UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATAFACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIÓNMaestría en Políticas de Desarrollo

Aportes a la Política de Ordenamiento Territorial en Nuevo León. El caso del Parque Nacional Cumbres de Monterrey.

Amanda Rodríguez García.

Interesa en esta ocasión, analizar desde la política de ordenamiento territorial en la Ciudad de Monterrey, México, específicamente el caso del Parque Nacional Cumbres (PNCM) que ha presentado en los últimos años una reducción importante de las hectáreas que lo conforman, además de distintos proyectos urbanísticos y turísticos que amenazan al ecosistema y al principal pulmón de la ciudad.

En términos generales el PNCM es un Área Natural Protegida (ANP)1, de interés de la Federación, localizada en el estado de Nuevo León; se ubica en el sistema montañoso de la Sierra Madre Oriental, constando de una serie de sierras menores de estratos plegados, formando cañones, amplios valles y zonas de topografía accidentada. El rango de elevación de esta ANP va desde los 600 msnm hasta los 3,400 msnm. Forma parte territorial de ocho municipios; Allende, García, Montemorelos, Monterrey, Rayones, Santa Catarina, Santiago y San Pedro Garza García, con una superficie total de 177,395-95-45098 hectáreas.

Este Parque Nacional es de gran importancia para la Ciudad de Monterrey y su área metropolitana, como lo es para toda la República Mexicana, ya que aparte de representar el mayor captador de agua que existe en Nuevo León, es considerada por la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), por su alto valor para la conservación, como Región Terrestre Prioritaria. Esto, ya que el PNCM funge como corredor biológico, uniendo áreas de bosques templados con áreas más secas al norte. Dentro del área que comprende esta Área Natural Protegida, se presentan zonas alternadas de bosques de pino y chaparral en buen estado de conservación, lo que lo hace acreedor a una categoría alta dentro de las Regiones Terrestres Prioritarias. Asimismo, cabe mencionar que se le considerada una isla biogeográfica y es uno de los últimos sitios naturales adyacentes a Monterrey identificado como Área de Importancia para la Conservación de Aves (AICA), lo cual suma importancia a su preservación.

Destacando además, que el PNCM también representa relevancia internacional, pues es reconocido por la UNESCO como Reserva MAB (Programa MAB/Man and Biosphere).

1 Información descriptiva del PNCM ha sido rescatada del CONANP. http://www.conanp.gob.mx/

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En el año 1936, la presión de personas, grupos y diversas instituciones para obtener concesiones de explotación agropecuaria, silvícola, de urbanización y otros fines, preocupó al Gobierno Federal, lo que motivó que se ordenara realizar un estudio detallado para crear una zona protegida por la Delegación Forestal y de Caza y Pesca, dependiente del Departamento respectivo, que salvaguardara contra futuras y posibles inundaciones a la ciudad de Monterrey, que siguiera permitiendo las explotaciones de bosques en la parte correspondiente y se lograran aseguramiento de mejores condiciones de Salubridad.

El 28 de Abril de 1937, el C. Presidente Gral. Lázaro Cárdenas, mediante un acuerdo, declaró inafectables en materia de dotaciones y restituciones ejidales a los Parques Nacionales. Posteriormente, el 4 de Octubre de 1939, declaró el Parque Nacional Cumbres de Monterrey, destinado a la conservación perenne de la flora y de la fauna. Los terrenos dentro del Parque Nacional Cumbres de Monterrey quedaron en posesión de sus respectivos dueños, así como las explotaciones turísticas, quedando excluidas zonas urbanizadas y los cultivos agrícolas establecidos, siempre que no tuvieran una pendiente mayor del 10 por ciento, los aprovechamientos mineros, y las dotaciones ejidales.

No obstante la claridad del Decreto y su amplio apoyo Jurídico, continuaron las presiones para disponer de tierras y productos contenidos en los linderos del Parque Cumbres de Monterrey. Así, a partir de 1940 se suceden varias peticiones que se contestan negativamente, indicando que los parques nacionales no tienen tierras ociosas y seguirán pagando impuestos por terrenos dispuestos legalmente y aún se manifiesta no estar de acuerdo con la dotación por ser perjudicial a más de 40 ejidos.

En éstas condiciones, el 24 de Junio de 1942, el Presidente C. Gral. Manuel Ávila Camacho, emitió un decreto con relación al Parque Cumbres de Monterrey, considerando que había perjuicio a la economía de la Región, pues el ordenamiento anterior no autorizaba categóricamente el cultivo de terrenos agrícolas aun enmontados, siendo interés de la Nación aprovechar todos los terrenos susceptibles de cultivo para incremento de la producción agrícola, comprendiendo los terrenos con pendiente menor del 10 por ciento que pudiesen ser desmontados y cultivados, y además, que los núcleos de población que carecían de ejidos deberían ser dotados de tierras, bosques y aguas suficientes, en la extensión que necesitaran.

La declaratoria del Parque Nacional había caído en el olvido (Melé, 2003) y no fue sino hasta los años 90s cuando una movilización local y la aparición de la planeación territorial con enfoque ecológico, combinada con el reforzamiento del

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aparato ambiental del gobierno federal recuerda la existencia de dicha reserva. A mediados de 1992, se inició un nuevo esfuerzo por la protección de los recursos naturales de la Sierra Madre Oriental, en particular los del Parque Nacional Cumbres de Monterrey, pero fue hasta principios de 1993 que el Dr. Exequiel Escurra (Director de la Dirección General de Aprovechamiento Ecológico de los Recursos Naturales) solicitó al Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) una propuesta de estudio para abordar los problemas del Parque Nacional Cumbres de Monterrey. Este instituto, en colaboración con Ducks Unlimited de México, A. C. (DUMAC) y la Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL) envió a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) dos proyectos de trabajo para la re-delimitación del parque y el establecimiento de un programa de manejo. Los trabajos se iniciaron formalmente en Noviembre de 1993 con la firma del contrato entre SEDESOL y el ITESM2.

Sin embargo, la propuesta no procede de manera inmediata, y el ITESM, preocupado por el destino de la Sierra Madre Oriental, aún sin un plan de manejo como área natural protegida, elabora en 1996 una propuesta de Ordenamiento Ecológico y Modelos para el Desarrollo Sostenible de la Sierra Madre Oriental expandiendo ahora su zona de estudio al estado de Coahuila, específicamente los municipios de Arteaga, y parte de Ramos Arizpe y Saltillo.

Es en Noviembre del 2000 cuando se publica un decreto por el que se redelimita el Parque Nacional Cumbres de Monterrey, respondiendo con ello a la petición hecha por el Gobierno del Estado, quedando finalmente ubicado en los municipios de Allende, García, Montemorelos, Monterrey, Rayones, Santa Catarina, Santiago y San Pedro Garza García, del estado de Nuevo León, basándose en la propuesta de ordenamiento Ecológico realizada por el ITESM, derogando con ello el decreto de 1939 y 1942.

La historia del conflicto en torno al Parque Nacional Cumbres de Monterrey (PNCM)3 inicia cuando el presidente Lázaro Cárdenas decreta un parque nacional a fines de los años treinta4 y se retoma desde los 90s hasta el 2000, cuando el Presidente de la República Vicente Fox, decreta la redefinición del parque reduciendo su extensión de 2,500 a 1,700 hectáreas, reconociendo que las áreas urbanizadas no formaban parte y se reiteraban las restricciones a la urbanización dentro de los nuevos límites. Es importante aclarar que, Monterrey es una metrópoli industrial donde la identidad regional no se construye a partir de la

2 Empresa/Institución educativa privada de alto nivel y poder económico.3 En la segunda mitad de los años noventa se creó una dirección del PNCM, lo que supone la presencia de una autoridad federal en el área.4 Que según, lo decreta a manera de correctivo; ya que, en las elecciones presidenciales de ese año, en el Estado, había ganado el partido de oposición.

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dignidad campesina sino de la posibilidad de negociar con el centro desde un enorme poder económico. (Azuela y Musseta, 2008). El funcionamiento urbano de la metrópoli exige una coordinación efectiva entre las entidades que la componen a nivel de planificación y gestión del desarrollo urbano. La falta de coordinación en esta materia, considerando el acelerado crecimiento que experimenta la zona conurbada, podría impactar de manera negativa en los años por venir en costos económicos y sociales. (Vergara, 2002)

En México, a partir de finales del decenio de 1990 existen dos instrumentos de largo alcance para hacer planeación territorial integral con un enfoque de sostenibilidad: El Ordenamiento Ecológico Territorial (OET)5 y El Ordenamiento Territorial (OT)6. La implementación de políticas de OT ha presentado dos vertientes: una orientada hacia la planeación urbana7 y otra dirigida hacia la aplicación de una política ambiental8.

La aplicación de políticas y programas de Ordenamiento Territorial en América Latina en general, y en México en particular, es un proceso relativamente reciente, comparado con procesos similares en Estados Unidos o Europa. En Latinoamérica, las primeras leyes de Ordenamiento Territorial y las políticas correspondientes, datan de principios del decenio de 1980. Por otra parte, sin haberse consolidado plenamente, el OT enfrenta el reto que suponen las dinámicas transformaciones de los territorios asociadas con el proceso de globalización económica iniciado en la década de 1970 y la aplicación de políticas neoliberales (en el caso de México, a partir de la crisis de 1982).9

En las políticas de ordenamiento en América Latina he identificado tres enfoques: de planificación física con énfasis urbanístico o municipal; de planificación física con énfasis ambiental, referido al uso de los recursos naturales, la protección ambiental, la prevención de desastres; de planificación socioeconómica, con énfasis urbano o regional, referido a la ordenación del sistema regional y nacional de asentamientos urbanos o al desarrollo regional, mismo que domina en México y Chile. (Massiris, 2013)

Estos eventos se han traducido en una influencia cada vez mayor de factores 5 El instrumento de política ambiental para regular el uso del suelo y las actividades productivas con el fin de lograr un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.6 Un instrumento de política territorial integral y una estrategia de desarrollo socioeconómico la cual, mediante la articulación de políticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupación y aprovechamiento del territorio.7 A partir de 1976, con la Ley General de Asentamientos Humanos.8 Con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, de 1988.9 Si bien la planificación tuvo un impulso definitivo en Latinoamérica a partir de los años sesenta del siglo XX, y que se aplicaron políticas de desarrollo regional desde el decenio de 1940 para combatir los problemas de disparidades regionales y concentración territorial de actividades económicas y población, el Ordenamiento Territorial surgió en esta región del mundo muy vinculado al concepto de desarrollo sustentable impulsado a partir del Informe Bruntland en 1987, y al objetivo de asociar los problemas de desarrollo y medio ambiente (Massiris, 2006).

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supranacionales en los patrones de utilización del suelo y de localización de las actividades económicas, y que se concreta específicamente en la creciente participación de inversiones privadas extranjeras y nacionales en los diversos sectores económicos y de infraestructura social, que modifican el uso del suelo con unos ritmos acelerados, y en ocasiones provocan impactos ambientales importantes y en ocasiones irreversibles -como el caso de Monterrey-. Estos procesos representan una amenaza constante a la aplicación adecuada y a la consecución de los objetivos de los instrumentos tradicionales del OT. (Massiris, 2013)

En el marco de este caso, se han suscitado diversas batallas jurídicas en dos terrenos distintos: en juicios de amparo en los que los propietarios han logrado cuestionar la legalidad de las restricciones implícitas en los decretos que crean y que re-delimitan el Parque y por otro lado, en el proceso de planeación a nivel municipal, donde se clasifica el suelo como urbanizable o no urbanizable. La Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), entidad federal responsable del tema, tuvo que enfrentar litigios sin precedentes en los que se ponía bajo cuestionamiento lo que todos los abogados del gobierno creían que era una verdad heredada: que una declaratoria de parque nacional bastaba para impedir la urbanización o cualquier cambio de uso del suelo importante en el área en cuestión. (Azuela y Musseta, 2008)

Es por ello que se han considerado algunas cuestiones para este caso, tanto retos para la gobernabilidad, como debilidades dentro del sistema, mismas que se aclaran a continuación (Sánchez, Bocco y Casado, 2013):

- En necesario, fortalecer los mecanismos de articulación vertical y transversal de políticas, instrumentos e instituciones con incidencia territorial; evitar el tratamiento fragmentado de problemas territoriales, a través de armonizar los Ordenamientos Territoriales locales con los objetivos nacionales y regionales; generar sinergias mediante la adopción de un instrumento único de ordenamiento territorial que incorpore las fortalezas del OET y el OT; evitar celos institucionales, duplicidad de esfuerzos y, en consecuencia, elevación de costos globales para generar los ordenamientos.

- Actualizar y tecnificar la infraestructura de datos espaciales y cartografía a escalas de detalle, así como revalorar la información cualitativa, sobre todo al incorporar los aspectos culturales y los procesos históricos que ayudan a la comprensión de la naturaleza de los cambios ocurridos en un territorio, y para comprender las relaciones e interacciones que se producen al interior de dicho espacio, y entre éste y otros espacios.

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- Coadyuvar a incrementar la participación social activa a lo largo de todo el proceso que conduce a la integración de los programas de ordenamiento territorial. En la medida en que la sociedad se siente parte del proceso de OT, en esa medida dicho proceso adquiere mayor legitimidad.

- Falta de continuidad en las políticas públicas.

En síntesis, se han hecho avances muy importantes en los últimos años en materia de OT, acercándose a cumplir el verdadero objetivo común de las políticas de OT, que es alcanzar mayores niveles de bienestar y desarrollo para la sociedad mediante el manejo adecuado de los recursos naturales y una cultura de protección y conservación de la naturaleza. No obstante que ambas políticas han sido implementadas a través del diseño de distintos instrumentos como planes de desarrollo urbano y municipal y ordenamientos territoriales; y ordenamientos ecológico-territoriales, no existe todavía, en la práctica, una articulación entre dichos instrumentos, ni tampoco entre los distintos niveles de gobierno para la coordinación de las políticas; de la misma forma, se carece todavía de mecanismos para lograr su adecuada gestión.

La propia estructura de nuestro sistema político y el entorno histórico en el que se enmarca, han generado un esquema que obstaculiza la implementación de estrategias a largo plazo y privilegia la lógica del corto plazo. Si la ciudad es por naturaleza una entidad que evoluciona a lo largo de periodos prolongados de tiempo, por lo que las políticas urbanas eficientes son incompatibles con horizontes de corto plazo que comprometen de manera importante el futuro de la ciudad.

BIBLIOGRAFÍA

Azuela, Antonio y Paula Mussetta (2008) “Algo más que el ambiente. Conflictos sociales en tres áreas naturales protegidas de México”. Mexico

CONANP. http://www.conanp.gob.mx/

Massiris Cabeza (2011) “Políticas Latinoamericanas de ordenamiento territorial. Realidad y desafíos”. En Procesos de ordenamiento en América Latina y Colombia. Universidad Nacional de Colombia

Parque Nacional Cumbres de Monterrey. http://cumbres_mty.conanp.gob.mx/proyectos.php Fecha de Consulta. 03-10-2015

Sánchez Salazar, María Teresa, Gerardo Bocco Verdinelli y José María Casado

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Izquierdo (2013) La política de Ordenamiento Territorial en México. CIGA. UNAM. México

Vergara Gómez, Alfonso. (2002) “Ciudades en un Mundo Global”. En Análisis Estratégico del Área Metropolitana de Monterrey: Un Diagnóstico para el Desarrollo. CEDEM. ITESM. México.

Publicaciones.http://www.milenio.com/region/Juegan-ultimas-cartas-Valle-Reyes_0_297570289.html

http://www.reporteindigo.com/reporte/monterrey/buscan-revivir-valle-de-reyes

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