosanski Brod ........................... 88

Cijena privatizacije i isplata Prodavca .............................................................. 88 Dugovi Naftne industrije povjeriocima .................................................................. 91

Prethodne isporuke sirove nafte Naftnoj industriji RS ....................................... 92 Optina B. Brod i drugi povjerioci u zemlji i inostranstvu ................................... 92 Plate i obaveze prema zaposlenima ................................................................. 95 Odgoene obaveze i reprogram ....................................................................... 95 Ostale obaveze ................................................................................................ 98 Preostala dugovanja Komisijsko utvrivanje .................................................. 98 Oslobaanje od carine i trokova ................................................................... 100

Potraivanja Rafinerije ....................................................................................... 100 Finansiranje kupoprodaje i dalje investicije ..................................................... 102 Isplata postojeih zaduenja .......................................................................... 102 Trokovi neispunjenja obaveza ...................................................................... 103 Nove investicije u Preduzea ......................................................................... 104 Vezana ulaganja ............................................................................................ 105

Kupci Naftne industrije RS ................................................................................. 105 Namjera kupaca ............................................................................................. 108

Potencijalna operacija pranja novca .................................................................. 109 Podaci izvjetaja o reviziji Rafinerije nafte ...................................................... 111 Cijena kapitala po Preduzea ......................................................................... 114 Cijena kapitala po Budet RS ......................................................................... 115 Cijena kapitala na slobodnom tritu .............................................................. 115 Mogunost steaja Rafinerije nafte................................................................. 118

Zakljuak ........................................................................................................... 119 Aneks V Transparency International Indeks percepcije korupcije (CPI) 2008 ....... 122

O Indeksu .......................................................................................................... 122 Metodologija ...................................................................................................... 122 Tumaenje i upotreba CPI ................................................................................. 123 Bosna i Hercegovina na CPI 2008 ..................................................................... 124 Tabela Indeksa percepcije korupcije 2008 ......................................................... 126

Reference ............................................................................................................. 131 Online izvori ....................................................................................................... 133


8

Tranzicija i privatizacija dravnog kapitala1

Privatizacija ukljuuje interakciju izmeu drave i privatnih poslovnih ljudi i/ili kompanija, kakva postoji i u sluajevima bilo kakvog oblika javnog ugovaranja ili javnih nabavki. Meu ovim interakcijama postoje velike slinosti po pitanju ulaznih taaka korupcije, ansi (za obe strane transakcije) i moguih mjera za izbjegavanje ili ublaavanje korupcije. Slinosti se nalaze i u postupcima dodjele koncesija od strane drave (za sjeu uma, telekomunikacije, transport, elektro- i vodosabdijevanje, itd), a koje, takoe, nisu detaljnije obuhvaene ovim radom. Ova publikacija ima za temu iskljuivo proces privatizacije.

Sveobuhvatni nacionalni privatizacioni programi provoeni su najvie u transformacijskim ili tranzicionim zemljama istone Evrope i odreenim zemljama u razvoju, naroito afrikim. U Latinskoj Americi i Aziji privatizaciji se ee pristupalo kroz individualne sluajeve. U zemljama sa irokim nacionalnim programima, esto nacionalna privatizaciona agencija ili neka slina institucija ima ili je imala centralnu odgovornost; u drugim zemljama odgovornost je ee bila ili jeste na tehnikim ministarstvima koja imaju nadlenost nad subjektom, kao to su ministarstvo voda, industrije ili energetike. Centralna institucija e biti bolje upoznata sa privatizacionim procedurama nego sa tehnikim aspektima transakcije; tehniko ministarstvo e malo znati o proceduralnim aspektima. U obe situacije, rukovodioci ili pokretai procesa privatizacije mogu biti povodljivi i podloni manipulacijama i zato im je potrebna adekvatna pomo.

Pravna osnova

Pravna osnova za privatizaciju obino je data privatizacionim zakonom, ak i kada postojanje ovakvog zakona nije ustavom zahtjevano. Privatizacionim zakonom se najee

Definiu vladini ciljevi; Daju amandmani na postojee zakone, koji bi u suprotnom bili prepreka

privatizaciji; Kreiraju institucije sa zadatkom da provode privatizaciju, bilo kao dio

postojeeg ministarstva ili vladinog ureda, bilo kao posebna privatizaciona agencija ili institucija;

Izbjegava vakuum vlasti koji bi mogao dovesti do spontane ili neovlatene privatizacije;

Odobrava finansijska rekonstrukcija preduzea prije prodaje i ponitenje, korekcija ili zamjena dugova za akcije;

1 Ovo poglavlje je prilagoeno na osnovu publikacije dr. Wiehen, Michaela: Avoiding/Containing

Corruption in Privatization Guidance Paper, Munich, 10 March 2004


9

Definiu privatizacioni metodi i bilo kakva ogranienja za potencijalne ponuae; i

Predvia alokacija prihoda od prodaje.

Ciljevi privatizacije

Za donosioce javnih odluka privatizacija moe imati nekoliko ciljeva politike, ekonomske i druge. Ovi ciljevi mogu jaati jedni druge ili biti u meusobnom konfliktu.

U politike ciljeve obino se ubrajaju: okonanje politike kontrole nad dravnom imovinom i time prekid ekonomskih i finansijskih gubitaka pojedinanih preduzea, koritenje privatnih ekonomskih inicijativa, stvaranje iroke klase produktivnih vlasnika imovine, izbjegavanje gaenja preduzea, smanjenje budetskih deficita, jaanje lokalnog trita kapitala ili koritenje uspjeno privatizovanih preduzea kao motorne snage dinamikog razvoja sektora.

U ekonomske ciljeve, pored ostalih, ubrajaju se: stimulisanje ekonomskog rasta zemlje, ubrzavanje razvoja, poboljanje finansijske profitabilnosti preduzea, stvaranje konkurencije, jaanje pristupa meunarodnom znanju i meunarodnim tritima kapitala, jaanje rukovoenja preduzeima (upoljavanje menadera sa meunarodnim pozicijama i iskustvom) i postizanje dobrih cijena za dravu, po mogunosti u stranim valutama.

Rizici privatizacije

Ciljevi, svakako, dolaze sa rizicima na nivou preduzea. U ovom kontekstu treba imati na umu da je privatizacija obino povezana sa smanjenjem radne snage i redukovanjem socijalnih programa i prava. Ovakve redukcije moe preduzeti drava prije privatizacije, kako bi poboljala efikasnost/smanjila gubitke preduzea i time uveala njihovu vrijednost i poboljala njihovu marketinku poziciju; ili novi vlasnik, sa ili bez znanja, odobrenja, pa ak i podrke drave. Ovakve odluke su veoma podlone korupciji.

esto e ekonomski ciljevi privatizacije biti u podreenom poloaju u odnosu na politike, ili obratno, to stvara potencijalne konflikte (kao na primjer kada se umanjuje znaaj stranog kapitala, ak i na tetu budueg boljeg pristupa meunarodnom znanju; kada se lokalnim elitama u ili izvan preduzea daju posebne privlegije; kada se odreene etnike manjine iskljuuju iz liste potencijalnih ponuaa ili im se daje povlateni pristup itd.). Ovakve situacije treba paljivo motriti i procjenjivati ih i sa aspekta prevencije korupcije.


10

Metodi privatizacije

Privatizacija (itava ili djelimina) se moe izvriti uz pomo nekoliko metoda:

Direktnom prodajom ili kroz zajednika ulaganja sa stratekim investitorom; Prodajom najboljem ponuau/ponuau koji ima najviu ponudu, nakon

odabira tendera unutar: o Otvorene ili o Zatvorene grupe ponuaa;

Aukcijom, bilo: o Otvorenom, ili o Kontrolisanom, sa postupkom predkvalifikacije onih koji su prijavili

uee; Prodajom akcija na berzi; Prodajom ili distribucijom vauera javnosti ili dijelu javnosti (poseban problem

koji prati prodaju ili distribuciju vauera je injenica da esto, zbog njihove isuvie iroke distribucije, ne postoji grupa vlasnika vauera koji su kompetentni ili odgovorni za upravljanje preduzeem);

Otkupom od strane zaposlenih ili menadera; ili Kombinacijom nekoliko metoda

Svaki od ovih metoda ima ulazne take ili rizike korupcije, od kojih su neki generalno primjenjivi, a drugi specifini za pojedini metod.

Proces privatizacije

Privatizacija praktino svakog pojedinanog preduzea odvija se kroz identini proces od etiri koraka:

Strateko razmatranje i odluivanje: razmatranje i postavljanje politikih i ekonomskih ciljeva, ukljuujui oekivanja od uvoza kapitala i/ili znanja i pristupa tritima i tehnologiji; evaluacija politikog i ekonomskog okruenja; selekcija privatizacionih kriterija; procjena privatizacionih rizika; razvoj strategije za borbu sa politikim potekoama, kao to je otpor javnosti ili zaposlenih i menadera preduzea prema privatizaciji.

Priprema privatizacije: neophodne fizike, finansijske (npr. tretman starog duga) ili organizacione, strukturalne ili kadrovske promjene prije privatizacije, kako bi se ona olakala; procjena imovine i obaveza preduzea; eventualno odreivanje minimalne cijene; formulisanje investicija i mjera za zatitu zaposlenih, koje e novi vlasnik preduzeti; odreivanje zakonske i druge odgovornosti za postupanje sa starim dugom za zatitu ivotne sredine; garancije da e preduzee zaista nastaviti da posluje i/ili garancije kvaliteta proizvoda; izrada nacrta neophodnih pravnih akata.


11

Marketing: potraga za stratekim investitorom, tenderski ili aukcijski proces, oglaavanje i druge marketinke aktivnosti kao to su: direktne ponude, turneje, itd.

Evaluacija ponuda/ponuaa, pregovori i zakljuivanje ugovora.

Problemi u procesu privatizacije2 Privatizacija pojedinanih preduzea se moe uiniti mnogo predvidljivijom i manje ranjivom na korupciju ako zemlja, pored generalno dobre i transparentne strukture vlasti i prethodnih uspjeha, ima detaljnu, jasnu privatizacionu politiku i stategiju, koje nedvomisleno i transparentno postavljaju elementarna pravila i propise. Politikom bi se odredio generalni stav vlade u odnosu na privatizaciju, svrha i ciljevi koji se trebaju postii i preferirane metode. Ovo bi trebalo da ukljuuje jasne kriterije o tome koja preduzea privatizovati i kada. Privatizaciona politika, takoe, treba da odredi institucionalne aspekte (da li odgovornost dati odvojenoj, centralnoj privatizacionoj agenciji ili je podijeliti na razliita tehnika ministarstva) i zatitne mjere kontrole i nadzora (interna i eksterna revizija, parlamentarni nadzor itd.).

Potencijalni problemi privatizacije u meuvremenu su bivali globalno prepoznati, to je postepeno uticalo na promjenu dinamike. Nagon za rapidnim procesom privatizacije i uspjesima, koji je dolazio naroito od institucija za razvojnu pomo, ustupio je mjesto mnogo sistematinijim, sveobuhvatnijim i briljivijim pripremama i procedurama za primjenu, zasnovanim na efikasnim, transparentnim privatizacionim politikama, zakonima i institucijama. Ova globalna iskustva pruaju dragocjene informacije i utiu danas na srodne procese u mnogim zemljama i institucijama.

Ranjivost procesa privatizacije na korupciju i druge oblike zloupotreba u kritinoj mjeri je determinisana izabranim metodom i modalitetima privatizacije, optim politikim i upravnim okruenjem u zemlji, karakterom i kvalitetom osnovne ekonomske strukture (da li ekonomija funkcionie na bazi konkurencije, kontrolisana je i regulisana od strane drave, ili ak zarobljena od strane oligarhijskih elemenata), kvalitetom zakona i institucija, pravilima i regulativom koja se odnosi na privatizacioni program i njegovu kontrolu i kao najvanije, nivoom transprentnosti privatizacionih pravila i svih koraka privatizacionog procesa. Ovdje je potrebno zapamtiti da postoji jasna, direktna korelacija izmeu tradicionalne politike slobodnog pristupa informacijama i slobode od korupcije u svim zemljama, kao to to godinu za godinom pokazuje Indeks percepcije korupcije Transparency Internationala (CPI)3, poretkom zemalja po stepenu korupcije.

2 Ibid

3 www.transparency.org


12

Kvalitet privatizacionog procesa i njegova ranjivost na korupciju takoe je snano odreena stepenom razvoja efikasne parlamentarne kontrole i institucija finansijskog trita, te pravosua. U zemljama koje su u ranijoj fazi razvoja ovih institucija, nailazi se, pored uobiajenih ulaznih ili rizinih taaka korupcije, na naroito ranjiva rizina mjesta. Meu njima su, na jednoj strani, nedostaci u funkcionisanju insittucija finansijskog trita, kao to su berze i banke sa meunarodnim iskustvom i vezama, a na drugoj strani je odsustvo efikasnih institucija kontrole, kao to su institucije interne i eksterne revizije ili funkcionalni parlamentarni nadzor. Od velike koristi moe biti i centralna nezavisna antikorupcijska institucija, potovana i podrana od strane parlamenta i izvrnih organa, koja je sposobna da istrauje i procesuira korupciju visoko pozicioniranih politiara, kao i korumpiranih privatnih preduzetnika sa tesnim politikim vezama na visokom nivou, i da obezbjedi njihovu odgovornost za sopstvena djela.

Bosna i Hercegovina u poslijeratnoj tranziciji etrnaest godina je prolo nakon rata, a Bosni i Hercegovini tek slijedi znaajan ekonomski oporavak. Uzimajui u obzir vrijeme koje je BiH izgubila tokom rata devedesetih godina i dugi period tranzicije do kraja devedesetih, ova decenija reformi nije uspjeno iskoritena kako bi se dovrili svi kljuni procesi i kako bi se omoguilo da drava sustigne ostale zemlje koja se vie uznapredovale u ovom procesu.

Tek nedavno je BiH prebacila fokus sa poslijeratne rekonstrukcije na transformaciju prema trinoj ekonomiji i sporom otvaranju za strane investicije. Meutim, strani i domai investitori se suoavaju sa brojnim ozbiljnim preprekama, ukljuujui sloen pravni i regulatorni okvir, netransparentne procedure poslovanja, slabe sudske strukture i korupciju.

Prema izvjetaju Svjetske banke Doing Business 2009, BiH je pala sa 117. mjesta na kojem je bila prethodne godine, na 119. mjesto.4 Sada je na poslijednjem mjestu meu zemljama Evrope i centralne Azije kada su u pitanju vrijeme i trokovi osnivanja preduzea, kao i trokovi registrovanja imovine5.

Slini trendovi mogu se uoiti uzimajui u obzir sveukupni nivo korupcije, prema globalnom Indeksu percepcije korupcije (CPI) Transparency Intrenational-a.6 BiH je

4 Doing Business 2009 je esti po redu godinji izvjetaj koji se bavi regulativama koje pospjeuju

poslovne aktivnosti, kao i onima koji ih koe. Doing Business predstavlja kvantitativne pokazatelje poslovnih regulativa i zatite imovinskih prava koji se periodino uporeuju kroz 181 dravu (www.doingbusiness.org). 5 5.20 % imovinske vrijednosti

6 Pozicija zemlje na TI CPI listi ne samo da predstavlja nivo korupcije iz ugla poslovnog sektora,

akademskog, te po analizama rizika, oslikava i imid zemlje u oima potencijalnih ulagaa.


13

nekoliko godina doivljavala stalni pad na CPI listi, zavrivi na kraju sa indeksom 2.9 u 2005. i 2006. godini, ime je postala najkorumpiranija i najnerazvijenija evropska drava, sa najveom prisutnou fenomena zarobljene drave7. Neznatan napredak primijeen je 2007.g. (indeks je bio 3.3), uglavnom kao posljedica veeg pritiska civilnog drutva i meunarodne zajednice na vlade da poveaju napore u borbi protiv korupcije. Naalost, niz dogaaja tokom 2007. i 2008.g. doveo je ponovo do pogoranja indeksa (ocjena 3.2 u 2008.g.), to je dovelo BiH na samo dno liste evropskih zemalja.

Makro-stabilnost8

Jedan od osnovnih preduslova stabilne makroekonomske politike su javni prihodi i rashodi, tj. menadment javnog sektora uopte. BiH karakterie velika javna potronja izvrnih vlasti na svim nivoima, kao procenat BDP-a. Taj procenat je vei nego u zemljama slinog nivoa BDP po glavni stanovnika.9 Posebno je indikativno da su, prije svega, neefikasna i netransparentna potronja vlasti uzrok nerazumnog odliva javnih prihoda i resursa, a ne neefikasne strukture postignute Dejtonskim sporazumom. Stoga jaanje kvaliteta i racionalizacija javne administracije ostaju kljuni izazovi u zemlji (npr. nije neophodno vie sredstava za obrazovanje, ve njegov bolji kvalitet), tim prije to je socijalna potronja velika i nefokusirana. Istovremeno e u 2009.g. vladini prihodi stagnirati, ili to je vjerovatnije opasti.

Poveanje zaposlenosti bi moglo ublaiti rastue deficite, no poveanje produktivnosti e biti znaajniji faktor u ekonomskom rastu, od raspoloivosti radne snage. Bez obzira na navedeno, obrazovanje i cjeloivotno uenje se moraju znaajno unaprijediti, to je jedna od kljunih socijalnih reformi zemalja u tranziciji, a koja je u BiH jo uvijek u zaecima. Reakcija preduzea pogoenih negativnim makroekonomskim pokazateljima, uvijek i bez iznimke ogleda se u otputanju postojee radne snage, to je izvjestan scenario i po BiH preduzetnike.

Pored postojeih naslijeenih problema, globalna ekonomska kriza koja je formalno poela da se osjea u makroekonomskim bilansima evropskih zemalja krajem 2008.g., ostavlja sve vie posljedica i po privredu BiH. Tako se u nadolazeem periodu realno oekuje smanjenje priliva kapitala i direktnih stranih ulaganja, to uslonjava injenica da e 2009.g. proi bez znaajnijih privatizacionih projekata. 7 Fenomen zarobljene drave je pojava u kojoj su spoljni interesi (najee privatni sektor, mree

mafije, itd.) u mogunosti da iskrivljuju dravne zakone, propise i regulative, radi postizanja svog (uglavnom finansijskog) interesa, kroz koruptivne transakcije sa javnim zvaninicima i politiarima. Fenomen zarobljena drava je prepoznat kao najtetniji i najtvrdokorniji problem korupcije, naroito u zemljama u ekonomijama u tranziciji u kojima su jo uvijek nepotpuni ili iskrivljeni procesi uspostavljanja demokratije i u kojoj nisu osigurana imovinska prava. 8 Prilagoeno na osnovu prezentacije g. Marco Mantovanelli, ef ureda Svjetske banke u BiH,

konferencija TI BiH, Sarajevo, 17. 12. 2008.g. 9 U 2008.g. javna potronja svih nivoa vlasti u BiH iznosila je priblino 50% BDP, dok je evropski

prosjek na nivou do 40%.


14

Dinamika berzi, koja je u BiH ve od ranije u bitnom padu, zahvaljujui netransparentnim privatizacijama i nekim od poraavajuih poteza izvrnih vlasti, posebno u RS, doekae i kraj 2009.g. bez ulaza svjeeg kapital u domau privredu. Stoga se u 2009.g. oekuje pad realnog BDP-a i to u zabrinjavajuem iznosu od -3% u odnosu na prethodnu godinu.10

Vei trokovi zaduivanja ne samo da usporavaju ekspanziju kredita, ve potencijalno vode i ka ozbiljnom smanjenju davanja zajmova korporativnom sektoru i hipotekarnih zajmova. Ovo e dalje dovesti do smanjenja investicija, ak i unutar zemlje. Smanjenje kreditiranja e se vjerovatno odrati kroz itavu 2009.g. Ovakve, bitno pogorane pokazatelje, dodatno e usloiti smanjenje priliva ino-doznaka, koje u BiH alje dijaspora, kao posljedica krize u zemljama u kojima su zaposleni. ak da do smanjenja i ne doe, dosadanji trend rasta se nee nastaviti.

Izvoz e biti smanjen, obzirom na recesiju na kljunim izvoznim tritima (regionalno, ali i EU, na koje otpada oko 90% ukupnog BiH izvoza) i obzirom na pad cijena roba globalno (naroito imajui u vidu da primarne robe ine 42% BiH izvoza [samo bazni metali ine 27%], dok su cijene materijala, roba, te potranja za istima drastino opali u odnosu na nedavni vrhunac). Stoga e finansiranje deficita tekueg rauna biti velik izazov predstojeeg perioda od nekoliko kriznih godina. Rezerve e opadati, jer e kratkorono pokrivati uveani deficit, koji se predvia na nivou od oko -10% BDP-a11, to, srednjorono, potencijalno predstavlja veliku prazninu i problem po makroekonomsku stabilnost, ukljuujui i samu nacionalnu valutu. Svi ovi pokazatelji neminovno e voditi do daljeg opadanja standarda stanovnitva i irenja siromatva, a pojedinci ija je individulna potronja ve sada zavisna od zajmova, nee nalaziti izvore za njeno dalje finansiranje, te bi mogli zapasti u krizu otplate dugova.

Prema tome, iako je ekonomska situacija i poloaj privrede bio dovoljno teak i do sada, globalna kriza e dodatno uveati magnitudu problema i dovesti do makroekonomske situacije na pragu ozbiljne krize likvidnosti drave i opstanka privrednih aktivnosti. U takvim okolnostima neophodno je upregnuti sve poluge ekonomske politike, s ciljem saniranja ovako tekih posljedica. Jedna od njih je i pravovremena i kvalitetno pripremljena privatizacija dravnih privrednih resursa, a za to, ini se, izvrna vlast FBiH i RS jo uvijek nije spremna.

'Nova poslovna elita'

U vrijeme rata, vlasti u Sarajevu, te drugim bh. gradovima pod opsadom, pribjegavale su tacitnim poslovnim aranmanima sa grupacijama koje su bile u stanju da naoruaju domae vojne snage i time omogue otpor spoljnim napadima na grad. 10

Emerging Europe Monitor, South East Europe Bosnia and Herzegovina, May 2009, p.11 11

Emerging Europe Monitor, South East Europe Bosnia and Herzegovina, May 2009, p.11


15

Slina situacija je bila i na teritorijama pod kontrolom Vojske Republike Srpske, gdje je monopol nad trgovinom, bilo sa Srbijom, bilo sa zaraenim stranama, bio povjeren nekolicini probranih i politiki lojalnih pojedinaca. Takve su grupacije na svim zaraenim stranama, ve tokom rata, a pogotovo poslije njega, bile idealno pozicionirane da upravljaju privredom, posebno novonastalim privatnim sektorom i da na taj nain, kroz bliske veze s politikom, koriste privilegovan poloan naspram javnog sektora ili da utiu na tok i rezultat privatizacije. Mnogi aspekti kriminalizacije konflikta sponzorisani su od strane dravnog aparata i direktno slue politikim interesima. Npr. politike voe esto ugovaraju poslove s kriminalcima i vercerima, jer takve poslove nisu sami u stanju provoditi. Takvi faktori bili su prisutni na razliite naine, ukljuujui trgovinu orujem, zaobilaenje embarga, organizovanje crnog trita, ali i na transnacionalnoj razini, to je sve inilo pokretaku snagu novog preduzetnitva.12 Po nekim teorijama, rat je trajao mnogo due, upravo zbog interesa ovih usko-interesnih grupa.13

U periodu kojeg se mnogi u BiH nerado sjeaju, lokalni su politiari i vojna rukovodstva lobirali za donoenje zakona o amnestiji ne po standardima na kojima je insistirala meunarodna zajednica, koji bi omoguio povratak svih koji su dezertirali kako bi izbjegli ratna zbivanja ve je zakon bio proiren, tako da je obuhvatio sve ilagalne trgovce, utajivae poreza, kradljivce humanitarne pomoi i sl. i to iz perioda od januara 1992.g. do 22.12.1995.g. Takav period obuhvata i godinu dana prije izbijanja rata, to je bilo posebno vano radi amnestiranja pojedinaca iz vremena dolaska na vlasti nacionalnih stranaka (SDA, HDZ i SDS) upravo ljudi koji su bili pokretai svih ilegalnih radnji iz ratnog i poslijeratnog perioda. Neki od politiara koji su se svesrdno zalagali za takav nacrt zakona i sami bi u suprotnom bili podloni sudu pravde.14

Ostankom ili visokom sferom uticaja ovakvih ljudi na vlasti unutar sve tri duboko podjeljene etnike zajednice, omoguen je monopol unutar odreenih privrednih sektora ili trgovinskih aktivnosti. Vlasti, koje su ciljano postavljale administrativne prepreke, omoguavale su tek probranim elitama trgovinu putem kontingenata, zapoinjanje poslovanja u profitabilnim sektorima ili ulaske, upravljanje, te spontanu privatizaciju dravnih preduzea15. Isti ljudi su sebe, kroz do tada ve ostvarene ratne ili monopolske profite, idealno pozicionirali da rukovode privatizacijom, kako koristei enormne finansijske prinose, tako i zahvaljujui povezanou sa strukturama na vlasti, s kojima su odravali blisku saradnju svih prethodnih godina.

12

Andreas, P: The Clandestine Political Economy of War and Peace in Bosnia, International Studies Quarterly No. 48, pp. 2951, Brown University, 2004 13

Maas, P: Love Thy Neighbor: A Story of War, Papermac, London, 1996 14

Hodi, E. i Buturovi, A: Kako su SDA i HDZ Zatitili (Prije)Ratni Kriminal, Slobodna Bosna, Sarajevo, 20. 06. 2002g, str. 58. 15

Divjak, B: Bosnia-Herzegovina: Doing Business to Cement Peace, Supporting National, Provincial and Grassroots Private Sector Actors in Peacebuilding, International Alert, London, December 2005, str. 6-7


16

Pravni i institucionalni okvir privatizacije u BiH16

Uvod

Kako je ve reeno, proces privatizacije predstavlja jednu od najznaajnijih i najkorjenitijih tranzicijskih promjena - zahtijeva uspostavljanje novih temelja trine ekonomije kroz privatno vlasnitvo, to omoguava veu efikasnost kompanijama koje djeluju na tritu. Proces privatizacije zahtijeva liberalizaciju cjelokupnog ekonomskog okruenja, uspostavljanje novog finansijskog sistema i efikasnih vladinih i trinih institucija. Sve je ovo u BiH bilo dodatno oteano injenicom da se paralelno odvijao proces izgradnje drave, meusobnog povjerenja, demilitarizacije, dekriminalizacije i sl., dok su sve ove reforme paralelno uticale jedne na drugu i to uglavnom negativno.

Postupak privatizacije na teritoriji dananje BiH zapoet je jo 1990.g. kada je tadanja Savezna Skuptina Socijalistike Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ) donijela Zakon o drutvenom kapitalu ("Slubeni list SFRJ" br. 84/89 i 46/90). Privatizacija u tadanjim drutvenim preduzeima, poznata kao Markovieva privatizacija (po predsjedniku Saveznog Izvrnog Vijea (SIV-a) Anti Markoviu), polazila je od principa radnikog dioniarstva, tj. da radnici koji su radili u tadanjim drutvenim preduzeima otkupe dionice tog preduzea i postanu njegovi akcionari.

Privatizacioni proces je poeo poetkom 1990.g., ali zbog poznatih dogaaja u tadanjoj SFRJ, disolucije drave i rata, ovaj proces je bio zaustavljen, jer radnici nisu do kraja isplatili svoje dionice prema preduzeu (plaanje na rate), ve su u veini sluajeva isplatili samo dio novca koji je trebao da bude uplaen da bi se dionice u cjelini otkupile.

Naknadno, donoenjem zakona o privatizaciji u BiH (na nivou entiteta i Brko distrikta), efekti ove nedovrene privatizacije ipak su djelimino priznati, na nain to su organi nadleni za provoenje postupka privatizacije bili duni da izvre reviziju privatizacije i da radnicima, ipak, priznaju odreeno uee u postupku nove privatizacije (Federacija BiH) ili je nain utvrivanja visine ovog kapitala preputen donoenju posebnog pravnog akta Vlade (Republika Srpska), s tim da je upisani a neuplaeni akcionarski kapital, sa popustom, otpisan.

Za vrijeme trajanja rata u RS je donesen Zakon o privatizaciji, prema kome je privatizacija shvaena kao dodjela svim graanima RS prava na uee u vlasnitvu i imovini preduzea koja se privatizuju, ali ta privatizacija nije nikada faktiki ni zapoeta, niti je imala bilo kakve efekte, tako da nije uzeta u obzir u ovom radu.

16

Neboja Milanovi, advokat i pravni savjetnik TI BiH, konferencija TI BiH, Sarajevo, 17.12.2008.g.


17

Bitna injenica koja se dogodila za vrijeme trajanja rata je da su doneeni zakoni po kojima je tadanja drutvena svojina, kao svojina svih graana, a koju su efektivno koristili radnici koji su radili u odreenom privrednom subjektu, proglaena dravnom imovinom, a koja je, kako joj samo ime kae, imovina drave na bilo kom nivou vlasti.

Generalno govorei, opte je stanovite da su zakoni koji su drutvenu imovinu pretvorili u dravnu, otvorili put nekontrolisanoj devastaciji preduzea, zloupotrebama rukovodeih struktura koje su dolazile na te pozicije iskljuivo po volji i za raun politikih i nacionalnih oligarhija, pa kao takve nisu nikom ni odgovarale za razne malverzacije, a to je sve imalo za posljedicu nekontrolisano obaranje vrijednosti kapitala preduzea, s ciljem jeftine kupovine, nekada vrijednih i kompetitivnih, drutvenih preduzea.

Prvi zakoni o privatizaciji u entitetima su doneeni jo 1997.g., ali je tek donoenjem Okvirnog zakona o privatizaciji preduzea i banaka na nivou Bosne i Hercegovine (1998.g.), koji je nametnut od strane Kancelarije visokog predstavnika u BiH, stvoren pravni okvir za pokretanje postupka privatizacije dravnog kapitala. Ovim Zakonom je uvedeno pravilo da se imovina zateena na podruju jednog entiteta privatizuje po zakonima koji vae u tom entitetu, s tim da su entiteti imali obaveze da izvre harmonizaciju zakona koji reguliu pitanje privatizacije.

Kako je konana odluka o statusu Brko distrikta Bosne i Hercegovine doneta 2000.g., to je proces privatizacije u Distriktu, kao posebnoj administrativnoj jedinici u BiH, vezano za principe Zakona koji je nametnuo Visoki predstavnik u BiH, vren na osnovu legislative koju je usvojila Skuptina Brko distrikta.

U preambuli zakona koji je nametnuo Visoki predstavnik u BiH, poziva se na Aneks 4 Dejtonskog sporazuma (Ustav BiH), a koji ne sadri bilo kakve odredbe o dravnoj ili javnoj imovini, pa slijedom principa koji vai u Ustavu BiH, da sve to nije eksplicite dodjeljeno u nadlenost Bosne i Hercegovine, spada u nadlenost entita, i ovaj zakon je ustanovio princip o teritorijalnoj (entitetskoj) privatizaciji.

Znai, u Bosni i Hercegovini postoje tri odvojena sistema privatizacije dravnog kapitala u tri administrativne jedinice (na nivou BiH, osim nametnutog Zakona, nema bilo kakve legislative koja se tie privatizacije), pa tako i ovaj rad prati tu logiku i daje samo okvirni pregled legislative u entitetima i Brko distriktu, s tim da je odreena panja posveena i pitanjima koja neminovno prate proces privatizacije banaka, koncesije, hartije od vrijednosti, privatizaciono investicione fondove, preuzimanje akcionarskih drutava, do pitanja revizije privatizacije.

Republika Srpska

Zakon o privatizaciji dravnog kapitala u RS donet je 1998.g. (Slubeni glasnik Republike Srpske 24/98) i mijenjan je i dopunjavan 2002., 2003. (dva puta) i 2005.g.


18

Republika Srpska je 2006. godine donijela potpuno novi Zakon o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima (51/06) koji je jednom mijenjan u januaru 2007.g.

Zakon o privatizaciji iz 1998.g. definisao je privatizaciju kao prodaju i prenoenje dravnog kapitala u preduzeima koja su u svojini RS, u svojinu domaih i stranih fizikih i pravnih lica, i poao je od stava da su osnovni principi privatizacije javnost i ravnopravnost uesnika. Treba napomenuti da su stanovi u dravnom vlasnitvu, poslovni prostori, garae i druga dravna imovina privatizovani po posebnim zakonima. Proces privatizacije stanova je zavren, dok je Zakon o privatizaciji poslovnih prostora i garaa doneen, ali zbog spora izmeu entitetske vlasti i lokalnih nivoa vlasti, prije svega u pitanju rasporeda sredstava od privatizacije ove imovine, Zakon nikada nije primjenjen u praksi (iako je usvojen u NSRS, a da nikada na njega nije stavljena bilo kakva rezerva, niti je stavljen van snage to, ini se, predstavlja svojevrstan pravni presedan).

S druge strane, izgraeno gradsko graevinsko zemljite, na osnovu Zakona o privatizaciji, ulazilo je u imovinu preduzea, pa se u veem broju sluajeva ispostavilo da su se preduzea i privatizovala samo da bi se dolo do atraktivnih graevinskih lokacija, dok je pitanje proizvodnje, u pravilu, bilo u drugom planu.

Dravni kapital u bankama, finansijskim oranizacijama i osiguravajuim kuama je privatizovan po posebnim propisima.

Organ koji provodi privatizaciju je Direkcija za privatizaciju, koja obavlja funkciju prodaje dravnog kapitala i za svoj rad odgovara Vladi RS. Sredstva plaanja za kupovinu dravnog kapitala su: vaueri dodjeljeni graanima (svaki graanin RS ima pravo na odreeni broj vauera, s tim da povlatene kategorije stanovnitva [borci, porodice poginulih i nestalih boraca, invalidi i pripadnici radne obaveze] imaju pravo na dodatni broj vauera), kuponi izdati kao kompenzacija za potraivanja po osnovu stare devizne tednje i novac. Pored toga, lica koja su imala staru deviznu tednju, imala su pravo da sa istom vre otkup stanova u dravnoj svojini, na kojima su imali stanarsko pravo.

Kao uesnici privatizacije pojavljuju se i Fond penziono invalidskog osiguranja sa 10% akcija u privatizovanom preduzeu i Fond za restituciju sa 5%, s tim da preduzea procjenjena na manje od 300.000 KM nisu imala obavezu prenosa akcija na ova dva Fonda.

Poetna cijena dravnog kapitala se utvrivala na osnovu Zakona o poetnom bilansu stanja u postupku privatizacije dravnog kapitala u preduzeima (24/98), a metode privatizacije su bile: a) vauer ponuda, b) tender, c) licitacija, d) specijalna licitacija -licitacija putem koje prodavac postepeno sniava poetnu cijenu dok ne dobije ponudu, e) direktna prodaja i f) kombinacija tih metoda. Zakon je traio da se najmanje 55% dravnog kapitala proda vauer ponudom. Prenos prava svojine na kupce je bio trenutak prijema cjelokupne cijene, s tim da je bilo iskljuivo zabranjeno


19

da se kupovina akcija preduzea mogla finansirati, kreditirati ili garantovati sredstvima preduzea koje se privatizuje.

Kako je ve navedeno, Republika Srpska je donijela novi Zakon o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima, u kome je, iako je deklaratorno zadrala principe zakona iz 1998.g., unekoliko promjenila proces privatizacije tzv, stratekih preduzea, na nain to je ukinula Agenciju za privatizaciju, uspostavila Investiciono razvojnu banku RS, kao ovlatenog prodavca dravnog kapitala, a kao predmet privatizacije su oznaeni akcije i udjeli koji se nalaze u portfelju Akcijskog fonda RS i dravni kapital koji se do stupanja na snagu tog zakona nije privatizovao.

Najznaanija promjena koja je usvojena ovim zakonom je mogunost da se dravni kapital u preduzeima iz oblasti proizvodnje i distribucije elektrine energije, naftne industrije, eljeznikog saobraaja, telekomunikacija, vodosnabdijevanja, rudarstva i umarstva, javnih medija, igara na sreu, proizvodnje oruja, vojne opreme i ostalim preduzeima od stratekog znaaja, privatizuje po posebnim privatizacionim programima koje donosi Vlada RS, uz saglasnost Narodne skuptine RS, s tim da i od ovog izuzetka Zakon kreira jo izuzetaka, a koji se tiu mogunosti da Vlada RS, u gore navedenim oblastima, moe preduzea privatizovati metodom neposrednog odabira kupca, uz saglasnost Narodne skuptine RS.

Pozivom na ovaj Zakon o privatizaciji, Narodna skuptina RS je donijela Zakon o uslovima prodaje akcija iz oblasti naftne industrije Republike Srpske (februar 2007.g., sa izmjenama i dopunama iz jula 2007.g,) koji je proglaen kao ius specialis u odnosu na sve druge zakone. Na osnovu ovog specijalnog Zakona, prodata je naftna industrija Republike Srpske (Rafinerija nafte a.d. Bosanski Brod, Rafinerije ulja a.d. Modria i Petrol a.d. Banja Luka) ruskom partneru Njeftegazinkor. Ne zna se u potpunosti ko su vlasnici 60% ovog preduzea koje je kupilo naftnu industriju Republike Srpske.

U martu 2008.g. Vlada RS je uputila u skuptinsku proceduru po hitnom postupku prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima, po kome se Vladi RS daje pravo da primjeni metodu neposrednog odabira kupca u privatizaciji svih stratekih preduzea, kako onih iz oblasti proizvodnje i distribucije elektrine energije, naftne industrije, eljeznikog saobraaja, telekomunikacija, vodosnabdijevanja, rudarstva i umarstva, javnih medija, igara na sreu, proizvodnje oruja i vojne opreme, tako i ostalih preduzea koja su odlukom Vlade RS svrstana u red stratekih, jer postoji iskazan interes za privatizaciju pojedinih stratekih preduzea ovom metodom, pa je potrebno to prije izvriti izmjenu Zakona, kako bi se omoguila njihova privatizacija. (Obrazloenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima - Razlozi za donoenje Zakona).


20

Privatizacija banaka

Banke u RS su privatizovane na osnovu Zakona o privatizaciji dravnog kapitala u bankama (Slubeni glasnik Republike Srpske broj 24/98). Kao i preduzea, banke su bile dune da saine poetni bilans, koji je odobravalo Ministarstvo finansija RS, a po osnovu posebnog zakona (o poetnom bilansu stanja u postupku privatizacije dravnog kapitala u bankama-24/98). Sve banke koje su imale u strukturi kapitala preko 50% dravnog kapitala ule su u proces privatizacije, a nesolventnim bankama je Agencija za bankarstvo RS oduzimala dozvolu za rad i banka je prestajala sa radom. Postupak privatizacije banaka je provodilo Ministarstvo finansija, a predmet prodaje su bile postojee ili nove akcije, kroz emisiju istih, dok su metodi prodaje bili licitacija i neposredna pogodba, u sluaju da licitacija nije uspjela. Plaanje dionica banke u toku privatizacije je bilo mogue samo novcem, s tim da kreditiranje kupovine dionica nije moglo biti iz kapitala banke koja se privatizuje. Sredstva ostvarena prodajom postojeih dionica su pripadala Budetu RS, dok su sredstva za kupovinu novoemitovanih dionica pripadala banci. Ugovor o prodaji dionica banke odobravala je Vlada RS, a sam ugovor, u pismenoj formi, je zakljuivalo Ministarstvo finansija RS.

Privatizaciono investicioni fondovi i drutva za upravljanje privatizacionim fondovima

Privatizaciono investicioni fondovi (PIF) su osnovani (u skladu sa Zakonom o Privatizaciono investicionim fondovima i drutvima za upravljanje privatizacionim fondovima - 24/98) s ciljem da se preko njih prikupljaju vaueri koji su podjeljeni graanima RS, na osnovu Zakona o privatizaciji dravnog kapitala, i da se vri zamjena vauera za akcije preduzea koja se privatizuju. Drutva za upravljanje PIF-ovima, kao i sami PIF-ovi, su osnovani kao akcionarska drutva, uz potovanje minimalnih standarda, propisanih Zakonom, za osnivanje i rad ovih drutava. Graani su povjeravali svoje vauere drutvima za upravljanje PIF-ovima, a ova drutva su koristila vauere iskljuivo za osnivanje PIF-ova i na taj nain postajala dioniari PIF-ova, dok su PIF-ovi tim istim vauerima uestvovali u procesu privatizacije preduzea, s tim da je PIF mogao maksimalno 10% od prikupljenih vauera koristiti za kupovinu akcija u jednom preduzeu (disperzija rizika).

Kao neophodni instrumenti koji prate privatizaciju, doneen je Zakon o hartijama od vrijednosti, ustanovljena je Komisija za hartije od vrijednosti kao centralno regulatorno tijelo, uspostavljen je Centralni registar hartija od vrijednosti (CRHOV) i osnovana je Berza u Banja Luci (BLSE).

Isto tako, doneen je i Zakon o preuzimanju akcionarskih drutava (2002.g.), po kome je akcionar koji stekne procenat od 25% od ukupnog broja glasova koje daju akcije emitenta s pravom glasa, obavezan da o sticanju, bez odlaganja, obavijestiti


21

emitenta, Komisiju za hartije od vrijednosti i javnost, te da objavi ponudu za preuzimanje.

Zakonom o Fondu za restituciju osnovan je Fond za restituciju Republike Srpske. Cilj osnivanja ovog Fonda je namjera zakonodavca da se obezbjede sredstva koja e biti na raspolagnju Vladi RS i iz kojih e Vlada RS morati isplaivati naknade bivim vlasnicima nacionalizovane ili na drugi nain oduzete imovine, a kada se donese Zakon o restituciji. Kako je predvieno Zakonom o privatizaciji dravnog kapitala, Fond za restituciju RS stie 5% dionica u svakom privatizovanom preduzeu, po sili zakona, a ova sredstva spadaju u portfelj Fonda. Kako se Fond osniva kao akcionarsko drutvo, moe da stie i sredstva od dividende. Upravljanje Fondom vri Investiciono razvojna banka Republike Srpske.

Kako je ve navedeno, prema ranijem Zakonu o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima (iz 1998.g.) Agencija za privatizaciju je bila organ koji je bio zaduen za proces privatizacije, konkretno za proces prodaje akcija dravnih preduzea. Zakonom o investiciono razvojnoj banci Republike Srpske (2006), ukinuta je Direkcija za privatizaciju RS, a poslove u vezi privatizacije neprivatizovanog dravnog kapitala preuzela je Investiciono razvojna banka Republike Srpske (IRBRS). IRBRS je osnovana radi upravljanja Fondom stanovanja RS, Fondom za razvoj i zapoljavanje RS, Akcijskim fondom RS, Fondom za restituciju RS i Fondom za upravljanje nekretninama i potraivanjima u vlasnitvu Republike Srpske. Akcijskom fondu Republike Srpske, na osnovu Zakona, su pripale akcije i udjeli preduzea koja se registruju nakon stupanja na snagu Zakona o akcijskom fondu, a koji ine dravni kapital u Republici Srpskoj, kao i akcije i udjeli koje stie Republika Srpska u postupcima restrukturisanja ili steaja u registrovanim preduzeima, pa tako steene akcije i udjeli ine imovinu Fonda, a Fondu pripadaju sva prava iz hartija od vrijednosti i udjela koji se nalaze u njegovom portfelju. IRBRS vri prodaju hartija od vrijednosti iz portfelja Akcijskog fonda putem berze, na osnovu tendera, prihvatanjem javne ponude za preuzimanje akcija, a izuzetno, prodaja hartija od vrijednosti se moe vriti i drugim metodama, u skladu sa Zakonom o privatizaciji dranog kapitala u preduzeima (vidjeti gore).

Kao oblik privatizacije u irem smislu, a vezano za drutvena dobra, moe se smatrati i postupak regulisan Zakonom o koncesijama. Pod pojmom koncesija se podrazumijeva pravo obavljanja privrednih djelatnosti koritenjem prirodnih bogastava, dobara u optoj upotrebi i obavljanje djelatnosti od opteg interesa, a predmet koncesije je izgradnja i korienje ili korienje: puteva i pripadajuih infrastrukturnih objekata, eljeznikih pruga, plovnih kanala i luka, aerodroma, vodotoka i drugih voda, izgradnja energetskih objekata, istraivanje i koritenje nafte, zemnog gasa i drugih mineralnih sirovina i drugo, sve do igara na sreu i potanskih i telekomunikacionih usluga.


22

Zakonom o koncesijama osnovana je Komisija za koncesije RS koja ima nadlenost provoenja procedure po Zakonu o koncesijama, dok konanu odluku o dodjeli koncesije donosi Vlada RS. Postoje dva koncesiona metoda: javni poziv koji raspisuje Komisija za koncesije RS i samoincijativna ponuda, gdje se budui koncesionar obraa Vladi ili nedlenom ministarstvu, s tim da saglasnost za zakljuenje ugovora o koncesiji na osnovu samoinicijativne ponude daje Komisija za koncesije RS.

Konano, u martu 2006.g., NSRS je donijela Zakon o reviziji privatizacije u dravnim preduzeima i bankama, s ciljem utvrivanja nezakonitosti u procesu privatizacije i utvrivanja vlasnike strukture kapitala; spreavanja organizovanog kriminala da uspostavi kontrolu nad kapitalom; utvrivanja obaveza i odgovornosti odgovornih lica u organima dravne uprave, upravnim organizacijama i drugim organizacijama; provjere ugovornih strana i drugih lica s kojima su zajedniki djelovali u privatizaciji.

Pod revizijom privatizacije smatra se ispitivanje odluka i postupaka Vlade Republike Srpske, Direkcije za privatizaciju RS, Ministarstva finansija RS i Jedinice za privatizaciju banaka, kao i odluka i postupaka drugih organa Republike Srpske; procedura u provoenju privatizacije, tendera, licitacija, direktne prodaje; ugovora o privatizaciji i izvravanja ugovorenih obaveza, promjena vrenja djelatnosti preduzea suprotno uslovima iz ugovora o prodaji i naina upotrebe stare devizne tednje u postupku privatizacij.

Reviziju procesa privatizacije sprovodi Komisija za reviziju privatizacije koju imenuje Vlada RS.

Federacija Bosne i Hercegovine

Zakon o privatizaciji dravnog kapitala u FBiH doneen je 1997.g.17 i mijenjan je ili dopunjavan 9 puta. Polazei od ustavne strukture Federacije BiH i podijeljene ustavne nadlenosti u oblasti privrede, generalno, izmeu Federacije BiH kao entiteta u BiH i kantona u FBiH, organi za provoenje postupka privatizacije su, pored Agencije za privatizaciju Federacije BiH i 10 kantonalnih Agencija za privatizaciju, koje su osnovane posebnim, kantonalnim zakonima.

Kao i u RS, svako preduzee koje se privatizovalo moralo je da pripremi program privatizacije i poetni bilans za privatizaciju, koji su se podnosili na odobrenje nadlenoj agenciji za privatizaciju (kantonalnoj). Isto tako, vrena je revizija privatizacije preduzea izvrene na temelju Zakona o drutvenom kapitalu18, a nalaz revizije po osnovu SFRJ zakona inio je dio bilansa preduzea koje se privatizovalo. U poetnom bilansu preduzea za privatizaciju nije se iskazivala vrijednost stanova, 17

Slubene novine Federacije BiH broj 27/97 18

Sluzbeni list SFRJ br. 84/89 i 46/90


23

niti prirodnih bogastava i dobara o optoj upotrebi, kao ni sredstva koja e biti podlona Zakonu o restituciji.

Privatizacija preduzea se vrila prodajom dionica i imovine, a metodi privatizacije su javna prodaja (draba), javno prikupljanje ponuda i, alternativno, neposredna pogodba.

Sredstva plaanja u postupku privatizacije su: certifikati iz osnova potraivanja fizikih lica prema Federaciji, certifikati iz osnova potraivanja pravnih lica prema Federaciji na ime kompenzacije za imovinu koja je predmet restitucije, vrijednosni papiri, novac i sredstva iskazana u deviznim vojnim knjiicama i certifikatima pripadnika oruanih snaga BiH.

Prema zakonu o privatizaciji postoji i tzv. mala privatizacija, koja se odnosi na obavezu privatizacije preduzea sa osnovnim kapitalom do 500.000 KM i do 50 zaposlenih, kao i preduzea kojima je osnovna djelatnost trgovina, ugostiteljstvo, usluge i putniki saobraaj. Prodaja dravnog kapitala u maloj privatizaciji se vrila uz obavezno plaanje u novcu najmanje 35% ugovorene prodajne cijene, a za svaki iznos plaen u novcu preko 35%, mogao se odobriti popust od 8%.

Privatizacija preduzea koja se vrila i privatizacijom dijelova preduzea, nastalih podjelom preduzea na vie dijelova, kao samostalnih tehno-ekonomskih cjelina, smatra se prodajom u velikoj privatizaciji.

U FBiH je doneen i Zakon o utvrivanju i realizaciji potraivanja graana u postupku privatizacije. Pod potraivanjima se podrazumjevaju potraivanja po osnovu stare devizne tednje, po osnovu kompenzacije za denacionalizovanu imovinu koja se ne moe vratiti u vlasnitvo i posjed, potraivanja po osnovu neisplaenih plata pripadnika Armije RBiH, Hrvatskog vijea obrane i Policije i opta potraivanja graana utvrena Zakonom o privatizaciji preduzea.

Kao i u RS, naknadim izmjenama i dopunama Zakona o privatizaciji data su odreena ovlatenja Vladi FBiH da moe odrediti da se pojedina preduzea mogu privatizovati po posebnim propisima i da se dio ili cijeli dravni kapital moe izuzeti iz procesa privatizacije, s tim da odluku o izuzimanju dravnog kapitala iz procesa privatizacije do 30% vrijednosti dravnog kapitala donosi Vlada FBiH, a preko 30% Parlament FBiH na prijedlog Vlade FBiH.

Privatizacija banaka

Proces privatizacije banaka u Federaciji BiH, po zakonskim rjeenjima bio je gotovo identian privatizaciji banaka u RS u pogledu poetnog bilansa stanja, solventnosti banaka, organa za provoenje privatizacije, metode privatizacije i naina plaanja otkupljenih dionica, s tim da je ugovor o prodaji banke sa kupcem potpisivalo nadleno ministarstvo (finansija).


24

Drutva za upravljanje fondovima i investicionim fondovima

Sve to je reeno za drutva i fondove u RS vai mutatis mutandis i za Federaciju BiH, s tim da se u FBiH, na osnovu zakona koji regulie ovu materiju, mogu osnivati uzajmni fondovi, kao otvoreni fondovi bez svojstva pravnog lica i investicioni fondovi, koji se definiu kao dionika drutva ija je iskljuiva djelatnost prikupljanje finansijskih sredstava i investiranje u prenosive vrijednosne papire, kao i svako drugo investiranje u cilju sticanja dobiti.

Kao u RS, u Federaciji BiH je doneen Zakon o hartijama od vrijednosti i ustanovljena Komisija za hartije od vrijednosti, kao centralno regulatorno tijelo, uspostavljen je Centralni registar hartija od vrijednosti (CRHOV) i osnovana je Berza u Sarajevu (SASE). Razlika je jedino to je u FBiH doneen poseban Zakon o komisiji za hartije od vrijednosti, dok je u RS pitanje organizacije i nadlenosti Komisije za hartije od vrijednosti regulisano Zakonom o tritu hartija od vrijednosti.

Isto kao u RS, u FBiH je doneen i Zakon o preuzimanju akcionarskih drutava, po kome akcionar koji stekne procenat od 30% (u RS 25%) od ukupnog broja glasova koje daju akcije emitenta s pravom glasa, obavezan je o sticanju bez odlaganja obavijestiti emitenta i Komisiju za hartije od vrijednosti.

U pogledu Zakona o koncesiji, za Federaciju BiH vae, mutatis mutandis, isti principi kao i u RS.

Konano, u FBiH nije doneen zakon o reviziji privatizacije, iako se o tome ve due vrijeme vode politike i strune diskusije u Parlamentu FBiH i javnosti i iako je nacrt ovog zakona ve nekoliko mjeseci u parlamentarnoj proceduri.

Brko Distrikt

Nakon arbitrane odluke za teritoriju optine Brko 2000.g., uspostavljen je Brko distrikt kao posebna upravna i teritorijalna jedinica, sa svojom zakonodavnom, izvrnom i sudskom vlasti. Meunarodna zajednica je ipak zadrala odreenu kontrolu nad Distriktom putem pozicije Supervizora za Brko distrikt, a koji, slino ovlatenjima Visokog predstavnika u BiH, ima ovlatenje da svojim obavezujuim nalozima vri odreene intervencije u legislativi koju donosi Skuptina Brko distrikta (pored drugih ovlatenja).

U tom smislu, Skuptina Brko distrikta je donijela Zakon o privatizaciji preduzea u Brko distriktu Bosne i Hercegovine (mart 2004.g.), s tim da kapital preduzea koja se privatizuju, steen po osnovu Zakona o drutvenom kapitalu (SFRJ) i Zakona o isplati linih dohodaka (Slubeni list SFRJ broj 37/90, 84/90), nije bio predmet privatizacije.


25

Osnovana nalogom supervizora, Kancelarija za privatizaciju Brko Distrikta je nadlena da sprovodi proces privatizacije u Distriktu. Predmet prodaje je dravni kapital u visini od 67% od ukupne vrijednosti kapitala preduzea koje se privatizuje, a preostali dravni kapital u preduzeu do 33% privatizuje se putem vauera i certifikata. Ako se tih 33% dravnog kapitala ne privatizuje kroz vauere i certificate, isti kapital ostaje u vlasnitvu Distrikta i kasnije se prodaje kao akcijski kapital. Imajui u vidu injenicu da je proces privatizacije u oba entiteta zapoet ranije (1998.g.) nego u Brko distriktu, Supervizor za Brko distrikt je donio nalog (2002.g.) kojim je prvo osnovao Manjinski dioniarski fond i utvrdio pravila o koritenju vauera (RS) i certifikata (FBiH) u postupku privatizacije dravnog kapitala u preduzeima na podruju Distrikta.

Manjinski dioniarski fond Brko distrikta se osnivao radi kontrolisanja i upravljanja dionicama ili poslovnim udjelima rezervisanim za namirenje potraivanja po osnovu vauera i sertifikata u preduzeima koja se privatizuju u Brko distriktu (potraivanja graana).

Prema Zakonu o privatizaciji, naini prodaje dravnog kapitala su javni tender ili javna aukcija. Kao u RS i FBiH, preduzea u Brko distriktu koja su se privatizovala, imala su obavezu restrukturisanja, obavezu da donesu program privatizacije i da utvrde poetni bilans stanja.

Na osnovu Naloga Supervizora izvrena je i privatizacija banaka u Brko distriktu, putem Kancelarije za privatizaciju. Radilo se o bankama koje su se nalazile na teritoriji Distrikta, a bile su dio imovine banaka koje privatizuju entiteti ili banaka iji je dravni kapital privatizovan od strane entiteta uz odobrenje Supervizora.

2003 g. Skuptina Brko distrikta usvojila je Zakon o hartijama od vrijednosti, kojim je osnovana Komisija za hartije od vrijednosti i Centralni registar hartija od vrijednosti. U odnosu na entitetska rjeanja vezana za pitanja hartija od vrijednosti, nema nikakvih znaajnih razlika u Zakonu Brko distrikta.

2005.g. usvojen je Zakon o preuzimanju dioniarskih drutava, po kome akcionar koji stekne vie od 1/3 od ukupnog broja glasova koje daju akcije emitenta s pravom glasa, obavezan je o sticanju, bez odlaganja, obavijestiti emitenta, Komisiju za hartije od vrijednosti i javnost, te objaviti ponudu za preuzimanje.

U pogledu Zakona o koncesiji, za Brko distrikt vae, mutatis mutandis, isti principi kao u RS i Federaciji BiH, s tim da ne postoji samoincijativna ponuda kao metoda po osnovu koje se moe zapoeti proces dobijanja koncesije, ve samo metod javnog poziva.

Konano, u Brko Distriktu nije doneen Zakon o reviziji privatizacije.


26

Ishod privatizacije u BiH Federacija BiH

Proces privatizacije dravnog kapitala tekao je vrlo sporo, pa je ak i tzv. masovna privatizacija bila zabrinjavajue loe rukovoena. Tako su se od 1999. do 2003.g. odvijala ukupno tri ciklusa javnih ponuda akcija sa razliitim uslovima u svakom ciklusu.

Ukupna knjigovodstvena vrijednost privatizovanog dravnog kapitala procjenjuje se na 3,6 milijardi KM, dok je ukupna vrijednost kapitala uplaenog u certifikatima 7,83 milijardi KM. Putem takve inicijalne javne ponude ukupno je privatizovano 765 preduzea, u koja je ulo preko 55.000 novih akcionara.

Pored certifikata, obavljena je i prodaja putem tendera u 600 preduzea u periodu 1999-2006.g. Ukupan broj preduzea privatizovanih tenderskom metodom u FBiH od 1999-2006. je bio 600 preduzea, ukupne nominalne vrijednosti 1,53 milijardi KM, dok je njihova ukupna utvrena cijena iznosila 782 miliona KM. Kroz privatizaciju navedenih subjekata, ukupno je ugovoreno i 1,24 milijardi novih investicija. Konano, radna snaga koju obuhvata tih 600 preduzea, u trenutku njihove privatizacije, iznosila je ukupno 41.958 zaposlenih, pored kojih je uposleno ili formalizovan radni status njima jo 13.487.19

Republika Srpska

U Republici Srpskoj je putem Banjaluke berze prodan dravni kapital u jednom stratekom i 186 akcionarskih drutava iz vauer ponude, za ukupnu vrijednost od 50.100.000 KM od ega je 6.627.000 KM u novcu (u 2008.g., otkako je uspostavljeno potpuno funkcionisanje IRBRS, kao ovlaenog prodavca dravnog kapitala). Ovaj postupak privatizacije je generalno ocjenjen kao pozitivan u odnosu na raniji nain putem licitacije. Teite u izboru metoda privatizacije stavljeno je na prodaju putem berze, ime bi mehanizmi trita kapitala znaajnije bili ukljueni u proces privatizacije.

19

Podaci iz prezentacije auevi, F., konferencija Transparency International BiH, Holiday Inn, Sarajevo, 17. 12. 2008.g.


27

Zakljuno sa 13.11.2008.g., u RS su postignuti slijedei rezultati:

Opis mil. KM % Ukupan iznos dravnog kapitala na dan 30.06.1998. godine 8.642

Dravni kapital za privatizaciju 8.277 100,00 Ukupan iznos dravnog kapitala privatizovan svim metodoma privatizacije 5.669 68,49

Ostatak dravnog kapitala za privatizaciju 2.608 31,51 Izvor: IRBRS

Preostala privatizaciona ponuda u RS, u vidu portfelja Akcijskog fonda Republike Srpske na dan 30.09.2008.g., obuhvatala je dravni kapital u 390 preduzea, od ega je u 118 preduzea (ili 30,26%) pokrenut postupak steaja ili likvidacije.

Od preostalih 272 preduzea njih ak 145 (ili 53,30%) nije izvrilo korporatizaciju tj. usklaivanje sa Zakonom o preduzeima ili nije do kraja sprovelo taj postupak. Ovo naroito predstavlja problem ako se ima u vidu da je zakonom i podzakonskim aktima predvieno da se najvei broj privatizacija u RS sprovede metodom prodaje akcija na berzi, za ta je korporatizacija preduzea nuan preduslov. Takoe, jedan broj preduzea iz ove grupe ne radi ve dui niz godina, te se namee potreba rjeavanja njihovog statusa, kako bi se dobila prava slika preostale privatizacione ponude u RS.20

Netransparentnost procesa i posljedice

Certifikati i vaueri podijeljeni graanima Federacije BiH, odnosno Republike Srpske mogli su se zamijeniti za akcije preduzea koja su bila javno ponuena u privatizaciji prema slobodnoj volji ili putem ulaganja u investicione fondove. Pojedinci, a prije svega borci iz prethodnog rata, bili su u povlatenoj poziciji i dobivali su dodatne certifikate, odnosno vauere, ime su domai akteri stavljeni u privilegovan poloaj u odnosu na potencijalne strane investitore i u poreenju sa drugim zemljama tranzicije. Problem je, izmeu ostalog, bio u tome to je tek dio dravnog kapitala ponuen za privatizaciju, bilo kroz sheme kuponskog ulaganja ili kroz direktnu prodaju, dok je dobar dio sauvan u dravnom vlasnitvu, sa ili bez namjere da se isti u dogledno vrijeme javno ponudi na prodaju.

U uslovima nesreenih registara hartija od vrijednosti i nerazvijene berze kapitala, dolazilo je do meetarenja i otkupa vauera i certifikata mimo za to predvienih institucija i ispod onog to se smatralo realnom trinom vrijednosti. Meutim, bio je to tek jedan od modusa svojinske transformacije, koji je pratio privatizaciju, a nije bio 20

Ekonomska politika Republike Srpske za 2009. godinu, str. 27-29


28

nepoznat ostalim tranzicijskim zemljama. Problemi u BiH bili su veoma specifini i nisu bili uobiajeni u drugim zemljama koje su je provodile. Najvei meu njima ini se da je samo odugovlaenje privatizacije, tj. njeno neprovoenje i svi pratei negativni efekti.

Dva nezavisna modela privatizacije i ne bi bila toliko problematina, da je privatizacija provedena koordinirano i brzo. Meutim, odugovlaenje je pogodovalo slabom regulisanju post-privatizacionog trita, pa je samim tim i novonastali pravni sistem, barem u ranim post-dejtonskim godinama, bio bitno razliit.

Drava je uspjela ouvati vanu ulogu u upravljanju nerasprodanim kapitalom i imovinom u vlasnitvu javnih investicionih fondova. U prosjeku je FBiH ostala u posjedu oko 15% imovine u privatizovanim preduzeima, a RS vlasti su u posjedu oko 30%21. Pored toga, uspostavljeni su Fondovi penziono-invalidskog osiguranja i restitucije koji su pojedinano preuzeli 10 odnosno 5% sve imovine koja je bila predmetom privatizacije. Na taj nain je drava ostala najveim vlasnikom bh. privrede, s pravom postavljanja rukovodeeg kadra u upravne i nadzorne odbore tek privatizovanih preduzea.

Tzv. strateka preduzea postaju ona koja su ili profitabilne monopolistike komunalne usluge, kao npr. telekom, ili cash-cows (tzv. kapitalne 'krave muzare') poput pivara i hotela s jedne strane, a s druge industrijski giganti koji su odavno izgubili trita, ija je itava radna snaga de facto nezaposlena. Za ove posljednje, izvrna vlast, u strahu od socijalnih nemira, a time i izbornih poraza, odluku o likvidaciji preputa skupim stranim konsultantima, prebacujui odgovornost na druge, strane institucije, a abolirajui sebe. U toj grupaciji, dodue postoje i neki konglomerati ije e restrukturiranje dovesti do odvajanja malobrojnog zdravog tkiva, s ekonomskom budunou, to predstavlja realnu opasnost po takva obeavajua jezgra, ukoliko njihova privatizacija nije strogo kontrolisana i nezavisno praena, jer bi takve firme mogle da podijele sudbinu profitabilnih stratekih preduzea. A ona je slijedea: nakon to dueg odlaganja privatizacije i kontinuiranog crpljenja viestruke koristi od ovih subjekata, preko politiki postavljenih upravnih odbora i direktora, na red dolazi i prodaja. Meunarodni tenderi, javne prodaje i sl. esto su samo maska za ve postignute 'aranmane' u kom su poznati procenti mita, uslovi menaderskog restrukturiranja (tj. zadravanje nekih kadrova na odreeno vrijeme), razni transferi na privatne raune i poslovanje takvih subjekata nakon privatizacije.

Stoga ne ude novinski napisi o niskim prodajnim cijenama, netransparentnom praenju viegodinjeg procesa dokapitalizacije, novog zapoljavanja itd. Garancije da e se privatizacioni projekti zaista i ostvariti, minimalne su i nestabilne. Sporenja oko same prodaje, koja nerijetko zavravanju i na Ustavnom sudu, govore o masovnim neregularnostima, netransparentnosti procesa i najasnoi pravila 21

Bojii-Delilovi V, auevic F. i Toma R: Bosnia and Herzegovina: Problems, obstacles and outcome of the reforms, European Balkan Observer Vol. 2, No. 4, Be, decembar 2004.g.


29

transformacije. Sve ovo, opet strukturno, udaljava potencijalne strane investitore, a na BiH baca stigmu krajnje nesigurne, korumpirane i poslovno nepovoljne sredine, to uz ve poznate probleme malog, iscjepkanog i siromanog trita, graane opet na dui period odvaja od odrivog ekonomskog rasta.22

Uticaj 'nove poslovne elite'

Prisutna diskriminacija stranih investitora, koji nisu mogli da uestvuju ni u kakvim preferencijalnim prodajama kapitala, dala je prednost upravo domaim kupcima, ali i pekulantima, koji su ve bili u posjedu sredstava za investiranje. To je omoguilo tzv. 'novoj poslovnoj eliti' idealne okolnosti, u kojima preuzimaju dravnu imovinu po povlaenim uslovima i minimumom post-privatizacione kontrole oko investicijskih obaveza novih vlasnika.

Vauerska prodaja kapitala nije mogla unijeti ozbiljniji svje kapital. Pored toga, nesigurnost novih investitora, obzirom na tako visok udio dravnog vlasnitva, uglavnom je obeshrabrivala ulaganja. Jedina alternativa tome je bila kupovina po posebnim projektima, to bi znailo izuzimanje preduzea iz redovnog programa i stvaranje tzv. stratekog preduzea, odnosno netransparentna privatizacija, koju predvodi uska grupa ljudi iz vlasti.

Po takvim modelima, nije bilo stvaranja ili iskazivanja profita na kraju poslovne godine, a kako sam program privatizacije nije mogao ugovorno uslovljavati novog vlasnika na ulaganja ili restrukturiranje, tako nije bilo niti socijalnih programa, odnosno brige za vikom radne snage.

Meutim, odlaganje privatizacije pruilo je vlastima mogunost kalkulisanja njenim ishodom. Tako je prodaja kapitala postala krajnje netransparentnom u korist berzovnih meetara i interesnih grupa, tj. nove poslovne elite, a protivno interesima privrede i graana. Nakon to se izgubilo vie godina u odabiru modela privatizacije, koji je najmanje bitan faktor u obezvreenoj privredi, stavljanjem preduzea na tzv. strateku listu, njihova vlasnika transformacija ponovo je odloena na neki vremenski neizvjestan period. Masovna privatizacija, putem vauera i sertifikata, samo je slila bezvredan titular u privatizacione fondove, tj. do graana. Moglo bi se ak govoriti i o negativnim vrijednostima, tj. privatizaciji duga. Neke manje firme su direktno prodane na licitacijama, u kojima su uestvovali iskljuivo pojedinci koji su do tada stekli izvjestan kapital. Neizbjeno je da e se pritom pojavljivati kapital sumnjivog izvora i/ili dodatnim siromaenjem ve ugroenih slojeva stanovnitva, ali je i takav kapital bolje aktivirati u zemlji, nego ga prepustiti privatnim off-shore raunima. Ovakva pretpostavka nipoto ne iskljuuje bilo iju odgovornost u sticanju ovakvih dobiti, niti stimulie pasivnost sudskih organa oko njenog ispitivanja. 22

Divjak, B: Privatizacija i kultura, Buka online magazin, 03.03.2006, http://www.6yka.com/do/da,295 , od 21.04.2006.g.


30

Javna preduzea kao generatori gubitaka

BiH se danas suoava sa preko 50% dravnog kapitala unutar 70-80 velikih dravnih preduzea, pored oko 350 firmi srednje veliine u kojima je drava veinski vlasnik23. Poslovno okruenje ostaje nedovoljno atraktivno za otvaranje novih preduzea, a neravnopravna trina utakmica i visok stepen korupcije oteavaju rad ne samo postojeeg privatnog sektora, nego i onog koji upravo iz tih razloga ne poinje rad ili nastavlja da posluje u sivom sektoru. Istovremeno, pa i u tako tekim uslovima, veinu novih radnih mjesta u BiH generie novonastali privatni sektor, a ne privatizovana preduzea. Paralelno tome, preko dvije treine dravnih ili mjeovitih preduzea zahtjeva sanaciju i restrukturiranje, od ega treina vjerovatno trino to ne bi preivjela, odnosno bila bi likvidirana24.

Poslovanje javnih preduzea u bliskoj je vezi sa procesom njihove privatizacije. Jo je socijalistika istorija ovih prostora nametnula dravu kao kljuni faktor upravljanja kapitalom. Takva praksa je naslijeena i u poslijeratnom periodu tranzicije, pa je tako omogueno aktuelnim vlastima da rukovode preduzeima, to je stvaralo brojne mogunosti za manipulacije i sukob interesa. Ovo poglavlje e pokazati koliko je bliska takva veza i koliko je od sutinskog znaaja da se prekidanjem te spone oslobode nove trine vrijednosti i privredni potencijali u bosanskohercegovakom drutvu danas.

U 1990 BiH biljei 1.054.295 zaposlenih, od ega 1.026.254 u dravnom/javnom sektoru25. Ovih 97,3% radnika funkcionisalo je u uslovima samoupravljanja i planske privrede, uglavnom kroz velike koncerne, koji su nastali ujedinjavanjem preduzea irom BiH, kao to su Unis, ipad ili Energoinvest. Rat je, pored ogromne devastacije, rezultirao velikim odlijevom mozgova i nestankom dijela visokoobrazovanog, rukovodeeg kadra, koji su ovakvi holdinzi obuili, te novim cijepanjem konglomerata po etnikim linijama razdvajanja. Time je krajnje osiromaena baza kadrova koji bi uspjeno mogli da vode ovakva preduzea, na menaderskom nivou. Ona su bila preputena dnevnoj politici, strankama na vlasti i uskom interesnom krugu, koji je u velikoj mjeri rezultat ratnih deavanja, odnosno kriminalizovanom establimentu.

Upravno rascjepkana, fiziki devastirana i opljakana preduzea nisu imala kontinuitet proizvodnje ve godinama, a njihovo zaostajanje u menaderskom, marketinkom, tehnolokom i inovativnom pogledu, svakako je i vea strukturalna teta od same fizike. Visok stepen uvezanosti u privredne sisteme i proces proizvodnje bive Jugoslavije, vie je pogodio bh. poslovne sisteme, nego bilo koju 23

Svjetska Banka: Bosnia and Herzegovina Country Economic Memorandum, Report No. 29500-BA, Poverty Reduction and Economic Management Unit, Europe and Central Asia Region, Maj 2005.g., str. 57; N.B. Bez bitne promjena stanja sa datumom publikacije 24

Svjetska Banka (2005), ibid., str. 86 25

Materijalni i drutveni razvoj Bosne i Hercegovine 1947-1972, Statistiki godinjak 1991.g., str. 447-467


31

drugu republiku nastalu raspadom zemlje26. Tako su preduzea koja su tek otpoinjala proces privatizacije, ve u samom startu bila u nezavidnom poloaju, sa trinom vrijednou daleko ispod procjenjivane nominalne, koja najee nije uzimala ovakvu stvarnost u obzir.

Pored navedenog, relativno je niska svijest i primjena principa korporativnog upravljanja u preduzeima, pri emu se u novom sistemu i dalje vri stari nain upravljanja, a posebno u slijedeim segmentima, koji ekaju sutinske reformske zahvate:

razgranienje vlasnitva i upravljakih struktura; prava akcionara/vlasnika; javnost podataka; primjena dobrovoljnih principa upravljanja; nezavisni elementi nadzornih organa.

Dravni portfelj u privredi

Modeli privatizacije, kako u Federaciji BiH, tako i u Republici Srpskoj, su omoguili vlastima da odre znaajan interesni portfelj u privredi, bilo kroz procenat koji se nije privatizovao, ve je ostao u rukama drave preko dravnih fondova, bilo kroz tzv. strateka preduzea, koja bi se privatizovala po posebnim programima, ili kroz neprivatizovana preduzea. U ovoj grupi se nalaze sva komunalna i infrastrukturna preduzea i 79 stratekih preduzea, to je kombinacija nekih komunalnih slubi, velikih holdinga i odabranih profitabilnih preduzea, gdje je nedostajalo politike volje za privatizaciju.

U FBiH, preko 9.6 milijardi KM je u dravnom vlasnistvu (neprivatizirani kapital). 42% ili 4 milijarde KM (u nominalnoj ili knjigovodstvenoj vrijednosti) je vrijednost dravnog kapitala u sektoru proizvodnje i distribucije struje, vodoopskrbe i sektoru gasa. 21% ili 2 milijarde KM (u nominalnoj ili knjigovodstvenoj vrijednosti) je vrijednost drzavnog kapitala u sektoru prometa i telekomunikacija, koja dostie do 90% ukupne vrijednosti tih preduzea27.

Gotovo deceniju nakon poetka procesa privatizacije, velik broj konglomerata nije, dakle, zapoeo restrukturiranje i privatizaciju, dok jo vei broj njih pati od nepostojanja ili slabog korporativnog upravljanja. Zbog pomenutog odliva strunog kadra, minimalno je poznavanje marketinkih tehnika, institucija ili trita uopte, a 26

BiH je nakon rata doivjela najvei pad BDPa u odnosu na predratni BDP u poreenju s ostalim republikama bive Jugoslavije: sa 10,63 miliona US$ u 1990.g. na 1,38 miliona u 1994.g, to blisko korespondira i padu vrijednosti privrede, odnosno preduzea. (Izvor: statistiki bileteni Centralne Banke BiH, Svjetske Banke i Meunarodnog Monetarnog Fonda, http://www.see-educoop.net/education_in/pdf/moder_of_vocatio_educ_and_train_table1-bih-enl-t05.pdf) 27

Podaci iz prezentacije auevi, F., konferencija Transparency International BiH, Holiday Inn, Sarajevo, 17.12.2008.g.


32

jo manje je strunog znanja o restrukturiranju preduzea, jer bh. konsultanti nisu imali nikakve prethodne prakse koje su 1990.-ih zahvatile centralnu i istonu Evropu.

Takva preduzea stoga imaju sindrom neadekvatnih socijalnih programa i izvora finansiranja, te se nose sa problemom vika radne snage. U dravnom sektoru su trokovi zaposlenih u prosjeku etiri puta vii od ukupnih godinjih prihoda. Dravna preduzea takoe generiu bitno manje prihode u odnosu na svoj kapital, nego privatni sektor. Bilansi stanja i bankovni izvodi se ne kontroliu nezavisno (osim skorije prakse glavne revizije za odreene privredne subjekte), niti postoje raunovodstveni standardi kojih se moraju pridravati. Profitabilnost je bitno nia: u prosjeku je 70% dravnih preduzea negativnih salda, dok je neprofitabilno tek oko 25% privatnog sektora.28 Dravna preduzea stoga jedini izlaz nalaze u prodaji aktive i fiksnog kapitala, te zaduivanjem ili ishoenjem finansijske podrke vlada, kako bi namirila potraivanja ili postojee obaveze.

Preduzea su esto generator zapoljavanja i ouvanja socijalnog mira. Stoga su bankroti veoma rijetki, a obaveze koje se nakupljaju postaju predmetom barter trgovine meu privrednim subjektima, po procjenjenoj trinoj cijeni, ili se u najboljem sluaju uprave javnih preduzea nadaju otpisima ili reprogramu dugova. Prisutan je i stav, i to kako meu upravom, tako i meu radnicima, da Vlada mora rijeiti tekue probleme, pa se pored zahtjeva za navedenim beneficijama, oekuje neprirodno kreiranje tranje ili zatita od inostrane konkurencije. Pritom se ne razmilja o krenju osnovnih postulata konkurencije i trinog natjecanja, te svih normi propisanih pristupnim pregovorima bilo Svjetskoj trgovinskoj organizaciji, bilo Evropskoj Uniji.

Zbog postojanja velikog broja malih vlasnika, drava bi preko svog kontrolnog paketa zadrala pravo na imenovanje kompletnih rukovodstava i upravnih odbora preduzea, koja su tek pro forma u mjeovitom vlasnitvu. Korporatizacija privrede nije pratila privatizaciju, ve je takvo institucionalno restrukturiranje kasnilo.

tete nastale odlaganjem privatizacije

Upravo zadravanje tako velikog uea drave u vlasnitvu privrede omoguilo je iroke malverzacije, to je uslovljavalo i odlaganje provoenja privatizacije. Kako pokazuju ve i ranije analize iz 2004.g. dravna imovina, gazdovanje istom i sam proces privatizacije je stigao pod lupu javnosti, koja je gotovo nepodijeljena ocjenjujui ga veoma netransparentnim, kako dri preko 90% ispitanika prema nalazima Transparency International BiH29. Da se stanje nije promijenilo, potvuje i najsvjeije istraivanje TI BiH iz 2009.g. u kome veina ispitanika smatra da je dosadanji proces privatizacije bio uglavnom i veoma neuspjean 83%. Najrigidnije 28

IMF Country Report No. 05/198: Bosnia and Herzegovina: Selected Economic Issues, International Monetary Fund, June 2005, str. 38 29

Transparency International Bosne i Hercegovine: Studija Percepcije Korupcije 2004, Sarajevo/Banja Luka, str. 117-118


33

ocjene ovog procesa daju ispitanici srpske nacionalnosti, ocjenjujui ga najkorumpiranijom aktivnou izvrnih vlasti.

Istovremeno, analize Svjetske Banke i Meunarodnog Monetarnog Fonda se podudaraju sa analizama TI BiH, i potvruju da takvo uplitanje u privredne tokove donosi viestruku korist probranim elitama, unutar vlasti ili u uskoj sprezi s istom, dok viestruku tetu nanosi graanima BiH. Takvu tetu namiruju upravo poreski obveznici, odnosno svi graani BiH i to viestruko.

Prije svega, graani kroz porez plaaju neracionalne trokove poslovanja preduzea, odnosno njegovu nelikvidnost. Kroz porez, takoe, plaaju i subvencije kojima se poslije pokrivaju trokovi negativnog poslovanja preduzea. Graani odvajaju za plate zaposlenih u javnim preduzeima. Direktna teta po sve graane, a posebno potencijalne dobavljae, koji trino posluju, je i to to se dravna (poreska) sredstva troe na neracionalne i netransparentne nabavke. Oportunitetni troak koji svi plaaju neubrani prihod u budetu, predstavlja neizvrena privatizacija, odnosno graani ostaju zakinuti za prihod od privatizacije, tj. prodaje dravnog kapitala. Samim tim u firme ne ulazi svje kapital i ne otvaraju se nova radna mjesta. Ovo opet za posljedicu ima nerazvijanje privatnog sektora, nema stranih ulaganja i ne jaa preduzetnitvo.

S druge strane, politiari koji na taj nain odlau privatizaciju, posebno tzv. stratekih, odnosno unosnih monopolistikih subjekata, kao npr. telekoma, pivara, tvornica duhana itd. biljee viestruke prilive u svoje line budete.

Politiari dobivaju priliku da postavljaju partijski kadar na rukovodea mjesta u preduzeima. Vladajue elite veinu vremena provode u pranju novca, kroz smanjenje aktive preduzea i poveanje pasive, odnosno stvaranje dugova. Time se bogati upravljaki kadar regrutovan iz redova vladajuih stranaka, koje odmah po promjeni vlasti smjenjuju kompletna rukovodstva dravnih preduzea, i to upravo iz razloga to se iz istih izvora isplauju plate menaderima i politiarima u upravnim i nadzornim odborima. (Javne) nabavke, kupovine i dr. koje preduzea obavljaju, u krugu politiki podobnih pojedinaca i firmi, ponovo dravna sredstva prelijevaju unutar politikih elita. Subvencije za dug, koji nosi svaka fiskalna godina (zbog negativnog poslovanja preduzea) jo su jedna velika prilika za dalje malverzacije i neogranienu neodgovornu potronju firmi. Mnoge od njih silom ili dobrovoljno plaaju 'reket' odnosno 'samodoprinos' politiarima i strankama na vlasti, koji se u bilansu poslovanja nikada ne prikazuju, ve se prikrivaju fiktivnim raunima. I na kraju, probrane e

Privatizacija Drzavnog Kapitala u Bih

Documents

Transcript of Privatizacija Drzavnog Kapitala u Bih