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POLÍTICA SOCIAL FOCALIZADA Y CONSTRUCCIÓN DE UNA RED SOCIAL.
LECCIONES DE LA EXPERIENCIA ARGENTINA.
ALEJANDRO H. DEL VALLE, DR. EN SOCIOLOGÍA, DIRECTOR DEL CENTRO DE INVESTIGACIONES MICROECONÓMICAS – DOCENTE E INVESTIGADOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE MAR DEL PLATA – Domicilio postal: Calle Güiraldes 2154, Mar del Plata, Buenos Aires, Argentina, C.P. (7600) Teléfono: 54- 0223- 484-0938. E-mail: [email protected].
RESUMEN: Aquí se analiza la evolución y las características que posee la política
social en argentina desde el proceso de reforma hasta la actualidad. El trabajo se
divide en dos partes, en la primera se analiza la evolución y las características del
gasto social y del gasto social consolidado; en la segunda, se describen las
principales características de los programas sociales del período. Finalmente se
concluye que las transformaciones modificaron el modelo de bienestar generando
un sistema dual de protección social que es insuficiente para garantizar una
ciudadanía plena ya que su evolución se encuentra determinada por la evolución
del ciclo económico.
Palabras clave: focalización – política social – red social – gasto social -
ABSTRACT: Here are analyzed the evolution and the characteristics that the social
policies have in Argentina from the reform process to the actuality. The work is
divided in two parts, in the first one are analyzed the evolution and the
characteristics of the social spending and the consolidated social spending; in the
second one, are described the characteristics of the social programs of the period.
Finally concludes that the transformations of the model of welfare generated a dual
system of social protection that is insufficient to guarantee a citizenship because its
evolution is determined by the evolution of the economic cycle.
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Key words: -focalization - social policies - social network - social spending
INTRODUCCIÓN: transformaciones socio-económicas y modificaciones en el
bienestar.
El objetivo del presente trabajo es analizar las políticas focalizadas y su peso
relativo dentro del sistema de bienestar que se comenzó a estructurar a partir de la
década de 1990 en la República Argentina. En este sentido, deseo hacer una
aclaración, en el modelo sustitutivo de importaciones, la presencia y participación
de los trabajadores del sector formal hacía relevante la consideración de los
sindicatos y de sus dirigentes como factores ineludibles del análisis de la trama de
poder. En los años 90, este primer actor fue relegado a un papel de menor
protagonismo. La desaparición de la fábrica como símbolo de la empresa que
lidera el desarrollo y la acumulación quitó de escena al obrero fabril, más
específicamente al metalmecánico, como símbolo de los trabajadores. Pasaron,
entonces, a ser los docentes, bancarios y empleados del sector público quienes
lideraron ya desde fines de los años 80 la resistencia y la movilización (Del Valle,
2001: 190).
A ellos, se les sumó un nuevo actor: los movimientos sociales. Específicamente,
el movimiento de los desocupados que había tenido origen en ciudades
construidas anteriormente en la Patagonia y Salta, al calor de la inversión de las
empresas públicas de hidrocarburos que, afectadas por la privatización, perdieron
su inserción y su sentido.
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Posteriormente, se extendieron a la mayoría de los grandes conglomerados
urbanos donde el cierre de industrias y la paralización de la construcción dieron
lugar a inéditas situaciones de exclusión social. El corte de ruta o “piquete” ha
sido su principal método de lucha y la forma de hacer visibles sus problemas para
el resto de la sociedad; por otra parte, el barrio o territorio, a diferencia del antiguo
obrero fabril, es su espacio organizativo.
Al respecto, la mención de las organizaciones de desocupados es esencial para
comprender algunas de las transformaciones ocurridas en la política social como
una respuesta del Estado a esos cambios.
El otro elemento a destacar es el papel que ocuparon las intervenciones de tipo
asistencial en la agenda pública y en las exigencias sociales durante la década.
Como resultado del paradigma de los años noventa, la política social tenía que
concentrarse en construir una red de protección para quienes todavía no se
habían beneficiado del llamado “efecto derrame”, en principio, y luego para
quienes eran crecientemente excluidos de los beneficios del desarrollo social y de
la condición ciudadana.
La conjugación de cambios económicos: reducción de la inflación, tasas de
crecimiento más altas y el proceso de privatizaciones y apertura más acelerado
que se conozca, junto con reformas tributarias y medidas de flexibilización laboral,
acompañadas por severas restricciones a la red de seguridad en el trabajo y de
las instituciones sociales, vaticinaban un mejoramiento en los indicadores
laborales, al tiempo que prometían reducir los niveles de pobreza.
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Fue así que, en Argentina, se implementaron un conjunto de medidas de ajuste
estructural propuestas principalmente por los organismos internacionales de
asistencia crediticia que podrían presentarse como una alternativa eficaz para
solucionar los problemas de larga data, especialmente la denominada
"ineficiencia" del Estado.
Argentina pasó de ser uno de los países "pioneros" en América Latina (en
términos de desarrollo económico y del sistema de seguridad social) a convertirse,
en menos de diez años, en un modelo de difícil precisión. A simple vista, la
primera conclusión es que pasó de ser un Estado de Bienestar “híbrido” con neta
influencia de regímenes corporativos, para acercarse en las áreas relacionadas
con garantizar condiciones mínimas y universales de vida a los ciudadanos, a un
modelo semejante a los regímenes residuales de tipo liberal - workfare-.
CARACTERÍSTICAS Y EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL
Se puede afirmar que Argentina tiene un perfil de gasto social universal. Es
decir, que los programas (o políticas) sociales están orientados a atender a toda la
población y no a un subconjunto de la misma, por ello, los programas sociales
focalizados han tenido y tienen un peso relativo substancialmente menor en el
gasto público social y no alcanzan a cubrir al 5 % de éste.
La característica universal del gasto público social consolidado, por ejemplo,
alcanzó, en el año 1999, aproximadamente 60 mil millones de pesos. Esta cifra
fue la mas alta de América Latina, no obstante, es necesario aclarar que el gasto
público social consolidado corresponde al gasto social en el sentido más amplio
que se le puede otorgar a la definición; por ende, gran parte del mismo no se
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destina a programas focalizados destinados a luchar contra la pobreza y la
exclusión social sino que se destina, en gran medida, a la financiación de
programas universales dirigidos a la población en general. Más aún, en la
definición de gasto público social consolidado se incluyen las pensiones y
jubilaciones del sistema previsional y otros seguros.
Asimismo, cabe aclarar que no todo el gasto público social consolidado es
ejecutado desde el Gobierno Nacional sino que una parte del mismo corresponde
a gastos que realizan los entes autárquicos (como las obras sociales) y los
gobiernos provinciales y municipales a los que me referí anteriormente.
Para el caso Argentino, el gasto social podemos agruparlo en dos grandes
áreas:
A -Gasto Público Social en Sectores Sociales: incluye a los Programas universales
y Programas Focalizados y,
B - Gasto Público Social en Seguros Sociales: incluye los seguros sociales
propiamente (previsión social, obras sociales, pensiones contributivas, etc.).
Naturalmente, el gasto social forma parte del gasto público total y, en relación a
esto, éste se clasifica según su finalidad en cuatro categorías: I) Funcionamiento
del estado; II) Gasto Público Social; III) Gasto Público en Servicios Económicos y
IV) Servicios de la Deuda Pública1.
1 A su vez, cada categoría se divide en: (I) Funcionamiento del estado: i.1. Administración general, i.2. Justicia, i.3. Defensa y seguridad; (II) Gasto Público Social: ii.1. Cultura, educación y ciencia y técnica, ii.2. Salud, ii.3. Agua potable y alcantarillado, ii.4. Vivienda y urbanismo, ii.5. Promoción y asistencia social, ii.6. Previsión social, ii.7. Trabajo, ii.8. Otros servicios urbanos; (III) Gasto Público en Servicios Económicos: iii.1. Producción primaria, iii.2. Energía y combustibles, iii.3. Industria, iii.4. Servicios; (IV) Servicios de la Deuda Pública.
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Durante el período de reforma del estado (1990-1999) el gasto público total, en
términos del PBI, mantuvo la línea iniciada durante el período anterior y se
mantuvo estable (cuadro 1), mientras tanto, el gasto público social, en términos del
PBI, creció en relación al período anterior (1984/89) (Cuadro 2).
No obstante, la relación entre el gasto público social y el gasto público
consolidado no ha tenido, a diferencia de otros países de la región, un crecimiento
sustantivo pero se ha dado en un contexto de sostenimiento del gasto público
consolidado con relación al PBI. (Cuadro 1). Esta tendencia hacia el incremento
de la participación del gasto social en relación al gasto público total, no se revierte
a partir de 2003 aunque se observa una recuperación del gasto público similar a
1995 y una participación del gasto social sensiblemente menor (9,60 %) (Cuadro 1
y 2).
Si analizamos la evolución del gasto social desde el período anterior a las
reformas hasta la actualidad (Cuadro 3), observamos que entre 1984-1989, el
gasto público social representaba el 41.12 % del total del gasto público
(consolidado) del país; en el período 1990-1999 dicha proporción alcanza el 60,24
% del gasto público total, y tras caer en 2001/02 al 58, 59 % comienza a
recuperarse en 2004/05 (63,28 %). Por lo tanto, se observa una tendencia
creciente del peso del gasto público social en el gasto público total a lo largo
de los últimos 20 años.
LOS SEGUROS SOCIALES COMO COMPONENTES DEL GASTO SOCIAL
Los seguros sociales se diferencian de los programas sociales debido a que: a)
se financian mayoritariamente con aportes y contribuciones obligatorios de
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empleados y empleadores (aunque en los últimos años, el aporte del Tesoro
Nacional al sistema de seguridad social ha sido de una magnitud importante); y b)
en su concepción, compensan situaciones de incertidumbre con respecto a los
ingresos, enfermedades y en general, otras contingencias2.
Al desagregar el gasto social en los dos componentes primarios (sectores
sociales y seguros sociales). Se observa que el peso de éste último, en el rubro
es predominante, y se mantiene desde la etapa de transformación del estado
hasta el 2003 en un promedio del 83,05 % del total del gasto en servicios sociales
a nivel nacional. A partir de allí se observa una paulatina disminución progresiva
hasta el 2005 año en que alcanza el 76,52 % del gasto dentro del rubro (Cuadro
4).
En el caso Argentino el proceso de reformas se produjo en el marco del plan de
convertibilidad por lo que, el régimen monetario escogido y la dificultad para
expandir el nivel de endeudamiento público producía que el gasto público se
contrajese en las recesiones. Para el caso Argentino esto significó algunos
cambios en relación al comportamiento que se podía observar en el período
previo.
Ciertamente, en el sistema de bienestar clásico, los ajustes fiscales recaían
sobre la inversión pública y los salarios reales que quedaban rezagados con
relación a la inflación cada vez que la misma se aceleraba ante shocks agregados
adversos. Sin embargo, la inversión pública tendió hacia la privatización durante
el proceso de reformas y por tanto, tendió a ser procíclica. En consecuencia y
2 La reforma del sistema de previsión social de los noventa, implicó el desarrollo de un sistema privado de capitalización (AFJP) que reemplazó, en parte, al sistema estatal de jubilaciones y pensiones reduciendo, fuertemente, los ingresos fiscales. En este sentido, el Tesoro Nacional ha reasignado recursos provenientes de aportes personales equivalentes a aproximadamente 1.3 del PBI desde 1994.
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dada su magnitud, y debido a que el gobierno no dispuso de un fondo de
estabilización macroeconómico, tal como se observa en el gráfico 1, el gasto
público social consolidado no podía ser sino procíclico.
Durante los 90, se apostó por un conjunto de medidas que se esperaba
preservasen los aspectos más importantes del gasto público social consolidado
del ciclo económico. En este sentido se acordó que el reparto de impuestos que la
Nación le coparticipa a las Provincias se estableciera en función de la recaudación
de los últimos 3 años (sistema de promedios móviles) en lugar de establecerse en
relación con la recaudación corriente. El objetivo era introducir un estabilizador
automático en el gasto público Provincial y, dependiendo del comportamiento
fiscal del Gobierno Nacional, se esperaba ayudar a estabilizar el gasto público
consolidado.
Sin embargo, lo que no puede pasarse por alto es que, en el marco del Plan de
Convertibilidad, la política fiscal operó y posiblemente lo siga haciendo en forma
cíclica debido a que el déficit fiscal es contracíclico y el gasto público es
claramente procíclico. En otras palabras, desde la década de 1970 hasta la salida
de la crisis de 2001, ante cada shock, cae la recaudación fiscal y sube el déficit.
Esto explicaría el interés del gobierno de Kirchner, en la actualidad, por el
incremento de reservas y la manutención de una política cambiaria de
subvaluación del peso. Es posible suponer que la intención es el desarrollo de un
fondo de intervención contracíclico.
El contexto macroeconómico en el cuál se desenvuelve la economía Argentina
desde el 2002 hasta la actualidad, difiere de la década de 1990, sobre todo por la
disminución de la volatilidad, sin embargo, en un contexto globalizado es pausible
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la hipótesis de vulnerabilidad a shocks exógenos que operen sobre las
expectativas de los agentes económicos afectando negativamente la tasa de
crecimiento de la economía.
En este sentido, el gobierno no ha desarrollado instrumentos fiscales y
monetarios para mitigar la propagación de los shocks sobre la economía, a
excepción, claro esta, de desarrollar una eventual política monetaria contracíclica.
LA EVOLUCIÓN DEL GASTO FOCALIZADO
Si ponemos atención a la evolución del gasto social focalizado, el caso de
Argentina durante el gobierno de Menem es, en muchos sentidos, la contracara
del gobierno de Pérez en Venezuela ya que, Argentina, fue el país que más
radicalmente alteró la estructura económica heredada de la posguerra sin recurrir
a mecanismos compensatorios focalizados.
Por un lado, el gobierno no incrementó el componente del gasto social destinado
a los sectores más empobrecidos ni desarrolló medidas de protección del mismo
durante escenarios de contracción fiscal. Este comportamiento procíclico del
gasto social focalizado contradice los requisitos de toda política compensatoria, la
cual exigiría, en principio, aumentar la ayuda social a los sectores marginados
justamente durante períodos de fuerte ajuste económico.
El cuadro 5 muestra la evolución del gasto público y social (dividido por
categorías) en Argentina entre 1983 y 2005 y la participación del gasto social
dentro del gasto total a nivel nacional.
Podemos observar (segunda columna) que el gasto promedió una participación
del PBI del 18,73 % durante el gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989), 14,60 %
durante la primera presidencia de Menem (90/95); 16,00 % en la segunda
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presidencia (96/99); 17,50 % durante los dos años del gobierno de Fernando de la
Rúa (2000-2001) y a partir de allí descendió para promediar hasta el 2005 el 15,10
%. Al mismo tiempo se observa claramente (sexta columna) que la participación
del gasto social dentro del gasto público total a nivel nacional creció del 41,10 % al
58,40 %; 62,90 %; 58,60 y 63,30 % respectivamente, en promedio, para cada uno
de los períodos. Este crecimiento de la participación del gasto social dentro del
gasto total a nivel nacional nos puede inducir a aceptar la tesis de las
compensaciones, no obstante, la evidencia desagregada del cuadro 5, indica que
el incremento en el gasto social directamente dirigido a la población excluida fue
virtualmente inexistente.
Es importante recordar que en Argentina el gasto en programas incluidos en la
categoría “servicios sociales” está mucho más claramente orientado a los sectores
marginales que el gasto incluido en la categoría “seguridad social”, el cual
típicamente requiere que los receptores tengan (o hayan tenido recientemente) un
trabajo en el sector formal de la economía3.
En promedio, el gasto en “servicios sociales” creció del 7,4 % en el período
1984-1989 a 8,6 % en el período 1990-1999. Este incremento, sin embargo, no
fue destinado a programas focalizados que beneficiaran directamente y
exclusivamente a los pobres. En efecto, el gasto social focalizado muestra un
incremento promedio de apenas 0,20 %. En su lugar, alrededor del 85 % del
incremento en servicios sociales fue destinado a educación y salud, categorías
universales que no benefician a los pobres exclusivamente, sino que también
3 Gasparini (1999) ha calculado que aproximadamente 30 % del gasto en “servicios sociales” y sólo 10 % del gasto en “seguridad social” alcanzan al quintil más pobre de los hogares.
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generan externalidades positivas para los no-pobres. Por su parte, el gasto en
seguridad social creció de 8,8 % a 11,6 %, casi tres cuartos del cual fue asignado
al sistema formal de pensiones o jubilaciones.
Otro indicador del bajo nivel asistencialista del gobierno durante el período de
reforma del estado, queda demostrado por el hecho que el mismo no protegió el
gasto social ni el gasto focalizado en períodos de fuerte contracción fiscal (Gráfico
2).
El Gráfico 2 muestra los cambios anuales en el gasto público y social por
categorías para el período 1984-05. Como se observa, existe un substancial co-
movimiento entre los dos tipos de gasto: el gasto social siempre decrece cuando el
gasto público cae y muestra cambios más bajos (e incluso negativos) cuando el
gasto público sube. Asimismo, la evidencia indica que el gasto en servicios
sociales fue más volátil que el gasto en seguridad social, el cual tendió a
estabilizarse durante el segundo mandato de Menem (1995-1999). Aún más
importante, las reducciones en servicios asistenciales significativos para los
pobres ocurrieron en años de contracción fiscal tanto como en años de expansión
fiscal y sólo en 1996 y 1997 el gasto en servicios sociales creció al tiempo que el
gasto público total decreció.
De este modo, a diferencia de las políticas clásicas de bienestar que
contribuyeron al ascenso social y político de la clase obrera, las reformas
promovieron una forma limitada y defensiva de inclusión social. Limitada, porque
incorporó los principios del libre mercado como fuente única de incentivo para
resolver los agudos problemas de desigualdad social. Así, el acceso a una
variedad de servicios pasó a depender casi exclusivamente de los recursos
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financieros en poder de los individuos. Defensiva, porque se orientó
fundamentalmente a desmovilizar a los perdedores del ajuste estructural.
El cuadro 4 muestra la evolución que siguió la participación de los diversos
componentes dentro del gasto social durante el período 1984/2006. Como puede
observarse, el gasto público social nacional se concentra fuertemente en
seguridad social. Sin embargo, al analizar el gasto en los seguros sociales, se
observa que su capacidad de atender situaciones contingentes es limitada ya que
su destino, no es, por definición la atención de éstas situaciones.
De hecho, los receptores de una jubilación (previsión social), se encuentran
recibiendo un ingreso, cuya realización, aunque quizás no su monto, esperaban
con certidumbre pues es el resultado de haber contribuido con anterioridad a un
sistema que en retorno a dichas contribuciones compromete la realización de
transferencias de ingresos futuros. En el cuadro 15, se puede observar que, en
términos del gasto, le siguen en importancia el rubro salud pero, al desagregar a
éste, podemos notar que la mayor participación la poseen las prestaciones
médicas de las obras sociales y el Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (INSSJyP) (Cuadro 7).
En este sentido, el gasto de los seguros de salud ha tendido a decrecer
gradualmente pasando del 63,4 % en promedio para el período 84/89; al 61,53 %
para 1990/1999; 58.58 % en promedio para 2000/01 y, representando hasta el
2006, en promedio, el 57,59 % del gasto en seguros del área salud.
Mientras tanto, el gasto en seguros del área trabajo, esto es, el seguro de
desempleo y asignaciones familiares, representó, dentro del gasto en el rubro
trabajo, el 100 % durante 1984/89; el 96,16 % en promedio para 1990/99; 87,07 en
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promedio para 2000/01 y 92.93 % hasta el 2006 del total de gastos del
componente trabajo (Cuadro 8).
Finalmente, el área de promoción y asistencia social (cuadro 9), esto es,
prestaciones sociales de las obras sociales y del Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados represento en promedio el 29,74 %; 23,28
%; 16,17 %; 12,81 % del total de gasto social consolidado en el componente de
asistencia para los mismos períodos.
En cuanto a salud, el cuadro 7 nos permite observar una tendencia hacia el
crecimiento de la atención pública (segunda columna) ésta comprende a las
actividades destinadas a la atención médica pública, básicamente hospitales y
programas preventivos que a partir del 1998 han comenzado a incrementar su
participación. En este rubro, (cuadro 6 y 7), se observa que mientras el gasto
social consolidado en salud ha tendido a mantener estable (incluso a decaer) la
tendencia al incremento del gasto en atención pública de la salud ha sido y es
constante, sobretodo luego de iniciado el período de transformaciones y ante la
caída del número de trabajadores cotizantes dentro del sistema de obras sociales.
Sin embargo, es necesario destacar que su tasa de crecimiento distó mucho de
seguir a la tasa de crecimiento del desempleo y de la pobreza por lo que,
podemos suponer que se inició el proceso de déficit en la atención dentro del área
ya que, si tomamos como indicador, por ejemplo, la tasa de pobreza a inicios de la
década de 1990/95 (incluyendo el efecto hiperinflacionario de 1989/90), esta
promedió 16,7 % y la indigencia 3,3 %, para el mismo período el componente
salud absorbía el 8,03 % del total de gastos sociales. A inicios del año 2000, la
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pobreza alcanzaba el 20,8 % y la indigencia 5,6 % mientras que el gasto en salud
10,34 % del gasto social.
Finalmente, cabe señalar que los gastos en sectores sociales de la función
promoción y asistencia social pública si bien incrementaron su participación
dentro del rubro (cuadro 9), en términos de P.B.I. su incremento fue marginal
entre 1984 y 2000. Dicho aumento se debió a la implementación de los
programas destinados a paliar la pobreza y la vulnerabilidad social. Sin embargo,
éstos representaban (Cuadro 19) el 0.5 por ciento del PBI en 1984 y el 0.97 por
ciento del PBI en 1997 y al 2006 alcanzaban el 1,66 % del P.B.I. Obviamente,
este aumento es ignorable si se lo compara con el deterioro en la situación
social del país sobretodo a partir de la crisis de 2001.
LOS PROGRAMAS FOCALIZADOS EN EL PERÍODO POST-
CONVERTIBILIDAD
Se puede afirmar que los programas focalizados, es decir aquellos que están
dirigidos a una población objetivo hasta la actualidad poseen un presupuesto bajo
y claramente insuficiente para atender las demandas sociales: pobreza, exclusión
social, situaciones contingentes originadas en el mercado laboral, etc. Sin
embargo, la red social de programas focalizados a fines de la década de 1990 la
llegaron a formar 60 programas nacionales y un grupo amplio de programas
provinciales.
Es importante señalar que hasta inicios del 2001, aproximadamente el 70 por
ciento de los programas sociales nacionales destinados a la población en
situación de pobreza y vulnerabilidad social tuvieron como responsables de
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su ejecución directa a provincias, municipios y organizaciones no
gubernamentales, por lo cual la efectividad de dichos programas se
encontraba directamente relacionada con la capacidad institucional de esos
actores sociales.
Al momento de evaluar el desempeño de los programas focalizados, una de las
principales dificultades sino la principal, es la carencia de estadísticas. A
principios de 1998 se creo el Sistema de Identificación y Registro de Familias
Beneficiarias Actuales y Potenciales de Programas Sociales (SISFAM), que
consiste en un registro de información socioeconómica y demográfica de las
familias, a partir de datos de encuestas a la población en situación de pobreza.
Sin embargo, la información pública aparece de manera fragmentada y no existe
acceso a los tabulados.
Por otra parte, la mayoría de los programas se focalizaban y hasta el 2004
continuaron haciéndolo, al menos en sus objetivos, por el criterio de necesidades
básicas insatisfechas (NBI). Adicionalmente, si bien se puede argumentar que un
grupo amplio de programas buscan mejorar la capacidad futura de generar
ingresos de los dependientes de familias carenciadas, la mayoría de las
intervenciones de política social focalizada se han basado y continúan haciéndolo
en típicos programas de transferencia de bienes.
Obviamente, dada la prevalencia del gasto universal sobre el gasto focalizado,
carece de sentido medir el esfuerzo del gobierno, por ejemplo, en programas que
buscan mejorar la capacidad futura de generar ingresos de los individuos a través
de los programas aquí analizados. Tomemos como ejemplo el gasto destinado a
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facilitar el acceso a la educación básica y secundaria de niños y jóvenes
carenciados. Ciertamente, las becas de retención escolar destinadas a estos
grupos cumplen con dicho objetivo. Sin embargo, el gasto universal en educación,
proveyendo educación gratuita seguramente es condición necesaria para que
cualquier otro gasto focalizado tenga algún impacto positivo.
En este sentido, el gasto focalizado, idealmente debería ser evaluado como el
gasto adicional en ciertos grupos (puede ser sobre toda la población siempre que
dicho gasto sea diferencial) de forma tal de garantizar igualdad de oportunidades
en el acceso a un conjunto de bienes o a la posibilidad de invertir en capital
humano.
En el siguiente apartado, centraré el análisis en el conjunto de programas y
seguros sociales focalizados que se desenvolvieron durante la década de 1990.
Sin embargo, a modo de síntesis de lo demostrado hasta aquí se puede afirmar
que durante el proceso de reforma del estado, la evolución macroeconomía ha
sido extremadamente volátil y la propagación de los shocks externos sobre la
economía se vió potenciada por la carencia de instrumentos fiscales y monetarios.
Asimismo, el régimen de convertibilidad implicó que la política monetaria,
principalmente la base monetaria, fuera completamente endógena y, por lo tanto,
la política fiscal operó (y posiblemente lo siga haciendo) en forma cíclica y debido
a la relación existente entre recaudación y gasto social, éste último fue claramente
procíclico. De allí que podemos afirmar que el bienestar general dependió y
hasta la actualidad depende más del ciclo económico que de algún modelo
de justicia social que funcionase en la base de la gestión política.
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Al respecto, sería una medida tendiente a quitar incertidumbres la definición de
un conjunto de programas y seguros sociales focalizados y garantizar por
ley su intangibilidad ya que esto implicaría que los fondos de dichos
programas no podrían ser recortados en una recesión por lo que el bienestar
comenzaría a tener independencia en relación al ciclo económico.
En este sentido, por lo menos para el caso Argentino y considerando que no
existieran condiciones políticas para el replanteamiento de la reforma fiscal.
Pareciera, por lo menos una medida realista, limitar el efecto que la fuerte
participación de los seguros sociales y el perfil de gasto social universal posee
sobre los programas sociales focalizados que han tenido y tienen un peso relativo
substancialmente menor dentro del gasto público ya que el marcado carácter
procíclico del gasto y sus efectos sobre el gasto focalizado no resulta una
característica deseable sobre todo en eventuales crisis económicas.
En enero de 2002, frente a la crisis económica y social el gobierno nacional
resolvió enfrentar la emergencia social eliminando gran parte de los programas
sociales preexistentes (muchos de existencia formal) y reorientar sus recursos
hacia tres líneas programáticas: 1) emergencia alimentaria; 2) emergencia
sanitaria y 3) emergencia ocupacional.
Surgió entonces el Programa de Emergencia Alimentaria (PEA). Su objetivo
explícito consiste en la atención prioritaria de las necesidades básicas de la
población de alta vulnerabilidad y en riesgo de subsistencia, mediante la compra
de alimentos.
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El programa, que se encuentra bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social y
Medio Ambiente, tiene como metas 1) Mejorar el acceso a los alimentos y el
estado nutricional de los grupos poblacionales; 2) Promover estrategias integrales
para atender las causas y efectos de los problemas alimentario-nutricionales; 3)
Mejorar la eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos destinados a la
política alimentario-nutricional a través de acciones de monitoreo y evaluación de
la gestión; 4) Promover la complementariedad de los programas alimentarios
provinciales, mediante la asistencia técnica y capacitación para así mejorar la
calidad y continuidad de las prestaciones alimentarias de acuerdo a las
necesidades jurisdiccionales; 5) Favorecer las economías locales y regionales a
través de la descentralización de fondos; 6) Impulsar la creación de Consejos
Consultivos Provinciales y Locales; 7) Impulsar y difundir un registro único de
beneficiarios y prestaciones alimentarias.
Si consideramos los criterios para la focalización, encontramos que este programa
intenta generar incentivos para la participación de las organizaciones de la
comunidad en su ejecución.
En relación a la focalización, los criterios fueron tres: el criterio territorial (hogares
localizados en regiones con altos niveles de NBI); el criterio de flujos de ingresos
(familias con ingresos por debajo de la línea de pobreza o indigencia); el criterio
individual, ya sea por ciclo de vida (niño, adultos mayores) y/o condición
(embarazadas, jefes de hogar, discapacitados). La selección de beneficiarios se
define, según el documento, por “los responsables locales de acuerdo a las pautas
generales y la demanda, según la disponibilidad de recursos en función de la
modalidad de prestación a implementar”.
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En este sentido, las modalidades de prestación fueron diversas y respondieron
hasta hoy a las necesidades específicas de cada una de las provincias, por lo que
cada gobierno provincial decide cómo aplicar los fondos recibidos desde la Nación
en función de sus prioridades. Entre los tipos de prestación brindados se
encontraban la entrega de módulos o bolsones alimentarios, tickets, tarjetas
magnéticas, prestaciones en comedores que incluyen desayuno o merienda y
almuerzo o cena, desarrollo de huertas familiares o comunitarias, o combinaciones
de estas prestaciones4.
A partir de los 60 días de la ejecución del programa, se realizaron controles de
salud y vacunación y se exigían dos certificados de asistencia escolar durante el
año.
Aunque durante el año 2002 la cantidad de beneficiarios del PEA ascendió a
1.524.233 personas asistidas solo con recursos nacionales, sin incluir a aquellas
personas que recibían prestaciones en comedores por desayuno, copas de leche
o beneficiarias de lo producido por las huertas, como resultado de un
agravamiento de la situación nutricional y de salud infantil, y luego de una intensa
campaña de movilización de algunas ONG, medios de comunicación y periodistas,
denominada “El Hambre más Urgente”, en febrero de 2003 se creó el Programa
Nacional de Seguridad Alimentaria y Educación Nutricional.
El mismo está destinado a cubrir los requerimientos nutricionales de niños hasta
los 14 años, embarazadas, discapacitados y ancianos desde los setenta años en
situación de pobreza, considerando como referencia la definición de línea de
4 Cualquiera fuera la modalidad se dispuso que se debe garantizar un aporte mínimo mensual de 60.000 calorías por familia.
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pobreza del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Además, se
prioriza dentro de estos segmentos poblacionales a las mujeres embarazadas y a
los niños hasta los 5 años de edad.
Si consideramos la evolución de las prestaciones asistenciales dentro del área, es
posible afirmar que: la tendencia hacia el incremento de beneficiarios es constante
(Cuadro 22). Asimismo, a partir de 2003 se ha profundizado la tendencia iniciada
durante los 90 de buscar una mayor participación de las organizaciones sociales
en la gestión de la demanda.
En este sentido, se avanzó en buscar que las propias organizaciones de la
sociedad civil gestionasen recursos para asistir a la población. En este sentido, se
estableció el Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR), con una inversión
total de 53 millones de pesos, éste depende de un préstamo del Banco Mundial
con contraparte de aporte nacional y busca mejorar las prestaciones de los
comedores comunitarios en funcionamiento, mediante la transferencia directa de
fondos, previa aprobación técnica y social. Sus destinatarios son las ONGs que
acrediten 2 años de experiencia en la gestión de prestaciones alimentarias o
servicios comunitarios y deben atender a menores entre 6 y 18 años, mujeres
embarazadas, mujeres con hijos lactantes, adultos en situación de abandono y
adultos con algún grado de discapacidad.
Las ONG deben presentar Proyectos de Prestaciones Alimentarias Comunitarias,
los cuales son evaluados por el FOPAR, que luego transfiere los recursos
financieros y efectúa el control. La ONG solicitante administra los recursos del
proyecto y presenta las rendiciones correspondientes, asegura la calidad y
cobertura de las prestaciones de los comedores, y ejecuta actividades de apoyo y
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desarrollo organizacional de los comedores del proyecto. Los comedores efectúan
las prestaciones alimentarias directas, regulares y gratuitas; realizan las pequeñas
inversiones en infraestructura y equipamiento si corresponde; y participan de las
actividades organizadas por la ONG en el marco del proyecto.
Actualmente, el Plan Nacional de seguridad alimentaria, tiene como objetivos
promover la asistencia alimentaria a familias en situación de vulnerabilidad social;
incentivar la autoproducción de alimentos en familias y redes; la asistencia a
comedores escolares; la asistencia a granjas y huertas familiares; la atención de la
embarazada y el niño y; fortalecer la gestión descentralizada de los fondos.
Programas de Educación
Es destacable que, en un marco de aumento significativo del desempleo y más
allá de los programas antes nombrados, no se observan acciones de alto grado de
generalidad como la flexibilización de las condiciones de ingreso al beneficio del
Seguro de Desempleo, establecido por la Ley 24013 en 1991.
Por ejemplo, para 1997 (con el antecedente de una tasa de desempleo del 17,3%
en octubre de 1996), de acuerdo con datos de la Base de Datos de Programas
Sociales del SIEMPRO (1997) se proyectaban 100.000 beneficiarios del seguro de
desempleo y 300.000 aproximadamente de los programas Trabajar I y II y
Servicios Comunitarios.
En relación al Plan Social Educativo iniciado en 1993; en 1997 se creó el Plan
Nacional de Becas Estudiantiles (PNBE) cuyo objetivo era incidir en la retención
de la población adolescente que abandona la escolaridad por razones
socioeconómicas, apuntando a mejorar las condiciones de infraestructura y
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pedagógico-institucionales que afectan la oferta educativa, su calidad y sus
condiciones materiales.
Originalmente sus objetivos fueron: crear condiciones para la permanencia en el
tercer ciclo de la EGB y en el nivel Polimodal (nivel medio de escolaridad); mejorar
el rendimiento de los alumnos, estimulando la asistencia y la promoción, y reducir
la cantidad de jóvenes que no estudian dentro del tramo de la escolaridad
obligatoria; aumentar las condiciones futuras de empleabilidad de los jóvenes en el
momento de ingreso al mercado de trabajo.
Se trata de un programa focalizado cuyo criterio se establece a través del índice
de Necesidades Básicas Insatisfechas. En relación a la descentralización, a la
Nación le corresponde definir los objetivos y criterios de acción, formular los
planes y proyectos, transferir recursos a la escuela, acompañar la gestión de
recursos y evaluar los resultados, mientras que a las provincias les compete
seleccionar las escuelas a incorporar en los proyectos, controlar y asesorar la
implementación de los mismos en las escuelas. De este modo, cada escuela que
recibe los aportes debe administrar los recursos e incorporarlos a su gestión
institucional, gestionar los proyectos y dar cuenta de los procesos y resultados de
su implementación a la Nación y a la provincia5.
En el año 2001 el PNBE tuvo una inversión próxima a 96 millones de pesos. Cabe
destacar que el Programa funcionaba con un financiamiento externo del BID por
600 millones de dólares en concepto de contribución al Programa de Emergencia
Social instrumentado por el gobierno argentino desde 2002.
5 Hacia 1999 la provincia de Buenos Aires dispuso un programa propio de Becas Estudiantiles, con una definición similar y que llegó a beneficiar a 165.000 jóvenes inscriptos en el Polimodal en el año 2000, mediante una prestación de 900 pesos anuales. Luego ambos programas se unificaron y continúan hasta la actualidad.
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Si bien en términos de cobertura el PNBE alcanzó niveles limitados, ya que los
recursos abarcaron sólo a la mitad de los aspirantes y cerca de la mitad de los
potenciales beneficiarios no solicitaron beca es destacable que produjo una
mejora de las tasas de retención (3,6) y de promoción (6,2) en 8º y 9º año en las
escuelas beneficiarias, según los indicadores relevados por la Red Federal de
Información Educativa.
No obstante, la evaluación indica que el PNBE parece no haber tenido un impacto
positivo en el aprendizaje. Según resultados del Operativo Nacional de
Evaluación de la Calidad de 9º año, las escuelas con PNBE obtuvieron resultados
inferiores a aquellas sin PNBE de un mismo cuartil de nivel socioeconómico. En el
caso de 12º año, los becarios tienen resultados inferiores al resto, pero entre el
grupo de becarios es mejor la situación de quienes obtuvieron el beneficio dos
años consecutivos que quienes lo tuvieron sólo un año.
En este sentido, los evaluadores han argumentado que el PNBE tuvo un
importante impacto en términos de retención de los alumnos pertenecientes a los
sectores más desfavorecidos, pero queda como desafío que ello se traduzca en el
logro de aprendizajes fundamentales. Según la evaluación, además del incentivo
de la beca, aquello requeriría un esfuerzo respecto de la propuesta educativa.
Los Planes De Empleo
Debido al crecimiento de la tasa de desocupación, el gobierno de Carlos Menem, -
además de adoptar medidas destinadas a flexibilizar la legislación laboral y
disminuir los costos laborales-, implementó, por primera vez en la Argentina, una
serie de programas de empleo en la línea de las políticas de ‘workfare’. Así, en
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pocos años, se pusieron en marcha más de 20 programas que se caracterizaron
por su baja cobertura, la escasez de recursos, la alta movilidad de los programas y
por tener diseños semejantes.
Este tipo de programas no se gestionaban solamente en el ámbito del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social; por ejemplo, en 1996, en distintas jurisdicciones
del gobierno nacional se estaban ejecutando programas de empleo y
mejoramiento de ingresos, de los cuales solo 23 estaban en la órbita del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social (MTySS).
Si analizamos la primera etapa del proceso de transformaciones (1990/93), los
diagnósticos situaban las causas de la pobreza en la caída del empleo y no en los
ingresos. En cierto sentido, los programas de empleo respondieron más al modelo
de planes de lucha contra la pobreza que a programas de empleo en sentido
estricto.
En este sentido, en un primer momento, se centraron en el mejoramiento de la
infraestructura, vivienda, agua, infraestructura comunitaria, de este sector de
población. Así, bajo la órbita del Ministerio de Salud y Acción Social, a partir de
1992 se pone en funcionamiento el Programa Federal de la Solidaridad
(PROSOL). Su objetivo fue nuclear en una misma operatoria diferentes líneas de
trabajo orientadas a superar las “necesidades básicas insatisfechas”. Estas líneas
eran: Infraestructura comunitaria (salas de salud, centros comunitarios, etc.); polos
productivos; microemprendimentos, extensión de redes (agua, luz, etc.),
mejoramiento de vivienda, capacitación. No obstante, a partir de 1993,
identificada la pérdida y deterioro del empleo y los ingresos como base de las
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situaciones de pobreza, se da inicio a un conjunto de programas de empleo y
capacitación laboral.
Ejemplos de éstos son el Programa Intensivo de Trabajo (PIT), que entre 1993/94
fue desarrollado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). Éste
consistió en la asignación de un subsidio destinado a desocupados
(preferentemente jefes de hogar) que se desempeñasen en proyectos de
infraestructura municipales u organizaciones comunitarias. Posteriormente, y
siguiendo la misma lógica que el anterior se desarrollaron dos programas PRENO,
cofinanciado con las provincias y el PROAS a cargo del estado nacional.
Al mismo tiempo entre 1993-99 se puso en funcionamiento el Programa de Apoyo
a la Reconversión Productiva, dependiente del Ministerio de Economía hasta 1996
y posteriormente del MTSS. Este constaba de tres componentes: cursos de
capacitación para mejorar la “empleabilidad” de los jóvenes, capacitación para
microempresas y capacitación para la búsqueda de empleo.
Pero deseo destacar el Plan Trabajar debido al tiempo que estuvo en marcha
(existieron tres versiones del mismo) y porque el número de beneficios acordados
fue superior al de los otros programas. Al mismo tiempo, éste programa se
estableció por medio de una nueva relación entre el gobierno y el movimiento de
desocupados ya que fue materia de negociación entre el gobierno y las
organizaciones piqueteras.
El primer Trabajar data de fines de 1995, el Trabajar II se implementó entre 1997 y
1998 y el Trabajar III entre 1998 y 1999. En sus distintas versiones el objetivo
buscado era brindar ocupación transitoria a desocupados en condiciones de
pobreza que no estuvieran recibiendo otro beneficio y como objetivo secundario
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obras de infraestructura social y asistencia comunitaria. La prestación incluía una
ayuda no remunerativa mensual de 200 pesos, asistencia sanitaria y cobertura de
riesgos.
Siguiendo la línea de las políticas de workfare, esto planes se basaban en la
transferencia de ingresos a trabajadores desocupados a cambio de la participación
en un proyecto comunitario administrado por municipios u organizaciones de la
sociedad civil. Una de las características de estos programas es que la
determinación de quién era el beneficiario no la establecía el propio programa,
sino la misma familia decidía quién era el miembro al que se consideraría jefe o
jefa y, por lo tanto, el beneficiario directo del plan. Al analizar el conjunto de los
programas de empleo podemos observar (Cuadro 12) que el número de
beneficiarios fue creciendo hasta 1997, en el marco, sobretodo del Programa
Trabajar.
A partir de ese momento (que coincide con la Crisis Asiática y la suspensión de
créditos de organismos internacionales y, al mismo tiempo con la salida de Cavallo
del Ministerio de Economía) el número de beneficiarios tiende a disminuir.
Esto, en parte se debió a que ni la gestión Menem ni la gestión De la Rua se
mostraron dispuestas a distribuir planes Trabajar y, al mismo tiempo a la citada
característica procíclica que presenta el gasto social focalizado en nuestro país..
Sin embargo, el gobierno de la Alianza, no se limitó a reducir el número de
beneficios del Programa Trabajar sino que puso en marcha el Programa de
Emergencia Laboral (PEL) con dos líneas de acción: a) consorcios productivos
locales, b) autoempleo productivo. Estas acciones debían ser ejecutadas por
municipios y ONGs autorizados. La ayuda económica era de carácter no
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remunerativo y oscilaba entre los 200 pesos para la línea (a) y los 160 para los de
la línea (b).
Para acceder a estos beneficios, muchas organizaciones de desocupados
comenzaron a armar sus propias ONGs dando lugar a una verdadera explosión de
lo que podríamos denominar la vida asociativa. Asimismo, junto a este programa,
el gobierno promovió la conformación de “consejos de emergencia”, más tarde
convertidos en ‘comités de crisis’ para la distribución de los planes de empleo y de
los que participaban intendentes, cámaras empresariales, representantes del clero
y organizaciones de desocupados de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA)
y de la Corriente Clasista y Combativa (CCC)6.
El plan jefes/as de Hogar Desocupados
Difícilmente pueda comprenderse el lanzamiento de este plan sin una
consideración del contexto socio-político en el que se encontraba el país. Al
respecto, en diciembre del 2001, mientras los saqueos a los supermercados se
tornaban una práctica casi diaria, crecía la movilización callejera que unía los
reclamos de los desocupados con la exigencia de las clases medias por la
devolución de los depósitos bancarios que habían sido inmovilizados por un
decreto del gobierno que entre la incapacidad para generar apoyo político y la
fuerte presión popular llevaba a Fernando de la Rúa a dimitir en su cargo de
Presidente de la Nación.
Sin vicepresidente, debido a que otro escándalo había provocado su prematura
renuncia al gobierno, el poder ejecutivo nacional se encontraba acéfalo por lo que,
6 Si bien con esta medida el gobierno de la Alianza pretendía un mayor control en la distribución de los beneficios otorgados por los programas de empleo, lo cierto es que el efecto no deseado fue el fortalecimiento del conjunto de los grupos piqueteros así como el fortalecimiento de los municipios peronistas.
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en forma temporaria ocupó el cargo el vice presidente provisional del Senado,
Ramón Puerta, quien inmediatamente convocó a una Asamblea Legislativa que
designó al gobernador peronista de la provincia de San Luis, Adolfo Rodríguez
Saa, como presidente provisional de la nación hasta el mes de abril del 2002 y
acordó llamar a elecciones el siguiente 3 de marzo bajo el sistema de la ley de
lemas.
En la búsqueda de apoyo social que diese legitimidad a su propio mandato
provisorio, Rodríguez Saa anunció la suspensión del pago de la deuda externa, la
ratificación de la convertibilidad con el argumento que una “devaluación significaría
disminuir el salario de los trabajadores” y la implementación de una tercera
moneda. Simultáneamente se comprometió a la creación de un millón de puestos
de trabajo, la liberación de los presos políticos y la devolución del 13% a los
jubilados, medida tomada por el gobierno de la Alianza como respuesta a los
problemas fiscales que enfrentaba.
Si bien éstas medidas buscaban frenar el descontento social existente y
capitalizaban las demandas de los más diversos sectores sociales, la designación
de ciertos ex funcionarios menemistas sospechados de corrupción en el
desempeño de su cargo así como la intención, hecha pública, por cierto sector del
partido justicialista, que el presidente Rodríguez Saa especulaba con mantenerse
en el cargo hasta el 2003 produjo que, nuevamente, volviese a surgir el
descontento y que la gente se movilizase a la plaza de Mayo y al Congreso de la
Nación.
En un intento por ganar legitimidad política, Rodríguez Saa, convocó en Mar del
Plata, a una reunión de gobernadores del Partido Justicialista que ante la falta de
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concurrentes fracasó y le obligó a renunciar al cargo. Cuarenta y ocho horas más
tarde, la Asamblea Legislativa se volvió a reunir eligiendo como presidente
provisional de la Nación a Eduardo Duhalde. Esta vez, pese a la oposición de
algunos gobernadores, se estableció que el mandato se extendería hasta fines del
2003.
La estrategia de Duhalde se basó en ganar primero apoyo político. Para ello se
reunió con dirigentes de otros partidos y luego con los dirigentes del Justicialismo7.
El 1 de enero del 2002 al hacerse cargo de sus funciones prometió “terminar con
un modelo agotado que ha sumido en la desesperación a la mayoría del pueblo,
para sentar la base de un modelo que recupere la producción y el trabajo de los
argentinos y promover una más justa distribución de la riqueza.”
Allí mismo, sentaría las bases para incrementar el apoyo social a su gestión. En
ese discurso aseguró que el plan de un millón de empleos prometidos por Adolfo
Rodríguez Saa sería reconvertido en “un seguro de empleo que será destinado a
jefes y jefas de hogar desocupados”.
Es destacable que una de las mayores dificultades del gobierno haya sido la
capacidad de presión de los gobernadores (sobre todo de los justicialistas) que se
acrecentaba frente a la soledad del Poder Ejecutivo, el desprestigio del
Parlamento y la escasa legitimidad de los dos grandes partidos, el Justicialismo y
la Unión Cívica Radical.
7 Duhalde no contaba con el total apoyo de su partido. La renuencia de algunos sectores del PJ a dar apoyo a la nueva administración se hizo evidente cuando intentó armar su equipo de gobierno. Los primeros convocados fueron gobernadores provinciales que respondían al Partido Justicialista: De la Sota (Córdoba), Kirchner (Santa Cruz), Marín (La Pampa) quienes, argumentando que se debía llamar a elecciones en marzo del 2002, no aceptaron formar parte del gabinete
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Uno de los factores claves para comprender la difícil coyuntura política de esos
días era la movilización popular que casi diariamente se desplazaba por las calles
de Buenos Aires y las principales ciudades del país8. En efecto, una importante
masa de la población, al compás de la consigna “que se vayan todos” (coreada en
todas las marchas) recorrían las calles de las grandes ciudades, organizaban
asambleas barriales y se agrupaban en defensa de sus intereses vulnerados,
como es el caso de los miles de perjudicados por el colapso del sistema bancario.
En este incremento de la agitación social sobresalía un actor, los piqueteros.
En este escenario y a los pocos días de asumir el gobierno Duhalde decretó la
emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria y
unos pocos días más tarde, la emergencia ocupacional. En el mismo Decreto
establecía la puesta en marcha de un programa destinado a los Jefes/as de Hogar
Desocupados que sería coordinado desde el Ministerio de Desarrollo Social y
Medio Ambiente9.
En la búsqueda de apoyos y consensos, el gobierno, convocó a un diálogo
multisectorial que tenía varios objetivos: lograr soporte político, disminuir la puja
distributiva, generar consensos en una sociedad fragmentada y descreída de la
clase política, y acordar políticas que permitan ir superando la crisis institucional.
La propuesta de la administración duhaldista era alcanzar en una primera etapa no
superior a los 60 días un “acuerdo marco”. Luego, las partes deberían avanzar en
la definición de medidas concretas (en estrecha relación con el Congreso)
8 Uno de los cantos más populares de aquel entonces era: ‘piquete y cacerola...la lucha es una sola’. Esto hacia referencia a la alianza tácita en los grupos piqueteros de desocupados y las cacerolas que representaban a la clase media urbana que tenía retenidos sus ahorros por el ‘corralito’. 9 La Ley 25.561 y el Decreto 50/02 declaraban la emergencia Pública y la reforma del Régimen Cambiario, luego, el Decreto 165/02 establecía la puesta en marcha de un programa destinado a jefes y jefas de hogar desocupados.
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referidas a cuestiones esenciales como el desempleo, la pobreza y el perfil
productivo.
A la multisectorial fueron invitadas la casi totalidad de las organizaciones sociales,
políticas y sindicales (partidos políticos, cámaras empresariales, centrales obreras
y representantes de la cultura, organizaciones piqueteras, etc.) cada uno con
distinto grado de representatividad. La percepción compartida por los distintos
participantes en el ‘diálogo social’ de una amenaza al orden social permitió que
rápidamente se avance en acuerdos vinculados con la protección social de los
sectores más vulnerables. En el caso que nos ocupa, se acordó que el PJHD
tuviera un alcance ‘universal’ y que asegurase un ingreso mínimo a todas las
familias argentinas.
Para dar cumplimiento a los acuerdos alcanzados por la mesa de diálogo, el
gobierno modificó la normativa 165/0210 que había dado lugar al primer Plan de
Jefes/as y el 3 de abril de 2002, e instituyó el Decreto 565 que establecía el
Derecho Familiar de Inclusión Social por el cual todos los jefes/as desocupados
tienen el derecho de acceder a un ingreso mínimo a través del Plan Jefes/as de
Hogares Desocupados que se extendería en tanto durase la emergencia
ocupacional.
La cuestión del financiamiento del programa fue, sin duda, uno de los puntos más
difíciles que el gobierno tuvo que superar. Tanto la iglesia como los sectores agro-
exportadores se oponían a que el financiamiento proviniese, en parte, de la
10 El decreto 165 del 22/1/ 2002, había establecido una prestación de entre 100 y 200 pesos para los jefes y jefas de hogar desocupados por un lapso de tres meses. La cantidad de beneficios a otorgar se hallaba determinada por los fondos disponibles y los créditos que se asignaran en el Presupuesto Nacional (art. 5º). Esta limitación fue fuertemente cuestionada por la Mesa de Diálogo Argentino y en los considerandos del decreto 565/02 se citaron sus recomendaciones, en el sentido de que resultaba urgente “universalizar” este plan, con el objetivo de asegurar un mínimo ingreso mensual a “todas las familias argentinas".
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posible decisión del gobierno, que más tarde se hizo efectiva, de retener un
porcentaje a las exportaciones del campo, la industria alimenticia y un aporte
extraordinario del sector petrolero que sería destinado a solventar el PJHD.
No obstante, y para evitar un eventual retiro de los obispos de la Mesa de Diálogo,
el Presidente permitió a la Iglesia que, a través de Cáritas, supervise la
distribución de los fondos fruto de las retenciones y propuso que la mesa de
diálogo elaborase las sugerencias que creyeran convenientes para asegurar la
eficiencia y transparencia en la distribución de los subsidios: los criterios para
conformar los padrones de beneficiarios, los mecanismos de control con
participación de organizaciones no gubernamentales así como las modalidades de
distribución de la ayuda.
De este modo, en el artículo 13 del decreto de creación del PJHD, se establece la
creación de un organismo de control: “Consejo Nacional de Administración,
Ejecución y Control” (CONAEyC) del Plan de Jefas/jefes de Hogar Desocupados”.
En el que participan representantes del sector empresarial, sindical, católico,
organizaciones no gubernamentales y representantes del propio gobierno.
Así, ante la crisis política, el gobierno se apoyo sobre un tejido corporativo que le
permitió mantener cierta ‘calma institucional’ hasta que pudiese ser superada. Por
ello, no es ilógico pensar que, la mesa de diálogo social, funcionó como un
espacio donde, bajo el control del gobierno podía elaborarse una suerte de Pacto
Social que, de hecho sirvió para cumplir con, al menos, tres objetivos: integración,
control y consenso.
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Sin duda el dato diferencial cuando la gestión Duhalde, en el marco de la
‘emergencia’ puso en marcha el PJHD, fue que apoyó esta decisión en el Derecho
Familiar de Inclusión Social11.
En los considerandos del Decreto sostenía que él mismo ‘se origina en el
cumplimiento del mandato del art. 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, que
establece el rango constitucional de los tratados y pactos internacionales, y
expresamente en las disposiciones del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales’.
En este sentido, el PHJD ha sido un esfuerzo importante del Gobierno Nacional
por extender prestaciones asistenciales a un número significativo de personas,
característica que, probablemente, sea uno de los pocos elementos que lo
diferencian de los programas que configuraron la política de la década del noventa
en esta materia. Aunque esta situación se deriva de la situación sociopolítica y,
por ello, el PHJD no surge como una herramienta de política social sino como un
instrumento para apaciguar un conflicto social de características inéditas que
ponía en juego la continuidad del sistema político institucional. Por ello mismo, fue
y es, un aspecto central de la política tanto de la gestión de Eduardo Duhalde
como del actual presidente Kirschner12.
No obstante ha abierto la posibilidad para comenzar la reconstrucción de un
modelo de estado de bienestar de características inéditas no sólo en América
Latina debido a que ha tendido a funcionar como un mecanismo de ‘renta básica
11 Para una ampliación sobre la discusión y análisis del citado derecho familiar ver (CELS, 2003: 10-15) 12 Por medio del Decreto 1353/03 el PHJD se extendió hasta fines del 2004 y, actualmente se esta llevando a cabo el traspaso de beneficiarios de este al Programa familias.
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parcial’ que afecta significativamente el presupuesto familiar de un amplio sector
de la población que se encuentra en situación de pobreza urbana.
La población objetivo del PJHD son jefes o jefas de hogar con hijos de hasta 18
años. Las familias con hijos discapacitados estaban exentas de este tope, y
también tendrían una partida especial las embarazadas. El mecanismo de
inscripción era sencillo ya que los beneficiarios solo debían firmar una declaración
jurada acreditando la falta de empleo, y estaban obligados a vacunar a sus hijos y
enviarlos a la escuela13.
Al mismo tiempo y con el objetivo de promover la reincorporación de trabajadores
en los rubros de la producción más afectados el programa incluía en algunos
casos, la posibilidad de capacitarse, y en otros que el subsidio fuera incorporado
como parte de un salario mayor. En función de esto último, el PHJD se ubicó bajo
la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. De acuerdo con la
normativa establecida (resolución 312/02 del MTEySS) las personas reciben un
beneficio de ciento cincuenta pesos mensuales ($150) siempre y cuando cumplan
con los siguientes requisitos:
Condición de jefes/as de hogar en situación de desempleo, mediante simple
declaración jurada.
Cumplimentar al menos alguna de las siguientes condiciones (exceptuando a los
mayores de 60 años), tener hijos menores de 18 años a cargo, hijos
discapacitados sin límite de edad a cargo o hallarse en estado de gravidez la
cónyuge del jefe o la beneficiaria.
13 Existen varios factores que muestran una profunda similitud entre el PJHD y el PROGRESA. Éste último se implementó en México en el año 1997 y, aunque su población objetivo se ubicaba en áreas rurales, se exigía vacunación y escolaridad de los menores a cargo.
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Acreditar, para el caso de los hijos menores, su condición de escolaridad regular y
el cumplimiento de los controles sanitarios, vacunación, etc. correspondientes.
Los mayores de 60 años deben acreditar su condición de desocupados y la no
percepción de beneficios previsionales de ningún tipo.
Asimismo, los beneficiarios están obligados a realizar una contraprestación que
puede comprender la realización de actividades comunitarias o de capacitación, la
finalización del ciclo educativo formal, la capacitación profesional o la
incorporación a una empresa a través de un contrato de trabajo formal. El tiempo
de duración de estas contraprestaciones no podía ser inferior a las cuatro horas
diarias ni superior a las seis.
Si bien, en un primer momento, la fecha de cierre del programa fue fines del 2002,
se decidió prorrogar su vigencia por un año más. De tal modo, la evolución
general que siguió fue un crecimiento acelerado, por ejemplo, en menos de un
mes de su puesta en marcha el PJHD estaba brindando, como se observa en el
Cuadro 12, más del doble de las prestaciones de las que llegó a distribuir el Plan
Trabajar. Esto, puede atribuirse a que si bien los potenciales beneficiarios al
programa debían inscribirse con anterioridad al 17 de mayo de 2002 en las
municipalidades de su jurisdicción o en oficinas autorizadas, lo cierto es que (tal
como se observa en el cuadro 12) el número de beneficiarios aumentó a lo largo
del año.
LA LUCHA CONTRA LA EXCLUSIÓN
Se puede afirmar que los planes de empleo se asemejaban más (por lo menos
hasta la llegada del PJHD), a planes de lucha contra la exclusión que a programas
de empleo. Sin embargo, en el corto período de gobierno de la Alianza se intentó
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poner en marcha un programa social inspirado en el Programa de Educación,
Salud y Alimentación (PROGRESA) de México y del cual, posteriormente
recuperarán algunos contenidos el PJHD y actualmente Plan Familias por la
Inclusión, diera un cambio a la política social del gobierno, este fue el Solidaridad
o Plan Integral de Ataque a la Exclusión Social.
Si bien este programa nunca se llevó a cabo presentaba importantes diferencias
con respecto al Programa Trabajar y a los demás programas de empleo que he
descrito como característicos de aquella época.
En primer lugar, el foco no estaba puesto en el empleo sino en tres componentes:
la nutrición, la salud y la formación educativa; en segundo lugar, el organismo de
gestión no era el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sino en el recién creado
de Desarrollo Social, Medio Ambiente y Deportes, que poseía poca experiencia de
gestión, recursos humanos no entrenados y escaso presupuesto como para
gestionar un programa de gran envergadura a nivel nacional. En tercer lugar, la
estrategia de focalización prevista en el diseño era extremadamente compleja y
debía realizarse en dos etapas: una primera que respondía a criterios geográficos
y que se basaba en una asignación vía cupos por NBI (según la cantidad de
hogares con NBI en cada provincia respecto al nivel nacional que a su vez debía
compatibilizarse con los criterios del Ministerio de Educación y de Salud) y una
segunda, que se aplicaba sobre los propios hogares (tal como lo presenta el
diseño del PROGRESA).
El elemento a destacar de éste programa (que no se ejecutó) fue la instalación de
Consejos Sociales Locales que fueron previstos como un ámbito de concertación.
Éstos Consejos Sociales Locales, estaban conformados por una Comisión
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Ejecutiva Local integrada por el Intendente o un delegado designado por él mismo;
un técnico del área social del municipio, un Supervisor Regional del Plan
seleccionado por la Coordinación Nacional del Plan y los Supervisores de los
Promotores Sociales, seleccionados en forma conjunta por la Coordinación y las
autoridades locales. Tanto los promotores sociales como sus supervisores y el
supervisor regional, eran solventados con recursos nacionales mientras que los
otros miembros dependían del municipio.
También conformaban el Consejo Social Local, el Consejo Consultivo Local, del
cual participaba la Comisión Ejecutiva, los representantes de iglesias locales, de
escuelas, de hospitales o centros sanitarios, los representantes del Concejo
Deliberante del Municipio, representantes de las ONG y los Supervisores
Regionales y de Promotores Sociales14.
EL PROGRAMA FAMILIAS POR LA INCLUSIÓN SOCIAL
Aunque su lanzamiento fue casi paralelo al PJHD, éste es ejecutado desde el
Ministerio de Desarrollo Social. A diferencia de los planes anteriores, el beneficio
es otorgado a la familia pero es la madre la depositaria y titular del mismo. El
subsidio se calcula en proporción al tamaño de la familia: 155 pesos mensuales
para el primer hijo; 185 pesos para dos y 30 pesos por hijo hasta un máximo de 6
hijos y hasta un máximo de 305 pesos por familia. No obstante, la familia que
supere los 6 hijos se encuentra en condiciones de acceder a una pensión no
contributiva.
14 Como parte de las acciones de lo que podemos denominar la sociedad civil, en abril del 2001 queda conformado el Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) conformado por la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), organismos de derechos humanos, organizaciones productivas, diputados y dirigentes sindicales y empresarios, obispos. El FRENAPO elaboró un proyecto de creación de un seguro de empleo y formación de 380 pesos para jefes y jefas de hogar desocupados, una asignación universal por hijo de 60 pesos y una asignación de 150 pesos para los mayores de 65 años que no reciben ningún beneficio jubilatorio. Esta propuesta fue presentada en una consulta popular en diciembre del 2001, y obtuvo más de un millón de firmas.
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La selección de beneficiarios se realiza por medio de los barridos censales del
Sistema de Identificación de Familias Beneficiarias (SISFAM), bajo la
responsabilidad del SIEMPRO y a través de las bases de datos de la ANSES, que
es la proveedora de la base de registro para todos los planes sociales, se realiza
el cruce de información para la elaboración del padrón inicial de pago de acuerdo
a los criterios de elegibilidad de beneficiarios.
Para percibir el pago existe un dispositivo de identificación y comunicación con los
beneficiarios, que estos se notifican en los Centros de Recepción, donde firman la
Carta Compromiso (adhesión voluntaria al Programa) y retiran su Certificado de
Pago que se hace efectivo en forma directa a través del cobro bancario por medio
de tarjeta.
Las provincias y municipios deben designar un equipo técnico afectado
exclusivamente a la gestión y coordinación de las acciones del Programa,
constituyéndose en las contrapartes respectivas. Es importante destacar que es el
primer programa que se configura como de ‘inclusión social’ no solo por su
nombre sino porque: en el concepto se incluyen a aquellas familias que se
encuentran en condición de ‘riesgo social’ pero, sobretodo porque no es
incompatible con otros ingresos que pueda tener el hogar (siempre y cuando los
mismos no superen el salario mínimo, vital y móvil). Es decir que el Programa se
focaliza en familias cuyos ingresos sean inferiores al valor de la línea de indigencia
ya que no existe una actualización constante en el salario mínimo y vital y la línea
de pobreza.
Aunque el Familias se define como de gestión descentralizada, una dimensión que
está fuertemente presente en los programas sociales de la última década, su
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análisis puede llevarse a cabo desde dos ángulos: la transferencia de recursos y la
ejecución de los mismos. Mientras que la transferencia se realiza en forma
centralizada y directa a los beneficiarios, la ejecución de los fondos se realiza a
través de un número importante de instituciones gubernamentales de distinto nivel
y de organismos de la sociedad civil.
El objetivo explícito del programa es promover el desarrollo, la salud, permanencia
en el sistema educativo de los niños y evitar la exclusión social de la familia en
situación de riesgo social por lo que se presenta, en principio, como superador de
las clásicas definiciones que se centraban en el criterio de NBI o pobreza. La
familia beneficiaria a cambio del ingreso monetario debe comprometerse a la
escolaridad y salud de los menores por medio de presentar, dos veces al año, los
certificados del cumplimiento del Plan Nacional de Vacunación, los controles de
embarazo, las constancias de matriculación inicial y constancias de alumno
regular de los menores de 5 a 19 años. Este ingreso monetario se transfiere en
calidad de subsidio no reembolsable y se complementa con prestaciones no
monetarias hacia las familias (aunque actualmente sólo se ha implementado en
algunas localidades) consistentes en el desarrollo de Talleres de promoción
familiar y comunitaria y apoyo escolar. Al mismo tiempo, posee un incentivo para
la terminalidad educativa de los adultos del grupo familiar o para la continuidad de
estudios de los mayores de 19 años que consiste en una asignación mensual de
50 pesos.
Es destacable que, a diferencia del PJHD, el programa cuenta en cada localidad
con Centros de Atención que se integran con los centros integradores
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comunitarios que, actualmente son la sede para el desarrollo de los componentes
no monetarios del programa.
CONCLUSIONES
Durante la década de 1990 las transformaciones de la sociedad y del Estado
argentino se tradujeron en modificaciones dentro del entramado de bienestar y,
por ende, en la política social que dieron lugar al surgimiento de un sistema ‘dual’.
Por un lado, un existe un sistema de bienestar que se autofinancia con los aportes
de los mismos trabajadores y que es administrado por medio de los sindicatos y
sus Obras sociales donde la prestación de servicios y bienes para los que cotizan
es de carácter universal. Por otra parte, un sistema que anteriormente ocupaba
un espacio residual paso a definir un área específica, a partir de 1994, dentro de
las políticas públicas.
Si tuviésemos que delinear los rasgos más característicos de esta área, se puede
afirmar que la focalización fue su característica. Aunque históricamente como
área residual se desarrolló en los campos de la salud y alimentación, con la
ruptura del horizonte de la movilidad social y el fin de una política de bienestar
apoyada en los ingresos y el empleo, la pobreza comenzó a transformarse en un
problema estructural dentro del sistema social. A esto respondió el enfoque
focalizado de los primeros programas que tenían como meta resolver el problema
de la reinserción laboral en sectores que aún se encontraban en condiciones de
desempleo de primera generación.
Los otros elementos y que la diferencian, no solo del sistema de protección social
para los trabajadores que cotizan es la descentralización que se desarrolla a partir
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de 1992 y la aparición de otros componentes nuevos como el desarrollo de
sistemas de información para la identificación de beneficiarios y para el monitoreo
de programas y proyectos; una estructura de financiamiento donde los fondos
provienen (en su mayoría) de organismos internacionales y el estado nacional.
Asimismo, a partir del POSOCO, se puede observar que se buscó fomentar
incentivos para un incremento de la participación de organizaciones de la sociedad
civil para la ejecución de éstos programas. Aunque el desarrollo de políticas
focalizadas buscó llegar a los sectores más pobres y vulnerables a los que las
políticas universales no habían alcanzado, éstas tuvieron que adecuarse a la
creciente fragmentación que se estaba produciendo.
En este sentido, el papel del SIEMPRO fue importante para el fortalecimiento y
desarrollo a nivel nacional y provincial de recursos humanos, así como de
provisión de técnicas y metodologías para llevar adelante la tarea de monitoreo y
evaluación. Al margen de la creciente fragmentación regional el gobierno impulsó
la creciente participación de organizaciones de la sociedad civil en la ejecución de
muchos de los programas y proyectos sobretodo en lo referido a los planes
vinculados con la alimentación y nutrición, así como a los de empleo de
emergencia.
Otro factor a considerar como característico de este sistema dual, son las
transformaciones respecto a las prioridades de la política social. Al respecto se
puede afirmar que se acrecentó el papel de financiador y orientador de los
recursos por parte del gobierno nacional, mientras que los gobiernos provinciales,
municipales y las organizaciones de la sociedad civil asumen la implementación
de los programas y proyectos.
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Asimismo, es posible sostener que al ritmo de la crisis, la prioridad en la
asignación de recursos fue variando, durante los primeros años de los 90 la
característica fue el aumento en los presupuestos públicos en educación y salud,
mientras que en la última etapa fue cada vez más relevante la asignación de
recursos para los programas de empleo de emergencia y, luego del 2001 en un
programa más integral de lucha contra la exclusión.
Para finalizar este apartado, desearía aventurar que nos encontramos en el final
de una etapa de transición y, por ello, la dualidad que presenta el actual edificio
del bienestar en Argentina. En la agenda pública ya se encuentran proyectos de
reforma del sistema de protección social y previsión. Ambos, al haber sido
diseñados en función del sector formal del empleo, hasta la fecha tendieron a
excluir de sus beneficios a la mayor parte de la población. Al respecto, considero
que será difícil establecer una política social sustentable sin mejorar las tasas de
empleo y los niveles de ingresos de las familias pobres por lo que entrará en
discusión la actual estructura distributiva del ingreso. Esto implica que habrá de
instalarse dentro de la agenda pública pero también en el debate académico el
lugar que ocupa la política fiscal dentro de lo que denominamos ‘estado de
bienestar’.
En este sentido, deseo recuperar la idea que la función del ‘estado de bienestar’
es dar seguridad y sentido de pertenencia a la ciudadanía. Es decir, la política
social tiene que apuntar a que la población se perciba integrada a los beneficios
de los programas sociales. De otro modo, no podemos esperar que se
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comprometan con lo público, ni que se reconstituya un sentido de identidad,
pertenencia y solidaridad.
BIBLIOGRAFÍA
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