Politikfeldanalyse[POL-BRD]

Jakob Lempp

Philosophische Fakultät • Institut für Politikwissenschaft • Lehrstuhl für Politische Systeme und Systemvergleich

Polity – Politics - Policy

Polity

Policy

Politics

Drei Dimensionen von Politik

Dimension Erscheinungs-formen

Worum es geht

Polity Struktur Verfassung, Institutionen, Normen

Organisation, Ordnung, Verfahrensregeln

Policy Inhalt Aufgaben, Ziele, Programme

Problemlösung, Aufgaben, Ziele, Gestaltung

Politics Prozess Interesse, Konflikte, Kampf

Macht, Konflikt, Konsens, Durchsetzung

Definition Politikfeldanalyse

Begriffe: Policy-Analyse, Policy Studies, Comparative Public Policy, Implementationsforschung, Evaluationsforschung...

Zwei Definitionen:

„Politikfeldanalyse ist der Prozess, in dem lösungsbedürftige Probleme artikuliert, politische Ziele formuliert, alternative Handlungsmöglichkeiten entwickelt und schließlich als verbindliche Festlegung gewählt werden“ (Scharpf, 1973, 15)

„Public policy is whatever governments choose to do or not to do“ (Dye, 1992)

Fragen der Politikfeldanalyse I

Klassiker: „What governments do, why they do it, and what difference it makes“ (Dye)

Konkret heißt das:• Was sind die Ziele staatlicher Politik?• Warum werden welche Maßnahmen ergriffen?• Welche Konsequenzen sollen diese Maßnahmen haben?• Welche Konsequenzen haben diese Maßnahmen?• War diese Politik gut / gerecht / sinnvoll?• Wie ist zukünftig mit ähnlichen Problemen zu verfahren?

Fragen der Politikfeldanalyse II

Abhängige Variable

Unabhängige Variable

Klassische Fragestellung

Polity Politics, Policy

Politische Fragestellung

Politics Polity, Policy

Politikfeld-analyse Policy Polity, Politics

Fragen der Politikfeldanalyse III

• Politische Inhalte als abhängige Variable• Politische Inhalte als unabhängige Variable

(Folgen politischen Handelns)• Rückkoppelungsprozesse

Einflussfaktoren: Warum?

Konsequenzen: Wozu?

Policies: Was?

Dimensionen bei der Politikdurchsetzung

• Historischer Bezug: Wie ist das Problem entstanden?• Situativer Bezug: Was sind die Kontextbedingungen des Problems?• Komparativer Bezug: Welche alternativen Lösungsstrategien gibt es?• Normativer Bezug: Wie sind diese Lösungsstrategien zu bewerten?• Rechtlicher Bezug: Welche rechtlichen Verfahren stehen zur Verfügung?• Technischer Bezug: Wie kann das Problem praktisch gelöst werden?

Phasen der Politikfeldanalyse

1951 „The Policy Sciences“ von Harold D. Lasswell und Daniel Lerner

1960er Jahre: Richard Hoffberger und Thomas Dye; „Does Policy Matter?“; Antwort: „Nein!“

1980er Jahre: Manfred G. Schmidt; Antwort: „Ja!“ Es gibt Unterschiede in der Wirkung unterschiedlicher parteipolitischer Programme.

1980er/1990er Jahre: Fritz W. Scharpf und Renate Mayntz; Akteurszentrierter Institutionalismus

Heute: Theorienpluralismus zwischen Funktionalismus und Akteurszentrierung, zwischen Konstellations- und Fallanalyse, zwischen ex-post und ex-ante-Analysen

Merkmale der Politikfeldanalyse

Politikfeldanalyse ist... • Inhaltlich orientiert• problemlösungsorientiert• explizit normativ orientiert• praxisorientiert

Konkrete Politikfelder

Unter anderen...

• Gesundheitspolitik• Familienpolitik• Asylpolitik• Kommunalpolitik• Umweltpolitik• Verkehrspolitik• Bildungspolitik• Wirtschaftspolitik• Arbeitsmarktpolitik• Rentenpolitik

Einflussfaktoren auf Policies

Stabil Veränderlich

Länderspezifisch KulturPolityPolitics

Öffentliche MeinungRegierungskoalitionKonjunktur

Politikfeldspezifisch Policy-Netzwerke„Herrschende Lehren“Problemmerkmale

Policy-KonstellationenErfahrungenAktueller Problemdruck

Vierfeldermatrix von Feick und Jann

Theoretische Ansätze

Funktionalistische Ansätze• Betonung von Strukturen• Betonung von Funktionen• Betonung von Formellem

(Institutionen)

Handlungsorientierte Ansätze• Betonung von Akteuren• Betonung von Interessen• Betonung von Informellem

Funktionalistische Ansätze I Grundlage: David Eastons Modell des

politischen Systems

Inputs: Forderungen, Unterstützung

ZPES: Throughput

Output: Politische Entscheidungen

Funktionalistische Ansätze II Modell nach der Einbeziehung der Einflussfaktoren von

Policies

Rechtsordnung

Output: Politische Entscheidungen:Ziele & InstrumenteSozioökonom

. Bedingungen

Machtverteilg.

Pol. Kultur

Pol. System

Interessen

Prozess der Policy-entwicklung

Funktionalistische Ansätze III Einbeziehung der Prozesse innerhalb des ZPES

(Jann)

Output: Politische Entscheidungen

Input: Forderungen, Unterstützung

ZPES

Prozesse

Strukturen

Politikformulierung: Gestaltung und Formulierung der EntscheidungenPolitikimplement.: Umsetzung und Durchführung der Entscheidungen

Funktionalistische Ansätze IV Der Politik-Zyklus (nach Werner Jann)

Problem-wahrnehmung

Handlungs-optionen

Programm-bildung

Output, Outcome, Impact

Programm-vollzug

Wirkungs-kontrolle

Politikterminierung

Politisches Lernen

Funktionalistische Ansätze V

Wann wird ein gesellschaftliches Problem auf die Regierungsagenda gesetzt?

Einige Kriteriendimensionen:

• Eindeutigkeit vs. Mehrdeutigkeit• Starke vs. Marginale soziale Betroffenheit (Relevanz)• Temporale Relevanz• Komplexität• Novität• Wertgeladenheit / symbolische Aufladbarkeit

Funktionalistische Ansätze VI

Programmformulierung: Meist in Form von Gesetzen / Gesetzesvorschlägen / Verwaltungsvorschriften

Implementation: Häufig gehen mit bestimmten Programmtypen bestimmte Vollzugsprobleme einher (Schneider / Janning, 2006, 59):

Regulative Programme

Anreizprogramme Leistungsprogramme

Wirkungsweise DirektHäufig: Widerstand

Positive indirekte Motivation

Positive indirekte Motivation

Aufwand Kontroll-, Sanktionsaufwand

Teuer Hoher administrativer Aufwand

Vollzugsprobleme Problem von Normverstößen

Mitnahmeeffekte Professionalität der Vollzugsträger

Funktionalistische Ansätze VII

Akteursgruppen im Policy-Zyklus

Verbände Parteien Parlament Regierung Verwaltung

Problemdefinition X X X X

Thematisierung X X X X

Politikformulierung X X X X X

Implementation X X X

Handlungsorientierte Ansätze I

„Politik ist per definitionem intentionales Handeln von Akteuren, die ein großes Interesse daran haben, bestimmte Ergebnisse zu erzielen“ (Fritz Scharpf, 2000, 74).

Merkmale der handlungsorientierten Ansätze:

• Grundannahme: „Policy determines politics“• Zentrale Bedeutung informeller Beziehungsgeflechte

(Policy-Netzwerke)• Zentrale Bedeutung der Akteure• Zentrale Bedeutung der Policy-Arenen

Handlungsorientierte Ansätze II Akteurstypen nach Fritz Scharpf:

VerbandSoziale Bewegung

ClubKoalition

Akteur

Korporativer Akteur

Kollektiver Akteur

Individuum

Handlungsorientierte Ansätze III

• verändern sich in den verschiedenen Phasen des Policy-Zyklus

• lassen sich gut als „Landkarten“ darstellen• ermöglichen die Analyse von

Interessenlagen, Forderungen, Interaktionen und Handlungsprozessen

• beenden den Irrglauben des Staatszentrimsus!

Policy-Netzwerke...

Handlungsorientierte Ansätze IV

• Akteure• Akteursperzeptionen• Akteursstrategien• Funktionen• Strukturen• Institutionalisierungsgrad • Verhaltensregeln• Machtverhältnisse

Zentrale Kategorien zur Analyse von Policy-Netzwerken:

Handlungsorientierte Ansätze V

„Die Gesamtheit der politischen Konflikt- und Konsensprozesse während der Entstehung und Durchführung einer Policy wird als ‚Policy-Arena‘ bezeichnet“ (Windhoff-Héretier, 1987, 45).

Policy-Arenen sind:

Handlungsorientierte Ansätze VI

• Distributive Policy (Beispiel: Kindergeld)• Redistributive Policy (Beispiel: Progressivität

der Einkommenssteuer)• Regulative Policy (Beispiel: Umweltschutz) • Selbstregulative Policy (Beispiel:

Bürgerrechtspolitik)

Kategorien zur Klassifizierung von Policy-Arenen nach Theodore Lowi:

Methoden in der Policy-Analyse I

Allgemein: Qualitative und Quantitative Methoden der empirischen Sozialforschung:

Spannbreite: Zwischen qualitativen Einzelfallstudien und statistischen Analysen einer Vielzahl von Fällen.

Einzelfall / wenige Fälle

Viele Fälle

Qualitative Studien

Sehr häufig Sehr selten

Quantitative Studien

Selten Häufig

Methoden in der Policy-Analyse I

Analysen können ex-ante (Problemanalysen) oder ex-post (Fallanalysen) durchgeführt werden

Vier Dimensionen der Politikfeldanalyse:Deskription Explikation Evaluation Präskription

Methoden in der Policy-Analyse II

• Kausale Erklärungen• Funktionale Erklärungen

(wissenschaftstheoretisch problematisch)• Intentionale Erklärungen

Typen der Erklärungsansätze in der Politikfeldanalyse

Methoden in der Policy-Analyse III

1. Sozioökonomische Ansätze2. Machtressourcenansatz3. Parteiendifferenzansatz4. Spezifische politische Institutionen5. Ansatz des politischen Erbes6. Internationalisierungshypothese

Sechs Ansätze kausaler Erklärungen in der Politikfeldanalyse nach Manfred G. Schmid:

Methoden in der Policy-Analyse IV

Beziehungsstrukturen als Graphen:

BT

LT 1

LT 2

EU

A

B

C

Methoden in der Policy-Analyse V

Überschneidung von Cliquen:

Methoden in der Policy-Analyse VI

Beispiel für ein Policy-Akteur-System:

Institutionentyp Organisation Einfluss / Prestige

Regierung AA A

Bundesrat C

BMWi C

Parteien SPD B

CDU B

Grüne B

Böll-Stiftung B

Organisierte Interessen

DAAD A

Goethe-Institut C

Wissenschaft TU Dresden A

IO / INGO EU (Kommission) A

Amnesty International (ai) B

Methoden in der Policy-Analyse VI

Auszahlungsmatrizen am Beispiel des Gefangenendilemmas:

B

Nicht gestehen

Gestehen

A

Nicht gestehen

A (3)B (3)

A (1)B (4)

Gestehen A (4)B (1)

A (2)B (2)

Problemanalyse (Vorgehen)

SituationsanalyseWas ist los? Was ist das zu lösende Problem?

OptionsanalyseWas kann im Prinzip getan werden?Was könnte in Anbetracht der vorhandenen

Interessenlagen, Mehrheitsverhältnisse, technischen und finanziellen Möglichkeiten wirklich getan werden?

FolgenabschätzungWelche Folgen und Nebenwirkungen dürfte welche

Maßnahme haben?Wie passen welche Folgen und Nebenwirkungen mit

den ansonsten proklamierten oder verfolgten Wertgrundlagen der eigenen Politik zusammen?

EntscheidungsvorschlagWas soll von wem wann wie getan werden?

Fallanalyse (Vorgehen)

Worum geht es? Wer sind die beteiligten Akteure?Was prägt ihr Handeln?

Wahrnehmungen (des Falles, der eigenen Lage, der anderen Akteure); Interessen; Absichten und Ziele

Welche Mittel stehen den Akteuren für die Verfolgung ihrer Interessen zur Verfügung?mit welchem ‚Kampfwert‘?mit welcher Nachhaltigkeit?

Wie entwickelt sich der Fall? Wer tut was, warum und mit welchen Folgen? Vor allem: Wird das Problem gelöst?

Implementationsforschung I

„Das fehlende Glied in der Politikwissenschaft“ (Erwin C. Hargrove)

Die Implementationsforschung stellt die Frage nach der Umsetzbarkeit politischer Programme

Implementationsforschung II

Akteure des Implementationsprozesses:

• Bund• Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände• Europäische Union, Internationale

Organisationen, Drittstaaten• Körperschaften, Stiftungen, AdÖR• Gerichte• Gemeinnützige Organisationen• Profitorientierte Organisationen• Programmadressaten (Einzelpersonen)

Implementationsforschung III

Beispiele für die Auswirkung der Problembeschaffenheit auf die Implementation eines Programms:

• Kollektive Güter geringes Engagement Einzelner

• Verflechtung mit anderen Politikfeldern hoher Koordinationsbedarf

• Wechselnder Problemcharakter Handlungsspielraum der Durchführenden nötig

• Gut ist nur begrenzt vorhanden konfliktreiche Implementation

Steuerungsinstrumente

1. Gebote / Verbote (mit Sanktionsdrohung) Straßenverkehrsordnung

2. Anreize Steuerbefreiung für schadstoffarme Autos

3. Angebote öffentliche Parkanlage

4. Aufklärung / Überzeugung Gesundheitserziehung)

5. Vorbild Einstellung von Behinderten in öffentliche Institutionen)

Nach Nullmeier / Wiesner, 2003:

Ressourcen der Steuerung

Materielle Leistungen• Positives Einkommensprogramm

(Steuervergünstigungen)• Negatives Einkommensprogramm (Steuern)• Finanzhilfsprogramm (Subventionen)• Infrastrukturleistungen (als öffentliche Güter)• Sachprogramme (Lernmittel, Kleiderkammern)

Immaterielle Leistungen• Humandienstleistungen (öffentl.

Beratungsstellen)• Sachdienstleistungen (Straßenreinigung)

Verbale Regulierung / Normierung / Verbote

Politikberatung I

Analytische Schritte der beratenden Policy-Analyse (nach Windhoff-Héretier, 1987, 116):

1. Problemdefinition 2. Zielauswahl3. Darstellung von Optionen zur Zielerreichung4. Einschätzung der Realisierungschancen

dieser Optionen5. Erfolgskontrolle über durchgeführte

Programme (parallel zur Durchführung oder ex-post)

Politikberatung II

Evaluation von Institutionenreformen (nach Patzelt 2007 und Lempp 2007):

Zentralkategorie: Institutionelle „Fitness“: Überlebens- und Reproduktionsfähigkeit der Institution

1. Angepasstheit1. Effizienz2. Akzeptanz3. Retentionsfähigkeit

2. Anpassungsfähigkeit1. Mutabilität2. Responsivität

Kritik an der Politikfeldanalyse

• Theoriearmut• Methodenarmut• Phasen des Politik-Zyklus verlaufen in

Wirklichkeit eher parallel als in einer sauber zu trennenden Abfolge

• Instrumentalisierbarkeit der beratenden Policy-Forschung

• Verwendung unscharf definierter Begriffe• Verallgemeinerungen und Modelle bilden

nicht adäquat die Komplexität der Wirklichkeit ab

Ausgewählte LiteraturSchneider, Volker / Janning, Frank, 2006: Politikfeldanalyse, Wiesbaden.Nelson, Barbara J. 1998: Public Policy and Administration: An Overview, in:

Goodin, Robert E. /Klingemann, Hans-Dieter (Hg.): A New Handbook of Political Science, Oxford.

Schubert, Klaus / Bandelow, Nils (Hg.), 2003: Lehrbuch der Politikfeldanalyse, Wien.

Héritier, Adrienne (Hrsg), 1993: Policy-Analyse, Opladen.Schmidt, Manfred G. 1995: Policy-Analyse, in: Mohr, Arno (Hrsg.):

Grundzüge der Politikwissenschaft, München.Schubert, Klaus, 1999: Politikfeldanalyse, Opladen.Faust, Jörg / Lauth, Hans-Joachim, 2003: Politikfeldanalyse, in: Mols,

Manfred / Lauth, Hans-Joachim / Wagner, Christian (Hg.): Politikwissenschaft – Eine Einführung, Paderborn.

Eine ausführliche und kommentierte Bibliographie findet sich in Faust / Lauth, 2003, S. 312ff.