POLÍTICAS EDUCACIONAIS NOS BRICS - Biblioteca Digital de ... · Monografia de Conclusão de Curso...
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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO E CONTABILIDADE
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
CORINA LOVISON NASSIF AVELLAR
POLÍTICAS EDUCACIONAIS NOS BRICS
BRASÍLIA
2014
ii
CORINA LOVISON NASSIF AVELLAR
POLÍTICAS EDUCACIONAIS NOS BRICS
Monografia de Conclusão de Curso de
Bacharel em Ciências Econômicas da
Universidade de Brasília.
Universidade de Brasília – UnB
Departamento de Economia
Orientadora: Profª Geovana Lorena Bertussi
BRASÍLIA
UNIVERSIDADE DE BRASÍLA
iii
Avellar, Corina Lovison Nassif.
Políticas Educacionais nos BRICS / Corina Lovison Nassif
Avellar. Brasília, 2014.
110 páginas.
Monografia (bacharelado) – Universidade de Brasília.
Departamento de Economia, 2014
Orientadora: Professora Doutora Geovana Lorena Bertussi.
Departamento de Economia
1. Educação. 2. BRICS. 3. Desenvolvimento.
iv
CORINA LOVISON NASSIF AVELLAR
POLÍTICAS EDUCACIONAIS NOS BRICS
Monografia de Conclusão de Curso de
Bacharel em Ciências Econômicas da
Universidade de Brasília.
Esta monografia foi julgada e aprovada para a obtenção de grau de Bacharel em Economia pelo
Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da
Universidade de Brasília.
Brasília, 4 de dezembro de 2014.
_____________________________________
Professora Doutora Geovana Lorena Bertussi
Orientadora
________________________________________
Professora Doutora Danielle Sandi Pinheiro
Convidada
BRASÍLIA
2014
v
Agradeço à Universidade de Brasília, que me acolheu pelos
últimos seis anos, e à professora Geovana, que me
acompanhou ao longo dessa jornada.
Agradeço ao carinho de meus familiares e amigos com quem
sempre pude contar.
vi
The magic is only in what books say, how they stitched the
patches of the universe together into one garment for us.
Ray Bradbury
vii
RESUMO
O objetivo deste trabalho é apresentar as políticas educacionais dos BRICS à luz dos modelos de
capital humano. A hipótese de pesquisa afirma que políticas educacionais que levam a um
aumento da escolaridade e da qualidade de ensino permitem um maior crescimento do país.
Primeiramente, o trabalho apresenta uma revisão bibliográfica da literatura de modelos
econômicos de crescimento com base no capital humano, seguida de uma discussão sobre as
proxies utilizadas para se mensurar educação. A partir disso, são apresentados os dados e
políticas para os países dos BRICS. As conclusões do estudo apontam alguns fatores que limitam
a expansão do acesso ao ensino e a melhoria da qualidade do ensino nos países analisados, e boas
práticas que poderiam ser compartilhadas.
Palavras-chave: BRICS, Educação, Desenvolvimento.
viii
ABSTRACT
The purpose of this study is the analysis of educational policies in the BRICS countries. The
research hypothesis is that educational policies that lead to an increase in schooling and improve
school quality enhance economic growth. Firstly, a literature review of the economic growth
models based on human capital is presented, followed by a discussion of proxies for education.
The data and educational policies for the BRICS are then analyzed. The main findings are the
discussion about structured factors that limit school access and jeopardize school quality, and the
indication of best practices that could be shared.
Keywords: BRICS, Education, Development.
ix
LISTA DE SIGLAS
BCB Banco Central do Brasil
BRICS Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul
DFID United Kingdom Department for International Development
ENADE Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes
EUA Estados Unidos da América
FIES Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior
FMI Fundo Monetário Internacional
FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
IAEP International Assessment of Educational Progress
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IEA Evaluation of Educational Achievement
IIT Institutos Indianos de Tecnologia
MHRD Ministry of Human Resource Development
NCF National Curriculum Framework
NCTE National Curriculum for Teacher Education
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONU Organização das Nações Unidas
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PD Países Desenvolvidos
PED Países em Desenvolvimento
PIB Produto Interno Bruto
PISA Programme for International Student Assessment
PNB Produto Nacional Bruto
PNE Plano Nacional de Educação
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPP Power Purchase Parity
PRONATEC Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
PROUNI Programa Universidade para Todos
x
PTF Produtividade total dos fatores
RMSA Rastriya Madhyamic Shiksha Abhyiyan
RTE Right to Education Act
RUSA Rashtriya Uchchatar Shiksha Abhiyan
SAEB Sistema de Avaliação da Educação Básica
SGB School Governing Body
SSA Sarva Shiksa Abhiyan
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
xi
LISTA DE GRÁFICOS
I - Crescimento do PIB dos BRICS (2001-2013) .......................................................................... 30
II - Crescimento do PIB per capita dos BRICS (2001-2013) ....................................................... 30
III - Escolaridade média da população com mais de 15 anos (1950-2010) ................................... 32
IV - Escolaridade por faixa etária nos BRICS ............................................................................... 34
V- Participação da população por nível de ensino ........................................................................ 36
VI - Notas do PISA para os testes de matemática, ciências e leitura ............................................ 37
VII - Patentes concedidas para cada país em relação ao total de patentes ....................................... 43
VIII – População da Rússia em milhões de habitantes (1980-2025) ................................................ 53
IX – Participação por nível de ensino da população com mais de 15 anos da Índia ...................... 60
xii
LISTA DE TABELAS
I - Escolaridade média da população com mais de 15 anos .......................................................... 21
II - Qualidade das escolas nos países em desenvolvimento e OCDE ............................................ 24
III - Resultados do PISA 2012 ....................................................................................................... 25
IV - Principais indicadores para os BRICS em 2013 .................................................................... 28
V- Crescimento da escolaridade dos BRICS e escolaridade dos países desenvolvidos ................ 33
VI - IDH para os BRICS em 2012 ................................................................................................. 35
VII - Percentagem dos estudantes com alto e baixo desempenho nos testes de resolução de
problemas e matemática .......................................................................................................................... 39
VIII - Número de alunos por professor e taxa de abandono no ensino primário ............................ 40
XI - Gasto público em educação ............................................................................................................ 41
X - Gasto em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e número de pesquisadores ............................ 42
XI - Nota das principais universidades dos BRICS ............................................................................ 44
XII – Distribuição dos alunos e dos recursos entre as escolas da África do Sul ............................. 76
1
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 1
2 DEFININDO CAPITAL HUMANO ......................................................................................... 3
2.1 Análise custo-benefício da educação ...................................................................................... 4
2.2 Educação, produtividade e crescimento econômico ............................................................... 6
3 EVIDÊNCIA EMPÍRICA ........................................................................................................ 15
3.1 Modelos de crescimento endógeno e exógeno e a hipótese da convergência ....................... 16
3.2 Capital humano como anos de estudo e a qualidade da educação ........................................... 20
4 CAPITAL HUMANO NOS BRICS ......................................................................................... 28
4.1 A quantidade de educação ..................................................................................................... 31
4.2 A qualidade da educação ............................................................................................................... 37
4.3 O setor de pesquisa ............................................................................................................... 41
5 POLÍTICAS EDUCACIONAIS NOS BRICS ......................................................................... 45
5.1 Brasil ..................................................................................................................................... 45
5.1.1 Ensino primário e secundário ..................................................................................... 46
5.1.2 Ensino superior ........................................................................................................... 50
5.2 Rússia .................................................................................................................................... 62
5.2.1 Ensino primário e secundário ..................................................................................... 54
5.2.2 Ensino superior ........................................................................................................... 57
5.3 Índia ...................................................................................................................................... 59
5.3.1 Ensino primário e secundário ..................................................................................... 61
5.3.2 Ensino superior ........................................................................................................... 64
5.4 China ..................................................................................................................................... 66
5.4.1 Ensino primário e secundário ..................................................................................... 67
5.4.2 Ensino superior ........................................................................................................... 70
5.5 África do Sul ......................................................................................................................... 73
5.5.1 Ensino primário e secundário ..................................................................................... 75
5.5.2 Ensino superior ........................................................................................................... 78
6 CONCLUSÃO .......................................................................................................................... 80
7 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................................................... 85
1
1 INTRODUÇÃO
Em 2001, Jim O’Neil da Goldman Sachs originou o acrônimo BRICs para se referir às
economias emergentes do Brasil, Rússia, Índia e China – países de grande extensão territorial,
população, e potencial para crescer. Posteriormente, em 2010, a África do Sul foi convidada para
se juntar ao grupo. Apesar do grande potencial dos BRICS, anunciado mais de uma década atrás,
pode-se questionar se esses países serão capazes de manter um crescimento sustentado de longo
prazo. De acordo com cálculos da autora, com base nos dados do FMI (2014), embora os BRICS
tenham apresentado um crescimento médio de 5,6% no período de 2001 a 2013, tal crescimento
não foi uniforme entre os países, sendo que o Brasil, Rússia e África do Sul tiveram uma
performance abaixo da média. Também é importante notar que o crescimento médio em 2013 foi
de 3,5%, bem abaixo do pico atingido em 2007 de 8,8%.
Esse estudo considera que, para o crescimento ser sustentado no longo prazo, deve ter
como base a educação, conforme indica a literatura econômica sobre o capital humano. O
problema de pesquisa proposto é analisar a evolução do estoque de capital humano dos países dos
BRICS e as políticas educacionais desempenhadas por esses países para avaliar se essas políticas
de fato tem contribuído para o desenvolvimento de cada país.
A hipótese de pesquisa é que políticas educacionais que levam a um aumento da
escolaridade e da qualidade de ensino permitem um maior crescimento do país. Com isso, o
objetivo central da pesquisa é discutir as políticas educacionais dos BRICS. Para dar suporte a
esse objetivo central, há o objetivo secundário de avaliar a evolução do estoque de capital
humano, mensurado através da quantidade e qualidade de educação e do desempenho do setor de
pesquisa. O trabalho está dividido em seis capítulos, sendo o primeiro essa introdução e o último
as conclusões.
O segundo capítulo faz uma contextualização do surgimento e desenvolvimento do
conceito de capital humano, discutindo os modelos de capital humano sob a perspectiva
microeconômica. Para isso, são considerados os custos e benefícios encarados pelo indivíduo no
processo de obtenção do capital humano, assim como os modelos macroeconômicos de capital
humano no que tange o modo como se dá a contribuição do capital humano para o crescimento da
renda per capita.
2
O terceiro capítulo introduz alguns estudos empíricos dos modelos de capital humano,
com a função apresentar as diferentes proxies que foram utilizadas pelos economistas para
mensurar educação. Adianta-se que essas proxies se referem primordialmente a variáveis para
mensurar a quantidade e qualidade de educação, e o desempenho do setor de pesquisa. Então, no
quarto capítulo, essas variáveis são analisadas para os países dos BRICS.
Por fim, o quinto capítulo apresenta uma análise das políticas educacionais dos BRICS.
Essas políticas foram apresentadas divididas em políticas voltadas para o ensino primário e
secundário, e para o ensino superior. O objetivo do capítulo é identificar, para cada país, quais
são os fatores que comprometem o acesso à educação e a qualidade do ensino, além de apontar
boas práticas que possam ser compartilhadas.
3
2 DEFININDO CAPITAL HUMANO
Os primeiros estudos sistematizados sobre capital humano buscavam explicar os fatores
que impulsionaram o crescimento nos Estados Unidos e foram realizados no final década de 1950
(Schultz, 1961). Quando Robert Solow publicou seu artigo seminal “A contribution to the theory
of economic growth” em 1956, o crescimento econômico era entendido fundamentalmente como
uma função dos fatores de produção - capital e trabalho. Nesse modelo, a diferença de renda entre
os países é devida às diferentes taxas de poupança e crescimento populacional, enquanto a
diferença entre as taxas de crescimento dos países ocorre durante a dinâmica de transição, em que
quanto mais abaixo de seu estado estacionário um país estiver, mais rápido ele crescerá.
Então, o crescimento de longo prazo está sustentado no progresso técnico, o qual diminui
os efeitos dos retornos decrescentes de capital, de forma que os países crescem à taxa do
progresso tecnológico (Solow, 1956). Políticas econômicas, como políticas que estimulem o
investimento, possuem efeito somente sobre o nível de renda e não sobre a taxa de crescimento
de longo prazo, visto que o progresso técnico é exógeno ao modelo (Jones, 2000).
No entanto, ao serem realizados testes econométricos para o modelo, percebeu-se que
uma parte significativa do crescimento dos países não era explicada (Jones, 2000). A diferença
entre o crescimento do produto das economias e o crescimento atribuído aos fatores de produção
foi denominada resíduo de Solow da produtividade total dos fatores (PTF). Tal resíduo pode ser
explicado pelo progresso técnico – como uma tecnologia Harrod-neutra1 – ou pela existência de
fatores não capturados pelo modelo original de Solow. Além disso, ao analisar os dados de
distribuição de renda, notaram-se variações na remuneração do trabalho, indicando que a mão-de-
obra não era homogênea, conforme se esperava inicialmente.
Concluiu-se que o capital humano era central para o crescimento econômico no nível
macro e para a distribuição de renda no nível micro (Mincer, 1984). A partir disso, Mincer (1984)
definiu resumidamente capital humano como sendo as habilidades adquiridas e desenvolvidas
através de educação formal e informal, treinamento no trabalho, experiência e mobilidade no
mercado de trabalho. O modelo de Mincer busca explicar como a educação e a experiência
profissional interagem no processo de formação de competências e renda, com base em uma
1 Uma tecnologia Harrod-neutra pode ser chamada de aumentadora de trabalho, pois aumenta a produtividade desse
fator de produção. Outros tipos de tecnologia são a tecnologia Solow-neutra, aumentadora de capital, e Hicks-neutra,
a qual não altera a proporção de capital e trabalho (Hahn & Matthews, 1964 [1973]).
4
perspectiva individual. Sua principal contribuição é apontar para a heterogeneidade de
rendimentos como resultado da diferença no estoque de capital humano entre os indivíduos.
Outro aspecto fundamental dos modelos de capital humano é considerar que as pessoas
investem nelas mesmas e que esse valor impacta consideravelmente a economia. Segundo
Schultz (1961, p. 2), “[b]y investing in themselves, people can enlarge the range of choice
available to them. It is one way free men can enhance their welfare”. Por ser um investimento no
homem, a educação aumenta a produtividade do trabalhador, agregando valor para a economia,
sendo então uma forma de capital. A partir disso, Schultz (1960) denomina educação como sendo
o capital humano e faz a hipótese de que esse capital é responsável por uma parcela importante
do aumento da renda nacional dos países e dos indivíduos.
Portanto, a educação não impacta somente o crescimento da economia, mas também é
responsável por diferenças nos níveis de renda dos indivíduos2. Com base nisso, esse capítulo
apresentará, primeiramente, uma análise dos custos e benefícios individuais da educação e, em
seguida, alguns dos estudos econômicos que modelaram a contribuição da educação para o
crescimento.
2.1 Análise de custo-benefício da obtenção de educação
De forma geral, os benefícios da educação são os ganhos privados, refletidos em aumento
da renda futura, salários, e os ganhos sociais como crescimento da economia e externalidades
produzidas pela educação3. Nos ganhos privados, além do conhecimento em si adquirido pelo
processo educacional, a educação contribui para a formação de habilidades, maior facilidade de
aprendizagem em treinamentos futuros e maior interesse por continuar se educando (Mincer,
1984). A educação também leva a alguns benefícios no âmbito macroeconômico, ao contribuir
para a redução da desigualdade de renda4.
2 Ressalta-se que educação não é o único fator que afeta a renda dos indivíduos. Características como gênero, raça,
idade, ao distorcer o mercado de trabalho (ou seja, remuneração do trabalho sem ter por base a sua produtividade),
também resultam em diferenças salariais (Arrow, 1962). 3 As externalidades geradas pela educação abordadas de forma mais detalhada na seção “2.2 Educação,
produtividade e crescimento econômico”. 4 A relação entre renda per capita e desigualdade na distribuição de renda foi formalizada por Kuznets (1955). Para
ele, tal relação se dá na forma de um “U” invertido, em que primeiramente o país é pobre e a renda é dividida de
forma homogênea, depois o país cresce e há um aumento da desigualdade, e por fim há crescimento com redução da
desigualdade.
5
Por outro lado, o principal custo, principalmente quando o sistema educacional é público,
é o custo de oportunidade de não trabalhar – ou seja, pressupõe-se que os indivíduos em idade
escolar não trabalham, para se dedicar à escola. Logo, uma das formas de se analisar o custo da
educação é comparar o valor presente dos rendimentos futuros com educação, com o salário que
se ganharia agora caso se optasse por não estudar. Também há alguns custos para o aluno se
manter na escola, como o custo de transporte até a escola e com material escolar, entre outros.
Além disso, mesmo quando o sistema educacional é público, não podem ser ignorados os custos
em se manter uma unidade escolar, como o pagamento de funcionários (professores e demais
cargos) e manutenção da infraestrutura física. (Schultz, 1960, 1963).
Considerando que educação é uma forma de investimento, essa possui uma determinada
taxa de retorno a qual deve ser comparada com a taxa de retorno de investimentos alternativos,
como investimentos em capital físico. A taxa de retorno da educação foi um assunto amplamente
estudado por Mincer, que desenvolveu vários estudos empíricos sobre o retorno marginal da
educação, de forma que tal taxa também é conhecida na literatura como coeficiente de Mincer
(Moura, 2008).
Em países de baixa renda, há algumas distorções importantes que precisam ser
consideradas ao avaliar o retorno da educação. Primeiramente, quanto menor a renda familiar,
maior o custo de oportunidade de se investir em educação, afinal, os custos da educação recaem
sobre o estudante (Schultz, 1960). Então, a maior parte dos estudantes universitários é de famílias
que não esperavam que seus filhos se juntassem à força de trabalho cedo, de forma que os
indivíduos de menor renda abandonam a escola após o cumprimento dos anos obrigatórios. Uma
segunda distorção dos países mais pobres é a existência de trabalho infantil, o que faz com que o
custo de oportunidade de se investir em capital humano se inicie mais cedo e, consequentemente,
seja maior.
Em terceiro, as diferenças de nível educacional entre a população urbana e rural, visto que
os indivíduos das áreas rurais possuem menor acesso à educação. Quarto, discriminações com
base em gênero, raça, etnia e religião também podem afetar o mercado de trabalho, no sentido de
que não haverá livre escolha de profissões, resultando distorção dos incentivos ao estudo
(Schultz, 1961). Uma última distorção importante é que em países de baixa renda os mercados
financeiros não tratam investimentos em capital humano da mesma maneira que investimentos
6
alternativos, o que dificulta a obtenção de recursos para a realização de tais investimentos
(Schultz, 1961).
De forma geral, todas essas distorções resultam em um mesmo problema de incentivos. A
educação será mais valorizada onde a mão-de-obra especializada está em alta e onde as pessoas
conseguem reverter seus investimentos em educação em ganhos futuros (Easterly, 2004). Assim,
barreiras ao acesso à educação, ou distorções do mercado de trabalho, reduzem incentivos para as
pessoas investirem em capital humano. Logo, para que investimentos em capital humano gerem
os benefícios acima mencionados em termos de crescimento econômico, aumento dos salários e
externalidades positivas, medidas que reduzam tais distorções precisam ser tomadas.
Além dessas distorções, em uma análise dinâmica, os custos de educação aumentam com
o tempo (Schultz, 1963). Uma vez que os ganhos com educação são percebidos, há um aumento
na demanda por educação. Também há uma tendência de que os países aumentem o seu nível de
educação médio ao longo do tempo, sendo que os anos de estudos em níveis superiores são maios
caros do que os anos de estudo em educação básica.
Para o indivíduo, conforme esse fica mais velho, o custo de oportunidade de se estar fora
do mercado de trabalho também aumenta, pois quanto mais jovem, maiores os benefícios em se
educar, visto que tais benefícios serão percebidos por um maior horizonte de tempo.
Adicionalmente, há uma deterioração do capital humano, pois algumas habilidades se perdem
com o tempo, seja devido ao não uso, ou simplesmente por obsolescência (Schultz, 1961). Logo,
a curva de custos de educação é crescente, enquanto a curva de benefícios é decrescente, o que
resulta em uma taxa de retorno decrescente ao longo do tempo5.
Então, considerando uma taxa de retorno decrescente, tem-se que investimentos em
educação também são sujeitos aos riscos de subinvestimento e de superinvestimento. O último
ocorre porque o processo educacional leva anos e não se tem certeza sobre quais habilidades o
indivíduo de fato desenvolverá. Já o subinvestimento ocorre porque as externalidades geradas
pela educação normalmente não são consideradas no cálculo de benefícios privados, o qual é
fundamental para a decisão de investimento.
5 A análise considera um mercado em que há livre acesso à educação, caso contrário, a taxa de retorno da educação
será maior, afinal menos indivíduos terão acesso.
7
2.2 Educação, produtividade e crescimento econômico
O modelo de Solow continua sendo a base da literatura sobre crescimento econômico.
Porém, conforme afirmado anteriormente, o modelo se mostrou incapaz de explicar uma parte
relevante do crescimento dos países. Para corrigir isso, Mankiw, Romer e Weil (1992) incluíram
capital humano no modelo, dando origem ao que ficou conhecido como modelo de Solow
ampliado6. Os autores aplicaram o modelo de Solow original e o modelo ampliado para três
grupos de países, avaliando se o modelo é consistente com os dados empíricos e se a hipótese de
convergência se confirma. Segundo Mankiw et al. (1992, p. 407), “the predictions of the Solow
model are, to a first approximation, consistent with the evidence”.
Então, os autores buscaram responder às críticas ao modelo de Solow, de que esse teria
previsto convergência da taxa de crescimento entre os países, o que não se comprovou
empiricamente. Para eles, Solow nunca afirmou que haveria convergência incondicional entre os
países – o modelo prevê somente que países convergirão para o seu estado estacionário. Como as
taxas de poupança e crescimento populacional são exógenas e variam entre os países, esses
possuem diferentes estados estacionários.
Em seguida, Mankiw et al. (1992) apresentam a hipótese de que o capital humano possui
correlação positiva com a taxa de poupança e negativa com o crescimento populacional, de modo
que a sua exclusão no modelo original enviesaria os coeficientes dessas variáveis. Logo, a
ausência de capital humano no artigo de Solow (1956) explicaria o porquê dos coeficientes de
poupança e crescimento populacional serem tão altos. Ao realizar os testes, os autores concluem
que a inclusão de capital humano no modelo minimiza as diferenças entre o modelo de Solow e
os resultados empíricos. Para explicar as diferenças de renda entre os países, Mankiw et al.
(1992) também consideraram que os países diferem em termos de tecnologia.
Com isso, o estado estacionário do modelo ampliado é definido pela taxa de poupança,
que pode se reverter em investimentos em capital físico ou capital humano, taxa de depreciação
do capital físico, crescimento populacional e taxa de progresso técnico (Mankiw et al., 1992).
Assim, países ricos são aqueles que possuem altas taxas de poupança e, consequentemente, alto
investimento em capital físico e humano, baixas taxas de crescimento populacional e altos níveis
6 A função de produção nesse modelo é descrita como 𝑌 = 𝐾(𝑡)𝛼𝐻(𝑡)𝛽(𝐴(𝑡)𝐿(𝑡))
1−𝛼−𝛽, em que 𝐾 é o capital
físico, 𝐻 é o capital humano, 𝐴 é a tecnologia aumentadora de trabalho e 𝐿 é a força de trabalho (Mankiw, Romer &
Weil, 1992).
8
de tecnologia. Para esse estudo, o resultado mais importante é notar que países com alto estoque
de capital humano crescerão mais, tudo o mais constante.
Outros resultados são que, ao se comparar os dois modelos, tem-se que o modelo original
subestima o impacto da poupança e do crescimento populacional sobre o nível de renda e taxa de
crescimento dos países. Isso significa que uma maior poupança e um menor crescimento
populacional levam a um nível de renda maior do que o esperado originalmente, pois impactam
positivamente tanto o capital físico quanto o capital humano. A inclusão de capital humano no
modelo também faz com que a convergência para o estado estacionário seja mais devagar
(Mankiw et al., 1992).
Apesar dessas diferenças, os modelos apresentam semelhanças importantes. Considerando
as discussões sobre convergência das taxas de crescimento dos países, Mankiw et al. (1992)
analisam a produtividade marginal do capital para verificar se o modelo de Solow explica
corretamente os fluxos de capital entre os países. O modelo de Solow afirma que a produtividade
marginal do capital será maior em países com baixa poupança, o que leva ao entendimento de que
o capital migraria para tais países, o que não ocorre de fato. Para Mankiw et al. (1992) isso ocorre
porque a taxa de juros representará a produtividade marginal do capital somente se os
investidores tiverem um comportamento maximizador e se os mercados funcionarem
perfeitamente. Contudo, em países de menor renda, onde as taxas de poupança normalmente são
baixas, a maior parte dos investimentos é feita pelo governo, que pode não ter um comportamento
maximizador. Além disso, aspectos institucionais, como a ausência de direitos de propriedade
bem definidos, inibem investimentos. Portanto, os autores consideram que o modelo é consistente
com a taxa de retorno do capital.
Já a semelhança mais importante entre o modelo de Solow original e o ampliado é que a
taxa de crescimento das economias é determinada por fatores exógenos, principalmente a taxa de
progresso técnico. Tal característica do modelo foi criticada por muitos economistas, os quais
buscaram endogeneizar o crescimento econômico e o progresso técnico e modelar a participação
do capital humano no processo de crescimento.
Um dos primeiros modelos de crescimento endógeno é o modelo AK, também conhecido
como learning-by-doing, de Arrow (1962). Nesse modelo, o produto é uma função linear do
estoque de capital, de forma que o capital possui retornos constantes e não decrescentes de escala
conforme previsto pelo modelo de Solow. A taxa de crescimento da economia, então, é uma
9
função crescente da taxa de investimento. Logo, políticas que aumentem permanentemente a taxa
de investimento da economia, aumentarão a taxa de crescimento também de forma permanente. O
modelo gera crescimento endógeno, pois não é preciso supor um progresso técnico exógeno para
explicar a ocorrência de crescimento sustentado.
Outra característica importante do modelo é que o aprendizado é definido como sendo a
aquisição de conhecimento, o qual é utilizado para a produção de novos bens de capital. Os bens
de capital novos refletem a última tecnologia vigente e essa é sempre melhor do que a tecnologia
anterior. A existência de aprendizado faz com que os investidores futuros sejam beneficiados
pelo investimento presente, uma vez que o processo produtivo é aprimorado ao longo do tempo
(Arrow, 1962).
Porém, considerando que capital e trabalho são remunerados de acordo com os seus
produtos marginais, o produto marginal privado do capital é menor do que o seu produto
marginal social, pois o processo de aprendizado não é captado pelo mercado. Isso faz com que o
nível ótimo de investimento seja abaixo do nível em um mercado competitivo. Para resolver esse
problema, Arrow (1962) considera que a aprendizagem é um subproduto do trabalho, dessa
forma, a acumulação de conhecimento é uma externalidade do próprio processo produtivo.
Outro modelo que trata das externalidades da educação e do progresso técnico é o
desenvolvido por Nelson & Phelps (1996), o qual aborda a relação entre formação de capital
humano – educação - e progresso técnico. Os autores criam o conceito de innovative functions
para se referir às profissões que exigem mudanças por parte dos trabalhadores para que possam
exercê-la.
Com base nesse conceito, a hipótese do modelo é que, em uma economia onde há
progresso técnico, pessoas mais educadas serão mais rápidas em incorporar as mudanças
tecnológicas. Pessoas mais educadas também são mais inovadoras. Assim, a taxa de retorno da
educação será maior quanto maior for o nível tecnológico da economia. Já a externalidade
positiva gerada pela educação se concentra no fato de que inovações tecnológicas abrem o
caminho para imitadores. Logo, a educação contribui para o crescimento da economia tanto ao
acelerar o processo de inovação tecnológica, quanto ao difundir a tecnologia.
The connection between education and growth which we have discussed has a
significant implication for the proper analysis of economic growth. Our view suggests
that the usual, straightforward insertion of some index of educational attainment in the
10
production function may constitute a gross misspecification of the relation between
education and the dynamics of production. (Nelson & Phelps, 1966, p. 75).
As ideias de Arrow (1962) e Nelson & Phelps (1966) de que o acúmulo de capital
humano aumenta a produtividade da força de trabalho e de que a educação gera externalidades
positivas contribuindo para o crescimento da economia e para o processo de inovação tecnológica
foram utilizadas por Paul Romer no desenvolvimento de seu modelo de 1986. Os três pilares
desse modelo são: externalidades positivas geradas pela produção de novo conhecimento,
retornos crescentes na geração de renda e retornos decrescentes na produção de novos
conhecimentos.
Segundo Romer (1986), no modelo de Arrow não pode haver crescimento econômico na
ausência de crescimento populacional, pois o crescimento depende da ampliação da força de
trabalho. Para reverter isso, Romer (1986) inclui em seu modelo uma função de produção com
retornos crescentes de capital, e não retornos constantes como previa o modelo AK, e uma função
de acumulação de capital humano com retornos decrescentes, indicando a produção de novo
conhecimento. Assim, o crescimento de longo prazo se dá com base na acumulação de capital
humano por agentes maximizadores de lucro, sendo que tal acumulação gera externalidades
positivas percebidas por toda a economia. O fator limitador do crescimento são os retornos
decrescentes da pesquisa.
Esse modelo é aplicado para dois períodos de tempo e posteriormente para um horizonte
de tempo infinito, visando determinar o equilíbrio competitivo com externalidades. No primeiro
caso, os indivíduos possuem um trade-off entre consumo presente e acumulação de capital
humano o qual contribuirá para aumentar o consumo futuro; enquanto as firmas maximizam sua
função de produção considerando o estoque de conhecimento como sendo dado; ambos
consideram os preços como sendo dados. Como as firmas podem se beneficiar das externalidades
geradas pela produção de conhecimento, o incentivo para que a firma invista individualmente em
pesquisa é baixo. Ainda assim, dada a concavidade da função de produção7, será possível atingir
um equilíbrio sem intervenção governamental. Para que haja um equilíbrio, é preciso que o nível
agregado de conhecimento da economia seja consistente com aquele esperado pelas firmas ao
tomarem as suas decisões de produção.
7 Romer (1986) estabelece o pressuposto de que a função de produção é côncava dado o estoque de conhecimento,
pois, caso contrário, não seria possível determinar o equilíbrio. Também vale notar que o equilíbrio determinado
nesse caso é competitivo, porém subótimo.
11
No segundo caso, horizonte infinito de tempo, as firmas tomam a função de acumulação
de capital humano como sendo dada. Mesmo com capital físico constante e ausência de
crescimento populacional, o nível de conhecimento nunca terá um retorno marginal pequeno o
bastante para justificar o encerramento de pesquisa. Entretanto, como cada firma reconhece
somente os retornos privados do conhecimento, as firmas comprarão capital humano em um nível
abaixo do ótimo. Por isso, Romer (1986) afirma que cabe ao governo intervir na economia para
que seja atingido um equilíbrio de Pareto.
Outras implicações do modelo são que, assim como em Nelson e Phelps (1966), o
crescimento do país líder indica a fronteira tecnológica, de modo que os demais países se
beneficiam pelo processo de imitação e transmissão de conhecimento. Romer (1986) também
estabelece que países que passaram por períodos anteriores de crescimento tendem a se beneficiar
mais de novos períodos de crescimento mundial, pois o estoque de capital humano acumulado
facilita a adoção de novas tecnologias. Logo, a taxa de crescimento da economia tenderia a
aumentar com o passar do tempo e com o estoque de capital humano. No entanto, isso não
implica que haverá convergência entre os países. Pelo contrário, segundo o modelo, crescimento
em países subdesenvolvidos pode se manter baixo ou simplesmente não ocorrer.
O modelo de Arrow (1962) também influenciou o desenvolvimento do trabalho de
Roberto Lucas, que criticou diretamente os modelos de crescimento exógeno, devido a sua
ausência de prescrição para políticas. Tendo isso em vista, Lucas (1988) fez uma revisão do
modelo de Solow, criticando-o e, então, apresenta o seu próprio modelo.
Lucas (1988) entende as diferenças nas taxas de crescimento entre os países como uma
possibilidade de se aplicar políticas públicas para estimular o crescimento. Embora o economista
concorde que as taxas de crescimento populacional e participação do trabalho no produto diferem
entre os países, isso não seria suficiente para explicar as diferenças de renda entre os países.
Lucas (1988) também chama atenção para o pequeno papel que a poupança tem na definição da
taxa de crescimento, de forma que ao dar uma grande importância ao progresso técnico exógeno,
o modelo de Solow diminui a contribuição das demais variáveis para o crescimento.
A tecnologia, no entendimento de Lucas (1988), não pode ser exógena ao modelo, afinal,
tecnologia é conhecimento, algo que pertence aos indivíduos. Assim, o modelo propõe a
formalização do processo em que os indivíduos decidem adquirir conhecimento ao longo do
tempo, através de uma função de acumulação de capital, e os efeitos dessa decisão sobre a função
12
de produção Harrod-neutra8. Com isso, os indivíduos podem escolher entre aplicar recursos no
setor de capital humano ou no setor produtivo, sendo que investimentos em capital humano
afetam permanentemente e positivamente o nível de produtividade do trabalhador.
O resultado do modelo é que o crescimento sustentado tem como base o capital humano,
logo uma economia mais eficiente terá um maior nível de capital humano para qualquer nível de
capital físico. Isso implica que uma economia com menor nível de capital físico e capital humano
permanecerá para sempre abaixo de uma economia mais eficiente, de modo que o modelo
descarta a possibilidade de convergência de nível de renda e de taxas de crescimento (Lucas,
1988).
Em termos de política, o modelo prevê que uma política que conduz a um aumento
permanente no tempo que as pessoas despendem obtendo qualificações gera um aumento
permanente no produto por trabalhador (Jones, 2000). Já as economias de menor renda,
continuarão pobres caso não haja uma mudança nos fluxos de investimento internacional ou
políticas governamentais que incentivem os indivíduos a despenderem mais tempo acumulando
capital humano, como uma política de subsídios à educação.
Lucas (1988) contrapõe a obtenção de capital humano com a realização de uma atividade
produtiva. Então, ele propõe um segundo modelo inspirado no learning-by-doing, em que todo o
capital humano é acumulado através da realização de uma atividade produtiva. Nesse caso, uma
política pública para aumentar as taxas de crescimento seria uma política industrial com o
objetivo de fomentar os setores chaves da economia. No entanto, o próprio autor reconhece que a
seleção de tais setores é complicada. Por fim, em ambos os modelos apresentados por Lucas
(1988), a acumulação de capital humano envolve o sacrifício de utilidade presente.
Os modelos apresentados até aqui consideram que a aquisição de capital humano é um
subproduto de outra atividade (Arrow, 1962) ou representa um trade-off em relação ao consumo
(Lucas, 1988). Uma nova abordagem é sugerida por Romer em 1990 e tem como base um
modelo cujo crescimento se dá via progresso técnico, o qual ocorre devido a ações intencionais
dos agentes respondendo a uma estrutura de mercado, sendo que as ideias que geram o progresso
técnico são não rivais e parcialmente excludentes. Com isso, Romer (1990) critica os modelos
anteriores em que o capital humano era uma externalidade e não um resultado intencional.
8 Lucas (1988) se inspira no arcabouço teórico de Becker (1964), de forma que o seu modelo reflete que o
pressuposto de que a aquisição de capital humano por um indivíduo beneficia a sociedade como um todo, visto que o
aumento do nível agregado deste fator de produção contribui para o aumento da produtividade dos demais fatores.
13
A característica de não rivalidade das ideias é fundamental para o modelo, pois permite
que as ideias possam ser acumuladas infinitamente na base per capita e que haja
transbordamentos, de modo que o benefício de criação de uma nova ideia não é captado somente
pelo o seu inventor. Logo, o modelo não exclui totalmente a possibilidade de externalidades ao
considerar que o mercado não remunera o pesquisador pela sua contribuição à produtividade dos
demais pesquisadores. Essas características possibilitam retornos crescentes no setor de pesquisa
sendo esse o motor para o crescimento sustentado de longo prazo.
Por outro lado, é preciso que a tecnologia seja parcialmente excludente, para que os
inovadores consigam auferir lucros de suas invenções. Conforme os modelos anteriores já
previam, se o capital humano for remunerado de acordo com o seu retorno marginal privado, sem
considerar os efeitos de transbordamento, a firma produtora de pesquisa operará com lucro
negativo, e não haverá incentivos para a realização de pesquisas. Por isso, o modelo prevê a
excludabilidade da tecnologia, sendo esse um atributo da própria tecnologia e do sistema legal.
Assim, através de mecanismos institucionais como direitos de propriedade intelectual e patentes,
os inventores possuirão monopólios temporários sobre as suas invenções, o que lhes permitirá
lucrar por um período de tempo.
Nota-se, então, que uma característica fundamental do modelo é a possibilidade de
concorrência imperfeita no setor de pesquisa, onde as novas ideias são geradas. Embora se possa
questionar se um modelo com base na concorrência imperfeita de fato é eficiente no sentido de
Pareto, Romer (1990) afirma que não há lucros econômicos e que o lucro temporário percebido
pelo pesquisador reflete a remuneração social da pesquisa. Adicionalmente, pressupõe-se que o
ganho para a sociedade com a nova invenção ainda é maior do que o lucro percebido pelo
monopolista, devido à distorção citada acima, de forma que o modelo pressupõe uma economia
eficiente.
De modo geral, a economia descrita por Romer (1990) possui três setores: de produção de
bens finais, bens intermediários e pesquisa. Também há uma função de produção Harrod-neutra e
um conjunto de equações que descrevem a evolução dos insumos na função de produção ao longo
do tempo. O setor de pesquisa utiliza o estoque de capital humano para produzir novo
conhecimento; o de bens intermediários utiliza a pesquisa para produzir um maior número de
bens duráveis; e o de bens finais utiliza os bens intermediários, trabalho não qualificado e
14
trabalho qualificado, com capital humano. Logo, parte do estoque de capital humano é utilizado
na produção de novas ideias e parte na produção de bens destinados ao consumo.
A função de produção de novas ideias considera que quanto maior o estoque de ideias
maior a produtividade dos pesquisadores. Por outro lado, também é preciso considerar o efeito de
duplicidade9, ou seja, algumas ideias criadas por um pesquisador individual podem não ser
inovadores para a economia como um todo.
Para que a economia cresça, é preciso que o número de novas ideias aumente ao longo do
tempo, o que depende do crescimento do número de pesquisadores. Ao contrário do modelo de
Solow, crescimento populacional contribui para o crescimento da economia. Entretanto, mesmo
que o número de pesquisadores não aumente, como a produtividade da pesquisa é proporcional
ao estoque de ideias, a produtividade dos pesquisadores é crescente ao longo do tempo. Outra
diferença em relação aos modelos anteriores é que nesse caso é o setor de pesquisa que apresenta
retornos crescentes.
Na trajetória de crescimento equilibrado, a taxa de crescimento da economia é igual à taxa
de crescimento da produção de novas ideias. Assim, economias com maiores estoques de capital
humano irão crescer mais rápido. Demais implicações importantes são que aumentar o uso de
capital humano no setor de pesquisa aumenta a taxa de produção de inovações, e que quanto
maior o estoque de conhecimento, maior a produtividade de um indivíduo trabalhando no setor de
pesquisa; e quanto mais desenvolvida a economia, maior a participação da força de trabalho no
setor de pesquisa.
Por fim, em relação à possibilidade de políticas governamentais para estimular o
crescimento, Romer (1990) afirma que políticas ótimas seriam aquelas que permitissem os
pesquisadores a receber o equivalente a taxa marginal social de suas ideias. Caso tais políticas
não possam ser implementadas ou sejam de difícil implementação, o autor sugere que o governo
subsidie a produção de capital humano, como já havia sido sugerido por modelos anteriores.
9 O efeito duplicidade estabelece que a geração de novas ideias não necessariamente contribui para o crescimento
econômico, sendo que tal fato também foi discutido por Aghion e Howitt (1992). Para esses autores, o fato de uma
nova tecnologia resultar na obsolescência de alguns bens faz com que o processo de crescimento também gere
perdas. Isso ocorre devido a dois efeitos: o efeito eficiência estabelece que uma empresa não detentora da tecnologia
atual terá um menor lucro caso seja a detentora da tecnologia futura, pois terá que competir com a empresa que está
na fronteira tecnológica; e efeito substituição, em que aqueles que estão na fronteira tecnológica possuem baixo
incentivo para inovar, afinal estariam apenas substituindo um investimento lucrativo por outro. Ambos os efeitos
representam aspectos que desestimulam a pesquisa.
15
Portanto, tem-se que os modelos de crescimento endógeno introduzem dois aspectos
importantes: a possibilidade de retornos constantes e até mesmo crescentes de escala, e a
corroboração com a evidência empírica de não convergência entre os países. Em relação ao
primeiro aspecto, os retornos crescentes podem ocorrer devido à presença de externalidades ou
em um contexto de concorrência imperfeita. Já o segundo é explicado pelo fato de que o modelo
abrange países com diferentes taxas de acumulação de capital e, consequentemente, diferentes
taxas de crescimento.
16
3 EVIDÊNCIA EMPÍRICA
A partir da década de 1990 e com base nos modelos mencionados no capítulo anterior,
foram realizados uma série de estudos empíricos para avaliar a validade de tais modelos em
relação aos dados coletados para diversos países. Conforme será apresentado nesse capítulo, os
estudos empíricos divergem em vários aspectos, os quais serão apresentados por meio da análise
de alguns dos resultados da literatura empírica sobre os efeitos do capital humano no crescimento
econômico.
Primeiramente, de acordo com Hanushek e Wosmann (2007), as diferenças entre os
modelos de crescimento endógeno e exógeno indicam diferentes maneiras pelas quais a educação
leva ao crescimento e desenvolvimento econômico: perspectiva microeconômica de aumento da
renda dos indivíduos (Mincer, 1984; Mankiw et al., 1992); através do aumento da capacidade de
inovação (Lucas, 1988; Romer, 1990); e educação como facilitadora da difusão de tecnologia
(Nelson & Phelps, 1966).
Em segundo lugar, o modo de mensuração do capital humano – quantidade, entendida
como anos de escolaridade, ou se são utilizadas variáveis para medir a qualidade da educação –
impacta o modo como o capital humano se relacionada com o crescimento econômico, além de
possuir consequências importantes para o desenvolvimento de políticas (Barro, 2013).
Terceiro, as diferenças entre os países importam, de modo que estudos com diferentes
amostras e grupos de países levam a resultados diferentes (Baldacci et al., 2008). Por isso, ainda
é preciso realizar mais estudos que levem em consideração variáveis institucionais e governança
para que se possa avaliar a relação gastos do governo, capital humano e crescimento, sendo essa
que análise é fundamental para estudos de políticas públicas (Baldacci et al., 2008).
Por fim, não há consenso na literatura sobre a magnitude da contribuição da acumulação
de capital humano para o crescimento e desenvolvimento econômico. Segundo Easterly e Levine
(2001), embora a acumulação de fatores de produção, como capital humano e capital físico,
explique uma parte considerável do crescimento econômico dos países, uma parte importante do
crescimento ainda é deixada por conta da produtividade total dos fatores.
17
3.1 Modelos de crescimento endógeno e exógeno e a hipótese da convergência
Robert Barro (1991) conduziu um dos primeiros e mais importantes estudos empíricos
sobre os efeitos do estoque de capital humano sob o crescimento per capita dos países.
Considerando as taxas de matrícula no ensino primário e secundário como proxies para capital
humano, Barro (1991) analisou 98 países no período de 1960 a 1985, concluindo que o
crescimento per capita é positivamente relacionado com o estoque de capital humano e
negativamente relacionado com a renda per capita inicial. Então, um país mais pobre de fato
crescerá mais rapidamente do que um país mais rico, conforme previsto pela hipótese da
convergência. No entanto, isso só ocorrerá para um dado estoque de capital humano, ou seja, caso
o estoque de capital humano seja muito baixo, há o risco do país ficar preso em uma armadilha de
baixo crescimento.
Em um estudo mais recente, Barro (2013)10
chegou novamente ao resultado de que não há
evidência para convergência, ou seja, os países mais pobres não tendem sistematicamente a
crescer mais rapidamente do que os países mais ricos11
. A hipótese da convergência também é
testada por Benhabib e Spiegel (1994). Nesse artigo, os economistas modelaram a participação do
capital humano no crescimento, tendo como base a abordagem de Nelson e Phelps (1966), a qual
estabelece que a fronteira tecnológica reflete a taxa com que novas descobertas são feitas, e que o
gap entre o nível de produtividade de um país não-líder e a fronteira tecnológica depende de seu
nível de capital humano. A amostra considera 78 países durante o período 1965 a 1985; e o
capital humano é medido pelo nível de escolaridade dos trabalhadores, ou seja, escolaridade da
população com mais de 25 anos.
Primeiramente, Benhabib e Spiegel (1994) consideraram a função de produção proposta
por Mankiw et al. (1992), em que o capital humano é um dos fatores de produção. Porém, nessa
primeira abordagem, o capital humano não apresentou um efeito significativo sobre o
crescimento. Então, Benhabib e Spiegel (1994), inspirados por Romer (1990) e Nelson e Phelps
(1966), adotam uma segunda abordagem, em que o capital humano gera tanto aumento da
produtividade, quanto acelera o processo de inovação e adoção de novas tecnologias.
10
Nesse último estudo, Barro (2013) considerou os anos de escolaridade da população com mais de 25 anos –
população economicamente ativa – como proxy para capital humano. 11
Easterly e Levine (2001) corroboram com a ideia de Barro (2013) de que há não convergência, afirmando que
embora os países pobres não estejam ficando mais pobres, os países desenvolvidos continuam crescendo mais
rapidamente.
18
O modelo de Nelson e Phelps (1966) foi adaptado para considerar que o nível de capital
humano afeta a velocidade do catch up tecnológico e a difusão de tecnologia. Contudo, essa
adaptação não altera o fato de que países com um maior nível educacional tendem a crescer mais
rapidamente. Portanto, assim como apontado por Barro (1991), o resultado do modelo é que o
capital humano gera um impacto positivo e significante sobre o crescimento econômico e que a
partir de um dado estoque de capital humano será observado o efeito de catch-up.
A difusão tecnológica com base no modelo de Nelson & Phelps (1966) continua a ser
explorada por Benhabib e Spigel em um artigo de 2005. Nesse artigo, é ressaltada a hipótese de
que a difusão tecnológica não se dá de forma exponencial, mas sim logística, de modo que um
país com baixo estoque de capital humano pode apresentar um menor crescimento da
Produtividade Total dos Fatores (PTF) do que o país líder. O modelo analisa 84 países no período
1960 até 1995, sendo que capital humano é definido pela média de anos de escolaridade na
população acima de 25 anos, para definir qual o estoque mínimo de capital humano necessário
para permitir que os demais países alcancem o país que lidera a fronteira tecnológica, no caso, os
Estados Unidos.
Segundo Benhabib e Spiegel (2005), em 1960 era necessária uma escolaridade média de
pelo menos 1,78 anos para permitir convergência para a taxa de crescimento da PTF dos Estados
Unidos. Os dados apontam que 27 países possuíam uma escolaridade abaixo da necessária, sendo
que 22 países de fato cresceram menos do que os EUA no período analisado. Em 1995, a
escolaridade mínima necessária era de 1,95 anos, sendo que somente 4 países se situavam abaixo
disso. De forma geral, 49 dos 84 países analisados cresceram mais rapidamente do que o país
líder; e tal crescimento foi fundamentado no capital humano como motor do processo de
inovação e facilitador do catch up.
Portanto, para Benhabib e Spiegel (1994, 2005), a influência do capital humano se dá com
base do efeito que esse possui para o processo de inovação e difusão tecnológica e não por ser
introduzido como um fator de produção. Além disso, de acordo com Varsakelis (2006), quanto
maior a qualidade da educação mais produtiva e inovadora será a economia, sendo que a
qualidade da educação é mensurada com base nos resultados do país para testes internacionais em
leitura, matemática e ciências.
Em contraponto à ideia de que a educação contribui para o crescimento através da
inovação e difusão tecnológica, Bernanke e Gürkayanak (2001) defendem a validade empírica do
19
modelo de Solow ampliado, desenvolvido por Mankiw et al. (1992). Para isso, Bernanke e
Gürkayanak (2001) testam o modelo original de Solow, o modelo ampliado e os modelos
endógenos de Lucas (1988) e Arrow (1962) para três grupos de países12
no período de 1960 a
1995. Assim como em Mankiw et al. (1992), o capital humano é definido como porcentagem da
população economicamente ativa com ensino secundário completo ou incompleto.
O modelo original de Solow é o primeiro a ser testado e é refutado pela evidência
empírica, pois variáveis como a taxa de poupança são fortemente correlacionadas com o
crescimento de longo prazo, o que é inconsistente com a hipótese de que no modelo de Solow as
economias estudadas estão em seus respectivos estados estacionários (Bernanke & Gürkayanak,
2001). Além disso, a taxa de poupança e de crescimento da força de trabalho se relacionam com a
PTF, apontando também para inconsistência do modelo de Solow original.
Então, Bernanke e Gürkayanak (2001) repetem os testes feitos por Mankiw et al. (1992),
expandindo a amostra para o período de 1960 a 1995 – a amostra do modelo original considerava
o período de 1960 a 1985. Embora o resultado para o modelo com período ampliado seja um
pouco mais fraco do que o original, seus resultados ainda são estatisticamente significantes. Isso
indica que o modelo, de forma geral, faz uma boa descrição dos dados, principalmente das
economias que possuem uma trajetória de crescimento equilibrado.
Já os modelos de Lucas (1988) e de Arrow (1962) são rejeitados como descrição literal
dos dados (Bernanke & Gürkayanak, 2001). Ainda assim, as implicações desses modelos de que
a taxa de crescimento dos países depende de variáveis como a formação de capital de humano e
que a taxa de poupança depende da taxa de crescimento, são hipóteses mais consistentes com os
dados do que a hipótese de Solow de que o crescimento seria exógeno (Bernanke & Gürkayanak,
2001).
A complementariedade entre os modelos de Mankiw et al. (1992) e os modelos de
crescimento endógeno também foi abordada por Baldacci et al. (2008), que analisaram 118
países com dados de painel para o período de 1971 a 2000, considerando capital humano como
sendo a taxa de matrícula no ensino primário e secundário. Para tratar das relações entre capital
humano e crescimento e efeitos de políticas econômicas como abertura comercial, inflação e
política fiscal, foi adotada a função de produção de Mankiw et al. (1992). O modelo também
12
Os grupos de países analisados são: países não produtores de petróleo (98), países com nota D segundo Summers e
Heston e mais de um milhão de habitantes (75), e países da OCDE com mais de um milhão de habitantes (22). Tal
classificação é a mesma empregada por Mankiw et al. (1992).
20
considera a importância da educação para o processo de inovação e desenvolvimento de novas
tecnologias, conforme Romer (1990) e Lucas (1988).
Em termos de políticas, um resultado importante é que gastos com educação geram
efeitos a médio e longo prazo, sendo que 2/3 dos efeitos de investimentos em educação é
percebido em um intervalo de até 5 anos, o restante em um intervalo de até 10 anos. Ao analisar a
política fiscal, Baldacci et al. (2008) apontam que um aumento dos gastos com educação em 1%
do PIB, considerando que tal política seja déficit neutra, levaria a um aumento de três anos na
escolaridade média e elevaria o crescimento do PIB per capita em 1,4% em 15 anos13
.
Entretanto, ressalta-se que o gasto em educação só gera crescimento em um ambiente de
boa governança e gestão pública, de modo que o impacto positivo de um maior gasto em
educação é reduzido pela metade em países de baixa governança (Baldacci et al., 2008). Além
disso, o aumento do crescimento do PIB per capita dado por um maior gasto em educação é
comparável com o aumento obtido via melhora da governança14
. Uma mudança de um cenário de
baixa para alta governança elevaria o PIB per capita em 1,6%. Por fim, segundo Baldacci et al.
(2008), políticas que promovam a igualdade de gênero também possuem um efeito positivo sobre
a formação de capital humano e crescimento.
A relação entre igualdade de gênero e capital humano também foi abordada por Barro
(2013). Uma diferença importante do estudo de Barro (2013) em relação aos estudos
apresentados anteriormente, é que esses estudos tinham como foco o grau de escolaridade dos
homens. Ao separar os dados para homens e mulheres, o modelo indica que o aumento do ensino
primário para homens tem um efeito positivo, porém não significante, enquanto é significante
para as mulheres (Barro, 2013). Já na educação secundária o resultado é contrário, significante
para os homens e não significante para as mulheres. Segundo Barro (2013), tal resultado pode ser
explicado pelo fato de que as mulheres possuem um menor acesso ao mercado de trabalho, de
modo que a mão de obra especializada feminina não é tão bem aproveitada. Já o efeito
significante da educação primária se dá via redução das taxas de fertilidade.
13
Apesar de um aumento de gastos poder ter efeitos positivos sobre a formação de capital humano, tais efeitos
devem ser analisados cuidadosamente, principalmente, ao realizar comparações entre os países. Primeiramente,
diferenças nos sistemas educacionais e nas variáveis institucionais podem fazer com que o dinheiro tenha fins
diversos, contribuindo de forma diferenciada para o sistema educacional (Hanushek & Wosmann, 2007). 14
Os dados sobre governança foram retirados do Political Risk Services Group – International Country Risk Guide
que consideram variáveis para medir o nível de accountability e estado na democracia no país (Baldacci et al., 2008).
21
Para realizar essa análise, Barro (2013) também adotou um modelo que faz uso da
complementariedade das diferentes teorias de crescimento com base do capital humano. O
modelo de Romer (1990) foi adotado como base para o estudo, pois para Barro (2013) os
modelos endógenos explicam melhor como países continuam crescendo, mesmo com os retornos
decrescentes da acumulação de capital físico e capital humano. Entretanto, Barro (2013)
reconhece que o modelo de Mankiw et al. (1992) ainda melhor representa os dados e as
diferenças nas taxas relativas de crescimento dos países. Com isso, os modelos são entendidos
como sendo complementares.
3.2 Capital humano como anos de estudo e a qualidade da educação
De forma geral, os estudos apresentados até esse momento adotam como proxy para
capital humano os anos de estudo ou as taxas de matrícula e chegaram ao resultado de que a
escolaridade afeta o crescimento per capita de forma positiva e significativa (Barro, 1991, 2013;
Baldacci et al., 2008; Benhabib & Spiegel, 1994, 2005; Bernanke & Gürkayanak, 2001). Com
isso, Caselli e Ciccone (2013) buscaram responder à pergunta de quanto da diferença do
crescimento entre os países pode ser de fato explicada por diferenças de escolaridade, testando
qual seria o aumento da renda, caso a escolaridade do país aumentasse para o nível dos Estados
Unidos.
Os países analisados são Brasil, Colômbia, Jamaica, Índia, México, Panamá, Porto Rico,
África do Sul e Venezuela no período de 1960 até 2010. Para o ano de 2005, no país com menor
produtividade por trabalhador, 50% da população adulta não possuía nenhum nível de
qualificação e somente 5% possuíam um diploma universitário. Já os países no décimo percentil,
32% da população possuía educação e menos de 1% tinha concluído um curso superior. Por outro
lado, nos Estados Unidos, menos de 0,5% da população nunca recebeu educação e 16% possui
educação terciária. Caso a escolaridade média do Brasil em 2000 fosse a mesma dos EUA, a
renda per capita do Brasil seria 90% maior, a da África do Sul 71% e da Índia 79% (Caselli &
Ciccone, 2013).
22
Tabela I: Escolaridade média da população com mais de 15 anos (em anos)
País 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Países
desenvolvidos15
6,10 6,72 7,64 8,74 9,55 10,52 11,30
Países em
desenvolvimento16
2,02 2,50 3,35 4,37 5,28 6,33 7,2
Estados Unidos 8,41 9,18 10,79 12,03 12,23 12,71 13,09
África do Sul 4,18 4,40 4,60 5,11 6,79 7,68 8,48
Brasil 1,50 2,05 2,81 2,77 4,60 6,49 7,55
Índia 1,00 1,11 1,57 2,34 3,44 4,22 5,20
China 1,57 2,34 3,43 4,75 5,62 7,11 8,11
Rússia 4,13 5,00 6,32 7,88 9,70 11,08 11,48
Elaboração própria com dados de Barro e Lee (2013).
Observando os dados da Tabela I, nota-se que embora a diferença de anos de escolaridade
entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento ainda seja grande, a diferença relativa
diminuiu de forma considerável. Enquanto em 1950 a média da escolaridade dos países
desenvolvidos era mais de três vezes a média dos países em desenvolvimento, em 2010, isso caiu
pela metade. Ao analisar esses dados, diferentes autores chegaram a diferentes conclusões.
Enquanto para Caselli e Ciccone (2013) a diferença de anos de escolaridade explica uma parte
considerável das diferenças de renda entre os países, Bils e Klenow (2000) afirmam que o
15
Os 24 países desenvolvidos são: Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha,
Grécia, Islândia, Irlanda, Itália, Japão, Luxemburgo, Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Portugal, Espanha, Suíça,
Suécia, Turquia, Reino Unido e Estados Unidos (Barro & Lee, 2013). 16
Os 122 países em desenvolvimento são: Argélia, Bahrein, Chipre, Egito, Irã, Iraque, Israel, Jordânia, Líbia, Malta,
Marrocos, Qatar, Arábia Saudita, Síria, Tunísia, Emirados Árabes, Iêmen, Benin, Botsuana, Burundi, Camarões,
Congo, Côte d’Ivoire, República Democrática do Congo, Gabão, Gâmbia, Gana, Quênia, Lesoto, Libéria, Mali,
Mauritânia, Maurício, Maláui, Moçambique, Namíbia, Nigéria, Níger, Ruanda, Senegal, Serra Leoa, África do Sul,
Sudão, Suazilândia, Togo, Uganda, Tanzânia, Zâmbia, Zimbábue, Reunião (departamento da França), Argentina,
Barbados, Belize, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, República Dominicana, Equador, El Salvador,
Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Trindade e Tobago,
Uruguai, Venezuela, Brunei Darussalam, Camboja, China, Hong-Kong (China), Macao (China), Fiji, Indonésia,
Laos, Malásia, Mongólia, Papua Nova Guiné, Filipinas, Coréia do Sul, Singapura, Taiwan, Tonga, Vietnã,
Afeganistão, Bangladesh, Índia, Maldivas, Nepal, Paquistão, Siri Lanka, Albânia, Armênia, Bulgária, Croácia,
República Theca, Estônia, Hungria, Cazaquistão, Quirquistão, Látvia, Lituânia, Polônia, Moldova, Romênia, Rússia,
Sérvia, Eslováquia, Eslovênia, Tadjiquistão, Ucrânia (Barro & Lee, 2013).
23
impacto da escolaridade no crescimento econômico explica menos de um terço da evidência
empírica.
Considerando que altas taxas de escolaridade não estavam levando a um maior
crescimento, a dúvida era encontrar a motivo da relação forte entre educação e crescimento
econômico. Com um modelo cuja base é os retornos de Mincer para a educação, e analisando 56
países no período de 1960 a 1990, Bils e Klenow (2000) apontam para a possibilidade de uma
causalidade reversa: crescimento econômico estaria impulsionando o aumento da educação e não
o contrário.
Higher growth acts just like a lower market interest rate: by placing more weight on the
future human capital, it induces more schooling. (…) Hence one cannot argue that 1960
enrollment is highly correlated with subsequent GDP growth through growth in the
quantity of school attainment and experience (Bils & Klenow, 2000, p.1168).
O resultado de que crescimento em capital humano explica menos de um terço da relação
entre capital humano e crescimento econômico se mantém mesmo quando se considera os efeitos
da escolaridade na adoção de tecnologia (Bils e Klenow, 2000). Ao analisar se a escolaridade da
década de 1960 está relacionada com um maior crescimento em capital humano ou em
produtividade nos anos seguintes, Bils e Klenow (2000, p. 1165) concluem que “an additional
year in schooling enrollment in 1960 is associated with an increase in 𝑔ℎ + 𝑔𝐴 per year for 1960
to 1990 of 0,23%”17
.
Porém, a discordância entre os economistas sobre os efeitos da escolaridade no
crescimento se mantém. Barro (2013) realizou um estudo com dados de 100 países para o período
de 1960 a 1995, comparando análise com base em anos de escolaridade e qualidade da educação.
Ao considerar capital humano como sendo os anos de estudo, o resultado do modelo é que a
escolaridade possui um efeito positivo sobre o crescimento, sendo que “the estimated coeficient
implies that an additional year of schooling raises the growth rate on impact by 0,445 per year”
(Barro, 2013, p. 294).
Nesse mesmo estudo, Barro (2013) analisou a qualidade do ensino, mensurando-a através
de resultados de testes internacionais de leitura, matemática e ciências. A conclusão de Barro
(2013) foi que a qualidade da educação é mais importante do que a quantidade, visto que o
modelo com base na qualidade explicou melhor as diferenças de renda entre os países. Portanto,
17
As variáveis 𝑔ℎ e 𝑔𝐴representam, respectivamente, o crescimento per capita do estoque de capital humano e o
crescimento do estoque de tecnologia, que também pode ser entendido como expansão da fronteira tecnológica (Bils
& Klenow, 2001).
24
uma resposta alternativa para a pergunta de Bils e Klenow (2000) sobre a forte relação entre
crescimento econômico e educação é que a qualidade da educação importa.
A discussão sobre qualidade da educação estava presente já no artigo de Barro publicado
em 1991, quando o economista apresentou a ideia de se utilizar a razão alunos por professor
como proxy para a qualidade da educação. O resultado é que quanto maior o número de alunos
por professor, menor o crescimento da renda per capita. Posteriormente, com a difusão dos testes
internacionais e aumento do número de países participantes, os resultados desses testes passaram
a ser a medida mais comum para qualidade da educação. Entretanto, a amostra de resultado dos
testes ainda é pequena18
.
Barro e Lee (2001b) analisaram 39 países no período de 1960 a 2000, com o objetivo de
verificar se havia alguma correlação entre anos de escolaridade e desempenho nos testes. O
resultado foi que embora os anos de escolaridade estejam positivamente relacionados com
performance, tal efeito não é significativo. Por outro lado, ao analisar separadamente os efeitos da
qualidade e dos anos de estudo sobre o crescimento, ambos possuem efeitos positivos e
significantes, o que corrobora com os resultados apresentados anteriormente. Outras variáveis
que poderiam servir de proxy para a qualidade da educação foram testadas por Barro e Lee
(2001a).
Nesse estudo, foram analisados 105 países para o período de 1960 a 1990, utilizando
resultados de testes internacionais, como o International Assessment of Educational Progress
(IAEP) e o Evaluation of Educational Achievement (IEA), as taxas de repetição de ano escolar e
taxas de abandono da escola para mensurar a qualidade da educação. O objetivo é analisar como
os recursos das escolas – salário dos professores e razão alunos por professor – e fatores
familiares – renda e grau de escolaridade dos pais – afetam as variáveis de qualidade da
educação. O PIB per capita é utilizado como proxy para a renda dos pais, enquanto a
escolaridade dos pais é dada pelo grau de escolaridade da população com mais de 25 anos,
considerando ensino primário e secundário, de modo que essa variável pode indicar também a
escolaridade dos professores.
18
Apesar de mais países estarem realizando os testes, o número de países ainda é consideravelmente menor do que
para aqueles países que se possuem dados sobre anos de escolaridade. Além disso, como os países aderiram aos
testes somente nas últimas décadas, é mais difícil realizar estudos que considerem um período de tempo maior.
(Barro, 2013).
25
Tabela II: Qualidade das escolas nos países em desenvolvimento e OCDE (1960 – 1990)
Região Ano Alunos por
professor
Salário
professor
Taxa de
repetição
Taxa de
abandono
Dias
letivos
Países em
desenvolvimento19
1960 38 4869 14* 40 -
1990 33 7179 12 29 197
Países da OCDE20
1960 30 10428 5 7 -
1990 16 26820 3 3 195
Elaboração própria com dados de Barro e Lee (2001)
*Dado para o ano de 1965, pois não há dados para 1960.
O valor do salário dos professores corresponde ao dólar ajustado para a PPP de 1985.
A partir desses dados, Barro e Lee (2001a) concluem que razão alunos por professor é
negativa e significativamente relacionada com o desempenho nos testes internacionais, indicando
que de fato classes menores são mais produtivas. Já o salário dos professores e duração do ano
letivo contribuem positivamente, porém com resultados menos significativos, para a performance
nos testes. Ainda assim, a renda per capita e a escolaridade dos pais foram as variáveis que
apresentaram resultados mais significativos. Por fim, Barro e Lee (2001a, p. 485) afirmam que
“our findings are, therefore, consistent with a view that inputs from schools, families and
communities are important in improving school quality”.
A visão de que a participação dos pais e da comunidade no sistema educacional importa
para a qualidade das escolas é corroborada por Hanushek e Wosmann (2007). Ao se questionar
porque mesmo quando alguns países em desenvolvimento aumentaram os anos de escolaridade
média, tais países não obtiveram o impacto esperado sobre os seu crescimento, Hanushek e
Wosmann (2007) chegam ao resultado de que anos de escolaridade e taxas de matrícula podem
não ser boas proxies para o estoque de capital humano. Além disso, Hanushek e Wosmann (2007)
avaliam o aumento dos gastos com educação como forma de melhorar a formação de capital
humano e, consequentemente, promover o crescimento per capita do país.
19
Barro e Lee (2001) não especificam em seu estudo quais são os países considerados como desenvolvidos. 20
Os 29 países da OCDE são: Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, República Theca, Dinamarca, Finlândia, França,
Alemanha, Grécia, Hungria, Islândia, Irlanda, Itália, Japão, Coréia do Sul, Luxemburgo, México, Holanda, Nova
Zelândia, Noruega, Polônia, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça, Turquia, Reino Unido e Estados Unidos (Barro &
Lee, 2001). Atualmente, a OCDE é composta por 34 países, sendo que desde 2000 ingressaram no grupo o Chile,
Estônia, Israel, Eslováquia e Eslovênia.
26
Afinal, quando se considera o capital humano como motor do crescimento, o que importa
é o que os indivíduos de fato sabem, ou seja, suas habilidades cognitivas, visto que são essas
habilidades que levam às diferenças de produtividade entre os trabalhadores e,
consequentemente, diferenças salariais (Hanushek & Wosmann, 2007). Logo, para se mensurar o
estoque de capital humano uma análise qualitativa é necessária. Abordagens quantitativas, como
utilizar anos de escolaridade para medir o capital humano, faz com que um ano adicional de
educação tenha o mesmo impacto sobre a economia, independentemente da qualidade do sistema
educacional. A composição da mão de obra – parte da população com ensino primário,
secundário e superior – também afeta de forma significativa a produtividade da economia
(Hanushek & Wosmann, 2007).
Então, a partir de uma análise da qualidade da educação, Hanushek e Wosmann (2007)
chegaram ao segundo resultado importante de seu estudo: o nível educacional dos países em
desenvolvimento é pior do que se imagina. Nessa análise, os autores utilizaram os dados do
Programme for International Student Assessment (PISA). Essa é uma prova realizada a cada três
anos pela OCDE para avaliar as habilidades e conhecimentos de alunos na faixa de 15 anos; a
primeira edição da prova foi realizada em 2000. O objetivo da prova é avaliar se os estudantes
são capazes de aplicar seus conhecimentos em questões da vida real, de modo que os conteúdos
abordados não são diretamente relacionados com o currículo escolar.
Tabela III: Resultado do PISA 2012
País Nota Posição
Média OCDE 494 -
Xangai - China 613 1
Hong-Kong - China 561 3
Macao - China 538 6
Rússia 482 34
Brasil 391 58
Elaboração própria com dados do PISA 2012.
O PISA 2012 realizou testes em 65 países – África do Sul e Índia não foram avaliados.
27
Analisando os resultados do PISA 2003, Hanushek e Wosmann (2007) estabeleceram que
a nota de 400 pontos21
reflete o grau mínimo de alfabetização. Com isso, o resultado foi que os
testes internacionais de conhecimento indicam um desempenho abaixo do esperado do que
quando se considera somente os anos de escolaridade. De forma geral, nos países em
desenvolvimento, uma a cada dez pessoas conclui o ensino primário com o nível básico de
habilidades cognitivas. Para o PISA 2003 e considerando os critérios de Hanushek e Wosmann
(2007), 66% dos estudantes brasileiros e 65% dos estudantes sul-africanos eram analfabetos
funcionais em 2003, sendo que esses países obtiveram resultados piores do que os obtidos por
Botswana (63%) e Gana (60%).
A partir desses resultados, a questão passa a ser o que pode ser feito para melhorar a
qualidade da educação. Isso levou Hanushek e Wosmann (2007) a mais um resultado
fundamental: somente aumentar os recursos disponíveis não é suficiente para melhorar a
qualidade do ensino, mudanças estruturais e institucionais nos modelos educacionais vigentes são
necessárias. Isso não significa que recursos não possuem nenhum impacto, na realidade acredita-
se que um nível mínimo de recursos seja necessário – aquele que provê material como livros e
carteiras para todos os alunos e infraestrutura básica - possuem um impacto considerável nos
países em desenvolvimento.
Entretanto, segundo Hanushek e Wosmann (2007), políticas cuja base está somente no
aumento de gastos, como aumentar salários de professores sem que seja exigida contrapartidas
em termos de produtividade e melhora do desempenho, não se mostram efetivas. Em média,
países com altos gastos em educação possuem o mesmo desempenho que países com menores
gastos, considerando gasto total por aluno. Então, Hanushek e Wosmann (2007, p. 81) chegam à
principal conclusão de seu estudo: “for educational investments to translate into student learning,
all people involved in the education process have to face the right incentives that make them act
in ways that advance student performance”.
Ou seja, faltam incentivos para que os estudantes tenham uma performance melhor.
Professores que são premiados por produzir alta performance de seus alunos e penalizados por
baixa performance, tendem a melhorar o sistema educacional (Hanushek & Wosmann, 2007). Por
outro lado, alunos que enxergam no mercado de trabalho boas oportunidades para quem for
21
A nota de 400 pontos foi calculada considerando a média da nota dos países da OCDE menos um desvio padrão
(Hanushek & Wosmann, 2007).
28
qualificado, também possuem um maior incentivo a ter uma melhor performance escolar
(Easterly, 2004).
Com isso, Hanushek e Wosmann (2007) sugerem três políticas para aprimorar a qualidade
das escolas. Primeiramente, melhorar a competição entre as escolas, estabelecendo um sistema
que vincule remuneração dos professores e verbas das escolas de acordo com o desempenho dos
alunos. Uma forma de se implantar tal política seria através do pagamento de vouchers aos pais,
para que eles pudessem escolher em qual escola matriculariam seus filhos. Segundo, permitir que
as escolas tenham maior autonomia em seus gastos e grades curriculares. Terceiro, aprimorar o
sistema de accountability, de modo que a comunidade saiba quais são as melhores e piores
escolas.
Por fim, ressalta-se que as três políticas são interdependentes e tem como pilar a
realização de exames nacionais e participação em testes internacionais, que permitam que as
escolas sejam avaliadas. Hanushek e Wosmann (2007) afirmam ainda que maior autonomia,
percebida como aumento do salário dos professores, só levará a melhora na performance se
houver um ambiente de accountability.
29
4 CAPITAL HUMANO NOS BRICS
Primeiramente, esse capítulo se propõe a apresentar a importância dos BRICS e a sua
relevância no contexto mundial, a partir das variáveis macroeconômicas mais importantes. Em
2001, Jim O’Neil da Goldman Sachs originou o acrônimo BRICs para se referir às economias
emergentes do Brasil, Rússia, Índia e China – países de grande extensão territorial, população, e
potencial para crescer. Posteriormente, em 2010, a África do Sul foi convidada para se juntar ao
grupo. Conforme a Tabela IV abaixo, em 2013, os BRICS representavam 27% do território
mundial, 42% da população, 47% das reservas internacionais e 28% do PIB mundial, indicando
que de fato esses países possuem um grande peso na economia mundial.
Tabela IV: Principais indicadores para os BRICS em 2013
lndicador Brasil China Índia Rússia África do
Sul Total
Extensão
territorial
(milhões km)
8,51 9,64 3,29 17,11 1,22 39,77
Extensão
territorial (% do
mundo)
5,70% 6,50% 2,30% 11,50% 0,82% 26,82%
População
(milhões) 198,29 1.360,76 1.243,34 142,93 52,98 2.998,30
População (%
do mundo) 2,75% 18,89% 17,26% 1,98% 0,74% 41,62%
Reservas
internacionais
(USD bilhão)
358,81 3.849,36 293,88 509,59 49,59 5.061,23
Reservas
internacionais
(% do mundo)
3,32% 35,60% 2,72% 4,71% 0,46% 46,81%
30
Tabela IV: Principais indicadores para os BRICS em 2013 (continuação)
lndicador Brasil China Índia Rússia África do
Sul Total
PIB (PPP, USD
bilhões) 2.423,31 13.395,40 5.069,16 2.556,20 596,53 24.040,60
PIB (% do
mundo) 2,79% 15,40% 5,83% 2,94% 0,69% 27,64%
Crescimento
PIB 2,28% 7,67% 4,35% 1,28% 1,89% -
PIB - ranking 7 2 3 6 25 -
PIB per capita -
ranking 79 93 132 58 84 -
Inflação (média
de preços ao
consumidor)
6,20% 2,63% 9,47% 6,76% 5,75% -
IDH 0,730 0,699 0,554 0,788 0,629
- (alto) (médio) (médio) (alto) (médio)
IDH - ranking 85 101 136 55 121 -
Coeficiente de
Gini 51,9 47,4 33,9 42,0 63,1
Investimento (%
do PIB) 18,29% 47,92% 34,73% 23,75% 19,36% -
Desemprego (%
da população) 5,38% 4,10% - 5,53% 24,74% -
Elaboração própria. Fontes dos dados:
Extensão territorial – CIA Factbook (2014)
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), dados de 2012 – PNUD, 2013
Índice de Gini – os dados para Brasil, China e Rússia são de 2012 e do CIA Factbook (2014), e da África e Índia do
Banco Mundial (2014).
PIB – ranking e IDH – ranking consideram 188 e 186 países, respectivamente.
Demais dados – Fundo Monetário Internacional, World Economic Outlook, Abril 2014.
31
Apesar do grande potencial dos BRICS anunciado mais de uma década atrás, pode-se
questionar se esses países serão capazes de manter um crescimento sustentado de longo prazo. De
acordo com cálculos da autora, com base nos dados do FMI (2014), embora os BRICS tenham
apresentado um crescimento médio de 5,6% no período de 2001 a 2013, tal crescimento não foi
uniforme entre os países, sendo que o Brasil, Rússia e África do Sul tiveram uma performance
abaixo da média. Também é importante notar que o crescimento médio em 2013 foi de 3,5%,
bem abaixo do pico atingido em 2007 de 8,8%.
Gráfico I: Crescimento do PIB dos BRICS (2001-2013)
Gráfico II: Crescimento do PIB per capita dos BRICS (2001-2013)
Elaboração própria com dados do Fundo Monetário Internacional (2014)
-10
-5
0
5
10
15
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Crescimento do PIB
Brasil China Índia Rússia África do Sul
0
3.000
6.000
9.000
12.000
15.000
18.000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
PIB per capita, PPP dólar internacional
Brasil China Índia Rússia África do Sul
32
Então, considerando a literatura apresentada nos capítulos anteriores, esse capítulo
buscará analisar o crescimento dos BRICS à luz dos modelos de capital humano, para avaliar se o
crescimento desses países tem como base o capital humano, considerado o motor do crescimento.
Para isso, como proxy para o capital humano será considerada a quantidade de educação
mensurada por meio dos anos de estudo, e a qualidade da educação, entendida como o
desempenho dos países em testes internacionais, gasto em educação, e razão alunos por
professor. Também será avaliado o desempenho do país no setor de pesquisa e inovação, por
meio do número de pesquisadores, número de patentes, colocação das universidades em rankings
internacionais e gasto em P&D como percentagem do PIB.
4.1 A quantidade de educação
A quantidade da educação será apresentada por meio da escolaridade média da população
com mais de 15 anos, conforme definido por Barro (2013) e por Benhabib e Spiegel (2005)22
, e
pelas taxas de matrícula em cada nível de ensino (sem educação, primário, secundário e
terciário), conforme definido por Bernanke e Gürkayanak (2001) e Barro (1991)23
. As taxas de
matrícula serão apresentadas como percentagem da população que está cursando ou já concluiu
cada nível de ensino.
Esses dados de quantidade de educação foram retirados do estudo de Barro e Lee (2013),
que tem publicado estudos sobre a escolaridade de diversos países do mundo desde 1993, sendo
que o estudo foi atualizado em 1996, 2001 e 2013. A última versão apresenta dados para 146
países, no período de 1950 a 2010, sendo que os autores também já apresentam dados compilados
para países em desenvolvimento e desenvolvidos.
22
Barro (2013) e Benhabib e Spiegel (2005) consideram a escolaridade da população com mais de 25 anos, porém,
devido à disponibilidade dos dados, optou-se por utilizar a escolaridade da população com mais de 15 anos. 23
Barro (1991) e Bernanke e Gürkayanak (2001) consideram somente as taxas de matrícula no ensino primário e
secundário. Porém, optou-se por apresentar também as taxas do ensino terciário e da percentagem da população sem
educação para oferecer uma visão mais completa.
33
Gráfico III: Escolaridade média da população com mais de 15 anos (1950-2010)
Elaboração própria, com dados de Barro e Lee (2013)24
.
Durante o período analisado, a média da escolaridade do Brasil, China e Índia mais do
que quadruplicou no período, conforme apresentado pela Tabela V. O desempenho da África do
Sul foi o pior entre o dos países analisados, sendo que em 60 anos, o país conseguiu apenas
duplicar a sua escolaridade média, estando abaixo do crescimento percebido pelos países em
desenvolvimento, que aumentaram a escolaridade média em 2,5 vezes. Os países dos BRICS
também aumentaram a sua posição relativa à escolaridade média dos países em desenvolvimento,
de modo que se em 1950, a escolaridade média da China era de 26% da escolaridade média dos
países desenvolvidos, e esse número aumentou para 72% em 2010.
24
Ver notas de rodapé 16 e 17 para a lista de países em desenvolvimento e desenvolvidos utilizada por Barro e Lee
(2013).
,000
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Escolaridade média - população com mais de 15 anos
Mundo Países desenvolvidosPaíses em desenvolvimento BrasilRússia ÍndiaChina África do Sul
34
Tabela V: Crescimento da escolaridade e relação escolaridade dos BRICS e escolaridade
dos países desenvolvidos
Aumento da
escolaridade entre
1950 e 2010
Escolaridade país/
Escolaridade países desenvolvidos
1950 2010
Mundo 1,53 0,51 0,70
Países desenvolvidos 0,85 - -
Países em desenvolvimento 2,56 0,33 0,64
Brasil 4,03 0,25 0,67
Rússia 1,78 0,68 1,02
Índia 4,20 0,16 0,46
China 4,17 0,26 0,72
África do Sul 1,03 0,69 0,75
Elaboração própria, com dados de Barro e Lee (2013).
O crescimento da escolaridade também pode ser avaliado quando se considera a
escolaridade média de acordo com a faixa etária. Para a China, Índia e Brasil é visível como a
escolaridade da parcela mais jovem da população é maior, enquanto para a África do Sul essa
diferença é menor e, para a Rússia, os níveis mais altos de escolaridade são para a população na
faixa de 35-45 anos. Os gráficos abaixo indicam a escolaridade média para a população de 15 a
75 anos para cada país:
35
Gráficos IV: Escolaridade por faixa etária nos BRICS
Elaboração própria com dados de Barro e Lee (2013).
Nos gráficos acima, o eixo horizontal representa a idade dos indivíduos, divididos por faixa etária, enquanto o eixo
vertical representa os anos médios de escolaridade.
A escolaridade média da população também é utilizada na formulação do Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH), que combina indicadores para saúde, educação e renda. O
componente de saúde é a expectativa de vida ao nascimento, o componente da renda é o log do
PNB (Produto Nacional Bruto) per capita. O componente de educação considera a escolaridade
02468
101214
15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75
Índia
02468
101214
15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75
Brasil
02468
101214
15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75
Rússia
02468
101214
15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75
China
02468
101214
15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75
África do Sul
36
média para adultos com mais de 25 anos e a expectativa de anos de estudo das crianças que estão
ingressando na escola. A escolaridade média é calculada com base nos dados dos estudos e na
metodologia de Barro e Lee, enquanto a expectativa de anos de estudo é calculada a partir das
taxas de matrícula em todos os níveis de ensino e na população em idade escolar. Então, o índice
de educação é uma média geométrica desses dois indicadores.
Tabela VI – IDH para os BRICS em 2012
Saúde Educação Renda
Rank
geral País IDH
Expectativa
de vida
(2012)
Índice Escolaridade
média (2010)
Escolaridade
esperada
(2011)
Índice
PNB per
capita,
(2012)
Índice
85 Brasil 0,73 73,8 0,849 7,2 14,2 0,674 10.152 0,682
55 Rússia 0,788 69,1 0,774 11,7 14,3 0,862 14.461 0,734
136 Índia 0,554 65,8 0,722 4,4 10,7 0,459 3.285 0,515
101 China 0,699 73,7 0,846 7,5 11,7 0,627 7.945 0,646
121 África
do Sul 0,629 53,4 0,526 8,5 13,1 0,705 9.594 0,674
- Mundo 0,694 70,1 - 7,5 11,6 - 10.184 -
Elaboração própria com dados do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2013).
O total de países avaliados no ranking é de 186 países.
A variável expectativa de vida é apresentada em anos de vida, a escolaridade média é dada em anos de estudo, e a
renda per capita é USD PPP.
Nota-se que somente a Rússia e África do Sul possuem índices de educação acima de seu
IDH. Por outro lado, a China e Índia foram os países que apresentaram um maior crescimento de
seu IDH, com crescimento de 1,42% e 1,5% respectivamente por ano no período 1990-2010. A
África do Sul foi o único país que teve um crescimento abaixo da média mundial (0,68%) de
0,11%. Por fim, o IDH do Brasil e Rússia aumentou 0,73% e 0,84% ao ano no período
considerado. Com isso, tem-se que a China e a Índia são os países mais dinâmicos e que tem
melhorado os seus indicadores de forma mais consistente. No entanto, principalmente a Índia,
ainda apresenta índices baixos de desenvolvimento humano e altos de analfabetismo. Esse
37
cenário se repete quando se analisa a percentagem da população cursando cada nível de ensino –
sem educação, primário, secundário e terciário.
Segundo Hanushek e Wosmann (2007), a divisão da população de acordo com o nível de
escolaridade é importante, pois indica a qualificação da mão de obra no país. Entre os BRICS,
conforme dados obtidos do estudo de Barro e Lee (2013), a África do Sul é o único país que
apresenta uma piora na participação da população no ensino superior ao longo da última década –
em 2000, 7,2% da população estava matriculada no ensino superior ou tinha ensino superior
completo, em 2010, esse número caiu para 6,5%. Por outro lado, a China tinha apenas 1,9% da
sua população matriculada ou com ensino superior completo em 1990, dez anos depois esse
número aumentou para 4,6% e, em 2010, alcançou 8%.
Um aumento significativo na participação no ensino superior também foi percebido pela
Índia, que aumentou a participação de 4,8% em 2000 para 7,5% em 2010. Para a Índia, no
entanto, a maior conquista é a redução na percentagem da população sem ensino, taxa que tem
caído, em média, 10 pontos percentuais ao ano desde 1980. O Brasil foi o país que apresentou
uma melhora menos significativa, saindo de 6,4% para 7,6% da população matriculada ou com
ensino superior completo. Por fim, ressalta-se o caso da Rússia, em que 55% da população
completou ou está matriculada no ensino superior, uma participação consideravelmente maior do
que a média percebida pelos países desenvolvidos de 32%.
Gráfico V: Participação da população por nível de ensino
Elaboração própria, com dados de Barro e Lee (2013). Países desenvolvidos (PD) e em desenvolvimento (PED)
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
Mundo PD PED Brasil Rússia Índia China África doSul
Participação da população por nível de ensino
Sem escolaridade Primário Secundário Superior
38
4.2 A qualidade da educação
Para analisar a qualidade da educação será considerado o desempenho dos países no PISA
e a razão aluno por professor, conforme Barro e Lee (2001) e Hanushek e Wosmann (2007).
Entre os países analisados, somente o Brasil, Rússia e China (representada por Xangai, Hong-
Kong e Macau) participaram dos testes. Logo, não há dados disponíveis para a Índia e África do
Sul. Os gráficos abaixo mostram a evolução do desempenho dos países em cada um dos três
testes do PISA, matemática, ciências e leitura.
Gráfico VI: Notas no PISA para os testes de Matemática, Ciências e Leitura
300
350
400
450
500
550
600
650
PISA 2000 PISA 2003 PISA 2006 PISA 2009 PISA 2012
Matemática
Média OCDE Brasil China - Hong Kong
Rússia China - Macau China - Xangai
300
350
400
450
500
550
600
PISA 2000 PISA 2003 PISA 2006 PISA 2009 PISA 2012
Ciências
Média OCDE Brasil China - Hong Kong
Rússia China - Macau China - Xangai
39
Elaboração própria com dados do PISA 2000, 2003, 2006, 2009 e 2012.
Macau não realizou os testes em 2000, enquanto Xangai começou a participar somente em 200925
.
Embora o Brasil tenha apresentado o maior crescimento relativo em suas notas – aumento
de 3,5% em leitura, de 17% em matemática, e de 8% em ciências -, o país ainda continua com um
desempenho consideravelmente menor do que a média dos países da OCDE. A Rússia tem um
desempenho mais próximo dos países da OCDE, porém apresentou avanços mais tímidos – 2,8%
em leitura, 0,8% em matemática e 5,6% em ciências. Em relação à China, embora os chineses
tenham o melhor entre os grupos analisados, percebe-se que esse desempenho é bem desigual
entre as diferentes cidades. Enquanto Xangai está, em média, 90 pontos acima da média da
OCDE, Macau está somente 20 pontos acima, em média.
Outra forma de se avaliar o desempenho dos estudantes proposta pelo PISA é por meio do
teste de capacidade de resolução dos problemas, a qual é entendida como “an individual’s
capacity to engage in cognitive processing to understand and resolve problems in situations
where a method of solution is not immediately obvious” (PISA, 2012, p. 30). O desempenho dos
alunos é mensurado em uma escala de seis níveis, em que os Níveis 1 e 2 (baixa performance)
indicam estudantes que conseguem resolver questões que incluem contextos familiares e em que
todas as informações relevantes estejam presentes e bem definidas. Ou seja, estudantes nesse
nível são apenas capazes de identificar informações e seguir rotinas dadas por instruções diretas.
Já o Níveis 5 e 6 (alta performance) indicam estudantes com maior potencial de inovação.
25
Ver nota de rodapé 21 para a lista de países da OCDE.
300
350
400
450
500
550
600
PISA 2000 PISA 2003 PISA 2006 PISA 2009 PISA 2012
Leitura
Média OCDE Brasil China - Hong Kong
Rússia China - Macau China - Xangai
40
Tabela VII: Percentagem dos estudantes com alto e baixo desempenho nos testes de
resolução de problemas e matemática.
Resolução de problemas Matemática
Baixa
performance
Alta
Performance
Baixa
performance
Alta
performance
Média OCDE 21,4 11,4 23,1 12,6
Brasil 47,3 1,8 67,1 0,8
Rússia 22,1 7,3 24 7,8
China - Hong Kong 10,4 19,3 8,5 33,7
China - Macau 7,5 16,6 10,8 24,3
China - Xangai 10,6 18,3 3,8 55,4
Elaboração própria com dados de PISA (2012).
Novamente, as cidades chinesas tem um desempenho acima da média da OCDE,
enquanto a Rússia se encontra próxima da média, e o Brasil abaixo da média. Apenas seis países,
entre os 65 analisados, possuem um desempenho pior do que o Brasil, em termos de estudantes
com baixa performance. Nota-se, também que o desempenho brasileiro é ainda pior no teste de
matemática. Além do desempenho nos testes internacionais, o número de alunos por professor e o
abandono escolar também podem ser utilizados como proxies para a qualidade da educação
(Barro & Lee, 2001). Para essas duas variáveis, quanto menor a razão alunos por professor e
menor a taxa de abandono escolar, melhor o sistema de ensino.
41
Tabela VIII – Número de alunos por professor e taxa de abandono no ensino primário
Alunos por professor Taxa de
abandono
2001 2012 Variação
Brasil 22,97 20,52 -11% 24,3
Rússia 17,00 19,59 +15% 3,9
Índia 40,15 35,15 -12% 34,2
China 22,21 18,21 -18% -
África do Sul 37,10 29,50 -20% 23
Mundo 26,01 24,22 -7% 18
Países desenvolvidos 15,62 14,59 -7% -
Países em desenvolvimento 28,62 26,25 -8% -
Elaboração própria com dados da UNESCO (2014) para o número de alunos por professor e
do PNUD (2013) para a taxa de abandono.
A taxa de abandono se refere à percentagem de estudantes de um determinado grupo que ingressaram o ensino
primário, porém o deixaram antes de concluí-lo. O ano da taxa de abandono se refere ao último ano em que os dados
estão disponíveis (2002-2011). Não há dados para a China.
Por fim, podem ser analisados os gastos com educação, considerando os gastos como
percentagem do PIB e também em relação aos gastos totais do governo. Segundo Hanushek e
Wosmann (2007), aumento de gastos com educação só possuem efeito em termos de melhor
desempenho, se os agentes envolvidos no processo educacional tiverem incentivos para ter uma
melhor performance. Logo, não há indícios de que maiores gastos levarão a um melhor
desempenho dos estudantes.
O gasto público em educação como percentagem dos gastos totais do governo indica o
quanto que o governo valoriza os gastos em educação, enquanto as diferenças de gastos para cada
nível de ensino indicam prioridades dentro do setor educacional (OCDE, 2011). Para os países
analisados, nota-se que os gastos do Brasil em educação estão próximos da média da OCDE,
enquanto os gastos da África do Sul são superiores.
42
Tabela IX – Gastos públicos em educação
Gastos do
governo
%PIB
Gasto em
educação, %
gastos do governo
Gasto do governo, por aluno
(% PIB per capita)
Primário Secundário Terciário
Brasil 5,82% 14,61% 21,08% 21,57% 28,44%
Rússia 4,10% 11,96% - - 14,25%
Índia 3,35% 11,33% 7,19% 13,57% 53,88%
China 3,30% 16,30% - - -
África do Sul 6,60% 20,58% 17,84% 20,09% -
OCDE 5,80% 13,00% - - -
Ano da
informação
2012 - Índia e África do Sul 2010 - Brasil, Índia e
África do Sul
2012 - Índia
2010 – Brasil, OCDE 2010 - Brasil
2008 – Rússia, China 2008 - Rússia
Elaboração própria com dados da UNESCO (2014), exceto os dados para China cuja fonte é OCDE (2011) e OCDE
cujos dados foram retirados de OCDE (2013). Os dados se referem aos anos de 2008 a 2012.
4.3 O setor de pesquisa
Segundo Romer (1986, 1990), a produção do setor de pesquisa também pode ser utilizada
como proxy para o capital humano de um país, de modo que esse setor é fundamental para o seu
desenvolvimento econômico. Esse setor pode ser analisado por meio do número de pessoas a ele
dedicadas, ou seja, número de pesquisadores, e também por meio da sua produção, número de
patentes. Já o gasto em pesquisa e desenvolvimento indica o investimento realizado nesse setor.
43
Tabela X: Gasto em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e número de pesquisadores
Gasto público e privado
em P&D (%PIB)
Pesquisadores em P&D
(por milhão de habitantes)
Brasil 1,17 710
Rússia 1,12 3.120
Índia 0,76 137
China 1,84 963
África do Sul 0,87 389
Mundo 2,09 1.265
Países
desenvolvidos 2,28 3.599
Ano
2011 - Rússia, China,
Mundo e Países
desenvolvidos
2011 - Rússia e China
2009 - Brasil e África do
Sul 2010 - Brasil
2007 - Índia 2009 - África do Sul e
países desenvolvidos
2005 - Índia e Mundo
Elaboração própria com dados do Banco Mundial (2014).
No período de 2001 a 2011, a China quase duplicou o seu gasto em P&D (% do PIB) e
aumentou em 67% o número de pesquisadores por milhão de habitantes. Por outro lado, a Rússia
reduziu seus gastos em 5% e o número de pesquisadores em 10%. O Brasil e África do Sul
mantiveram os seus gastos e número de pesquisadores virtualmente constante no período.26
Esse
comportamento dos países se repete quando são analisadas as concessões de patentes para cada
país, em relação ao total de patentes concedidas no mundo.
26
Não há dados suficientes disponíveis para realizar uma análise da Índia.
44
Gráfico VII – Patentes concedidas para cada país, em relação ao número total de patentes.
Elaboração própria com dados do Banco Mundial (2014).
O número de patentes concedidas ao Brasil flutuou em torno de 1,3% e para a África do
Sul em torno de 0,4%. A participação da Rússia caiu de 2,6% em 2001 para 2% em 2010. Nesse
período, a participação da Índia aumentou de 0,8% para 2%. Entretanto, a mudança mais
surpreendente é a da China, que aumentou sua participação de 4,8% para 30%, tomando o espaço
antes ocupado pelos países desenvolvidos. Essa participação da China na criação de novas
patentes pode ser um resultado do bom desempenho de suas universidades.
A China é o único país entre os BRICS que possui universidades entre as 100 melhores do
mundo, segundo o Times Higher Education (2014). A Universidade de Hong Kong ocupa a 43a
posição, a Universidade de Pequim está em 45a, a Universidade de Tsinghua em 50
a, e a
Universidade de Ciência e Tecnologia da China em 57 a. Entre as 200 melhores universidades do
mundo, além das chinesas, está apenas a Universidade de Cape Town da África do Sul, na
posição 126 a
. A melhor universidade russa é a Universidade de Moscou, a melhor do Brasil é a
Universidade de São Paulo, e a melhor da Índia é a Universidade de Panjab27
.
27
O Times Higher Universities (2014) não apresenta a posição específica no ranking das Universidades que não
estão listadas entre as 200 melhores, indicando somente que as Universidades de Moscou, São Paulo e Panjab estão
entre a 226 a e 250
a posição.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Patentes concedidas
Demais países
Países desenvolvidos
África do Sul
China
Índia
Rússia
Brasil
45
O Times Higher Education, pertencente ao grupo Reuters, apresenta discussões sobre a
educação superior no mundo e elabora o principal ranking de universidades. Para isso, são
considerados os seguintes critérios e pesos para construção da nota da universidade: ambiente de
aprendizado (30%), volume, receita e reputação da pesquisa (30%), influência da pesquisa e
número de citações (30%), inovação e receita industrial (2,5%), e visão internacional, em termos
de funcionários, estudantes e pesquisa (7,5%). Dados esses critérios, em 2013, a melhor
universidade do mundo era o Instituto de Tecnologia da Califórnia (CalTech), nos Estados
Unidos, com uma nota de 95 pontos, seguida das Universidades de Harvard nos Estados Unidos,
e Oxford no Reino Unido, com 94 pontos cada.
Tabela XI – Nota das principais universidades dos BRICS
Instituição País Nota Posição no
ranking
Universidade de Pequim China 65 45
Universidade de Tsinghua China 63,5 50
Universidade de Ciência e Tecnologia China 50,5 57
Universidade de Cape Town África do Sul 44 126
Universidade Fudan China 42,3 201-225
Universidade de Moscou Rússia 41,4 226-250
Universidade de São Paulo Brasil 41,1 226-250
Universidade Renmin da China China 40,2 226-250
Universidade de Panjab Índia 40,2 226-250
Elaboração própria com dados do Times Higher Education (2014).
46
5 POLÍTICAS EDUCACIONAIS NOS BRICS
Com base nos dados apresentados no capítulo anterior, este capítulo tratará das políticas
educacionais adotadas pelos BRICS ao longo dos últimos anos. A partir dessa análise, espera-se
identificar problemas que precisam ser superados e boas práticas que podem ser compartilhadas.
Nesse sentido, duas ressalvas precisam ser feitas. Primeiramente, os países dos BRICS são muito
diferentes e comparações diretas nem sempre serão possíveis, dadas as especificidades locais.
Segundo, esse capítulo não pretende esgotar todos os programas de todos os países, afinal essa
tarefa não cabe no propósito desse estudo, e nem seria possível devido ao limite de acesso de
informações.
5.1 Brasil
No início de 2014, o Banco HSBC realizou um estudo sobre investimentos em educação
com 4,5 mil pais em 15 países28
. De acordo com esse estudo, 79% dos pais brasileiros acreditam
que investir na educação dos filhos é o melhor investimento que pode ser feito, e 84% dos pais
esperam que seus filhos façam uma pós-graduação. O estudo do HSBC (2014) também apontou
que somente 6% dos brasileiros acreditam que a educação no Brasil é melhor do que a educação
no exterior, e 66% discordam com a afirmação de que a rede pública oferece um ensino tão bom
quanto a rede privada.
Apesar disso, os brasileiros estão entre os que menos poupam para a educação dos filhos,
somente 42% dos pais fazem alguma poupança ou investimento com esse propósito, em relação a
média de 64% dos países analisados29
(HSBC, 2014). Segundo Dias et al. (2011), apenas 2,5%
dos gastos das famílias foi feito com educação em 2009. Logo, o brasileiro nem aprova a
qualidade da educação pública oferecida e nem se programa para investir em educação, embora
acredite que esse é melhor investimento a ser feito. É nesse contexto em que se inserem os
desafios ao sistema educacional brasileiro.
28
Os países analisados são Brasil, China, Hong Kong, Indonésia, Malásia, México, Taiwan, Turquia, Austrália,
Canadá, França, Índia, Cingapura, Reino Unido e Estados Unidos (HSBC, 2014). 29 Dadas as diferenças entre os sistemas educacionais dos países analisados, o baixo investimento das famílias brasileiras apontado pelo HSBC pode ter origem no fato de que no Brasil os maiores gastos em ensino se dão no ensino primário e secundário, sendo que nos países desenvolvidos o gasto é maior no ensino superior.
47
O acesso à educação se tornou mais democrático ao longo das últimas décadas, embora a
qualidade do ensino ainda esteja abaixo do padrão dos países da OCDE (Banco Mundial, 2012).
Em relação ao acesso, o Brasil já adquiriu bons indicadores para a educação primária. Porém,
10,6% da população com mais de 15 anos continua sem acesso à educação, e a participação no
ensino secundário e terciário está abaixo da média dos países em desenvolvimento (Barro & Lee,
2013). Já a qualidade do ensino é a área que exige maior atenção, pois tanto as avaliações
nacionais quanto os testes internacionais, como o PISA, indicam uma evolução muito lenta.
5.1.1 Ensino primário e secundário
O sistema educacional brasileiro tem como base a Lei 9.394 de 1996, conhecida como Lei
de Diretrizes e Bases para a Educação, que instituiu o Plano Nacional de Educação. Além da Lei
de Diretrizes e Bases, os demais pilares do sistema educacional são a equalização dos recursos
destinados para a educação através do FUNDEF, a criação do SAEB como mecanismo unificado
de avaliação, e a ampliação das oportunidades de ensino para as crianças de baixa renda através
do Bolsa Escola. Todos esses pilares foram criados ao longo da década de 1990 e reestruturados e
fortalecidos ao longo dos anos 2000.
A responsabilidade pelo ensino primário e secundário no Brasil é dos estados e
municípios, sendo que na prática os estados são responsáveis pelas escolas de ensino secundário e
os municípios pelo ensino primário. A principal contribuição do governo federal é o repasse de
verbas através do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (FUNDEF).
Inicialmente, esse Fundo previa o financiamento voltado exclusivamente para o ensino
primário, determinando que 25% das receitas dos Estados e Municípios e 18% da União seriam
destinados à educação. Em 2007, o FUNDEF foi transformado em FUNDEB e passou a financiar
também o ensino secundário. Outras mudanças implementadas nessa época foram a determinação
de um valor mínimo por aluno30
, e a definição de que 60% dos recursos deveriam ser destinados
ao pagamento de professores e somente os 40% restantes poderiam ser utilizados para despesas
operacionais (Banco Mundial, 2012).
30 Em 2010, o valor mínimo por aluno de R$ 1.416 para o ensino primário e R$ 1.840 para o ensino secundário.
Esse valor corresponde ao mínimo que cada escola deve receber, dado seu número de alunos. Caso o Estado ou
município não consiga destinar esse valor, a União é responsável por completar (Banco Mundial, 2012).
48
O SAEB é o Sistema de Avaliação da Educação Básica e é composto por três processos:
avaliação nacional da educação básica, avaliação nacional do rendimento escolar (conhecido
como Prova Brasil), e avaliação nacional da alfabetização. A partir do SAEB, em 2007, foi
instituído o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Esse índice é calculado em
uma escala de zero a dez e sintetiza a aprovação e a média de desempenho dos estudantes em
língua portuguesa e matemática. O resultado do IDEB 2013 indicou alguns caminhos para
melhora da educação no Brasil.
A desigualdade regional se reflete no desempenho em educação entre os diferentes
Estados. Enquanto os Estados do Amapá, Alagoas, Maranhão e Pará possuem a pior educação
primária do país, com nota quatro, São Paulo e Minas Gerais possuem a melhor educação, com
nota seis. Além disso, os Estados enfrentam dificuldade em promover a melhora contínua da
educação e cumprir com as metas estabelecidas pelo próprio governo. Alguns Estados, como
Amapá e Pará, nunca atingiram as metas estabelecidas, e a cada ano o número de Estados que
atinge a meta é menor. A dificuldade em cumprir a meta aumenta ao longo dos anos de ensino, de
modo que no último IDEB, 16 Estados apresentam uma piora na qualidade da educação
secundária e somente três atingiram a meta, mesmo com as metas pouco ambiciosas. Por fim, os
alunos da rede privada de ensino possuem melhor desempenho que os alunos da rede pública
(Oliveira et al., 2013).
O último pilar do sistema é o Bolsa Escola, que foi transformado em Bolsa Família,
através da unificação do Bolsa Escola com outros programas sociais. O Bolsa Família é um
programa de transferência direta de renda, para famílias cuja renda familiar per capita seja
inferior a R$ 154 mensais. Segundo o Decreto 5.209 de 2004, as famílias inscritas no Programa
recebem um valor de R$ 77 por mês mais um valor variável de acordo com o número de filhos.
Para se manter no programa, as famílias devem assegurar que as crianças tem uma frequência
mínima escolar de 85%, e o dinheiro deve ser gasto prioritariamente em alimentação e material
escolar.
Apesar dessas condicionalidades exigidas pelo Bolsa Família, há dúvidas de sua devida
implementação. Primeiramente, porque o controle da frequência escolar é feito pelos municípios,
que muitas vezes carecem dos recursos humanos e materiais necessários ao monitoramento
(Estrella & Ribeiro, 2008). Segundo, porque os professores sabem que ao não atribuírem
49
presença para o aluno podem contribuir para o seu desligamento do programa, e acabam por não
reportar os dados ao governo federal.
Em 2013, foram aprovadas duas emendas importantes ao texto da Lei de Diretrizes e
Bases da Educação. A primeira emenda determinou que a educação básica deve ser obrigatória e
gratuita dos quatro aos dezessete anos. Já a segunda emenda definiu que a formação de docentes
para atuar na educação básica deve ser feita em nível superior.
Em junho de 2014, foi aprovado o Plano Nacional da Educação para o período de 2014-
2024, cujas principais metas são universalizar o ensino obrigatório, ampliar a educação integral,
reduzir as taxas de reprovação e de distorção entre idade e série escolar31
, ampliar o acesso ao
ensino especial para as crianças com deficiência, elevar a escolaridade média da população para
12 anos, elevar a participação no ensino superior para 33%, duplicar as matrículas no ensino
secundário técnico, aumentar em 25% as vagas para a educação de jovens e adultos, garantir que
todos os professores da educação básica tenham nível superior, elevar a participação de docentes
Mestres e Doutores no ensino superior, aumentar o número de titulações de mestrado e doutorado
emitidos por ano, e assegurar o cumprimento da Lei do Piso (Lei 11.738 de 2008), que
estabeleceu um piso salarial para a carreira de magistério32
.
A principal e mais divulgada meta do Plano Nacional da Educação 2014-2024 foi a
destinação de 10% do PIB para a educação. Isso condiz com as políticas adotadas para ampliação
do acesso e melhoria da qualidade da educação com base em aumento da destinação de recursos,
mesmo que o país já invista em educação um valor do PIB per capita próximo da média investida
pelos países da OCDE (Banco Mundial, 2012). No entanto, o aumento de recursos só surtirá os
efeitos desejados se for acompanhado de transparência nos gastos e bom gerenciamento.
Um exemplo da dificuldade em garantir o bom gerenciamento dos recursos é o caso da
aplicação dos recursos do FUNDEB, que são ao menos parcialmente desviados em 35% dos
municípios, reduzindo os recursos disponíveis para pagamento de professores, investimentos em
infraestrutura e compra de material escolar (Ferraz et al.¸ 2012). Entre as formas mais comuns de
corrupção estão o uso de empresas fantasmas no processo de compras públicas, a utilização de
recibos falsos para a compra de bens e serviços, e superfaturamento em obras e aquisições. Nos
31
Em 2010, aproximadamente 30% dos estudantes abandonavam o ensino primário após terem passado onze anos na
escola (Banco Mundial, 2012). 32
Em 2012, o piso nacional era de R$ 1.451 (Banco Mundial, 2012).
50
municípios onde há corrupção, as taxas de abandono são maiores e o desempenho dos alunos é
menor (Ferraz et al.¸2012).
Outro problema enfrentado pela educação no Brasil é a baixa qualificação dos professores
e o fato de que “what remains apparent in Brazil is a belief among some teachers that poor
children cannot learn” (Banco Mundial, 2012, p. 37). A profissão de professor no Brasil é pouco
valorizada, de modo que os professores são ex-alunos de baixa performance e não há políticas de
incentivo para que eles tenham um melhor desempenho (Banco Mundial, 2012). Além disso, os
professores passam apenas 62% do tempo envolvidos com atividades de ensino33
, aproveitam
pouco o material didático disponível - a exposição no quadro ainda é o método de ensino
preferido - e trabalham em várias escolas para complementar a renda, tendo pouco tempo para
preparar a aula e trocar experiências.
Espera-se que o Plano Nacional da Educação contribua para tornar a profissão de
professor atraente, aumentar a remuneração e promover a capacitação continuada dos
magistrados. No entanto, a capacidade do governo federal em atingir as metas propostas pode ser
questionada, dada a descentralização da gestão da educação e o não cumprimento das metas do
IDEB. Por outro lado, a descentralização do ensino possibilitou o desenvolvimento de boas
práticas no âmbito regional.
No Estado de São Paulo, algumas escolas adotaram métodos estruturados de ensino, que
são os métodos utilizados na maioria das escolas particulares e envolvem um conjunto de livros
didáticos com qualidade reconhecida, além de estratégias pedagógicas e cronograma de
conteúdos a serem abordados. As escolas que adotaram esses métodos estruturados conseguiram
um melhor desempenho do que as escolas que não adotaram, e o desempenho das escolas com a
mudança de método aumentou com o tempo de exposição (Leme et al.¸2012). Outra inciativa do
Estado de São Paulo é a Prova de Promoção, em que os professores fazem uma prova para obter
um aumento de salário, a cada nível, a nota exigida na prova para receber o aumento é elevada
(Banco Mundial, 2012).
A política de remuneração por performance também foi adotada por Pernambuco, onde os
professores ganham um bônus salariam se cumprirem suas metas. Na avaliação dos diretores das
escolas, para 66% o programa apresentou resultados positivos. Além disso, as escolas que
33
O restante do tempo é dedicado a atividades como chamada, recolhimento de tarefas. A média da OCDE é de 85%
(Banco Mundial, 2012).
51
determinar metas mais ambiciosas tiveram melhores resultados em termos de melhoria do ensino
(Banco Mundial, 2012).
5.1.2 Ensino superior
O vestibular das universidades públicas é concorrido. Nesse contexto, a baixa qualidade
do ensino secundário das escolas públicas limita o ingresso desses alunos no ensino superior. Ao
realizar um estudo comparando as notas de estudantes de escolas particulares e de escolas
públicas no vestibular da Universidade Federal de Pernambuco Cavalcanti et al. (2010)
concluíram que, em média, os estudantes de escolas particulares possuem uma nota 19,3% maior
do que os estudantes de escolas públicas.
Mesmo após controlar as demais variáveis, como renda familiar, educação dos pais e
idade, os estudantes de escola pública continuam tendo um desempenho 4% a 17% menor do que
os estudantes de escola privada. Ou seja, a má qualidade das escolas públicas e a falta de preparo
para o vestibular levam a uma menor participação dos estudantes de escolas públicas nas
universidades públicas. Para os cursos mais concorridos, essa menor participação é ainda mais
significativa, e em cursos como medicina e direito, somente 6% dos alunos eram de escolas
públicas (Cavalcanti et al., 2010).
Apesar do controle feito no estudo, é interessante notar as diferenças de perfil entre os
estudantes de escolas públicas e privadas que ingressaram na universidade. Os estudantes de
escolas particulares tinham uma idade média de 19,6 anos, uma renda familiar média de R$ 2.189
e a escolaridade média dos pais era de 13 anos de estudo. Por outro lado, os estudantes de escolas
públicas possuíam uma idade média de 22,1 anos, uma renda familiar média de R$ 712 e pais
com uma escolaridade média de nove anos34
(Cavalcanti et al., 2010).
Essa diferença de perfil entre os estudantes oriundos de escolas secundárias privadas e
públicas também é percebida quando se compara os estudantes em universidades públicas e
privadas e está relacionada com o modo como se deu a expansão do ensino superior no Brasil. Ao
longo da década de 1990, ocorreu a expansão do ensino primário e secundário, que resultou em
uma maior procura pelo ensino superior. No entanto, as vagas nas universidades públicas eram
limitadas. A solução encontrada foi a ampliação das instituições privadas de ensino que, em
34
Segundo Dias et al. (2011), em 2009, 26% dos estudantes de graduação possuíam mais de 30 anos, e a maioria
deles estuda em instituições privadas.
52
2008, correspondiam a 90% de todas as instituições de ensino superior no país (DIAS et al.,
2011).
Apesar de ofertaram uma ampla quantidade de vagas, as mensalidades cobradas pelas
instituições privadas ainda limitam o acesso. Em 2007, o custo da educação superior, valor médio
das mensalidades, no Brasil representava 47% do PIB per capita, acima da média da América
Latina de 35% e consideravelmente acima da média dos países desenvolvidos de 10%35
. Ao
somar o custo da mensalidade com o custo de vida, o valor chega a 63% do PIB per capita
(Murakami & Blom, 2008). Esses custos combinados com o acesso desigual ao ensino secundário
resultam em baixas expectativas de ingresso no ensino superior entre as classes mais pobres
(Murakami & Blom, 2008).
Há duas iniciativas do governo federal de financiamento para os estudantes que ingressem
em instituições privadas de ensino superior. A primeira é o Fundo de Financiamento ao Estudante
do Ensino Superior (FIES), criado em 1999, que fornece empréstimos subsidiados para os
estudantes cursarem as universidades particulares que tenham tido um bom desempenho nas
avaliações do governo federal. O segundo é o Programa Universidade para Todos (PROUNI),
criado em 2005, que oferece bolsas integrais e parciais em instituições de ensino parceiras do
governo federal aos estudantes que cursaram o ensino secundário em escolas públicas ou que
possuem uma renda familiar per capita de até três salários mínimos. Apesar dessas iniciativas, a
participação do ensino superior no Brasil é de 7,6%, ainda abaixo da média dos países em
desenvolvimento de 10,5% (Barro & Lee, 2013).
Além da cobrança de mensalidades, as instituições privadas ainda são caraterizadas por
ofertarem ensino de baixa qualidade. No início, a expansão da rede privada de ensino superior se
deu com pouca supervisão, o que resultou em instituições de baixa qualidade. Em 1996, o
governo instituiu um sistema de avaliação do ensino superior, chamado Provão, que foi
substituído pelo Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes em 2004. Com o ENADE, as
universidades que tiverem notas baixas em dois ciclos seguidos poderão ser fechadas36
(Pedrosa
et al., 2013). Embora esse processo de avaliação tenha contribuído para a melhora do ensino nas
35
Os países desenvolvidos são Japão, Estados Unidos, Canadá, Holanda, Austrália, Reino Unido, Irlanda, Suécia,
Finlândia, França, Bélgica, Alemanha, Itália e Áustria (Murakami & Blom, 2008). 36
O cálculo da nota do ENADE pondera a nota dos estudantes (40%), um índice de valor agregado (30%) e dados
institucionais (30%). O ENADE é feito por estudantes do primeiro e último ano do curso (Pedrosa et al., 2013)
53
instituições privadas, no ENADE 2008, 90% das instituições com melhor desempenho, nota
cinco, eram públicas (Pedrosa et al., 2013).
Já a principal política para voltada à ampliação do acesso à rede pública de ensino
superior são as cotas. Através da Lei 12.711/2012, o governo determinou que 50% das vagas das
universidades públicas e dos institutos federais de educação deverão ser destinadas aos estudantes
que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas. Dessas vagas, metade
será exclusiva para aqueles estudantes oriundos de família com renda igual ou inferior a 1,5
salário mínimo per capita e a outra metade para os estudantes com renda acima desse patamar.
Para cada uma dessas divisões de renda, um percentual das vagas será destinado à população
negra, parda ou indígena. Esse percentual variará de acordo com a proporção desses segmentos
na população do Estado.
Embora as cotas tenham o objetivo de ampliar o acesso do estudo de baixa renda e dos
negros na universidade pública, seus resultados podem ser questionados. Afinal, conforme
abordado anteriormente, a baixa qualidade da educação básica se constitui como um importante
limitador das oportunidades de ensino.
Por fim, o governo brasileiro instituiu em 2011 o Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Técnico e Emprego (PRONATEC), com o objetivo de ampliar a oferta de cursos de educação
profissional e tecnológica para estudantes do ensino médio e jovens adultos, com foco na
população de baixa renda. Para isso, são oferecidas a Bolsa-Formação Estudante para os alunos
do ensino médio e a Bolsa-Formação Trabalhador, que atende pessoas em vulnerabilidade
econômica. Ambas as Bolsas incluem cursos gratuitos, alimentação, transporte e o material
didático necessário. Apesar de ser uma iniciativa importante, eu seus dois primeiros anos, o
Programa operou com até 40% das vagas ociosas (Cassiolato & Garcia, 2014).
5.2 Rússia
A política educacional na Rússia tem o importante papel de auxiliar o país em sua
transição para uma economia de mercado e modernização, e também para responder aos desafios
de uma população que está envelhecendo e diminuindo. Segundo o Bando Mundial (2011), a
população da Rússia está envelhecendo, de modo que 15% da população terá 70 anos ou mais até
2050. Além disso, desde 1992, a população está diminuindo e em um ritmo mais acelerado do
54
que aquele percebido pelos países europeus. Embora as taxas de fertilidade da Rússia e dos países
europeus sejam parecidas, a mortalidade na Rússia é mais alta. Um homem russo vive em média
16,4 anos a menos que um homem americano e 19,7 anos a menos que um homem japonês. Já
uma mulher russa vive em média oito anos a menos que uma mulher americana e 13,1 anos a
menos que uma mulher japonesa (Banco Mundial, 2011).
Gráfico VIII: População na Rússia em milhões de habitantes (1980-2025)
Fonte: Elaboração própria com uso da Base de Dados da ONU (2014).
A linha pontilhada indica previsões.
Segundo o Banco Mundial (2011), a Rússia enfrenta riscos reais de empobrecimento
devido aos altos custos de uma população envelhecida. Para mitigar esse problema, quatro
alternativas poderiam ser consideradas, como aumento da participação da população no mercado
de trabalho, aumento da idade de aposentadoria, aumento do número de trabalhadores imigrantes
e aumento da produtividade (Banco Mundial, 2011).
A participação da população na mão de obra já é relativamente alta, visto que o
desemprego está estável em torno de 5,5%. Para se aumentar a idade de aposentadoria, seriam
necessárias mudanças no sistema de saúde que refletissem em uma maior expectativa de vida, o
que é difícil de ser feito. A participação de imigrantes na economia também já é relativamente
alta, dado que 8,4% da população na Rússia nasceu em outro país. Ainda assim, o governo tem
feito esforços para atrair imigrantes, principalmente através do aumento do fluxo de estudantes
130
135
140
145
150
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025
População da Rússia (milhões)
55
estrangeiros. Com isso, o aumento da produtividade dos trabalhadores é a alternativa mais
consistente para lidar com a questão demográfica (Banco Mundial, 2011).
O sistema educacional russo prevê 11 anos de ensino compulsório. Segundo Barro e Lee
(2013), mais de 55% da população está matriculada ou concluiu o ensino superior e menos de 1%
da população com mais de 15 anos não tem acesso à educação. Apesar disso, o país possuiu um
desempenho abaixo da média dos países da OCDE em testes internacionais como o PISA, e em
2010, 40% dos russos permaneciam desempregados após a graduação e somente 25%
encontravam trabalho de acordo com a sua formação (Morgan & Kliucharev, 2012). Portanto, o
principal desafio à política educacional russa é melhorar a qualidade do ensino ofertado, para que
isso se reflita em ganhos de produtividade.
Ressalta-se que apesar dos problemas do sistema educacional russo, a Rússia ainda tem a
8ª melhor educação da Europa e a 13ª melhor educação do mundo, segundo os dados do Global
Index of Cognitive Skills and Educational Attainment, elaborado pela Pearson/Economist
Intelligente Unit (2014). Esse Índice compara 40 países37
com base em dois critérios, habilidades
cognitivas (desempenho em testes internacionais, como o PISA), e participação no ensino (taxas
de alfabetização e de conclusão de cada nível de ensino).
5.2.1 Ensino primário e secundário
Em 2010, 41% dos adultos afirmavam que a educação na Rússia estava pior do que
quando eles estudavam (Burosiak, 2013). No entanto, essas pessoas mostraram pouca disposição
em aceitar reformas no sistema educacional, pois a falta de confiança nas instituições russas faz
com que mesmo a parte da população que deseja reformas desconfie das políticas propostas pelo
governo. Conforme Burosiak, (p. 8, 2013), “any social and economic or political reforms can be
carried out only if there is a mass trust in the state institutions that are implementing them,
otherwise the population will not fell that the reforms will be of benefit to them or their families”.
No período soviético, a educação era totalmente financiada pelo governo, com livre
acesso e, para os pais, todas as escolas tinham um nível similar de qualidade. Com a mudança de
37
Os países do índice são: Coreia do Sul, Japão, Cingapura, Hong-Kong (China), Finlândia, Reino Unido, Canadá,
Holanda, Irlanda, Polônia, Dinamarca, Alemanha, Rússia, Estados Unidos, Austrália, Nova Zelândia, Israel, Bélgica,
República Tcheca, Suíça, Noruega, Hungria, Suécia, Itália, Áustria, Eslováquia, Espanha, Bulgária, Romênia, Chile,
Grécia, Turquia, Tailândia, Colômbia, Argentina, Brasil, México e Indonésia.
56
regime, o sistema educacional foi reformado, e os pais passaram a lidar com problema do número
limitado de vagas nas escolas de maior qualidade (Banco Mundial, 2012). Primeiramente, o
governo tentou manter o acesso universal, de modo que qualquer aluno poderia pleitear uma vaga
nesses centros de maior qualidade. O resultado, no entanto, foram apenas enormes filas de espera
e pagamento de suborno aos diretores das escolas. Depois, o governo tentou instituir testes de
admissão. Porém, novamente a prática do suborno era comum, e somente as famílias mais ricas
conseguiam pagar tutores (Burosiak, 2013).
A corrupção é um problema crônico na Rússia e que certamente afeta o sistema
educacional. O pagamento de subornos para ingressar nas escolas de melhor qualidade e no
ensino superior, ou para obter melhores notas em testes, ou demais privilégios de diretores e
professores é uma prática comum (Burosiak, p. 29, 2013).
What we are seeing here is that the corruption component is welcomed by those who
participate in it because it weeds out undesirable participants in the educational process.
(…) Nonetheless, parents do choose state schools, since they do not trust private
education, and the quality of education, as they see it is a high value (Burosiak, p. 29,
2013).
Apesar da resistência de parte da população e da dificuldade em coibir práticas corruptas,
o governo implementou algumas mudanças. Em 1992, foi publicada a Lei da Federação Russa
3266-1/1992, conhecida como Lei da Educação, que reformulou o sistema educacional russo,
contribuindo para a transição do país para uma economia de mercado. Para isso, a Lei da
Educação trouxe importantes mudanças como permitir a criação de instituições privadas de
ensino e a formação de parcerias internacionais. Além de contribuir para a transição, a Lei de
1992 é a base do sistema educacional da Rússia e serve de guia aos programas educacionais do
governo federal que buscam melhorar a qualidade da educação no país.
No ensino pré-primário e primário, um dos desafios trazidos pela mudança demográfica é
a redução no número de indivíduos em idade escolar, o que faz com que algumas escolas sejam
fechadas por falta de alunos (Banco Mundial, 2012). Essa falta de alunos não significa que não
existem alunos na região que era atendida pela escola que fechou, mas sim que o número de
alunos não justifica a manutenção da escola. Logo, a decisão de fechar algumas escolas deixou
alguns alunos sem suporte.
A solução encontrada pelo governo russo foi disponibilizar vouchers, para que os pais que
não conseguem matricular seus filhos em instituições públicas possam matriculá-los em
57
instituições privadas. Por um lado, os vouchers resolveram o problema da falta de vagas. Por
outro, criaram um problema para a qualidade da educação, visto que essas unidades particulares
não estão sujeitas aos mesmos critérios de avaliação e fiscalização que as escolas públicas (Banco
Mundial, 2012).
No ensino secundário, os estudantes podem optar entre o ensino técnico e vocacional
(preparação para o ensino superior). Apesar da possibilidade de escolha, os estudantes buscam
evitar o ensino técnico, pois a lista de cursos ofertados não é atualizada desde o final do regime
soviético. Com isso, a mão-de-obra formada nesses cursos não corresponde às necessidades do
mercado e esses jovens acabam desempregados (Banco Mundial, 2012).
Em setembro de 2005, o Presidente da Rússia, Vladimir Putin, anunciou o lançamento de
quatro projetos nacionais nas áreas de educação, saúde, habitação e agricultura e indústria, com o
objetivo de atuar sobre a questão demográfica. Na área de educação, as principais estratégias
adotadas foram a identificação de líderes e disseminação de boas práticas, e a introdução de
novos mecanismos de gestão.
Para os ensinos primário e secundário, a principal política adotada com o Plano Nacional
– Educação foi a introdução de uma variável de performance no salário dos professores. Nessa
faixa de ensino, 90% dos professores são mulheres e recebem um salário abaixo da renda per
capita do país, e abaixo da média da remuneração dos demais servidores públicos (Banco
Mundial, 2012). A recompensa por performance tem o valor de 200 mil rublos38
e é paga
anualmente aos mil melhores professores39
(Ministério da Educação da Rússia, 2014).
Outras políticas como incentivos aos alunos com maior rendimento, processos de
capacitação e certificação dos professores e gestores das escolas, e maior autonomia das escolas
estavam presentes no Projeto Nacional - Educação, porém foram implementados de forma
irregular ao longo das diferentes escolas e regiões da Rússia (Banco Mundial, 2012).
Em 2009, um novo currículo foi anunciado. Os professores fizeram cursos de capacitação
ao longo de 2010 e 2011, e em setembro de 2011 o currículo entrou oficialmente vigor. Contudo,
a mudança curricular ainda enfrenta resistência dos pais. Embora alguns conteúdos não sejam
mais tão necessários quanto eram 20 anos atrás, a mudança curricular sofre resistência da
38
Em agosto de 2014, o prêmio de 200 mil rubros era equivalente a aproximadamente 12 mil reais (Banco Central do
Brasil, 2014). 39
A política de recompensa por performance começou a ser aplicada em 2006. Inicialmente, de 2006 até 2009, em
cada ano, os 10 mil melhores professores eram recompensados em 100 mil rubros. A redução do número de
professores e aumento do prêmio foi implementada em 2010 e está em vigor desde então.
58
população. Com isso, o currículo escolar permanece enrijecido, sendo difícil acrescentar novos
tópicos mais condizentes com o que seria necessário para o ingresso nas Universidades ou no
mercado de trabalho (Burosiak, 2013).
Outro problema do ensino secundário é o gasto ineficiente dos recursos. Nessa faixa de
ensino, há um professor para cada oito alunos, consideravelmente acima da média da OCDE de
14 alunos por professor. Além disso, a origem dos recursos é centralizada, de modo que 75% dos
recursos da educação tem origem municipal ou regional e somente 25% origem federal (Banco
Mundial, 2012). Então, embora o gasto do governo por aluno, em relação ao PIB per capita,
tenha aumentado de 15% em 2003 para 20% em 2010, há questionamentos sobre o uso eficiente
desses recursos e a sua distribuição.
5.2.2 Ensino superior
O ensino superior foi o mais afetado pela mudança de regime. Após 1990, as
Universidades russas perderam grande parte do suporte financeiro do governo central soviético e
precisaram se adequar (Gänzle, Meister & Conrad, 2009). Somente a partir dos anos 2000, o
governo russo voltou a aumentar os investimentos nas universidades, elevando o gasto público
por aluno no ensino superior de 12% para 21%, em relação ao PIB per capita, no período de
2003 a 2010. Ainda assim, mais de 55% da população está matriculada ou possui ensino superior
completo (Barro & Lee, 2013).
Assim como no ensino técnico, os cursos ofertados pelas universidades públicas russas
pouco mudaram em relação ao período soviético. Por exemplo, algumas engenharias, como
aeroespacial, continuam tendo um grande número de vagas, embora sua importância para a
economia russa seja menor. Então, o número de vagas ofertadas e a destinação dos recursos não
refletem as novas necessidades da economia russa (Berdashkevich, 2011).
Por outro lado, a queda nos investimentos públicos do governo deu impulso à formação
de universidades privadas, algo impensável no período soviético. Desde 2001, o número de
alunos aplicando para bolsas em universidades privadas é maior do que o número de alunos
aplicando para vagas em universidades públicas. Então, o aumento do número de alunos
matriculados no ensino superior se dá, principalmente, através do aumento das matrículas em
instituições privadas (Banco Mundial, 2012). Dada a rigidez dos cursos ofertados nas
59
universidades públicas, também cabe às universidades privadas ofertar a maior parte das vagas
dos cursos considerados “ocidentalizados”, como Economia (Berdashkevich, 2011).
Assim como no restante do sistema educacional, houve uma reforma nos currículos do
ensino superior a partir de 2010, que permitiu que as universidades pudessem ter mais
independência na formulação de seus currículos (Banco Mundial, 2012). Apesar do espaço para
mudanças no currículo ter sido aberto, poucas universidades realmente reestruturaram as suas
grades. Por outro lado, no ensino superior a remuneração dos professores continua baseada no
tempo de atuação na academia e não em performance.
A política que teve maior impacto nessa faixa de ensino foi a competição “Universidades
Nacionais de Pesquisa”, em que as Universidades agraciadas com esse título possuem maior
autonomia e recebem um maior repasse de recursos do governo federal (Morgan & Kliucharev,
2012). Para conseguir esse status, as universidades tiveram que apresentar um alto número de
pesquisa e projetos inovadores, diversidade na pesquisa científica, capacidade de mudança no
currículo e na gestão para adequar as universidades às novas necessidades do país, e professores
com boa formação (Morgan & Kliucharev, 2012).
Os recursos extras recebidos pelas Universidades Nacionais de Pesquisa devem ser
utilizados em atividades de inovação, desenvolvidas em parceria com a incubação de pequenas
empresas, visando a comercialização de produtos tecnológicos alinhados com uma lista de
prioridades definida pelo governo (Berdashkevich, 2011). A competição também prevê que as
Universidades que não alcançarem um padrão mínimo devem se juntar a instituições mais fortes,
ou serão fechadas (Gänzle, Meister & Conrad, 2009). Segundo o Banco Mundial (2012), o
programa é um exemplo das políticas que visam modernizar o sistema educacional do país e
incentivar a pesquisa e inovação.
Outra estratégia adotada pelas Universidades russas para obter mais recursos e se
modernizar é apostar na internacionalização. A Lei da Educação de 1992 também permitiu que as
instituições russas fizessem parcerias com instituições estrangeiras. Esses contatos foram cruciais
para as universidades, que ao perder recursos do governo russo, contavam com parcerias
internacionais para capacitação de pessoal e compra de novos equipamentos (Gänzle, Meister &
Conrad, 2009).
Em 2003, a Rússia deu um passo importante para a internacionalização de suas
universidades ao assinar a Declaração de Bologna. O processo de Bologna foi desencadeado em
60
1999, quando 29 Ministros da Educação da Europa assinaram a Declaração de Bologna com o
objetivo de aprimorar a compatibilidade entre os sistemas educacionais dos países europeus,
permitindo maior mobilidade dos estudantes e aumentando a qualidade dos sistemas educacionais
dos países membros (Gänzle, Meister & Conrad, 2009).
Em 2007, a Rússia reformulou o seu ensino superior, que deixou de ter duração de 5
anos40
, para ter uma primeira fase de 4 anos, seguido de um possível mestrado de 2 anos,
conforme o modelo europeu (Banco Mundial, 2012). Apesar dessa adequação ter sido importante
para viabilizar a integração russa ao processo de Bologna, alguns obstáculos como rigidez dos
currículos e ausência de testes de qualidade persistem.
Além desses obstáculos, as regiões de fronteira com a Europa são mais favoráveis ao
Processo. No restante do país, há fortes críticas de que a participação no Processo de Bologna
seria a ocidentalização da educação russa. Devido a essas críticas, Moscou determinou que as
universidades russas não podem aderir a critérios da Declaração de Bologna independentemente,
precisando de autorização do governo central (Gänzle, Meister & Conrad, 2009).
Por fim, os chamados on-the-job training são especialmente importantes para a Rússia,
devido às condições demográficas do país. Em 2009, 52% das firmas de manufatura afirmaram
oferecer treinamentos a seus funcionários, acima da média de 35% dos países da União Europeia.
Para 50% dos funcionários, os treinamentos dentro da empresa são a forma mais eficiente de
aprendizado (Banco Mundial, 2011). Por outro lado, o investimento em capacitação de pessoal
ainda é considerado pequeno. Em 2010, os gastos em treinamento corresponderam somente a
0,3% dos gastos relacionados à força de trabalho; na França, esse valor é de 1,5%. Além disso, os
trabalhadores de pequenas empresas, pessoas com mais de 55 anos, trabalhadores rurais e
imigrantes raramente tem acesso aos treinamentos (Banco Mundial, 2012).
5.3 Índia
A primeira meta para universalização da educação básica da Índia era dez anos após a
independência do país, ou seja, em 1957 (Mehrotra, 2012). No entanto, em 2010, a escolaridade
média da população com mais de 15 anos ainda era de 5,2 anos, abaixo da média dos países em
40
Ao se graduar nos antigos cursos superiores de cinco anos, o indivíduo se formava com um grau de “especialista”,
que era tido como próximo, porém não equivalente, do grau de mestre no sistema europeu.
61
desenvolvimento de 7,2 anos, e a proporção de indivíduos sem escolaridade estava acima de
30%, chegando a 45% entre as mulheres (Barro & Lee, 2013). Logo, a Índia ainda tem o desafio
de ampliar o acesso à educação básica.
A maioria da população indiana é hindu (80,5%), dividida nas castas altas Brahmas,
castas médias Xátrias e Vaicias, e castas baixas de Sudras e Párias, também chamados de Dálits.
Os restantes 19,5% da população são compostos por muçulmanos (13,4%), cristãos (2,3%) e
outros (3,8%) (Varma & Kapur, 2010). Essa divisão social do país resulta na exclusão de alguns
grupos do sistema de ensino, em que os membros das castas baixas, muçulmanos e mulheres
possuem historicamente um menor grau de escolaridade que o restante da população. Além disso,
essa diferença de escolaridade é ainda maior nos Estados mais pobres, conhecidos como
BIMARU - Bihar, Madhya Pradesh, Rajasthan e Uttar Pradesh (Lewin, 2011).
Gráfico IX: Participação por nível de ensino da população com mais de 15 anos da Índia
Elaboração própria com dados de Barro e Lee (2013).
Os dados consideram a população que concluiu ou está matriculada em cada ano de ensino.
Com o objetivo de ampliar o acesso e a qualidade do ensino, no período de 2001 a 2013, o
governo indiano lançou três programas, um para cada um dos níveis de ensino (SSA, 2013).
Embora a proporção de indivíduos sem escolaridade tenha caído e a participação no ensino
secundário e superior tenha aumentado, conforme mostra o gráfico acima, chama a atenção o fato
de que a participação no ensino primário se manteve virtualmente estagnada. Isso pode indicar
43%
20%
33%
5%
33%
20%
39%
8%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Sem escolaridade Primário Secundário Superior
Participação por nível de ensino na Índia
2000 2010
62
que os grupos socialmente excluídos continuam sem ter acesso à educação, apesar das políticas
implementadas.
5.3.1 Ensino primário e secundário
A primeira iniciativa voltada para a universalização da educação básica na Índia é o Sarva
Shiksa Abhiyan (SSA), que pode ser traduzido como Movimento da Educação para Todos
(Mehrotra, 2012). O principal objetivo do SSA é garantir o acesso à educação gratuita para as
crianças de 6 a 14 anos, que representam um universo de quase 200 milhões de crianças. Para
isso, o programa prevê a abertura de escolas e a melhora da infraestrutura de ensino, como
construção de mais salas de aula e banheiros e oferta de água potável em todas as escolas (SSA,
2014).
O SSA foi idealizado no início da década de 1990, porém só entrou em prática em 2001,
quando foram disponibilizados os primeiros recursos para a sua implementação. Em 2009, o SSA
ganhou o instituto legal que precisava, com a aprovação do Right to Education Act (RTE), que
tornou compulsório o ensino para todas as crianças entre 6 e 14 anos. Essa Lei também prevê a
redução da razão alunos por professor de 45 para 30, aumento do gasto em educação para 6% do
PIB, quotas de 25% para os alunos mais pobres e de castas marginalizadas nas escolas privadas, e
proíbe castigos corporais (RTE, 2014).
Outra medida do Right to Education Act foi a introdução nas escolas do School
Management Committee, formado por representantes eleitos da comunidade local, pais e
professores (Mehrotra, 2012). Embora tenha um amplo mandato para fiscalizar as escolas, o
principal trabalho exercido é verificar presença dos professores. Em um dia letivo normal na
Índia, em média 25% dos professores não comparecem no trabalho. Além disso, apenas 50% do
tempo gasto pelos professores no trabalho é destinado à atividade de ensino (Banco Mundial,
2014).
Através desses esforços, a taxa de alfabetizados aumentou de 65% em 2001, para 73% em
201141
(MHRD, 2013). Porém, o último relatório de implementação da lei da educação
compulsória indicava que ainda existiam mais de oito milhões de crianças sem acesso à educação
41
Por alfabetizados, entende-se qualquer pessoa acima da idade de 7 anos que seja capaz de ler e escrever qualquer
língua reconhecida oficialmente (MHRD, 2013).
63
e que faltavam mais de 500 mil professores no país (RTE, 2014). Essa proporção de analfabetos é
muito alta e indica a dificuldade de universalizar o acesso à educação entre os grupos socialmente
excluídos. Em 2001, 75% dos meninos eram alfabetizados, contra 54% das meninas. Uma década
depois, a diferença de gênero diminuiu, porém a taxa de alfabetizados entre os meninos ainda era
de 81% e entre as meninas era de 65% (MHRD, 2013).
Essa desproporção no ensino de meninas e meninos se repete para todos os níveis de
educação (Lewni, 2011). Em um estudo com 605 crianças no último ano do ensino primário do
estado indiano de Madra Pradesh, 130 não ingressaram no ensino secundário (Siddhuu, 2011).
Desse grupo, 89 eram meninas. Ou seja, 26% das meninas não deram continuidade aos estudos,
enquanto entre os meninos a taxa era de 11,5%. A principal razão do abandono dos estudos pelas
meninas é que uma vez que elas atingem a puberdade não é esperado que elas continuem
estudando, mas sim que assumam mais tarefas domésticas e se preparem para o casamento.
As castas menos favorecidas também são mais sujeitas a um menor acesso à educação e a
não continuidade dos estudos. Para as castas baixas, o principal motivo para abandono do ensino
é o trabalho infantil ou a impossibilidade de apresentar todos os documentos exigidos para se
matricular na escola (Siddhuu, 2011). Outro complicador é que a exclusão por gênero ou por
casta varia entre as regiões da Índia. Enquanto no estado de Kerala a taxa de analfabetismo é de
7%, em Bihar a taxa chega a 36% (Lewin, 2011).
Com o objetivo de fomentar a continuidade do ensino e o acesso à educação secundária, o
SSA foi complementado pelo Rastriya Madhyamic Shiksha Abhyiyan (RMSA), que tem como
objetivo ampliar o acesso ao ensino secundário (Lewin, 2011). O programa foi lançado em 2009
e sua principal meta é ter 75% da população com ensino secundário. Assim como no SSA, o
RMSA prevê a construção de novas escolas – uma por município ou distrito - e a melhoria da
infraestrutura das escolas existentes (Siddhuu, 2011).
Como o RMSA prevê a construção de somente uma escola de ensino secundário por
município ou distrito, em algumas regiões da Índia faltam vagas nas escolas públicas. Para
resolver esse problema, o governo estabeleceu uma forma de parceria público-privada, em que a
expansão da rede privada de ensino é ampliada para atender às áreas onde não há escolas públicas
(Shivastava, 2010). Essa forma de parceria pública-privada está em sintonia com o
compartilhamento dos custos da educação existente no sistema educacional indiano, em que 45%
das escolas de ensino secundário são públicas, sendo 10% financiadas pelo governo local, 25%
64
das escolas são públicas mistas, ou seja, recebem o pagamento de mensalidades e recursos do
governo, e 30% das escolas são privadas puras (Lewin, 2011).
As escolas privadas puras são a preferência dos pais, pois consideram que o ensino
ofertado nessas escolas é de maior qualidade (Härmä, 2011). Porém, segundo Chudgar e Quin
(2012), o desempenho dos alunos das escolas privadas de baixo custo não é superior ao
desempenho dos alunos de escola pública ou privada mista. Somente algumas escolas privadas,
normalmente onde as mensalidades são consideradas caras, de fato possuem uma qualidade
superior no ensino.
Em relação à qualidade do ensino, em 2009, 60% das crianças de 6 a 14 anos não sabiam
ler, embora 95% delas estivessem matriculadas na escola, e 75% das escolas da zona rural tinham
crianças de anos diferentes do ensino primário dividindo a mesma classe (Muralidharan &
Sundararaman, 2011). Buscando melhorar esses indicadores, o governo promoveu duas reformas
curriculares. Em 2005, foi apresentado National Curriculum Framework (NCF) e, em 2010, o
National Curriculum for Teacher Education (NCTE).
O NCF tem como principais objetivos introduzir novos métodos de ensino, flexibilizar os
métodos de avaliação, e melhorar a infraestrutura física das escolas. O foco da mudança
curricular foi introduzir uma abordagem holística, trazendo questões da vida cotidiana para a sala
de aula, e centrada no aluno. O sistema educacional indiano se tornou bilíngue, de modo que as
escolas ensinavam em inglês e no dialeto local, quando existente, e as avaliações passaram a ser
construídas para verificar o desenvolvimento de competências. Por fim, foram destinados
recursos para melhorar a infraestrutura das escolas, principalmente o tamanho das salas de aula,
mobília, acesso à água potável e a estrutura sanitária. Essas mudanças afetaram principalmente as
escolas da zona rural.
A implementação do novo currículo ficou aquém do desejado, pois os professores não
estavam capacitados para atuar de acordo com a nova abordagem proposta (Saigal, 2012). Então,
o governo aprovou o NCTE que trata da formação e capacitação continuada dos professores. Na
Índia, não há cursos de ensino superior para a formação de professores e, até o lançamento do
NCTE, a formação do professor era a mesma, independentemente do nível de ensino a que ele
fosse se dedicar. A inspiração para a construção do NCTE foi um programa regional, o Quality
Education Program, implementado de 2007 a 2011 na província de Rajasthan.
65
O Quality Education Program consistia na formação de grupos de professores
experientes que visitavam as escolas semanalmente para oferecer suporte pedagógico aos demais
professores, discutir estratégias de ensino e auxiliar na elaboração de planos de ensino. O
objetivo era ajudar os professores a se adequarem ao novo currículo e a promover um aumento da
qualidade da educação, uniformizando a qualidade de ensino pelo país (Saigal, 2012). As escolas
abrangidas pelo programa estavam localizadas na zona rural e possuíam sérias falhas estruturais,
como pequeno quadro de funcionários e violência física contra os alunos. O programa foi bem
sucedido em introduzir novos métodos de ensino e em implementar o novo currículo. O contato
próximo do governo com a realidade local de cada escola também foi importante para um
planejamento mais realista (Saigal, 2012).
Por fim, outra iniciativa regional e que tem apresentado bons resultados é o pagamento
dos professores com base em performance realizado no estado de Andra Pradesh, e que foi
estudado por Muralidharan e Sundararaman (2011). Segundo esses autores, 80% dos professores
eram favoráveis a uma remuneração com base em performance, embora o apoio a essa prática
diminuísse com a idade e o salário base. O principal motivo para a alta adesão ao programa era de
que o bônus era pago acima do salário base. Na Índia, os professores de escolas públicas recebem
um salário de Rs 10 mil por mês, consideravelmente acima da renda per capita de Andra Pradesh
de Rs 2,5 mil (Muralidharan & Sundararaman, 2011). No programa piloto realizado, o bônus era
pago de acordo com o desempenho dos estudantes em testes padronizados. A principal
reclamação em relação ao critério para avaliação da performance era que o desempenho em testes
indicaria somente uma das faces do ensino.
5.3.2 Ensino superior
Dando continuidade aos programas para ampliação do acesso ao ensino primário e
secundário, em 2013, foi aprovado o Rashtriya Uchchatar Shiksha Abhiyan (RUSA), que pode
ser traduzido como Missão para Educação Superior Nacional. Os principais objetivos do RUSA
são elevar a participação no ensino superior para 25%, melhorar a qualidade do ensino, introduzir
procedimentos para avaliação das universidades, corrigir a desigualdade regional através da
criação de instituições de ensino superior nas regiões mais afastadas dos polos acadêmicos,
aumentar a formação de profissionais nas áreas mais demandadas, e incentivar a pesquisa.
66
Para atingir esses objetivos, o governo aumentou os recursos destinados à educação
superior através da criação de um fundo (RUSA, 2013). Todos os estados indianos e instituições
de ensino superior interessadas podem solicitar recursos do fundo, desde que cumpram com uma
lista de exigências. Para os Estados, essa lista envolve o estabelecimento de um Conselho
Estadual de Educação, que será responsável pelo planejamento estratégico, monitoramento e
avaliação da educação e a aderência ao sistema nacional de avaliação, entre outras metas. Já as
universidades devem se comprometer em ampliar o acesso dos grupos marginalizados, promover
o ensino interdisciplinar, fazer reformas para melhorar a infraestrutura física da universidade, e
incentivar a pesquisa e inovação (RUSA, 2013). Com isso, o programa espera promover tanto a
construção de novas universidades estaduais, como melhorar as instituições já existentes. Por ter
sido lançado há pouco tempo, ainda não é possível avaliar os resultados do RUSA.
A distribuição dos recursos públicos destinados ao ensino superior é feita de forma
diferenciada para cada tipo de instituição, e a preocupação fundamental do governo é garantir o
financiamento de instituições que possam ser reconhecidas internacionalmente e não a ampliação
do acesso (Altbach, 2009). O sistema de ensino superior na Índia é composto por seis instituições
distintas: Universidades Centrais, Universidades Estaduais, Instituições de Importância Nacional,
Universidades de Alta Performance, Instituições sob o Poder Legislativo e Universidades
Privadas (Desiraju, 2008).
Em relação à divisão de alunos, 48% frequentam Universidades Privadas e o restante se
divide entre as diversas instituições públicas (RUSA, 2013) e, assim como no restante do sistema
educacional, há compartilhamento dos custos, em que algumas instituições privadas também
recebem recursos do governo. Em relação à desigualdade regional, enquanto na zona urbana 32%
da população com mais de 25 anos está matriculada ou concluiu o ensino superior, na zona rural
essa taxa é de 14% (RUSA, 2013).
As principais instituições de ensino superior da Índia são os Institutos Indianos de
Tecnologia (IIT), que são considerados Instituições de Importância Nacional. O objetivo dos IIT
é ser instituições líderes internacionalmente no ensino superior. Para isso, no primeiro ano, os
alunos cursam matérias básicas e somente a partir do segundo ano atendem às disciplinas
específicas de seus departamentos. Ao final do terceiro ano, os alunos devem fazer um estágio em
uma indústria ou um projeto de pesquisa em alguma instituição acadêmica (Varma & Kapur,
2010).
67
O primeiro IIT foi inaugurado em 1951 e, até 2007, outros seis foram construídos. Em
2008, o governo iniciou uma política de expansão dos IITs que resultou na abertura de mais nove
instituições entre 2008 e 2012. O governo central é o principal financiador dos IITs, o que faz
com que as mensalidades pagas pelos alunos sejam mais baixas do que a média de preços de
cursos de engenharia na Índia42
. Para os estudantes das castas baixas, também há quotas de
22,5% (Varma & Kapur, 2010). Apesar dessas políticas de inclusão, a maioria dos alunos dos
IITs pertence a grupos privilegiados da sociedade indiana, e somente 1% dos alunos são
muçulmanos e 10% são mulheres (Varma & Kapur, 2010).
As quotas para estudantes das castas baixas são obrigatórias, embora a sua proporção do
número de vagas varie de acordo com o estado e o modelo de instituição. O sistema padrão é
garantir 50% das vagas para membros dessas castas. Porém, alguns estados como Maharashtra
elevaram as quotas para 73%, determinando sub-categorias para cada grupo social (Sahni &
Shankar, 2012). Outra peculiaridade das quotas na Índia, é que o estado pode determinar quotas
para seus cidadãos. 43
Por fim, algumas críticas podem ser feitas à educação superior indiana. Primeiramente, a
evolução do aumento do acesso ensino superior tem sido um processo muito lento (Altbach,
2009). Segundo, a educação na Índia ainda é pouco internacionalizada, o país não tem
universidades listadas entre as melhores e também enfrenta dificuldade em atrair os melhores
acadêmicos indianos de volta para o seu país (Altbach, 2009). Terceiro, como o ensino superior é
regulamentado a nível estadual, quando o RUSA foi aprovado e as universidades passaram a se
sujeitar à regulamentação federal, a burocracia aumentou (RUSA, 2013).
5.4 China
Em cinquenta anos, a China quadruplicou a escolaridade média da sua população com
mais de 15 anos (Barro & Lee, 2013). Essa expansão do ensino foi um grande feito para um país
que é o mais populoso do mundo, com mais de 1,3 bilhão de habitantes e onde 50% deles ainda
vivem na zona rural (CIA Factbook, 2014). A China também aumentou a sua participação nas
patentes concedidas em relação ao total mundial de 4% em 2001 para 30% em 2012, e
42
Os Institutos Indianos de Tecnologia são instituições privadas mistas. 43
O ingresso no IITs ocorre através de uma prova. Como esses Institutos são considerados modelo para a educação
superior indiana, as demais universidades também adotaram esse critério (Varma & Kapur, 2010).
68
universidades chinesas passaram a integrar a lista das melhores universidades do mundo (Banco
Mundial, 2014; Times Higher Education, 2014).
Conforme será apresentado a seguir, essa ampliação da qualidade e do acesso ao ensino
não ocorreu ao acaso, mas são frutos de políticas implementadas ao longo das últimas décadas,
que promoveram a universalização do ensino primário, reformularam e modernizaram o currículo
do ensino primário e secundário, e incentivaram a internacionalização das universidades chinesas
e a sua integração com o setor produtivo. Porém, é claro que ainda restam desafios, como a baixa
escolaridade das regiões mais pobres e a alta interferência governamental no setor de pesquisa .
Apesar da China ter, há mais de duas décadas, uma Lei que prevê nove anos de educação
compulsória, a escolaridade média ainda é de oito anos (Barro & Lee, 2013). Nesse contexto, a
expansão do sistema de ensino para as províncias mais pobres, onde a população ainda vive
predominantemente no meio rural, é fundamental para a redução da desigualdade regional e da
pobreza. Na educação superior e no setor de pesquisa, há um alto nível de regulamentação do
governo central, que é o órgão responsável pela emissão de diplomas, aprovação dos currículos e
da introdução de novos métodos de ensino, e da determinação do que deve ser pesquisado (Yang
& Welch, 2012).
5.4.1 Ensino primário e secundário
Desde 1986, com a aprovação da Lei da Educação Compulsória, a China possui nove
anos de educação compulsória. No entanto, somente a partir de 1997, com o início da reforma do
sistema de ensino, o país conseguiu avançar no cumprimento da meta de escolarização da
população (Nanzhao & Muju, 2007). Essas reformas buscaram ampliar o acesso à educação
básica, através de políticas focadas nas regiões mais pobres e menos escolarizadas do país, e
também através de políticas que promovessem o compartilhamento dos custos da educação, seja
via criação de instituições privadas de ensino, seja via doações para o ensino público. Além de
ampliar o acesso, o governo chinês também promoveu uma reforma curricular visando aumentar
a qualidade do seu sistema educacional.
As escolas privadas, chamadas de minban, começaram a emergir na China a partir da
década de 1980, com o fim da Revolução Cultural, para suprir o gap educacional que existia
entre a procura e a oferta de ensino. Porém, somente em 1997, foi aprovada a Lei de Promoção
69
das Escolas Privadas que regulamentou a atuação dessas escolas e reconheceu o seu papel na
promoção do acesso à educação. A palavra minban significa “dirigida pelo povo” e é preferida
pelos chineses ao termo “privada” (Nanzhao & Muju, 2007). Apesar da expansão dos minban, o
ensino ainda é primordialmente financiado pelo governo, que também conta com grandes
doações da população44
.
Em 2001, o Conselho de Estado45
aprovou a Resolução para Reforma e Desenvolvimento
da Educação Básica, que determinou que o governo federal seria o responsável por gerenciar e
financiar a educação nas regiões mais pobres do país, onde a educação primária ainda não havia
sido universalizada (Nanzhao & Muju, 2007). Nesse sentido, o governo federal tem atuado para
estabelecer metas para o sistema educacional e oferecer os recursos necessários para o seu
cumprimento, como financiamento e suporte técnico.
No entanto, a atuação do Conselho de Estado não indica um processo de centralização da
educação chinesa. Pelo contrário, o governo central está progressivamente transferindo às
autoridades locais a responsabilidade de planejar, monitorar, financiar e implementar as políticas
educacionais, o que é importante para permitir uma maior adequação do sistema de ensino à
realidade local (Nanzhao & Muju, 2007).
Após a conclusão dos nove anos de educação compulsória, os alunos podem ingressar no
ensino secundário, que é composto por escolas vocacionais de preparação para o ensino superior
e escolas técnicas ou profissionalizantes (Nanzhao & Muju, 2007). O ensino técnico é
considerado a base do desenvolvimento econômico e social da China e também foi fortalecido na
última década, através do Plano de Ação para Renovação da Educação de 2003. Esse Plano tinha
como objetivo promover uma maior integração entre a indústria e as unidades de ensino técnico,
compatibilizando os cursos ofertados com as necessidades do mercado de trabalho, além de
ampliar o número de vagas ofertadas (Nanzhao & Muju, 2007).
Não obstante essas iniciativas, a reforma mais ampla e que teve maior impacto na
qualidade do ensino chinês foi a reforma curricular implementada em 2001. Ao contrário das
reformas anteriores, que normalmente produziam mudanças somente no conteúdo dos livros
didáticos, a reforma de 2001 se propôs a desenvolver novos padrões nacionais de educação,
44
Em 2002, o investimento do governo em educação correspondia a 3,4% do PIB, enquanto as doações civis
chegaram a 2% do PIB. Somente para o programa de educação compulsória, a sociedade civil doou ao governo mais
de 31 bilhões de yuan (Nanzhao & Muju, 2007). 45
O Conselho de Estado é o principal órgão Executivo do governo chinês, sendo responsável por coordenar as ações
dos Ministérios, inclusive do Ministério da Educação da China (Nanzhao & Muju, 2007).
70
através da mudança da estrutura curricular, dos métodos de ensino, da reconstrução do sistema de
avaliação da educação, além da atualização e adequação do conteúdo curricular (Li & Yu-Jing,
2013).
Segundo Li & Yu-Jing (2013), o currículo utilizado antes de 2001 era muito focado na
preparação para o ensino superior, mesmo que a maior parte dos estudantes chineses nunca
chegasse à universidade, com conteúdos desatualizados, fragmentados e distantes da realidade. O
principal objetivo da reforma era mudar o foco da atividade de ensino, para priorizar a
experiência do estudante, buscando integrar os conteúdos acadêmicos com as atividades
cotidianas.
Com a reforma, o currículo das escolas chinesas se tornou mais balanceado, apresentando
um maior equilíbrio entre as disciplinas ensinadas e a carga de atividades propostas e um
conteúdo mais integrado ao longo dos anos de ensino. Além disso, foi dada maior flexibilidade ao
currículo, para que as escolas pudessem fazer as adequações necessárias à realidade local, como
adaptações voltadas às minorias sociais e à realidade rural (Nanzhao & Muju, 2007). O novo
currículo também levou em consideração as melhores práticas internacionais e conteúdos
estudados em outros países.
A reforma teve início em 2001 e a adoção do novo currículo se tornou compulsória em
2005, com 90% dos professores confiantes na adoção no novo currículo e na melhoria em relação
ao sistema anterior (Nanzhao & Muju, 2007). Para obter essa alta adesão dos professores ao novo
currículo, foi instituída a política “sem treinamento, sem ensino”, em que somente os professores
treinados no novo currículo poderiam continuar lecionando. Os treinamentos foram oferecidos
tanto pelas autoridades nacionais, para garantir que os critérios mínimos do novo currículo
fossem implementados, quanto por autoridades locais (Li & Yu-Jing, 2013).
Além dos treinamentos para implementação do currículo, também foram criados grupos
de estudo de professores, com o objetivo de promover um processo de capacitação continuada,
em que os professores da mesma disciplina se encontram frequentemente para discutir a
elaboração de planos de aula e compartilhar melhores práticas (Nanzhao & Muju, 2007). Para
possibilitar troca de informações entre os professores a nível nacional e para promover a política
de capacitação continuada nas regiões mais distantes e menos povoadas, o governo central criou
um site em que os professores podem trocar experiências, discutir o currículo e compartilhar
71
materiais de ensino (Nanzhao & Muju, 2007). A capacitação dos professores foi fundamental
para a implementação do novo currículo.
Essas iniciativas do governo chinês de fato trouxeram retornos em termos de aumento da
escolaridade do país e melhoria da qualidade de ensino. Ainda assim, alguns aspectos precisam
ser melhorados, como a redução da desigualdade entre a educação ofertada nas áreas urbana e
rural, que ainda tem piores condições de ensino, tanto em relação à capacitação dos professores,
quanto em relação à infraestrutura física das escolas e falta de materiais didáticos adequados (Li
& Yu-Jing, 2013). Em 1985, pouco antes da aprovação da Lei da Educação Compulsória, 24% da
população com mais de 15 anos não tinha acesso ao sistema educacional, em 2010, esse número
era de 6% (Barro & Lee, 2013). No entanto, a maior parte desses 6% está na zona rural, onde
ainda há mais de 60 milhões de crianças sem acesso à educação (New York Times, 2014).
5.4.2 Ensino superior
O ensino superior é dividido entre diferentes universidades técnicas e gerais, com cursos
de dois e quatro anos respectivamente (Nanzhao & Muju, 2007). Em 2006, a China ultrapassou
os Estados Unidos como o país com o maior sistema de educação superior do mundo, em termos
de número de alunos matriculados (Gu, 2012). Em 1999, tiveram início os programas de
massificação do ensino superior na China, sendo que a participação no ensino superior aumentou
de 9,8% em 1998, para 15% em 2002, e 24% em 200946
(Wang & Liu, 2011).
Assim como ocorreu para o ensino primário e secundário, o aumento do número de
instituições privadas de ensino contribuiu para a expansão do ensino superior, de modo que no
período de 1998 a 2008, a proporção de alunos matriculados nas instituições públicas caiu de
68% para 43% (Wang & Liu, 2011). Os cursos de dois anos foram os principais responsáveis
pelo aumento da participação no ensino superior. Em 1998, 65,6% dos alunos matriculados no
ensino superior cursavam cursos de quatro anos. Uma década depois, essa proporção caiu para
54,6%. Essa expansão de vagas através de cursos de dois anos e a rigidez dos métodos de ensino
são alvos de críticas (Wang & Liu, 2011).
46
Segundo os dados de Barro e Lee (2013), a participação da população com mais de 15 anos no ensino superior era
de 4,6% em 2000, 6% em 2005 e 8% em 2010. A principal diferença em relação aos dados é que Barro e Lee (2013)
não consideram os cursos de dois anos.
72
Uma vez que o acesso ao ensino superior foi expandido, há necessidade de melhorar a
qualidade do ensino ofertado. Segundo o ex-reitor da Universidade de Pequim, Xu Zhihong,
universidades de nível mundial são aquelas que possuem professores internacionalmente
reconhecidos devido à sua pesquisa e cujos alunos trouxeram profundo impacto para a civilização
humana e o desenvolvimento social (Yang & Welch, 2012). O objetivo da China é possuir
universidades desse nível de excelência acadêmica.
Um dos primeiros programas voltados para o aumento da qualidade do ensino nas
universidades foi o Programa 211, lançado em 1995 e que aumentou os recursos concedidos às
melhores 100 universidades para que elas aprimorassem a sua infraestrutura e ampliassem o
número de vagas (Yang & Welch, 2012). O Programa 211 continua em vigor e, em 2009, as 118
universidades parte receberam 70% dos recursos públicos destinados ao ensino superior.
Em 1999, um programa similar foi lançado, o Programa 985. O objetivo desse programa
era financiar a formação de uma Liga de universidades internacionalmente reconhecidas na
China, algo próximo da Ivy League norte-americana. Inicialmente, o Programa 985 concedeu
recursos para somente as duas principais universidades do país, Universidades de Pequim e
Tsinghua. Posteriormente, o programa foi expandido e chegou a 38 universidades em 2004,
quando deixou de aceitar o ingresso de novas universidades (Altbach, 2009).
Outra iniciativa que tem contribuído para o avanço das universidades chinesas é a Lei de
Promoção de Transferência Tecnológica de 1996, que estabeleceu prêmios e desburocratizou os
projetos de transferência de tecnologia, com o objetivo da Lei é aumentar a integração das
universidades com o setor produtivo (Yang & Welch, 2012). Um dos exemplos de universidades
que tiveram uma atuação bem sucedida no âmbito dessa Lei é a Universidade de Tsinghua, onde
a implementação de programas de transferência de tecnologia contribuiu para o aumento do
orçamento da universidade e do número de publicações. Atualmente, no campus da Universidade
Tsinghua, há vários centros de pesquisa construídos e gerenciados em parceria com grandes
empresas multinacionais.
Outra iniciativa feita para melhorar a qualidade do ensino superior foi o projeto de
Avaliação da Qualidade do Ensino de Graduação, lançado em 2002 em algumas universidades
chinesas (Liu, 2013). Esse teste avalia os princípios da Universidade, o seu quadro de
professores, a infraestrutura de ensino, o currículo, e o desempenho dos estudantes. Nas
universidades menores, o programa obteve sucesso em incentivar que essas universidades
73
reavaliassem a sua missão institucional, adotassem técnicas mais eficientes de gestão de recursos,
modernizassem os seus métodos de ensino e estabelecessem critérios internos de avalição. Por
outro lado, o projeto teve pouco impacto nas universidades que já eram consideradas de maior
qualidade (Liu, 2013).
Além das políticas implementadas a nível federal, há outras boas iniciativas praticadas
pelas melhores universidades chinesas, em especial pelas Universidades de Pequim e Tsinghua.
Entre essas iniciativas estão a remuneração por performance dos professores, o estabelecimento
de metas de publicação nos principais jornais internacionais e a ampliação do número de alunos
estrangeiros para ao menos 10% do total de alunos (Altbach, 2009).
As universidades chinesas também tem se beneficiado da internacionalização do ensino
superior. Inicialmente, a internacionalização se deu através do tradicional intercâmbio de
professore e alunos, e do retorno à China de acadêmicos que haviam deixado o país (Altbach,
2009). Desde o início da década de 2000, a instituição de campus de universidades estrangeiras
em território chinês também tem contribuído para internacionalização.
Alguns exemplos de universidades americanas e britânicas que já inauguraram campus na
China são as Universidades de Nottingham, Birminghan, Liverpool, New York, Duke, e John
Hopkins (Feng, 2013). O interesse dessas universidades é em se aproximar da economia mais
dinâmica do mundo, mas também aumentar as suas receitas. Para a China, a vantagem de receber
essas universidades é ampliar o número de universidades mundialmente reconhecidas em seu
território e impulsionar o desenvolvido de suas próprias Universidades, visto que as
universidades estrangeiras precisam se associar a uma universidade chinesa (Feng, 2013).
Nessas universidades mistas, a gestão do campus chinês é feita de maneira compartilhada
entre estrangeiros e chineses (Feng, 2013). Já o currículo adotado e a origem do diploma emitido
– pela universidade chinesa ou pela estrangeira – variam de acordo com a relevância acadêmica
da universidade chinesa. Por exemplo, ao analisar os casos das Universidades de Nottingham-
Ningbo e Xi’an Jiatong-Liverpool, Feng (2013) aponta que a universidade de Ningbo era pouco
relevante no ensino superior chinês, enquanto a universidade de Xi’an Jiatong já era considerada
uma das melhores do país.
Então, quando essas universidades se uniram com universidades britânicas, a universidade
de Nottingham-Ningbo acabou por ter um currículo mais próximo do currículo da sede britânica,
onde o diploma de seus alunos é emitido. Já na universidade de Xi’an Jiatong-Liverpool, o
74
currículo assumiu uma estrutura mista e os alunos recebem diplomas de ambas as universidades
(Feng, 2013).
A entrada de instituições de ensino estrangeiras na China contribuiu para a flexibilização
do ensino, que ainda é um dos setores mais regulados no país. Além disso, essas universidades
contribuíram para a modernização do ensino, trazendo novas metodologias e conteúdos. Na
Universidade de Nottingham-Ningbo, 90% dos professores são de fora da China, sendo que
somente 10% já trabalhavam em Nottingham, no Reino Unido (Feng, 2013).
Por fim, apesar da flexibilização do ensino percebida nos últimos anos, alguns resquícios
da centralização econômica e política ainda enrijecem a estrutura de ensino chinesa. As
universidades ainda possuem pouca autonomia para determinar seus currículos, que precisam ser
aprovados pelo governo central e seguir suas diretrizes. Ao contrário da prática da maioria das
universidades ocidentais, em que o pesquisador escolhe a sua área de interesse e aplica seu
projeto para obter financiamento, na China, as áreas prioritárias são determinadas pelo governo,
que delega às universidades a pesquisa (Yang & Welch, 2012).
5.5 África do Sul
O apartheid imposto na África do Sul vigorou de 1948 a 1994. Após esse período, eram
necessárias inúmeras reformas no país para corresponder ao objetivo de inclusão social dos
grupos não brancos – negros, índios e demais etnias. Nesse contexto, a reforma do sistema
educacional era de extrema importância para reestruturar o currículo das escolas, eliminando todo
o conteúdo discriminatório, e também promover o igual acesso à educação para todas as etnias,
através políticas que equiparassem as escolas, em termos de financiamento e qualidade do ensino
(Chidester, 2008).
A desigualdade racial promovida pelo regime do apartheid resultou em sérias
desigualdades entre as escolas. Durante o regime segregacionista, diferentes departamentos
governamentais eram responsáveis pelas escolas dos variados grupos sociais, de modo que as
escolas das comunidades brancas foram privilegiadas com mais recursos e professores mais
qualificados (Yamauchi, 2011).
Além disso, os 40 anos de políticas segregacionistas fizeram com que diferentes grupos
populacionais se instalassem em diferentes áreas, as quais possuem acesso desigual à educação.
75
As escolas para brancos estavam localizadas nos bairros brancos, e a maioria dos habitantes
dessas regiões permanece sendo branca. O mesmo ocorre em relação à população negra, indiana
e dos outros grupos minoritários (Yamauchi, 2011). Embora, com o fim do regime, a migração
dentro do país tenha se tornado irrestrita de jure, de facto ainda é restrita devido a fatores
econômicos.
É nesse contexto em que a reforma do sistema educacional da África do Sul teve início
com o South African Schools Act de 1996, cujo preâmbulo afirma:
Whereas this country requires a new national system for schools which will redress past
injustices in educational provision, provide an education of progressively high quality
for all learners and in so doing lay a strong foundation for the development of all our
people’s talents and capabilities, advance the democratic transformation of society,
combat racism and sexism and all other forms of unfair discrimination and intolerance,
contribute to the eradication of poverty and the economic wellbeing of society, protect
and advance our diverse cultures and languages, uphold the rights of all learners, parents
and educators, and promote their acceptance of responsibility for the organization,
governance and funding of schools in partnership with the State;
O School Act acabou com a segregação racial institucionalizada nas escolas,
determinando que não poderia ser impedida a matrícula de um aluno na escola mais próxima de
sua casa, e proibindo a realização de exames admissionais ou recusa de matrícula por
incapacidade dos pais em pagar a mensalidade ou por não conformidade da família do estudante
com a ‘missão da escola’. Apesar dos esforços para eliminar as políticas segregacionistas, o
Índice de Gini da África do Sul aumentou de 0,59 em 1993 para 0,63 em 2009 (The Economist,
2012).
Portanto, o principal desafio da África do Sul é promover políticas educacionais que de
fato corroborem com a redução da desigualdade do país, uma das heranças do apartheid. Para
isso, as principais políticas defendidas pelo governo sul-africano remetem ao aumento dos
recursos destinados à educação (Wangenge-Ouma, 2012). No entanto, a África do Sul já investe
mais em educação do que os países da OCDE e, ainda assim, não tem um sistema educacional de
qualidade47
. Logo, para atingir o objetivo de redução da desigualdade, a universalização da
educação básica proposta pelo School Act deve ser perseguida, e uma reforma curricular que
promova o aumento da educação deve ser implementada.
47
Em 2012, o governo sul-africano investiu 6,6% do PIB em educação, valor acima da média da OCDE de 5,8%
(UNESCO, 2014; OCDE, 2011).
76
5.5.1 Ensino primário e secundário
A Lei de 1996 foi um passo importante no sentido de eliminar a segregação racial da
educação. Porém, a segregação tem se sustentado através da desigualdade econômica, como a
forma de financiamento das escolas. O orçamento das escolas é determinado pelo school
governing body (SGB), o qual é formado por professores, lideranças da comunidade e pais de
alunos. O SGB foi instituído pelo South African School Act de 1996 e tem como atribuição
melhorar a qualidade de suas escolas através da obtenção de recursos extras, incentivando
contribuições dos pais e da comunidade para o school fund (Yamauchi, 2011).
Logo, os recursos da escola dependem do quanto os moradores locais estão dispostos e
são capazes de investir em educação e, consequentemente, os recursos destinados ao school fund
são maiores nas antigas escolas de brancos. Essa desigualdade econômica se repercute em
diferentes aspectos da qualidade das escolas, como na formação de seus professores, número de
alunos por professor, infraestrutura, e materiais didáticos disponíveis. Então, a qualidade das
escolas está relacionada com a sua localização (Yamauchi, 2011).
Em 2007, foi aprovada uma emenda ao School Act estabelecendo programa “Escolas
Grátis” em que 40% das escolas das áreas mais pobres de cada Estado eram declaradas escolas
gratuitas. Para determinar quais seriam essas escolas, o governo federal solicitou às províncias
que ranqueassem as suas escolas da mais pobre para a mais rica, de acordo com a renda e os
índices de desemprego e analfabetismo da região abrangida pela escola. A partir disso, as escolas
foram divididas em cinco quintis, sendo o primeiro quintil composto pelas escolas mais pobres, e
o quinto quintil composto pelas escolas mais ricas (School Act, 1996). A princípio, as escolas do
primeiro e do segundo quintil foram declaradas gratuitas e, posteriormente, o terceiro quintil
também foi incluído no programa.
Para as demais escolas, prevalecia o sistema de cobrança de mensalidades. Desde 1996, as
famílias mais pobres podem solicitar isenção ou desconto no pagamento das mensalidades. Esse
mecanismo foi aperfeiçoado pela emenda de 2007, que definiu critérios mais claros para a
isenção ou descontos nas mensalidades pagas às escolas do quarto e quinto quintil. Assim, estão
isentas do pagamento os estudantes órfãos e as crianças de famílias que participam dos
programas governamentais de combate à pobreza. Se a mensalidade da escola for maior do que
10% da renda familiar, a família também qualifica para isenção total da mensalidade. Caso o
77
valor da mensalidade esteja entre 2,5% a 10% da renda familiar, a família pode obter isenção
parcial da mensalidade, dependendo de quantas crianças frequentam a escola (Ministério da
Educação da África do Sul, 2014).
Essa emenda de 2007 ao School Act também reformulou o programa Escola Grátis para
que as escolas passassem a ser ranqueadas em nível nacional e não Estadual. Os quintis são
revistos anualmente, assim como o valor mínimo que o governo repassará às escolas. As escolas
pertencentes em terceiro quintil recebem o piso, enquanto as escolas do primeiro e segundo
quintil recebem um valor maior. As escolas do quarto e quinto quintil ainda recebem repasses do
governo, porém em um valor abaixo do piso. Ressalta-se que o fato de uma escola ser gratuita
não significa que ela seja impedida de receber recursos de outras fontes além do governo, pelo
contrário, doações voluntárias são incentivadas (Ministério da Educação da África do Sul, 2014).
Tabela XII: Distribuição dos alunos e dos recursos entre as escolas da África do Sul
Quintil Estudantes matriculados
(% do total)
Repasse federal
(Rande)
1 30% 807
2 27,5% 740
3 22,5% 605 (piso)
4 15% 404
5 5% 134
Fonte: DFID (2009), dados para o ano de 2009.
O valor do repasse federal se refere ao valor repassado por aluno, anualmente.
O Rande (R) é a moeda sul-africana e, em janeiro de 2009, sua cotação era de R$ 1 =
R0,25 (BCB, 2014). Logo, o piso de R605 era equivalente a R$ 151,25. Em 2009, o PIB per
capita a preços constantes da África do Sul era de R35 mil, então, o piso pago pelo governo é
equivalente a 1,7% do PIB per capita (FMI, 2014). Em termos de anos escolares, o programa
Escola Grátis abrange os dez primeiros anos do sistema educacional sul-africano, incluindo os
nove anos de educação compulsória48
.
48
O pré-primário também é abarcado pelo programa Escola Grátis, embora não seja parte dos nove anos de educação
compulsória.
78
Enquanto o programa Escola Grátis foi a principal iniciativa para ampliar o acesso à
educação, o Currículo Nacional 2005 foi o principal programa voltado para a melhoria da
qualidade do ensino. Ao longo de 1997 a 2006, o currículo de todas as séries do ensino
compulsório sul-africano foram reformulados. Assim como qualquer reforma curricular, o
Currículo Nacional 2005 buscou a atualização dos conteúdos ensino e dos métodos de ensino
práticos e, dadas as condições especiais da África do Sul, também buscou incluir a diversidade
religiosa e linguística e eliminar o discurso racista e discriminatório das escolas (Chidester,
2008). Para isso, foi reconhecido o ensino em africâner e nas línguas africanas reconhecidas
como línguas oficias da África do Sul49
.
A implementação do novo currículo enfrentou resistência e críticas por parte dos
professores, que não foram treinados adequadamente para o novo currículo e estavam
desmotivados, pois sentiam que não foram incluídos nas discussões (Treu, 2010). Além disso, a
maioria dos professores não possui qualificação específica para trabalhar nas áreas em que atuam
e com a mudança curricular se viram obrigados a ensinar conteúdos com os quais não estavam
familiarizados (Bantwini, 2010). Para esses professores, o novo currículo foi visto como trabalho
extra, pois introduziu, por exemplo, a obrigatoriedade de preparo de um plano de aula.
Além da falta de preparo dos professores e a resistência em aceitar reformas se
repercutem em vários aspectos do sistema educacional, outro problema que limita as reformas e a
devida aplicação do novo currículo é a ausência de materiais didáticos e de infraestrutura física
adequada para a realização das tarefas propostas (Bantwini, 2010). Logo, a introdução da reforma
curricular não obteve sucesso em seu principal objetivo que era uniformizar as condições de
ensino, pois não abrangeu políticas voltadas para a capacitação dos professores e desconsiderou a
infraestrutura física das escolas.
Outros problemas enfrentados pela educação básica são que um quinto dos professores
não comparece às sextas-feiras, e embora a carga horária dos professores seja de seis horas e
meia, somente metade desse tempo é dedicado ao ensino. (The Economist, 2013). O sindicato da
categoria também tem bloqueado a discussão de políticas de pagamento por performance. Esses
problemas ocorrem com maior frequência nas escolas das regiões mais pobres, contribuindo para
uma menor qualidade do ensino nessas escolas.
49
A África do Sul possui onze línguas oficiais, sendo duas de origem indo-europeia (inglês e africâner) e nove
derivadas do bantu (CIA Factbook, 2014).
79
Com isso, os problemas enfrentados na educação básica se traduzem em um acesso
desigual ao ensino superior. O teste matric é realizado no final do ensino secundário e utilizado
para o ingresso nas universidades. Para ser aprovado no teste e receber, é necessário obter uma
nota mínima de 30%. Já a nota para ingresso no ensino superior varia de acordo com a
universidade escolhida. No último teste, realizado em 2013, 65,7% dos alunos obtiveram a nota
mínima de 30%, sendo que somente 41,5% conseguiram notas acima de 40% (Ministério da
Educação da África do Sul, 2013).
Esses resultados já indicam um desempenho fraco, porém ainda escondem a desigualdade
presente na África do Sul. Primeiramente, o índice de aprovados considera somente os estudantes
que fizeram os testes, excluindo aqueles que concluíram o ensino secundário, porém não tiveram
interesse de ingressar no ensino superior (Ministério da Educação da África do Sul, 2013). Entre
os negros, somente um em cada quatro alunos do ensino secundário fizeram a prova em 2009, e
entre os que fizeram a prova, somente 39% foram aprovados, apesar da nota mínima para
aprovação ser de 30%. Por outro lado, 98% dos brancos que fizeram a prova foram aprovados,
sendo que 28% atingiram notas acima de 80% (The Economist, 2010). Com esses resultados,
somente 10% dos negros conseguem se qualificar para ingressar em uma universidade.
5.5.2 Ensino superior
Embora 64,2% da população tenha acesso ao ensino secundário, somente 6,6% chegam ao
ensino superior (Barro & Lee, 2013), dadas as altas taxas de abandono do ensino secundário e de
desinteresse pela universidade entre aqueles que concluem a educação básica (Spaull, 2013).
Além disso, entre os países analisados, a África do Sul é o único em que a participação no ensino
superior caiu no período de 2000 a 2010, de 7,2% para 6,6% (Barro & Lee, 2013). Essa redução
ocorreu mesmo com as políticas promovidas pelo governo de acesso ao ensino superior.
A expansão do ensino superior na África do Sul passou por três fases principais:
diversificação na participação (1995-2000), aumento no número de vagas (2000-2004), e
estagnação e aumento das mensalidades (a partir de 2004). O governo alega que o aumento de
vagas realizado entre 2000 e 2004 foi acima do que o Estado poderia arcar e que o aumento das
mensalidades era necessário para manter o sistema (Wangenge-Ouma, 2012). Ainda assim, o
80
Plano Nacional de Desenvolvimento 2030 da África do Sul propõe aumentar para 25% a
participação no ensino superior (Spaull, 2013).
A discussão sobre financiamento do ensino é importante na África do Sul, pois o país
possui historicamente um sistema de custos compartilhados entre os alunos e o governo. No
entanto, desde o fim do apartheid, intensifica-se a discussão sobre educação gratuita e a sua
importância para ampliar o acesso ao ensino. Porém, é discutível se ampliar o acesso à educação
superior através do aumento de bolsas ou da instituição de um ensino superior gratuito será
suficiente para reduzir o gap educacional entre negros e brancos (Wangenge-Ouma, 2012).
Embora os negros correspondam a 80% da população da África do Sul, em 2005, somente
12% dos alunos matriculados no ensino superior eram negros. Por outro lado, os brancos que são
apenas 12% da população do país, correspondiam a mais de 60% dos alunos matriculados
(Wangenge-Ouma, 2012). Além da dificuldade em ingressar na universidade, os negros também
enfrentam uma maior taxa de desistência, em que mais da metade dos alunos que ingressa na
universidade não conclui o curso (Wangenge-Ouma, 2012). Com isso, mais da metade dos jovens
negros com idade entre 18 e 24 anos não estavam estudando e nem trabalhando (Spaull, 2013).
A segregação geográfica percebida pela estrutura do SGB e do school fund, também
ocorre no ensino superior. Embora a estrutura do SGB e do school fund ser restrita às escolas no
nível primário e secundário, as universidades que eram exclusivamente para brancos ainda
possuem mais recursos e são mais intensivas em pesquisa do que as demais (Leibowitz et al.,
2014). Essas universidades também estão localizadas em áreas consideradas nobres.
Portanto, somente aumentar o financiamento para o ensino superior, não levará nem a um
maior acesso à educação superior e nem a uma melhoria no sistema educacional sul-africano
(Wangenge-Ouma, 2012). O problema da educação na África do Sul é que o país funciona como
se houvessem dois sistemas educacionais, um voltado para a elite branca e outro para o restante
da população. O resultado é que “poor quality schooling at the primary and secondary level in
South Africa severely limit the youth’s capacity to expoloit further traning opportunities” (Spaull,
2013, p. 52).
81
6 CONCLUSÃO
Ao tratar especificamente dos BRICS, o Capítulo 4 apresentou o estoque de capital
humano e a sua evolução ao longo dos últimos anos através de proxies para quantidade e
qualidade de educação e informações para o setor de pesquisa. De forma geral, a análise indica
que a África do Sul e a Rússia foram os países com pior desempenho, mantendo as suas variáveis
virtualmente estagnadas ao longo das últimas décadas, ou até mesmo apresentando quedas em
seus indicadores.
O Brasil se encontra em uma posição intermediária, visto que, embora tenha conseguido
melhorar os seus indicadores de anos de escolaridade, isso não se refletiu em um melhor
desempenho nos testes internacionais e nem em uma maior participação no total de patentes
registradas. Para a Índia, a ausência de dados dificulta uma análise mais aprofundada. Ainda
assim, pode-se afirmar que o país tem um longo e importante caminho a percorrer para reduzir
suas taxas de analfabetismo. A China, então, é o país de destaque, por ter apresentado
aprimoramentos significativos em quase todos os indicadores.
Essa evolução do estoque de capital humano é condizente com as políticas educacionais
apresentadas no último capítulo. O Capítulo 5 abordou os diferentes desafios estruturais a serem
superados pelos países dos BRICS e a relação desses desafios com as suas respectivas políticas
educacionais. Para a Rússia, o desafio é a questão demográfica; para a China, é a desigualdade
urbano-rural; para a Índia, é a exclusão social de parte significativa da população; e para a África
do Sul, é a herança do apartheid. No caso do Brasil, singularizar esse desafio é mais difícil,
porém ele também perpassa a exclusão de parte da população do sistema educacional,
principalmente do ensino superior, e o descompasso entre a importância dada à educação e a
disponibilidade de investimentos. A partir da apresentação dos desafios e das políticas adotadas
por cada país, comparações importantes podem ser feitas.
Inicialmente, destaca-se que a Rússia se diferencia dos demais países por já possuir amplo
acesso à educação, tendo uma participação de mais de 55% da população no ensino superior
(Barro & Lee, 2013), enquanto os outros membros do BRICS ainda buscam universalizar a
educação básica. Além disso, a qualidade do sistema educacional russo está mais próxima da
qualidade dos países da OCDE do que da qualidade dos países em desenvolvimento, lembrando
82
que a Rússia possui a 13ª melhor educação do mundo (Pearson, 2014). Ainda assim, a Rússia
compartilha algumas características com os demais países.
Entre as características percebidas por todos os países estão a existência de políticas de
educação compulsória e a ampliação do acesso ao ensino através da rede privada. No entanto, na
China e na Rússia, a educação privada é vista como sendo de baixa qualidade e, de forma geral,
há uma preferência pelas instituições públicas. Nos demais países, ao menos para o ensino
primário e secundário, há uma clara preferência pelo ensino privado.
Em relação à segregação do ensino entre público e privado, chama atenção a existência de
instituições mistas de ensino na África do Sul, Índia e China. Nesses países, parte das escolas
públicas é parcialmente financiada por fontes privadas, seja através de doações, como na China,
ou através do pagamento de mensalidades subsidiadas, como na África do Sul e Índia. Na Rússia,
para algumas fases do ensino, o governo oferece vouchers. Logo, o Brasil é o único país em que
a educação pública é essencialmente gratuita.
Nesse contexto, o principal problema enfrentado pelos países no que tange as suas
políticas educacionais é ampliar o acesso aos grupos socioeconomicamente excluídos. Com
exceção da Rússia, todos os outros países tem dificuldade em engajar esses grupos nos sistemas
educacionais. Esses grupos são: os negros na África do Sul; as castas mais baixas, muçulmanos e
mulheres na Índia; a população mais pobre no Brasil; e a população rural na China.
Para lidar com esse problema, os países traçaram diferentes estratégias. A África do Sul
optou pelo aumento do volume de recursos destinados à educação, enquanto a Índia e o Brasil
institucionalizaram cotas para o ensino superior. No caso da China, não foram identificadas
políticas específicas voltadas à população rural.
Apesar da importância dessas iniciativas, é questionável se aumento de gastos e
implementação de cotas representam a melhor estratégia. A implementação de cotas no ensino
superior não trará os resultados desejados de inclusão social em contextos em que os grupos
excluídos não concluem a educação básica e, consequentemente, não podem ingressar no ensino
superior. Logo, as cotas existentes no Brasil e na Índia ignoram que a raiz do problema está no
acesso e na qualidade da educação básica, e não no ensino superior.
Já o aumento de gastos em educação também não apresenta os retornos esperados em
ambientes de baixa governança. O gasto em educação na África do Sul já é relativamente alto e,
ainda assim, a evolução dos indicadores educacionais do país continua lenta. Ressalta-se que
83
políticas que promovam a inclusão desses grupos no sistema educacional são de vital importância
para que a educação promova o desenvolvimento do país, e não seja um mecanismo perpetuador
de desigualdades.
Outro problema enfrentado pelos países foi a implementação de reformas curriculares.
Somente a China conseguiu ser bem sucedida na implementação do novo currículo. O principal
problema enfrentado pelo Brasil, Índia e África do Sul foi a resistência dos professores a
mudanças e também a baixa qualificação desses profissionais. Já na Rússia, a resistência à
reforma do sistema educacional está correlacionada com os altos índices de corrupção e,
consequentemente, baixa confiança nas instituições.
Por outro lado, quando se trata de boas práticas, a Rússia é o único país com uma política
nacional de remuneração por performance e reconhecimento público dos melhores professores.
Nos demais países, a remuneração por performance é uma iniciativa local, de algumas
instituições ou províncias. Ainda sobre políticas voltadas aos professores, a China e a Índia
possuem programas em que os professores mais experientes auxiliam no treinamento dos
professores mais novos. No entanto, na Índia, a iniciativa é local, enquanto na China, faz parte da
estratégia nacional de capacitação do magistrado.
No ensino superior, destacam-se as iniciativas de internacionalização. Na Rússia, esse
processo ocorre no âmbito do Processo de Bologna, que aproxima as universidades russas do
sistema europeu. Já na China, a instalação de campus de universidades estrangeiras no país tem
contribuído para impulsionar a melhoria da qualidade das instituições chinesas. Ainda na China,
assim como na Índia, o retorno de nacionais que haviam emigrado para trabalhar ou estudar nos
Estados Unidos e Europa também pode ser entendida como uma forma de internacionalização
que tem contribuído para a oferta de mão de obra qualificada.
Por fim, a oferta de cursos técnicos e profissionalizantes é uma estratégia adotada pela
China e pelo Brasil para elevar a produtividade da mão de obra. A Rússia possui uma iniciativa
similar, porém, dada a questão demográfica, o foco é o on-the-job training, voltado para as
pessoas que já estão inseridas no mercado de trabalho.
As principais contribuições do presente estudo foram a apresentação e discussão dos
dados das proxies para educação (qualidade e quantidade da educação, e informações sobre o
setor de pesquisa), e a comparação das políticas educacionais implementadas pelos BRICS. Ao
analisar as políticas com os dados, nota-se que embora tenham melhorado seus indicadores
84
educacionais nos últimos anos, os países dos BRICS ainda precisam ampliar o acesso e aprimorar
a qualidade do ensino. Para pesquisas posteriores, sugere-se um estudo com enfoque
econométrico para quantificar as diferenças entre os países, principalmente a contribuição da
educação para o desenvolvimento.
85
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