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Presentación de Astrid Martínez al CongresoNacional de MineríaCartagena de IndiasMayo 3, 2018

Juan BenavidesAstrid Martínez Leonardo Villar GómezDavid Forero Claudia Mora

Costo económico de la inestabilidad y debilidad institucional de la gestión socio-ambiental de los proyectos de inversión en los sectores de minería

energía e infraestructura en Colombia

Proyecto Norte Claro

• Foro de un grupo de empresas que analizan elentorno de las inversiones con el propósito dehacer diagnósticos y recomendaciones para laremoción de los obstáculos al buenfuncionamiento de los mercados y su regulación.

• Encomiendan un estudio a Fedesarrollo paradeterminar el impacto de la debilidadinstitucional y de la inestabilidad normativa en lagestión socio ambiental de los grandes proyectosde inversión de Colombia. Aquí presentamosúnicamente los mineros y de hidrocarburos

Contenido.

Canales que influencian la velocidad de las inversiones

Marco Constitucional y Legal

Estudios de Caso

Costo económico análisis de impactos sectoriales y macroeconómicos.

Conclusiones

Análisis del Entorno de las Inversiones.

Conclusiones.


Estudios de Caso.

Marco Constitucional y Legal.

Canales que influencian la velocidad de las inversiones.

Contenido.


Industrias Extractivas.

• En los últimos quince años, los sectores de minería ehidrocarburos han tenido una dinámica en Colombia queha contribuido de manera importante a la evolución de lasexportaciones, a la inversión extranjera y a los ingresosfiscales, tanto del gobierno central como de las entidadesterritoriales. Este comportamiento aumentó ladependencia externa de la economía colombianaexponiéndola a la volatilidad de las cotizacionesinternacionales del carbón y del petróleo, en respuesta alas variaciones de la demanda mundial, en mercados en loscuales el país es tomador de precios.

• Esta dinámica produce también crecimiento de la industria,la construcción, y los servicios de transporte, ingeniería, asícomo de varias regiones productoras

Consideraciones Teóricas.

• Los países deben especializarse en la producción de aquellos bienes que utilicen intensivamente los recursos de los cuales tenga abundancia, en términos relativos con respecto de los países con los cuales va a comerciar.

Teoría Tradicional del Comercio Internacional.

• La especialización en productos primarios y de la industria extractiva es indeseable porque los precios de estos productos son volátiles y tienden a reducirse en el largo plazo con respecto de productos que incorporen mayor valor agregado.

Teoría del Deterioro Secular.

• los países en desarrollo deben avanzar hacia su industrialización debido a que es la manufactura la que puede absorber el cambio técnico e irrigar sus efectos a otros sectores de la economía en un círculo virtuoso que conducirá a un crecimiento sostenido del ingreso per cápita y a la superación de la pobreza.

Teoría de la Transformación

Productiva.

Consideraciones Teóricas.

• Los países que exportan productos primarios crecen menos que los que exportan productos no intensivos en recursos naturales.

Tesis de la Maldición de los

Recursos Naturales.

• La tesis de la enfermedad holandesa analiza los efectos macroeconómicos de los mayores ingresos del sector de boom sobre los sectores rezagados. La apreciación de la tasa de cambio que resulta de ese boom afecta la competitividad de los sectores no transables y de los transables que no experimentan una bonanza.

Tesis de la Enfermedad Holandesa.

• Existen cuestionamientos con respecto de la forma como se explotan los recursos naturales y sus externalidades negativas, en particular, las relacionadas con el impacto en los sistemas ecológicos.

• Relación entre las industrias extractivas y la violencia, así como sobre la búsqueda de rentas y el deterioro institucional

Otros enfoques teóricos.

Frenos a la Inversión.

• Los frenos a la velocidad de inversión llegan por dos grandes canales institucionales en lossectores de infraestructura, telecomunicaciones, energía y minería:

•Cada sector tiene obligaciones contractuales, regulación e incentivos distintos conrespecto de la fecha de entrada de los proyectos. Dependiendo de su historia ycultura empresarial, y de los vehículos de inversión (corporativos o medianteproject finance), los inversionistas enfrentan de manera diferenciada losproblemas del licenciamiento ambiental y de relación con las comunidades, quepueden generar roles de mayor proactividad y liderazgo cuando existenpenalizaciones o costos de oportunidad tangibles por los retrasos.

Sectoriales.

• Las gobernaciones, alcaldías, municipios y ciudadanos de territorios en donde sevan a construir o instalar proyectos de infraestructura, energía y minería, partiríande la expectativa de que, dentro del proyecto, sus costos deben ser inferiores asus beneficios.

Coordinación.

Canales Sectoriales.

• En la fase exploratoria no hay obligación delicenciamiento ambiental. Las firmas deben obtenerun título minero otorgado por la Agencia NacionalMinera que les permite hacer exploración en un áreadeterminada. Se requieren permisos para algunaslabores como remoción de materiales, uso de caucesy sísmica. Para la explotación se requieren planes demanejo ambiental y licenciamiento ante la ANLA olas corporaciones regionales, dependiendo delmineral y del tamaño de la explotación. Rige tambiénla obligación de las consultas previas con lascomunidades étnicas en el marco de la ConstituciónPolítica y de la Ley 70 de 1993.

Sector de

Minería.

Canales Sectoriales.

• A diferencia del título minero, el contrato de concesión conla ANH otorga la facultad de explorar y explotar loshidrocarburos desde el principio. Considera una fase cerodonde las empresas deben adelantar los licenciamientosambientales y sociales requeridos. La explotación requierepermisos y licenciamiento ambiental, así como consultaprevia con las comunidades étnicas, allí donde ellas esténpresentes.

• El derecho a explorar y a explotar recursos mineros y dehidrocarburos tiene como contraprestación el pago deregalías y cánones. En hidrocarburos, hay cláusulas quepermiten que el Estado aumente su participación en lasutilidades de los proyectos cuando la cotización del crudoaumente por encima de cierto nivel. Los empresarios secomprometen a adelantar un conjunto de actividades, adevolver áreas según cronograma y a revertir los activos alfinal de un período establecido.

Sector de Petróleo.

Canales de Coordinación.

• Los costos son locales y los beneficios son nacionales. En los proyectos eléctricos yde telecomunicaciones, los costos impactan a las localidades. Los beneficios parala conectividad y la calidad de los servicios alcanzan al conjunto de la sociedad,pero deben ser evidentes y valorados para las comunidades impactadas.

• Las compensaciones y las transferencias a las entidades territoriales en Colombiase definen, calculan y asignan en el nivel central del Gobierno. El propósitoprincipal es el redistributivo. El diseño no debe ignorar el costo diferencial quetienen las actividades extractivas y de infraestructura en las regiones impactadas ylas entidades territoriales deben participar en la evaluación del costo y laasignación del beneficio bajo la dirección del nivel central.

• La dotación de bienes y la provisión de servicios públicos y sociales, así como elimperio de la ley es baja en algunas regiones. La construcción de proyectos deinfraestructura y de energía de gran magnitud es una oportunidad para afianzar lapresencia del Estado en las regiones.


• Los mandatos constitucionales y el contrato social que los definerequieren desarrollos legales y reglamentarios, así como lacoordinación de las entidades públicas en los niveles y subnacionales del gobierno. En ausencia de los desarrollos legalesprevistos en la Constitución Política, la Corte Constitucional produceSentencias que protegen los derechos constitucionales. La carenciade una Ley Estatutaria de la consulta previa ilustra el hecho. EstaLey debe ordenar el proceso, establecer las responsabilidades delas entidades y aclarar los límites del ejercicio de tal manera que lascomunidades étnicas, reconocidas y catastradas, conozcan lascaracterísticas de los proyectos, la evaluación de los costos y losbeneficios, pudiendo controvertir, pero no vetar las actividades debeneficio nacional, en ambientes locales.


• Los problemas de coordinación institucional soncrecientes. Las fallas de la coordinación son de dos tipos.Uno, en el nivel procedimental donde varias entidadesexigen trámites que se pueden centralizar en ventanillasúnicas y otro, en el nivel estratégico, donde las entidadesno responden a un único propósito nacional, como ilustranlos déficits de infraestructura o la explotación de losrecursos naturales.

• La debilidad institucional es fuente de altos costos detransacción para los inversionistas y para el conjunto de lasociedad que deberá pagar altos precios y tarifas de losbienes y servicios, y cuya economía ve reducida lacompetitividad de sus productos.

Negociación Bilateral.

• Puja entre firmas y comunidades con expectativas altas einciertas. La consulta previa se puede representar como unjuego en que las comunidades solicitan compensaciones ylas firmas sólo pueden aceptar una propuesta inferior a suvalor de reserva.

• Retrasos como resultado de la negociación. Se representapor una curva que modela los retrasos de ingreso de losproyectos como función de las fortalezas relativas de lascomunidades y las firmas, modulada por la capacidadpública en lo ambiental y en lo comunitario.

Temas Transversales-Entrevistas.

Sector de Minería.•Problemas: El retraso en la aprobación de licencias ambientales reduce la rentabilidad

de los proyectos. En algunos casos, se producen tardíamente las licencias ambientales,cuando se aprueban en un momento en el cual los proyectos han dejado de serrentables. Los retrasos por reformulación no incrementan los costos operacionales ode la deuda. Hay debilidad técnica en la ANLA y falta diferenciar los términos dereferencia para los estudios de impacto ambiental para cada mineral.

•Causas: No existen problemas críticos en el trámite de las licencias ambientales y lareglamentación conjunta de la ANLA y el Ministerio de Ambiente, pero sí existeconflicto de competencias y coordinación entre autoridades de diferente nivelterritorial, especialmente en lo referente a la relación entre la ANLA y las CAR.

Licenciamiento Ambiental.

•Problemas: Hasta el momento, la consulta con comunidades étnicas no ha implicadouna pérdida o retraso de ganancias netas; no es un factor determinante en elincremento de costos operacionales o reformulación de los proyectos. Sin embargo, laausencia de una reglamentación genera incertidumbre hacia el futuro acerca de lostiempos, lo que afecta el desarrollo y las perspectivas de los proyectos.

•Causas: La ausencia de una ley estatutaria que reglamente el proceso de consultaprevia conduce a una creciente inestabilidad en los tiempos de proceso, que se havisto exacerbada por las decisiones de la Corte Constitucional. La debilidadinstitucional y la pobreza de las regiones ha conducido a que el mecanismo deconsulta se convierta en un mecanismo para solucionar sus dificultades, lo cual se veprofundizado por la existencia de percepciones erradas en las comunidades, de talmanera que magnifican los impactos de la minería debido a los sesgos existentes ypromovidos por diversos agentes.

Consulta a Comunidades.

Sector de Petróleo.•Problemas: Los trámites con la ANLA han mejorado. Existen tiempos de referencia

claros para la generación de las licencias con esta institución. Sin embargo, la altarotación del personal produce disparidad de criterios. Existen proyectos dehidrocarburos no convencionales que requieren habilidades técnicas que la ANLA notiene. La gestión de licencias ante las CAR es crítica, pues no tienen tiemposestructurados para generar un pronunciamiento.

•Causas: La falta de experticia técnica y el temor a las sanciones de los organismos decontrol ha generado requerimientos excesivos o poco pertinentes por parte de laANLA o de sus contratistas y a la dilación de las decisiones. Las CAR tramitan los planesde manejo ambiental sin procedimientos estandarizados, lo que genera incertidumbrecon respecto de los tiempos de aprobación de los estudios de impacto ambiental y delas compensaciones.

Licenciamiento Ambiental.

•Problemas: Las consultas previas en el sector son complejas. Las dificultades aparecenpor la ausencia de reglamentación y la incertidumbre sobre cuáles son lascomunidades a las que se les debe consultar. Existen incentivos perversos en la rutametodológica del proceso de consulta previa, pues las comunidades étnicas hanvenido escalando la magnitud y el monto de sus exigencias para iniciar el proceso dela consulta. Las consultas populares constituyen un nuevo motivo de preocupación enel sector y crean incertidumbre a los inversionistas

•Causas: Existen distorsiones en la percepción de las comunidades ante los proyectosde hidrocarburos. Debe haber un proceso informado de consulta y la ANH debepresentar las características del proyecto a las comunidades. La carencia de estainformación y acompañamiento del Estado, lleva a las comunidades a exagerar losimpactos que puedan generar estas actividades.

Consulta a Comunidades.

Economía Política-Actores.

• En la minería, los hidrocarburos y la generación hidroeléctrica, lasgobernaciones o alcaldías involucradas pueden percibir que los costos dela explotación son superiores a los beneficios (para el país, en sumayoría), o incluso en el caso contrario, esperar que el proyecto genere“desarrollo” más allá de las compensaciones (aumento de dotación debienes públicos, generación de empleo, impulso a nuevos negocios).

Autoridades Locales.

• Las comunidades tienen un poder de veto de facto, más no de jure, en elproceso de consulta previa, porque su protocolización se requiere comorequisito para procesar la licencia ambiental y por los derechos que lasCortes otorgan en el proceso. Las comunidades pueden ser de tres tipos.Las comunidades de Tipo 1 (aspiraciones y capacidad de negociaciónmodestas), de Tipo 2 (con aspiraciones y capacidades altas, dentro lalegalidad) o de Tipo 3 (con su representación capturada por interesesexternos).

Comunidades.


• La ANLA recurre a la tercerización parcial de los servicios profesionales para elotorgamiento de las licencias ambientales, lo que en ocasiones genera discontinuidades decriterio por el cambio de profesionales dedicados a la supervisión y tiempos adicionales.Los requisitos de procesamiento de licencias ambientales en ANLA tienden a serhomogéneas por tamaño y complejidad del proyecto, y pierden proporcionalidad en casossimples (por aplicación del principio de precaución). En general, las autoridadesambientales regionales no son fuertes técnicamente, y sus solicitudes pueden serimpredecibles.

Autoridades Ambientales.

• Los sectores transfieren a las firmas la mayoría de las responsabilidades de relacióncon terceros (adquisición de predios, consultas previas) que preceden a laconstrucción de los proyectos. Las consecuencias privadas de los retrasos difierenporque existen regulaciones específicas por sector con respecto a las consecuenciasde los retrasos.

Autoridades Sectoriales.

Economía Política-Actores.• La inversión pública regional es baja por el limitado recaudo central

y por malas decisiones o ejecuciones de proyectos a nivel local. Latransferencia de regalías o fondos del Sistema General deParticipaciones asume regiones capaces de diseñar e implantarautónomamente planes eficaces de inversiones en sectorespredefinidos. La descentralización de la Constitución de 1991 notuvo un plan de transición en la que el estado central fuera co-financiador y transfiriera capacidades técnicas a los entes localescon mayores debilidades. Los instrumentos de coordinación fiscalentre los niveles nacional y regional, tal como los Contratos Plan, seusan como excepción y no como regla.

Poder Ejecutivo.

• Las Altas Cortes llenan vacíos en la reglamentación de la consultaprevia y crean nuevos derechos a las comunidades, en ocasiones demanera retroactiva a la emisión de normas. El denominado“activismo” de las Altas Cortes tiene dos problemas: (i) los nuevosderechos se crean sin fondeo; (ii) se genera bajo la perspectivaideológica de “suma cero” en el territorio, donde el medio ambientey las comunidades se definen como “perdedores” a causa de losproyectos.

Las Altas Cortes.


• Las firmas que invierten en los sectores tienen un niveltécnico alto y similar en gestión ambiental, pero difieren entradiciones, incentivos y capacidad de anticipar problemascon las comunidades. En minería, proyectos hidroeléctricos,hidrocarburos, transporte de gas y transporte vial, aunqueexisten capacidades de gestión y tradiciones de negociacióncon comunidades y con las autoridades ambientales, elriesgo principal es de que el proyecto como un todo aborte,lo que ha sido de difícil previsión.

Firmas Inversionistas.

Interacciones entre Actores.

Los trámites sedesarrollan como unapuja redistributiva.

El marco de interacciónredistributivo resulta de lacombinación denecesidades básicasacumuladas, debilidad delimperio de la ley en elterritorio, percepcionesnegativas sobre lasconsecuencias sociales yambientales de los grandesproyectos, y la aspiraciónde usar el proyecto comooportunidad irrepetible degenerar ingresos, cuandono se bloquea.

Los proyectos linealesson más vulnerables alas exigencias de lascomunidades.

Dejando fijo el resto decaracterísticas de unproyecto, los proyectoslineales, al cruzarterritorios sin dotaciónbásica de bienes públicosy con facilidad de accesopara la constitución decomunidades nuevas ensu trazo, están másexpuestos a los retrasosque los proyectos queafectan prediosespecíficos.

Las hidroeléctricas yproyectos mineros y dehidrocarburos son másvulnerables a losrequerimientos de lasautoridades ambientales yregionales.

La ausencia de una políticapública nacional proactiva,la descoordinación entre elpoder ejecutivo, lalegislación ambiental y elpoder judicial, la reducciónde regalías a las regionesproductoras y la debilidaden el ordenamiento de losterritorios favorece laeficacia de actores queextraen rentas o se oponena grandes proyectos.

Interacciones entre Actores.

Las rentas de la puja difieren por sector.

Los oleoductos, poliductos, gasoductos ylíneas de transmisión generan impactos yexpectativas de ingresos a las comunidadesy riesgo de cambio de trazado durante lafase de construcción, así como escasos onulos impactos durante la fase deoperación. Durante la construcción de lasconcesiones viales se generan impactosduraderos, expectativas altas de ingresos asubcontratistas locales y comunidades yexpectativas de obras adicionales en lasalcaldías. Durante la operación de lasconcesiones viales, pueden surgirexpectativas medianas de empleo o desubcontratación. En los proyectos puntuales(antenas y torres de telecomunicacionesmóviles), las interferencias de lascomunidades en construcción y operaciónson reducidas y no son sistemáticas. En lashidroeléctricas, pozos petroleros y de gas, yen minas, se generan impactos duraderos.

La fortaleza relativa de comunidades yfirmas, modulada por la capacidadpública, explica la reducción develocidad de inversión.

La fortaleza de las comunidades combinasus habilidades de negociación y laexistencia de precedentes inmediatos decompensación, que se convierten en elnivel mínimo de valor exigido (fallbackposition) a las firmas. Debe enfatizarseque las instituciones no son sólo lascapacidades ni las organizacionespúblicas, sino también las reglas depenalización o de premio a los actoresque surgen de su interacción. Por tanto,la mejora de las instituciones no se puedereducir a acciones dentro de losorganismos del Estado, sino que debeincluir un cambio en las relaciones entreEstado, firmas y comunidades.

Conclusiones.


Estudios de Caso.


Canales que influencia la velocidad de las inversiones.

Contenido.



• En su expresión de mandato-deber, la ConstituciónPolítica impone en cabeza del Estado y de losparticulares, la obligación de protección de los recursosnaturales que sirve de justificación para establecerlimitaciones al ejercicio de determinados derechoscomo es el caso de los derechos económicos y el depropiedad e iniciativa privada.

• Ninguna persona –salvo excepciones a los derechosadquiridos- puede detentar la propiedad sobre elambiente y los recursos naturales, de suerte que el usoy aprovechamiento de éstos, y en general de todos loselementos ambientales, requiere de la autorización delEstado.


• El desarrollo de cualquier actividad productiva que generealgún impacto o requiera para su desarrollo del uso de losrecursos naturales renovables, deberá obtener los debidospermisos y/o licencias de carácter ambiental.

• Los tiempos señalados para los trámites nunca se cumplenpor distintas razones que pueden ir asociadas desde laacumulación de trámites en las entidades, negligencia yfalta de capacidad técnica, la ausencia misma de algunosprocedimientos reglados que permiten que las autoridadessoliciten requisitos a su antojo, la participación de tercerosa través de distintas instancias, la falta de rigor en losestudios y solicitudes allegadas por los interesados, hastaproblemas de corrupción.

Licencia Ambiental.

• La licencia ambiental es el instrumento por el cual laautoridad ambiental autoriza la ejecución de proyectos,obras o actividades taxativamente descritas en la normativaambiental vigente que potencialmente puedan causardegradación del medio ambiente, la salud o el paisaje, conel fin de prevenir, mitigar, corregir o compensar losimpactos que con ocasión de determinada actividadeconómica se produzcan o se puedan producir.

• Es importante señalar que la licencia ambiental esprerrequisito para el ejercicio de los derechos derivados delos permisos, autorizaciones, concesiones, contratos ylicencias otorgados por otras autoridades como es el casode las concesiones para proyectos de infraestructura.

Licencia Ambiental.

• Los grandes proyectos de infraestructura deben serlicenciados por la Autoridad Nacional de LicenciasAmbientales (ANLA), sin perjuicio de que ésta, en eltrámite de aprobación de la licencia ambiental puedasolicitar el concepto de otras entidades. Decreto 1076de 2015.

• Si bien en el marco de la normativa que regula ellicenciamiento ambiental, no se especifica de maneraexpresa la exigibilidad de dicho instrumento para laoperación de las telecomunicaciones, se evidencia unaconexión innegable respecto al sector deinfraestructura, relacionado particularmente con lainstalación de antenas y demás elementos asociados.

Competencia de las CAR

• No tienen competencia en hidrocarburos• Tienen competencia en carbón con producción inferior a 800 mil

ton año; en materiales de construcción arcillas (inferior a 600 mil ton año) y minerales no metálicos; en minerales metálicos, piedras preciosas (remoción material útil y estéril menor a 2 millones ton año;

• Tienen competencia en construcción y operación de centrales eléctricas 10MW a 100MW y en sistemas de transmisión regional; en PCH;

• También en puertos de calado bajo; regeneración playas; aeropuertos nacionales; redes viales secundaria y terciaria; túneles; privados fluviales; vías férreas regionales; distritos riego 5mil a 20 mil hás; obras en parques naturales y en áreas protegidas (Decreto 2372 de 2010; otras

Tiempos del Licenciamiento Ambiental.

• Los tiempos reales para otorgar una licencia ambiental, de nueve meses enpromedio superan ampliamente los estipulados en la norma (120 días hábiles,o 6 meses aproximadamente) no solo porque la propia autoridad losdesconoce, sino porque hay otros participantes del trámite que hacen que losmismos sean muy superiores al tiempo deseado por la normativa.

• Permisos y autorizaciones: vertimientos: tiempo previsto 83 días hábiles; real:más de cinco años.

• Permiso ocupación cauce: no reglado; real más de 2 años• Exploración aguas profundas: real 1 año• Concesión de aguas: 2 años, real.• Emisiones atmosféricas: 95 días hábiles; real 2 años• Aprovechamiento forestal: 1 año• Sustracción de reserva forestal. Res Minambiente 1526 09/12. 120 días hábiles;

real: 2 años

Licencia Ambiental Global.

• La licencia ambiental global, regulada por el Decreto1076 de 2015, aplica para explotaciones de minería yde hidrocarburos y permite abarcar todo el perímetrode explotación y el desarrollo de las actividades que sepresenten durante esta etapa. La licencia ambientalglobal está direccionada a beneficiar al sector minero yde hidrocarburos en la medida que les permite iniciaractividades sin que previamente la autoridadambiental imparta su aprobación al plan de manejoambiental, teniendo en cuenta en todo caso que estasserán objeto de control y seguimiento.

Licencia Ambiental Única.

• Mediante la licencia ambiental única, los permisosambientales se incorporan en la licencia desde elprincipio; es decir, se tramitan en forma conjunta conésta, permitiendo que se logre concentrar los esfuerzosen un solo trámite y ante una única autoridadambiental.

• Lo anterior se traduce beneficios para el peticionarioen la medida en que los tiempos para que logreviabilizar la posibilidad de ejecución de su proyecto,obra o actividad se verán considerablementereducidos, pues no tendrá que impulsar varios trámitesa la vez sino uno solo general.

Instrumentos de Participación.

• Como derecho colectivo que es el medioambiente, para hacerlo efectivo sedesarrollaron instancias y procedimientos departicipación ciudadana que van desde larepresentación en los consejos directivos delas autoridades ambientales regionales, hastael reconocimiento de mecanismos departicipación en los procedimientos para laexpedición de licencias, permisos y en generalautorizaciones ambientales.

Instrumentos de Participación.

• La legislación ambiental parte de la premisa de quecualquier persona puede intervenir en el trámite de unpermiso o licencia ambiental, como lo expresa elartículo 69 de la Ley 99 de 1993, sin necesidad dedemostrar interés jurídico alguno. Sin embargo, estainstancia garantista y de efectividad del derecho, esusada en muchas oportunidades por interesados enretrasar proyectos, obras o actividades sin quesustenten de manera debida su oposición.

• Audiencia pública ambiental decreto 330 de 2007:solicitudes, impactos , mitigación; compensación

Consulta Previa.

• Constitucionalmente el derecho a la consultaprevia ha sido considerado derecho fundamentalsusceptible de protección a través de acción detutela habida cuenta que tal prerrogativa tieneimplícito los deberes del Estado de respeto ypromoción de la diversidad étnica y protección depersonas en estado de debilidad manifiesta, asícomo los derechos de participación democrática,la cultura y la autodeterminación en laconformación de entes territoriales especiales.Artículos: 1,2,7,8,10,13,40, 70, 329 y 330 de laConstitución Política

Consulta Previa.

• La Ley 99 de 1993 prevé la necesidad de consultar a lascomunidades respecto de la expedición de normas ylegislación, así como de las decisiones administrativasque las puedan afectar. Esto último abarca no solo laslicencias ambientales, sino en general los permisosambientales.

• Ahora bien, aun cuando la Ley 21 de 1991 se refiere acomunidades indígenas y tribales, por virtud de loseñalado en la Ley 70 de 1993, los sujetos a los cualesse les debe consultar, en la jurisprudencia, así comopor la disposición expresa de la Ley 99 de 1993, lasconsultas previas se extienden a las comunidadesnegras.

Consulta Previa.

• El Gobierno Nacional a través de La Directiva Presidencial 1 de 2010determina de forma provisional los mecanismos de aplicación delConvenio 169 de la OIT, asignando la competencia del adelantamiento deprocedimiento de consulta previa al Ministerio del Interior.

• Adicionalmente, la referida Directiva Presidencial determinó un listadoenunciativo de asuntos susceptibles de desarrollo de la consulta previa,conforme al criterio de necesidad del procedimiento en caso de la“ejecución o puesta en marcha de cualquier proyecto que pueda afectar alos Grupos Étnicos Nacionales, o los derechos de los que son titulares deacuerdo con la Declaración Universal de Derechos Humanos, el PactoInternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el PactoInternacional de Derechos Civiles y Políticos, o los instrumentosinternacionales sobre la prevención de la discriminación”.

• Directrices complementadas por la Directiva Presidencial 10 de 2013 y elDecreto 1320 de 2013

Desarrollo Jurisprudencial.

• La Corte Constitucional ha concebido la consulta previa comoun derecho fundamental de las comunidades étnicas conexo ala autodeterminación, subsistencia y diversidad étnica frenteal desarrollo de proyectos que puedan generar una afectacióndirecta a sus valores y condiciones de existencia como grupodiferenciado con características y valores ancestralesautóctonos.

• En tal sentido, desde el año 1997 la Corte Constitucional hatrazado línea jurisprudencial sobre el particular, precisando lanecesidad de valoración del grado de afectación de lacomunidad, criterios de verificación de la alteración generaday el tipo de proyectos o actuaciones que generan laspotenciales afectaciones que conminan al adelantamiento delprocedimiento de concertación con las comunidades.


• El derecho de consulta previa no es absoluto nide indiscutible aplicación a la totalidad de losproyectos que se desarrollen en zonas deinfluencia de las comunidades étnicas yafrodescendientes, comoquiera que es menesteranalizar las circunstancias concretas de la zona,las características del proyecto y los efectosconcretos que el mismo genera en el ámbitoespiritual, económico y social de la comunidadhabitante de las zonas de influencia del proyecto.


• Debe analizarse en cada caso concreto el gradode afectación directa que implica el proyecto parala vida y definición de la comunidad comoentidad diferenciada.

• La determinación de la afectación directa queobliga al agotamiento de la consulta previadepende del grado de afectación o menoscabo delos elementos que constituyen la base de lacohesión social, cultural, económica de unacomunidad diferenciada, que le permitendeterminarse como un grupo humano singular.


• Se necesita corroborar el vínculo que los miembros dela comunidad otorguen con el lugar en el sentido deanalizarse rituales, relatos, visitas entre otros aspectos.

• Determinado el vínculo existente entre la comunidad ycierto territorio, debe analizarse, según la perspectivade cada decisión administrativa concreta, si el proyectode desarrollo autorizado genera un impacto deintensidad mayor al generalmente esperado dentro deeste aspecto territorial.

• El Ministerio del Interior debe advertir eladelantamiento del proceso de consulta previa dentrodel área georreferenciada.


• Se debe agotar consulta previa para los contratos deconcesión u obra que implique explotación de recursosnaturales dentro del área georreferenciada deProtección.

• Se acepta que la delimitación de la Línea Negra,constituye el alcance territorial de garantía salvaguardaa los derechos de las comunidades que la habitan,comoquiera que aquella constituye un pacto social deprotección y armonización de derechos asumido por elEstado a las comunidades dentro del espaciogeorreferenciado que abarcan.

Proyecto de Ley sobre la Consulta Previa.

• Existe un proyecto de Ley estatutaria confeccionadopor el Ministerio del Interior en octubre de 2016, enprocura de proveer reglas claras y generales referentesal ejercicio y alcance del derecho fundamental deconsulta previa y la determinación del procedimientonecesario para el desarrollo del mismo.

• En primer lugar, el proyecto establece estrictosparámetros para la exigencia de la consulta previa parala implementación de leyes, actos administrativos oproyectos obras o actividades (POA).

Proyecto de Ley.

• La verificación de una afectación directa y específica generada porparte de los POA o decisión de autoridad, entendida esta como ladisminución o interrupción del goce de los derechos de lacomunidad.

• Se definió y delimitó la exigencia del consentimiento previo libre einformado de la comunidad diferenciada como la decisión de lasautoridades representativas de expresamente permitir eladelantamiento de los POA dentro del territorio.

• Cada comunidad registrada debe conformar y designar institucioneso autoridades representativas.

• Se prevé la creación de la Unidad de Consulta Previa para entreotras funciones administrar el RUNE (Registro nacional único deetnias).

Consulta Popular.

• Derecho constitucional art. 103, 104 y 105 de la CP.• El artículo 8 de la ley 134 de 1994 define la consulta popular de la

siguiente manera:• “La consulta popular es la institución mediante la cual, una

pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencianacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometidopor el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, segúnel caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncieformalmente al respecto”.

• La Ley 1757 de 2015: exige consenso autoridades cuando ellastienen la iniciativa de consultar; prevé iniciativa del 5% del censonacional o el 10% del territorial; obligatoriedad si un tercio delcenso participa.

Consulta Popular.

• Los precedentes generados por las consultas populareshan puesto en entredicho la seguridad jurídica que seerige como un principio de certeza sobre las normas,derechos y las decisiones que los concretan a la parque erosiona la confianza en las instituciones.

• A partir del análisis de la jurisprudencia, se colige quela obligatoriedad de las decisiones adoptadas en lasconsultas populares de carácter territorial frente a lasdecisiones administrativas que adopten otrasautoridades, depende del grado de autonomía yexclusividad en la competencia de la autoridad enespecífico.

Consulta Popular.

• La postura de la Corte Constitucional en el casode consultas populares frente a proyectos deinfraestructura y explotación de recursosnaturales se inclina a extender la prevalencia dela autonomía de los entes territoriales frente aproyectos de carácter nacional, a través delentendimiento de que los impactos de lasactividades que se desarrollen involucran losintereses y la gestión de funciones públicaspropias del orden territorial, circunstancia queposibilita el desarrollo de procesos de consultapopular.

Consulta Popular. Reglas

• Reglas jurisprudenciales: - Las decisiones adoptadas por motivo dela consulta popular solo pueden versar sobre los asuntos que sonde competencia del ente territorial que la convoque.

• Si bien es cierto que el desarrollo de funciones en materiaambiental interactúan y confluyen gestiones de entes del ordenterritorial, regional y nacional, el otorgamiento de licenciasambientales es del resorte exclusivo de la entidad ambiental y suadopción no se supedita a lo que se decida en consultas populares.

• Los Municipios tienen competencia para decidir el desarrollo deactividades que generen altos impactos en razón a su funciónreglamentaria de usos del suelo, manejo de recursos naturales ypromoción de actividades económicas que desarrollen sushabitantes.

Consulta Popular: Reglas

• Los resultados de las consultas populares municipales queversen sobre el desarrollo de actividades mineras sonobligatorios, en la medida que dicha actividad involucraasuntos propios de la reglamentación del suelo,determinación de usos permitidos, orden público y medioambiente.

• El artículo 33 de la Ley 136/94 conmina al alcalde a realizarconsulta popular por actividades de alto impacto

• En el caso de verificarse grupos de población con arraigo ydesarrollo de actividades que podrían resultar afectadaspor la aprobación de proyectos mineros, es necesarioagotar trámites previos a la adopción de cualquier decisiónadministrativa tendientes a la audiencia y concertación.

Decisiones administrativas entes territoriales

• Decisiones directas orientadas a restringir actividades extractivas en los territorios

• Jericó Concejo prohibió la minería con el fin de garantizar el patrimonio ecológico y cultural del municipio, junio 7 de 2017. Alega principio de autonomía territorial

• Control del Gobernador

• Examen del contencioso administrativo

Conclusiones.


Estudios de Caso.



Contenido.


Estudios de Caso.

• Los estudios de caso, además de ilustrarla mecánica de los retrasos en diferentessectores y contextos, confirman la grandispersión de los retrasos reportados porlas firmas, y obligan a una modelaciónprudente de los impactos ante ladificultad de encontrar un valor robustodel “retraso promedio.”

Proyecto La Puente-Cerrejón.

• El proyecto La Puente es un programa de Cerrejón que entró en operación en el año 2000, el cual ha sidofundamental debido a que del mismo se extrae el segundo mayor volumen de producción y el mineralextraído es de alta calidad. No obstante, el proyecto requería de una ampliación que únicamente era posiblea través del desvío del cauce del arroyo Bruno, de tal manera que era necesario generar una relocalización de700 mts en un tramo de 3,6 km de la cuenca baja del arroyo.

Descripción del

Proyecto.

• La empresa inició el proceso para obtener la licencia ambiental y uno de los requisitos consistía en larealización de la consulta previa con la comunidad wayuu de Campo Herrera, establecida en el área deinfluencia del proyecto, de acuerdo con la certificación de la Dirección de Consultas previas del Ministeriodel Interior, la cual tuvo una duración de 10 meses; se desarrolló entre agosto de 2014 y mayo de 2015, yno afectó los tiempos estimados para obtener la licencia ambiental. No obstante, una vez se había cumplidoeste proceso y la licencia ambiental había sido obtenida, en enero de 2017 surgió una sentencia en segundainstancia del Consejo de Estado que invalidaba temporalmente la licencia y ordenaba adelantar unaconsulta previa adicional con la comunidad wayyú de La Horqueta, argumentando que aunque dichacomunidad no estaba en el área de influencia del proyecto, se debían “amparar los derechos fundamentalesa la vida, la salud, al acceso al agua potable, a la consulta previa” de la comunidad indígena. De acuerdo conesta sentencia se debía “Suspender los efectos jurídicos de las licencias ambientales proferidas por laCorporación Autónoma Regional de La Guajira - CORPOGUAJIRA, contenidas en los siguientes actosadministrativos: i) Acuerdo 017 de 5 de agosto de 2015, ii) Resolución 1645 del 8 de septiembre de 2015, iii)Resolución 01844 de 14 de octubre de 2015 (resuelve recurso), iv) resolución 02252 del 14 de diciembre de2015, v) Resolución 02253 del 14 de diciembre de 2015, vi) Resolución 02254 del 14 de diciembre de 2015.La suspensión de los efectos jurídicos se decreta por el término de un mes a partir de la notificación de estaprovidencia, el cual podrá ser ampliado por esta Corporación a petición de parte a fin de acreditar elcumplimiento de lo ordenado”. No obstante, dicho proceso no tuvo impactos significativos sobre elproyecto debido a que únicamente se suspendieron los trabajos por un mes.

Dificultades.

Proyecto La Puente-Cerrejón.•Aunque el proyecto ya está en ejecución y ya se hicieron las obras de desvío del arroyo

Bruno, la compañía estima que si el proyecto no se hubiera ampliado a través del desvío delarroyo, se dejarían de generar 600 puestos de trabajo en el corto plazo y 1100 en el medianoplazo; se habrían reducido los contratos y compras de la Guajira por un monto de $500 milmillones desde el momento en que se esperaba que entrara a operar el nuevo tramo delproyecto La Puente como consecuencia de la ampliación del área de extracción, es decir,desde 2016 hasta 2033 y se habría reducido el monto de regalías e impuestos por un montode $3,7 billones a lo largo de este mismo periodo. Es importante tener en cuenta que, deacuerdo con cifras de la compañía, en el área liberada a través de las obras de desvío delcauce del arroyo Bruno, existen reservas de carbón de por lo menos 35 millones detoneladas, las cuales no serían extraídas y como resultado de ello la producción de laempresa habría caído por lo menos 3 millones de toneladas al año, ello como resultado deque varios tajos están reduciendo su producción y otros están iniciando la etapa de Cifrasnominales. cierre de mina. Este proyecto contribuye a mantener el nivel de producción, aúnen un escenario de reducción de precios del carbón.

Impactos Económicos.

•De acuerdo con las cifras suministradas por la compañía, los costos financieros comoconsecuencia de los retrasos en este proyecto ascienden a US$ 30 millones y la rentabilidaddel proyecto se vio afectada en aproximadamente US$ 200 millones.

Impactos Financieros.

Proyecto Ataco-Mineros.

•En el año 2010 se conforma la Compañía Minera de Ataco S.A.S, cuya propiedades de los dueños de los terrenos, aportados al proyecto por medio de la figurade servidumbre minera, donde se pretende realizar la extracción aurífera enAtaco, Tolima, y Mineros S.A, compañía que aporta los títulos mineros. Estacompañía tiene por objetivo la explotación de oro de las concesiones de minería4971 y 4974. Se prevén dos bloques de explotación: El Bloque Norte y el BloqueSur. En el primero se estima que existen 27.000 onzas de oro.

Descripción del Proyecto.

•Se estima que la no realización del proyecto implica que no se generarían 150puestos de trabajo directo y 450 indirectos, lo cual significa una pérdida enremuneración al empleo local de $2000 millones. Además, no se generarían$4700 millones en regalías, $14600 millones en impuestos y $2000 millones eninversión ambiental y social.

Impactos Económicos.

Proyecto Ataco-Mineros.

•Para el caso de la concesión de minería 4971, el proyecto se inscribió en el registro mineroen el año 1990 y la concesión terminará en 2024. Se indica por parte de la compañía queeste proyecto se encuentra suspendido por 7 años y 5 meses debido a retrasos en eltrámite ambiental como consecuencia de un proceso judicial, lo cual ha conducido a queen la actualidad no se esté gestando ningún trámite de tipo ambiental. En lo quecorresponde a la concesión de minería 4974, la misma se inscribió en el registro minero en1990 y expira en 2024; este título presenta una suspensión de 4 años por demoras en eltrámite ambiental. Como parte del proceso para obtener licencia en la concesión deminería 4974, en el año 2012 se presentó un Estudio de Impacto Ambiental anteCortolima. Posteriormente en el año 2015, se presentó una solicitud de desistimiento porparte de la empresa, como consecuencia de modificaciones hechas al Estudio de ImpactoAmbiental, de tal manera que por las nuevas características técnicas del mismo, laautoridad ante la cual se debía gestionar la licencia era la ANLA y no la Corporación. En esemismo año, la empresa presenta ante la ANLA el nuevo Estudio de Impacto Ambiental, yobtiene en 2016 el concepto técnico favorable a la viabilidad ambiental del proyecto; sinembargo, este concepto solo fue conocido por la empresa en marzo de 2017.Paralelamente, en octubre de 2016 Cortolima solicita a la ANLA que se lleve a cabo unaaudiencia pública para socializar el proyecto, petición que es aprobada. En febrero de 2017se le notifica a la compañía que la ANLA revoca el auto mediante el cual declara reunidatoda la información, argumentando la necesidad de anexar nueva información y realizarun nuevo estudio de la cuenca del Rio Saldaña.

Dificultades.

Proyecto La Colosa-AngloGoldAshanti.

• La Colosa es un proyecto aurífero ubicado en Cajamarca, Tolima, que fue descubierto en2006, tres años después de que AngloGold Ashanti empezara programas de exploración enColombia. Al culminar la etapa de prefactibilidad, se estimó que existían reservas de oroen torno a 29 millones de onzas de oro. Se esperaba que a partir de 2018 comenzaría lafase de factibilidad, lo cual permitiría que desde ese mismo año se gestionara la licenciaambiental que se pretendía obtener en 2019, de tal manera que entre 2019 y 2022 seconstruyera la mina, esto con el objetivo de iniciar operaciones a partir de 2023.


•Entre 2008 y 2010, el proyecto tuvo que ser detenido como consecuencia de un cambioen la interpretación normativa respecto de la necesidad de obtener autorización desustracción para el desarrollo de la exploración minera, esto implicó que no se avanzaraen la etapa de exploración por al menos 27 meses; posterior a este hecho, y con elpropósito de avanzar en la exploración la compañía debió tramitar otras solicitudes desustracción lo cual ha impedido el desarrollo integral de dicha etapa, generandosobrecostos en la etapa exploratoria y no cumplimiento en los términos definidos para elproyecto. Si bien la compañía logró establecer la existencia, distribución y concentracióndel oro en el área explorada, no le ha sido posible obtener los permisos ambientales antela corporación y otra sustracción ante el ministerio, los cuales a su vez permiten ladefinición del proyecto en sus etapas posteriores y la elaboración del Estudio de ImpactoAmbiental.

• La compañía no había solicitado aún la licencia ambiental cuando se dio la consultapopular en el municipio de Cajamarca el pasado 26 de marzo. Por lo tanto no se habíaestablecido el impacto ambiental y la consulta no contó con elementos objetivos einformados.

Dificultades.

Proyecto La Colosa-AngloGoldAshanti.

• De acuerdo con las cifras de 2011, durante la etapa de prefactibilidad, el 60% de lascompras que involucraban al proyecto se hacían a 94 proveedores locales, por un valorde $7.100 millones en un año. Se generaron entre 800 y 1000 empleos directos y algomás de 4 veces estas cifras en empleos indirectos. En 2010, las inversiones socialesascendieron a $2.700 millones, lo cual benefició a 15000 habitantes de Cajamarca.Consistieron en programas de desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional ydesarrollo económico; en temas ambientales la inversión fue de $7.200 millones en2010.

• Las inversiones entre 2006 y 2012 fueron de $370.000 millones. Los empleos generadosfueron de 1000 por año; las compras en el nivel local fueron de $16.695 millones en2012 y los beneficiarios de programas sociales, entre 2007 y 2012, fueron 10.000.

• De acuerdo con cifras de la empresa, en la etapa de construcción se esperaba generar10.000 empleos directos y 50.000 indirectos, además de realizar inversiones querondabanUS$2.800 millones a lo largo del periodo de construcción de la mina.Posteriormente, para la etapa de producción las expectativas indicaban que segenerarían 1.500 empleos directos en operación, y una cifra superior a 6.000 empleosindirectos; las compras y contrataciones locales ascenderían a US$200 millones durante20 años. En materia fiscal, las estimaciones de la compañía indicaban que en impuestos,regalías y otras contribuciones, el monto ascendería a US$400 millones por 20 años.

Impactos Económicos

Proyecto Gibraltar-Ecopetrol.• La planta de gas de Gibraltar, ubicada en Toledo, Norte de Santander, satisface

la demanda de por lo menos 500 mil usuarios en 19 municipios de Norte deSantander, Santander, Antioquia y la Refinería de Barrancabermeja.


• En julio de 2016 se presentó una invasión de 50 días a la planta de gas deGibraltar por parte de miembros de la comunidad U´wa, quienesargumentaban que no querían que Ecopetrol siguiera invadiendo susterritorios ancestrales. Sin embargo, este conflicto viene de tiempo atrás,particularmente desde 1999 cuando empezó la operación del pozo Gibraltar 1,circunstancia que motivó la objeción por parte de la comunidad U´wa y quelos condujo a comprar varias fincas en la región de influencia del proyecto conel fin de evitar las actividades de exploración y explotación. Sin embargo,previamente a través de la resolución 056 de 1999 se dio el reconocimientode un área de 220 mil hectáreas de resguardo para esta comunidad indígena,la cual no estaba en la región en donde se pretendía llevar a cabo el proyectode Gibraltar.

Dificultades.

• Como resultado de la parálisis a esta planta, que producía 38 millones de piescúbicos de gas natural por día, Ecopetrol tuvo que traer gas desde la Guajira,que de acuerdo con la compañía era un 30% más costoso debido al costo detransporte para cumplir con el suministro al Norte de Santander.

Impactos Financieros.

Conclusiones.


Estudios de Caso.



Contenido.


Proyección de Fedesarrollo

• Se parte de una senda de inversión agregadaelaborada con los modelosmacroeconómicos de Fedesarrollo, que sedistribuye en los sectores de acuerdo con susproporciones en la formación bruta decapital fijo. Esta información secomplementa con información sectorial deinversiones efectuadas y esperadas en lospróximos años. Se simulan dos escenarios endos fases Inversión y producción

Fortaleza de vínculos directos y multiplicadores sectoriales relevantes.

• Los efectos de una reducción en la velocidad oen el nivel de las inversiones de un sectortiene diferentes impactos en el resto de laeconomía en razón de las relaciones de lascompras que realiza cada sector de otrossectores, para adelantar su procesoproductivo, y de las ventas de su producto aotros sectores que lo utilizan como insumo.

Encadenamientos de las industrias extractivas

Fuente: Martínez y Aguilar, 2014.

Minería Hidrocarburos

Efecto

sector

Efecto

Total

Efecto

sector

Efecto

Total

Producto 1 2.44 1 1.65

Valor Agregado0.73 1.3 0.84 1.13

Remuneración

al trabajo 0.13 0.3 0.06 0.13

Remuneración

al capital 0.59 0.97 0.77 0.98

Impuestos 0.01 0.03 0.01 0.02

Un aumento de la producción minera de un peso genera aumentos en la producción bruta nacional de 2 pesos con

cuarenta y cuatro centavos

• Un peso corresponde a la producción minera

• Veinte y siete centavos al aumento de la producción de los proveedores directos del sector minero

• Veinte y seis centavos al aumento de laproducción de los proveedores de losproveedores (efecto indirecto)

• Noventa y un centavos al efecto inducido por el gasto de los hogares

Dos tipos de efectos del aplazamiento o suspensión de las inversiones

• En el caso de los sectores de extracción de minerales e hidrocarburos, laestimación del impacto económico del aplazamiento o suspensión de unproyecto de inversión se puede desagregar en dos componentes:

• En primer lugar, se encuentra la fase inicial de inversión, en la que laempresa privada explora y si hay un hallazgo construye la infraestructuranecesaria para poder extraer el recurso, y en donde se garantiza lacapacidad de producción futura y el transporte hasta la refinería o elpuerto, por el lapso que dure el proyecto. Se caracteriza por la formaciónbruta de Capital Fijo, que constituye una acumulación de capital físicoespecífico para la actividad del sector.

• El segundo componente es el del impacto sobre las diferentesdimensiones de la economía del proceso productivo como tal, que sematerializa una vez culminada la etapa inicial de inversión, y cuyos canalesde transmisión se pueden clasificar en 4 tipos: sobre producción, sobreempleo, sobre las cuentas fiscales y sobre el sector externo.

Dos tipos de impactos: 1-Fase Inicial de Inversión.

• El impacto de una mayor inversión privada en laconstrucción de infraestructura específica delsector de Minería e Hidrocarburos se traduce enun incremento de la demanda agregada deinversión en la economía colombiana, la cualtiene efectos multiplicadores sobre la actividadde los proveedores de la inversión (efectoDirecto), sobre los proveedores de losproveedores (efecto Indirecto), y a través de unincremento en los ingresos de los hogares, que setraduce en un mayor consumo privado (efectoInducido).

Incremento de 15% en Inversión.Crecimiento adicional del PIB. Crecimiento adicional del Consumo agregado.

Impacto en inversión total. Empleo.

Incremento de 15% en Inversión.

• Como se observa, incrementar en un 15% la inversión enestos sectores primarios generaría un aumento anual delPIB de 0,16% promedio anual entre 2017 y 2020adicional a la trayectoria del crecimiento del PIB previstapor Fedesarrollo, y una expansión del Consumo agregadoen 0,17%, con respecto de la senda del estado base. Entérminos de inversión, la Formación Bruta de Capitalagregada recibiría un choque positivo anual promedio de0,9%, mientras que la mayor inversión generaría unacaída de la tasa de desempleo de 0,04 puntosporcentuales. En oro se incluyen inversiones planeadasLa Colosa (700 millones dólares cada año 2019-2022)

Incremento de 30% en Inversión.Crecimiento adicional del PIB. Crecimiento adicional del Consumo agregado.

Impacto en inversión total. Empleo.

Incremento de 30% en Inversión.

• Se amplía el impacto sobre la inversión en el sector de Minería e Hidrocarburos,incrementándose anualmente en un 30%, lo que representaría un aumento de lacompra de Maquinaria y Equipo de $1.09 billones de pesos de 2015 y de inversiónen Obras Civiles de $5.6 billones .

• Adicionalmente, el impacto sobre la inversión se incrementa para tener en cuentaotro proyecto de oro de Anglo-Gold, el de Gramalote (inversión de US$1.000millones en dos años) y el proyecto de producción de cobre de Quebradona-Jericó (US$ 500 millones en la primera fase). Los impactos macroeconómicos eneste escenario se incrementan de manera importante, aumentando anualmente(durante la fase de inversión de los proyectos) el PIB de la economía colombianaen un promedio de 0,32%, el Consumo agregado en 0,34% y la inversión total en1,86%; la tasa de desempleo caería 0,07 puntos porcentuales. Los impactos sepueden desagregar entre los dos choques, donde la inversión en petróleo ycarbón contribuye con 85% del impacto total, y la inversión de los proyectosproductivos en oro y cobre con el 15% restante.

2- Fase de Producción.

• Las consecuencias macroeconómicas de laactividad productiva en sí del sector deMinería e Hidrocarburos pueden llegar a sermuy diferentes a las observadas en la fase deinversión, y se pueden dividir en 4 diferentescanales de transmisión: el nivel de Producciónde la economía, el Empleo generado, el efectosobre la Balanza Comercial y el sector externo,y el impacto sobre las finanzas públicas.

Contribución a Producción y Empleo.

• El incremento de laparticipación del sector deminería e hidrocarburosdentro de la producciónnacional fue mucho másfuerte en términos nominalesque reales (a preciosconstantes de 2005), lo que sepuede explicar por el fuerteincremento de los preciosinternacionales, queinfluyeron sobre el valor de laproducción bruta del sectorminero y energético.

PARTICIPACIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE MINERÍA E HIDROCARBUROS EN EL PIB.

Fuente: DANE.

Empleo.

• El sector de minería ehidrocarburos es por lo generalintensivo en capital, el cual, porlas características de la actividadproductiva, es difícil sustituircapital por trabajo. Los procesosde perforación y extracciónrequieren maquinaria de granenvergadura y costo, mientrasque necesitan una inversiónrelativamente pequeña en fuerzalaboral. Por ende, el sector no esuna fuente importante de empleoen la economía nacional, sobretodo teniendo en cuenta su altaparticipación en la formaciónbruta de capital y en el ProductoInterno Bruto.

CONTRIBUCIÓN A LA PRODUCCIÓN Y EL EMPLEO EN EL NIVEL SECTORIAL (2016).

Fuente: DANE.

Balanza Comercial.• Es evidente cómo el dinamismo de las exportaciones del país en la última

década ha respondido proporcionalmente a las fluctuaciones de lasexportaciones del sector minero, y en particular de las ventas dehidrocarburos.

• Esta alta contribución del sector minero y de hidrocarburos a lasexportaciones tuvo consecuencias ampliamente favorables sobre labalanza comercial del país, en el período 2000-2013: las ventas sectorialesal exterior explican en su totalidad la balanza comercial positiva del paísen esos años, en los que sin la existencia del petróleo y la minería hubieraexhibido un balance negativo de tamaño considerable.

• En términos de flujos de capitales, como consecuencia de los altos preciosinternacionales y una regulación propicia para la inversión, se generó unfuerte impulso a la atracción de inversión extranjera hacia el sector mineroy petrolero en la primera década del siglo, que llegó a contribuir con 48%del total de IED en el año 2010. Después de alcanzar su máximo en 2013,cuando entraron al país US$8.088 millones en inversión en el sectorpetrolero y minero, los flujos de inversión sectoriales se han reducido deforma significativa hasta US$2.067 millones en 2016, representando sólo16% de la IED total.

Balanza Comercial.BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA, CON Y SIN EL SECTOR MINERO-HIDROCARBUROS. MILLONES DE DÓLARES.

CONTRIBUCIÓN DE LA MINERÍA Y EL PETRÓLEO A LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA.

-45.000

-40.000

-35.000

-30.000

-25.000

-20.000

-15.000

-10.000

-5.000

0

5.000

10.000

Balanza Comercial

Balanza Comercial Balanza Comercial Sin Sector Minero

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

18000

Participación del sector en la Inversión Extranjera Directa

Inversion Resto Sectores Minas y Canteras (incluye carbón)

Sector Petrolero %Sector Petrolero

Series5

Fuente: Banco de la República.

Contribución a las Cuentas Fiscales.

• Por medio de los impuestos de renta a empresaspetroleras y mineras, y la recepción de losdividendos de Ecopetrol, el Estado colombiano sevio beneficiado por la bonanza de precios debienes primarios que tuvo lugar entre 2003 y2014, al igual que los contribuyentes que nodebieron pagar impuestos adicionales. Elcrecimiento de este sector le dio espacio fiscal algobierno para aumentar el gasto público, lo cualaumentó al mismo tiempo la dependencia fiscalde las rentas petroleras y mineras.


• Para estimar el impacto sobre las rentas fiscalesque se generarían a partir de un aumento de laproducción de petróleo, carbón y oro, se calculanlos costos unitarios de producción, la exportacióne importación de derivados del petróleo, y losingresos del productor por ventas domésticas yexternas, y posteriormente se calculan losingresos fiscales resultantes del recaudo delimpuesto de renta al sector y del giro dedividendos de Ecopetrol al gobierno.


IMPUESTO A LA RENTA SECTOR PETROLEO. IMPUESTO A LA RENTA SECTOR CARBÓN.

Fuente: Modelo de Equilibrio General de Fedesarrollo.


IMPUESTO A LA RENTA SECTOR AURIFERO. • Es claro que el impuesto de renta delas empresas petroleras diferentes aEcopetrol, cuyo recaudo representahoy cerca de 0,5% del PIB, esconsiderablemente mayor al recaudoproveniente de carbón (0,14% delPIB) y del oro (0,02% del PIB). Estaproporción influencia la magnitud delos choques de producción de cadaactividad sobre el recaudo. Laconstrucción de los escenarios deproducción para oro es diferente alos otros dos productos, dado que secompara la producción de las fasesiniciales del proyecto La Colosa con laproducción esperada en el pico deproducción del proyecto.


Impacto final sobre las cuentas fiscales de los escenarios de producción.

ESCENARIO 1- RECAUDO FISCAL. ESCENARIO 2- RECAUDO FISCAL.


Impacto final sobre las cuentas fiscales de los escenarios de producción.

• Incrementar en 15% la producción del sector de Minas y Energía enColombia generaría un aumento de los ingresos fiscales en cerca de0,4% del PIB, donde cerca del 70% del recaudo adicional esaportado por el impuesto de renta a las empresas petroleras y losdividendos de Ecopetrol, 10% por las empresas carboníferas, ycerca del 2% por los proyectos de extracción de oro. En el Escenario2, el impacto sobre los ingresos fiscales puede llegar a serconsiderable, alcanzando en promedio durante el periodoestudiado un incremento de 0,71% del PIB en los ingresos anualesdel Estado. Hay que tener en cuenta que esta simulación sólo tieneen cuenta los ingresos fiscales del nivel nacional, a lo que se deberíasumar el efecto de las regalías en las entidades territoriales, quepueden llegar a ser muy importantes en el nivel descentralizado,pero cuya magnitud es difícil de estimar en ejerciciosmacroeconómicos.

Impacto en recaudo como proporción de ingresos y gastos del GNC dos

escenarios

0,4%

3,0%

8,0%

9,2%

0,71%

4,9%

13,1%

15,1%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

14,0%

16,0%

% del PIB % de Ingresos GNC % Gasto Salud % Gasto Educación

Au

men

to e

n r

ecau

do

co

mo

% d

el g

asto

Escenario 1 Escenario 2

Fuente: MHCP; cálculos propios.

Conclusiones.


Estudios de Caso.



Contenido.


Comentarios Finales.

• Los sectores minero-energético y de infraestructura generaltienen impactos importantes sobre el crecimiento de laeconomía. Durante la fase de construcción, se producenefectos multiplicadores importantes en losencadenamientos hacia atrás, en su mayor partedinamizados por la construcción de obras civiles. Durante lafase de operación, la minería y los hidrocarburos proveenrecursos fiscales al gobierno nacional y a los entesterritoriales, e influyen en la dinámica macroeconómica yde comercio exterior; de otra parte, la infraestructurageneral (transporte, telecomunicaciones, electricidad y gas)presta servicios de plataforma que determinan laproductividad y la competitividad de los demás sectores.

Comentarios Finales.

Las debilidades sectoriales y de coordinación pública se han convertidoen canales que modulan los retrasos de licenciamiento ambiental y deconsulta previa. Las dos debilidades centrales encontradas son:• Las normas ambientales no son proporcionales al tamaño y tipo de

proyecto, están sujetas a interpretaciones cambiantes dentro de laANLA, y las capacidades de las CAR son heterogéneas.

• Las consultas previas no están adecuadamente reglamentadas porel Ministerio del Interior; el proceso de consulta previa se convierteen la práctica en una puja redistributiva entre comunidadespequeñas y una empresa, cuyos retrasos tienen impactos sobre elresto de la población.

Las consultas populares requieren un desarrollo normativo que aclarelas competencias de los diferentes niveles de Gobierno: nacional yterritorial bajo los principios de concurrencia, coordinación ysubsidiariedad (modificación de la LOOT )

Consultas previas

• Inexistencia de una ley orgánica sobre consultas previas, para

– Aclarar interlocución • oportunismo de intermediarios se convierte en fuente de extracción de rentas

– Definir cuándo aplica la consulta • censo de territorios con presencia de comunidades que requieren ser

consultadas

– Aclarar alcance de lo que se consulta y distinción Estado/Proyecto• Baja provisión de bienes y servicios públicos por parte del Estado en las zonas

aisladas hace que los proyectos se aprovechen como mecanismo para obtención de esos bienes y servicios

• Exigencias a las empresas pueden hacer inviables los proyectos

Consultas populares

• Proliferación reciente de consultas populares

• Tres frentes de discusión:

– Frente jurídico• Legitimidad de tomar decisiones en lo local sobre temas que atañen al gobierno

nacional como propietario constitucional del subsuelo y representante de lasociedad en su conjunto

– Frente comunicacional• Desinformación en las comunidades sobre los impactos reales de los proyectos

• Papel proactivo de las empresas y del gobierno nacional para convocar a lascomunidades y sus autoridades locales

– Compensación a los territorios por los daños y costos locales

Tres vulnerabilidades para el desarrollo de proyectos

1. Local vs Nacional▪ La repartición de costos y beneficios locales y nacionales no garantiza que

las intervenciones generen beneficios locales suficientes, tangibles y duraderos

➢ Reforma de regalías?

2. Estado vs Proyectos (empresas)▪ Baja dotación de bienes públicos y de participación pública en la

generación de oportunidades de desarrollo local

➢ Necesidad de delimitar alcance de las consultas a cargo de los proyectos y las empresas vis-s-vis el papel del gobierno (nacional y local)

3. Ley vs Altas Cortes▪ Vacíos legales (especialmente en las consultas previas y populares) que se

llenan por las Altas Cortes, sin consideración a viabilidad de los proyectos ni al impacto de no hacerlos

➢ Necesidad de diálogo con las Altas Cortes

GRACIAS

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• [email protected]

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