Políticas de I+D y presupuestos públicos en un entorno cambiante

Presupuesto y Gasto Público 39/2005: 217-242 Secretaría General de Presupuestos y Gastos

© 2004, Instituto de Estudios Fiscales

Políticas de I+D y presupuestos públicos en un entorno cambiante

LUIS SANZ MENÉNDEZ

Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC)

Unidad de Políticas Comparadas (UPC)

Grupo de Investigación sobre Políticas de Innovación. Tecnología, Formación y Educación (SPRITTE)

Recibido: Junio 2005 Aceptado: Julio 2005

Resumen

El objetivo de este artículo es analizar la evolución de las políticas de investigación y desarrollo (I+D) en España desde la perspectiva de los presupuestos públicos. En los últimos veinte años se ha producido un cambio radical, aunque de carácter acumulativo e incremental, en las políticas de I+D de la Administración General del Estado que afecta a su relevancia y dimensión, a las formas dominantes de intervención, a los objetivos, a la instrumentación y a los beneficiarios directos de las ayudas públicas. Por otro lado, este dominio político no se ha sustraído ni a los efectos de la europeización de sistema político y económico español, ni a la creciente implicación de las Comunidades Autónomas en la definición de sus propias políticas de I+D e innovación, lo que plantea nuevos problemas de coordinación, horizontal y vertical, que son un desafío para la gobernanza del sistema de I+D.

Palabras clave: Políticas científicas y tecnológicas; Presupuestos públicos para investigación y desarrollo (I+D).

Clasificación JEL: 03: Cambio tecnológico. Investigación y desarrollo; 038: Política gubernamental.

1. Introducción

Desde tiempos ancestrales la relación entre la política y la ciencia, entre los gobiernos y la investigación ha sido estrecha (Guston, 1999). Los avances científicos y tecnológicos ocurridos a lo largo del siglo XX no hubieran sido posibles sin el papel central de los gobiernos como promotores, financiadores y ejecutores de la investigación. En aquellos países donde las empresas han jugado un papel destacado en el desarrollo científico y tecnológico, caso de los Estados Unidos, el gobierno federal ha tenido un papel extraordinario en la demanda de conocimiento y en su financiación, especialmente a través de contratos para la defensa. La OCDE señalaba que, a mediados de los ochenta, más del 30% del gasto en I+D que realizaban las empresas norteamericanas estaba financiado por el Gobierno. Aunque es cierto que este porcentaje se ha reducido en los últimos años, especialmente por el significativo aumento en volumen de gasto empresarial, no debería olvidarse que el presupuesto federal en I+D de los Estados Unidos representó, en el año fiscal 2005, más de 130.000 millones de dólares.

218 Luis Sanz Menéndez

Del análisis comparativo se puede observar que la riqueza relativa de los países está relacionada con el esfuerzo o gasto en I+D (Fagerberg, 1994; Keller, 2004), aunque el debate sobre la causalidad entre los niveles de renta y de gasto en I+D sigue abierto. A mayor desarrollo relativo se observa una reducción del peso de la ejecución directa de la investigación por parte del sector público, así como de su contribución a la financiación del gasto general, y un mayor peso de la participación de las empresas, y en menor medida de las universidades, en la ejecución de la I+D. Bien es verdad que los gobiernos siguen financiando, de forma significativa, la investigación que se realiza en otros sectores institucionales, especialmente cuando actúan como compradores para arrastrar la demanda, aunque sea a través de gasto defensa, o cuando financian la creación de capacidades en ciencia básica.

El objetivo principal de este artículo es analizar la evolución de las políticas de investigación y desarrollo (I+D) de la Administración General del Estado (AGE) y su transformación en los últimos años, así como identificar los nuevos desafíos. Desde una perspectiva de los presupuestos públicos se revisa el cambiante papel del sector público en el desarrollo y la promoción de la investigación en España. Desde el punto de vista metodológico se presentan datos y análisis derivados, por un lado de las estadísticas de I+D elaboradas siguiendo la metodología al uso (Manual de Frascati) (OCDE, 2003) y, por otro lado, del estudio de los presupuestos públicos destinados a financiar la I+D, especialmente de los presupuestos iniciales, que sirven para representar las preferencias políticas de los gobiernos. También se utilizarán los informes de seguimiento y las memorias de las actividades de I+D financiadas por la Administración General del Estado (AGE), y específicamente los Planes Nacionales de I+D, que permiten precisar la información sobre las políticas concretas, aunque entrar en el contenido de detalle de las políticas no sea el enfoque de este trabajo.

La evidencia empírica disponible indica que, en los últimos veinte años, se ha producido un cambio radical, aunque de carácter acumulativo e incremental, en las políticas de investigación y desarrollo tecnológico de la Administración General del Estado (AGE). Una transformación que afecta a su relevancia y dimensión (el volumen de la financiación), a las formas dominantes de intervención (ejecución directa versus ejecución indirecta), a los objetivos (promoción de las capacidades de I+D, de la transferencia de tecnología o de la innovación en las empresas), a la instrumentación (subvenciones, anticipos y créditos, o incentivos fiscales) y a los beneficiarios directos de las ayudas públicas (centros públicos de I+D versus empresas).

Incluso la propia definición conceptual de las políticas de I+D ha cambiado con el paso de los años (Sanz Menéndez, 2001) incluyendo, hoy en día, actuaciones que van desde el apoyo a la investigación básica hasta la promoción de la innovación. Ello es el resultado de una evolución de los límites (boundaries) del campo de las políticas de I+D, especialmente vinculado a la transformación de las tradicionales políticas industriales, en el contexto de la limitación de las ayudas de Estado y el fortalecimiento de las reglas de la competencia.

Por otro lado, el policy domain (Burstein, 1991) no se ha sustraído, en primer lugar, a los efectos de los procesos de europeización de sistema político y económico español (Closa, 2001), que en este campo se han concretado, entre otros aspectos, en la participación de España en proyectos multilaterales de carácter científico (por ejemplo: Laboratorio Europeo de Física

219 Políticas de I+D y presupuestos públicos en un entorno cambiante

de Partículas (CERN), Organización Europea de Biología Molecular (EMBO), etc.) o tecnológico (por ejemplo: Agencia Europea del Espacio (ESA), Airbus, etc.) con los consiguientes retornos, así como en las actividades de financiación internacional de la I+D (Programa Marco de I+D de la UE, COST, etc.); y, en segundo lugar, a la creciente implicación de las Comunidades Autónomas en la definición de sus propias políticas de I+D e innovación (Sanz-Menéndez y Cruz-Castro, 2005; Cruz Castro, Sanz Menéndez y Romero, 2004).

Fruto de estos cambios en las formas de intervención de los gobiernos en materia de investigación se plantean ahora algunos problemas adicionales a los tradicionales, que se definían como horizontales —al interior del gobierno—, de la coordinación interministerial de la política de I+D (Ronayne, 1984). Ahora los problemas de coordinación son también verticales dado el carácter multinivel que el sistema de I+D ha adquirido (Edler, Kuhlmann y Behrens eds., 2003).

La conclusión principal que emerge de nuestro análisis es que el sistema español ha evolucionado de una forma positiva, camino de una mayor convergencia con los patrones de nuestro entorno, sin embargo en esta evolución la Administración General de Estado, incluso estando esta competencia constitucionalmente definida (artículo 149.15 de la Constitución Española), ha dejado de ser la fuerza principal. La financiación procedente de la UE ha permitido cubrir los limitados esfuerzos inversores de la AGE en estos años, y las Comunidades Autónomas en conjunto, y específicamente algunas de ellas, han adquirido un papel más y más importante en un sistema de I+D que ahora tiene carácter multinivel.

El artículo está organizado del siguiente modo: En primer lugar, se presenta la evolución de las actividades de investigación en España a través del gasto interno en I+D y su relación con el producto interior bruto (PIB), así como su distribución sectorial y el origen de su financiación 1. En segundo lugar, se describe la evolución seguida por los créditos presupuestos de la Administración General del Estado (AGE) destinados a I+D, presentando sus cambios en relevancia, formas, objetivos, instrumentación y beneficiarios. Se estudian, entre otros asuntos, las características sustanciales de las políticas de gasto en I+D, diferenciando entre la ejecución directa y promoción, los diversos tipos de usuarios finales y los componentes instrumentales de la articulación de políticas (policy mix). En tercer lugar, se aportan evidencias sobre la transformación del entorno de las políticas de I+D de la AGE, como resultado, en primer lugar, de la construcción de un sistema de gobierno multinivel que surge de la creciente internacionalización del sistema español de I+D, así como, en segundo lugar, del papel creciente que las comunidades autónomas han tomado o están tomando en esta política. Esta nueva situación plantea desafíos importantes, dada la cambiante estructura de incentivos y recursos que los actores de la I+D confrontan, para la gobernanza del sistema español de I+D. Finalmente, se presentan algunas conclusiones y perspectivas de futuro.


2. La evolución del sistema de investigación científica y desarrollo tecnológico (I+D)

A principios de los años 80, el sistema español de I+D inició un proceso sostenido de crecimiento, medido éste por el gasto en I+D o por los recursos humanos en ciencia y tecnología, que ha permitido un cierto proceso de convergencia con los países de nuestro entorno. En los años transcurridos el sistema de I+D se ha consolidado en términos cuantitativos y ha crecido sustancialmente; el gasto en I+D ha pasado de un 0,43% del producto interior bruto (PIB), en 1986, a representar el 1,10% en 2003. La brecha «tecnológica» (Sanz Menéndez y García, 1991), con relación a los valores de nuestros socios y competidores de la UE, ha pasado de estar en el 20% de la media de los países de la UE a situarse en el 55%; bien es verdad que esta brecha es significativamente mayor que la existente en términos del PIB per cápita, que se ha cerrado de forma mucho más intensa que en el caso del gasto en I+D gracias a una tasa de crecimiento económico por encima de la media de la UE.

Por otro lado, hay que señalar que, aunque significativo, el crecimiento reciente del gasto español en I+D, tanto en términos absolutos como en términos relativos, tampoco puede considerarse espectacular. Hemos tenido mejores resultados que los países de tamaño grande de la UE, especialmente Reino Unido e Italia, a quienes nos hemos acercado en cuanto a los recursos dedicados a investigación. Sin embargo, frente a otros países de tamaño medio y pequeño de la UE, con fuertes tasas de crecimiento del gasto en estos años, la distancia incluso se ha agrandado, tal es el caso de Finlandia, Suecia, Irlanda y algunos otros. Si comparamos la evolución española con Japón o Estados Unidos —las dos economía más avanzadas de la OCDE—, con Corea —con una historia político-económica parecida a la española hasta mediados de los setenta—, y con Canadá o Australia —dos países con economías grandes— el resultado es que aún existe una importante brecha científico-técnica. Puede decirse, por tanto, que España, en las dos últimas décadas, ha aumentado sus esfuerzos dedicados a I+D, pero no lo suficiente para mejorar de forma significativa nuestra posición con relación a nuestros principales competidores.

La Figura 1 presenta la evolución del gasto total en I+D de España, en términos de PIB, en los últimos veinte años, que se ha duplicado, en un contexto en el cual el PIB también ha crecido más deprisa que el valor medio de los países de la UE, por lo que podemos hablar de una cierta convergencia. Sin embargo, la evolución del gasto en I+D de los países más avanzados parece señalar que el camino de la convergencia internacional exige aún esfuerzos mayores.

A continuación se pasa a identificar las fuentes del crecimiento del gasto español en I+D en los últimos años. Se trata de confirmar quien ha contribuido a ese crecimiento y hacia que sectores institucionales se ha dirigido el mismo.


Figura 1. Gasto interno en I+D como porcentaje del PIB. Varios países. 1981-2003

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

Total OCDE Estados Unidos Canadá Japón

Corea Australia UE-15 Alemania

Francia Reino Unido Italia España

Fuente: OECD (2004) Main Science and Technology Indicators. 2004/2.

2.1. La distribución de los sectores institucionales en la I+D

El segundo aspecto que se ha modificado radicalmente en estos años es la distribución del gasto de I+D por sectores institucionales, esto es, quiénes y qué sectores ejecutan el gasto español en I+D (Figura 2).

Se ha pasado de una situación donde la mayor parte del escaso gasto se ejecutaba en el sector público, especialmente en centros directamente dependientes de la AGE, a una situación en la que tanto las universidades —las públicas han pasado a depender de las CC.AA.—, como especialmente las empresas son ahora los sectores donde se ejecuta la mayor parte del gasto español en I+D. A mediados de los sesenta casi el 70% del gasto español en I+D se ejecutaba en el sector Administración Pública, sin embargo en la actualidad este sector representa ya solamente en torno al 15% del total del gasto español en I+D. Se ha producido un estancamiento, en términos relativos al PIB (con un decrecimiento porcentual del peso muy significativo) de la ejecución directa de la I+D por parte del sector público gubernamental y, por tanto, la mayor parte de la expansión de las actividades de I+D, en España, se ha producido en los sectores de educación superior y empresa.


Figura 2. Distribución del gasto interno en I+D por sectores de ejecución. 1964-2003

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

68,1

54,1

35,7 29,7

24,2 21,3 18,6 15,8 15,4

6,4

3,6

7,1 20,9 20,6

20,4 32

29,6 30,3

25,5

42,4

57,2 49,9

55,2 57,8 48,3 53,7 54,1

1964 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2003

Administración Pública: % Enseñanza superior: % Empresas: % IPSFL: %

Fuente: INE (2004) Estadística de actividades de I+D. Varios años.

Así pues, además de un crecimiento del esfuerzo español en I+D, medido en términos de gasto, se ha observado un cambio significativo en los protagonistas de la actividad de investigación, que han pasado a ser, en nuestros días, las universidades y las empresas. Esta tendencia no es muy distinta de la observada en otros países de la OCDE (Figura 3), incluso en aquellos donde un estancamiento de sus niveles de gasto en los últimos años, podría hacer suponer más continuidad en la distribución del gasto en I+D.

A

Ita


Figura 3. Evolución del porcentaje del gasto interno en I+D ejecutado por el sector Administraciones Públicas. Diversos países. 1981-2001

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

1981 1986 1991 1996 2001

ustralia

lia

Reino Unido

Canadá

Japón

Estados Unidos

Francia

Países Bajos

Total OECD

Grecia

España

EU-15

Fuente: OECD (2004) Main Science and Technology Indicators. 2004/2.

2.2. La financiación de la I+D en España y el papel del sector público

Otro de los cambios que pueden señalarse con relación al gasto en I+D se refiere a la contribución de los diversos sectores institucionales a su financiación; en la Figura 4 se presenta la evolución del gasto interno en I+D según el origen de los fondos.

En el período de tiempo considerado, la contribución a la financiación de las Administraciones Públicas ha pasado de representar el 56% del total del gasto interno en I+D, en 1981, a un 45% en 2003. Mientras tanto el sector exterior ha pasado de contribuir a financiar el 1% del gasto en I+D al 6% y la contribución financiera de las empresas ha pasado del 42% a un 48% (Figura 4).

Así pues, los primeros indicios señalan que las Administraciones Públicas españolas, aun requiriéndose un extraordinario esfuerzo, no han estado a la altura del desafío planteado por la convergencia.

En todo caso, hay que insistir en que, para los estándares internacionales, la contribución del sector empresas al gasto interno en I+D no es solamente pequeña en términos porcentuales, sino también en términos absolutos como porcentaje del PIB, situación que también ocurre con el sector público, pero en menor medida.

E


Figura 4. Evolución del gasto interno en I+D según origen de los fondos. Números índice 1981-2003

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

100

600

1.100

1.600

2.100

2.600

T otal mpresasAdministración Pública

Fuente: INE Estadística de Actividades de I+D. Varios años.

En casi todos los países de la OCDE, especialmente en los miembros de la Unión Europea, se ha producido, en los últimos años, un crecimiento significativo tanto de la contribución del sector empresas como del sector exterior a la financiación de la I+D. Sin embargo, la contribución del sector gubernamental al crecimiento general del gasto en I+D, en los noventa, mientras que ha sido vigorosa en un conjunto de países, tales como Corea, Japón, Islandia, Finlandia, Portugal o Grecia, ha sido negativa en otros (Alemania, Holanda, Reino Unido, Francia, etc.), restando impulso al crecimiento del gasto en I+D sobre el PIB. En el caso español, como ya se ha señalado, la contribución en términos de financiación del sector gubernamental al aumento del gasto en I+D ha sido reducida, dado que los crecimientos se han producido en las empresas y en el sector exterior.

Dada la evolución de la financiación pública de la I+D a largo plazo y considerando el retraso histórico y el papel tractor de la financiación pública de la I+D, se puede afirmar que el sector gubernamental —con gobiernos tanto del Partido Popular (PP) como del Partido Socialista Obrero Español (PSOE)— no ha cumplido con las expectativas que se tenían para cerrar la brecha científica y tecnológica, dado que el ritmo medio de crecimiento de los recursos ha sido significativamente menor que la contribución realizada por las empresas o el sector exterior.

Por último, es necesario señalar también que el destino de la financiación procedente del sector público para la I+D se ha modificado en los últimos años. Ha aumentado la financiación, y el peso en su gasto, que reciben las empresas y las universidades, frente a la tradi


cional ejecución directa de los fondos públicos en centros públicos de I+D. Bien es verdad, que para todos los actores se detectan los efectos de la apertura exterior en términos de financiación, que en su mayoría son transferencias que resultan de contribuciones financieras de España al sector exterior, por ejemplo, contribuciones directas a proyectos multilaterales, como la ESA, o contribuciones generales al presupuesto de la Unión Europea que luego se destinan a I+D.

La siguiente sección pretende dar cuenta de esta evolución y, especialmente, señalar el papel que las políticas de I+D de la AGE, desde un punto de vista presupuestario, han tenido en ella.

3. Las políticas de I+D en los presupuestos de la AGE

Las actuaciones gubernamentales dirigidas a la financiación indirecta de la I+D, y específicamente al fomento de la misma por medio de fondos «reguladores», se remontan —en nuestra historia reciente— a 1964, año en que se crea el Fondo Nacional para la I+D (Sanz-Menéndez, 1997). Durante muchos años, el «fondo» ha sido la partida presupuestaria clave gestionada desde un organismo de naturaleza intermedia: la Comisión Asesora para la Investigación Científica y Técnica (CAICYT).

Sin embargo, este área de política pública (policy domain) se ha consolidado, desde el punto de vista presupuestario, a principios de los años ochenta: cuando se introdujo la presupuestación por programas, cuando se convirtió en práctica presupuestaria estándar la clasificación funcional, además de la económica derivada de los capítulos, y cuando, en el artículo 4 de la Ley 13/1986, se aprobó la incorporación de la «función investigadora en la expresión del gasto público», lo que posteriormente contribuyó al agrupamiento de los programas presupuestarios relacionados con la I+D.

A pesar de las dificultades, la relevancia creciente de la I+D en la agenda política ha producido una mayor «inclusividad» en las actividades tradicionales de fomento y ejecución de la I+D, de otras no relacionadas con la misma. Así la función 54 (Investigación científica, técnica y aplicada), recientemente transformada en función 46 —con efectos para los Presupuestos Generales del Estado para 2005— cada vez ha incluido más actuaciones y más diversas. Las fronteras o los limites de la política de I+D se han transformado con el paso de los años, incluyendo —también en el ámbito internacional (Sanz Menéndez, 2001)— nuevos elementos —asociados a la innovación— de las estrategias de competitividad y crecimiento económico, o instrumentos privilegiados de otras políticas como son las de desarrollo y reequilibrio regional. Además las políticas de I+D han reabsorbido políticas tradicionales, en fase de desaparición, como las de «desarrollo industrial», aunque se han mantenido fuera otras partidas presupuestarias destinadas, directa o indirectamente, a financiar la educación superior o la sanidad, que sin duda incluyen componentes relevantes del gasto en investigación que posteriormente son recogidos en las estadísticas de I+D del INE.

Con relación a la relevancia presupuestaria de las políticas de I+D hay que señalar un primer momento de importancia a mediados de los ochenta, como resultante de las reformas


implantadas por el gobierno socialista, con un posterior declive a primeros de los noventa. A pesar de ello a medio plazo se observa un suave crecimiento de los presupuestos agregados que se destinan a I+D en porcentaje del PIB. El crecimiento de los créditos presupuestarios para I+D ha estado —y aun parece estar— muy asociado al ciclo económico y presupuestario bajo un modelo procíclico; los presupuestos públicos para I+D se han expandido de forma significativa en las fases de bonanza económica, mientras que se han congelado e incluso contraído en las fases de recesión o estancamiento de las tasas de crecimiento económico (Sanz Menéndez, 2004).

La Figura 5 presenta la evolución reciente, en términos reales (en euros constantes de 2004 para facilitar las comparaciones) de los presupuestos iniciales destinados a I+D (función 54). Se han trazado dos líneas de evolución, una corresponde al volumen total de recursos y otra al conjunto de partidas presupuestarias de carácter no financiero, es decir los capítulos 1 a 7 de los presupuestos; en esta última se excluyen, por tanto, los montantes correspondientes al capítulo 8 de los PGE que se destinan a los anticipos reembolsables.

Figura 5. Presupuestos para I+D. 1990-2005. Millones de euros constantes de 2004

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

6.000

Mill

on

es d

e e

uro

s (

Cte

s 2

00

4) 5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

0

5.018,2

4.117,2

4.414,2

3.379,8

3.603,8 3.995,7

4.177,0

2.218,2 2.081,3

1.791,9 1.693,8

1.819,5

2.367,0

1.936,8 2.038,3

2.313,4

2.118,9 1.973,7

1.875,0

1.623,9

1.550,8

1.596,5

1.507,7

1.514,2

1.431,8 1.608,4 1.522,91.463,9

1.664,3

1.713,2 1.956,9

2.144,5

Total Presupuestos I+D (cap 1 a 8) Cap 1-7 de Presupuestos I+D

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Varios años. Deflactor del PIB serie Banco de España.

Se observa una expansión, muy significativa en los últimos años, de los créditos presupuestarios como consecuencia de la utilización masiva de los anticipos reembolsables (cap.8). Aunque las consecuencias de la instrumentación se verán posteriormente, conviene destacarlo aquí, porque de ese modo se matiza el grado en cual han crecido los créditos presupuestarios destinados a I+D en los PGE. Sin considerar la contabilización de los activos financieros (los créditos reembolsables son tratados como recursos propios de aquellos que los


reciben cara a la estadística de gasto del INE) se observa que —en términos reales— los capítulos 1 a 7 (personal, gastos corrientes, transferencias corrientes y de capital, etc.) se encuentran en niveles similares a los de 1990. Esto confirma, con datos presupuestarios, los indicios obtenidos anteriormente de un abandono relativo de la AGE de su tarea de financiar las actividades de I+D, ello a pesar de las externalidades que se producen o de la necesidad de apoyar el mayor riesgo que implican, etc. (Arrow, 1962; Nelson, 1959, etc.) 2.

Si la relevancia y el peso presupuestario de las políticas de I+D ha aumentado en la AGE (aunque sea como resultados de las transferencias de otras competencias a las CC.AA.) hay que señalar que, desde el punto de vista de las modalidades de intervención y de los instrumentos que se utilizan, la situación ha evolucionado también de modo que el policy mix ha cambiado: En primer lugar, el tipo dominante de política de I+D (ejecución directa versus ejecución indirecta en el argot comunitario) ha cambiado. En segundo lugar, los objetivos de la política y el énfasis de la misma se han modificado con el paso de los años (creación de capacidades de I+D, transferencia de resultados de investigación, innovación tecnológica, etc.). En tercer lugar, la instrumentación —las medidas— de la políticas se ha hecho más compleja (subsidios, créditos, incentivos fiscales, etc.). Por último, los clientes o destinatarios de las políticas —y no solo la forma en la que reciben los fondos públicos— han cambiado también con los años, desplazándose el énfasis desde el apoyo a los actores del sistema público y académico al apoyo a las empresas.

3.1. De la ejecución directa de la investigación a la promoción de la I+D

La primera transformación a largo plazo de las políticas de I+D ha sido el cambio en las formas de intervención del gobierno. Se ha pasado, de forma creciente, desde la tradicional ejecución directa de la investigación, en centros de titularidad estatal, al fomento de la I+D por medio de fondos reguladores 3 que se adjudican a los diversos ejecutores de la I+D de acuerdo a criterios variados.

El cambio es lento, pero la tendencia es imparable, y de hecho, a principios de los años 80 aún, una parte muy significativa de los recursos presupuestarios destinados a I+D eran fondos que se transferían desde el sector Administraciones Públicas a Organismos Públicos de Investigación o bien se gastaban directamente en actividades de I+D dentro de las estructuras tradicionales de la Administración Pública.

Como ya se ha señalado a partir de los datos del gasto interno en I+D, el peso de los centros públicos de investigación, como ejecutores de la I+D, ha disminuido radicalmente en España (Sanz Menéndez y Cruz Castro, 2003); ha sido un proceso similar al ocurrido en otros países de nuestro entorno, aunque en España se ha producido cuando el desarrollo de las actividades de I+D aún necesitaba consolidarse para que su crecimiento contribuyese al objetivo de reducir la brecha tecnológica con Europa. En otros países del entorno pueden identificarse procesos de pérdida de peso relativo del sector gubernamental en la ejecución de la I+D, e incluso de privatización de los mismos (Boden et al., 2004), pero en el caso español la congelación del crecimiento del sector gubernamental se produjo quizá demasiado pronto en el contexto de la trayectoria de desarrollo del sistema español de I+D, lo que expli


ca que el sector ha quedado a niveles muy bajos en términos de porcentaje del PIB para un país de supuesta tradición estatalista.

Tras su creación a mediados de los sesenta, la primera expansión de los «fondos reguladores» se produjo en los años 80 y, de hecho, estuvo asociada a los objetivos de unas políticas de I+D que estaban destinadas a fomentar la competencia entre los investigadores para la obtención de recursos (García y Sanz-Menéndez, 2005). Las reformas de mediados de los años ochenta definieron un modelo en el cuál la financiación competitiva —en el contexto de pobreza financiera de las instituciones de I+D— forzaba el alineamiento de los trabajos de investigación de los investigadores con las «prioridades nacionales» (Sanz Menéndez, 1997).

En estos años se modificaron los métodos de distribución de los recursos públicos, se introdujo la competencia, pero los destinatarios de los mismos seguían siendo preferentemente el propio sector público (universidades y OPIS) o las familias (individuos que recibían becas de formación de personal investigador); esa estrategia, en aquellos momentos, podía ser razonable dado que se querían crear capacidades de I+D (crear centros, formar grupos, apoyar el desarrollo de proyectos) y formar nuevos recursos humanos.

El giro hacia una política de ejecución indirecta, supuso que los organismos intermedios, en España definidos como «organismos reguladores» (la CAICYT primero y la Secretaría General del Plan de I+D después) pasaron a ser crecientemente relevantes en la definición de las políticas del gobierno español, que anteriormente estaban delegadas en los centros públicos de I+D, de forma consistente con la tradicional política de financiación de la I+D basada en transferencias presupuestarias a centros de titularidad estatal.

Del análisis de varios presupuestos en los últimos años pueden evidenciarse algunos cambios de los que se señalan: Por ejemplo, en 1983, la AGE había presupuestado, en términos corrientes, un poco menos de 280 millones de euros (a tipo de cambio fijo actual euro-peseta). Estos fondos, aunque muy distribuidos entre diversos Ministerios, se acumulaban en un 65% en dos Ministerios, el de Educación y Ciencia (MEC) y el de Industria y Energía (MINER). Del total una parte significativa se destinaba a la gestión propia en el sector estado (esencialmente en centros de naturaleza administrativa del Ministerio de Defensa); para ejecución directa, por medio de transferencias a los organismos públicos de investigación, se destinaron el 60% de los fondos. Mientras tanto, para financiación competitiva de la I+D, esto es fondos destinados a su distribución por medio de «instancias reguladoras», tales como eran la CAICYT o la Dirección General de Política Científica, se destinaron menos del 25% del total 4.

En 1989, al final de las reformas legislativas y con el Plan Nacional de I+D ya en marcha, el panorama presupuestario de la política de I+D se había modificado sustancialmente. La AGE había dispuesto un presupuesto de poco más de mil millones de euros. De ellos, ya solamente el 32% se destinó a transferencias para la ejecución directa de la investigación por Organismos Públicos de I+D; los fondos reguladores, destinados a la financiación indirecta de la I+D por métodos competitivos, habían pasado ya a representar el 30% del total del gasto de la AGE 5.

El Presupuesto de 1997, con el gobierno del Partido Popular, asignó a I+D poco más de 1.400 millones de euros. De ellos, ya algo menos del 30% se destinaron a la financia


ción de la ejecución directa de la I+D en organismos públicos de I+D vía transferencias. Con el gobierno del Partido Popular se confirmó la pérdida de peso de los tradicionales fondos reguladores que pasaron a representar el 23% del total del presupuesto, iniciándose el crecimiento de los fondos, especialmente en Industria y Defensa, destinados para financiar operaciones de renovación de los equipos de las FF.AA. que pasaron a representar casi el 48% de total.

Estos datos, aunque parciales, evidencian de forma clara la reducción del peso de la financiación directa, vía transferencias, a los organismos públicos de investigación, cuyos créditos en 1997 habían pasado a representar casi la mitad de lo que eran en el presupuestos de 1983. Por otro lado, se observa el crecimiento de los fondos presupuestarios de la AGE destinados a financiar de forma indirecta la I+D, durante un tiempo a través de organismos o instrumentos reguladores tipo Secretaría General del Plan de I+D o CDTI, o más recientemente por medio de actuaciones directas de promoción desde la propia AGE.

3.2. Los nuevos instrumentos de la política de I+D y sus clientes

El segundo aspecto importante que ha modificado sustancialmente las políticas de I+D, desde el punto de vista presupuestario, ha sido la transformación de la instrumentación. El cambio en el tipo de actuaciones ha supuesto un cambio de instrumentos. Se ha pasado de una situación en la cual los instrumentos estaban asociados al gasto presupuestario y a transferencias directas para los Organismos Públicos de Investigación (OPIS), a políticas de financiación indirecta y de incentivos a la ejecución por actores de la I+D independientes de la AGE, basadas primero en transferencias, tales como subvenciones (capítulo 7), y posteriormente en créditos con tipo de interés subvencionado y anticipos reembolsables (capítulo 8) y, más recientemente, en incentivos fiscales para la I+D y la innovación —esto es gasto fiscal— o sistemas de garantías.

La utilización de los activos financieros, masiva a partir de 1997, como mecanismo de financiación de la I+D supuso un cambio radical; hasta entonces solamente los fondos del CDTI estaban destinados a créditos a tipo de interés preferencial, o a riesgo y ventura. Los anticipos reembolsables (capítulo 8) tenían un peso marginal en el presupuesto de I+D de 1995 y han pasado a representar el 52% del presupuesto total de la AGE destinado a I+D en 2004. Los activos financieros generalmente se utilizan como anticipos reembolsables a tipo de interés cero lo que, dadas las regulaciones de endeudamiento del sector público, ha llevado a casi predeterminar su destinatario: preferentemente empresas privadas.

Esta situación es consistente con el cambio en las preferencias políticas, sobre qué actor debía jugar el papel central en la política de I+D e innovación, ocurrido tras la llegada del PP al gobierno. El gobierno del PP llevó a las empresas al centro de esta política, y comenzó a reorientar los presupuestos (o a hacer crecer los del Ministerio de Industria de forma extraordinaria) para esta finalidad, con una creciente insistencia en el discurso de la política de innovación.

La utilización de estos nuevos instrumentos se relacionaba inicialmente con los programas de modernización de las Fuerzas Armadas (FFAA) y la financiación de alguna partici


pación en sectores estratégicos, por ejemplo la aeronáutica. Los «programas cualificados», dotados con anticipos reembolsables, aparecen en el presupuesto y se destinan, en su mayoría, a permitir la fabricación de equipos destinados a las FFAA por parte de empresas suministradores. Aunque su contenido o asociación con las políticas de I+D es objeto de controversia, este extraordinario incremento presupuestario de los activos financieros para I+D ha hecho que, desde el punto de vista formal, España haya pasado a ser un país cuyos presupuestos para I+D, en las estadísticas internacionales, tiene una elevada componente militar, incluso por delante de países que tradicionalmente han financiado auténtica I+D a través del gasto en defensa.

En descargo de las críticas contra la militarización de la I+D, hay señalar que en realidad el problema es que esas partidas no son estrictamente financiación de la investigación en las empresas, sino financiación pública de la fabricación de equipos tecnológicamente sofisticados que el Estado compra posteriormente. Esto es, esos fondos no están destinados a I+D. Por un lado, existen evidencias sólidas de que los créditos reembolsables, aunque en el capítulo de I+D, no han sido utilizados para investigación por las empresas, que sistemáticamente reportan menos financiación pública para I+D que la recibida (en este caso sería correcto puesto que al ser créditos son recursos propios según las reglas del Manual de Frascati); por otro lado, el gasto en I+D de las empresas españolas, reportado por el INE a la OCDE, que tiene objetivos relacionados con la defensa solamente representaba, para 2001, un 4,4% del total de la I+D que realizan éstas, lo que equivalía a unos 150 millones de euros, muy por debajo de los créditos presupuestarios destinados a defensa.

Desde finales de los noventa se ha desarrollado también una política de desgravaciones fiscales a los gastos de I+D de las empresas que, aun siendo caracterizada como una de las legislaciones fiscales sobre la I+D más generosas de los países de la OCDE (OECD, 2005), no parece haber producido incrementos significativos en el gasto empresarial en I+D. Según datos del Ministerio de Economía y Hacienda, en los últimos ejercicios fiscales una media anual de 3.000 entidades se han beneficiado de las desgravaciones fiscales a la I+D, acumulando entre 200 a 250 millones al año de gasto fiscal.

Con el cambio en los instrumentos dominantes de la actuación del gobierno también cambiaron los clientes o destinatarios de las políticas, desplazándose el énfasis desde el apoyo a los actores del sistema público y académico hacia las empresas. La evolución de los presupuestos y los instrumentos señala que los clientes o destinatarios de las políticas —y no sólo la forma en la que reciben los fondos públicos— también han cambiado con los años.

Si se analizan los ministerios o los organismos responsables de la ejecución competitiva, y se revisan las partidas presupuestarias (los conceptos) que asignan los fondos para I+D se confirma que los destinatarios principales de las ayudas presupuestarias incluidas en la antigua función 54 han cambiado significativamente desde 1995. La reorientación de las ayudas públicas, que se produce hacia las ayudas gestionadas desde el Ministerio de Industria, que se destinan a las empresas, frente a los fondos del Ministerio de Educación y Ciencia, que tradicionalmente se destinaban a la academia (universidades y centros públicos de I+D), son simples indicadores de la dinámica.


El giro en la política, aunque confirmado con la llegada del PP al gobierno, se había iniciado a principios de los años 90. El cambio de discurso en la política de I+D comenzó —fruto de la recesión y de la necesidad de aumentar el apoyo a los sectores productivos— con un mayor énfasis en el apoyo a las empresas, lo que hizo que se pusieran en pie, desde el Ministerio de Industria, los Programas de Actuación Tecnológico Industriales (PATI), que sintonizaban con el nuevo discurso lanzado por algunas entidades vinculadas al mundo empresarial (por ejemplo la Fundación Cotec).

En 2005, del total de la función 46 correspondiente a I+D, que superó ligeramente la cifra de 5.000 millones de euros, se puede señalar que los tres programas preferentemente destinados a la promoción de la I+D e innovación en las empresas (467C, 467G y 467I) representan la cifra de 3.118 millones, esto es el 62% del total de los PGE, todo ello sin incluir las actuaciones del CDTI financiadas con su patrimonio. Si se analiza con mayor detalle y se identifican los artículos dentro de cada capítulo que tienen como destino anticipado empresas privadas [transferencias corrientes a empresas privadas (47) y transferencias de capital a empresas privadas (77), así como concesiones de préstamos fuera del sector público (83)] el total asciende a más de 2.000 millones de euros, esto es más del 40% de los presupuestos destinados a I+D; bien es verdad que la parte más grande de esos fondos corresponde a la modalidad de anticipos reembolsables y que una parte significativa son créditos asociados a los programas cualificados para la defensa (del orden de 750 millones de euros).

3.3. Una política cada vez más compleja y con crecientes objetivos

Para terminar esta sección, un breve comentario sobre la evolución general de la política de I+D y sobre el creciente número de objetivos y actuaciones ad hoc, así como sobre el cambio en el énfasis de la política con el paso de los años. Décadas atrás las medidas gubernamentales se concentraban en la creación de capacidades investigadoras; se ponía un gran énfasis en las becas y ayudas para la formación, pasando por el apoyo a la realización de proyectos e infraestructuras; en el ámbito empresarial se potenciaban los proyectos de desarrollo tecnológico y la creación de asociaciones de investigación, perspectivas que posteriormente enlazarían con las medidas de apoyo a la transferencia de resultados de investigación; más recientemente se han puesto en pie medidas de apoyo a la innovación tecnológica, pasando por la puesta en marcha de proyectos de I+D en las empresas y por programas de integración laboral de doctores y tecnólogos en las empresas (Sanz Menéndez, Cruz Castro y Aja, 2004) o en el sector público (Cruz-Castro y Sanz-Menéndez, 2005). La multiplicación de objetivos, medidas y actuaciones, que incluso pueden significar actuaciones contradictorias, ha llevado a la consolidación de un policy mix que está fuera de control estratégico, a pesar de la retórica de los Planes Nacionales de I+D, y que parece regido por la rutina y la inercia de las convocatorias gestionadas por los diversos organismos.

Esta evolución es el resultado de dos factores: Uno de carácter estructural, relacionado con un modelo de intervención estatal basado en la limitada delegación en los actores de la I+D de las responsabilidades de toma de decisiones estratégicas; España representa un mo


delo de carácter intervensionista donde la Administración tiene que resolver directamente los problemas identificados en el sistema de I+D e innovación, dada la fragilidad financiera de los actores, lo que provoca la multiplicación de micro-medidas que sobrecargan la gestión de las políticas. Otro de carácter más coyuntural, derivado de los procesos de reclutamiento del personal responsable de estas políticas y de la debilidad burocrática y estratégica de los departamentos responsables de las políticas de I+D en la AGE. La llegada de personal del sector de la I+D a los puestos directivos tiende a convertir sus experiencias personales como cliente, en la pauta de actuación esencial de sus propuestas e iniciativas, lo que refuerza los factores estructurales que llevan al crecimiento exponencial de las medidas ad hoc.

A la vista de las memorias sobre actividades de I+D (CICYT, 2004), los recursos destinados al apoyo a proyectos de I+D —en términos de peso financiero—, especialmente los de carácter industrial, son el instrumento privilegiado de actuación de la AGE. Se dedican a esta modalidad de intervención en torno a dos tercios del total de los fondos competitivos de la AGE para I+D; en el capítulo de subvenciones se sitúan, en segundo lugar, las actuaciones sobre recursos humanos para la I+D, con creciente peso, especialmente las destinadas a favorecer la empleabilidad de los investigadores en el sector público, como las representadas por el programa Ramón y Cajal.

De la evolución de los presupuestos se sacan algunas lecciones sobre los momentos en los cuales los créditos presupuestarios han crecido de forma significativa, dadas las condiciones necesaria derivadas de la bonanza económica. En las ocasiones que los presupuestos para I+D han crecido, la I+D ha ganado prioridad política en la agenda del gobierno; primero a mediados de los ochenta, con una fuerte voluntad de crear las capacidades en I+D y de conseguir que los investigadores del sector público orientasen sus actividades a la I+D priorizada, en el contexto del crecimiento de los fondos competitivos; los símbolos del esfuerzo fueron el crecimiento del denominado «fondo nacional de I+D» que permitía una gran flexibilidad en su utilización, en tanto que quedaba definido solamente a nivel de capítulo. La segunda ocasión, a mediados de los noventa, cuando el gobierno del PP se propuso apoyar la I+D y la innovación en las empresas, la innovación presupuestaria consistió en el desarrollo de nuevas medidas (primero créditos reembolsables y luego desgravaciones fiscales) para el apoyo a la I+D en la empresas.

En ambos casos, el desarrollo de estos nuevos modelos de intervención se ha producido en el contexto de restricciones normativas con relación a los presupuestos, sin embargo, más allá de la coyuntura los mecanismos se han estabilizado y su utilización se ha generalizado para otros fines y objetivos de los iniciales.

De la relación entre la evolución de los instrumentos financieros y presupuestarios y los objetivos y actuaciones de las políticas, se puede decir que su desarrollo se produce de una forma relativamente independiente, respondiendo a dinámicas diferenciadas. Por un lado, las actuaciones políticas pretenden «resolver» problemas detectados o imitan actuaciones desarrolladas en otros entornos, y utilizan los instrumentos financieros disponibles en cada momento. Por otro lado, los instrumentos financieros y presupuestarios siguen su propia lógica de desarrollo y las innovaciones en los mismos no suelen estar relacionadas con este área particular de la política pública.


Desde este punto de vista los instrumentos financieros y presupuestarios disponibles condicionan la política de I+D y no viceversa. En España, la política de I+D que puede requerir tratamientos especiales y singulares —distintos de las regulaciones de la Ley General de Subvenciones, de los referidos a la Ley de Contratos del Estado, etc.—, no parece ser capaz de proponer directrices presupuestarias o marcos de actuación más apropiados (por ejemplo, el caso de una agencia o entidad de derecho público creada para financiar la I+D con mayor flexibilidad) a sus objetivos y a las singularidades que se plantean por lo cual tiende a utilizar la instrumentación existente, en detrimento de la efectividad.

4. Los cambios en el entorno de la I+D y la diversificación de las fuentes de financiación

En la sección anterior se ha presentado la evolución de las políticas de I+D de la Administración General del Estado; en ésta se pretende llamar la atención sobre algunos procesos que se han producido en el entorno de la I+D y que han cambiado radicalmente la estructura de incentivos y recursos que los actores de la I+D confrontan, lo cual plantea nuevos desafíos para la gobernanza del sistema español de I+D y para repensar el papel de la AGE en la política de I+D.

Ya se ha señalado que la novedad más importante en la política de I+D ha sido la emergencia de nuevos actores en la investigación, o mejor de nuevos niveles políticos de intervención en favor de la I+D. En estos veinte años, el fenómeno más llamativo en la evolución de esta política ha sido el desarrollo de un sistema de gobernanza multinivel, con los crecientes problemas de coordinación entre administraciones y la emergencia de estructuras de incentivos contradictorias para los ejecutores de la investigación.

El crecimiento del sistema español de I+D no ha sido causado por el activismo de la política de I+D de la AGE. El gobierno de España ha perdido capacidad de control, en términos de influencia directa y presupuestaria, como resultado de la «federalización» de las políticas de I+D, aunque la utilización de fondos europeos para financiar las inversiones en este campo ha permitido sostener el crecimiento del sistema, incluso en los momentos de recensión y contención del gasto público. El resultado es que las Comunidades Autónomas, con sus estrategias propias, y la Unión Europea, con instrumentos diferenciados de política de I+D (Programa Marco de I+D) y de desarrollo regional y social (Fondos Estructurales), influyen de forma creciente en el futuro del sistema español de I+D y, a la vez, condicionan las estrategias de los operadores de la investigación y las actividades de I+D.

En esta sección, en primer lugar, se llama la atención sobre la creciente internacionalización del sistema español de I+D, tanto en términos de colaboración científica y tecnológica como en términos de los flujos financieros, lo que plantea nuevos desafíos a la AGE, tanto financieros como de estrategia. En segundo lugar, se presentan evidencias sobre el papel muy significativo que ha tenido la utilización de los fondos estructurales (FEDER y FSE) para la financiación parcial de actuaciones de I+D, tanto por la AGE como por las CC.AA.. Por ultimo, se presentan evidencias sobre los procesos derivados del papel creciente que las comuni


dades autónomas en la política de I+D, vis a vis la AGE, y se hacen conjeturas sobre su impacto a medio plazo, así como sobre las necesidades de mejora de los mecanismos de cooperación entre la AGE y las CC.AA. para la gobernanza del sistema de I+D.

4.1. La creciente internacionalización de la I+D

En el apartado 2 se presentaron evidencias sobre el creciente impacto de la financiación del sector exterior en la actividad investigadora de empresas, universidades y sector público investigador. De forma regular, entre un 6 y un 10% de los gastos de I+D se financian desde el extranjero, como pagos de empresas matrices o filiales, como resultado de contratos de I+D procedentes de los consorcios multilaterales o en forma de financiación para la ejecución de proyectos de I+D, como los contratos que se derivan del Programa Marco de I+D de la UE.

Las condiciones de posibilidad de toda esta financiación exterior —con excepción de los contratos entre empresas— procedente de organismos multilaterales es la contribución previa del Estado Español. Esto es, las empresas españolas obtienen contratos (retornos) de la ESA o del CERN porque España paga las cuotas que le corresponden como país miembro y, por otro lado, las empresas, universidades y centros de I+D obtienen financiación para la I+D de la Unión Europea gracias a las contribuciones genéricas que España realiza al presupuesto de la misma y que se destinan a políticas de I+D.

En la Tabla 1 se presentan las cuotas anuales que España paga por su participación en programas científicos y técnicos internacionales. El montante agregado alcanza casi los 200 millones de euros, lo que significa un orden de magnitud similar a la contribución de los PGE a la financiación anual de proyectos de investigación para el mundo académico, que se ejecuta desde la Dirección General de Investigación del Ministerio de Educación y Ciencia. Como se observa las dos grandes cuotas, que alcanzan el 90% del total, corresponden a la contribución española a la Agencia Europea del Espacio (ESA) y al Laboratorio Europeo de Física de Partículas (CERN) que, en general, producen retornos empresariales en forma de contratos.

En otro orden de cosas, como resultado de la incorporación española a la UE, los actores de la investigación de nuestro país tienen acceso a las formas de financiación específica que se derivan de las política europeas de I+D. En la Figura 6 se presenta la evolución comparativa, en términos porcentuales, del total de los fondos recibidos por entidades españolas dentro del Programa Marco de I+D de la UE, así como la contribución general que España realiza a los presupuestos de la UE en función de su PIB. Si se mantienen los niveles de participación se pueden estimar los «retornos» financieros en una media de 250 millones de euros anuales.


Tabla 1

Cuotas de participación en programas internacionales de I+D. 2002-2004

Cuotas (millones de €)

Instituciones Internacionales

2002 2003 2004

Agencia Europea del Espacio (ESA) 117,197 120,290 131,176

Laboratorio Europeo de Física de Partículas (CERN) 46,470 48,625 47,600

Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología (CYTED) 4,616 3,633 3,629

Laboratorio Europeo de Biología Molecular (EMBL) 4,026 4,078 4,160

Instalación Europea de Radiación Sincrotrón (ESRF) 2,538 2,576 2,588

Instituto Max Von Laue-Paul Laugevin (ILL) 2,149 4,377 3,300

Organización Europea de Biología Molecular (EMBO) 0,685 0,711 0,753

Fundación Europea de la Ciencia (ESF) 0,395 0,357 0,285

Consejo Internacional de la Ciencia (ICSU) 0,137 0,149 0,152

Laboratorio para la utilización de Radiación Electromagnética (LURE) 0,099 0,099 0,050

Consorcio Europeo para la realización de sondeos de investigación oceánica (ECORD) - - 0,117

Organización Europea para la Investigación Astronómica del Hemisferio Sur (ESO) - - 1,520

Otras cuotas internacionales 1,727 1,757 1,948

Total 180,042 186,654 197,283

Fuente: Ministerio de Educación y Ciencia. Indicadores de I+D 2004.

Figura 6. Contribución española al Presupuesto de la UE y financiación obtenida de los Programa Marco de I+D de la UE (1987-2004) (en porcentaje del total de los presupuestos)

% d

el P

resu

pu

esto

7,4

8,4

6,5

7,3

8,2

5,5

6,3 6,3 6,1 6,2

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

II PM (1987-1990) III PM (1990-1994) IV PM (1994-1998) V PM (1998-2002) VI PM (2002-2006)(*)

Retorno español en los PM (%) Contribución española al presupuesto de la UE (%)

(*) Convocatorias resueltas hasta 2004. Fuente: Ministerio de Educación y Ciencia. Indicadores de I+D 2004.

9,0


4.2. El crecimiento del sistema y los fondos estructurales

En segundo lugar, es necesario llamar la atención sobre el papel que los fondos estructurales han jugado en la financiación de las actividades de I+D en España. Desde 1993, y especialmente a partir de 2000, la utilización de los fondos estructurales en la co-financiación de las actividades de I+D ha alcanzado niveles significativos, que han servido para compensar el estancamiento de los fondos presupuestarios de la AGE. De hecho, sin las contribuciones realizadas por los fondos comunitarios, bien directamente desde Bruselas, o a través de las Administraciones Estatal o Autonómica, no podría explicarse la evolución positiva en los últimos años de los indicadores españoles de gasto en I+D 6.

La Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas han utilizado los fondos estructurales (FEDER y FSE) para realimentar sus presupuestos y para financiar sus actividades. Dentro del Marco Comunitario de Apoyo para España (2000-2006) se asignaron al programa de Investigación, Desarrollo e Innovación, en las regiones objetivo 1, contribuciones de la Unión Europea de casi 1.650 millones, a los que habría que añadir los casi 950 millones que se destinan a regiones objetivo 2, en sus respectivos documentos de programación, dentro de la prioridad 3 (sociedad basada en el conocimiento). Como indicador de la importancia que en los últimos años han adquirido la utilización complementaria de los fondos estructurales por la AGE señalar que, por ejemplo, en la Programación correspondiente al Ministerio de Ciencia y Tecnología, para el período 2000-2006, con destino a las regiones Objetivo 1 y 2, la ayuda total programada superaba los 1.500 millones de euros, lo que en términos concretos significa una ayuda neta media de más de 200 millones de euros al año. En este caso el 82% de los fondos procedían de FEDER y el resto del Fondo Social Europeo e iban destinados a actuaciones de capital humano. Del montante de FEDER, más de 400 millones se destinan a financiar proyectos de investigación, mientras que el resto se han dirigido a equipos, redes y centros de I+D. Por otro lado, no puede olvidarse que los recursos de la EU canalizados a través del antiguo Ministerio de Ciencia y Tecnología son solamente una parte de la utilización de los fondos estructurales de la UE por las Administraciones Públicas españolas con la finalidad de apoyar sus políticas de I+D.

La importancia de la utilización de los fondos estructurales en la financiación de las actividades de I+D plantea serios desafíos al gobierno español cuando se cierne, ya para alguna región objetivo 2 como Cataluña, el agotamiento de los fondos atribuidos a proyectos de I+D para todo el período (Cotec, 2004: 196-198). Plantea también preocupaciones ante la perspectiva de la desaparición de estos recursos, en muchas de las regiones que hasta ahora los estaban utilizando, en el contexto de la aprobación de las nuevas perspectivas financieras de la EU (2007-2013). Sin duda, estas amenazas son un elemento que refuerza la necesidad de crecimiento del esfuerzo financiero estatal para compensar las pérdidas previsibles de los fondos estructurales procedentes de la EU. Además este esfuerzo presupuestario adicional es necesario para poder competir, en mejores condiciones que no de igualdad, con actores de otros países por los fondos competitivos de un Programa Marco de I+D ampliado en recursos o del hipotético European Research Council.

4.3. El papel creciente de las Comunidades Autónomas en la política de I+D

Las CC.AA. son actores importantes del sistema de I+D, dado que controlan o supervisan algunos recursos importantes. En primer lugar, las universidades públicas han pasado a


la tutela normativa y presupuestaria de las CC.AA; en segundo lugar, la investigación agraria fue transferida hace más de veinte años a las CC.AA.; en tercer lugar, la investigación hospitalaria también está tutelada por las CC.AA., dada la transferencia del sistema nacional de salud. Las Comunidades Autónomas adicionalmente han desarrollado unas políticas de I+D muy activas (Sanz-Menéndez y Cruz-Castro, 2005) poniendo en marcha planes de investigación, desarrollo e innovación tecnológica.

Si se analizan de forma comparativa los créditos presupuestarios para I+D del conjunto de las 17 CC.AA. se constata un crecimiento muy significativo, especialmente en los últimos años, habiendo alcanzado un 0,76% del total de los créditos presupuestarios autonómicos para 2004. La cifra es más importante en tanto que la financiación de la educación superior y de la investigación sanitaria no están incluidas en estas partidas.

Las CC.AA. apenas usan los activos financieros como instrumentos de promoción de la I+D, salvo cuando lo hacen desde organismos empresariales de promoción de la I+D industrial, por lo que vamos a comparar el esfuerzo financiero de la AGE con el de las CC.AA., lo que se debe hacer comparando solamente el volumen de los créditos presupuestarios incluidos en los capítulos 1 a 7. Las CC.AA. han hecho, especialmente desde 1996, un esfuerzo presupuestario mayor que la AGE, sobre todo si se considera que el sector de centros públicos de I+D dependientes de las CC.AA. es pequeño, frente al dependiente de la AGE, cuyos gastos y transferencias representan más de un tercio de los créditos presupuestarios de la AGE.

Como se observa en la Tabla 2, mientras que, en 1993, los fondos regionales representaban el 17% de los fondos asignados por la AGE para I+D, capítulos 1 a 7, en 2004 habían pasado a representar un 43%.

Tabla 2

Presupuestos de la AGE y de las CC.AA. para I+D (Cap 1-7) 1993-2004

AGE AGE CC.AA. CC.AA. (Cap 1-7) Números (Cap 1-7) Números

(Mill. Euros) índice (Mill. Euros) índice

1993 1.045,3 100,0 183,8 100,0

1994 1.055,9 101,0 175,5 95,5

1995 1.181,6 113,0 236,2 128,5

1996 1.088,7 104,2 296,5 161,4

1997 1.138,7 108,9 298,2 162,2

1998 1.213,0 116,0 303,5 165,1

1999 1.361,4 130,2 346,1 188,3

2000 1.449,1 138,6 381,4 207,5

2001 1.707,0 163,3 453,1 246,5

2002 1.802,3 172,4 682,3 371,2

2003 1.952,4 186,8 797,2 433,7

2004 2.144,5 205,2 921,5 501,4

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda. Dirección General de Presupuestos y Dirección general de Financiación Territorial. Varios años. 2005.


Los datos del INE sobre fuentes de financiación de la I+D también confirman la tendencia a un efecto de «sustitución» de la contribución de la AGE por la de las administraciones locales y autonómicas con el paso de los años. A modo de ejemplo: El sector empresas recibió del sector AA.PP, en 1990, según el INE, un total de 174 millones de euros —que representaron el 11,8% del gasto ejecutado por las empresas—, correspondiendo a la AGE un 70% del total; en 2003 las empresas recibieron de las AA.PP. casi 500 millones de euros, de los cuales el algo más de 300 millones (el 62%) procedían de la AGE y el resto de las CC.AA, y administraciones locales. El sector AA.PP. de investigación (estatal y autonómico) recibió en conjunto un total de financiación pública, en 1993, de unos 619 millones de euros, de los cuales el 82% procedían de la AGE; en 2003, recibieron poco más de 1.000 millones de euros de financiación pública y la contribución de la AGE fue ya solamente del 75% del total. Por último, en el sector de educación superior, sin contar con los fondos generales universitarios (estimación de la contribución al gasto en I+D de las subvenciones educativas) ha recibido una financiación para investigación relativamente estable de la AGE, entre el 50 y 55% de total de la financiación pública específica, que representa en torno al 20% del total del gasto en I+D de las universidades.

Estos datos nos permiten explicar como, a pesar de que la AGE no invertía suficientemente —especialmente por medio de subvenciones—, se ha producido el crecimiento del sistema español de I+D; la subida de los presupuestos regionales para I+D ha contribuido a compensar el casi estancamiento en términos reales de los presupuestos de la AGE, en los capítulos 1 a 7, en la década de los noventa.

Sin embargo, la multiplicación de las fuentes de financiación, aun teniendo ventajas, vista desde una perspectiva principal-agente (Braun y Guston, 2003) —que con frecuencia se utiliza para representar las relaciones entre ciencia y política— también supone nuevos problemas. El aumento en el número de «principales» que financian y pretenden «dirigir» la investigación con prioridades propias plantea dos situaciones. Por un lado, desde el punto de vista de las oportunidades y estrategias de los actores de investigación, aumenta el margen de maniobra de éstos para decidir y adoptar estrategias propias de tipo oportunista. De este modo se reduce la capacidad de «dirigir» con financiación (ya que no hay autoridad ni control) la investigación hacia las prioridades de I+D de los gobiernos y se aumenta la autonomía de los actores de la I+D. Desde el punto de vista de las actuaciones gubernamentales, el tema es relevante porque exige actuaciones coordinadas y modelos de cooperación para definir una estructura de incentivos adecuada que evite incentivos conflictivos y contradictorios y para garantizar la coherencia del sistema de I+D.

Por un lado, existen perspectivas más favorables para la diferenciación, uno de los mecanismo esenciales en la creación de una dinámica competitiva en el sistema de I+D, pero por otro la proximidad a las CC.AA. hace surgir el peligro de estructuras clientelares al servicio de los intereses de los actores locales, sin perspectiva estratégica, creando nichos locales protegidos.

Por ultimo, esta evolución plantea de modo distinto los problemas derivados de la diferente dotación de recursos de partida de las CC.AA., con independencia de su capacidad financiera, lo que nos lleva a pensar también si es necesario poner en marcha actuaciones de «cohesión y solidaridad» en este campo.


5. A modo de conclusión

Se han presentado diversas evidencias sobre los cambios ocurridos en el sistema español de I+D, así como en las políticas y presupuestos destinados a reforzarlo. La salud del sistema ha mejorado en los últimos años, sin embargo estas mejoras no parecen ser el resultado del esfuerzo presupuestario de la AGE.

El cambio en las políticas ha sido incremental en las formas y acumulativo o aditivo sobre los objetivos y actuaciones que se llevaban a cabo con anterioridad. El modelo de desarrollo presupuestario de la AGE en apoyo de la política de I+D ha sido un modelo de tipo incremental en el cual los crecimientos presupuestarios producidos se han destinado a las nuevas actividades, mientras que se han mantenido las tradicionales actuaciones en niveles contenidos, incluso aunque el espacio de muchas ellas hubiese sido ocupado por las Comunidades Autónomas.

En cualquier caso es necesario resaltar que la AGE aporta hoy, en términos reales, menos recursos presupuestarios no financieros (capítulo 1 a 7) que aportaba en 1990. Si bien es cierto que el crecimiento de los recursos presupuestarios financieros ha sido extraordinario éste se ha dirigido principalmente a financiar a las empresas privadas, que han pasado a ser el principal beneficiario de las políticas de I+D de la AGE. La Administración General del Estado, aun siendo responsable exclusivo de la política de fomento y coordinación general de la I+D, no ha estado a la altura en estos últimos años de los extraordinarios esfuerzos que hay que realizar cara a la convergencia en este campo. Solamente gracias a la financiación europea y a la creciente implicación de las CC.AA. se ha podido sostener el crecimiento del sistema de I+D.

La política de I+D de la AGE ha cambiado, se ha transformado el tipo de política, los objetivos, los instrumentos e incluso los beneficiarios de la misma. Pero también han emergido nuevos actores en la financiación de la I+D, internacionales y regionales, con la multiplicación de principales con papel relevante en la financiación de las actividades de I+D. Los efectos que esta multiplicación de fuentes de financiación, que compiten entre si por la atención de los investigadores y empresas, tiene sobre el aumento de la capacidad de maniobra de los actores de I+D y sobre su estructura de incentivos son también aspectos relevantes.

Aún cuando este nuevo contexto o entorno crea la necesidad de coordinación creciente entre las instancias multinivel, no se han detectado movimientos serios para la construcción de mecanismos de coordinación eficaces, ni tampoco un replanteamiento del papel y las actuaciones de la AGE, que pueden caracterizarse como continuistas de las realizadas en los últimos veinte años y con escasa capacidades de discriminación y focalización. Las Comunidades Autónomas son ya muy relevantes en el sistema de I+D, por lo que hay que asumir las consecuencias, planteando iniciativas cara a la mejor división del trabajo, especialización y focalización de la AGE, en el contexto de una estrategia de cooperación, que pueda llegar incluso a la construcción de instituciones comunes entre la AGE y las CC.AA. Sin embargo, la estrategia de cooperación multinivel exige un mayor esfuerzo presupuestario de la AGE, además de una mejor definición de los objetivos de las políticas de I+D.


Notas

1. Los datos de este apartado tienen como fuente la estadística de actividades de I+D del INE elaborada de acuerdo a la metodología del Manual de Frascati (OECD, 2003).

2. Aunque en términos del crecimiento del peso de las actividades de I+D en el conjunto del PGE, se observa una tendencia positiva (los capítulos 1 a 7 de la función 54 han pasado de representar un 0,62% del total de los Presupuestos Generales del Estado, en 1997, a un 0,93% en 2004), hay que señalar que aún no se ha recuperado el nivel del 1,10% alcanzado en 1990. Y hay que decir que las comparaciones son complicadas dado que en este período la AGE ha transferido a las CC.AA. los fondos destinados a educación y sanidad que representaban un parte muy significativa de las inversiones públicas. Si se incluyesen los activos financieros (capítulo 8) en el cómputo se habría pasado de 0,77% del presupuestos en 1997 a un 1,91% en 2004.

3. Son fondos que no tenían un destinatario predeterminado en el momento de elaborarse los presupuestos y que generalmente han sido fondos competitivos, es decir fondos presupuestarios destinados a ser otorgados por medio de convocatorias públicas o convenios, y no directamente por medio de transferencias presupuestarias ordinarias.

4. Bien es verdad, que el denominado «fondo nacional de I+D», partida altisonante creada en 1964, representaba poco más de 10% del total, situación de la que se quejaban los planificadores de la investigación de entonces. También es necesario señalar que si se incluían en las actuaciones presupuestarias los fondos propios del CDTI, puede decirse que, en esos años, se destinaban casi más fondos competitivos a la industria que a la academia.

5. Hay que señalar que uno de los efectos inmediatos de la dinámica política desatada dentro del gobierno con la aprobación de la Ley 13/1986 fue un mayor crecimiento de fondos para I+D con destino a los organismos reguladores del Ministerio de Educación y Ciencia (180 millones de euros para la Secretaría General del Plan de I+D y otros reguladores, frente a los 108 millones de euros que se destinaron al CDTI para sus actuaciones como organismo regulador).

6. En una comunicación personal fuentes de la Comisión Europea han estimado el total de fondos estructurales asignados a España para actividades de I+D e innovación, entre 1986 y 2006, en unos 6.500 millones de euros.

Referencias citadas

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Abstract

The aim of this paper is to analyse, from a public budget approach, the evolution of research and development (R&D) policies in Spain. In the last twenty years we have witnessed a radical change, as a result of a cumulative and


incremental evolution, of the R&D policies of the national government. Changes are related with the salience and relevance in the political agenda of S&T, the forms of intervention, the objectives, the instrumentation and the targeted population of the policies and public subsidies. The europeanisation of the Spanish economic and political systems and the increasing involvement of the regional authorities in R&D and innovation policies also affected this policy domain. As a result new problems of coordination have emerged resulting in new challenges for the governance of the R&D system.

Key words: Science and technology policies; R&D budgets; Government Budget Appropriations and Outlays for R&D (GBAORD).

JEL classification: 03: Technological Change. Research and Development; 038. Government policy

Políticas de I+D y presupuestos públicos en un entorno cambiante

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