Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional

Mario Junior Alves Polo

Dos instrumentos jurdicos e prticas do IPHAN para a arqueologia:

o termo de ajustamento de conduta

Rio de Janeiro

2014

Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional

Mario Junior Alves Polo

Dos instrumentos jurdicos e prticas do IPHAN para a arqueologia:

o termo de ajustamento de conduta

Dissertao apresentada ao Mestrado

Profissional do Instituto do Patrimnio

Histrico e Artstico Nacional, como pr-

requisito para obteno do ttulo de Mestre em

Preservao do Patrimnio Cultural.

Orientadora: Prof. Dr. Alejandra Saladino.

Supervisor: Djalma Guimares Santiago.

Rio de Janeiro

2014

O objeto de estudo dessa pesquisa foi definido a partir de uma questo identificada no

cotidiano da prtica profissional da Superintendncia do IPHAN no Amap.

Este trabalho est licenciado sob uma Licena Creative Commons

Atribuio No Comercial Sem Derivaes 4.0 Internacional. Para ver uma cpia desta

licena, visite http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/.

P778d Polo, Mario Junior Alves.

Dos instrumentos jurdicos e prticas do IPHAN

para a arqueologia: o termo de ajustamento de conduta

/ Mario Junior Alves Polo. Rio de Janeiro: 2014.

281 p. : il., 30 cm.

Dissertao (Mestrado em Preservao do

Patrimnio Cultural) Instituto do Patrimnio

Histrico e Artstico Nacional, Rio de Janeiro, 2014.

Bibliografia: p. 237-245.

1. Patrimnio Cultural Proteo - Brasil. 2.

Arqueologia. 3. Legislao. 4. Interesses Difusos.

I. Ttulo.

CDD 363.69:930.1

CDU 363:902

Dedico este trabalho a todos aqueles que fizeram e fazem da

arqueologia um campo menos elitizado e menos territorialista.

AGRADECIMENTOS

Muitos foram aqueles que estiveram ao meu lado e que tiveram papel fundamental no

desenvolvimento deste trabalho. Neste sentido, reforo aqui e deixo registrados os meus

sinceros agradecimentos.

Alejandra Saladino, pela confiana, pela liberdade e pela ateno que recebi ao longo

do processo. Por todas as contribuies e incentivo, pelas conversas e desabafos partilhados,

por todo o apoio e aprendizado.

Ao Djalma Guimares Santiago, no apenas pela superviso e apoio, mas tambm pela

interlocuo, confiana, pacincia e pela amizade. Obrigado pelo acolhimento no Amap, e por

ser um exemplo de serenidade e determinao.

Juliana Morilhas Silvani, pela interlocuo constante, estmulo e pela amizade.

Obrigado pela ateno pesquisa e pelo exemplo de competncia e dedicao ao campo do

patrimnio.

Aos colegas da Superintendncia do IPHAN no Amap, que fizeram ou fazem parte da

unidade e que merecem meus agradecimentos: Simone Macdo, Lina, Wislem, Manuela,

Phelipe, Remo, Sndala, Jaqueline, Valria, Kilvya e Larissa. Obrigado pelo carinho, pela

torcida e pelo companheirismo.

Copedoc/DAF/IPHAN, pelo apoio recebido na forma das bolsas e ajudas de custo

obtidas por meio do Programa do Mestrado. toda a equipe da Copedoc, aos professores que

compem o Programa, Lia Motta, Adriana Nakamuta e Beatriz Landau, pelo carinho,

compreenso e dedicao, pela competncia e energia que transmitem.

Ao Evandro Domingues, pelo apoio e pelas observaes tecidas quanto ao anteprojeto.

Aos professores que compuseram a Banca de Qualificao, Luciano dos Santos Teixeira

e Adler Homero Fonseca de Castro, pela leitura atenta e pelas contribuies.

grande amiga e interlocutora Leilane Patrcia de Lima, a quem devo meus primeiros

passos efetivos no campo da arqueologia. Obrigado por todos nossos debates, pela torcida e

cumplicidade.

Ao Lcio Costa Leite, pela amizade, carinho e torcida, e pelas conversas e referncias

trocadas, seja na arqueologia ou fora dela.

toda a 3 Turma do Mestrado, pela amizade, cumplicidade, carinho, respeito s

diferenas, auxlio mtuo e ousadia. Por todos nossos debates, angstias e alegrias

compartilhadas e crescimento conjunto! Alm de grandes amigos, vocs so grandes

interlocutores e profissionais de grande competncia, aos quais devo grande aprendizado.

turma mais frtil do PEP!

Carolina Di Lello, Alba Bispo e Ana Rollemberg pelo carinho e acolhimento em

Braslia.

Karine Oliveira, pela amizade e amparo, pelo acolhimento em Gois, e por passeios

que incluem desde a Casa de Cora ao Morro do Macaco Molhado. Pelas danas e incentivo

constante.

Ao Andr Andrade pelo carinho e acolhimento em Belm, nas rpidas passagens por l.

Marielle Rodrigues Pereira, pelo apoio e interlocuo a respeito dos TACs de sua

unidade.

A todos os servidores e estagirios do IPHAN que gentilmente contriburam com a

pesquisa e com o levantamento de dados proposto, que mesmo diante da sobrecarga de

atividades ou da falta de dados organizados, se dispuseram a auxiliar: Mariana Neumann e

Priscila Oliveira (RS), Henrique Pozzi (AL), Luciano de Souza e Silva e Pala Bonfim (PB),

Denise Carvalho e Fbio Cruz (PA), Ticiano Miranda e Alessandra Guedes (PR), Divaldo

Sampaio (MS), Elenita Rufino e Maria Jos Fernandes (PE), Danilo Curado (RO), Ademir

Ribeiro Junior (SE), Elen Barros (AM), Vernica Viana (CE), Yuri Batalha (ES) e Roberto

Oliveira (RR).

equipe da Superintendncia do IPHAN em Santa Catarina e Liliane Janine Nizzola,

pela recepo e acolhimento quando do intercmbio de duas semanas.

Ao Procurador Nelson Lacerda, pelo amparo, amizade, interlocuo, estmulo e pela

grande confiana depositada em mim.

Ao Antnio Aisengart, pelo carinho e amizade, pelas referncias trocadas, pelos

questionamentos e desabafos partilhados, e pela maravilhosa companhia na SAB de Aracaju.

Aos demais amigos que fiz no Setor de Arqueologia da unidade catarinense: Sonia

Rampazzo, Guilherme Linheira, Edenir Lima e Ktia. Obrigado pelo generoso acolhimento,

pelas timas conversas e pelo interesse sobre a pesquisa.

Ao Procurador Geraldo Maia Neto (PF/IPHAN), pela acolhida, pelas referncias e pela

ateno pesquisa.

equipe do CNA/IPHAN pela recepo, conversas e contribuies.

Ao Danilo Curado (SE/RO), pelo apoio e por recepcionar to atenciosamente a minha

fala no Encontro da SAB Centro-Oeste em Braslia.

Maria Lcia Pardi (MinC), pela interlocuo, pelo interesse na pesquisa e pelas

referncias indicadas.

Ao Joo Saldanha e Mariana Cabral (IEPA), pelo apoio, debates, aprendizado e pelas

experincias que obtive com vocs, sobretudo em Laranjal do Jar e no Laboratrio Peter

Hilbert.

toda a equipe do IEPA e aos amigos da arqueologia amapaense: Alan Nazar,

Francisco Coutinho, Fabrcio Ferreira, Daiane Pereira, Bruno Barreto, Jos Ricardo, Deise

Frana, Avelino Gambim e Jelly Souza. Ao Michel Flores pela interlocuo e pelas lies de

Geoprocessamento.

Lidiane Vieira e fantstica famlia Vieira, por todo o carinho, amizade e por serem

minha famlia amapaense.

Aos colegas de Londrina, da UEL, do Museu Histrico de Londrina e do Projeto

Contao de Histrias do Norte do Paran.

Regina Clia Alegro, pelo amparo, carinho, amizade e confiana.

Elena Maria Andrei, pelo apoio, longas conversas, pelos itans narrados, pelas palavras

sempre capazes de devolver encantamento ao mundo.

Angelita Marques Visalli, Rogrio Ivano e outros exemplos acadmicos que orientam

meu caminhar.

Gisele Oliveira e Keila Batista, pela amizade, torcida e incentivo.

Aos colegas do MAE/USP, aos colegas da biblioteca e do setor de fotocpias que

auxiliaram na obteno de referncias utilizadas na pesquisa.

s amigas e amigos de vrios cantos, que sabem o quo fundamentais so em minha

vida, e que tiveram um papel imprescindvel neste percurso.

Aos meus pais, Romilde Alves e Mario Polo, pelo enorme amparo, por todo o carinho

e incentivo, pelo exemplo, pelo amor incondicional e por serem pessoas to raras e

maravilhosas.

Ao Luciano Matricardi, pelo amor, cumplicidade e pela pacincia. Por respeitar minha

deciso e enfrentar comigo a distncia e a saudade. Por todos os momentos e tudo que

partilhamos, por caminhar ao meu lado e, enfim, por fazer brotar beleza e fora dos momentos

difceis.

minha segunda me e Ialorix, Me Omin, e minha famlia de santo do Il Ax Op

Omin que tanto amo! Me Od, Iazinha da Oxum, I Faronin, Ogans e Ekedis, Dofono

Alexandre, Dofonitinho de Xang, Fomo de Oxaluf, Dofono da Oxum, I Dagan, meus mais

velhos e mais novos! Modup !

Finalmente, Gaia, companheira de madrugadas na fase mais solitria da escrita,

mesmo quando se interpunha entre mim e o teclado.

The problem for archaeologists, it appears,

is that they are always too late...

Tim Ingold (2000)

POLO, Mario Junior Alves. Dos instrumentos jurdicos e prticas do IPHAN para a

arqueologia: o termo de ajustamento de conduta. Dissertao (Mestrado Profissional em

Preservao do Patrimnio Cultural), Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional,

IPHAN, Rio de Janeiro, 2014.

RESUMO

O presente trabalho d enfoque incorporao do termo de ajustamento de conduta

(TAC) s prticas do IPHAN voltadas ao patrimnio arqueolgico, tendo em vista que este

instrumento jurdico oferece soluo extrajudicial a litgios que envolvam interesses e direitos

transindividuais o que inclui a proteo ao patrimnio cultural. A pesquisa tem por objetivo

compreender a recorrncia a este instrumento no campo da arqueologia, e as consequncias da

advindas. Neste esforo utilizo a abordagem oferecida pelo institucionalismo histrico,

partilhando, ainda, da ideia de que o ajuste de conduta pode atuar como um mecanismo

flexibilizante quanto s barreiras colocadas pelo licenciamento ambiental s obras de

infraestrutura em andamento no pas.

A pesquisa sinaliza que a recorrncia a este instrumento estaria ligada ao papel

desempenhado por ele frente ao precrio aparato legal disponvel aos atores institucionais para

a preveno s condutas ilcitas praticadas contra o patrimnio arqueolgico. Por meio de um

levantamento realizado junto s Superintendncias estaduais, apontada a proeminncia das

obrigaes compensatrias sobre as demais solues oferecidas pelo ajuste de conduta. Na

mesma direo, aponta-se para o estmulo prtica de uma arqueologia pstuma no pas e para

a necessidade de regulamentao interna quanto ao tema no rgo. Afirma-se, ainda, o

imperativo de que seja garantido o atendimento ao princpio da precauo neste campo, como

por meio do recurso a alternativas locacionais e tecnolgicas nos projetos a serem licenciados.

Palavras-chave:

Termo de Ajustamento de Conduta; patrimnio arqueolgico; IPHAN; licenciamento

ambiental.

POLO, Mario Junior Alves. Dos instrumentos jurdicos e prticas do IPHAN para a

arqueologia: o termo de ajustamento de conduta. Dissertao (Mestrado Profissional em

Preservao do Patrimnio Cultural), Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional,

IPHAN, Rio de Janeiro, 2014.

ABSTRACT

This paper focuses on the incorporation of the term of conduct adjustment (TAC) to the

IPHAN practices aimed to archaeological heritage, considering that this legal instrument offers

extrajudicial resolution to disputes involving transindividual interests and rights which

includes cultural heritage protection. The research aims to understand the recurrence of this

instrument in the field of archeology, and the consequences thereof. In this effort I resort to the

approach offered by historical institutionalism, and also share the idea that the adjustment of

conduct can act as a flexibilising mechanism for environmental licensing barriers to

infrastructure works underway in the country.

The research indicates that the use of this instrument would be linked to the role it plays

in face of the precarious legal apparatus available to institutional actors to prevent the illegal

conduct committed against the archaeological heritage. Based on a survey carried out with state

Superintendencies, I notice the prominence of countervailing obligations over other solutions

offered by the adjustment of conduct. In the same vein, I point out the stimulation of a

posthumous archeology in the country and the need for internal regulation of this subject in the

institution. It is also stated the need to ensure compliance with the precautionary principle in

this field, through the use of locational and technological alternatives in the projects to be

licensed, for instance.

Keywords:

Term of Conduct Adjustment; archaeological heritage; IPHAN; environmental

licensing.

LISTA DE ILUSTRAES

Grfico 01: Projetos de Arqueologia: total de Permisses e Autorizaes por ano (1991-2012)

.................................................................................................................................................. 37

Grfico 02: Nmero de casos por unidade, celebrados e em negociao ................................ 139

Grfico 03: Situao presente dos casos levantados ............................................................... 142

Grfico 04: Ano de abertura dos Processos Administrativos que compem os casos (nmero de

casos abertos por ano) ............................................................................................................ 143

Grfico 05: Compromissrios ................................................................................................ 144

Grfico 06: Compromissrios: porcentagem .......................................................................... 144

Grfico 07: Compromitentes .................................................................................................. 146

Grfico 08: Tipos de empreendimentos .................................................................................. 147

Grfico 09: Motivao ........................................................................................................... 150

Grfico 10: Obrigaes propostas .......................................................................................... 151

Grfico 11: Obrigaes: porcentagem .................................................................................... 152

Grfico 12: Modelos de termo de ajuste de conduta utilizados ............................................... 155

Grfico 13: Projetos de Pesquisa com localizao no estado do Amap: Permisses e

Autorizaes .......................................................................................................................... 184

Mapa 01: Superintendncias que integraram o levantamento ................................................ 137

Mapa 02: Superintendncias que no integraram o levantamento: solicitaes sem retorno e

unidades sem profissional responsvel pela rea de arqueologia ............................................ 138

Mapa 03: Nmero de casos por Superintendncia, celebrados e em negociao .................... 140

Mapa 04: Superintendncias Regionais e suas respectivas sedes (2002) ................................ 218

Mapa 05: Superintendncias Regionais e suas respectivas sedes (2004) ................................ 219

Mapa 06: Nmero de servidores do IPHAN por estado (2010) .............................................. 222

Mapa 07: Nmero de Procuradores Federais (PF/IPHAN) por estado (2013) ........................ 224

Figura 01: De lama lmina, instalao de Matthew Barney no Instituto Inhotim,

Brumadinho/MG. Foto: Vincius de Ornelas ......................................................................... 234

LISTA DE TABELAS

Tabela 01: Estrutura do SISNAMA, conforme atual redao da Lei n 6.938/81..................... 73

Tabela 02: Categorias de motivao adotadas ........................................................................ 149

Tabela 03: Tipos de obrigaes compensatrias .................................................................... 153

Tabela 04: Unidades descentralizadas do IPHAN (2002 e 2004): Superintendncias Regionais

e Unidades da Federao ........................................................................................................ 216

Tabela 05: Fora de trabalho por unidade do rgo (nmero de servidores) .......................... 220

Tabela 06: Unidade de lotao dos Procuradores Federais em exerccio no IPHAN ............. 223

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACP Ao Civil Pblica

ADA rea Diretamente Afetada

AGU Advocacia-Geral da Unio

AID rea de Influncia Direta

AII rea de Influncia Indireta

CACEL Compromisso de Ajustamento de Conduta s Exigncias Legais

CCR Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal

CDC Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/90)

CF Constituio Federal

CNA Centro Nacional de Arqueologia, IPHAN

CNSA Cadastro Nacional de Stios Arqueolgicos

COEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente do Amap

CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente

Copedoc Coordenao-Geral de Pesquisa e Documentao, DAF/IPHAN

CPB Cdigo Penal Brasileiro

DAF Departamento de Articulao e Fomento, IPHAN

DEPAM Departamento de Patrimnio Material e Fiscalizao, IPHAN

DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

ECA Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n 8.069/90)

EIA/RIMA Estudo de Impacto Ambiental / Relatrio de Impacto Ambiental

FATMA Fundao do Meio Ambiente do Estado de Santa Catarina

FDD Fundo de Defesa de Direitos Difusos

GEPAN Gerncia de Patrimnio Arqueolgico e Natural, IPHAN (2004-2009)

GESTA Grupo de Estudos em Temticas Ambientais, UFMG

IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade

IMAP Instituto de Meio Ambiente e Ordenamento Territorial do Amap

INCA Inventrio Nacional de Colees Arqueolgicas

INRC Inventrio Nacional de Referncias Culturais

IPHAN Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional

LACP Lei da Ao Civil Pblica (Lei n 7.437/85)

LAI ou LI Licena Ambiental de Instalao ou Licena de Instalao

LAO ou LO Licena Ambiental de Operao ou Licena de Operao

LAP ou LP Licena Ambiental Prvia ou Licena Prvia

LCA Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9.605/98)

LT Linha de Transmisso

MinC Ministrio da Cultura

MMA Ministrio de Meio Ambiente

MPE Ministrio Pblico Estadual

MPEA Ministrio Pblico do Estado do Amap

MPF Ministrio Pblico Federal

MPU Ministrio Pblico da Unio

PAC Programa de Acelerao do Crescimento

PCH Pequena Central Hidreltrica

PF/IPHAN Procuradoria Federal do IPHAN, vinculada PGF

PGF Procuradoria-Geral Federal, vinculada AGU

Prodemac Promotoria de Justia do Meio Ambiente, Conflitos Agrrios, Habitao e

Urbanismo do MPEA

PROFER PF/IPHAN

SECULT Secretaria de Cultura do Estado do Amap

SETRAP Secretaria de Transportes do Estado do Amap

SICG Sistema Integrado de Conhecimento e Gesto

SICRO Sistema de Custos de Obras Rodovirias

SINAPI Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil

SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente

SNPC Sistema Nacional de Patrimnio Cultural

SR/AP Superintendncia do IPHAN no Amap

TAC Termo de Ajustamento de Conduta

TCU Tribunal de Contas da Unio

UHE Usina Hidreltrica

VERA Valor Econmico do Recurso Ambiental

VERD Valor Estimado de Referncia para a Degradao Ambiental

SUMRIO

INTRODUO ..................................................................................................................... 18

Optando pelo institucionalismo histrico ................................................................................. 21

Rumos da pesquisa e do pesquisador ........................................................................................ 26

CAPTULO 1: Dos instrumentos para a gesto do patrimnio arqueolgico em mbito

federal ..................................................................................................................................... 30

1.1. Uma trajetria margem: a arqueologia no desenho do IPHAN ...................................... 30

1.2. O cenrio recente da arqueologia no pas .......................................................................... 38

1.3. Licenciamento ambiental: lacunas e abrangncia .............................................................. 42

1.4. Convvio e transversalidade entre os campos do meio ambiente, do patrimnio cultural e

da arqueologia .......................................................................................................................... 48

1.5. Os instrumentos de que dispem os atores institucionais e que conformam prticas ....... 54

1.6. O trato s condutas ilcitas praticadas contra o patrimnio arqueolgico: as ferramentas de

composio civil, penal e administrativa .................................................................................. 64

1.6.1. As trs esferas de responsabilizao por dano ambiental ................................... 66

1.6.2. Lei de Crimes Ambientais, IPHAN e SISNAMA ............................................... 68

1.6.3. Responsabilidade penal: os crimes tipificados na Lei n 9.605/98 ..................... 76

1.6.4. Responsabilidade administrativa e poder de polcia ........................................... 78

1.6.5. Contraponto proteo do patrimnio edificado ................................................ 82

CAPTULO 2: O Termo de Ajuste de Conduta: caracterizao e usos frente tutela do

patrimnio arqueolgico ....................................................................................................... 86

2.1. Caracterizao do Termo de Ajuste de Conduta ................................................................ 86

2.1.1. Estado Democrtico de Direito e direitos transindividuais ................................. 90

2.1.2. O Ministrio Pblico .......................................................................................... 95

2.1.3. Responsabilidade civil e compromisso de ajuste de conduta ............................. 98

2.1.4. Limites e natureza do instrumento .................................................................... 100

2.1.5. Os princpios que regem a aplicao do ajuste de conduta ............................... 103

2.1.6. Objeto e forma de celebrao do ajuste de conduta ........................................... 107

2.2. Especificidades do TAC em matria de patrimnio cultural e arqueolgico ................... 114

2.2.1. O compromisso de ajustamento de conduta em matria de arqueologia ........... 123

2.3. Levantamento de dados nacionais: o processo de elaborao e aplicao do instrumento

................................................................................................................................................ 130

2.4. Levantamento de dados nacionais: mapeamento e resultados ......................................... 136

2.4.1. Quantum debeatur: notas sobre a valorao dos danos e a destinao dos recursos

em jogo .................................................................................................................................. 156

2.5. Da prtica de uma arqueologia pstuma........................................................................... 166

CAPTULO 3: Condicionantes locais: um estudo de caso a partir do Amap

................................................................................................................................................ 179

3.1. O cenrio institucional de proteo ao patrimnio arqueolgico no Amap ................... 180

3.2. Sobre cacos e clculos: um panorama dos ajustes de conduta negociados junto unidade

amapaense do IPHAN ............................................................................................................ 185

3.2.1. Caso MMX ....................................................................................................... 186

3.2.2. Caso MPBA ...................................................................................................... 190

3.2.3. Caso Eletronorte ............................................................................................... 193

3.2.4. Caso Vila Nova ................................................................................................. 195

3.2.5. Caso DNIT ....................................................................................................... 198

3.2.6. Caso UNIFAP .................................................................................................. 202

3.2.7. Caso Infraero .................................................................................................... 205

3.2.8. Casos Manari e ICON ....................................................................................... 207

3.2.9. Outros apontamentos e contrastes ..................................................................... 208

3.3. Aproximao entre as experincias do Amap e de Santa Catarina: a identificao de

condicionantes locais ............................................................................................................. 212

CONSIDERAES FINAIS .............................................................................................. 228

POSFCIO: Ogum/Mquina ............................................................................................. 234

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................... 237

ANEXOS ............................................................................................................................... 246

Anexo A. Portaria IPHAN n 230/02 ...................................................................................... 247

Anexo B. Lei n 6.938/81 ....................................................................................................... 251

Anexo C. Lei n 9.605/98 ....................................................................................................... 253

Anexo D. Decreto n 6.514/08 ................................................................................................ 259

Anexo E. Portaria PGF n 201/13 ........................................................................................... 261

Anexo F. Memorando Circular n 08/2008 PF/IPHAN/GAB ................................................ 265

Anexo G. Portaria IPHAN n 187/10 ...................................................................................... 268

Anexo H. Modelo de Termo de Compromisso ....................................................................... 272

Anexo I. Memorando Circular n 06/2012 Copedoc/DAF/IPHAN ........................................ 273

Anexo J. Formulrios de levantamento de dados enviado s Superintendncias .................... 274

Anexo K. Resoluo COEMA n 014/09 ............................................................................... 276

18

INTRODUO

A trajetria da pesquisa apresentada aqui tem por marco inicial minha chegada ao

Amap e equipe da Superintendncia do IPHAN no estado por ocasio de minha admisso

3 Turma do Mestrado Profissional em Preservao do Patrimnio Cultural desta instituio.

Com isso, passo a atuar nesta unidade do rgo federal de patrimnio, supervisionado pelo

Tcnico em Histria Djalma Guimares Santiago, atuando em diferentes frentes de trabalho e,

sobretudo, nas atividades de rotina da rea de arqueologia.

Minha atribuio original enquanto bolsista, conforme constava em edital, foi auxiliar

na lida com o crescente volume de trabalho e de processos de arqueologia na unidade. Partindo

de uma atribuio assim abrangente, tive liberdade para escolher o tema e a forma de conduzi-

lo ao longo da Dissertao.

A partir da experincia vivenciada na rotina institucional e por meio dos contedos

tericos e metodolgicos obtidos com as disciplinas, oficinas e leituras, passou a me inquietar

o lugar ocupado pelo Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) entre os instrumentos de que

dispem os atores institucionais para a proteo do patrimnio arqueolgico, e os

comportamentos que parecem se cristalizar em torno deste mecanismo. Igualmente chamavam

ateno o prprio lugar da arqueologia no desenho institucional, as prticas relacionadas ao

licenciamento ambiental e a proximidade jurdica entre os campos do patrimnio cultural e do

meio ambiente, e ainda a parca regulamentao dos instrumentos de que dispomos para a

preveno e represso das condutas ilcitas produzidas contra os bens arqueolgicos.

A interlocuo com meu supervisor e outros atores institucionais lanou ainda mais

interesse sobre a figura do compromisso de ajuste de conduta conforme aplicado proteo do

patrimnio arqueolgico, sobretudo quanto s especificidades produzidas por este quadro de

aplicao, em que a irreversibilidade das leses aos bens arqueolgicos e a dificuldade em se

valorar o dano causado so alguns dos elementos que tornam a sua utilizao na rea bastante

singular. A situao encontrada na Superintendncia do Amap, por sua vez, parecia bastante

apropriada para subsidiar o debate, sendo que contvamos com nove casos de compromissos

de ajuste de conduta ainda em negociao, e nenhum deles celebrado, portanto. Tendo-se em

vista o intuito de que o trabalho do bolsista do Mestrado possa retornar Instituio, acreditei

que a atuao em torno dos TACs tambm poderia ser til para guiar o andamento destes casos.

O ajustamento de conduta o instrumento de soluo de conflitos pela via conciliatria

efetivamente instaurado por meio do Cdigo de Defesa do Consumidor e das alteraes que

19

este dispositivo promove Lei n 7.347/85 Lei da Ao Civil Pblica1. , portanto, um

instrumento recente de composio de litgios na esfera extrajudicial, isto , que no depende

da atuao de juiz ou de sua tramitao pela esfera judicial para se concretizar. Sua abrangncia

se d porque seu objeto prevenir, fazer cessar ou buscar indenizao do dano aos interesses

classificados como transindividuais ou metaindividuais2.

O ajuste de conduta visa, em resumo, a uma composio de litgios. destinado a colher

daquele que ameaou ou causou dano aos interesses transindividuais, um ttulo executivo3

extrajudicial de obrigao de fazer, de no fazer ou de indenizar, mediante o qual o responsvel

pelo dano ou pela ameaa de dano assume o dever de adequar sua conduta s exigncias legais,

sob pena de sanes fixadas no prprio termo. A promotora Geisa de Assis Rodrigues, em uma

definio bastante apurada, assim o descreve:

O Termo de Ajustamento de Conduta uma forma de soluo extrajudicial de

conflitos, promovida por rgos pblicos, tendo como objeto a adequao do

agir de um violador ou potencial violador de um direito transindividual

(direito difuso, coletivo ou individual homogneo) s exigncias legais,

valendo como ttulo executivo extrajudicial. um negcio jurdico bilateral,

um acordo, que tem apenas o efeito de acertar a conduta do obrigado s

determinaes legais. Independentemente do seu rtulo, no pode ter como

resultado disposio nem transao do direito transindividual (RODRIGUES,

2011: 281).

Nas duas ltimas dcadas tem sido vastamente utilizado enquanto ferramenta para a

soluo de conflitos ambientais, pois comprovaria a construo de um consenso ou de um

acordo entre as partes litigantes. Ao TAC, dessa forma, tem sido atribuda a feio de uma

ferramenta bastante prtica e clere de proteo dos interesses transindividuais, especialmente

no que concerne ao meio ambiente, devido conflituosidade dos litgios nesta seara. Ainda

apontada como uma de suas vantagens o fato de prevenir que o sistema jurdico seja abarrotado

por processos que demorariam a ser solucionados, tornando este sistema ainda mais moroso.

Por outro lado, o ajuste de conduta pode ser encarado como um instrumento capaz de

privilegiar o acordo ou a conciliao em si, se norteado por uma lgica de compensao que

pode levar produo de efeitos perversos. Ao invs de haver a promoo de um modelo de

1 Em seu art. 5, 6, a referida Lei atualmente define: Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos

interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter

eficcia de ttulo executivo extrajudicial. 2 Por ora defino interesses transindividuais como aqueles que ultrapassam a esfera individual, sem contudo

abandonar a ideia de indivduo. Esta uma categoria dentro da qual se encaixam os interesses difusos, coletivos e

tambm os interesses individuais homogneos. No item 2.1.1 apresento uma melhor definio destes interesses. 3 O que significa dizer que, caso descumprido, o TAC pode gerar ao de execuo junto a juiz que acolher o

caso.

20

tutela baseado no princpio da precauo, a prtica de aplicao do ajuste de conduta permitiria

classific-lo como um mecanismo flexibilizante, conforme prope o socilogo Marcos Zucarelli

(2006a) quanto aos instrumentos formais utilizados para dar continuidade aos licenciamentos

ambientais.

Assim, embora o ajuste de conduta seja frequentemente tomado como um instrumento

avanado de proteo aos interesses coletivos, busquei aqui problematizar seus limites, a prtica

de sua aplicao e a repercusso do seu crescente uso no campo da arqueologia. A proteo ao

patrimnio arqueolgico um interesse difuso, e assim passvel de defesa por meio deste

instrumento, bem como o IPHAN rgo pblico legitimado para tomar o ajuste de conduta

do violador da norma. O TAC pode ser tomado, alis, por qualquer rgo pblico legitimado

Ao Civil Pblica, como o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, a Unio, os Estados-

membros, os Municpios, o Distrito Federal, as autarquias e as fundaes pblicas.

Tratei de explorar a figura do TAC dentro do campo patrimonial e da arqueologia. A

pesquisa aqui apresentada tambm se adequa demanda do IPHAN, rgo cujos tcnicos e

gestores tm lidado com o crescente nmero de TACs firmados junto instituio, chegando a

ser cunhada a ideia de uma cultura do TAC.

Minha principal inquietao se voltava forma como tem se dado a aplicao do TAC

na prtica institucional. O objetivo da pesquisa, neste mesmo sentido, foi compreender a grande

recorrncia ao ajustamento de conduta no rgo, dentre as prticas destinadas ao patrimnio

arqueolgico. Muitas outras questes giram em torno desta primeira, como quanto aos efeitos

da irreversibilidade do dano aos bens arqueolgicos no tipo de acordo que tem sido proposto,

ou quanto ao modo como as obrigaes previstas nos TACs parecem suprir a falta de polticas

de fomento na rea.

Entre os objetivos especficos, o primeiro deles seria verificar como se relaciona o

ajustamento de conduta ao aparato de que dispe o IPHAN para a preveno e represso s

condutas lesivas contra o patrimnio arqueolgico. Trata-se, portanto, de investigar o lugar do

TAC entre os instrumentos e as prticas do IPHAN para a arqueologia, sobretudo frente s

medidas existentes de responsabilizao penal e administrativa. Um segundo objetivo seria

identificar padres na forma como se d a negociao do ajuste de conduta em diferentes

unidades do rgo, e assim indicar a forma como o instrumento em tela tem sido adotado, e os

efeitos deste processo. A inteno questionar, ademais, quais escolhas tm sido feitas dentro

de todas as possibilidades que os atores institucionais possuem e que o prprio instrumento

enseja. Tambm figura como objetivo especfico o interesse em apontar quais condicionantes

21

interferem na forma como o TAC instrumentalizado localmente, isto , quais fatores internos

e externos possuem influncia sobre as prticas conduzidas nas Superintendncias.

Optando pelo institucionalismo histrico

Conforme fica expresso nos objetivos apontados acima, o TAC no me interessou

apenas como instrumento jurdico ou em termos da eficcia de sua aplicao matria, mesmo

porque, para explor-lo de tal forma, o mais apropriado seria uma anlise de cunho

propriamente jurdico. Busquei, em vez disso, examinar a dimenso concreta desta categoria

jurdica e a forma como tem afetado o cenrio nacional de proteo ao patrimnio arqueolgico.

Questionei, ainda, a forma como se articula instituio e como reflete as lacunas da proteo

ao patrimnio arqueolgico em mbito federal.

Investiguei, portanto, o modo como o IPHAN, em particular, tem aplicado o ajuste de

conduta, considerando, ainda, as restries e preferncias que interferem na forma como o TAC

utilizado por este rgo e as consequncias no-intencionais que da resultam.

Neste sentido, a pesquisa se filia diretamente s proposies apresentadas pela

museloga Alejandra Saladino em sua tese de doutorado (2010), a respeito do rgo federal de

patrimnio cultural e de como este rgo opera a proteo ao patrimnio arqueolgico. luz

do institucionalismo histrico, Saladino analisa a trajetria e o desenho institucional do IPHAN

para compreender o processo de construo e consolidao do campo de proteo do patrimnio

arqueolgico, atenta aos instrumentos e s prticas institucionais consideradas enquanto

sistemas de transmisso de valores. justamente a partir destes sistemas que Saladino

compreende a relao entre instituio e comportamento, procedendo ao exame do processo

pelo qual o rgo federal surgiu e modificou-se em relao ao patrimnio arqueolgico.

O institucionalismo histrico, um dos enfoques da abordagem neoinstitucionalista

oriunda da Cincia Poltica, permitiu que a autora discutisse as assimetrias de fora nas prticas

do rgo e o lugar marginal da arqueologia no desenho institucional. Para Saladino, se o projeto

museolgico de Mrio de Andrade para a instituio do patrimnio cultural foi postergado,

como afirma Mrio Chagas, o projeto arqueolgico teria igualmente sido preterido

(SALADINO, 2010: 77).

22

O argumento central dos neoinstitucionalistas que as instituies moldam a ao. Para

eles, a teorizao dentro da cincia poltica deve levar em conta que a ao no ocorre em um

vcuo institucional (LECOURS, 2005; PARSONS, 2007).

O novo institucionalismo utiliza as instituies como varivel explicativa para os

fenmenos polticos. Trata-se de escola cuja expanso se d entre os anos 1980 e 1990, em

resposta tanto s perspectivas behavioristas dentro das Cincias Sociais, quanto s perspectivas

estruturalistas, influentes nos anos 1960 e 1970. Por reagir a estas duas correntes, o novo

institucionalismo considera o sujeito social no mais como um ator autnomo e todo poderoso

ou como um elemento passivo, sujeitado s estruturas sociais que delimitam suas possibilidades

de ao. Por conseguinte, a ao social ou os resultados sociais so tanto o produto das condutas

individuais como o reflexo de determinadas estruturas.

[...] a perspectiva neo-institucionalista tenta demonstrar a necessidade de

combinar a agncia (a capacidade dos indivduos de transformar e alterar a

estrutura) e a estrutura como forma de explicar os fenmenos e resultados

sociais (aqui, naturalmente, incluem-se, alm das dimenses estritamente

sociais, a poltica e a economia) (NASCIMENTO, 2009: 98).

Todavia, o que chamado de novo paradigma institucional est longe de representar um

todo unificado. De acordo com o cientista poltico Emerson Nascimento, mais apropriado

dizer que existem muitos neo-institucionalismos, locados a partir de tradies intelectuais

distintas: cincia poltica histrica tradicional, teoria da escolha racional e sociologia

(NASCIMENTO, 2009: 116). O novo institucionalismo, de tal forma, inclui vrios ramos que

vm desenvolvendo uma relativa autonomia metodolgica e epistemolgica entre si.

Tipicamente, trs ramos so identificados: o histrico, o da escolha racional e o sociolgico.

Porm, todos os trs ramos veem a instituio como a nica e mais importante varivel para a

explicao poltica. Em comum, alm disso, as diferentes perspectivas neoinstitucionais

guardam a oposio ao dito velho institucionalismo, em razo das referidas bases

estruturalistas e voluntaristas que sustentavam a anlise institucional num primeiro momento.

Este debate tem se desenrolado principalmente no seio da cincia poltica nos Estados Unidos.

A diversidade do novo institucionalismo oferece como vantagem um enorme escopo e

capacidade para compreender os mais variados processos polticos e sociais. Sua aplicao

bastante usual em se tratando da rea de anlise de polticas pblicas, em estudos comparados

de trajetrias de instituies congneres e em estudos do poder legislativo norte-americano.

Quanto ideia de instituio, para o velho institucionalismo esta se tratava de alguma

estrutura material, referente a rgos do Estado ou, mais precisamente, ao governo. Poderiam

23

ser constituies, gabinetes ministeriais ou presidenciais, parlamentos, burocracias, cortes,

organizaes militares, arranjos federais e, em algumas instncias, sistemas partidrios

(NASCIMENTO, 2009: 101). A ideia de instituio no era problematizada at ento. Mais

recentemente, o debate se afasta desta concepo mais materialista e se volta a normas, valores

e ideias, s regras do jogo poltico, chegando-se definio de instituio como um conjunto

de regras e rotinas correlacionadas.

Nascimento destaca, entre alguns dos denominadores comuns s perspectivas

neoinstitucionais, os seguintes pontos:

- Os agentes individuais e os grupos perseguem seus projetos em um contexto

coletivamente constrangido (constraints).

- Estas restries tomam de instituies, padres organizados de normas e

papis socialmente construdos, e condutas socialmente prescritas, os quais

so criados e recriados continuamente. [...]

- Os mesmos fatores contextuais que constrangem as aes dos indivduos e

dos grupos tambm moldam seus motivos, desejos, preferncias.

- Estas restries podem ser o produto de razes histricas, resduos de aes

e decises pensadas.

- As restries preservam, representam e distribuem diferentes recursos de

poder a diferentes grupos e indivduos.

- As aes individuais e coletivas, contextualmente constrangidas e

socialmente modeladas so o motor que conduz a vida social.

(NASCIMENTO, 2009: 98-99).

Em que pese o compartilhamento de variveis explicativas, as trs escolas usualmente

identificadas dentro da gramtica neoinstitucionalista podem ser descritas nos seguintes termos,

conforme descreve o cientista poltico Craig Parsons:

O institucionalismo racionalista compartilha da racionalidade da lgica

estruturalista, mas, para alm do cenrio material do estruturalismo, enfatiza

as restries institucionais produzidas pelos indivduos [...]. Institucionalistas

sociolgicos, pelo contrrio, veem instituies afetando a ao por meio de

uma dinmica de legitimao ou adequao [...]. Os indivduos se

comportariam segundo padres relativos a modelos organizacionais, regras e

normas informais porque tomam por garantida a legitimidade desses padres

(e assumem a ilegitimidade das alternativas, ou sequer as cogitam). O

institucionalimo histrico usualmente descrito como situado entre estes dois,

combinado mecanismos de restrio e legitimao (PARSONS, 2007: 67).

Tais perspectivas divergem quanto a de onde surgem estas instituies, por que

indivduos agem conforme padres institucionalizados de comportamento em determinado

momento, e por que as instituies perduram.

O enfoque sociolgico permite compreender a forma como atores enraizados dentro de

estruturas sociais moldam suas crenas e preferncias, e o que confere a legitimidade dos

24

arranjos institucionais. O foco reside sobre a rotinizao de efeitos psicolgicos, reconhecendo-

se que as aes e relaes sociais do-se numa dimenso intermediria entre os atores e as

macroestruturas. Institucionalistas sociolgicos argumentam que o que voc sustenta

(preferncias, interesses, posies e finalmente, a ao) usualmente, depende do ambiente

normativo e dos modelos cognitivos prevalecentes naquela sociedade (NASCIMENTO, 2009:

117). As instituies, nestes termos, so definidas como normas, valores, cultura e ideias, que

moldam a percepo dos atores e condicionam o comportamento a favor de reproduo destas

mesmas instituies. Nas palavras dos cientistas sociais Peter Hall e Rosemary Taylor, as

instituies, segundo este enfoque, compreenderiam regras, procedimentos ou normas formais,

mas tambm sistemas de smbolos, esquemas cognitivos e modelos morais que fornecem

padres de significao que guiam a ao humana (HALL; TAYLOR, 2003:209).

O institucionalismo da escolha racional, por seu turno, define instituies como

restries estratgicas, deitando o foco de anlise sobre microestratgias do comportamento

individual, cujos resultados podem ser explicados em termos do comportamento racional. Aqui,

as instituies so vistas em termos materialistas como as regras que governam o jogo poltico,

sendo capazes tanto de oferecer oportunidades, como impor restries aos agentes

(NASCIMENTO, 2009: 115). Neste esquema, indivduos comportam-se objetivando a

maximizao de suas preferncias.

J o institucionalismo histrico caracteriza-se pela nfase na desigualdade e assimetria

entre grupos intra-institucionais e pela anlise da evoluo institucional com o foco sobre a

trajetria, as situaes crticas e as consequncias imprevistas resultantes das escolhas diante

das contingncias (SALADINO, 2010: 61). O foco aqui direcionado s tenses inerentes s

prprias instituies e forma como conferem a certos grupos um acesso desproporcional sobre

o processo de deciso.

Estes institucionalistas histricos postulam que esta tenso existe porque

instituies so criadas em diferentes perodos histricos e tendem a

incorporar o panorama sociopoltico do seu tempo. [...] Em outras palavras,

instituies se assentam sobre diferentes perodos histricos e carregam

consigo diferentes interesses e identidades. Assim, um mecanismo de

ajustamento acionado quando a tenso torna-se insupervel. Deste ngulo, a

tenso existe dentro de um cenrio institucional antes do que entre as

instituies e a sociedade, e os ajustes emanam das prprias instituies e no

da sociedade (NASCIMENTO, 2009: 109-110).

Instituies so compreendidas como procedimentos, normas e convenes, so

parcialmente autnomas em relao ao cenrio estrutural e constrangem ou incentivam certos

25

tipos de ao (PARSONS, 2007: 86). Esto situadas dentro de uma cadeia causal que tambm

deixa espao para outros fatores, em particular os fatores socioeconmicos e a difuso de ideias.

O que distingue esta perspectiva a tentativa de agregar sua anlise uma dimenso

temporal que permita interpretar como o passado incide sobre o presente, sem perder de vista

que indivduos so dotados de escolhas. Todavia, ao invs de se ater liberdade dos indivduos,

o institucionalismo histrico prefere explorar a forma como os atores institucionais esto

condicionados aos efeitos produzidos no tempo. Reporto-me, assim, a foras ativas que so

modificadas pelas propriedades de cada contexto local, propriedades essas herdadas do passado

e que conformam a chamada path dependence, ou dependncia da trajetria. Este modelo, por

sua vez, desenhado pelos cientistas polticos Theda Skocpol e Stephen Skowronek como o de

um ambiente complexo e imprevisvel em que indivduos com escolhas racionais so

constantemente confrontados com as consequncias inesperadas de suas escolhas anteriores. O

impacto das instituies sobre a ao pensado mais em termos de consequncias no

intencionais do que sob restries estratgicas.

Parsons condensa a ideia de path dependence nestes termos: uma vez que algum d um

passo em uma direo, engendra obrigaes, expectativas e custos que encorajam os prximos

passos na mesma direo (PARSONS, 2007: 72). Ainda segundo ele,

A adaptao institucional limitada porque o custo das transaes para

promover uma mudana institucional efetiva muito alto, e porque pequenos

grupos de indivduos frequentemente possuem poder coercitivo para defender

os arranjos existentes. [...] A qualquer momento os atores racionais podem

desejar construir ou alterar as instituies para melhor, de acordo com seus

interesses previstos, mas mesmo indivduos influentes usualmente se

encontram presos a consequncias imprevistas de aes passadas (PARSONS,

2007: 87).

Hall e Taylor (2003) destacam quatro caractersticas prprias ao institucionalismo

histrico, e que resumem as premissas apresentadas at aqui.

Em primeiro lugar, esses tericos tendem a conceituar a relao entre as

instituies e o comportamento individual em termos muito gerais. Segundo,

eles enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao

desenvolvimento das instituies. Em seguida, tendem a formar uma

concepo do desenvolvimento institucional que privilegia as trajetrias, as

situaes crticas e as conseqncias imprevistas. Enfim, eles buscam

combinar explicaes da contribuio das instituies determinao de

situaes polticas com uma avaliao da contribuio de outros tipos de

fatores, como as idias, a esses mesmos processos (HALL; TAYLOR, 2003:

196).

26

De tal forma, o institucionalismo histrico e o substrato oferecido por Saladino me

permitiram questionar que elementos convencionam a aplicao do ajuste de conduta, e de que

forma este dispositivo conforme praticado no interior do IPHAN reflete as assimetrias de

fora do rgo. A abordagem neoinstitucionalista garantiu, portanto, que a aplicao do TAC

fosse pensada luz da atual situao da arqueologia no desenho institucional, e que o foco tenha

sido voltado no ao instrumento em si, mas ao seu uso e sua recorrncia. Neste sentido,

acredito que esta anlise tenha atendido, em certa medida, indicao feita por Saladino sobre

a necessidade de que futuras pesquisas viessem a identificar fragmentos de outros processos

para compor uma anlise relacional, ressaltando os pontos de contato entre os campos

cientfico e jurdico-legal na proteo do patrimnio arqueolgico (SALADINO, 2010: 282).

Rumos da pesquisa e do pesquisador

Com os objetivos e a questo norteadora delineados, assim como a abordagem

metodolgica, foi preciso que me debruasse, entre outros temas, sobre o campo jurdico de

proteo ao patrimnio cultural, me valendo inclusive de leitura nas reas de Direito Civil e

Direito Ambiental. Alm do esforo de familiarizao com outros campos do conhecimento

um dos vieses de um Mestrado interdisciplinar como este , tambm desejei participar dos

eventos afeitos s reas entre as quais transitava, no sentido de estabelecer interlocuo com

agentes que atuam em diferentes meios e que poderiam oferecer olhares distintos sobre o objeto.

De tal modo, participei do V Encontro Nacional do Ministrio Pblico na Defesa do

Patrimnio Cultural, realizado no Rio de Janeiro em setembro de 2012, evento que se mostrou

bastante frtil e proveitoso para a pesquisa, e no qual pude acessar alguns discursos dos agentes

do Ministrio Pblico em face do instrumento estudado. Tambm foi possvel apresentar

comunicao oral sobre o andamento da pesquisa em dois importantes eventos de arqueologia

do ano de 2012: o II Congresso Iberoamericano de Arqueologia, Etnologia e Etno-histria

(CIAEE), ocorrido ainda em junho em Dourados, Mato Grosso do Sul, e a IV Reunio de Teoria

Arqueolgica da Amrica do Sul (TAAS), realizada em Goinia, Gois, no ms de setembro.

Neste mesmo ano ainda participei da 4 Reunio da Sociedade de Arqueologia Brasileira, Setor

Sudeste (SAB-SE), realizada em novembro, na capital do Rio de Janeiro. Apesar da pouca

familiaridade dos arquelogos que no trabalham na instituio ou mais diretamente no

campo da gesto com o tema do ajuste de conduta, logrei obter significativas contribuies.

27

Mais recentemente, compus mesa no II Encontro da Sociedade de Arqueologia

Brasileira, Setor Centro-Oeste (SAB-CO), que ocorreu em Braslia no ms de maio de 2013,

quando tive chance de apresentar alguns resultados preliminares da pesquisa. Tambm em

2013, no ms de agosto, participei do XVII Congresso Nacional da Sociedade de Arqueologia

Brasileira, em Aracaju, Sergipe, com comunicao oral inscrita em parceria com Saladino. As

contribuies nesta fase permitiram entrever situaes em que o ajuste de conduta tem afetado

a prtica profissional dos arquelogos que atuam por contrato, bem como avanar na discusso

sobre como esse instrumento se relaciona promoo de polticas pblicas no campo ou

falta delas. Em virtude do tema da pesquisa, tambm tive a oportunidade, neste mesmo ano, de

ministrar duas palestras sobre instrumentos e polticas de preservao do campo do patrimnio,

uma no Museu Histrico de Londrina, em Londrina, Paran, e outra na Faculdade Estcio de

S em Macap.

Durante a pesquisa optei por tratar dos termos de ajustamento de conduta em negociao

no Amap como um estudo de caso. Assim, acompanhei o andamento destes processos ao longo

do perodo de atuao na Superintendncia, bem como procedi consulta e anlise dos

Processos Administrativos que compem esse corpo documental de referncia. Todavia, tendo

sido identificada a relevncia do estudo em mbito federal, e para que fosse possvel pensar a

instituio como um todo, cogitei um instrumento de coleta de dados a ser remetido a todas as

Superintendncias, e que pudesse auxiliar a responder algumas das questes surgidas com a

pesquisa. Tendo em mente os objetivos estabelecidos, buscou-se fundamentalmente obter uma

imagem da forma com que sua aplicao tem sido operada.

De tal modo, elaborei um modelo de formulrio a ser livremente preenchido pelos

tcnicos e demais profissionais afeitos ao campo da arqueologia na instituio, sediados nas

Superintendncias estaduais. Por meio da contribuio gentilmente oferecida por estes agentes

seria possvel compor um quadro nacional, por mais que soubesse que a contribuio de todas

as unidades seria, no mnimo, improvvel o que se verificou, de fato. Ao todo, obtive os dados

de quinze Superintendncias, que somaram um total de setenta e cinco casos de ajustes de

conduta, incluindo-se aqueles ainda em negociao.

A anlise da amostragem obtida, por sua vez, me permitiu recolher pistas do quadro

geral se tomada como representativa ou sintomtica do que enfrenta a instituio. Os

formulrios, no molde em que foram propostos (Anexo J), resultaram da experincia de

levantamento e organizao de dados do tipo realizada na Superintendncia do IPHAN no

Amap.

28

Ainda dentro do esforo de interlocuo com outros agentes e do levantamento de

dados, fui cedido pela Superintendncia do IPHAN no Amap unidade de Santa Catarina pelo

perodo de duas semanas do ms de abril de 2013. O intercmbio com a unidade catarinense

ocorreu junto equipe do Setor de Arqueologia e Procuradoria-Federal do IPHAN

(PF/IPHAN) no estado, representada pelo procurador Nelson Lacerda. Nesta ocasio, alm de

preencher o formulrio com os dados daquela Superintendncia, produzi o levantamento

documental dos casos de ajuste de conduta identificados como produto a ser entregue ao final

do perodo.

Em maio de 2013 ocorreu o perodo de atuao junto sede do IPHAN em Braslia e,

sobretudo, ao Centro Nacional de Arqueologia (CNA), vinculado ao Departamento de

Patrimnio Material e Fiscalizao (DEPAM/IPHAN). Durante pouco mais de uma semana me

dediquei ao levantamento de documentao localizada no CNA, mas, principalmente, ao

dilogo com os atores institucionais quanto ao objeto de pesquisa e quanto aos casos de ajuste

de conduta com que tiveram contato. Ainda na sede do IPHAN me reuni com Geraldo Maia

Neto, Procurador-Geral do rgo. De tal forma, neste momento foi possvel debater impresses

sobre o objeto, afinar o dilogo com a rea central e verificar de que forma os objetivos da

pesquisa poderiam se alinhar aos interesses da instituio.

Todo este processo culmina na Dissertao aqui apresentada, e que se organiza a partir

dos objetivos apontados acima.

Assim, no Captulo 1 tratei de investigar o lugar do ajustamento de conduta entre os

instrumentos e as prticas do IPHAN para a arqueologia. O captulo corresponde, portanto, ao

objetivo de identificar o papel dado ao TAC em relao aos instrumentos de que dispe o rgo

para a proteo do patrimnio arqueolgico, sobretudo no que concerne s demais medidas de

preveno e represso s condutas lesivas contra esta categoria de bens culturais. Nesta direo,

procedi s discusses quanto arqueologia no desenho institucional, ao campo de atuao da

disciplina no Brasil, ao licenciamento ambiental e ainda transversalidade entre os campos do

meio ambiente, do patrimnio cultural e da arqueologia. Ao longo do captulo pude questionar

se a recorrncia ao ajuste de conduta representaria mais uma escolha dos tcnicos e profissionais

da rea ou o resultado de um condicionamento dado por fatores extra e intrainstitucionais.

No Captulo 2 me voltei detidamente ao ajuste de conduta, no intento de caracteriz-lo

do ponto de vista jurdico e apontar seus limites e possibilidades, para a seguir discorrer sobre

o levantamento de dados realizado com as Superintendncias e sobre os seus resultados. O

captulo corresponde ao objetivo de verificar como se d a aplicao do TAC no IPHAN, isto

, de verificar a existncia de padres nas formas de negociao e celebrao destes

29

compromissos. De tal modo, aps a caracterizao do instrumento e das especificidades de sua

aplicao em matria de patrimnio cultural e arqueolgico, apresentei o processo de

elaborao e aplicao da ferramenta de coleta de dados junto s unidades estaduais. Na

sequncia foi possvel debater os resultados e apontar que especificidades tm marcado a

aplicao do compromisso de ajustamento de conduta rea. O questionamento acerca de quais

consequncias imprevistas tm sido produzidas em funo da recorrncia aos TACs me

permitiu sugerir, ademais, que estaria havendo o estmulo prtica de uma arqueologia

pstuma no pas, da qual o ajustamento de conduta tributrio.

J no Captulo 3 parti da experincia com os casos de ajuste de conduta que se encontram

em negociao junto unidade amapaense para debater os fatores intra e extrainstitucionais que

possuem influncia sobre a prtica local de aplicao do instrumento. Parti do cenrio

institucional de proteo ao patrimnio arqueolgico do Amap para, a seguir, discorrer sobre

os casos em negociao junto unidade do IPHAN no estado. Este percurso me permitiu,

adiante, contrapor o cenrio vivenciado no Amap quele vivenciado em Santa Catarina

conforme observado no perodo em que estive cedido unidade catarinense. Tal contraponto,

assim como a anlise pormenorizada dos TACs amapaenses, me levaram a apontar

condicionantes que interferem na forma como o ajuste de conduta instrumentalizado

localmente ou seja, elementos que condicionam ou constrangem (constraints) a atuao dos

atores locais.

Nas consideraes finais reuni as questes levantadas ao longo deste estudo e os

resultados obtidos por meio da anlise desenvolvida, o que permitiu sinalizar, ainda, aqueles

pontos sobre os quais novos estudos podero se debruar. Tambm neste momento apontei

alguns caminhos que, conforme acredito, podem subsidiar o rgo em seus esforos de

reestruturao e regulamentao interna.

30

CAPTULO 1

Dos instrumentos para a gesto do patrimnio arqueolgico em mbito federal

O presente captulo corresponde ao esforo de perceber qual lugar ocupa o termo de

ajustamento de conduta entre os demais instrumentos que compem o aparelho de proteo ao

patrimnio arqueolgico do IPHAN. Para pensar estes instrumentos julguei necessrio recorrer

anteriormente trajetria da arqueologia no rgo e s transformaes pelas quais passa a

disciplina no pas nas ltimas dcadas. Nesse sentido, explorei o lugar da arqueologia no

desenho institucional, bem como o tema da transversalidade jurdica entre os campos do meio

ambiente, patrimnio cultural e arqueologia. Tratei, ainda, da influncia da legislao sobre o

tipo de pesquisa que realizada e das prticas produzidas em razo do licenciamento ambiental.

Com este percurso, cheguei aos instrumentos que incidem sobre a proteo ao patrimnio

arqueolgico, sejam eles prprios ao campo patrimonial ou no, e afinei o debate rumo s

formas de responsabilizao pelas condutas irregulares contra os bens arqueolgicos. Alm de

oferecer as bases sobre as quais o restante da pesquisa se desenvolve, este primeiro esforo

ainda permite que adiante se proceda ao contraste entre o TAC e outros meios de preveno e

represso a condutas ilcitas na rea.

1.1. Uma trajetria margem: a arqueologia no desenho do IPHAN

Para que seja possvel adiante compreender a recorrncia aos compromissos de

ajustamento de conduta dentre as prticas de preservao do patrimnio arqueolgico,

interessante conhecer a trajetria de conformao da arqueologia no desenho do rgo federal

de patrimnio e, consequentemente, explorar o papel dos instrumentos de que o rgo pde se

valer quanto proteo do patrimnio arqueolgico. Saladino (2010), conforme introduzido

anteriormente, ofereceu uma primeira e densa anlise desta trajetria, sobre a qual discorri a

seguir, dando ateno aos momentos de maior interesse pesquisa. Foi possvel identificar,

com este percurso, que o lugar assumido pela arqueologia diretamente condicionado pelo

modelo inicialmente adotado para o rgo, pelos primeiros anos de seu estabelecimento e

atuao, e pela prpria constituio do campo da preservao no pas.

31

Nos anos 1930 o Governo Federal teria se posicionado quanto preservao patrimonial

quando o ministro Gustavo Capanema, na gesto de Getlio Vargas, solicita a Mrio de

Andrade que redija um anteprojeto para criao de um rgo especificamente voltado

preservao do patrimnio histrico e artstico nacional. O anteprojeto de Mrio de Andrade

mostrou-se inovador, dando lugar tanto s manifestaes eruditas como populares, assim como

s Artes arqueolgica e amerndia (ANDRADE, 2002: 274). Alm da valorizao do popular

e da presena de intelectuais de vanguarda, outra particularidade bastante significativa e que

diferenciava esse anteprojeto da experincia de muitos outros pases, que nestes as iniciativas

preservacionistas se organizavam em torno de bens isolados e por meio de setores especficos,

como aqueles destinados a museus, monumentos, obras de arte ou bens arqueolgicos. Na

perspectiva de Mrio de Andrade, entretanto, propunha-se uma nica instituio para proteger

todo o universo de bens culturais, sem hierarquias pr-concebidas.

A estruturao e a garantia da aplicao de um aparato jurdico esbarravam, porm, nos

direitos de propriedade privada. No Brasil, a conformao de instrumentos legais e de um

quadro institucional para a preservao patrimonial enfrentou, desde o incio, os obstculos

colocados pela defesa destes direitos, como afirma a historiadora Maria Ceclia Londres

Fonseca (2005: 104-105) problema, este, parcialmente superado com a Constituio de 1937.

Segundo a autora, as principais alteraes no anteprojeto de Mrio de Andrade concernem

defesa da garantia da propriedade individual.

Com a criao do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (SPHAN) e a

promulgao do Decreto-Lei n 25, de 30 de novembro de 1937, se firmou o lugar da

arqueologia no rgo o qual, de acordo com Saladino, condicionado parceria com o Museu

Nacional, dirigido por Helosa Alberto Torres poca (SALADINO, 2010: 56 e 75). Essa

cooperao teria resultado em uma espcie de terceirizao das aes de preservao em

matria de arqueologia pelo rgo, delineando-se uma poltica que se estende por um delongado

perodo.

Entre as dcadas de 1950 e 1970 o SPHAN firma Termos de Cooperao com

instituies cientficas que prestam, com isso, uma espcie de consultoria quanto s aes na

rea. Trata-se do Instituto de Pr-Histria da USP, o Museu Paraense Emilio Goeldi e,

fundamentalmente, o Museu Nacional, na figura do antroplogo Luiz de Castro Faria. O

relacionamento estabelecido entre essas instituies teria sido um fator claramente responsvel

pelo retardamento da estruturao de um setor de arqueologia no rgo federal (SALADINO,

2010: 213).

32

Nos anos seguintes organizao do SPHAN as polticas de preservao do patrimnio

no Brasil adotaram uma perspectiva predominantemente esttica em detrimento do aspecto

histrico (FONSECA, 2005: 11), e praticamente no havia historiadores no quadro de

funcionrios do SPHAN, em que prevaleciam os arquitetos. Dessa forma, o conceito de

patrimnio nacional, at o final da dcada de 1970, se encontrava firmemente voltado

preservao de bens imveis, e os Livros do Tombo, com o passar do tempo, acabaram por se

hierarquizar.

Em 1956 foi produzida a Carta de Nova Dlhi, a qual define conceitos e princpios gerais

quanto proteo do patrimnio arqueolgico e estruturao de instncias nacionais para tal.

Por influncia deste documento e, entre outros fatores, por conta do engajamento de Paulo

Duarte, Castro Faria e Loureiro Fernandes, foi promulgada a Lei n 3.924/61, cuja elaborao

e aprovao em nada dependeram da DPHAN (SALADINO, 2010: 85). O texto legal, redigido

em um momento marcado pela destruio de sambaquis, estabelece a proteo automtica aos

stios arqueolgicos, alando-os categoria de bem da Unio.

Sonia Rabello, contrastando a Lei n 3.924/61 ao Decreto-Lei n 25/37 nico

instrumento jurdico efetivo de que se dispunha at ento para a preservao patrimonial ,

observa que No caso especfico das jazidas arqueolgicas, a proteo se d ex vi legis, isto ,

imediatamente, por fora da prpria lei e, por tal motivo prescinde de processo e ato

administrativo, pois seus efeitos decorrem da vigncia da lei (RABELLO, 2009: 20). No se

investiu, assim, em uma poltica de identificao desses bens no rgo, ficando esta tarefa a

cargo dos prprios arquelogos, que deveriam comunicar a existncia de tais jazidas ao longo

de suas pesquisas, ou havendo descobertas fortuitas. Somente muitos anos depois, nos anos

1990, se efetuou uma poltica de registro, enquanto ato declaratrio, por meio do Sistema de

Gerenciamento do Patrimnio Arqueolgico (SGPA) e do Cadastro Nacional de Stios

Arqueolgicos (CNSA).

Na dcada de 1970 ocorreu a indicao do muselogo Alfredo Theodoro Russins para

o desempenho das funes de Castro Faria, relativas ao repasse de verbas para pesquisas e

gerenciamento do registro de stios arqueolgicos (SALADINO, 2010: 130). Se esboou, nesse

perodo, a estruturao de um setor especfico para o patrimnio arqueolgico no instituto, alm

de ser criada a categoria de Representantes do IPHAN para assuntos de arqueologia, que se

manteve ativa at a dcada de 1980 (SALADINO, 2010: 90). Somente em 1979 ocorreu a

primeira contratao de um profissional da rea de arqueologia para integrar o quadro funcional

da instituio, a arqueloga Regina Coeli Pinheiro. Constituiu-se, com base em relatrio de sua

autoria, um Ncleo de Arqueologia no rgo federal (SALADINO, 2010: 93).

33

Os anos 1980 foram marcados pela estruturao da poltica ambiental no pas e pela

nova Constituio Federal de 1988. Em 1986 o Conselho Nacional de Meio Ambiente aprovou

a Resoluo CONAMA n 001, que garantiu a obrigao de intervenes arqueolgicas nas

obras de engenharia. A seguinte fala de Saladino sinaliza a relevncia deste momento:

Da preservao do patrimnio arqueolgico no Brasil identifiquei trs marcos

fundamentais: a criao do IPHAN e do Decreto-Lei n 25/37; a homologao da

Lei n 3.924/61 e o estabelecimento da legislao ambiental. Este ltimo ponto

trouxe a reboque o desenvolvimento da arqueologia de contrato, que est a

transformar tanto o campo no mbito acadmico quanto a prpria instituio do

patrimnio cultural (SALADINO, 2010: 278).

Ainda em 1986 foi criada a Coordenao de Arqueologia, levando adiante os arranjos

iniciados na dcada anterior. Nos anos seguintes foi emitida a Portaria SPHAN n 07 de 1988,

e ocorreu o recrudescimento das tenses entre o rgo e arquelogos. A esse respeito, a

arqueloga Gislene Monticelli considera que o recrudescimento das relaes entre esses agentes

teria sido tambm um dos desdobramentos da consolidao da legislao ambiental e do

desenvolvimento da arqueologia de contrato em si (MONTICELLI, 2005: 149). Soma-se a isso

os novos atores que entram em cena, como o IBAMA. O estmulo ao desenvolvimento da

arqueologia de contrato, enfim, se constituiu como um novo desafio ao rgo, ao qual exigido

atuar dentro de um complexo aparato legal, tendo de lidar com tcnicas, prazos e exigncias

que muitas vezes escapam a sua experincia e atribuies (DELPHIM, 2004 apud

SALADINO, 2010: 99).

Com a Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei n 6.938/81), as Resolues CONAMA

e a Portaria SPHAN n 07 de 1988, se firmaram as prticas de Avaliao de Impacto Ambiental

no Brasil, cujos estudos passaram a reservar importante espao arqueologia. O licenciamento

ambiental foi exigido para a aprovao dos empreendimentos pblicos ou privados, rurais ou

urbanos, industriais ou no, desde que lesivos ao meio ambiente, como afirma Jos Luiz de

Morais (2006: 194). A Resoluo CONAMA n 001/86, especificamente, teve como propsito

salvaguardar o ambiente de impactos desastrosos de grandes e mdios empreendimentos, sendo

que, para isso, os rgos ambientais estaduais, com a delegao do IBAMA, ficaram

incumbidos de exigir dos empreendedores a produo do EIA/RIMA Estudo de Impacto

Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental4.

4 O EIA/RIMA (Estudo de Impacto Ambiental / Relatrio de Impacto Ambiental) est entre os documentos e

outros estudos ambientais previstos na legislao federal como possveis exigncias ao longo do processo de

licenciamento obrigatrio de determinadas obras ou atividades pontuais causadoras de impacto ambiental. Alm

do EIA, o EIV (Estudo de Impacto de Vizinhana), o RAP (Relatrio Ambiental Preliminar) e o PCA (Plano de

Controle Ambiental) devem subsidiar a emisso de uma Licena Ambiental Prvia, conforme o caso.

34

Em 1990 a SPHAN e, junto com ela a Coordenao de Arqueologia, so

temporariamente extintas com o desmantelamento do Setor da Cultura pelo Governo Collor.

Tambm neste ano foi emitida a Carta de Lausanne, documento internacional cuja repercusso

foi claramente sentida nos anos seguintes no Brasil. Nos anos subsequentes foi elaborado o

Manual de Gerenciamento do Patrimnio Arqueolgico por agentes do rgo, que buscavam

normatizar as prticas de gesto sobre este campo.

Com o IPHAN reestabelecido, em 1998 foi implantado o Sistema Nacional do

Patrimnio Arqueolgico (SGPA). Este sistema consistia em um banco de dados com campos

para o preenchimento das fichas do Cadastro Nacional de Stios Arqueolgicos (CNSA),

compreendendo, ainda, o Inventrio Nacional de Colees Arqueolgicas (INCA) e o controle

do que foi agrupado em Projetos e Relatrios de Pesquisa Arqueolgica (PPA/RPA). De acordo

com a arqueloga Maria Lcia Pardi, por mais de seis anos uma Ficha de Registro dos Stios

Arqueolgicos teria sido estudada e testada por pessoal cientfico e tcnico especializado at

ser finalmente regulamentada pela Portaria IPHAN n 241/98 de acordo com a qual

profissionais e amadores encaminhariam registros, que uma vez revisados e confirmados,

poderiam ser agregados ao banco de dados que compe o CNSA (PARDI, 2002: 133-134). O

SGPA foi criado no mbito do Departamento de Documentao e Identificao do rgo

(DID/IPHAN), com colaborao de arquelogos e tcnicos em informtica e sob coordenao

da arqueloga Catarina Eleonora Silva, ento Coordenadora de Identificao (PARDI, 2002:

134-135).

Todavia, somente em 2001 criada a nova Coordenao de Arqueologia o que leva

emisso da Portaria IPHAN n 230 em 2002 (Anexo A), uma vez que havia carncia quanto

normatizao das pesquisas arqueolgicas que deveriam ser desempenhadas em cada etapa do

licenciamento ambiental (MORAIS, 2006: 195). A Portaria, portanto, visou compatibilizar as

atividades de pesquisa com a obteno das licenas ambientais: Licena Prvia, Licena de

Implantao e Licena de Operao estabelecidas na Resoluo CONAMA n 237/97.

Ainda na dcada de 1990 foi aprovada a Lei Rouanet (Lei n 3.813/91), e em 1996 foi

criado o Programa Monumenta, em um quadro de incentivo s polticas culturais que, todavia,

teve pouco apelo no mbito da arqueologia. Em 2003 teve incio o Plano de Acelerao do

Crescimento, e ganharam espao polticas desenvolvimentistas que tm afetado drasticamente

o campo da preservao nos dias de hoje.

preciso frisar que ainda em 2000 foi aprovado o Decreto n 3.551/00, que instaura a

Poltica Nacional de Patrimnio Imaterial e o Registro dos Bens Culturais de Natureza

Imaterial, seguido poucos anos depois pela criao do Departamento do Patrimnio Imaterial

35

(DPI) no rgo. O ano de 2009, por sua vez, marcou grandes mudanas no campo, com a

aprovao do Estatuto dos Museus, a criao do IBRAM e o Decreto n 6844/09, que

estabeleceu a reestruturao do IPHAN e a readequao de seu desenho institucional. Por meio

deste Decreto foi criado o Centro Nacional de Arqueologia (CNA), tido como Unidade Especial

vinculada ao Departamento de Fiscalizao e Patrimnio Material (DEPAM). Saladino, a este

respeito, pde fazer a seguinte avaliao:

A consolidao do discurso do patrimnio intangvel provocou a criao de um

departamento especfico, responsvel pelo desenvolvimento de um conjunto de

aes e instrumentos de proteo. A articulao dos atores do campo dos museus

resultou na criao de uma autarquia comprometida com a consolidao de uma

poltica nacional para o setor. No entanto, considerando a evoluo do desenho

formal da organizao e a dotao oramentria destinada a uma categoria de

bem diretamente afetada por questes extra-institucionais (como o Plano de

Acelerao do Crescimento), foi possvel compreender que a forma

organizacional do IPHAN de certa forma ainda reproduz os valores relacionados

ao patrimnio edificado em detrimento daqueles relacionados aos vestgios de

sistemas culturais pretritos (SALADINO, 2009: 170).

Na trajetria do rgo seria, assim, claramente possvel observar que o local destinado

arqueologia tem sido um local secundrio ou auxiliar, havendo um processo de

marginalizao que se arrasta desde a criao deste aparelho. Este quadro tem sido evidenciado

com o desenvolvimento da arqueologia de contrato, que, por sua vez, tem transformado a

prpria disciplina e permitido visualizar a insuficincia do atual aparato federal de proteo ao

patrimnio arqueolgico sobretudo quando condies extrainstitucionais dificultam o

cumprimento das normativas de que dispomos.

Como sabemos, as inovaes na legislao nacional geraram um volume crescente de

pesquisas arqueolgicas no pas. Foi em funo do licenciamento ambiental que se desenvolveu

aqui a chamada arqueologia de contrato, definio utilizada para se referir s pesquisas

produzidas a respeito do patrimnio arqueolgico a ser impactado pela instalao ou operao

de algum empreendimento de infraestrutura. A realizao destas pesquisas, por sua vez,

compreende a prestao de servios de entes privados, ou seja, a atuao de instituies ou

empresas de consultoria em arqueologia ou patrimnio cultural.

As transformaes que caracterizam o cenrio recente da arqueologia por contrato

incluem a dinamicidade das pesquisas e a emergncia de um novo tipo de profissional, muito

mais ativo e multifacetado, embora levado a dar conta de funes que originalmente no lhe

competiam. preciso considerar que, anteriormente, as pesquisas eram realizadas pelos poucos

acadmicos e profissionais que atuavam em Universidades, Museus ou outras instituies de

36

pesquisa, produzindo-se trabalhos esparsos, de longa durao e de mbito regional, muitas

vezes isolados e com pouca socializao dos resultados. O processo licenciatrio, por sua vez,

exige maior celeridade s pesquisas, previstas para ocorrer em um reduzido prazo de tempo e

em espaos bastante delimitados pelo carter do empreendimento. So pesquisas pontuais,

portanto, que permitiriam ao arquelogo divulgar e contrapor seus resultados com maior

presteza.

O volume destas pesquisas tem exigido a formao de muitas equipes pelo pas,

constitudas idealmente por coordenadores de campo, tcnicos em arqueologia, auxiliares,

tcnicos de laboratrio, gestores, muselogos, educadores, entre outros profissionais. O prprio

arquelogo teve que se adaptar a novas reas de atuao e a um novo perfil que lhe exigido.

A formao profissional na rea, dessa forma, tambm passou por grandes alteraes e

crescimento.

Mais recentemente, este quadro tem sido fortalecido pelo contexto econmico nacional,

marcado por programas desenvolvimentistas, em especial de carter federal, sendo este,

notadamente, o caso do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). Estes grandes programas

preveem inmeras obras, dos mais diferentes tipos, estando todas sujeitas s licenas

ambientais. Podem ser lembrados ainda os projetos que concernem Copa do Mundo em 2014

e s Olimpadas em 2016, e srie de reformas urbanas que estes abarcam previstas para

contar com intensivo acompanhamento de profissionais da rea de preservao do patrimnio

cultual e, por conseguinte, arqueolgico.

Nesse sentido apresento o grfico abaixo, com a relao de projetos de arqueologia

aprovados atravs das Portarias de pesquisa emitidas pelo Centro Nacional de Arqueologia a

cada ano das ltimas duas dcadas. notvel o crescimento vertiginoso do nmero de Projetos.

Se em 1991 cinco deles foram aprovados, em 2011 este nmero chega a mil e vinte e dois.

37

Grfico 01: Projetos de Arqueologia: Total de Permisses e Autorizaes por ano (1991-2012).

interessante lembrar a distino entre Permisso e Autorizao, j utilizada na Lei n

3.924/61 e reiterada na Portaria SPHAN n 07 de 1988. A primeira dirigida a pessoas jurdicas

privadas, como as empresas de consultoria, e a segunda referente s instituies cientficas

especializadas da Unio, dos Estados e dos Municpios, para realizarem escavaes e pesquisas

em propriedade particular. Embora este dado no esteja representado no grfico, o nmero de

Autorizaes mnimo se comparado ao de Permisses. Todavia, esta distino precisa ser

relativizada na medida em que muitas instituies situam-se no liame entre as duas categorias.

A seguir, avancei justamente no debate introduzido aqui sobre os tipos de pesquisas

arqueolgicas realizadas no pas.

5

15

21

21

19

25

68

45

69

77

142

232

265

323

414

424

525

771

756

862

1022

947

0 200 400 600 800 1000 1200

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Projetos de Arqueologia: Total de Permisses e Autorizaes por ano*

*Incluindo-se os casos de Renovao. Dados obtidos junto ao Centro Nacional de Arqueologia,atravs do Grupo de Divulgao das Aes do CNA (grupo de e-mails criado em 2011).

38

1.2. O cenrio recente da arqueologia no pas

Pareceu-me fundamental introduzir alguns pontos quanto ao desenvolvimento da

arqueologia por contrato no pas, inclusive para que adiante fosse possvel verificar em que

medida a recorrncia aos TACs acompanha a conformao deste quadro. As discusses sobre

arqueologia no licenciamento ambiental foram aqui tratadas brevemente, com a finalidade de

no desviar o foco da pesquisa, sendo levantadas na medida em que auxiliam a tomar certos

posicionamentos e a compreender a trajetria de adoo dos TACs, como citado. Afinal, um

bom nmero de trabalhos j se voltou ao tema, havendo uma bibliografia bastante rica a

respeito.

Monticelli, em sua tese intitulada Arqueologia em obras de engenharia no Brasil: uma

crtica aos contextos (2005), comps um panorama das pesquisas arqueolgicas em obras de

infraestrutura brasileiras por meio de uma anlise crtica e contextual do cenrio formado. Nesse

sentido, desenvolveu extenso levantamento das legislaes em vigor sobre a matria em vrios

pases, indicando algumas convenes internacionais e as leis especficas que tratam do impacto

das grandes obras e intervenes arqueolgicas. A autora elaborou, ainda, um histrico da

discusso no Brasil a esse respeito, explorando os eventos em que tais debates tomam lugar, o

tratamento dado ao tema nos congressos da rea e as publicaes sobre tal campo de atuao.

Quanto s primeiras pesquisas desenvolvidas no mbito do contrato, Monticelli aponta:

Podemos destacar, no Brasil, como trabalho pioneiro na rea de arqueologia de

salvamento, aquele desenvolvido, desde a dcada de 1960, pelo arquelogo Igor

Chmyz, da Universidade Federal do Paran, na UHE Salto Grande, no Rio

Paranapanema, entre os anos de 1965-1968, UHE Xavantes (1965-1968) e na

parte brasileira da Usina Hidreltrica Itaipu (1975-1983) (MONTICELLI, 2005:

229).

Este ltimo caso, particularmente, foi marcado pela elaborao de convnio, em 1975,

entre a Itaipu Binacional e a Subsecretaria do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional

(SPHAN), ento subordinada Secretaria de Cultura do MEC (MONTICELLI, 2005: 231). A

autora, contudo, fez um remarque:

O grande impulso recebido pela arqueologia em obras, sejam elas civis ou

pblicas, no aconteceu propriamente pela acelerao da ocorrncia de grandes

obras (na medida em que estas j estavam sendo implantadas nas ltimas duas

dcadas de forma cada vez mais intensa), mas se deu por conta da implantao

39

de legislao que regulamenta o impacto ambiental dessas obras, onde incluiu-

se, em alguns casos, a pesquisa arqueolgica. em resposta obrigatoriedade

determinada pela lei que se cria esta aplicao da arqueologia, e o mercado de

trabalho da profisso alterado (MONTICELLI, 2005: 151-152).

propriamente nesse sentido que para o arquelogo Andr Penin de Lima a arqueologia

de contrato teria por marco inicial no pas a Resoluo CONAMA 001/86 (LIMA, 2010: 42).

O principal impulso transformador, assim, teriam sido as normativas em avaliao de impactos

ambientais, e no os empreendimentos ou o desenvolvimentismo em si, por mais que obras de

grande porte e respectivas pesquisas arqueolgicas tenham sido desenvolvidas anos antes.

Compreendi, quanto ao tema, que os intervalos desenvolvimentistas correspondentes

presidncia de Juscelino Kubistchek e ditadura militar teriam estimulado a implantao de

grandes empreendimentos de infraestrutura, que, assim como em outras partes do mundo,

chamaram ateno necessidade de que fosse promovida legislao especfica para tratar da

proteo ambiental.

De qualquer forma, tendo em vista fatores como a influncia da legislao internacional,

a ratificao das convenes que tocam esta matria e a presso do movimento ambientalista,

muitos pases implantaram suas leis de proteo ambiental e ao patrimnio arqueolgico por

volta da dcada de 1980 (MONTICELLI, 2005: 129). Tambm foi neste perodo que as

discusses sobre o assunto se complexificaram e as produes a respeito ganharam maior

visibilidade.

Um dos assuntos recorrentes na bibliografia existente quanto ao tema diz respeito

legislao e aos programas governamentais de proteo organizados nos Estados Unidos como

Cultural Resources Management (CRM) Gesto de Recursos Culturais, hoje referida mais

como Cultural Heritage Management a partir de 1969, ou em outros pases como

Archeological Heritage Management5.

[CRM] um termo bonito que significa tentar tomar conta daquilo que

importante para as pessoas por razes culturais incluindo stios arqueolgicos, mas incluindo tambm velhas edificaes, vizinhanas, msicas, histrias,

formas de dana, crenas e prticas religiosas no contexto das leis, poltica, governos e formas econmicas do mundo moderno (KING apud LIMA, 2010:

27).

Embora a definio de Thomas King seja bastante abrangente, na prtica o campo

acabou tendo por foco a ar