Políticas Públicas con enfoque de derechos Una aproximación conceptual y metodológica Carlos...
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Políticas Públicas con enfoque de
derechosUna aproximación conceptual
y metodológica
Carlos Alza BarcoMSc en Regulación
26 Mayo, 2009
Leyes
Planes Metas yobjetiv
os
Cursos de acción”
Ley PresupuestoDecisión política
…política pública
es…
Lineamientos
“los procesos decisionales son (…) el resultado de interacciones múltiples en las
que participan muchos actores (políticos electos, funcionarios de todos los niveles, pero también partidos, grupos de interés, expertos,
académicos, medios de comunicación…) de manera simultánea. Se “burocratizan” los
procesos políticos, se “politizan” los procesos burocráticos, se “socializan” unos y otros.”
(Subirats)
Acción: práctica, no sólo discurso
Un conjunto de decisiones: “decidir que existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc.” (Subirats: 1994, 41).
Utilización de la autoridad del Estado: genera obligaciones y derechos
Respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervención pública: generan valor público
Integrada por especialistas con un mismo interés activo en cierta política o en un conjunto de políticas relacionadas.
Y en la que se realiza la innovación conceptual. Think tank
UniversidadesExpertos
Centros de investigaciónComunidades de expertos
Colegios ProfesionalesPartidos Políticos
Org. de Sociedad Civil
Como un proceso
Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en la elaboración, implementación y evaluación de las PP De decisiones
Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas de solución, la implementación, los juicios evaluativos).
Problemas
Resultados
Proceso de diseño e implementación de soluciones al problema
Necesidadessituacionesdemandas
Problemas solucionados (o no solucionados)
Participantes/ rolesDecisionesEjercicio autoridadNegociaciónAnálisisInteracción
Establecimiento de agendaEspecificación de alternativas
Ejecución de ProgramasEvaluación resultados
Toma de decisiones autorizadasProvisión de autoridad y recursos
“¿Cuál es la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboración de políticas públicas? Un método popular en los últimos años es el de separar la elaboración de las políticas públicas en sus distintas fases y después analizar cada una de ellas. Primero se estudia como aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre políticas públicas, luego se estudia como la gente plantea los temas para la acción, como proceden los legisladores, como luego los funcionarios implementan las decisiones y finalmente ´como se evalúan las políticas” (Lindblom:1991, 11).
Fase pre-
decisional
Fase decision
al
Implementación/ evaluación
Riesgo de concebir elaboración de políticas públicas como proceso ordenado y racional (paso a paso)
1. Fases de elaboración e implementación se mezclan
Problemas reformulados a partir de la implementación Implementación genera nuevos problemas para la
agenda Las soluciones generan nuevos problemas La implementación abre la puerta a nuevas alternativas Las alternativas moldean los problemas
(Lindblom: 1991)
2. Los actores no coinciden plenamente sobre los problemas, alternativas y decisiones
Distintas interpretaciones de los problemas y alternativas
Negociación e imposición de decisiones Distintas oportunidades para progresar en la agenda
3. Múltiples factores influyen de diversa manera en el proceso
Cambio de proyectos políticos Influencia de intereses privados / grupos de interés Control burocrático sobre la implementación Cambios en la opinión pública Nuevas investigaciones / tecnologías Difusión de ideas / transferencia de políticas
“Vamos a estudiar la elaboración de las políticas públicas como un proceso muy complejo sin principio ni fin y cuyos límites permanecen muy inciertos. De alguna manera una red compleja de fuerzas produce conjuntamente un efecto llamado “políticas públicas.” (Lindblom: 1991, 13)
Regulatorias
Redistributivas
Políticas Constituyentes (añadida en 1972)
Distributivas
Lowi (1964) clasifica las políticas públicas:
(enfoque politológico)
Simbólicas: respuestas terapéuticas a la sociedad y a los grupos que presionan. No identifican entidades responsables, sin cronograma, sin recursos.
Operativas: gran especificidad enobjetivos, proceso de ejecución y mediciónde logros en plazos bien definidos.
Edelman (1971) clasifica las políticas públicas:
Criterio Tipo de Política
Por proyección Temporal
Políticas de Estado
Políticas de Gobierno (Política General de Gobierno)
Por nivel de cooridinación
Políticas Sectoriales
Políticas Multisectoriales
Políticas Transectoriales
Por nivel de gobierno
Políticas Nacionales
Políticas Regionales
Políticas Locales
Referencia: Constitución Política 1993.Ley No. 27783, Ley de Bases de la Descentralización.Ley No. 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.Ley No. 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.Ley No. 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.D.S. No. 027-2007-PCM
Elaboracion Propia
Sociales
Económicas
De Gestión
Salud
Educación
Vivienda
etc.
Fiscales (MEF)
Monetarias o cambiarias (BCR)
Planificación del gasto y Gestión financiera
Servicio civil y relaciones laborales
Presupuesto y recaudación
Organización y métodos
Auditoría y evaluación
(MEF y BCR)- Crecimiento del PBI sostenido- Inflación baja- Alto nivel de empleo- Cuentas externas en equilibrio
-Estructura tributaria- Gasto público
-Tasa de crecimiento de la emisión monetaria- sistema cambiario- sistema de tasas de interés
- Satisfacción de necesidades- Alivio de la pobreza
Elaboracion Propia
- Ideas que subvierten el status quo
o Demostraciones de evidencia experimental
o Fuerza lógica
o Poder retórico
- Presión de intereses
- Cambios en el hábitat que hace obsoletas algunas políticas y exige cambios
o Cambios económicos
o Avances tecnológicos
- Autodestrucción
o Fallos burocráticos
o Deficiencias integrales de la estrategiaHood, C. ”Administrative Analysis”
TIPOS Dispositivosaspiracionales
Dispositivos operacionales
Instrumentos de Política
Acuerdo Nacional Planes
Programas
Lineamientos de Politicas
Normas legales
Organos y entidades
Metas (documentos) de gestion
presupuestaria
Directivas
Decisiones de gestión
Enfoque de derechosEnfoque de Derechos
Decisiones tomadas sistemáticamente sin soporte legal
Tratados internacionales de Derechos Humanos Constitución Política del Perú
Leyes Generales (sectoriales y multisectoriales)
Acuerdo Nacional (5 marzo 2002)• 31 Políticas de Estado
Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-2010 (D.S. 017-2005-JUS del 11 dic 2005)
• Implementar recomendaciones CVR• Implementar programa nacional de educación en ddhh• Garantizar respeto y realización plena de ddhh• Garantizar medio ambiente sano y protegido• Implementar políticas afirmativas a favor de los derechos de los grupos
vulnerables (mujeres, pueblos indígenas y afroperuanos, personas con discapacidad, niñez y adolescencia, adultos mayores, personas con orientación sexual distinta, migrantes, personas que viven con VIH/SIDA)
Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional (D.S. No. 027-2007-PCM, del 22 de marzo de 2007)
• Descentralización
• Igualdad entre hombres y mujeres
• Juventud
• Pueblos andinos, amazónicos, afroperuanos y asiáticoperuanos
• Personas con discapacidad
• Inclusión
• Extensión tecnológica, medio ambiente y competitividad
• Aumento de capacidades sociales
• Empleo y Mype
• Simplificación Administrativa
• Política anticorrupción
• Política de seguridad y defensa nacional Otros planes:
• Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades
• Plan Nacional de Saneamiento
• Plan Nacional de Vivienda
• Plan Nacional de Seguridad Vial
• Plan de Reforma de Programas Sociales, etc…
ESTADO
NECESIDADES
POLITICASPUBLICAS
CAPACIDADES
INS
T
I
TUCIONES
ACTORES
ESTRATÉGICOS
GOBERNANZA
Instrumento metodológico y ético para los tomadores de decisión
Utiliza el DISCURSO del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Constitucional
PERO desde una perspectiva más integral
Busca formas no judiciales de hacer EXIGIBLES los derechos
Focaliza en la formulación de Políticas Públicas
Participación de los ciudadanos
Incorpora una MIRADA desde los actores
Re-POLITIZA el proceso del desarrollo en términos de identificación de poderes e
intereses
Inclusion para la universalidad, sin discriminación e igualdad en la diversidad
No discriminación
Participación informada, activa y protagónica en todos los niveles del proceso de toma de decisiones de las instituciones.
Responsabilidad compartida de todos los actores involucrados, distinguiendo “sujetos de derechos” de “sujetos de obligaciones o deberes”.
Primacia de la esfera pública, la deliberación democrática y la resolución pacífica de conflictos.
Importancia de lo local en el ejercicio y realización de los derechos
Participación
Accountability
Democracia
Descentralización
Interpretación e integración jurídica(Teoría General del Derecho)
Contenido esencial(v.gr. Haberle)
Dimensiones (o Elementos) del Derecho (Naciones Unidas)
• DISPONIBILIDAD: que cuando el ciudadano lo necesite, el bien o servicio esté garantizado.
• ACCESIBILIDAD: que cuando el ciudadano quiera recibir o gozar del bien o servicio, pueda lograrlo sin discriminación alguna
• FISICA: por la distancia geográfica, las condiciones materiales o las facilidades técnicas
• ECONÓMICA: que ninguna persona deje de tener goce o disfrute de su derecho por falta de recursos económicos
• CALIDAD: que cuando el ciudadano recibe el bien o servicio, éste sea óptimo para su goce o disfrute
RESPETAR: se definen por el deber del Estado de no interferir, obstaculizar o impedir el acceso.
PROTEGER: los Estados están obligados a impedir que terceros, sean particular, grupos, empresas, otras instituciones, o quienes actúen en su nombre, menoscaben de algún modo el disfrute del derecho al agua de las personas.
• Marcos regulatorios adecuados• Reglas de exigibilidad de cumplimiento• Adoptar medidas legislativas que impidan que los
terceros afecten los derechos
• GARANTIZAR: suponen asegurar que el titular del derecho acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo.
• PROMOVER: supone el deber que tiene el Estado de desarrollar condiciones para que los titulares del derecho accedan al bien. Se trata aquí de medidas de largo alcance, políticas públicas sectoriales y multisectoriales que hagan posible el goce del derecho. Son obligaciones positivas del Estado como:
• Difundir información adecuada,
• Reconocer en grado suficiente este derecho en el ordenamiento político y jurídico nacional, de
preferencia mediante la aplicación de las leyes,
• Adoptar una estrategia y un plan de acción nacionales.
El caso de la Defensoría del
Pueblo del Perú y el Derecho Humano
al Agua
2003 - 2005
• Pacto Internacional de DESC, 1995• Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de DESC, “Protocolo de San Salvador”, 1998
• Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer
• Convención sobre los Derechos del Niño• Observación General Nº 06 (1995) y Nº 15 (2002)
2. El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico. Un abastecimiento adecuado de agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina, y las necesidades de higiene personal y doméstica
Diversos derechos de la persona, reconocidos por la constitucion de 1993, no serían posibles sin el ejercicio del derecho al agua:
• Derecho a la vida y al libre desarrollo y bienestar (Art.2 inciso 1)
• Derecho a que se respete su dignidad (Art. 1°)
• Derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida (Art. 2° inciso 22)
• Derecho a la protección de la salud, la del medio familiar y la de la comunidad (Art. 7°)
La carencia de servicios de agua y saneamiento afecta las poblaciones más vulnerables: sectores en pobreza y pobreza extrema (los más excluidos)
Las principales enfermedades son:- Cólera - hepatitis- salmonelosis- enfermedad diarreica aguda- parasitosis- fiebre tifoidea- hepatitis
Otras:- salpullidos en la piel, manchas
Cfr. Shi, A. (2000) How access to urban potable water and sewerage connections affect child mortality. Policy Research Working Paper Nº
WPS 2274, Banco Mundial
Si aumenta cobertura de agua (urbana) de 83.6% a 90%
Si aumenta cobertura de desagüe (urbana) de 75.3% a 85%
Se podría reducir mortalidad infantil aprox. en 22% (de 24.2 a 18.9 por cada 1000 nacidos vivos)
Se podría reducir mortalidad infantil aprox. en 19% (de 24.2 a 19.6 por cada 1000 nacidos vivos)
Se evitaría aprox. 1,800 fallecimientos de niños al año
Si evitaría aprox. 2,100 fallecimientos de niños al año
• 14 recomendaciones cumplidas parcial o totalmente de 18 emitidas.
• 12 EPS con Planes Maestros Optimizados
• 1 Plan nacional de Saneamiento Aprobado
• Empoderamiento ciudadano en la presentación de quejas
• 12 EPS con estructuras tarifarias aprobadas, incrementos sujetos a cumplimiento de metas
• Nuevos reglamentos de usuarios
• Reformas en las políticas nacionales
• Programa Social (Agua para Todos)
• Acceso al agua• Acceso al servicio Requerimiento de acreditación
de propiedad EPS / Municipios / SUNASS•Acceso al servicio Política de inversiones
Ministerio de Vivienda / Proinversión / Municipios• Acceso económico Política regulatoria en materia
tarifaria (Política de subsidios) SUNASS / Vivienda
• Calidad del servicio• Calidad del agua Sistemas normativos MINSA• Vigilancia de la calidad del agua EPS / SUNASS /
MINSA (urbano y rural)• Calidad del servicio Políticas de atención al usuario
y procedimiento de reclamacion EPS / SUNASS / JASS??
Fuente: Alza, Carlos (2005). “Enfoque de Derechos en los Servicios Públicos: La Defensoría del Pueblo y el Derecho Humano al Agua”.
Revista Debate Defensorial, dic. 2005.
OBLIGACIONES ESTATALES Respeto Protección Garantía Promoción
Disponibilidad Elaboración del Plan Nacional de Saneamiento
Incremento sustantivo de las inversiones en EPS publicas para lograr acceso universal
Accesibilidad Física Eliminacion de barrera de acceso al servicio de agua potable y alcantarillado (acreditacion de propiedad)
Economía Replanteamiento de la politica de subsidios en las EPS
Establecimiento y exigibilidad de la tarifa social para los sectores mas pobres.
Calidad Establecimiento y exigibilidad de cumplimiento de clausulas de proteccion de la calidad del agua en los contratos de concesion.
Establecimiento y exigibilidad de cumplimiento de medidas de control eficaces para la no contaminacion de aguas de rios, manantiales o reservas acuiferas.
• Allison, G. y Zelikow, P. Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis. Second Edition. New York: Longman, 1999.
• Alza Barco, C. “Enfoque de Derechos en los Servicios Públicos: La Defensoría del Pueblo y el Derecho al Agua”. En: Revista Debate Defensorial Nº 6, Lima.
• Alza Barco, C. y K. Vallenas Rojas. “Gobernabilidad yDemocracia: Políticas públicas con enfoque de derechos”. Revista Derecho y Sociedad Nº 23, PUCP.
• Baumgartner, F. y Jones, B. Agendas and Instability in American Politics. University of Chicago Press, 1993
• Cortazar, Juan Carlos. Presentación: Análisis de Políticas I y II. INDES/BID. 2004. En el Taller de Estudio de Casos en Gerencia Social.
• Echebarría, K. y Mendoza, X. “La especificidad de la gestión pública: el concepto de management público. En: LOSADA I MARRODAN, C. (Ed). ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado. Washington D.C.: BID, 1999.
• Hood, C. y Jackson, M. La Argumentación Administrativa. México: FCE, 1997. Capítulos I, II y VI.
• Kelly, Gavin y Stephen Muers. Creating Public Value: An analytical framework for public service reform. London: Strategy Unit, Cabinet Office. 2002.
• Kingdon, John W. Agendas, Alternatives and Public Policies. Second Edition. NewYork: Longman, 1995.Capítulo 9
• Lindblom, C. “La ciencia del Acomodo”, en: Democracia y Sistema de Mercado. México: FCE, 1999.
• Lindblom, C. El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid: MAP, 1991. Capítulos VI y VII
• Majone, G. Evidencia, Argumentación y Persuasión en la Formulación de Políticas. México: FCE, 1997. Capítulo I.
• Marsh & Olsen. “The New Institutionalism: Organisational Factors in Political Life” En: American Political Science Review, No. 78, pp. 738-749.
Allison, G. y Zelikow, P. Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis. Second Edition. New York: Longman, 1999.
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Lindblom, C. El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid: MAP, 1991. Capítulos VI y VII
Majone, G. Evidencia, Argumentación y Persuasión en la Formulación de Políticas. México: FCE, 1997. Capítulo I.
Marsh & Olsen. “The New Institutionalism: Organisational Factors in Political Life” En: American Political Science Review, No. 78, pp. 738-749.
Sabatier, P. Y Jenkins-Smith, H. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Westview, 1993.
Subirats, J. Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración. Madrid: MAP, 1994. Capítulo III.
Sabatier, P. Y Jenkins-Smith, H. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Westview, 1993.
Subirats, J. Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración. Madrid: MAP, 1994. Capítulo III.