1

Jan Barcz

Poznaj Traktat z Lizbony

Prof. zw. dr hab. Jan Barcz kierownik Katedry Prawa Midzynarodowego i Prawa UE wKolegium Prawa WSPiZ im. L. Komiskiego. Dugoletni dyplomata, m. in. Ambasador RPw Wiedniu w latach 1995-1999.

Piaseczno, w grudniu 2007

2

Spis rzeczy:

Par sw wstpu

Czym jest Traktat z Lizbony?

Dlaczego Unia potrzebuje reformy ustrojowej?

Czy finalizacja reformy ustrojowej? Droga pena kryzysw

Etapy prowadzce do Traktatu z Lizbony

Rozbieramy na czci Traktat z Lizbony

Wejcie Traktatu z Lizbony w ycie

Co na to Polska?

Co oznaczaj waniejsze skrty?

Dodatkowa literatura dla szczeglnie zainteresowanych tematem

3

Par sw wstpu

Zadaniem niniejszej ksieczki jest uatwienie Czytelnikowi poznania regulacji ipropozycji reform ustrojowych Unii Europejskiej zawartych w Traktacie z Lizbony. Zadanieto nie jest atwe do spenienie z dwch zasadniczych wzgldw. Po pierwsze Traktat zLizbony jest aktem prawnym (umow midzynarodow) trudnym w lekturze nawet dlaprawnika zajmujcego si ustrojem Unii. Wynika to z tego, e poddaje on zmianie (rewizji)obowizujce obecnie traktaty stanowice Uni, a nie jak to proponowa Traktatkonstytucyjny zastpuje te traktaty. W takim przypadku akt rewizyjny zawiera jedyniezmiany, uzupenienia i uchylenia postanowie obowizujcych traktatw, a nie cay tekst. Podrugie Traktat z Lizbony jest wanym etapem procesu reformy ustroju Unii. Penezrozumienie jego wagi ustrojowej oraz implikacji politycznych wymaga wic signicia douwarunkowa politycznych, zwizanych z rozwojem Unii oraz nastawieniem do tego rozwojuposzczeglnych pastw czonkowskich UE.

W celu przynajmniej czciowego wypenienia zadania zwizanego z t ksieczkrozwaana materia zostaa uporzdkowana w nastpujcy sposb.

Wpierw objaniono Czytelnikowi z czym ma do czynienie, jaki jest charakter i strukturaTraktatu z Lizbony. Nastpnie podjto prb osadzenia Traktatu z Lizbony w szerszym tle reformy ustrojowej Unii. Traktat ten bowiem jak kady instrument dziaania sam nierozwizuje problemw, z jakimi konfrontowane s pastwa czonkowskie Unii. Aby docenijego znaczenie niezbdna jest wiadomo wagi i zakresu tych wyzwa. W kolejnychczciach Czytelnik bdzie mg zapozna si z etapami przeprowadzenia reformustrojowych Unii - nie wolnych od dramatyzmu politycznego - oraz z najwaniejszymireformami, jakie wprowadzi Traktat z Lizbony.

W odniesieniu do tego ostatniego dziau konieczne s dwa zastrzeenia. Z jednej strony nie jest moliwe pene i szczegowe ukazanie proponowanych w Traktacie z Lizbonyreform, tym bardziej e s one wynikiem kilkuletnich, trudnych prac. Rozwaaniakoncentruj si wic na reformach, jakie wprowadzono w ramach KonferencjiMidzyrzdowej 2007. Pamita natomiast naley, e zasadniczy konsensus midzypastwami czonkowskim zosta osignity w toku przygotowania Traktatu konstytucyjnego.Czytelnik, ktry pragnby pogbi wiedz, powinien sign do Przewodnika po Traktaciekonstytucyjnym wraz z tekstem Traktatu (Warszawa 2005), w ktrym zwizej analiziezostay poddane regulacje tego traktatu.

Z drugiej strony lektura wywodw zawartych w dziale ksieczki odnoszcym si dozakresu wprowadzanych reform wymaga pewnej uwagi i przynajmniej podstawowejznajomoci rzeczy. Naley jednak zachci Czytelnika do bardziej wnikliwego zapoznania siz regulacjami Traktatu z Lizbony, ktry wkrtce bdzie zapewne stanowi podstaw dziaaniaUnii: Polska jest ju od kilku lat pastwem czonkowskim Unii Europejskiej, ma moliwowspksztatowania jej polityki, a z moliwoci wynikajcych z czonkostwa korzystaj zkolei polscy obywatele, samorzdowcy, przedsibiorcy. Szanse zwizane z czonkostwemPolski w Unii docenia spoeczestwo, ktre w ponad 80% dostrzega korzyci z tego

4

wynikajce i wspiera udzia Polski w UE. Niemniej jednak nie brak dowodw na to, eznajomo mechanizmw dziaania procesw integracyjnych take wrd politykw,urzdnikw i innych osb publicznych jest niewielka, a czasami enujco niska, a wyraaneoceny i obawy czsto wynikaj po prostu z braku znajomoci rzeczy. Warto, aby Czytelnikmg wyrobi sobie w tak istotnym obszarze samodzieln opini, dziaajc nie intuicyjniewzgldnie kierujc si podszeptami innych, lecz w oparciu o wasn znajomo rzeczy. Stdte Autor zachowywa pewn wstrzemiliwo w ferowaniu ocen politycznych, koncentrujcsi na analizie merytorycznej.

Jan Barcz Piaseczno, w grudniu 2007 r.

5

Czym jest Traktat z Lizbony?

Organizacje midzynarodowe ustanawiane s przez pastwa na mocy umwmidzynarodowych: s to umowy stanowice wzgldnie konstytuujce organizacjmidzynarodow. Pastwa mog naturalnie po ustanowieniu organizacji zmienia jejzakres kompetencji i modyfikowa jej struktur, w zalenoci od potrzeb. Aby jednak takzmian przeprowadzi, musz zmieni umow ustanawiajc dan organizacj: dokonuje sitego zawierajc specjaln umow midzynarodow, ktrej celem jest zmiana (rewizja)umowy ustanawiajcej organizacj. Std umow tak okrela si jako umow rewizyjn.Czasami pastwa czonkowskie organizacji postanawiaj zgodzi si na przyjcie nowegoczonka. Wwczas rwnie konieczne jest zawarcie umowy midzynarodowej midzypastwami czonkowskimi a pastwem aspirujcym do czonkostwa. Umow ustanawiajcczonkostwo nowego pastwa (oraz zmieniajc stosownie umow stanowic organizacjmidzynarodow) okrela si mianem traktatu akcesyjnego.

Podobnie rzecz si ma w odniesieniu do Unii Europejskiej, przy czym sytuacja jest wtym przypadku o tyle szczeglna, e Unia ma obecnie struktur zoon mwi si, e Uniaskada si z trzech filarw. W pierwszym filarze dziaaj dwie organizacje midzynarodowe Wsplnoty, majce wsplne instytucje: s to Wsplnota Europejska i EuropejskaWsplnota Energii Atomowej (Euratom). Do 2002 r. w tym filarze dziaaa jeszczenajstarsza Wsplnota Europejska Wsplnota Wgla i Stali. Traktat j stanowicy byjednak zawarty na 50 lat i wygas wanie w 2002 r., natomiast zakres kompetencji EWWiSzosta przejty przez Wsplnot Europejsk. Niezalenie od tego Unia obejmuje drugi filar Wspln Polityk Zagraniczn i Bezpieczestwa i trzeci filar Wspprac Policyjn iSdow w Sprawach Karnych. Oba te filary dopeniaj dziaanie wsplnotowego rynkuwewntrznego oraz tzw. polityk (dziedzin, ktre pastwa czonkowskie zdecydoway siwczy do procesu integracji).

Stosownie skomplikowana jest rwnie podstawa prawna Unii Europejskiej, na ktrskadaj si przede wszystkim trzy traktaty stanowice Uni: Traktat ustanawiajcyWsplnot Europejsk i Traktat ustanawiajcy Europejsk Wsplnot EnergiiAtomowej (s to dobrze znane, tzw. Traktaty Rzymskie, ktre zaczy obowizywa w1958 r.) oraz Traktat o Unii Europejskiej (ktry obowizuje od 1993 r.). Ten ostatni traktatby szczeglnie istotny, powoa bowiem do ycia Uni Europejsk. Owe traktaty stanowiceUni Europejsk byy w ostatnich latach zmieniane na mocy traktatw rewizyjnych Traktatu z Amsterdamu (ktry wszed w ycie w 1999 r. i Traktatu z Nicei (ktry wszedw ycie w 2003 r.). Niczym innym jak traktatem rewizyjnym mia by rwnie znanyTraktat konstytucyjny (Traktat ustanawiajcy Konstytucj dla Europy). Jego specyfikapolegaa na tym, e mia dokona bardzo gbokiej rewizji istniejcych traktatwstanowicych Unii zastpujc je (std okrelano Traktat konstytucyjny jako duy traktatrewizyjny). Tym samym podstawa prawna dziaania Unii ulegaby uproszczeniu bybyjeden traktat stanowicy UE. Traktat konstytucyjny podpisany 29 padziernika 2004 r. niewszed ostatecznie w ycie.

Odrzucenie Traktatu konstytucyjnego sprawio, e pastwa czonkowskie postanowiyodej od formuy duego traktatu rewizyjnego i powrci do formy tradycyjnegotraktatu rewizyjnego, ktry dokona zmian obowizujcych obecnie Traktatu o UniiEuropejskiej, Traktatu ustanawiajcego Wsplnot Europejsk i Traktatu ustanawiajcegoEuratom.

6

Tre tego traktatu zostaa ustalona w procedurze przewidzianej dla traktatwrewizyjnych: wpierw ustalono - w wyniku trudnych negocjacji mandat dla KonferencjiMidzyrzdowej (w ramach ktrej obraduj przedstawiciele rzdw pastw czonkowskich).Mandat ten, tj. okrelenie zakresu przewidywanych zmian, ustalony zosta na najwyszymszczeblu politycznym przez szefw pastw lub rzdw pastw czonkowskich UE,skupionych w Radzie Europejskiej (spotkanie 21-22 czerwca 2007 r.). Nastpnie od 23 lipca2007 r. obradowaa Konferencja Midzyrzdowa, w ramach ktrej eksperci prawni ustalaliszczegowe postanowienia traktatu rewizyjnego, a w przypadku pojawienia sipowaniejszych problemw (tzw. problemw politycznych) zajmowali si nimi ministrowiespraw zagranicznych. Wyniki obrad Konferencji Midzyrzdowej zostay zatwierdzone -ponownie na najwyszym szczeblu politycznym przez szefw pastw lub rzdw pastwczonkowskich (spotkanie Rady Europejskiej 18-19 padziernika 2007 r.), a uzgodnionytraktat rewizyjny podpisano 13 grudnia 2007 r. w Lizbonie (w imieniu Polski Traktat zostapodpisany przez premiera Donalda Tuska i ministra spraw zagranicznych RadosawaSikorskiego w obecnoci prezydenta RP Lecha Kaczyskiego), std traktat w -pocztkowo nazywany roboczo - Traktatem reformujcym okrela si jako Traktat zLizbony. Niemniej jego oficjalna nazwa jest znacznie dusza: Traktat zmieniajcy Traktato Unii Europejskiej i Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk.1

Tak wic Traktat z Lizbony zmienia (rewiduje) TWE i TUE (oraz Traktat ustanawiajcyEuratom). Warto przy tym zauway, e zmienia on rwnie nazw TWE na Traktat ofunkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Podobna sytuacja miaa miejsce w przypadkuTraktatu z Maastricht (TUE z 1993 r.), ktry zmieni nazw Europejskiej WsplnotyGospodarczej (EWG) na Wsplnot Europejsk.

Struktura i zasadnicze elementy Traktatu z Lizbony

art. 1: zmiany wprowadzane do TUE

art. 2: zmiany wprowadzane do TWE (TFUE)

art. 3: Traktat z Lizbony podobnie jak uprzednie traktaty rewizyjne zawierany jest naczas nieograniczony

art. 4: w dwch ustpach odsya - odpowiednio do Protokou nr 1 zaczonego doTraktatu, na mocy ktrego dokonywane s zmiany w obowizujcych obecnieprotokoach (niezalenie od tego do listy protokow dodanych jest szereg protokownowych) oraz do Protokou nr 2 zaczonego do Traktatu, na mocy ktrego dokonywanes zmiany w TEWEA

art. 5: zawiera postanowienia odnoszce si do ujednolicenia numeracji artykuw, sekcji,rozdziaw, czci i tytuw TUE i TFUE, a w ust. 1 odsya do niezmiernie istotnychtablic ekwiwalencji (zamieszczonych jako zacznik do Traktatu z Lizbony)

art. 6: Traktatu zawiera klauzul ratyfikacyjn (ust. 1) oraz postanowienia dotyczcewejcia Traktatu w ycie (ust. 2)

1 Tekst Traktatu z Lizbony w jzyku polski jest zamieszczona w Dz.Urz. UE 2007 C 303/1.

7

art. 7: wylicza jzyki autentyczne Traktatu i wskazuje jako na depozytariuszatradycyjnie na rzd Republiki Woskiej

w Akcie Kocowym Konferencji Midzyrzdowej 2007 zamieszczonych zostao cznie65 deklaracji, uszeregowanych w trzech grupach: w grupie A deklaracje odnoszce sido postanowie Traktatw (od nr 1 do nr 43), w grupie B deklaracje odnoszce si doprotokow doczonych do Traktatw (od nr 44 do nr 50) i w grupie C deklaracjeposzczeglnych pastw czonkowskich lub grup tych pastw, jako deklaracje, ktreKonferencja przyja do wiadomoci (od nr 51 do nr 65).

Niewielka liczba artykuw Traktatu z Lizbony nie powinna zwodzi. Nie jest to umowamidzynarodowa zwiza i atwa w lekturze. Pierwsze dwa artykuy zawieraj bowiemobszerne i szczegowe zmiany w TUE i TWE. Sprawia to, e sam tekst Traktatu z Lizbonyliczy 175 stron. Do tego naley doda tekst protokow (ktre s z formalnego punktuwidzenia czci traktatw), liczcy 86 stron, przy czym nie uwzgldnia to penych tekstwprotokow obecnie obowizujcych, rewidowanych na mocy Traktatu z Lizbony. W kocuuwzgldni naley rwnie teksty deklaracji, liczce (wraz z Aktem Kocowym KonferencjiMidzyrzdowej) 26 stron.

Lektura Traktatu z Lizbony jest obecnie tym trudniejsza, i w wikszoci przypadkwCzytelnik natknie si na zmiany w obowizujcych postanowieniach TUE i TWE, cooznacza, i w samym Traktacie z Lizbony znajdzie jedynie, i w takim to a takim artykuleTUE czy TWE skrela si dane postanowienia, dodaje si jakie postanowienie wzgldnieistniejce postanowienia zastpuje si nowymi. Czytelno wprowadzanych na mocy Traktatuz Lizbony reform bdzie wiksza dopiero po opublikowaniu tekstw jednolitych TUE iTFUE (oraz Traktatu ustanawiajcego Euratom), co zapewne nastpi dopiero po zakoczeniuprocesu ratyfikacji. W rnych pastwach czonkowskich prawnicy podjli samodzielne prace nie czekajc na opublikowanie oficjalnej wersji nad tekstami jednolitymi TUE i TFUE.2

Signicie w przypadku Traktatu z Lizbony - do tradycyjnej formy traktatu rewizyjnegoma uzasadnienie gwnie polityczne chodzi przede wszystkim o uatwienie proceduryratyfikacyjnej Traktatu. Z prawnego punktu widzenia budzi to moe pewne wtpliwoci,zwaszcza jeli uwzgldnimy, e Unia przeksztaci si w jednolit organizacjmidzynarodow (jej podstaw prawn bd stanowi dwa odrbne traktaty, cho opatrzonezastrzeeniem, e oba te Traktaty maj tak sam moc prawn). Bez wtpienia przyjciewariantu duego traktatu rewizyjnego (takiego jak Traktat konstytucyjny), ktryzastpowaaby obecnie obowizujce traktaty byoby znacznie lepszym rozwizaniem zpunktu widzenia spjnoci i przejrzystoci podstaw prawnych Unii i jej funkcjonowania.Wzgldy polityczne zdecydoway o tym, e wybrano inny wariant. Nie jest to rozwizanienajlepsze rwnie z tego wzgldu, i podzia materii midzy oba traktaty stanowicepodstaw Unii, tj. midzy TUE i TFUE pozostanie niejasny. Znaczna cz postanowieodnoszcych si do dziaania instytucji pozostanie bowiem ladem czci III Traktatukonstytucyjnego w nowym TFUE i nie zostanie przeniesiona do TUE.

Nie skorzystano te z okazji, aby Uni Europejsk obj rwnie Euratom, ktry manadal pozosta odrbn cho poczon strukturalnie z Uni organizacj midzynarodow. 2 W jzyku polskim teksty jednolite TUE, TFUE, protokow i deklaracji patrz: J. Barcz, Przewodnik poTraktacie z Lizbony, LexisNexis, Warszawa 2008.

8

Nadal wic obowizywa bdzie Traktat ustanawiajcy Europejsk Wsplnot EnergiiAtomowej (Euratom), w wersji zmienionej Protokoem nr 2 doczonym do Traktatu zLizbony. Tym samym reforma ustrojowa Unii (podobnie jak w Traktacie konstytucyjnym)pozostanie niepena.

Traktat z Lizbony nie jest jednak z pewnoci ostatnim akordem w procesie rozwoju Unii.Zakada mona, e kolejnym etapem bdzie ponowne signicie do formuy duegotraktatu rewizyjnego i sprowadzenie podstawy prawnej Unii do jednej umowymidzynarodowej

Zasadnicze etapy rozwoju strukturalnego procesu integracji europejskiej

EWWiSTraktat Paryski

1951/1952

EWWiSTraktaty Rzymskie

1957/1958EWG EWEAEuratom

Unifikacja instytucjonalna

EWWiS EWG EWEAEuratom

Traktat fuzyjny1965/1967

Ustanowienie Unii Europejskiej

Traktat o UETraktat z Maastricht

1992/1993

I filar

EWG=WE EWEA

(Euratom) EWWiS

II filar

WPZiB

III filar

WSiSW

Umocnienie spjnoci Unii Europejskiej

Traktat zAmsterdamu1997/1999

I filar

EWG=WE EWEA EWWiS (do

2002)

II filar

WPZiB

III filar

WPiSwSK

acquis Schengen - uwsplnotowienie

Przygotowanie instytucji UE do rozszerzenia Unii

1 maja 2004 r. 10 nowych pastw czonkowskich 1 stycznia 2007 r. dwa nowe pastwa czonkowskie

Traktat z Nicei2001/2003

9

Dlaczego Unia potrzebuje reformy ustrojowej?

Zawieranie kolejnych traktatw rewizyjnych, w tym Traktatu z Lizbony, nie jest celemsamym w sobie. Maj one suy umocnieniu spjnoci Unii i podniesieniu efektywnoci jejdziaania, tak aby Unia i jej pastwa czonkowskie mogy sprosta nowym wyzwaniom, jakieprzynosi rozwj relacji midzynarodowych. Tak wic nawet najlepsze traktaty same nierozwi istniejcych problemw: mog one natomiast uatwi ich rozwizanie pastwomczonkowskim i Unii. Brak przeprowadzenia reform ustrojowych w Unii mgby z drugiejstrony - stworzy niedobr luk instytucjonaln, utrudniajc sprostanie nowym zadaniom,bd nawet stwarzajc pokus fragmentacji Unii. Wpierw jednak spjrzmy na zasadniczewyzwania, z jakimi konfrontowana jest obecnie Unia i ktre sprawiaj, e reforma jej ustrojustaa si spraw palc.

Najczciej wskazuje si na proces rozszerzenia UE, zwaszcza jego ostatni fal. Wistocie, Polska wraz z innymi dziewicioma pastwami przystpia do UE 1 maja 2004 r.,Bugaria i Rumunia przystpiy 1 stycznia 2007 r. Tym samym Unia osigna liczb 27pastw czonkowskich. Pocztkowo liczba pastw Wsplnot wynosia sze, w poowie lat90. zwikszya si do 15, obecnie wynosi 27, a wkrtce po przystpieniu pastw BakanZachodnich - moe przekroczy 30. Liczba pastw czonkowskich zwikszya si wicprawie piciokrotnie. Powikszaj si te rnice midzy pastwami czonkowskimi: wwikszoci nowych pastw czonkowskich poziom ycia obywateli stanowi jedynie okoo 40procent tego, co osigny stare pastwa czonkowskie. Poniewa mechanizmy decyzyjne izasadnicze struktury pozostay prawie bez zmian, konieczne stao si dostosowanie ich donowych zada, tak aby zachowane zostay dotychczasowe osignicia procesu integracjieuropejskiej i utrzymana jego dynamika. Nie jest to jednak jedyny powd, skaniajcy doreformy ustrojowej UE. Mona wskaza na inne, nie mniej istotne:

Dotychczas proces integracji europejskich koncentrowa si na problemachekonomicznych ustanowiono rynek wewntrzny z czterema swobodami (przepywutowarw, usug, pracownikw i kapitau) i wprowadzono w wikszoci starych pastwczonkowskich wsplny pienidz euro. Europa konfrontowana jest jednak rwnie z

Unia Europejskajednolita organizacja midzynarodowa

EWEAEuratom

Traktat konstytucyjnyTraktat z Lizbony

2004/2007

10

innymi, zasadniczymi wyzwaniami. Ukazaa je w latach 90. wojna na Bakanach, z ktrtak potna gospodarczo struktura jak Unia nie moga sobie poradzi, a ostatnio ukazujewymiar tych wyzwa zagroenie terroryzmem. Unia potrzebuje wic tosamocipolitycznej takiej przemiany, aby moga dziaa skutecznie na arenie midzynarodowej.Przeksztacenie to odbywa si w ramach Wsplnej Polityka Zagranicznej iBezpieczestwa, a zwaszcza w ramach Wsplnej Polityki Bezpieczestwa i Obrony.

Rwnie jednak rozwj wsplnotowego rynku wewntrznego i polityk nie jestzakoczony. Unia i jej pastwa czonkowskie konfrontowane s z procesem globalizacji.Unia musi wic sta si organizacj, ktra wspiera bdzie rozwj nowoczesnych,innowacyjnych spoeczestw w jej pastwach czonkowskich. Strategia Lizboska(przyjta na pocztku 2000 r.) wskazaa na skal wyzwa stojcych przed pastwamiczonkowskimi Unii zwaszcza w porwnaniu z najbardziej nowoczesnymigospodarkami wiata, a trudnoci jakie wystpiy w toku realizacji tej Strategii naolbrzymie deficyty w polityce edukacyjnej, badawczej, efektywnoci pracy, konkurencji.Rozwijajca si obecnie debata nad kierunkami pogbienia liberalizacji w ramachrynku wewntrznego liberalizacja musi obj w wikszym stopniu usugi oraz sektorykreujce koszty energi, transport, infrastruktur) z drugiej za strony nad tzw.europejskim modelem spoecznym - powinna prowadzi do rozwiza godzcychpodniesienie efektywnoci gospodarowania z osigniciem dobrej, stabilnej sytuacji narynku pracy.

Unia bardzo zrnicowaa si wewntrznie. Nale do niej tak bogate pastwa jakFrancja, Niemcy czy Wielka Brytania, i pastwa stosunkowo biedne jak Polska,Sowacja, Litwa, a od niedawna Bugaria i Rumunia. Niezbdne stao si wic umocnieniemechanizmw wewntrz UE, ktre gwarantowayby solidarno midzy pastwamiczonkowskimi oraz proporcjonalny udzia w podejmowaniu decyzji. Dotychczaszasadniczym gwarantem w tej dziedzinie bya tzw. metoda wsplnotowa, stosownie doktrej inicjatywa podejmowania dziaa naley przede wszystkim do instytucjiwsplnotowej Komisji, decyzje podejmowane s przez przedstawicieli pastwczonkowskich zebranych w Radzie UE (w najwaniejszych sprawach jednogonie, winnych tzw. wikszoci kwalifikowan), przy czym w podejmowaniu tych decyzjiuczestniczy Parlament Europejski, natomiast nad wykonaniem podjtych decyzji czuwajsdy wsplnotowe na czele z Trybunaem Sprawiedliwoci. Umocnienie tzw. metodywsplnotowej polega m.in. na tym, e w coraz wikszej liczbie spraw decyzje w RadzieUE zapadaj wikszoci kwalifikowan (a rwnie sama formua podejmowania w tymtrybie decyzji ulega zmianie). W takich jednak przypadkach rola ParlamentuEuropejskiego jest mocna moe on zablokowa podjcie stosownej decyzji. Umacnianametoda wsplnotowa jest gwarantem zasady solidarnoci, chroni bowiem pastwaczonkowskie biedniejsze i sabsze.

Zrnicowanie wrd pastw czonkowskich i ich rosnca liczba sprawiaj rwnie, epastwa najbardziej wydolne, wpacajce najwicej do wsplnego budetu, chciaybyzajmowa stosowne miejsce w podejmowaniu decyzji w UE i okrelaniu kierunkw jejrozwoju (problem przywdztwa politycznego w UE). Takie denie naleyzrozumie, cho z drugiej strony powinno by ono wywaone z interesami pastwmniejszych i sabszych (zwaszcza powinna by przestrzegana zasada solidarnoci).Wywaenie takich interesw byo zawsze bardzo trudne. Niejednokrotnie grozio terozmyciem czy fragmentacj procesu integracji europejskiej. Pastwa najbardziejefektywne mogy bowiem zacz regulowa rne wane sprawy poza strukturami

11

procesu integracji (pojawiay si rne koncepcje twardego jdra, krgwprzycigania, czy wielu prdkociach). Proces integracji europejskiej jest jednakdotychczas na tyle elastyczny, i w jego ramach moliwe s rne formy tzw.wzmocnionej wsppracy. Na przykad nie wszystkie pastwa nale do strefywsplnego pienidza euro, czy te do strefy Schengen, ktra gwarantuje swobodprzemieszczania si osb. Wane jest jednak, e o tych sprawach decyduje si wramach UE. Obecnie, w zwizku z jeszcze wikszym zrnicowaniem wrd pastwczonkowskich, zagroenie fragmentacj procesu integracji proporcjonalnie ronie.

W kocu wszystkie te problemy przenika zasadnicza kwestia w jakim kierunku zmierzaUnia? W szczeglnoci pojawia si pytanie, czy nie doprowadzi ona do ustanowieniejakiego jednego pastwa europejskiego, kosztem pastw narodowych? Trudno okreli,w jakim kierunku bdzie rozwija si kontynent europejski w przedziale wykraczajcympoza racjonalne pojmowanie. Jedno jest natomiast pewne na teraz: wszystko, co dziejesi w ramach procesu integracji europejskiej, wszystkie zasadnicze decyzje co doksztatu UE, to czym ma si zajmowa i w jakim kierunku rozwija, zale od wolijej pastw czonkowskich. Ustalane s bowiem w umowach midzynarodowych,traktatach stanowicych Uni. Traktaty te mog by zmienione jedynie za wspln zgodwszystkich pastw czonkowskich. Sprzeciw jednego z nich sprawia, e dany traktat niewejdzie w ycie.

Sprostanie tym wyzwaniom wymaga podniesienia spjnoci Unii i umocnieniaefektywnoci jej procesu decyzyjnego. Ley to te w interesie pastw czonkowskich. adnez nich samodzielnie nie jest bowiem w stanie zagwarantowa sobie bezpieczestwa (nietylko w rozumieniu militarnym, lecz rwnie politycznym i gospodarczym, w tym naprzykad bezpieczestwa energetycznego), szybkiego wzrostu gospodarczego i dba ointeresy edukacyjne, kariery zawodowe, miejsca pracy, chroni prawa konsumenckie iprawa podstawowe ich obywateli.

Unia nie jest bytem samym w sobie: powstaa i rozwija si, dziaa w interesie i narzecz pastw j stanowicych i ich obywateli. Wejcie Polski w dniu 22 grudnia 2007 r. wpeni do tzw. obszaru Schengen, ktrego istota polega na moliwoci nieskrpowanegoprzemieszczanie si obywateli polskich (jako obywateli Unii) na terytorium Unii (obecnie 24pastw czonkowskich, Norwegii i Islandii, a wkrtce Szwajcarii) jest tego najlepszymwyrazem. Perspektywa otrzymania wsparcia finansowego w latach 2007 2013 w wysokociponad 60 mld. euro stanowi szans dokonania przez Polsk prawdziwego skokucywilizacyjnego.

Czy finalizacja reformy ustrojowej? Droga pena kryzysw

Po ustanowieniu Unii Europejskiej w 1993 r. zajto si ponownie koniecznoci reformyustrojowej Unii w zwizku z nowymi wyzwaniami (zwaszcza rysujc si perspektywrozszerzenia) podczas Konferencji Midzyrzdowej 1996/1997, przygotowujcej Traktat zAmsterdamu. Wwczas jednak Unia koncentrowaa si na innych problemach. Do ksztatugbszej reformy ustrojowej powrcono podczas Konferencji Midzyrzdowej 2000, ktrejprace uwieczy Traktat z Nicei, a nastpnie podczas Konwentu UE i obrad KonferencjiMidzyrzdowej 2003/2004, ktre doprowadziy do ustalenia tekstu Traktatukonstytucyjnego.

12

W toku tych debat okazao si jednak, e wizja rozwizania powyszych wyzwa, zktrymi Unia musi sobie wczeniej czy pniej poradzi, zdominowana zostaa przez wskopojmowane interesy narodowe. Podejcie takie umocniy wydarzenia midzynarodowe,przede wszystkim konflikt polityczny wok interwencji w Iraku w 2003 r., ukazujcynapicia w relacjach transatlantyckich (midzy UE a USA) oraz midzy pastwamiczonkowskimi Unii. Naoyy si na to gbokie problemy strukturalne w UE, odnoszce sido kierunku ekonomicznego i politycznego rozwoju Unii oraz nastawienia do strategiirozszerzenia. Nastpstwem sta si gboki kryzys polityczny Unii, ktrego istotnymaspektem byo rwnie zahamowanie procesu ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego, gwnieza spraw negatywnych wynikw referendw w dwch pastwach zaoycielskich Wsplnot- we Francji /29 maja 2005 r./ i w Niderlandach /1 czerwca 2005 r./.

Kompromis nicejski

Bezporedni impuls do debaty nad przyszoci Unii Europejskiej da Traktat z Nicei(zosta podpisany 26 lutego 2001 r. a wszed w ycie 1 lutego 2003 r.). Podczas KonferencjiMidzyrzdowej 2000, ktra przygotowywaa ten Traktat stary si bowiem dwie koncepcjeprzeprowadzenia reformy Unii:

w myl jednej z nich naleao szybko doprowadzi do rozszerzenia UE, a wic program(agend) Konferencji naleao zawzi do reform instytucjonalnych powizanychbezporednio z przyjciem nowych pastw czonkowskich;

w myl natomiast drugiej koncepcji naleao zaj si rwnie zasadnicz reformustrojow UE, niekoniecznie bezporednio zwizan z jej instytucjonalnymprzygotowaniem do zbliajcego si rozszerzenia.

Ostatecznie przyjto koncepcj pierwsz, co umoliwio finalizacj rozszerzenia UE 1maja 2004 r. i 1 stycznia 2007 r., bowiem prba przeprowadzenia ju wwczas gbszychreform Unii z pewnoci pocignaby za sob przeduenie procesu rewizji traktatwstanowicych Uni, a tym samym odsunicie daty przyjcia nowych pastw czonkowskich.Niemniej jednak decyzji tej towarzyszyo uzgodnienie, aby wkrtce po wejciu w ycieTraktatu z Nicei powrci do prac nad gruntownymi reformami UE. Rozwizanie tookrelano mianem kompromisu z Nicei (uzgodniony zosta bowiem podczas spotkania RadyEuropejskiej w Nicei 7-11 grudnia 2000 r.).

Gwne kierunki prac nad reform Unii zostay skonkretyzowane w Deklaracji wsprawie przyszoci Unii (doczonej do Traktatu z Nicei), ktra zapowiadaa, i naley zajsi zwaszcza nastpujcymi problemami:

uproszczeniem traktatw stanowicych Uni; wyjanieniem podziau kompetencji midzy Uni a jej pastwa czonkowskie, szczeglnie

za w wietle zasady subsydiarnoci; umocnieniem ochrony praw podstawowych w ramach Unii poprzez uzgodnienie statusu

przyjtej w Nicei Karty Praw Podstawowych; umocnieniem legitymacji demokratycznej Unii poprzez rozszerzenie roli parlamentw

narodowych w sprawach dotyczcych UE.

13

Zagadnienia te zostay nastpnie sprecyzowane w Deklaracji z Laeken w sprawieprzyszoci Unii Europejskiej, przyjtej podczas spotkania Rady Europejskiej w Laeken(1415 grudnia 2001 r.). Na podstawie tej deklaracji powoano rwnie Konwent UE.

Konwent i Konferencja Midzyrzdowa 2003/2004

Ustanowiony na podstawie Deklaracji z Laeken Konwent UE nawizywa dodowiadcze Konwentu, ktry przygotowa Kart Praw Podstawowych w 2000 r. W obradachKonwentu uczestniczyli przedstawiciele pastw czonkowskich i pastw kandydujcych zkadego pastwa po jednym przedstawicielu rzdu i dwch przedstawicieli parlamentu(kady z czonkw Konwentu mia swojego zastpc), 16 deputowanych ParlamentuEuropejskiego i dwch przedstawicieli Komisji. Z Polski czonkami Konwentu byli: DanutaHbner przedstawiciel rzdu, Jzef Oleksy przedstawiciel Sejmu i Edmund Wittbrodt przedstawiciel Senatu. Przewodniczcym Konwentu zosta francuski polityk, Valery GiscarddEstaing. Konwent rozpocz dziaalno 28 lutego 2002 r. a zakoczy formalnie podczasspotkania Rady Europejskiej w Salonikach (1920 czerwca 2003 r.). Obradowa na sesjachplenarnych i w 11 grupach roboczych, ktre w kocu 2002 r. przedoyy tzw. raportykocowe. Obrady Konwentu zakoczyy si przedoeniem projektu Traktatukonstytucyjnego.

Ocena przedoonego przez Konwent projektu Traktatu bya bardzo zrnicowana.Zawiera on propozycje niezwykle interesujce jak przeksztacenia Unii w jedn organizacjmidzynarodow, umocnienia ochrony praw podstawowych, rozbudowy katalogu wsplnychwartoci, czy zapewnienia spjnoci przyszej Unii. Jednoczenie jednak projekt zawieraszereg propozycji wzbudzajcych gbokie kontrowersje, przyjtych pod naciskiemwczesnej sytuacji politycznej (na przykad w dziedzinie reformy WPZiB), czy te intereswgrupy najbardziej efektywnych starych pastw czonkowskich. Symbolem wywoanychtym konfliktw sta si spr wok metody podejmowania decyzji wikszoci kwalifikowanw Radzie UE.

Przy pozytywnej ocenie samej formuy Konwentu, przebieg jego obrad ujawni te liczniesaboci, zwaszcza z punktu widzenia mniej dowiadczonych pastw kandydujcych.Czonkowie Konwentu nie mieli jasnego mandatu, a proces podejmowania decyzji,koncentrujcy si w jego prezydium, by mao przejrzysty. Czsto, w zasadniczych sprawach,rozwizania przekadane przez prezydium rozmijay si z gwnymi nurtami dyskusji.Natomiast dziaania przedstawicieli Polski dowodziy, e zbyt pno zrozumiano, i Konwentnie jest wycznie forum dyskusyjnym, a polscy decydenci polityczni nie byli w stanie naczas zidentyfikowa najistotniejszych kwestii. Trudno oprze si te wraeniu, e starepastwa czonkowskie dyy w mao przejrzystym procesie decyzyjnym do przesdzeniaistotnych kwestii przyszego ustroju Unii jeszcze przed przyjciem nowych pastw.wiadczyo o tym przypieszenie prac Konwentu i rozpoczcia Konferencji Midzyrzdowej,ktra w pierwotnym zaoeniu miaa rozpocz si dopiero po rozszerzeniu UE. wiadczyy otym rwnie prby ograniczenia dyskusji nad projektem Traktatu konstytucyjnego wpocztkowej fazie Konferencji.

14

Konferencja Midzyrzdowa rozpocza prace 4 padziernika 2003 r. Punktem odniesieniaprac sta si projekt Traktatu przedoony przez Konwent, ktry oceniany bydyplomatycznie jako dobry punkt wyjcia do dalszej dyskusji (tak w Konkluzjachprzyjtych przez Rad Europejsk 20 czerwca 2003 r.). Z oceny tej wycigano jednak rnewnioski. Dla starych pastw czonkowskich (przede wszystkim dla Niemiec i Francji)obrady Konferencji powinny byy ograniczy si do zaakceptowania projektu Traktatu bezwikszych zmian. W ocenie innych pastw, w tym Polski, podczas Konferencji naleaogruntownie przedyskutowa wszystkie problemy.

Ze strony polskiej wskazywano na kilka zasadniczych kwestii, wymagajcych takiejdyskusji. Dotyczyy one:

skadu Komisji Europejskiej (bowiem propozycja Konwentu, aby zrnicowa statusuczonkw Komisji wywoywaa krytyk);

mechanizmu podejmowania decyzji wikszoci kwalifikowan w Radzie; formuy zarzdzania pracami Rady Europejskiej i Rady Ministrw; wczenia do preambuy Traktatu religii chrzecijaskiej jako elementu ksztatowania si

identycznoci Europy oraz takiego uksztatowania Wsplnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa, aby nie

osabia NATO i relacji transatlantyckich.

Ze wszystkich tych kwestii najostrzejsz form przybraa dyskusja nad formupodejmowania decyzji w Radzie wikszoci kwalifikowan. W projekcie Traktatuformu nicejsk, gwarantujc Polsce mocn pozycj w procesie decyzyjnym, zastpowanotzw. podwjn wikszoci, ktra co prawda moga nada procesowi decyzyjnemu znacznelastyczno, lecz kosztem gwnie pastw rednio-duych, takich jak Polska i Hiszpaniaprzy umocnieniu pozycji pastw duych (gwnie Niemiec). Polska na tak radykalnzmian nie zgadzaa si. Na spr w ramach Konferencji Midzyrzdowej naoy si w Polscekryzys wewntrzkrajowy, a zawoanie posa Jana M. Rokity Nicea albo mier, stao sinie cakiem zasadnie wykadnikiem stanowiska polskiego na zewntrz. Niemcy i Francjanie pozostaway dune, dziaajc z drugiej strony w myl zaoenia Konwent albomier (tak Adam Michnik). Doprowadzio to do zaamania obrad KonferencjiMidzrzdowej podczas spotkania w Brukseli (12-13 grudnia 2003 r.).

Pierwsze miesice 2004 r. byy okresem gorczkowych poszukiwa kompromisu, ktryosignito podczas spotkania Konferencji 17-18 czerwca 2004 r. Udao si wwczas uzgodniwszystkie kontrowersyjne problemy, cznie z formu podejmowania decyzji wikszocikwalifikowan w Radzie UE i zamkn pakiet polityczny. Traktat konstytucyjny zostapodpisany w Rzymie 29 padziernika 2004 r. przez przedstawicieli pastw czonkowskich.Ze strony Polski Traktat podpisali wczesny premier, Marek Belka i wczesny ministerspraw zagranicznych, Wodzimierz Cimoszewicz.

15

Traktat konstytucyjny - charakter prawny i zakres przedmiotowy

Oficjalna nazwa Traktatu konstytucyjnego - Traktat ustanawiajcy Konstytucj dlaEuropy - bya niejasna i jedynie czciowo oddawaa istot prawn Traktatu. Traktat niemia bowiem nic wsplnego z pojciem konstytucji w potocznym rozumieniu konstytucjipastwowej. W szczeglnoci za nie zmierza on do ustanowienia jakiego rodzaju pastwaeuropejskiego.

Pojcie konstytucji wywoao natomiast sporo zamieszania w debacie nad przyszociUE. Wprowadzone dosy nieopatrznie, po czci ze wzgldw ambicjonalnych, wyrzdziowicej szkody ni poytku, szczeglnie w nowych pastwach czonkowskich, w ktrychspoeczestwo niezmiernie wraliwie reaguje na wszelkie groby ograniczenia niedawnoodzyskanej niezawisoci. Traktat konstytucyjny w swojej istocie prawnej by traktatemrewizyjnym: nie zmierza do ustanowienia jakiej konstytucji dla Europy, lecz okrelazasady dziaania przyszej organizacji midzynarodowej Unii. W tym znaczeniu TrybunaSprawiedliwoci okrela rwnie obecny TWE jako akt konstytucyjny tej organizacji.

Traktat konstytucyjny by wic wielostronn umow midzynarodow, w rozumieniuprawa midzynarodowego, co oznaczao przede wszystkim, e o jego treci oraz wejciu wycie decyduj pastwa. By te omwionym ju wyej - traktatem rewizyjnym, z tym emia zastpi obowizujce obecnie traktaty stanowice Uni.

Jeeli natomiast chodzi o zakres przedmiotowy Traktatu konstytucyjnego, to jego tre istruktura bya co prawda stosunkowo zoona, jednake nie odbiegaa od zoonoci materii.Zway bowiem naley, e Traktat konstytucyjny obejmowa zakres przedmiotowy obecnegoTUE i TWE. Z tego punktu widzenia zarzuty (wysuwane czsto w publicystyce) dotyczcezbyt obszernej objtoci Traktatu trudno byo uzna za powane chodzio przecie o umowmidzynarodow, ktra miaa regulowa dziaanie organizacji midzynarodowej oobszernej kompetencji z zoonej strukturze.

Traktat konstytucyjny nie wprowadza co prawda rewolucji, gwnie systematyzowa ipowtarza (zwaszcza jeli chodzi o dziaanie rynku wewntrznego) obecnie obowizujcepostanowienia TWE i TUE. Niemniej owa systematyzacja bya niezmiernie wana,wskazywaa bowiem na kierunek rozwoju przyszej Unii.

Traktat konstytucyjny proponowa rwnie szereg istotnych reform ustrojowych,zwaszcza za:

Traktat proponowa przeksztacenie Unii w (cho samodzielno miaby utrzymaEuratom) jedn organizacj midzynarodow, czemu towarzyszyoby uproszczeniusystemu instytucjonalnego, procesu decyzyjnego i katalogu rde prawa pochodnegoprzyszej Unii;

proponowa on umocnienie katalogu wsplnych wartoci Unii, w tym zwaszczaumocnienie ochrony praw podstawowych: wczenie do Traktatu Karty PrawPodstawowych oraz stworzenie podstawy prawnej dla przystpienia Unii do EKPCz;

16

proponowa szereg reform instytucji, ktre mogyby podnie efektywnoci Unii;

dy do umocnienia legitymacji demokratycznej Unii, zwaszcza poprzez propozycjistotnego umocnienia roli parlamentw narodowych w monitorowaniu procesudecyzyjnego oraz wpywu na podejmowanie decyzji w Unii;

dy do wzmocnienia spjnoci dziaa Unii, podejmowanych obecnie w trzechodrbnych filarach UE.

Ratyfikacja Traktatu konstytucyjnego w pastwach czonkowskich napotkaa jednakna powane trudnoci (pamitajmy, e w przypadku traktatw rewizyjnych na ich wejcie wycie musz wyrazi zgod wszystkie pastwa). Co prawda do poowy 2006 r. Traktat zostaratyfikowany przez 15 pastw czonkowskich, a w kocu 2006 r. ratyfikowaa go jako 16pastwo Finlandia; dwa nowe pastwa czonkowskie Bugaria i Rumunia zwizayby siTraktatem konstytucyjnym na mocy Traktatu akcesyjnego. cznie wic 18 pastwczonkowskich wyrazio zgod na zwizanie si Traktatem konstytucyjnym. Niemniej wdwch pastwach (Francji i Niderlandach) spoeczestwo w referendach nie wyraziozgody na ratyfikowanie Traktatu. Waga zaistniaej sytuacji polegaa m.in. na tym, eproces ratyfikacji zablokowany zosta w dwch pastwach zaoycielskich WE, w tym weFrancji, traktowanej tradycyjne jako jeden z motorw integracji europejskiej. Rwnie wtakich pastwach czonkowskich jak Polska, Czechy i Wielka Brytania nastawienie doTraktatu byo wicej ni wstrzemiliwe. Turbulencje w procesie ratyfikacji ujawniyjednak przede wszystkim gboki, oglny kryzys polityczny w UE (o czym bya ju mowawyej). W tej sytuacji Rada Europejska przyja ju podczas spotkania 1617 czerwca 2005 r.deklaracj, w ktrej co prawda potwierdzia potrzeb kontynuowania procesu ratyfikacjiTraktatu konstytucyjnego, wezwaa jednak pastwa czonkowskie do refleksji nadpowsta sytuacj. Podczas spotkania 15-16 czerwca 2006 r. Rada Europejska zdecydowaao przedueniu okresu refleksji. Los Traktatu konstytucyjnego oraz formua prawnakontynuowania procesu reformy ustrojowej Unii zostay przesdzone na przeomie lat2006/2007, w kocowym okresie Prezydencji fiskiej (druga poowa 2006 r.) i w pierwszychmiesicach Prezydencji niemieckiej (pierwsza poowa 2007 r.).

Etapy prowadzce do Traktatu z Lizbony

W sytuacji, w ktrej malay szanse na wejcie w ycie Traktatu konstytucyjnego, naleaorozway moliwo kontynuacji reformy ustrojowej Unii. Naleao przy tym bra poduwag zarwno uwarunkowania polityczno-prawne, jak i wchodzce w gr rodki prawnesuce przeprowadzeniu reformy.

Jeli chodzi o uwarunkowania polityczno-prawne, to zablokowanie proceduryratyfikacyjnej Traktatu konstytucyjnego we Francji i w Niderlandach dao asumpt nonemupolitycznie twierdzeniu (popularnemu te w Polsce), e Traktat ten naley uwaa zamartwy. Bya to teza bdna z co najmniej z dwch wzgldw. Po pierwsze proceduraratyfikacyjna Traktatu bya kontynuowana. Zasadno natomiast kontynuacji proceduryratyfikacji mimo wiadomoci, e szanse na wejcie w ycie Traktatu konstytucyjnego

17

malej - polegaa w tym, e umacniany by w ten sposb konsensus, ktry znalaz wyrazw Traktacie. czyo si to z drugim, istotniejszym wzgldem: byo jasne, e zawarte wTraktacie konstytucyjnym propozycje reform ustrojowych Unii bd stanowi podstaw ipunkt wyjcia dla wszelkich dalszych rozwaa i negocjacji dotyczcych reformyustrojowej Unii. Stanowiy one bowiem rezultat dugotrwaych negocjacji w gronie pastwczonkowskich i rodzaj wsplnego mianownika. Negocjacje nad reform ustrojow Uniinie mogy wic omin propozycji zawartych w Traktacie konstytucyjnym.

Nastpnie naleao bra pod uwag, e obecnie obowizujcy "pakiet nicejski" macharakter zamknity, tj. obliczony jest na 27 pastw czonkowskich i wraz z akcesem 1stycznia 2007 r. Bugarii i Rumunii jego wydolno instytucjonalna zostaa wyczerpana.Musiaby on zosta rozsznurowany podczas akcesu kolejnego (dwudziestego smego)pastwa i wymagaby za kadym razem trudnych renegocjacji w toku ewentualnychkolejnych rozszerze UE. Std te trzymanie si kurczowo pakietu nicejskiego inegowanie potrzeby reformy ustrojowej Unii pozostawao w sprzecznoci w kontynuacjstrategii rozszerzenia.

W kocu, naleao mie na wzgldzie uwarunkowania negocjacyjne: reformy ustrojoweproponowane w Traktacie konstytucyjnym stanowiy tzw. pakiet negocjacyjny, byywzajemnie silnie powizane; wyjcie jednego z problemw automatycznierozsznurowaoby cay pakiet, prowadzc do rozpoczcia kompleksowych, trudnychnegocjacji.

Wniosek wynikajcy z powyszych uwarunkowa polityczno-prawnych by jednoznaczny:kontynuowanie reformy ustrojowej Unii bdzie zasadza si na merytorycznymkompromisie ustalonym w Traktacie konstytucyjnym, cho konieczne byo poddanietego kompromisu weryfikacji politycznej.

Analizowano rwnie rodki prawne, ktre mogyby suy kontynuowaniu reformyustrojowej Unii w warunkach odrzucenia Traktatu konstytucyjnego.

Zasadnicze moliwoci prawne kontynuowania reformy ustrojowej Unii

- Traktat konstytucyjny plus: doprowadzenie do wejcia w ycie Traktatu konstytucyjnegopoprzez jego uzupenienie - dodanie rodzaju deklaracji czy protokou, ktry umoliwibyratyfikowanie Traktatu w pastwach, w ktrych procedura ratyfikacyjna zostaazablokowana bd jeszcze nie podjta;

- podjcie prby wynegocjowania nowego, kolejnego traktatu rewizyjnego (takim te by wswojej naturze prawnej Traktat konstytucyjny); wskazywanych byo szereg wariantw,ktre obejmoway dwie gwne opcje: Traktatu konstytucyjnego bis - tzw. duy traktatrewizyjny, tj. traktat rewizyjny zastpujcy obecnie wice traktaty i Nicei bis - traktatjedynie rewidujcy obecnie wice traktaty;

- pewne moliwoci przeprowadzenia reformy ustrojowej, cho w ograniczonym zakresie,wchodziyby w gr przy okazji zawierania kolejnego traktatu akcesyjnego, ktrydokonuje zmian instytucjonalnych zwizanych z rozszerzeniem UE;

18

- Nicea bis: przeprowadzenie reformy ustrojowej Unii bez przyjcia nowego Traktaturewizyjnego na podstawie obowizujcych Traktatw stanowicych Uni: bd wdziedzinach, w ktrych Traktaty tak moliwo wyranie dopuszczaj tzw. klauzulepasserelle (klauzule kadki), wzgldnie w dziedzinach, w ktrych Traktaty takmoliwo dopuszczaj tzw. cherry picking;

- reforma ustrojowa UE prowadzca do zrnicowania faktycznego lub prawnegostatusu pastw czonkowskich; wrd takich moliwoci mona byoby z koleiwyrni - takie, ktre mieciyby si w ramach prawnych UE na przykadwykorzystanie mechanizmu wzmocnionej wsppracy oraz takie, ktre pozostawiaybywtpliwoci co do tego, czy nie zagraaj spjnoci Unii: (zawieranie umwmidzynarodowych dotyczcych wanych substancjonalnie spraw dla procesu integracjieuropejskiej poza Traktatami stanowicymi Uni), wzgldnie prowadziyby wprost dofragmentacji procesu integracji (zrnicowania statusu pastw czonkowskich).

Spord rozwaanych form najszybciej zarzucono formu Traktatu konstytucyjnego plus- czyli doprowadzenie do wejcia w ycie Traktatu konstytucyjnego poprzez takie jegouzupenienie, ktre umoliwioby ratyfikowanie Traktatu w pastwach, w ktrych proceduraratyfikacyjna zostaa zablokowana bd jeszcze nie podjta. Z jednej strony wariant taki niebyby wcale prosty w realizacji (mimo e pewne dowiadczenia na przykad z okresuprocedury ratyfikacji Traktatu z Nicei - istniay), poniewa dodatki nie mogyby ingerowaw tekst Traktatu konstytucyjnego. Wwczas konieczna byaby powtrna ratyfikacja wpastwach czonkowskich, ktre Traktat ju ratyfikoway. Z kolei dodanie jedynie deklaracjipolitycznej (nie wymagajcej ratyfikacji w pastwach czonkowskich) byoby zbyt sabingerencj, aby skoni do ratyfikacji pastwa, ktre bd ratyfikacji nie wszczy, bd wktrych ratyfikacja zostaa zablokowana. We Francji i w Niderlandach mocno artykuowanozarzuty polityczne wobec takiej procedury, wskazujc, i prowadziaby ona do obejciawoli spoeczestw w pastwach, w ktrych procedura ratyfikacyjna zostaa zablokowana wwyniku negatywnego wyniku referendw.

Rwnie formua Traktatu konstytucyjnego bis zostaa w toku dyskusji odrzucona. Coprawda formua taka zdecydowanie upraszczajca podstawy prawne dziaania Unii (jedentraktat stanowiby tak podstaw, w miejsce obecnego Traktatu o Unii Europejskiej iTraktatu ustanawiajcego Wsplnot Europejsk) pozostawaa jeszcze w zakresie dyskusjipodczas pierwszych miesicy (na pocztku 2007 r.) Prezydencji niemieckiej, odrzucono jjednak ostatecznie chyba gwnie ze wzgldu na to, i utrzymanie wariantu reformyanalogicznej do Traktatu konstytucyjnego mogoby da asumpt polityczny do powtrzeniareferendw we Francji i w Niderlandach. Tradycyjne natomiast traktaty rewizyjne a takimjest ostatecznie Traktat z Lizbony nie byy poddawane akceptacji referendalnej w tokuprocedury ratyfikacyjnej we Francji i w Niderlandach. U progu Prezydencji niemieckiej (w pierwszych miesicach 2007 r.) coraz wyraniejzacza ksztatowa si opcja na rzecz normalnego traktatu rewizyjnego (Nicea bis),ktry dokonaby zmiany TUE i TWE. W takim ujciu postanowienia dotyczce reformyinstytucjonalnej znalazyby si w Traktacie o Unii Europejskiej (zastanawiano si nad zmianjego nazwy na na przykad Traktat podstawowy UE), a postanowienia dotyczcedziaania rynku wewntrznego i polityk znalazyby si w Traktacie ustanawiajcym

19

Wsplnot Europejsk (ktrego nazw rwnie mona byoby zmieni). Merytorycznympunktem wyjcia proponowanych w takim trybie zmian byyby postanowienia obecnegoTraktatu konstytucyjnego. O ile samo okrelenie powyszej drogi prawnej nie sprawiaowikszych trudnoci, to problemem zasadniczym byo uzgodnienie zakresu wprowadzanychw ten sposb zmian i uzyskanie stosownego konsensusu politycznego wrd pastwczonkowskich. atwo byo bowiem i w tym przypadku natkn si na zarzutprzepakowania treci Traktatu konstytucyjnego, celem ominicia trudnoci w procesieratyfikacyjnym w pastwach czonkowskich.

Warto zauway, e stosownie do podejcia dwutorowego podczas Prezydencjifiskiej a nastpnie niemieckiej trwaa paralelnie reforma Unii na podstawie obowizujcychtraktatw. Podejcie takie zostao opisane w konkluzjach Prezydencji, przyjtych podczasspotkania Rady Europejskiej 14-15 grudnia 2007 r.: Unia podesza do problemu dwutorowo,jak to uzgodniono podczas spotkania Rady Europejskiej w czerwcu 2006 r. Skoncentrowaasi ona na tym, aby jak najlepiej wykorzysta moliwoci stworzone przez obowizujcetraktaty i osign konkretne wyniki. Jednoczenie pracowaa ona nad tym, aby utorowadrog dla kontynuacji procesu reform.

Odwoywano si paralelnie zarwno do metody tzw. cherry picking (reformypunktowej), ustanawiajc na przykad (uzgodnion w Traktacie konstytucyjnym) EuropejskAgencj Obrony, jak i do tzw. procedury kadki (passerelle). Trway na przykad prace nadrozszerzeniem kompetencji Trybunau Sprawiedliwoci w ramach PWBiS. Z drugiej jednakstrony szereg pastw czonkowskich, w tym rwnie Niemcy, z du wstrzemiliwocipodeszy do podejcia dwutorowego (na przykad do moliwoci tkwicych w art. 42 TUE,na podstawie ktrego mona uwsplnotowi, tj. przenie do TWE, materie obecnegotrzeciego filara UE, tj. przeprowadzi wan reform ustrojow UE). Nie ulega wtpliwoci,e zasadniczym motywem takiego, wstrzemiliwego nastawienia byo to, aby niedeprecjonowa woli politycznej przeprowadzenia kompleksowej reformy ustrojowej na mocynowego traktatu rewizyjnego.

Najwaniejszym etapem, prowadzcym do Traktatu z Lizbony, by bez wtpieniakompromis osignity podczas spotkania Rady Europejskiej 21-22 czerwca 2007 r. (nazakoczenie Prezydencji niemieckiej). Podczas tego spotkania podjto decyzje o zwoaniuKonferencji Midzyrzdowej oraz ustalono jej Mandat. Mandat natomiast okreli nie tylkomap drogow (road map) dalszego dziaania, lecz co waniejsze zawiera uzgodnieniadotyczce zasadniczej treci reformy UE.

Mandat Konferencji Midzyrzdowej formuowa bardzo ambitn map drogow, ktrajednak bya realistyczna wanie ze wzgldu na paralelne ustalenia przesdzajce treprzyszego traktatu rewizyjnego. Uzgodniono, e Konferencja ma by zwoana w lipcu 2007r., a zakoczy ma swojej prace w kadym przypadku przed kocem 2007 r.

Prezydencja portugalska wykonaa ten ambitny program z nawizk, rozpoczynajcKonferencj Midzyrzdow ju 23 lipca 2007 r. Zgodnie z zaoonym planemdostosowania techniczne treci Traktatu reformujcego z Mandatem zostayprzeprowadzone w ramach grupy prawnikw, pojawiajce si problemy naturypolitycznej dyskutowano podczas spotka ministrw spraw zagranicznych 8-9 wrzeniaoraz bezporednio przed spotkaniem Rady Europejskiej w Lizbonie, podczas ktrego - 18-

20

19 padziernika 2007 r. - szefowie pastw lub rzdw ostatecznie ustalili tre Traktatu orazuzgodnili, e jego podpisanie nastpi w Lizbonie, 13 grudnia 2007 r (co te si stao).

Rozbieramy na czci Traktat z Lizbony

Dekonstytucjonalizacja Traktatu z Lizbony

Podczas Prezydencji niemieckiej potwierdzio si, i punktem wyjcia zamierzonejreformy bd uzgodnienia zawarte w Traktacie konstytucyjnym z pewnymimodyfikacjami. Susznie zrezygnowano zwaszcza ze wszystkich elementw, ktrenawizyway do terminu konstytucji, czy te konstytucjonalizacji procesu integracjieuropejskiej. W Mandacie wyranie podkrelono, e nowy TUE i TFUE nie bd miaycharakteru konstytucyjnego.

Dekonstytucjonalizacja przejtego z Traktatu konstytucyjnego pakietu reformznalaza wyraz w:

- rezygnacji w tekstach obu traktatw (TUE i TFUE) z terminu konstytucja; przy okazjinaley wspomnie, e termin Wsplnota zosta zastpiony terminem Unia, co jestwyrazem przeksztacenia UE w jednolit organizacj midzynarodow;

- zmianie nazwy Ministra Spraw Zagranicznych Unii na Wysokiego Przedstawiciela doSpraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczestwa;

- rezygnacji z terminw ustawa europejska i europejska ustawy ramowa na okrelenierde prawa pochodnego UE i zachowanie tradycyjnych nazw rozporzdzenia,dyrektywy i decyzji;

- rezygnacji z postanowie odnoszcych si do ustanowienia symboli Unii, tj. flagi Unii,hymnu Unii, dewizy Unii, euro oraz Dnia Europy obchodzonego 9 maja; warto jednakzauway, e bezporednio przed podpisaniem Traktatu z Lizbony grupa 16 pastwdoczya do Aktu Kocowego Konferencji deklaracj nr 52, w ktrej pastwa teowiadczyy, e wyej wymienione symbole pozostaj dla nich symbolami wyraajcymipoczucie wsplnoty obywateli Unii Europejskiej oraz ich zwizek z ni;

- rezygnacji w traktach z postanowie potwierdzajcych zasad pierwszestwa prawa Uniiprzed prawem krajowym pastw czonkowskich; poniewa ju podczas prac nadTraktatem konstytucyjnym tego rodzaju regulacja budzia kontrowersje, zdecydowano sidoda do Traktatu konstytucyjnego (art. I-6) deklaracj (nr 1), ktra objaniaa, ipostanowienia tego artykuu odzwierciedlaj istniejce orzecznictwo TrybunauSprawiedliwoci i Sdu Pierwszej Instancji; w Mandacie Konferencji(z czerwca 2007 r.)uzgodniono przyjcie jedynie deklaracji (nr 17), wskazujcej, e zgodnie z utrwalonymorzecznictwem Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej Traktaty i prawo przyjteprzez Uni na podstawie Traktatw maj pierwszestwo przed prawem PastwCzonkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo.Niezalenie od tego w deklaracji zamieszczona zostaa opinia Suby Prawnej Rady, w

21

ktrej stwierdzono, e stosownie do orzecznictwa Trybunau Sprawiedliwocipierwszestwo prawa WE stanowi podstawow zasad prawa wsplnotowego, a zasadata jest nieodcznie zwizana ze szczegln natur Wsplnoty Europejskiej; nawizanoprzy tym do precedensowego wyroku w sprawie Costa v. ENEL z 15 lipca 1964 r.; wopinii stwierdza si rwnie, i: Fakt, e zasada pierwszestwa nie zostanie wczona doprzyszego Traktatu, w aden sposb nie narusza samej zasady ani obowizujcegoorzecznictwa Trybunau Sprawiedliwoci.

atwo zauway, e dekonstytucjonalizacja Traktatu z Lizbony nie ma wikszegoznaczenia prawnego, natomiast moe mie istotne znaczenie dla politycznej percepcjireformy ustrojowej Unii. Podobnie rzecz si miaa ale w ujciu odwrotnym - zkonstytucjonalizacj Traktatu konstytucyjnego. Wprowadzenie terminu konstytucji niezmieniao charakteru Traktatu konstytucyjnego jako umowy midzynarodowej - traktaturewizyjnego, miao jednak istotny wpyw na polityczn percepcj proponowanej reformy,przyczyniajc si walnie do niepowodzenia caego projektu. W przypadku Traktatu z Lizbonychodzi o janiejsze wyartykuowanie istoty przeprowadzanej reformy ustrojowej Unii.

Najistotniejsze jest to, e uzgodniony w Traktacie konstytucyjnym pakiet reformzostaje utrzymany. Uzgodnione w Traktacie z Lizbony modyfikacje i wyjanienia, chomiejscami wane, nie naruszaj istoty zamierzonej w Traktacie konstytucyjnym reformyustrojowej Unii.

Nie oznacza to jednak, aby Traktat z Lizbony interpretowa jako proste przepakowanietreci Traktatu konstytucyjnego. Takie podejcie byoby nieuzasadnionym uproszczeniem.Propozycje zawarte w Traktacie konstytucyjnym zostay poddane ponownej,gruntownej analizie podczas okresu refleksji. Pastwa czonkowskie zgosiy szereguwag i uzupenie, zrezygnowano z rozwiza budzcych najwiksze kontrowersje. Sprawneprzeprowadzenie Konferencji Midzyrzdowej wskazuje raczej, e znaleziono wywaonykompromis.

Zmiany systemowe w ustroju Unii

Traktat z Lizbony idc ladem propozycji zawartych w Traktacie konstytucyjny wprowadza do ustroju Unii szereg istotnym reform systemowych, przy czym w pewnymzakresie dokonano modyfikacji w stosunku do propozycji zawartych w Traktaciekonstytucyjnym.

Wskaza naley na nastpujce najwaniejsze reformy systemowe:

przeksztacenie Unii w jednolit organizacj midzynarodow;

sprecyzowania i wyjanienia zakresu kompetencji powierzonych Unii oraz odgraniczeniakompetencji Unii i jej pastw czonkowskich;

22

potwierdzenie formuy podejmowania decyzji w Radzie wikszoci kwalifikowanzgodnie z tzw. zasad podwjnej wikszoci;

podkrelenie szczeglnego charakteru Wsplnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa;

umocnienia roli parlamentw krajowych;

ustanowienie ochrony praw podstawowych;

zwikszenia elastycznoci dziaania w ramach Unii;

uporzdkowanie katalogu rde prawa pochodnego w Unii oraz procedur stanowieniatego prawa;

sprecyzowania procedur stanowienia prawa pierwotnego Unii.

(1) Przeksztacenie Unii w organizacj midzynarodow

Traktat o Unii Europejskiej stanowi (art. 46a /nowy art. 47/), e Unia ma osobowoprawn. Oznacza to, e Unia przeksztacona zostanie w organizacj midzynarodow.Jest to decyzja o znaczeniu fundamentalnym, nie tylko wychodzca naprzeciwoczekiwaniu podniesienia stopnia przejrzystoci procesu integracji europejskiej, leczprzede wszystkim prowadzca do umocnienia spjnoci Unii a tym samym podniesieniaefektywnoci jej dziaania. Konsekwencj tej decyzji jest bowiem zniesienie strukturyfilarowej, ujednolicenie procesu decyzyjnego oraz katalogu instrumentw prawnych.Mankamentem tego rozwizania jest jak wspomniano - to, e nie zdecydowano si nawczenie Euratomu do przyszej Unii, a tym samym przeprowadzona reforma zachowacharakter kulejcy. Niemniej jednak, w deklaracji nr 54 grupa pastw (Niemcy, Irlandia,Wgry, Austria i Szwecja) wzywaj do jak najszybszego zwoania KonferencjiMidzyrzdowej celem podania rewizji Traktatu ustanawiajcego Euratom.

Decyzja w sprawie przeksztacenie Unii w organizacj midzynarodow pociga za sobrwnie wane implikacje polityczne dla postrzegania charakteru prawnego Unii. W tenbowiem sposb zostanie objanione, e proces integracji europejskiej przybiera formprawn organizacji midzynarodowej kreowanej przez pastwa na mocy umowymidzynarodowej, w ktrej okrelone s kompetencje i struktura tej organizacji. Powinno topooy kres politycznym spekulacjom, kreujcym obawy, i proces ten zmierza w kierunkujakiej formy pastwa oglnoeuropejskiego kosztem suwerennoci pastw czonkowskich.

(2) Objanienie podziau kompetencji midzy Uni a pastwa czonkowskie

Organizacje midzynarodowe maj tyle kompetencji, ile na mocy traktatuustanawiajcego dan organizacj - powierz jej pastwa czonkowskie. Jest to tzw. zasadakompetencji powierzonych lub przyznanych. Dziaa ona oczywicie rwnie w przypadkuUnii. Niemniej jednak sprawa rozrostu kompetencji UE budzi rnego rodzaju obawy. Std

23

te na mocy Traktatu z Lizbony objaniono i sprecyzowano zasady podziau kompetencjimidzy Uni a pastwa czonkowskie. Warto przy tym odnotowa, e utrzymany zostapodzia kompetencji, jakimi dysponuje Unii na dziedziny kompetencji wycznych,kompetencji dzielonej i dziaa wspierajcych, koordynujcych i uzupeniajcych.Zaakceptowano rwnie ustalone w Traktacie konstytucyjnym przeniesienie dziedzin (okooczterdziestu) z reimu jednomylnego podejmowania decyzji, do proceduryprawodawczej, w ktrej Rada decyduje wikszoci kwalifikowan (o czym dalej).

Sprecyzowanie podziau kompetencji

potwierdzono zasad przyznania: art. 2 (nowym art. 3) ust. 6 TUE, art. 3b (nowym art. 5)ust. 2 TUE i art. 3a (nowego art. 4) ust. 1 TUE;

stwierdza si wyranie (w art. 3a /nowym art. 4/ ust. 1 TUE), e kompetencje

nieprzyznane Unii w Traktatach nale do Pastw Czonkowskich;

podkrelono (w art. 3a /nowym art. 4/ ust. 2 TUE), e Unia szanuje: (1) rwno pastwwobec traktatw, (2) ich tosamo narodow (struktury polityczne, konstytucyjne, w tymsamorzdu regionalnego i lokalnego), (3) podstawowe funkcje pastwa (zwaszczazapewnienia jego integralnoci terytorialnej, utrzymanie porzdku publicznego orazochron bezpieczestwa narodowego), (4) wyranie zastrzeono kwest bezpieczestwanarodowego do zakresu wycznej odpowiedzialnoci pastw czonkowskich;

objaniono (w deklaracji nr 24), e posiadanie przez Uni osobowoci prawnej w adensposb nie upowania Unii do ... dziaania wykraczajcego poza kompetencje przyznanejej przez Pastwa Czonkowskie w Traktatach;

w odniesieniu do kompetencji dzielonych wyjaniono (w art. 2a /nowym art. 2/ ust. 2TFUE), i pastwa czonkowskie wykonuj swoj kompetencj w zakresie, w jakim Unianie wykonaa swojej kompetencji oraz e w przypadku gdy Unia postanowi zaprzestawykonywania swoich kompetencji, pastwa czonkowskie ponownie w odpowiednimzakresie kompetencje te wykonuj;

w odniesieniu do dziaa Unii wspierajcych, koordynujcych i uzupeniajcychobjanione zostaje (w art. 2a /nowy art. 2/ ust. 5 TFUE), e podejmujca takie dziaaniaUnia nie zastpuje jednak ... kompetencji pastw czonkowskich w tych dziedzinach;

w dziedzinie WPZiB wprowadzono wyrane zastrzeenie, e WPZiB podlegaszczeglnym zasadom i procedurom, co wyraaj si w tym, e decyzje w tej dziedziniepodejmowane s zasadniczo jednomylnie (chyba e Traktaty przewiduj co innego), niejest moliwe przyjmowanie w dziedzinie aktw prawodawczych, WysokiPrzedstawiciel, Parlament i Komisja Europejska mog dziaa jedynie w ramachokrelonych traktatami, sdy unijne maj bardzo ograniczon kompetencj (patrzdalej); dalsze zastrzeenia (deklaracje 13 i 14) dotycz zagwarantowania pastwomczonkowskim swobody w zakresie ksztatowania i prowadzenia wasnej politykizagranicznej, krajowej suby dyplomatycznej, stosunkw z pastwami trzecimi orazuczestnictwa w organizacjach midzynarodowych, w tym na czonkostwo PastwaCzonkowskiego w Radzie Bezpieczestwa ONZ;

24

w dziedzinie PWBiS (w art. 3a /nowym art. 4/ TUE, podkrelono, e Unia szanujefunkcje pastw czonkowskich m.in. majce na celu utrzymanie porzdku publicznego iochron bezpieczestwa narodowego oraz zastrzeono, e W szczeglnocibezpieczestwo narodowe pozostaje w zakresie wycznej odpowiedzialnoci kadegoPastwa Czonkowskiego;

klauzula elastycznoci (obecny art. 308 TWE nowy art. 352 TFUE), tj. moliwopodejmowania w Unii decyzji bez wyranej podstawy prawnej (gdy jest to niezbdne dlarealizacji celw UE) zostaa opatrzona dodatkowym mechanizmem kontrolnym: ozamierzonej decyzji musz by powiadomione parlamenty krajowe sprzeciw nawetjednego z nich sprawia, e decyzja nie moe by podjta; poza tym z dziaania tej klauzuliwyranie wyczono WPZiB oraz sprecyzowano cele Unii (deklaracja nr 41), ktre mogby brane pod uwag (PWBiS, ustanowienie rynku wewntrznego i dziaaniazewntrzne); wreszcie - nawizujc do utrwalonego orzecznictwa TrybunauSprawiedliwoci - deklaracja nr 42 wyjania, i klauzula elastycznoci nie moe suyjako podstawa rozszerzania zakresu kompetencji Unii poza oglne ramy wynikajce zcaoci postanowie Traktatw oraz by wykorzystywana do omijania procedury rewizjitraktatw.

(3) Formua wikszoci kwalifikowanej w Radzie

Formua podejmowania w Radzie decyzji wikszoci kwalifikowan od pocztkuistnienia Wsplnot budzia emocje. Do wejcia w ycie Traktatu z Nicei (2003 r.) decyzje wtym trybie podejmowane byy tzw. gosami waonymi (dodatkowo jeli projekt aktuprawnego zosta przedoony przez pastwa czonkowskie, a nie przez Komisj, naleaozebra - poza odpowiedni liczb gosw waonych - 2/3 liczby pastw czonkowskich).

Podejmowanie decyzji gosami waonymi oznacza, e z pewnej ustalonej puli goswkade z pastw otrzymywao pewn liczb gosw (waonych wedug tzw. zasadydegresywnej proporcjonalnoci czyli, im wiksze demograficznie pastwo, tym relatywniemniej gosw). Nastpnie naleao ustali progi (kwoty) gosw: ile naley zebra goswaby decyzj podj oraz ile naley zebra gosw, aby decyzj zablokowa (tzw. mniejszoblokujca). Problem wyraa si wic nie tylko w samym podziale gosw, lecz rwnie wtakim uzgodnieniu progw (kwot), aby zrwnowaone byy interesy pastw duychi maych, tj. aby musiay one budowa koalicj, zwaszcza przy prbie zablokowaniadecyzji.

Pamita przy tym naley, e istota formuy podejmowania decyzji w Radziewikszoci kwalifikowan polega nie na tym, aby decyzje blokowa, lecz na tym, aby wsposb konstruktywny przymusi pastwa do wypracowania kompromisu i przyjciadecyzji. W praktyce wikszo decyzji w tym trybie zapada w drodze konsensusu, chopastwa podczas negocjacji cay czas ledz rozkad gosw.

25

Podczas Konferencji Midzyrzdowej 2000, ktra przygotowaa Traktat z Nicei,rozwaano umocnienie legitymacji demokratycznej Unii. Rozwaano w zwizku z tymrwnie reform formuy podejmowania decyzji w Radzie wikszoci kwalifikowan,polegajc na zastpieniu gosw waonych tzw. podwjn wikszoci, tj. stosowaniadwch testw:

liczby pastw: do podjcia (i zablokowania) decyzji naley zebra okrelon liczbpastw; poniewa w tym przypadku kade pastwo ma jeden gos (niezalenie odpotencjau demograficznego), test ten chroni interesy pastw maych;

potencjau demograficznego: do podjcie decyzji (i zablokowania) naley zebraustalony procent potencjau demograficznego populacji Unii; ten test z kolei wyraainteresy pastw duych.

Podczas Konferencji Midzyrzdowej 2000 wczesne pastwa czonkowskie nie doszyjednak do porozumienia w tej sprawie. Zawarto kompromis, ktry polega na dodaniu do testugosw waonych obu wyej wymienionych testw (test liczby pastw by ju w pewnymzakresie stosowany).

Tak wic, w ramach obecnie obowizujcej formuy (wprowadzonej na mocy Traktatu zNicei), decyzja w Radzie zostaje podjta wikszoci kwalifikowan (art. 205 TWE) przyspenieniu dwch testw i trzeciego fakultatywnie, a mianowicie:

gosw waonych: przy 27 pastwach czonkowskich, aby podj decyzj naley zebraco najmniej 255 na czn sum 345 gosw, natomiast dla stworzenia tzw. mniejszociblokujcej naley zebra co najmniej 91 gosw waonych;

liczby pastw: wicej ni poowa liczby pastw jeli projekt aktu pochodzi od Komisji

Europejskiej i co najmniej 2/3 jeli projekt pochodzi od pastw czonkowskich i -(fakultatywnie)

test demograficzny: kade z pastw czonkowskich moe zada sprawdzenia, czypastwa speniajce dwa powysze teksty zgromadziy cznie co najmniej 62%potencjau demograficznego UE.

Kompromis w sprawie wprowadzenia tzw. podwjnej wikszoci (tj. rezygnacji z goswwaonych) zosta co do zasady osignity podczas prac Konwentu UE (2002/2003), przyczym gbokie kontrowersje wywoay ustalone progi, ktre faworyzoway pastwa due(kosztem pastw rednich, takich jak Polska i Hiszpania). Po trudnych negocjacjach podczasKonferencji Midzyrzdowej 2003/2004 renegocjowano progi oraz sprecyzowano tzw.mniejszo blokujc. Uzgodniony kompromis znalaz wyraz w ostatecznym tekcieTraktatu konstytucyjnego, podpisanym 29 padziernika 2004 r.

Problem ponownie powrci w negocjacjach nad Traktatem z Lizbony, gwnie za sprawPolski, ktra postulowaa powrt do gosw waonych, przy czym proponowano ichnaliczanie stosownie do tzw. metody Penrosa, tj. poprzez przeliczenie ludnoci pastwaprzy pomocy pierwiastka drugiego stopnia. Propozycji tej nie akceptoway jednak pozostaepastwa czonkowskie.

26

Osignity podczas spotkania Rady Europejskiej 21-22 czerwca 2007 r. kompromispolega na przyjciu tzw. podwjnej wikszoci, uzgodnionej w Traktaciekonstytucyjnym, z pewnymi modyfikacjami i okresami przejciowymi.

Stosownie do Traktatu z Lizbony (art. 9c /nowy art. 16/ ust. 4 TUE i art. 205 /nowy art.238/ ust. 2 TFUE) formua podejmowania decyzji wikszoci kwalifikowan w Radziewyglda nastpujco:

do 1 listopada 2014 r. obowizywa ma nadal formua obecna, tj. wprowadzona na mocyTraktatu z Nicei (trzy testy, w tym test demograficzny fakultatywnie);

od 1 listopada 2014 r. zacznie natomiast obowizywa formua oparta na tzw.podwjnej wikszoci; aby podj decyzj w Radzie trzeba wic bdzie:

- po pierwsze: zebra wikszoci 55% (plus jedno) pastw czonkowskich;

- po drugie: pastwa opowiadajce si za podjciem decyzji bd musiay dysponowa co najmniej 65% populacji UE;

formua to zostaa nastpnie sprecyzowana w dwch istotnych obszarach: - sprecyzowano tzw. mniejszo blokujc: grupa pastw blokujca podjcie decyzji musi nie tylko dysponowa co najmniej 35% populacji UE, lecz rwnie liczy co najmniej cztery pastwa;

- w niektrych szczeglnie istotnych dziedzinach (WPZiB, sprawiedliwoci i spraw wewntrznych, polityki gospodarczej i pieninej, zawieszenia w prawach pastwa czonkowskiego i wystpienia z UE oraz rnych nominacji) dla podjcia decyzji konieczne bdzie zgromadzenie co najmniej 72% liczby pastw czonkowskich.

Traktat z Lizbony wprowadza rwnie okres przejciowy od 1 listopada 2014 r. do 31marca 2017 r. (odrbny protok w sprawie postanowie przejciowych). W okresie tymbowiem:

kade pastwo bdzie mogo zada powrotu do systemu nicejskiego iprzeprowadzenia gosowania wedug formuy ustanowionej na mocy Traktatu z Nicei (tj.cznie z gosami waonymi);

w okresie tym bdzie mona odwoa si do tzw. formuy z Joaniny (uzgodnionejuprzednio w Traktacie konstytucyjnym); polega ona na tym, e jeeli pastwa niezgadzajce si na podjcie decyzji zgromadz 3/4 jednego z testw mniejszociblokujcej (34% liczby pastw lub 26% potencjau demograficznego Unii), Radaponownie bdzie musiaa zaj si spraw i poszukiwa satysfakcjonujcegorozwizania w rozsdnym czasie (deklaracja nr 7).

27

Od 1 kwietnia 2017 r. zacznie dziaa w peni podana wyej tzw. podwjna wikszo,przy czym nadal mona si bdzie odwoa do tzw. formuy z Joaniny w niecozmodyfikowanym ksztacie (deklaracja nr 7). Do jej uruchomienia wystarczy bowiemzgromadzenie co najmniej 55% jednego z testw mniejszoci blokujcej (tj. na przykad ok.19% potencjau demograficznego Unii).

Formua z Joaniny (Janiny): zostaa ustalona podczas negocjacji akcesyjnych w 1994 r.(decyzja Rady z 29 marca 1994 r.) w trakcie Prezydencji Grecji podczas spotkania w Joaninie(Janinie). Pierwotnie polegaa na tym, e jeeli grupa pastw sprzeciwiajca si projektowidecyzji nie bya w stanie osign mniejszoci blokujcej (ale stanowia powany potencja wczenie naleao zgromadzi co najmniej 23 gosy, gdy mniejszo blokujca wynosia 26),to naleao poszukiwa zadowalajcego rozwizania w rozsdnym czasie, a do podjciadecyzji naleao zgromadzi nie 62 gosy, lecz 68. Istota tej formuy polegaa wic na tym,aby przymusi pastwa do dalszych negocjacji i osignicia zadowalajcegowszystkich kompromisu. Wbrew czsto wyraanym opiniom, formua ta nie suya wswoim zamierzeniu blokowaniu decyzji. Jej znaczenie praktyczne byo znikome: podobnoodwoano si do niej jedynie raz i to w toku dyskusji.

(4) Umocnienie roli parlamentw krajowych

Umocnienie pozycji parlamentw krajowych zaproponowane w Traktacie konstytucyjnymi nastpnie z pewnymi modyfikacjami przejte przez Traktat z Lizbony naley do bardziejznaczcych reform ustrojowych Unii. Do parlamentw krajowych odnosi si szeregpostanowie Traktatu z Lizbony oraz w szczeglnoci dwa protokoy doczone doTraktatu: Protok nr 1 w sprawie roli parlamentw krajowych w Unii Europejskiej orazProtok nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczoci i proporcjonalnoci.

Szczeglnie istotny jest mechanizm kontrolowania zasady pomocniczoci. Parlamentykrajowege nie otrzymay co prawda moliwoci korzystania z tzw. czerwonej kartki (tj.moliwoci zablokowania przyjcia aktu prawnego) mog jedynie wyraa wtpliwoci codo zgodnoci projektu aktu prawnego z t zasad (tzw. ta kartka), niemniej jednakproponowany w Traktacie konstytucyjnym mechanizm zosta umocniony. Zawiera on obecnienastpujce zasadnicze elementy (Protok nr 2):

Komisja przekazuje projekty aktw prawodawczych parlamentom krajowymrwnoczenie z ich przekazaniem prawodawcy Unii (obowizek taki dotyczyodpowiednio Parlamentu Europejskiego, Rady Ministrw, grupy pastw czonkowskichpodejmujcych inicjatyw ustawodawcz, ETS, EBC lub EBI);

projekty tych aktw prawnych musz zawiera uzasadnienie co do przestrzegania zasadypomocniczoci i proporcjonalnoci; obowizek taki istnieje rwnie obecnie, Protok wart. 5 okrela jednak zasadnicze elementy takiego uzasadnienia (ocena skutkwfinansowych, ocena w wietle wskanikw jakociowych i w miar moliwociilociowych, minimalizowanie obcie finansowych lub administracyjnych nakadanychna Uni, rzdy krajowe, wadze regionalne lub lokalne, podmioty gospodarcze i

28

obywateli); tego rodzaju szczegowe uzasadnienie ma na celu uatwienie pracyparlamentom krajowym;

w cigu omiu tygodni (przeduono ten okres, Traktat konstytucyjny proponowabowiem sze tygodni) od daty przekazania projektu aktu prawnego parlamenty krajowemog przyj uzasadnion opini stwierdzajc brak zgodnoci projektu z zasadpomocniczoci (art. 6 Protokou). Tego rodzaju uzasadnione opinie maj dwojakicharakter, w zalenoci od liczby gosw parlamentw krajowych, wskazujcych nasprzeczno projektu z zasad pomocniczoci (kady parlament krajowy ma wramach omawianej procedury dwa gosy, ktre rozkadaj si w przypadku parlamentwdwuizbowych na obie izby lub te dzielone s w zalenoci od narodowego systemuparlamentarnego);

(1) jeeli liczba uzasadnionych opinii stanowi co najmniej jedn trzeci liczby goswprzyznanych parlamentom (a jedn czwart w odniesieniu do projektw PWBiS), toprojekt poddany zostaje jedynie ponownej analizie, a nastpnie moe bypodtrzymany, zmieniony lub wycofany (niezbdne jest uzasadnienie stosownejdecyzji); mona zakada, i rwnie takie zastrzeenie bdzie traktowane powanie,bowiem parlamenty krajowe mog oddziaywa na stanowisko przedstawicielawasnego pastwa (rzdu) w Radzie;

(2) jeeli natomiast liczba uzasadnionych opinii o sprzecznoci projektu aktu prawnegoz zasad pomocniczoci stanowi co najmniej zwyk wikszo gosw przyznanychparlamentom krajowych, a projekt objty jest zwyk procedur prawodawcz, toKomisja moe w tym przypadku rwnie postanowi o podtrzymaniu, zmianie lubwycofaniu projektu, ale jeli podtrzyma projekt musi przedstawi uzasadnionopini; otwarta jest take droga do dalszej, istotnej procedury:

- uzasadniona opinia Komisji wraz z uzasadnionymi opiniami parlamentw krajowychs przekazywane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, ktre maj je uwzgldnia wtoku zwykej procedury prawodawczej;

- dalsz konsekwencj wszczcia takiej procedury jest to, e jeeli przed zakoczeniempierwszego czytania w ramach zwykej procedury prawodawczej (przypominajcejobecn procedur wspdecydowania na mocy art. 251 TWE) wikszoci gosw wRadzie (wynoszc 55% liczby jej czonkw) lub wikszoci gosw oddanych wParlamencie Europejskim stwierdzono by, e projekt aktu prawnego nie jest zgodny zzasad pomocniczoci, projekt taki nie byby dalej rozpatrywany.

Tak wic w nowym ujciu procedura ta moe uatwi w istotny sposb zablokowanieprzyjcia aktu prawnego, o ile naturalnie zostanie uruchomiona przez parlamenty krajowe(wiele bdzie wic zaleao od efektywnoci ich dziaania). Interesujce jest to, e procedurata moe by bardziej efektywna ni tak gorco dyskutowana w Polsce formuy z Joaniny(ktra suy nie tyle blokowaniu decyzji, co przymuszeniu pastw do osigniciakompromisu.

29

Parlamenty krajowe zachowuj ponad to na mocy Traktatu z Lizbony - wszystkie,niezmiernie istotne kompetencje przyznawane im przez Traktat konstytucyjny, dotyczcem.in.

monitorowania dziaa w ramach PWBiS (artykuy 69d /nowy art.85/ i 69h /nowy art. 89/TFUE);

kontroli stosowania tzw. procedur kadek (art. 48 /nowy art. 48/ ust. 6 TUE;

kontroli stosowania tzw. zasady elastycznoci (art. 308 /nowy art. 352/ ust. 2 TFUE);

otrzymywania informacji o wniosku o czonkostwo w Unii (art. 49 /nowy art. 49/ TUE;

dodano w stosunku do propozycji zawartej w Traktacie konstytucyjnym - kompetencjdotyczc kontroli zastosowania tzw. procedury kadki w przypadku, gdyby Rada miaazadecydowa o rezygnacji ze specjalnej procedury prawodawczej na rzecz zwykejprocedury prawodawczej w okrelonej dziedzinie prawa rodzinnego majcego skutkitransgraniczne (art. 65 /nowy art. 81/ ust. 3 akapit ostatni TFUE); wwczas o stosownymwniosku w sprawie podjcia przez Rad decyzji musz by powiadomione parlamentykrajowe. Sprzeciw nawet jednego z nich (w terminie szeciu miesicy od powiadomienia)sprawi, e decyzja Rady nie bdzie moga zosta podjta.

Krytycznie odnotowa naley, e na mocy Traktatu z Lizbony nie zmieniono niestetypropozycji zawartych w Traktacie konstytucyjnym, wyczajcych moliwo monitorowaniaprzez parlamenty krajowe dziaa podejmowanych w ramach WPZiB.

Na umocnienie roli parlamentw krajowych w procesie integracji europejskiej wartozwrci szczegln uwag. Jej nastpstwem moe by rzeczywiste, istotne umocnienielegitymacji demokratycznej Unii oraz wyjanienia relacji Unii z jej pastwamiczonkowskimi przy wykonywaniu kompetencji szczeglnie wraliwych. Z drugiej strony -kwestii tej prawie nie powicano uwagi w debatach politycznych w Polsce nad reformustrojow Unii.

(5) Umocnienie ochrony praw podstawowych

Traktat z Lizbony przejmuje z Traktatu konstytucyjnego dwie istotne propozycje (art. 6/nowy art. 6/ TUE):

nadaje charakter prawny Karcie Praw Podstawowych;

tworzy podstaw prawn dla przystpienia Unii do EKPCz.

Na mocy Traktatu konstytucyjnego KPP miaa by inkorporowana do samego Traktatujako jego cz II. W ramach dekonstytucjonalizacji Traktatu z Lizbony zrezygnowano ztego, natomiast Karta wraz z wejciem w ycie Traktatu z Lizbony ma tak sam mocprawn jak Traktaty (art. 6 /nowy art. 6/ ust. 1 TUE).

30

Karta Praw Podstawowych zostaa proklamowana jako dokument polityczny przez trzyinstytucje Parlament Europejski, Rad UE i Komisj Europejsk w przededniu spotkaniaRady Europejskiej w Nicei w grudniu 2000 r. Nastpnie jej tekst zosta zmodyfikowany wzwizku z propozycj wczenia do Traktatu konstytucyjnego (zwaszcza sprecyzowanozakres stosowania KPP). Niezbdne dostosowania techniczne zostay przeprowadzone wkontekcie Traktatu z Lizbony KPP zostaa ponownie ogoszona przez trzy instytucje 12grudnia 2007 r.3 w przededniu jego podpisania i ma zacz obowizywa w nowymbrzmieniu w dniu wejcia Traktatu z Lizbony w ycie.

Zakres stosowania KPP obwarowany jest trzema zastrzeeniami (art. 6 /nowy art. 6/ust. 1 TUE):

Karta nie rozszerza kompetencji UE okrelonych w traktatach (patrz rwnie deklaracjanr 1);

prawa podstawowe zawarte w Karcie musz by interpretowane zgodnie zpostanowieniami tytuu VII Karty (ktry zawiera rwnie istotne obwarowania patrzdalej);

interpretacja postanowie KPP musi by zgodna z postanowieniami EKPCz (su temuzaczone do Karty wyjanienia).

Wspomniany wyej Tytu VII Karty potwierdza i precyzuje powysze obwarowania:

postanowienia KPP maj zastosowanie do instytucji Unii i do pastw czonkowskichwycznie w zakresie, w jakim stosuj one prawo Unii (art. 51 ust. 1 KPP) oraz niemog rozszerza kompetencji UE (art. 51 ust. 2 KPP);

prawa uznane w KPP, ktre s przedmiotem postanowie Traktatw, s wykonywane nawarunkach i w granicach w nich okrelonych (art. 52 ust. 2);

prawa podstawowe zawarte w KPP i odpowiadajce prawom zagwarantowanym wEKPCz maj takie same znaczenie i zakres jak w EKPCz. (art. 52 ust. 3 KPP);

prawa podstawowe zawarte w KPP, wynikajce ze wsplnych tradycji konstytucyjnychpastw czonkowskich interpretuje si zgodnie z tymi tradycjami (art. 52 ust. 4);

postanowienia KPP zawierajce zasady, tj. postanowienia wymagajce aktwwykonawczych mog by wprowadzane w ycie aktami prawa pochodnego Unii i prawakrajowego pastw czonkowskich, lecz jedynie w zakresie wykonania prawa Unii;postanowienia KPP mog by w tym kontekcie powoywanie jedynie w celu wykadnitakich aktw i kontroli ich legalnoci (art. 52 ust. 5).

Powysze obwarowania zawarte w traktatach i w samej Karcie warto przytoczyszczegowo w zwizku z zarzutami pojawiajcymi si w dyskusji w Polsce, e KPP 3 Dz.Urz. 2007 UE C 303/1.

31

pozostawia niejasnoci co do jej interpretacji. Przy bliszej analizie okazuje si, e tak niejest: zakres stosowania Karty w zwizku z obawami wysuwanymi przez szereg pastw zosta sprecyzowany cile.

Niezalenie jednak od tego, niektre pastwa dodatkowo odniosy si do kwestii zakresustosowania KPP:

Polska zgosia (ju podczas uzgadniania Mandatu Konferencji) deklaracj nr 61,zastrzegajc kompetencj pastw czonkowskich do stanowienia prawa w zakresiemoralnoci publicznej, prawa rodzinnego, a take ochrony godnoci ludzkiej iposzanowania fizycznej i moralnej integralnoci czowieka;

Czechy bezporednio przed podpisaniem Traktatu z Lizbony doczyy deklaracj nr 53,ktra wskazuje na omwione wyej bariery stosowania postanowie KPP;

Zastrzeenia Wielkiej Brytanii wobec KPP, wynikajce ze specyfiki jej systemuprawnego, znalazy wyraz w specjalnym protokole. Polska obok Irlandii zastrzegasobie moliwo przystpienia do tego protokou. O ile Polska do protokou przystpia,to Irlandia ostatecznie z zastrzeenia nie skorzystaa. Z analizy postanowie tego, tzw.brytyjskiego protokou wynika, e zawarte w nim obwarowania pokrywaj si zomwionymi wyej postanowieniami KPP i art. 6 (nowy art. 6) ust. 1 TUE.

Poniewa zwizki zawodowe w Polsce zaprotestoway wobec relatywizacji w powyszymprotokole postanowie Tytuu IV KPP dotyczcych praw pracowniczych izwizkowych, ze strony Polskiej dodano jednostronn deklaracj (nr 62), w ktrejstwierdzono, e Polska ze wzgldu na tradycj ruchu spoecznego Solidarno i jegoznaczcy wkad w walk o prawa spoeczne i pracownicze, w peni szanuje prawaspoeczne i pracownicze ustanowione prawem Unii Europejskiej, w szczeglnoci prawapotwierdzone w tytule IV KPP.

Jeli chodzi natomiast w EKPCz, to w art. 6 (nowy art. 6) ust. 2 TUE stwierdza si, eUnia przystpuje do EKPCz. Przystpienie Unii do EKPCz obwarowane jest od stronyproceduralnej i przedmiotowej:

przystpienie Unii do EKPCz musi odby si na podstawie umowy midzynarodowejzawartej przez Uni z pastwami-stronami EKPCz.; po stronie Unii umow tak bdziezawieraa Rada, dziaajc jednomylnie, za uprzedni zgod Parlamentu Europejskiego, aumow bd musiay ratyfikowa rwnie pastwa czonkowskie UE (art. 188n /nowy art.218/ ustpy 6 i 8TFUE);

obwarowania przedmiotowe koncentruj si na zagwarantowaniu, e w wynikuprzystpienia do EKPCz. nie mog zosta naruszone kompetencje Unii (art. 6 /nowy art.6/ ust. 2 TUE) oraz e (odrbny protok) umowa o przystpieniu do EKPCz musiodzwierciedla konieczno zachowania szczeglnych cech Unii i prawa Unii (chodzitutaj o zapewnienie waciwej reprezentacji UE w organach kontrolnych EKPCz.,zapewnienie aby skargi pastw nieczonkowskich i skargi indywidualne byy kierowaneprawidowo przeciwko pastwom czonkowskich UE lub przeciwko Unii orazuzgodnienie solidnej wsppracy midzy sdami wsplnotowymi a ETPCz.

32

Powysze decyzje maj fundamentalne znaczenie dla podniesienia spjnoci iefektywnoci europejskiego systemu ochrony praw czowieka.

(6) Umocnienie elastycznoci wewntrz Unii

Zasadnicze znaczenie dla umocnienia elastycznoci procesu decyzyjnego w UE mazmiana formuy podejmowania decyzji w Radzie wikszoci kwalifikowan orazzwikszenie liczby obszarw, w ktrych stosowana bdzie zwyka procedura prawodawcza(podobna do obecnej procedury wspdecydowania). Jeli chodzi o inne dziedziny, to namocy Traktatu z Lizbony przejte zostaj z Traktatu konstytucyjnego regulacje dotyczce:

wzmocnionej wsppracy (art. 10 /nowy art. 10/ TUE oraz artykuy 280a /nowy art. 326/do 280i /nowy art. 334/ TFUE), ktra moe obj cay obszar Unii; podwyszony zostaniejedynie prg liczby pastw, niezbdny do uruchomienia wzmocnionej wsppracy z 8 do9;

specyficznego rodzaju wzmocnionej wsppracy we WPZiB, a mianowicie tzw.wsppracy strukturalnej (ktrej nazw zmieniono na sta wspprac strukturaln) wdziedzinie polityki obrony (art. 28a /nowy art. 42/ ust. 6 i art. 28e /nowy art. 46/ orazodrbny protok);

nowe formy elastycznej wsppracy Traktat z Lizbony wprowadza w PWBiS:pastwa czonkowskie zastrzegy sobie moliwo organizowania midzy sob i naswoj odpowiedzialno uznanych przez nie za stosowne form wsppracy i koordynacjimidzy waciwymi subami ich administracji odpowiedzialnymi za zapewnieniebezpieczestwa narodowego (art. 61f /nowy art. 73/ TFUE); wprowadzono specyficznymechanizm uruchomienia wzmocnionej wsppracy w dziedzinie wsppracy sdowej ipolicyjnej w sprawach karnych (patrz dalej).

(7) Uporzdkowanie katalogu rde prawa pochodnego w Unii i procedury jego stanowienia

Traktat z Lizbony, idc ladem Traktatu konstytucyjnego, porzdkuje procedurystanowienia prawa pochodnego w Unii w powizaniu z katalogiem tych aktw.Zrezygnowano jednak ze skomplikowanego, nowego katalogu aktw pranych, pozostajcprzy tradycyjnym, obecnie obowizujcych katalogu rozporzdze, dyrektyw i decyzji (art.249 TWE).

33

Akty prawne prawa pochodnego Unii i procedury ich stanowienia:

akty prawodawcze: rozporzdzenia, dyrektywy i decyzje przyjmowane s przezParlament i Rad w ramach dwch procedur (art. 249a /nowy art. 289/ TFUE):

(1) zwykej procedury prawodawczej: akt przyjmowany jest wsplnie przez ParlamentEuropejski i Rad na wniosek Komisji Europejskiej (jak wskazano procedura ta jest zblionado obecnej procedury wspdecydowania) oraz (2) specjalnej procedury prawodawczej: akt przyjmowany jest przez ParlamentEuropejski z udziaem Rady lub przez Rad z udziaem Parlamentu Europejskiego (chodzi tuwic w zasadzie o inne procedury ni obecna procedura wspdecydowania);

- w szczeglnych przypadkach w toku procedur inicjatywa legislacyjna moe pochodzi od grupy pastw czonkowskich, Parlamentu Europejskiego, EBC, Trybunau Sprawiedliwoci lub EBI;

- moliwe jest rwnie zastosowanie tzw. procedury kadki, tj. Rada Europejska moe podj decyzj o zmianie specjalnych procedur prawodawczych na zwyk procedur prawodawcz;

akty delegowane: na podstawie aktu prawodawczego moe by przekazane KomisjiEuropejskiej uprawnienie do przyjcia aktw nieprawodawczych o zasigu oglnym,ktre uzupeniaj lub zmieniaj niektre, inne ni istotne, elementy aktuprawodawczego (art. 249b /nowy art. 290/ TFUE); Parlament Europejski i Rada mogjednak zdecydowa:

- o odwoaniu przekazanych uprawnie; - akt delegowany moe wej w ycie dopiero wwczas, gdy Parlament Europejski lub Rada nie wyra sprzeciwu w terminie okrelonym przez akt prawodawczy;

akty wykonawcze: wydawane s w ramach uprawnie wykonawczych przez KomisjEuropejsk (w pewnych przypadkach przez Rad), jeli konieczne jest zapewnieniejednolitych warunkw wykonywania prawnie wicych aktw Unii (art. 249c /nowy art.291/ TFUE); procedura pokrywa si generalnie z obecn procedur komitologiczn.

(8) Nowe procedury rewizji traktatw stanowicych Uni

Traktat z Lizbony zmienia w zakresie bardzo istotnym procedur rewizji traktatwstanowicych Uni (obecnie art. 48 TUE).

Obecna procedura (okrelona w art. 48 TUE) okrelona zostaje jako Zwyka procedurazmiany i uzupeniona trzema elementami (art. 48 /nowy art. 48/ ustpy 2 do 5 TUE):

34

propozycje zmiany traktatw musz by notyfikowane parlamentom krajowym pastwczonkowskich;

Rada Europejska moe (lecz nie musi) zosta Konwent poprzedzajcy KonferencjMidzyrzdow;

wprowadza si rodzaj procedury monitorujcej postp w procesie ratyfikacji traktaturewizyjnego: jeeli po upywie dwch lat cztery pite pastw ratyfikowaoby traktat, ajedno lub wicej miaoby trudnoci w tej mierze, spraw kieruje si do RadzieEuropejskiej.

Uzupenienia te nawizuj do dowiadczenie zwizanych z Traktatem konstytucyjnym:wskazuj na ostrono co do zwoania Konwentu i potwierdzaj polityczny mechanizmmonitorowania procedury ratyfikacji traktatu (wystpi on w deklaracji doczonej doTraktatu konstytucyjnego). Na mocy Traktatu z Lizbony ustanowiony nowe, tzw. uproszczone procedury zmiany(art. 48 /nowy art. 48/ ustpy od 6 i 7 TUE), obejmujce moliwo modyfikacji Traktatwstanowicych Uni, tj. przeprowadzenie zmian na mocy specjalnych postanowietraktatw, ktre upowaniaj Rad do dokonania stosownej zmiany traktatw w cileokrelonym przedmiocie (nie musi by wic wszczynana procedura rewizji traktatw).Procedura taka okrelana jest mianem procedury kadki (passerelle, footbridge).

Uproszczone procedury zmiany traktatw:

zmiana postanowie Czci III TFUE (wewntrzne polityki i dziaania UE): zmianataka nastpuje na wniosek pastwa czonkowskiego, Parlamentu Europejskiego lubKomisji Europejskiej; decyzje podejmuje jednomylnie Rada Europejska po konsultacji zParlamentem Europejskim, Komisj i EBC (w dziedzinie polityki pieninej); decyzjaRady Europejskiej wymaga zatwierdzenia przez pastwa czonkowskie zgodnie z ichodpowiednimi wymogami konstytucyjnymi; nie moe ona zwiksza kompetencji UEprzyznanej w traktatach;

zmian jednomylnoci w Radzie na podejmowanie decyzji wikszoci kwalifikowan(nie dotyczy kwestii wojskowych lub obronnych);

zmian specjalnej procedury prawodawczej na zwyk procedur prawodawcz (wktrej Rada dziaa wikszoci kwalifikowan).

W obu ostatnich przypadkach (art. 48 /nowy art. 48/ ust. 7 TUE) decyzje jednomylniepodejmuje Rady Europejska po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podjtej przezwikszo czonkw wchodzcych w jego skad. O zamiarze podjcia takiej decyzji muszby poinformowane parlamenty krajowe pastw czonkowskich. Decyzja moe by podjtaprzez Rad Europejsk, jeeli w terminie szeciu miesicy od chwili powiadomienia aden znich nie notyfikuje swojego sprzeciwu. Jeli natomiast cho jeden parlament notyfikujesprzeciw, decyzja nie moe by podjta.

35

(9) Waniejsze reformy instytucji

Traktat z Lizbony przejmuje zasadniczo z Traktatu konstytucyjnego propozycje reformposzczeglnych instytucji. Zawiera pewne modyfikacje, raczej jednak porzdkujce iwyjaniajce wychodzce na przeciw rnego rodzaju wtpliwociom, jakie pojawiy siw toku debaty publicznej.

Zasadnicza zmiana w dziaaniu instytucji wynika bdzie z przeksztacenia Unii wjednolit organizacj midzynarodow. W tym miejscu warto dodatkowo wskaza nawaniejsze aspekty reform, dotyczcych Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Radyi Komisji Europejskiej.

Parlament Europejski:

- przejto rozwizania proponowane w Traktacie konstytucyjnym, ktre sprowadzajsi (art. 9a /nowy art. 14/ TUE) do sprecyzowania grnego puapu liczby posw (niewicej ni 750), minimalnej (6 posw) i maksymalnej (96 posw) liczby posw,ktra mogaby przypa odpowiednio najmniejszemu i najwikszemu demograficzniepastwu oraz do stwierdzenia, i rozdzia miejsc ma by degresywnieproporcjonalny;

- w kontekcie toczcych si w Polsce dyskusji dotyczcych roli Niemiec w procesiedecyzyjnym w Unii, warto zauway, i ograniczenie grnego puapu liczby poswprzypadajcych na jedno pastwo do 96 dotyczy wycznie Niemiec; zatrzymay onebowiem na mocy Traktatu z Nicei - jako jedyne spord wczesnych pastwczonkowskich - liczb posw (99) jak miay do dyspozycji uprzednio; bya towwczas rekompensata na rzecz Niemiec za ich ustpstwo i wyraenie zgody nautrzymanie rwnego puapu gosw waonych wrd duych pastwczonkowskich, zwaszcza Niemiec i Francji (po 29); gdy na mocy Traktatukonstytucyjnego wprowadzono tzw. podwjn wikszo, a tym samym Niemcywysuny si na pierwsze miejsce stosownie do tzw. testu demograficznego, paralelnieograniczono ich moc decyzyjn przy ustalaniu alokacji miejsc w ParlamencieEuropejskim; wskazuje to na bezporednie powizanie midzy formu podejmowaniaw Radzie decyzji wikszoci kwalifikowan a alokacj miejsc w ParlamencieEuropejskim (okoliczno istotna w dyskusji nad ksztatem tej formuy);

- alokacj natomiast miejsc w ramach powyszych przedziaw uzgodniono podczasspotkania Rady Europejskiej 18-19 padziernika 2007 r. stosownie do procedury -na podstawie propozycji Parlamentu Europejskiego; pewne modyfikacje wynikny ztego, e pod naciskiem Woch dodano im jedno miejsce, nie zmieniajczaproponowanej alokacji i ustalonych progw uzyskano to w ten sposb, e dogrnego puapu 750 miejsc nie bdzie wliczany przewodniczcy ParlamentuEuropejskiego (de facto wic liczba posw bdzie wynosia 751) patrz: art. 9a(nowy art. 14) ust. 2 TUE.

Rada Europejska: mimo pewnych dyskusji na mocy Traktatu z Lizbony przejtopropozycje zawarte w Traktacie konstytucyjnym dotyczce:

- nadania Radzie Europejskiej statusu instytucji Unii (art. 9 /nowy art. 13/ ust. 1 TUE);

36

- ustanowienia Przewodniczcego Rady Europejskiej (art. 9b /nowy art. 15/ ust. 5 i 6TUE), ktry przewodniczy obradom Rady Europejskiej oraz zapewniaprzygotowanie i cigo jej prac.

Rada UE:

- najistotniejsza modyfikacja (a w kadym razie modyfikacja, ktra wzbudzianajwicej kontrowersji) dotyczya formuy podejmowania w Radzie decyzjiwikszoci kwalifikowan (patrz wyej);

- utrzymano zmiany w Radzie wynikajce z ustanowienia Wysokiego Przedstawicielado Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczestwa (poza zmian samej nazwy);

- potwierdzono wprowadzenie 18 miesicznej prezydencji zbiorowej trzech pastw(art. 9c /nowy art. 16/ ust. 9 TUE w powizaniu z art. 201b /nowy art. 236 TFUE);

- potwierdzono u