eBook Primeiros Passos Para Campanhas Politicas Nas Redes Sociais
politicas sociais - Eleonora
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As políticas sociais no contexto das políticas públicas
Edite da Penha Cunha
Eleonora Schettini Martins Cunha
Introdução
Tratar de políticas públicas, especialmente de políticas sociais, remete ao ideal igualitário
que acompanha a modernidade e que tem delegado ao Estado as funções de assegurar a igualdade
jurídica e política, expressa nos direitos civis e políticos, e determinadas condições de vida a todas
as pessoas, expressas nos direitos sociais, contrapondo-se às desigualdades reais. Para cumprir essas
funções, foram criadas instituições de caráter público estatal que passaram a regular a aplicação dos
recursos econômicos gerados pela sociedade, no intuito de atender interesses de grupos e classes
sociais, ou seja, instituições responsáveis pela redistribuição e distribuição desses recursos a partir
de direitos e deveres estabelecidos pela própria sociedade. O Estado torna-se responsável por
regular e efetivar essa distribuição, como garantidor dos direitos sociais conquistados.
Desse modo, a questão social, expressa na inserção precária dos indivíduos e grupos na
sociedade e no sistema produtivo ou mesmo sua exclusão do acesso a bens e serviços públicos,
torna-se um tema político suficientemente relevante para ser levado à discussão pública. Além
disso, a questão social passa a demandar recursos e esforços da sociedade e do Estado no sentido de
minimizá-la ou resolvê-la, demonstrando o reconhecimento de direitos à proteção social para
aqueles que se encontram em desvantagem, cabendo ao Estado garantir a satisfação das
necessidades vitais de sobrevivência desses indivíduos. Esse será o primeiro tema a ser tratado neste
artigo.
A elaboração de políticas públicas sociais de vários alcances e matizes, objetivando reduzir
desigualdades sociais e perseguindo os ideais igualitários da modernidade, tem propiciado uma
gama de conhecimentos acerca das formas como as políticas públicas são percebidas, sua natureza,
suas funções e sua organização, dentre outros aspectos. Alguns deles serão tratados na segunda
parte, com ênfase na política pública social, um importante instrumento de proteção social nos
Estados contemporâneos, e as estratégias de descentralização.
Uma terceira sessão apresentará alguns elementos próprios do processo de elaboração de
uma política pública, desde o momento em que determinada questão entra para a agenda
governamental como prioritário, até a avaliação da política em sua perspectiva gerencial e política.
Em seguida, são discutidos alguns temas que merecem reflexões mais aprofundadas, como os
processos de participação cidadã e a ação em redes. Esses temas têm ganhado cada vez mais
relevância quando se consideram as inovações no desenho e gestão das políticas sociais, sobretudo
no nível local. Portanto, aí se encontra o desafio de como pensar a política social na gestão das
2
políticas públicas. Como a política social pode dividir a cena com a política econômica e
compatibilizar seus elementos.
1. A questão social, o Estado e a cidadania
Desde o século XIV há registros de medidas públicas de intervenção junto a grupos que, por
sua condição de pobreza ou de não inserção no mundo do trabalho, eram percebidos como ameaças
à ordem e à coesão social, sendo a questão social relacionada com o lugar marginal que esses
grupos ocupavam na sociedade. O enfrentamento dessa questão se deu, na maioria das vezes, com
leis que regulavam a mobilidade e a vida dessas pessoas e criadas instituições que atendiam
diretamente esses grupos, geralmente visando inseri-los em atividades produtivas (Castel, 1998). No
entanto, é o processo de industrialização, que se acentua no século XIX, e as transformações
econômicas, sociais e políticas que o acompanham, que possibilitaram a compreensão da questão
social como um fenômeno produzido socialmente, decorrente do desenvolvimento do sistema
produtivo capitalista, especialmente relacionada às precárias condições de trabalho e ao
pauperismo1.
A industrialização propicia o surgimento de novos atores e novos conflitos, expressos, por
um lado, nas forças liberais, que se opunham a qualquer tipo de regulação do Estado às atividades
produtivas e, por outro, no conjunto dos trabalhadores que almejavam uma regulação social menos
repressiva e mais protetiva. No campo da política, corresponde à este período o avanço das idéias
democráticas e, consequentemente, da organização de um sistema jurídico-político baseado nos
direitos dos cidadãos. O “social” adquire relevância e surgem as primeiras medidas de regulação da
proteção social, sendo que a Alemanha foi a pioneira na instituição de um sistema de proteção
social, no período do governo de Bismarck (1883-1889), baseado na idéia de seguro e nas relações
contratuais 2 (Pereira, 1999).
No início do século XX, o padrão de acumulação capitalista caracterizou-se pelos
fenômenos de concentração e monopolização do capital, de fusão entre capital financeiro e
industrial e do incremento da concorrência intercapitalista, dando origem à crise econômica de 1929
e à intensificação da questão social. As mudanças que esses fenômenos causaram no mundo do
trabalho e na vida privada dos trabalhadores propiciou a sua organização e a expressão pública de
suas necessidades coletivas. Por outro lado, a crise evidenciou fragilidades do sistema, relacionadas
1 Pode-se, portanto, compreender a questão social como decorrência do processo produtivo, estando estreitamente
relacionada às fases de instalação e desenvolvimento do capitalismo, expressando-se nas conseqüências da inserção
precária ou da exclusão das pessoas na produção e ou no usufruto de bens e serviços necessários à sua reprodução. 2 Ao longo do tempo, a idéia de seguro social ou segurança social passa a se diferenciar da idéia de proteção social,
sendo a primeira relacionada com o direito ao acesso a serviços e benefícios que protegessem os trabalhadores das
perdas de salário, o que pressupõe contribuições prévias dos trabalhadores, e a segunda, relacionada ao acesso sem
restrições decorrentes de posição no mundo do trabalho.
3
aos efeitos predatórios da total liberdade do mercado, levando representantes do capital a admitirem
os limites do mercado na solução da questão social.
As idéias de J.M. Keynes deram sustentação a esse debate, pois identificou a possibilidade
de existirem crises futuras, decorrentes da insuficiência de demanda efetiva, uma vez que os agentes
econômicos e os trabalhadores tomavam decisões individuais quanto ao uso que dariam aos
recursos que dispunham, o que justificava a intervenção do Estado, através de medidas públicas de
caráter econômico e social, que assegurassem demandas efetivas. O Estado passa a intervir como
mediador civilizador, com poderes políticos de interferência nas relações sociais, retomando as
concepções que deram origem ao Estado moderno e trazendo para seu interior os conflitos próprios
do sistema produtivo. O Estado passa a ser o responsável pela implementação de um conjunto de
medidas públicas econômicas e sociais que visavam prevenir crises, inclusive instituindo,
produzindo e distribuindo bens e serviços sociais como direitos dos cidadãos. Portanto, as políticas
sociais surgem como estratégia ao mesmo tempo política e econômica, desempenhando uma tríplice
função: social, relacionada à redistribuição de recursos sociais - serviços sociais e assistenciais
vistos como complemento salarial; econômica, relacionada à socialização dos custos da reprodução
dos trabalhadores; e política, com vistas à integração dos trabalhadores na vida política e social de
forma regulada.
As primeiras iniciativas de políticas sociais decorreram de pactos estabelecidos entre as
classes e o Estado, e estavam direcionadas aos trabalhadores, tendo como princípio a segurança
social, baseada na idéia de que os trabalhadores deveriam estar protegidos contra todas as
possibilidades de perda de salário, derivadas dos riscos sociais do trabalho assalariado (Pereira,
1999; Behring, 2000). Foram reguladas juridicamente as relações e as condições de trabalho e
organizados sistemas públicos de proteção social, cujas características variaram conforme as
particularidades de cada Estado nacional. À época da II Guerra ocorreram as primeiras experiências
de ampliação da cobertura das medidas de proteção social para a população não assalariada - na
Suécia – 1938, na Inglaterra – 1942, quando são constituídos Estados de Bem-Estar Social ou
Estados Providência, que introduziram o princípio da proteção social incondicional, ou seja, sem
contrato ou contribuição prévia. Os recursos arrecadados pelo Estado através de impostos eram
abrigados em fundos públicos, destinados ao financiamento de bens e serviços que asseguravam a
produção e a reprodução da força de trabalho3, por meio de políticas sociais contributivas,
contratuais e mercadorizáveis, que atendiam as necessidades de trabalhadores vinculados ao
mercado de trabalho, e distributivas, não-contratuais, não contributivas e desmercadorizáveis,
3 Assim, têm-se como sujeitos protagonistas deste processo os representantes do capital, o Estado mediador e as classes
trabalhadoras (beneficiárias das políticas sociais), conforme aponta Pastorini (1997:86)
4
destinadas a todos os cidadãos (Pereira, 1998, p. 62). Essa concepção de Estado foi disseminada na
Europa e em vários países do Ocidente, dando origem a diferentes experiências de proteção social.
A constituição de Estados de Bem-Estar Social está relacionada à idéia de que cabe ao poder
público assegurar os direitos sociais, constitutivos da noção de cidadania, em conjunto com os
direitos civis e políticos (Marshall, 1967). No entanto, é preciso considerar que a cidadania é
determinada pelas especificidades histórico-culturais de cada país e suas dimensões podem estar
presentes umas sem as outras. Estudos recentes sobre a América Latina indicam que os direitos
sociais de cidadania, na maioria dos países latino-americanos, foram obtidos na ausência dos
direitos políticos e civis, como um mecanismo de controle social e cooptação que deliberadamente
invertia a classificação acumulativa implícita na descrição de Marshall acerca dos direitos de
cidadania na Inglaterra. Mais recentemente, tanto os direitos sociais como os civis têm sido
restringidos, apesar da universalização de direitos políticos (Carvalho, 2001; Oxhorn, 2001).
Ao longo da segunda metade do século XX, constatou-se que as medidas econômicas e
sociais decorrentes das pressuposições keynesianas não foram suficientes para solucionar as
desigualdades decorrentes do processo de produção e reprodução social próprios do modo de
produção capitalista e que são determinantes fundamentais da questão social. Apresentaram-se
novas crises e instituiu-se a agenda neoliberal, que incluiu uma profunda e complexa reestruturação
no sistema capitalista4 e a prescrição da redução do Estado e dos direitos sociais conquistados até
então e assegurados por meio de políticas sociais. As transformações colocadas em curso nas
formas de produção e de consumo conduziram ao agravamento da questão social, que tem
aprofundado as desigualdades sociais, a inserção social precária e a exclusão, variando de
intensidade de uma país para outro. Junte-se a isso o fato de que muitos estados nacionais têm tido
pouco ou nenhum controle sobre suas políticas econômicas e sociais, além de estarem com
dificuldades no financiamento da seguridade social5. Se antes a questão social estava relacionada à
condição de subordinação e dependência dos sujeitos, hoje ela está diretamente relacionada com
o desmonte da cidadania social [...] com a destruição dos vínculos que
atavam um grande número de pessoas às engrenagens de uma sociedade que
se pretendia integradora [produzindo] ex-sujeitos ou ex-potenciais sujeitos
de direito, que, embora impedidos de agir como atores sociais (porque não
mais são considerados socialmente úteis) estão presentes na vida social
(Pereira, 1999, p.56)
4 Pode-se relacionar nestas transformações a chamada financeirização do capitalismo; os avanços tecnológicos que
reduziram ou extinguiram postos de trabalho, causando um novo tipo de desemprego, o estrutural; novas estratégias de
organização do trabalho, que expulsaram do sistema os trabalhadores com baixa qualificação; a horizontalização da
produção, em direção a países com regulação menos rígida do trabalho; a flexibilização das relações de trabalho; a
expansão do trabalho feminino, a exclusão de jovens e a inclusão precoce de crianças no mercado, dentre outras. 5 Seguridade social é entendida como o complexo político-institucional responsável pela produção e execução das
políticas sociais.
5
A “nova” questão social, portanto, relaciona-se diretamente com o declínio do padrão de
bem-estar construído após a II Guerra, que tinha como referência a idéia de uma sociedade
igualitária. Presencia-se um movimento contrário ao da garantia incondicional de direitos à proteção
social, reduzindo-se a responsabilidade do Estado e verificando-se uma revalorização da idéia do
seguro social. A desobrigação do Estado na provisão de mínimos sociais como direito se expressa,
também, na transferência para a iniciativa privada da oferta de bens e serviços para os que podem
adquiri-los e/ou na realização de filantropia social ou empresarial, enquanto os serviços públicos
passam a atender as parcelas mais pauperizadas da população, dando-lhe um caráter residual,
situação que Yazbek (1995) denomina de "refilantropização da questão social". Nas políticas
sociais, esse movimento se expressa na seletividade e ou focalização, nos cortes de programas
sociais, na redução de benefícios sociais, dentre outros aspectos.
O que se observa, no entanto, é que alguns Estados têm se reduzido muito menos do que se
predizia. Talvez porque, em sociedades muito desiguais e com fortes disparidades regionais, o papel
do Estado na organização e financiamento de serviços sociais, prestados por redes de atenção e
proteção social, é de suma importância para a garantia das necessidades de sobrevivência de ampla
parcela da população. No entanto, as estratégias de focalização têm sido uma tendência nas políticas
sociais na América Latina e em diversos países da Europa, associada à descentralização, à
privatização, à execução de programas de base local, à participação social e a novas relações entre
Estado, mercado e sociedade (Raczynski, 1999). Trataremos desses processos mais adiante.
2. Políticas públicas e política social: algumas visões
2.1 Políticas públicas
Tratar da política pública aponta para a necessária distinção entre política e política pública.
A primeira, grosso modo, refere-se ao poder e às relações que o envolvem, enquanto a segunda
corresponde a soluções específicas de como tratar os assuntos públicos e a sua discussão ganha
relevância por seu caráter de mediação entre as demandas sociais da população e os modos como
são processadas pelo aparato governamental.
As políticas públicas podem ser entendidas como respostas do Estado às demandas e
necessidades apresentadas pela sociedade ou pelos agentes do sistema num dado momento
histórico, bem como estratégias de ação que expressam compromissos políticos assumidos pelos
governos. Em ambos os casos, as políticas públicas expressam o compromisso público do Estado
em concretizar direitos de amplos segmentos sociais e promover justiça social, o que significa que
as políticas públicas estão amparadas por leis e legitimadas pela sociedade. Nesse sentido, ao definir
uma política pública, o Estado assume atuar, de forma planejada, numa determinada área, a longo
prazo (Pereira, 1998).
6
A dimensão pública reside no fato de que as decisões e ações da política são revestidas da
autoridade soberana do poder público, o que indica que boa parte da atividade política dos governos
está relacionada com a produção e a execução de políticas públicas6. Por outro lado, o caráter
público também indica que essas políticas não são privadas ou apenas coletivas, abarcando questões
que são públicas e que envolvem legislação e interesses comuns, bem como expressam conteúdos e
escolhas que objetivam determinados resultados.
A construção de uma política pública pressupõe escolhas e decisões privadas, o que indica
que o processamento das diversas demandas e interesses para a sua construção deve envolver
procedimentos formais e informais, que visam à resolução pacífica dos conflitos, bem como a
articulação dos apoios necessários para formulá-la e implementá-la. Desta forma, ainda que as
políticas públicas sejam reguladas e, em muitos casos, providas pelo Estado, não são ações
exclusivas do Estado e, assim, não devem representar decisões autoritárias de governos e têm que
ser controladas pelos cidadãos. Nessa perspectiva, a existência de espaços públicos no interior do
Estado, como por exemplo os conselhos e comitês, tem possibilitado a interação e o debate públicos
entre os diversos atores interessados na política, que têm representatividade e podem ter ingerência
sobre o processo de reprodução social.
Ao buscar compreender o impacto das diversas políticas públicas na sociedade e em quais
estruturas ou espaços elas se desenvolviam, Lowi (1964) estabeleceu uma tipologia das políticas
considerando-as regulatórias, distributivas ou redistributivas. As políticas regulatórias envolvem
decisões públicas sobre o uso de recurso ou no sentido de assegurar direitos. São estabelecidas em
termos mais gerais, comumente dizendo respeito ao controle de determinados setores da economia
e, por isto, envolvem intensos conflitos e disputas entre diferentes grupos. Pela amplitude e
significância dessas decisões, que exigem maior capacidade de realizar alianças, o espaço de
produção dessas políticas é o Congresso, no seu papel clássico de legislar. As políticas regulatórias
dão sustentação legal às políticas distributivas e redistributivas, o que lhes dá importância
estratégica, e seus impactos são percebidos no longo prazo. Como exemplo de políticas regulatórias
pode-se citar as leis que regulamentam a concessão de transporte e de meios de comunicação. Este
tipo de política foi, posteriormente, revisto por Lowi, dedobrando num novo tipo denominado
políticas constitucionais ou de ordenação do sistema, que dizem respeito aos direitos dos cidadãos
e às regras do jogo político.
As políticas distributivas são aquelas financiadas pelo conjunto da sociedade, mas que
distribuem bens e serviços a indivíduos ou grupos, das diversas classes sociais, sendo a maior
6 Pode-se dizer que “as políticas públicas envolvem funções de governo, as intenções que direcionam as ações de quem
governa, órgãos que formulam e implementam as políticas, leis, regulamentações complementares, decisões
administrativas, programas, tudo isso num determinado contexto, do qual participam diversos atores, com interesses
variados” (Cunha, Cunha e Lima, 2002, s/p).
7
demanda oriunda da população de baixa renda. Uma de suas características é que envolve múltiplos
interesses disputando os mesmos recursos, o que pode gerar estruturas clientelistas e de
patronagem, quando usada como “moeda” de troca. Uma possibilidade de se restringir a sua
utilização clientelista, característica que a vincula à noção de privilégio e meritocracia em oposição
à noção de direito que a faria universal, parece ser sua regulamentação após um amplo debate em
espaços públicos, uma vez que os loci tradicionais da produção dessas políticas são as agências de
governo ou comissões do Congresso.
As políticas redistributivas trabalham com bens e serviços públicos e são financiadas com
recursos que o Estado arrecada por meio de tributação, ou seja, resultam na transferência de renda,
não devendo, portanto, serem financiadas por seus próprios beneficiários. Envolvem demandas
generalizadas e ideológicas e, por essas características, são as mais conflitivas e exigem alianças
mais estáveis. As políticas redistributivas têm seu impacto em grandes grupos ou categorias sociais,
mas podem ter seu efeito mitigado quando o Estado aloca recursos do seu orçamento geral na oferta
de bens públicos para grandes grupos ou classes sociais mais pobres, ou ainda, efeito às avessas
quando de uma ampla base de arrecadação do governo. Segundo Lowi (1964), a esfera de decisão
dessas políticas é o poder Executivo.
Uma outra forma usual de classificação das políticas públicas se dá por sua aproximação
com áreas de atuação do Estado, podendo ser classificadas em política econômica e política social.
A política econômica está relacionada aos mecanismos que asseguram rentabilidade ao mercado,
atuando na esfera da produção, da acumulação, da concentração e do consumo, enquanto a política
social atende às necessidades sociais e se expressa no âmbito da reprodução, da (re)distribuição e
do consumo social (Silva, 1997, p.189). Essas políticas têm um caráter dinâmico e relacionam-se
intrinsecamente e não podem ser analisadas ou entendidas separadamente, sendo sua distinção
puramente formal, uma vez que,
Determinada política econômica com conteúdo social contempla
instrumentos que compatibilizam positivamente o desenvolvimento
econômico e o social. Os mecanismos de financiamento constituem-se num
desses instrumentos, na medida em que podem proporcionar redistribuição
indireta da renda (Fagnani, 1998, p. 121).
Embora reconhecendo a estreita relação entre a política econômica e a política social,
trataremos a seguir de aspectos relacionados à política social, pela sua relevância nos sistemas de
proteção social.
2.2. Política social
Como já foi visto anteriormente, a política social surge como intervenção e regulação do
Estado no que diz respeito à questão social, especialmente no período do desenvolvimento do
8
capitalismo monopolista. Esta intervenção determinou novas relações entre capital e trabalho e
entre estes e o Estado, sendo a base da estruturação dos Estados de Bem-Estar Social. A política
social, portanto, surge como um mecanismo do Estado para mediar conflitos sociais, visando
atender necessidades e demandas de diferentes atores sociais, sendo resultado de complexas
mediações socioeconômicas, políticas e culturais.
Para alguns autores, a expressão “políticas sociais” é usada como sinônimo de todas as
políticas que atuam no sentido de amenizar ou dirimir as seqüelas da questão social. Para outros, o
termo deve ser “política social”, por dizer respeito a uma matriz universal que reconhece a
diversidade e as desigualdades nas suas múltiplas dimensões e manifestações. Como ela se realiza
em espaços diferenciados, Pereira e Iamamoto (2000) propõem a designação de políticas setoriais
para aquelas que se relacionam às áreas de saúde, de educação, de assistência social, do trabalho,
dentre outras, e que são perpassadas pelas políticas de segmento, assim denominadas por tratarem
de políticas dirigidas a categorias especiais da população – crianças e adolescentes, idosos,
portadores de deficiência, dentre outras.
Muitas das definições para política social colocam-na como responsável pela remediação
das falhas do laissez-faire, enquanto outras creditam a ela as possibilidades de reprodução das
relações sociais. Ao buscar uma definição para a política social, Santos propõe que se chame de
política social
toda política que ordene escolhas trágicas7 segundo um princípio de justiça
consistente e coerente [sendo] em realidade, uma política de ordem
superior, metapolítica, que justifica o ordenamento de quaisquer outras
políticas - o que equivale dizer que justifica o ordenamento de escolhas
trágicas (grifo do autor, Santos, 1987, p.37).
Uma outra possibilidade de classificar a política social está relacionada com suas funções,
ou seja, a organização e produção de bens e serviços coletivos, como por exemplo as ações de saúde
e de educação; a realização de transferências sociais, como os diversos programas de transferência
de renda; a interferência na estrutura de oportunidades de acesso a bens e serviços públicos e
privados, uma vez que define e normatiza quem será o beneficiário da ação; e a regulação da
produção e da distribuição de bens e serviços privados, como no caso da prestação de serviços de
transporte, de comunicação e de saúde (Draibe, 1990).
A partir dessas funções e da relação que a política social tem com a questão social pode-se
ter uma política preventiva, quando ela tem como objetivo impedir ou minimizar a geração de
problema social grave, como por exemplo saúde pública, saneamento, educação, emprego, sendo
que todos contribuem para seu financiamento de forma indireta, através do sistema tributário. Uma
9
outra é a política compensatória, que visa remediar problemas gerados pela ineficiência da política
preventiva, como por exemplo a política de qualificação de trabalhadores, sendo financiada por
diversas fontes (taxas, contribuições, tributos, etc.). Há, ainda, a política redistributiva, que realiza
efetiva transferência de renda dos níveis superiores para os inferiores da estratificação social, sendo
financiada pela parcela da sociedade com níveis de renda superiores (Santos, 1987, p.58-61).
Um outro tipo de classificação para a política social é proposto por Belloni, Magalhães e
Souza (2000) e está relacionada com o grupo social a que se destina e o tipo de relação que a
política estabelece com as demais políticas. Assim, uma política pode ser congruente, quando ligada
diretamente à política econômica básica; complementar, quando inclusiva, contribuindo para o
alcance dos objetivos e metas globais; e reparadora ou compensatória, quando atua sobre as
conseqüências das demais políticas, especialmente a econômica, tendo impacto reduzido no
contexto, pois o fator originário do problema não é alterado.
Ao considerar as estratégias de seletividade implementadas a partir da década de 1990 e que
passaram a caracterizar os modelos emergentes de proteção social na América Latina, Raczynski
propõe classificar a política social como universal, quando dirigida a toda a população; setorial,
quando atende categorias da população; e focalizada, quando os destinatários são definidos pelo
nível de necessidades, pobreza ou risco (apud Filgueira, 1999).
As diversas classificações apresentadas contribuem para perceber o alcance, os destinatários
e as funções da política social e, com isso, poder estabelecer parâmetros de análise. No entanto, elas
não esgotam as possibilidades de que se estabeleçam outras tipologias, adequadas a outros
parâmetros. Ainda que haja diversos conceitos e tipologias de política social, pela dimensão que a
questão social tem assumido, parece que o mais significativo é tratar dessa política de uma maneira
integrada e articulada, de modo que as intervenções públicas possam atingir e impactar as diversas
dimensões e manifestações da questão social.
2.3. Descentralização
A estratégia da descentralização tem sido o caminho escolhido tanto por estados federativos,
quanto por estados unitários como alternativa às estruturas decisórias centralizadas, muitas vezes
decorrentes da estruturação de Estados de Bem-Estar Social ou de governos autoritários. As
motivações para a descentralização podem ser de natureza econômica (melhoria do gerenciamento
do Estado – maior eficiência e eficácia no uso dos recursos públicos, redução de gastos, ajuste de
finanças, etc. – ou redução do seu papel) ou de natureza política (ampliação da participação política,
7 Para Santos "toda escolha social é uma escolha trágica no sentido radical de que, mesmo decisões altamente benéficas
reverberam, em algum lugar, metamorfoseadas em mal" (1987, p.37), na medida em que se deve optar entre a eqüidade
(justiça) e a eficiência (administração da escassez).
10
vitalização de governos regionais, afirmação de etnias sub-representadas em Estados unitários,
dentre outras) (Arretche, 2002; Afonso e Lobo, 1996; Garcia, 1995).
O termo tem sido utilizado para descrever processos diferentes de coordenação e de
implementação de políticas públicas – desconcentração, descentralização, democratização - e, nesse
sentido, faz-se necessária a distinção entre esses processos. O primeiro se apresenta como uma
estratégia administrativa no sentido de delegar precariamente o poder para tornar a administração
mais eficiente, geralmente ocorrendo num mesmo nível de governo. O segundo, indica uma efetiva
transferência de autoridade do governo central para os governos intermediários e/ou locais, tendo
um forte conteúdo político e envolvendo intensas negociações entre políticos e burocratas dos
diversos níveis de governo, bem como grupos de interesse diversos (empresários, trabalhadores,
etc.). O terceiro aponta para a perspectiva de ampliação do acesso da população aos bens e serviços
públicos (Bresser-Pereira, 2000; Garcia, 1995). De modo geral, a descentralização de políticas
públicas é uma estratégia que procura se sustentar no princípio da subsidiariedade, que preconiza
que as ações que podem ser realizadas pelos níveis intermediários e/ou locais devem sê-lo feitas e
sempre pelo nível mais próximo do cidadão.
Há países em que a descentralização é uma decisão dos governos centrais, podendo ser
cuidadosamente planejada, enquanto outros, como no caso do Brasil e outros países latino-
americanos, em que foi uma decisão da assembléia nacional, que por sua vez sofreu pressões tanto
de governos e políticos dos níveis intermediários e locais que almejavam maior autonomia
administrativa e financeira, quanto de movimentos sociais e organizações da sociedade civil, que
desejavam alterações significativas nas políticas públicas em direção à eqüidade. Isto introduziu um
conteúdo de democratização no processo de descentralização, que passa a ser percebida, portanto,
como um desenho político-institucional que sustentaria a democracia ressurgente e o pacto
federativo. Nessa perspectiva, a descentralização foi pensada tendo como premissas principais a
autonomia política dos níveis intermediários e/ou locais (federalismo) expressa na transferência de
poder financeiro e decisório e na liberdade das instâncias subnacionais quanto às decisões
relacionadas à utilização dos recursos e ao provimento de bens e serviços públicos.
De modo geral, estudos registram que os processos de descentralização apresentam a
revalorização do poder local e mudanças nas políticas públicas (Gaudin e Pereira, 2004), uma vez
que tendem a associar a responsabilidade dos governos locais pela prestação de serviços sociais
com a possibilidade de se efetivar o controle público sobre esses serviços. Alguns governos passam
a enfatizar políticas participativas, que possibilitam ou o aumento da capacidade de influência de
segmentos sociais interessados e antes excluídos das decisões sobre políticas públicas, ou a
participação efetiva desses segmentos nessas decisões e, conseqüentemente, sua capacidade de
influir no grau de distribuição das políticas sociais. Nessa direção, o Estado passa a não ser mais o
11
único responsável pelas ações públicas, pois são introduzidos múltiplos dispositivos
interinstitucionais que possibilitam a emergência de novos atores públicos e privados e que
implicam em compartilhar poder e decisão, cooperação, negociação, deixando evidente um
processo de “hibridação de ações, de poderes e de decisões no seio das políticas públicas
contemporâneas” (Gaudin e Pereira, 2004)
Assim, processos de descentralização político-administrativas recentes, ocorridos tanto em
países latino-americanos como europeus, têm resultado em algumas experiências de nível local que
vêm alterando significativamente os processos de formulação, implementação e avaliação das
políticas públicas sociais, pois a reconfiguração territorial tem possibilitado maior autonomia e
maior poder de decisão, influência e iniciativa do poder local em relação à formulação e gestão de
suas políticas. Tal fato tem reorientado as ações dessas administrações no sentido de adequar /
modernizar a administração, recompor parcerias a criação de novas funções e formas
institucionalizadas de relação com a sociedade civil, como o estabelecimento de contratos de
parcerias, criação de comissões, conselhos, fundos, orçamentos participativos, elaboração de planos,
dentre outros que têm intensificado sua permeabilidade à participação dos cidadãos.
Muito recentemente iniciaram-se estudos para verificar se a descentralização efetivamente
altera a natureza e os conteúdos das ações dos governos locais, bem como as dificuldades que
envolvem o processo de coordenação das políticas públicas entre os níveis central, regional e local,
decorrentes de multiplicação os centros de decisão. As deficiências no estabelecimento de
competências desses níveis têm causado sobreposição de ações e competências, o alto grau de
heterogeneidade – territorial, demográfica, socioeconômica, política, capacidade administrativa –
dos governos locais pode agravar problemas e tensões inter e intra-regionais pré-existentes e
produzir resultados contraditórios, bem como a descentralização pode reforçar elites locais e
relações de clientelismo, ao invés de propiciar maior democratização nas relações de poder
(Mabileau, 1994; Garcia, 1995; Souza, 2002)
Em outra perspectiva, Arretche (2002) identifica a importância da existência de uma
estrutura de incentivos positivos e negativos por parte do governo central no sentido de induzir os
demais níveis de governo a efetivamente assumirem novas responsabilidades e, neste caso, a
experiência brasileira mostra a utilização de diversos instrumentos legais – leis, normas, portarias,
etc. – relacionados à transferência de recursos como os mais significativos e efetivos. Por outro
lado, também há a relação entre os custos financeiros e os benefícios políticos relacionados a cada
uma das políticas sociais que os governos locais avaliam ao serem chamados a aderir à
descentralização.
Uma outra perspectiva de análise considera a existência de “múltiplos centros de poder [e]
um complexo sistema de dependência política e financeira entre as esferas governamentais, não-
12
governamentais e multilaterais [bem como] a existência de vários caminhos para a prestação de
políticas públicas [e] grandes disparidades inter e intra-regionais” (Souza, 2002), o que aponta para
o envolvimento de uma variedade de atores político-institucionais e a possibilidade de se instituírem
parcerias hierarquizadas e desiguais, decorrentes das diferenças existentes entre eles. Neste
contexto, ganham relevância as relações que esses atores estabelecem entre si, os diferentes
interesses públicos e privados envolvidos e os processos de negociação que estabelecem. Introduz-
se uma nova lógica na ação política, que envolve relações inter-pessoais e inter-institucionais e a
construção do interesse público a partir dos diversos interesses e saberes dos atores sociais (Gaudin
e Pereira, 2004).
e a distribuição de poder público, o que pode gerar intensos conflitos entre diferentes grupos
sociais.
O que as experiências de descentralização têm apontado é que não há uma relação de
causalidade entre este processo e a consolidação da democracia, pois a descentralização implica na
redistribuição dos espaços de poder e meios para executá-la, o que, muitas vezes, não corresponde a
algumas experiências em andamento (Ugá, 1991). A realização de determinados conteúdos do ideal
democrático está estreitamente relacionada ao efetivo cumprimento dos acordos políticos feitos no
processo e à possibilidade de que determinados princípios possam se traduzir em ações políticas
concretas.
3. Processo de políticas públicas: formulação, implementação e avaliação
A elaboração de políticas públicas é um processo interativo que implica no desenvolvimento
de fases sucessivas, que se ligam e se realimentam permanentemente. No entanto, será tratado em
separado para fins didáticos, identificando-se uma primeira fase, na qual a política pública é
formulada; a fase seguinte, que é a da sua implementação; e por fim, a fase da avaliação.
3.1. Fase de formulação
A formulação de uma política é um dos mais importantes momentos de um processo de
elaboração de política pública, porque é quando há uma convergência dos problemas e se colocam
claramente as demandas e necessidades dos atores, manifestam-se os seus interesses, estabelecem-
se possíveis confrontos e colocam-se alternativas de respostas. Um problema pode persistir ao longo
do tempo sem, no entanto, sensibilizar as autoridades governamentais para intervirem em relação a
ele. Somente quando uma questão mobiliza a ação política, seja do Estado, seja da sociedade ela
alcança o status de prioridade na formação da agenda pública ou governamental, tornando-se um
“problema político”.
13
Pode-se, portanto, representar o processo de elaboração de uma política pública a partir do
seguinte esquema: ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema político,
uma questão ou demanda que emerge da sociedade ou do próprio Estado - torna-se um input
(entradas ou perguntas), é priorizada na agenda governamental e se transforma em outputs
(respostas) – decisões políticas que devem ser expressas, num primeiro momento, por meio da
formulação da política pública que uma vez implementada, gera novas demandas (GAPI, 2002).
Essa fase de formulação envolve um processo decisório, no qual pessoas podem tomar decisões de
forma insulada nas burocracias do Estado e no tecnicismo, de forma racional e planejada ou
incremental, ou, de outra forma, num processo democrático e participativo, que estimule o debate, a
negociação e a transparência.
Portanto, considera-se que as políticas públicas são produtos de complexas interações de
pessoas e organizações, o que transforma esse processo num espaço de conflitos e negociações em
torno da alocação de bens e recursos públicos, envolvendo a ação de atores públicos e privados.
Dentre os atores públicos, encontram-se os burocratas, os políticos profissionais e aqueles
engajados em ações políticas, como os movimentos sociais. Entre os atores privados estão os
empresários e os trabalhadores. Destaca-se, ainda, a importância das agências internacionais e a
mídia, principalmente os meios de comunicação de massa, que têm poder de contribuir na
tematização de questões, na formação de opinião pública, na definição de agenda de demandas
públicas. Esses atores sociais trazem sua leitura de mundo, sua visão da realidade, ou seja, um
marco referencial - as idéias, os valores e princípios que informam os atores - que influencia
decididamente no processo de tomada de decisões, na escolha de suas preferências, nas interações e
no processo de formulação, de implementação e na avaliação dos resultados e impactos alcançados
pelas políticas públicas (Subirats e Gomà, 1998). Com base nessa normatividade os diversos atores
constroem seus argumentos e apresentam suas demandas específicas, interagem, mobilizam
recursos e interesses diferenciados buscando soluções conforme suas idéias e convicções.
A implantação do Orçamento Participativo no Brasil é um exemplo desse processo, uma vez
que a origem e a emergência dessa política participativa envolveu o reconhecimento do ideário e as
ações do Partido dos Trabalhadores e seus aliados locais, especialmente aqueles relacionados aos
princípios orientadores adotados pelo partido – democratização no processo de tomada de decisão e
inversão de prioridades -, e pela criação de canais institucionais de participação nos diversos
governos administrados pelo partido, principalmente, a partir de 1988 (Pires, 2004).
A decisão da melhor alternativa para a solução das demandas apresentadas ao Estado
envolve a negociação e a pactuação entre os atores e a existência de fatores estruturais e
institucionais que venham permitir a sua efetiva implementação e os resultados esperados, o que
indica que a melhor decisão é aquela que assegura o melhor acordo entre os interesses envolvidos.
14
A expressão dessa decisão encontra-se em determinações legais, que regulamentam a política
pública: leis, decretos, normas, resoluções, etc., que, no entanto, não garantem que esta se
transforme em ação, nem que os resultados almejados sejam alcançados. Nos regimes democráticos,
a possibilidade de que uma decisão se transforme em ação está vinculada à resolução dos pontos de
conflito envolvidos naquela política pública, bem como ao controle dos cidadãos acerca da
efetivação das decisões. Nesse sentido, destaca-se a relevância da sociedade civil poder influir na
formulação das políticas públicas por meio de outras formas de participação que não apenas pelos
mecanismos tradicionais da democracia representativa, como os partidos e eleições. A discussão,
negociação e realização de acordos que ocorrem em outros espaços de participação devem ser
considerados e processados pelas instituições com vistas a sua implementação.
3.2. Fase de implementação
A fase da implementação corresponde ao processo em que as alternativas para o
atendimento das demandas sociais serão implantadas por organizações de natureza pública ou
privada, que passam a executar o conjunto de ações definidas para a política. A implementação de
uma política pública envolve a articulação de apoios que a fortaleçam e a criação de instrumentos
de gestão, como por exemplo financiamento, equipes, mecanismos de acompanhamento, etc., de
modo que ela seja concretizada, monitorada e avaliada. Nessa perspectiva vai ganhando força a
idéia de que os espaços e mecanismos de definição e gestão das políticas sociais devem ser
ampliados, buscando a participação de novos atores sociais não só na sua formulação e
implementação como também nos processos de avaliação de seus resultados.
Na medida em que a elaboração de políticas públicas ocorre em espaços de negociação, que
envolvem o governo e seus órgãos executivos, e os cidadãos, o cumprimento dos compromissos e
acordos realizados, naquela fase, pelas partes leva-as a uma situação de co-responsabilidade e co-
gestão, ainda que não se ignore os conflitos e necessidade de permanentes negociações. No
cumprimento dos acordos, as organizações responsáveis pela formulação, implementação e
avaliação de políticas públicas têm um papel importante, mas não mais central enquanto locus onde
ocorre todo o processo decisório e de avaliação. As experiências participativas, consideradas
inovações no campo das políticas públicas, levam a um alargamento da compreensão dos processos
de políticas focados apenas nas instituições, uma vez que a realidade tem colocado outros formatos
de organizações e processos como os orçamentos participativos, os conselhos de políticas públicas,
os contratos de parcerias, as comissões, etc.
Não obstante a idéia de ampliação de discussão das políticas públicas num processo mais
complexo, que envolva a efetiva participação e deliberação das pessoas, deve-se estar atento para a
importância de se considerar o poder de decisão dos funcionários públicos, que atuam e interagem
15
diretamente com os cidadãos no desempenho de suas funções, para escolher distintos cursos de ação
ou não-ação. Aqueles que se situam mais próximos à implementação das políticas, ao executar seu
trabalho, decidem sobre as rotinas e os mecanismos para enfrentar as incertezas resultantes da
pressão do trabalho, determinando assim, a maneira como as políticas são efetivamente
implementadas. Esses funcionários, às vezes, quebram regras e estabelecem rotinas próprias para
não inviabilizarem o serviço. Isso remete à questão sobre até que ponto a política pública deve ser
percebida como um produto exclusivo do Legislativo e dos gabinetes dos administradores de alto
escalão (GAPI, 2002).
No entanto, nos últimos anos ocorreram várias inovações no desenho e na gestão das
políticas sociais, sobretudo no nível local, em que a territorialização, a deliberação pública, as
parcerias e o controle público ganharam relevância e vêm demonstrando seu potencial para
qualificar os processos e resultados das políticas públicas. Esses aspectos, serão tratados na próxima
sessão.
3.3. Fase de avaliação
A fase de avaliação da política é de fundamental importância, tanto para o processo de
tomada de decisão (função gerencial da avaliação) quanto para a verificação dos resultados –
entendidos como produtos e metas definidos e esperados num âmbito mais restrito – e impactos da
política – entendidos como produtos sobre um contexto mais amplo e muitas vezes não esperados
ou desejados –, decorrentes de sua implementação. A avaliação "qualifica decisões, processos,
resultados, impactos" (Carvalho, 1998, p.88) e permite repensar as opções políticas e programáticas,
além das próprias ações que foram ou estão sendo executadas. É a avaliação que aponta as
correções de rumos e as ações a serem implementadas em momento seguinte. Dessa interatividade
entre a implementação e a avaliação dos resultados alcançados é que serão definidas novas ações
que propiciarão maior aproximação em relação as transformações desejadas.
Na avaliação, é significativa a influência de "opiniões, valores, pautas culturais, demandas e
pressões sociais que estão em constante embate e negociação" (Carvalho, 1998:89) e que devem ter
sido expressos no processo de formulação da política. Esses valores devem perpassar o processo de
avaliação e fornecer elementos em relação à realidade – fornece informações sobre o que se
desenvolve, permitindo melhorar e superar impasses identificados – e à prospecção – verifica se os
objetivos que a sociedade tinha em relação à política permanecem válidos, se atende suas
necessidades e se poderão continuar válidos para o futuro.
A avaliação deve ser contínua, possibilitando a produção de informações essenciais para que
se evite a elaboração de políticas intuitivas, concebidas de forma desarticulada e insuficientes para
atingir seus objetivos e solucionar os problemas, bem como para manter informados beneficiários,
16
instituições e agentes públicos, efetivando uma dimensão ética da avaliação e o exercício de um
importante direito democrático: o controle público sobre as ações de governo (Arretche, 1998;
Pestana, 1998).
4. Ampliando a discussão: processos de participação e ação em redes
4.1. Participação
Como tratar desta multiplicidade de questões e efetivar a participação? A descentralização
tem possibilitado que se desenvolvam formas alternativas de gestão do Estado, tendo como
pressuposto a participação dos cidadãos e de organizações da sociedade civil nas discussões e ou
decisões em políticas consideradas setoriais (como saúde, assistência social) ou em políticas
voltadas para um determinado território (política urbana, por exemplo). Algumas delas decorrem de
legislação específica e, nesses casos, devem ser implementadas em função de uma regulação
existente, como é o caso de alguns conselhos e comitês. Em outros casos, decorrem de decisão dos
governos em compartilhar suas prerrogativas legais acerca das decisões sobre políticas públicas
com os cidadãos, como é o caso dos orçamentos participativos. Pode-se considerar que esses são
espaços públicos, de participação institucionalizada, que possibilitam que os diversos atores sejam
conhecidos, seus interesses tornados públicos e onde se possam construir acordos em torno das
políticas públicas.
Essas experiências apontam para a possibilidade de que se estabeleçam novas relações entre
Estado e sociedade, e no interior da própria sociedade, uma vez que nesses espaços os atores podem
apresentar seus projetos e visões de mundo, debater sobre eles e buscar soluções às questões que
lhes são comuns. Elas também indicam que esses atores integram diversas redes de relações,
construídas ao longo de sua trajetória de vida e que, muitas vezes, dão suporte à sua participação.
Alguns estudos apontam para uma série de problemas presentes nessas experiências, em especial
para a assimetria quanto aos recursos de poder que dispõem os atores que delas participam. Sem
dúvida essas são questões relevantes e devem ser consideradas. Experiências ainda mais recentes
têm se utilizado da participação por meio eletrônico, ou seja, as pessoas podem apresentar
diretamente suas expectativas, opiniões, decisões utilizando-se da internet como canal de expressão.
Neste caso, um problema particularmente significativo diz respeito a quem efetivamente se encontra
em condições de participar, uma vez que esse tipo de participação demanda um certo custo
monetário, que é muito relevante em países com fortes desigualdades sociais, o que aponta para a
necessidade de se associar à possibilidade da participação, programas efetivos de inclusão digital.
De modo geral, o que essas experiências mostram é a possibilidade de se construírem
formas alternativas para a formação da agenda pública e a produção, o acompanhamento e a
avaliação de políticas públicas, envolvendo efetivamente os cidadãos. Nessa perspectiva, parece que
17
a efetividade desse novo tipo de gestão demanda ao menos três condições: a existência de espaços
de participação, a disposição dos governos em compartilhar com os cidadãos decisões que antes
eram de sua prerrogativa e a existência de pessoas e organizações da sociedade dispostos a
participar. Além disso, parece importante que existam procedimentos institucionalizados e públicos
que legitimem as discussões e as decisões tomadas nesses espaços.
A participação pode alcançar diversos níveis de intensidade, desde o compartilhamento de
informações, a realização de consultas, a participação em decisões, bem como na implementação
das políticas e no controle público das ações do governo. Nesse processo, são indispensáveis para a
participação, a organização, a informação e o acesso às tecnologias de comunicação que facilitam a
interação e a inclusão de grupos maiores nos debates. Com isso, a participação parece favorecer a
distribuição mais eqüitativa do poder e uma maior visibilidade dos problemas sociais; a
consideração das opiniões dos cidadãos no período entre as eleições; a promoção de maior
transparência ao sistema político; a pluralidade de apresentação de demandas e de visões de mundo.
Por outro lado, a participação pode melhorar a gestão pública ao informá-la acerca das
necessidades, prioridades e capacidades da sociedade ou de seus setores; os programas podem ser
melhor adaptados às necessidades locais, otimizando o uso dos recursos; a prestação de serviços
pode ser de melhor qualidade e atender melhor a demanda; permite mobilizar recursos locais; e
pode melhorar a utilização e a manutenção das instalações e serviços governamentais (Lahera,
2004).
4.2. Ação em redes
Um processo importante relacionado às políticas públicas é articulação e integração das
ações em redes, que estão fundamentadas no princípio de que o tratamento de um problema social
pode e deve ser apreendido em sua totalidade e complexidade ou nas diversas dimensões que o
caracterizam. Assim, a ação em rede considera a incorporação das noções de integração, território,
equidade e direitos sociais, numa lógica intersetorial, que tem se mostrado mais permeável à
participação do cidadão, pois se aproxima de como as necessidades se apresentam para ele no
mundo real, intrinsecamente interligadas. Por outro lado, contribui para a reformulação da relação
Estado e sociedade e esta deve materializar-se desde a fase de planejamento e na definição dos
objetivos e estratégias (Inojosa, 1998) Assim, a concretização da ação intersetorial pressupõe a
articulação e a integração entre organizações privadas, públicas e/ou estatais e a interação
estruturada entre estas organizações gera o que tem sido chamado de redes sociais (Pires, ).
Implementar políticas sociais por meio de redes implica reconhecer que há diferenças não só
institucionais, mas também de habilidades no que diz respeito ao "trato" da questão social,
diferenças que se evidenciam desde metodologias de ação até capacidade efetiva de execução. A
18
conjugação dessas ações em função de um mesmo resultado demanda a articulação de todos os
recursos disponíveis existentes na rede. Isso significa que recursos públicos são somados a recursos
privados, sendo as redes públicas e as redes privadas consideradas complementares (e não
concorrentes) quanto à prestação dos serviços que são públicos, a serem prestados a cidadãos, ou
seja, deve ser baseada no princípio e nos direitos de cidadania.
Considerando que sua finalidade é atender determinado(s) segmento(s) da população em
uma determinada área geográfica, uma rede de atenção, de proteção ou de serviços deve inter-
relacionar as chamadas políticas sociais básicas ou setoriais, ou seja, produzir ações intersetoriais,
ou até mesmo trans-setoriais, que permitam integrar as diversas organizações que atuam no setor,
tendo como base as funções e os objetivos dessas políticas setoriais (Saúde, Educação, Assistência
Social, etc). Assim, a dimensão espacial assume importância quando se trata de rede de serviços ou
de atenção, uma vez que é num dado espaço ou território em que se manifestam concretamente as
demandas da população, bem como se traduzem as possibilidades de atendimento. Nesse sentido,
identifica-se a formação de redes de âmbito local, regional, nacional e até internacional. Em
qualquer desses âmbitos, a existência de projetos interinstitucionais permite a efetiva integração dos
atores.
Alguns objetivos parecem se destacar quando se pensa em organizar serviços em redes:
formar e capacitar agentes institucionais, otimizar os recursos existentes para melhor cumprir os
objetivos da política, atualizar demandas e qualificar serviços, organizar determinada política tendo
como um de seus parâmetros a ação articulada dos atores. Há experiências de diferentes tipos de
redes que tendem a se organizar em conformidade a diferentes características. Essas redes, podem
integrar os diversos tipos de equipamentos públicos existentes em um dado espaço geográfico, além
de incluir outros parceiros autônomos da sociedade civil, ONGs, conselhos, etc, de forma a
potencializar resultados e impactos para um dado grupo populacional ou segmento.
Os imensos desafios que envolvem questões referentes às políticas sociais, sobretudo em
áreas consideradas economicamente pobres, têm constituído a motivação principal do reforço a
idéia de trabalho em redes, a criação de vínculos que aumentem a produção e a circulação de bens
materiais e simbólicos. Dessa forma, a constituição e consolidação de redes interativas de ação
enquanto um espaço político social de associação e organização de parceiros que se articulam e
interagem para o estabelecimento e implementação de políticas sociais vem tornando-se o elemento
central nos debates sobre a mobilização e integração de comunidades locais.
Os limites e as possibilidades da política social
Ao se refletir sobre a trajetória das políticas públicas em geral, e da política social em particular,
deve-se considerar que elas não são determinações universais, ou seja, se expressam de forma
19
diferenciada conforme as particularidades de cada sociedade, decorrentes de sua conformação
histórica, seus processos políticos, culturais e ideológicos (Laurell, 1997; Bhering,2000). Nesse
sentido, é importante lembrar que as políticas públicas vão adquirir contornos diferentes nos países
centrais e nos países periféricos, como respostas desses Estados às demandas da sociedade por
direitos, bens e serviços. Nessa reflexão também é relevante a apreensão das características do
Estado, na medida em que ele desempenha um papel de importante na formulação, implementação e
avaliação da
Na verdade, observa-se um agravamento da questão social que têm apontado para o aumento da
demanda por proteção social e, conseqüentemente, para o aumento dos investimentos públicos com
a política social. O modelo que tem sido utilizado para enfrentar este desafio tem sido o da redução
do Estado com conseqüente restrição dos direitos sociais e o maior favorecimento do mercado, seja
no atendimento direto as necessidades sociais, seja através do estímulo às atividades de
organizações não governamentais que passam a cumprir as funções do Estado. Historicamente, o
que se observa é que a centralidade e a importância da política social está diretamente relacionada
aos ciclos econômicos, pois ela se expande ou se restringe conforme os períodos de expansão ou
recessão econômicos.
20
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