Política e Direito

5/7/2018 Política e Direito - slidepdf.com

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Universidade

Estadual de Londrina

MÁRIO SÉRGIO LEPRE

POLÍTICA E DIREITO

LONDRINA

2009




POLÍTICA E DIREITO

Trabalho de Conclusão de Cursoapresentado ao Departamento de DireitoPúblico da Universidade Estadual deLondrina.

Orientador: Prof. Tânia Lobo Muniz

LONDRINA

2009




POLÍTICA E DIREITO

Trabalho de Conclusão de Cursoapresentado ao Departamento de DireitoPúblico da Universidade Estadual deLondrina.

COMISSÃO EXAMINADORA

____________________________________ Profª. Tânia Lobo Muniz

Universidade Estadual de Londrina

____________________________________ Prof. Marcos Antonio Striquer SoaresUniversidade Estadual de Londrina

____________________________________

Prof. Giovanne Henrique Bressan SchiavonUniversidade Estadual de Londrina

Londrina, 13 de julho de 2009.



A minha esposa... Aos meus filhos queridos...



AGRADECIMENTOS

A Professora Tânia, orientadora do trabalho, que confiou no colega,

ora aluno.

A Jaqueline, Júlia e Miguel, por ordem de chegada, sem os quais

não haveria razão de ser do próprio trabalho.

A banca, Professor Marcos Striquer e Professor Giovanne Schiavon,

grandes companheiros de muitas jornadas.

Aos colegas de Curso, sempre companheiros e dedicados nos

diversos caminhos aqui trilhados.



“Poucas coisas têm sido mais prejudiciais que a crençapor parte de indivíduos ou grupos (ou tribos ouEstados ou nações ou igrejas) em que ele, ela ou eles

detêm a posse isolada da verdade.Especialmente em relação a como viver, o que ser e

fazer – e de que aqueles que divergem deles não apenasestão equivocados, como são maus ou loucos e

precisam ser freados ou suprimidos.É uma arrogância terrível e perigosa acreditar quevocê, e você apenas, tem razão; que possui um olhomágico que enxerga a verdade e que outras pessoas

não podem estar certas se discordam disso”

Isaiah Berlin.



LEPRE, Mário Sérgio. Política e Direito. 2009. 53 folhas. Trabalho de Conclusão de

Curso de Graduação em Direito – Universidade Estadual de Londrina. Londrina,2009.

RESUMO

Este trabalho faz uma análise da democracia procedimental brasileira, que aindasofre com a instabilidade causada por modificações casuísticas das regras do jogo e

com a interpretação do ambiente político realizado pelos Tribunais. Por conta disso épossível entender que o Judiciário é um novo elemento atuante na vida política dopaís, inclusive, modificador da competição partidária cuja principal conseqüência é achamada judicialização da política. Neste trabalho defendo poucas alterações nosistema político para garantir que a competição se consolide no tempo e permita aestabilização do ambiente democrático.

Palavras-chave: democracia. competição política. sistema político. judicialização da

política.



LEPRE, Mário Sérgio. Policy and Law. 2009. Número total de folhas. Trabalho deConclusão de Curso de Graduação em Direito – Universidade Estadual de Londrina,Londrina, 2009.

ABSTRACT

This paper analyzes the Brazilian procedural democracy, which still suffers from theinstability caused by changes in the rules of the game series and the interpretation ofthe political environment held by the courts. Because of that you can understand thatthe judiciary is a new active element in the political life of the country, including thecompetition modifier party whose main consequence is the call judicialization policy.In this paper I advocate a few changes in the political system to ensure thatcompetition is consolidated over time and allows the stabilization of the democratic

environment.

Keywords: democracy. political competition. political system. political judicialization.



LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADIN - Ação Direta de Inconstitucionalidade

FL - Jornal Folha de Londrina

FSP - Jornal Folha de São Paulo

GP - Jornal Gazeta do Povo

MS - Mandado de Segurança

OESP - Jornal O Estado de São Paulo

PEC - Proposta de Emenda Constitucional

STF - Supremo Tribunal FederalTCU - Tribunal de Contas da União

TSE - Tribunal Superior Eleitoral



1

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................ 11

2 DEMOCRACIA COMO MÉTODO ................................................................... 133 O SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO ........................................................... 19

4 OS TRIBUNAIS E O JOGO POLÍTICO ........................................................... 37

4.1 Verticalização .................................................................................................. 41

4.2 Fidelidade Partidária ....................................................................................... 45

5 A IMPORTÂNCIA DA ESTABILIDADE DAS REGRAS DO JOGO

DEMOCRÁTICO .................................................................................................... .52

6 CONCLUSÃO ............................................................................................... .55

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................... .57

FONTE DE DADOS .............................................................................................. .63



2

1 INTRODUÇÂO

Existem alguns conceitos que extrapolam os limites de algumas

disciplinas e transformam as áreas do conhecimento, as quais pertencem, em

verdadeiros campos de batalha exigindo por demais daqueles que buscam

interpreta-los.

Alguns desses conceitos como os de Estado1 e Democracia pertencem

tanto a área jurídica quanto a área política. Aliás, no que diz respeito à área da

política propriamente dita, os capítulos IV e V da Constituição Federal tecem

detalhes de como deve ser a competição política na República Federativa do

Brasil2.

Por conta desse, vamos dizer, interesse recíproco entre matérias de

conteúdo jurídico e matérias típicas da ciência política é que vou trabalhar com

uma questão que a algum tempo vem despertando o interesse da comunidade

acadêmica, qual seja, a chamada judicialização da política3.

Para alcançar este intento pretendo, primeiramente, abordar a teoria

democrática no que diz respeito ao seu modus operandi uma vez que,

podemos entender a democracia como uma técnica para resolução de conflitos

coletivos. A operacionalização da democracia exige a construção de um

ambiente normativo que faça com que a pugna restrinja-se ao debate e as

discussões políticas sem invadir o próprio ambiente normativo.

Em um segundo momento, pretendo mostrar algumas das muitas faces

do sistema político brasileiro o qual apresenta algumas características que,

para muitos, precisa de reformas urgentes, para outros apenas alguns ajustes.

Coloco-me em concordância com aqueles que acreditam que a melhor reforma

política é aquela que não altere consideravelmente as regras do jogo, uma vez

1 O jurista austríaco Hans Kelsen considerava o Estado uma ordem jurídica. É possível afirmarque, para Kelsen, havia uma imbricação entre Direito e Estado assim, nas palavras do autor:“Se o Estado é uma ordem jurídica, então deve ser possível transformar os problemas quesurgem dentro de uma teoria geral do Estado em problemas que façam sentido dentro da teoriageral do Direito” (Kelsen, 2000, p.299).2 O artigo 14 da Constituição Federal de 1988 trata dos chamados “direitos políticos” os quais,conforme interpretação de Alexandre de Moraes são: “O conjunto de regras que disciplina asformas de atuação da soberania popular (...) são direitos públicos subjetivos que investem oindivíduo de status activae civitatis, permitindo-lhe o exercício concreto da liberdade de

participação nos negócios políticos do Estado, de maneira a conferir os atributos da cidadania”(Moraes, 2000, p.220).3 Durante o decorrer desse trabalho apresentarei a literatura pertinente.



3

que nada melhor do que a estabilização do ambiente político para a

decantação da democracia.

No terceiro momento pretendo abordar o aspecto da competição eleitoral

que pode ser alterada significativamente por decisões que estão fora do

ambiente político, pois surgem dentro das cortes com as interpretações que os

tribunais fazem da legislação.

Para este intento devo utilizar como ponto de partida o artigo 23 do

Código Eleitoral4 o qual estabelece as competências privativas do Tribunal

Superior Eleitoral, dentre as quais a constante do inciso XII, cuja essência,

encontra-se nas respostas do TSE às consultas dos partidos e autoridades

com jurisdição federal.

O objetivo a que me proponho com este estudo é mostrar que a

competição política não pode ficar à mercê dos casuísmos e das alterações

legislativas as quais mais atrapalham do que ajudam a consolidação do

sistema político. Assim sendo, pretendo trabalhar com aquilo que entendo

como alterações minimalistas do sistema político, mas que, sem sombra de

dúvidas, trarão maior transparência ao sistema.

Para finalizar, pretendo mostrar que a inter-relação entre direito e política

é de fundamental importância para o entendimento da democracia brasileira,

uma vez que, não podemos mais entender o sistema político nacional sem a

participação desse novo ator que passou a direcionar a competição política

qual seja, o Judiciário.

4 Lei nº. 4737/65.



4

2. Democracia como Método.

Em pequena reflexão sobre a democracia, Renato Janine Ribeiro faz

uma distinção bastante clara a respeito do que considera a democracia como

valor e a democracia como procedimento (Ribeiro, 2001a, p.58-65). A

democracia como valor tem a ver com o respeito mútuo que as pessoas nutrem

para com seus concidadãos5, tem a ver com um modo de vida que se alimenta

da capacidade que as pessoas têm de conviver de forma harmônica. Assim

justifica o autor:

“Democracia aqui significa um concentrado de

atitudes, em que se incluem a conversa limpa,honesta e sincera, a renúncia a ser dono daverdade e, finalmente, as boas maneiras” (Ribeiro,2001a, p.65).

O autor afirma que como valor a democracia é mais rica de sentido, pois

não é só a escolha por voto, mas o diálogo respeitoso, o ouvir e acatar

sugestões mesmo dos subordinados, o escutar e o pedir desculpas. Portanto

poderíamos afirmar que a democracia é a convivência respeitosa que permite a

aceitação das diferenças e o avanço para a esfera de iguais pela educação e o

respeito.

Embora de fundamental importância para o mundo moderno a

democracia como valor instala-se em uma discussão que perpassa os

interesses específicos deste trabalho. Não é de se admirar que a palavra

“democracia” tenha caminhado para interpretações as mais variadas e

ensejado as mais diversas discussões6. Desde já é preciso anotar que um dos

maiores problemas da sociedade é resolver os conflitos resultantes daconvivência humana. Talvez por conta disso é que o espaço para o conceito de

democracia seja tão amplo7.

5 “Ser educado pode ser um traço essencial da democracia, porque é um modo de dizer que ooutro vale tanto quanto nós” (Ribeiro, 2001a, p.65).6 Para termos uma ideia pesquisa no google nos oferece 24.400.000 resultados para a palavrademocracia. Disponível em http://www.google.com.br/search?hl=pt-BR&q=democracia&meta=&aq=0s&oq=democrai acesso em 27/02/2009.7 Até mesmo a etimologia da palavra merece discussão. É o que nos oferece David Heldquando afirma que é preciso conhecer quem é o povo do demos e quem é o governo do kratos .(Held, 1987, p.2).



5

Nesta vertente é possível considerar a democracia como meio eficaz de

resolver conflitos uma vez que estes são inevitáveis na sociedade moderna.

Para resolver conflitos há necessidade da criação de regras procedimentais as

quais terão por função dirimir as divergências8 características da vida em

sociedade. Sobre isso segue o entendimento de Bobbio:

“Mas a renúncia ao uso da violência para conquistare exercer o poder é característica do métododemocrático, cujas regras constitutivas prescrevemvários procedimentos para a tomada de decisõescoletivas por meio do livre debate, que pode darorigem ou a uma decisão acordada ou a umadecisão tomada pela maioria. Prova disso é que,num sistema democrático, a alternância entregovernos de direita e de esquerda é possível elegítima” (Bobbio, 1995, p.16-17).

Por conta disso podemos entender a democracia como um jogo no qual

a escolha feita não provém da vontade geral, como entendia Rousseau

(Rousseau, 1997), mas da pugna entre diferentes interesses os quais se

consolidam em uma decisão que pode não ser a melhor, nem a mais

adequada, muito menos a mais perfeita, mas, com certeza, a mais

democrática, pois conduzida pelas regras do jogo.

Aqui se encontra uma grande divergência a respeito da democracia. Em

primeiro lugar temos que evitar a chamada tirania da maioria como

apregoavam John Stuart Mill e também Aléxis de Toqueville9 cujos escritos

estiveram muito mais na direção do individualismo liberal do que na igualdade

democrática. Ainda em relação à tirania da maioria não podemos esquecer do

federalista nº. 10 de Madison, um dos pais da democracia americana10. Em

segundo lugar é necessário observar a crítica à democracia feita pela chamada

8 Nas palavras de Renato Janine Ribeiro: “Quando se admira o acordo, é complicadoadministrar o desacordo. Nossa sociedade renunciou à unanimidade – e assim se armoumelhor para viver as divergências” (Ribeiro, 2001a, p.58).9 Uma boa discussão sobre Mill e Tocqueville encontra-se em Norberto Bobbio para quem“Tocqueville teve uma aguda compreensão da inconciliabilidade em última instância do idealliberal – para o qual o que conta é a independência da pessoa na sua esfera moral esentimental – com o ideal igualitário, que deseja uma sociedade composta tanto quantopossível por indivíduos semelhantes nas aspirações, nos gostos, nas necessidades e nascondições” (Bobbio, 1990, p.59).10 Veja o que diz Madison no artigo citado: “Quanto menor for o número de partidos e

interesses distintos, mais frequentemente uma maioria se concentrará no mesmo partido; equanto menor for a esfera em que estão situados, mais facilmente orquestrarão e executarãoseus planos de opressão” (Madison, 1995, p.138).



6

teoria das elites11 cujo alicerce principal é desconfiar que as regras do jogo

sirvam aos mesmos de sempre embora em uma dança de cadeiras12.

Para estabelecer o debate com os autores elitistas, existe uma corrente

cujos próceres são considerados “elitistas democráticos” para os quais, não há

controle da sociedade por uma minoria, uma vez que o acesso às elites é

aberto aos vários grupos que “combatem” na sociedade. Na realidade, os

“elitistas democráticos” fazem uma releitura da “teoria das elites” remodelando

o argumento. De agora em diante o método democrático é como um arranjo

institucional para se tomar decisões políticas.

Robert Dahl, por exemplo, sugere que a existência de uma pluralidade

de minorias impede que apenas uma elite seja detentora do poder. Assim

sendo, a concorrência, possibilitada pela democracia, faz com que os cidadãos

comuns sejam representados e tenham alguma influência. Para este autor

democracia “diz respeito a processos através dos quais cidadãos comuns

exercem um grau relativamente alto de controle sobre os líderes” (Dahl, 1989,

p.11).

Portanto, somente com a construção de um modelo institucional em que

as regras do jogo são claras e a possibilidade de ascensão realmente exista

torna-se possível vivenciar a democracia. É inconteste que Dalh visualiza o

sistema político americano, em que o mecanismo de freios e contrapesos à la

Montesquieu funciona e transforma em consenso todos os conflitos existentes

na sociedade. Dessa forma, para Dalh, o sistema americano, de alguma

maneira, fará ouvir todos os grupos ativos em algum estágio do processo de

tomada de decisão (Dahl, 1989, p.135).

Segue Dahl o filósofo brasileiro Denis Lerrer Rosenfield para quem a

democracia é o embate de divergências dentro de regras aceitas por todos,para esse autor, portanto, “a democracia parte do não reconhecimento de uma

11 A teoria das elites teve grande apogeu até meados do século XX com autores como VilfredoPareto (1984), Gaetano Mosca (sd ), Charles Wright Mills (1968) e Robert Michels (1968),dentre outros.12 Para os elitistas o sufrágio universal de nada adianta, pois sempre haveria uma minoria quese fazia eleger ao invés de ser eleita. Haveria uma constante recondução dos mesmosindivíduos ou dos seus herdeiros ao poder. Robert Michels, por exemplo, acredita que qualquerespécie de organização traz em seu bojo uma ordem oligárquica. É assim que cunha sua “leide ferro da oligarquia”, em suas palavras: “Thus the appearance of oligarchical phenomena in

the very bosom of the revolutionary parties is a conclusive proof of the existence of immanent oligarchical tendencies in every kind of human organization which strives for the attainment of definite ends” (Michels, 1968, p.50, grifo meu).



7

‘verdade’ política com pretensão de possuir uma chave que lhe permita abrir as

portas a partir das quais se possa resolver todos os conflitos políticos e todas

as contradições sociais” (Rosenfield, 1994, p.50). Portanto a lógica democrática

consiste em elaborar soluções para os problemas e resolvê-los, sem mágicas.

Assim é o entendimento de Bobbio, como segue:

“Afirmo, preliminarmente que o único modo de sechegar a um acordo quando se fala de democracia,entendida como contraposta a todas as formas degoverno autocrático, é o de considerá-lacaracterizada por um conjunto de regras (primáriasou fundamentais) que estabelecem quem estáautorizado a tomar as decisões coletivas e comquais procedimentos. Todo grupo social estáobrigado a tomar decisões vinculatórias para todosos seus membros com o objetivo de prover aprópria sobrevivência, tanto interna quantoexternamente. Mas até mesmo as decisões degrupo são tomadas por indivíduos (o grupo como talnão decide). Por isto, para que uma decisãotomada por indivíduos (um, poucos, muitos, todos)possa ser aceita como decisão coletiva é precisoque seja tomada com base em regras (não importase escritas ou consuetudinárias) que estabeleçamquais são os indivíduos autorizados a tomar as

decisões vinculatórias para todos os membros dogrupo, e à base de quais procedimentos” (Bobbio,1986, p.18-19).

Inúmeros outros autores debateram e criticaram os modelos em que a

democracia transforma-se em um método procedimental, alguns como Jack

Walker chegam a afirmar que a tese elitista democrática seria eminentemente

conservadora, pois desloca o eixo da participação democrática ampla para a

operação do sistema e sua eficiência13. Embora com razão em alguns

momentos, a consolidação do sistema em que as regras do jogo estabelecem

os parâmetros da democracia cristalizou a fórmula operacional democrática

sem a qual não haveria competição política.

Na atualidade é de fundamental importância a existência de um

ambiente que dê vazão aos conflitos inerentes à sociedade. Robert Dalh, em

uma obra chamada Poliarquia, elencou alguns requisitos fundamentais para a

13 Mário Grynszpan faz uma excelente análise desse debate (Grynszpan, 1994). Veja tambémBottomore, 1965.



8

operacionalização da democracia, dentre as quais o ambiente institucional para

fazer com que as políticas governamentais dependam de eleições e de outras

manifestações de preferência (Dalh, 1971, p.3).

Por outro caminho, Joseph Schumpeter chega a mesma conclusão: “O

método democrático é aquele acordo institucional para se chegar a decisões

políticas em que os indivíduos adquirem o poder de decisão através de uma

luta competitiva pelos votos da população” (Schumpeter, 1984, p.336). A

diferença é que Schumpeter leva ao extremo a ideia da competição por votos

como um mecanismo mercadológico no qual a disputa por cargos nas eleições

compara-se às escolhas de mercado feitas em uma sociedade livre.

Para Schumpeter a competição pelo voto dentro do “mercado político”

garante a liberdade. A mesma liberdade que permite discordar das políticas

públicas do governo eleito e, nas próximas eleições, cambiar em direção a uma

nova formação governativa. Podemos observar, dessa forma, que a definição

schumpeteriana para democracia é estritamente procedimental: a democracia

se reduz a um método.

É claro que temos que ir além. Sartori afirma que é necessário passar do

método para as consequências. Portanto seria correto dizer que a teoria

competitiva schumpeteriana define democracia minimamente, para este autor,

o que torna a democracia possível não deve ser confundido com o que torna a

democracia mais democrática (Sartori, 1994, p.214), ou seja, o problema da

participação não se resolve com uma fórmula procedimental.

Embora pertinente, a crítica de Sartori nos leva a outras encruzilhadas,

considerando o problema da participação deveríamos remontar ao início do

debate democrático o que, por si só, extrapola o interesse do trabalho14. Assim

sendo, faz-se necessário um recorte para dar encaminhamento à discussão

14 Muitos autores modernos trabalharam com esta questão cito dois que refizeram a pesquisahistórica sobre a concepção de democracia. O primeiro é Bernard Manin (Manin, 1997) quecomeça com Rousseau, o abade Sièyes e Madison para falar sobre a democracia diretaateniense e, em seguida abrir o capítulo 2 falando sobre o triunfo das eleições para assimchegar aos sistemas representativos não sem antes conduzir o debate por praticamente toda ateoria democrática. O segundo é Richard Katz que, ao se deparar com a impossibilidade dedefinir um valor único para a democracia, conclui pela impossibilidade de imputar superioridadede um sistema eleitoral sobre outro (Katz, 1997, p.4). Assim sendo, passa a estudar desde ademocracia ateniense, passando pela igreja medieval a qual, segundo o autor, inventou muitos

dos sistemas eleitorais, pela ideia de soberania popular coletivista e individualista, pelademocracia liberal e pluralista, pela democracia participativa e aquilo que chamou dedemocracia comunitária (Communitarian democracy ).



9

que nos interessa, qual seja: A democracia procedimental brasileira, e a sua

operação, nela inclusos os mecanismos eleitorais que permitem a

transformação da vontade apurada nas urnas em representação política.

Para sermos mais exatos, o ponto central desse trabalho une a teoria

política, cuja base é a compreensão da competição entre diferentes partidos

para atingir o poder e a doutrina jurídica a qual é guardiã das normas que

permitem a competição. Ou seja, a democracia procedimental brasileira e a

competição política nela estabelecida é fortemente influenciada e, muitas vezes

direcionada, pela interpretação do arcabouço legislativo realizada pelos

tribunais. Antes de entrarmos especificamente nesse aspecto central, vamos

analisar o que poderemos chamar de sistema político brasileiro para

reconhecer como se dá a competição política.



10

3. O Sistema Político Brasileiro.

Podemos entender o sistema político como o alicerce da democracia

procedimental brasileira, assim compreende desde o sistema de partidos até o

sistema eleitoral, passando pela legislação eleitoral e partidária e chegando à

própria estrutura do Estado conforme estabelece a constituição federal de

198815. Dessa forma o Brasil é uma república democrática federativa e

presidencialista e essa é a face moderna do Estado brasileiro.

É de fundamental importância ressaltar que o sistema político brasileiro

opera dentro de um conjunto normativo o qual estabelece, em linhas gerais, a

competição política e desenha os limites do próprio Estado. Por conta disso,

quando alguns autores falam em reforma política poderíamos entender uma

série infindável de reformas. Consequentemente surge a pergunta: Reformar o

que? A república? A democracia? A federação? O presidencialismo?

Em termos estritamente conceituais, a noção de República é aquela em

que o governo exerce o poder em conformidade com a “coisa pública”, ou seja,

a ideia de república subentende a separação entre o público e o particular,

entre o governo e o Estado. Parece-me totalmente fora de consideração

qualquer tipo de questionamento sobre o modelo republicano brasileiro a não

ser no que diz respeito ao déficit de republicanismo no país ao que remeto ao

trabalho de Renato Janine Ribeiro (Ribeiro, 2001b).

No que diz respeito à democracia vimos, no capítulo anterior, um debate

intenso sobre o entendimento a respeito da democracia. Entendo que, apesar

das várias discussões, não há questionamento sobre o “ser democracia”16 o

que muitos desejam é o aprimoramento da convivência democrática e,

15 O Senador Marco Maciel (DEM-PE) entende que a reforma da legislação não deve serincluída na reforma política, acredita que a reforma eleitoral já ocorreu no Brasil com a lei deinelegibilidades (Lei Complementar nº. 64/90); lei dos partidos políticos (Lei nº. 9.096/95 comas alterações dadas pela Lei nº. 9259/96); e a lei das eleições (Lei nº. 9.504/97 com asalterações dadas pela Lei 11.300/06). “Ao contrário das eleitorais, as reformas políticas incluemaspectos mais amplos que extrapolam o que se refere apenas aos sistemas eleitorais e aossistemas partidários. Compreendem o sistema político que inclui: a) as formas de Estado –unitário , federado ou misto; b) as formas de governo – presidencialista, parlamentarista oumisto; c) a esfera de competências dos integrantes do sistema político – União, Estados,Distrito Federal e municípios – e a esfera de atuação dos três Poderes” (Maciel, 2009, p.A-3).16 “A democracia parece emprestar uma ‘aura de legitimidade’ à vida política moderna: regras,

leis, políticas e decisões parecem justificadas e apropriadas quando são ‘democráticas’. Masnem sempre foi assim (...). Um compromisso integrado para com a democracia é um fenômenomuito recente” (Held, 1987, p.1).



11

consequentemente, das regras do jogo. Neste segundo capítulo pretendo

identificar algumas das sugestões para aprimorar a democracia procedimental

brasileira.

Os dois últimos conceitos – federativa e presidencialista – recebem

algumas críticas, por vezes mais pontuais, como o caso da federação17 ou mais

intensas como no caso do presidencialismo18. Embora havendo alguns

embates mais fortes não me parece razoável estabelecer o aprimoramento da

democracia brasileira pautado apenas na transformação do presidencialismo

ou, em menor grau, do federalismo brasileiro19. Portanto, sobre a federação, a

crítica mais pertinente diz respeito à desproporcionalidade da representação

dos estados na câmara federal20. Já o presidencialismo é atacado por vários

flancos.

Dos quatro conceitos o presidencialismo é o alvo mais constante de

críticas. Os adversários mais fervorosos dos presidencialistas são os

parlamentaristas21, para quem uma mudança do sistema de governo traria

melhor governabilidade e evitaria a chamada “paralisia de decisões”. Embora

muitas das críticas sejam pertinentes, penso não haver espaço para mudanças

de tal magnitude na democracia brasileira. Penso que mudanças de grande

monta trariam um período muito grande de acomodações e adaptações sem

contar que seria impossível calcular os reais benefícios da mudança.

Podemos concluir dessa abordagem inicial sobre o sistema político

brasileiro que o modelo constitucional do país – República, democrática,

federativa e presidencialista – salvo algumas objeções não pode ser

responsabilizado por muitas das mazelas comumente atribuídas ao sistema

17 Em especial veja “Os Barões da Federação” de Fernando Abrúcio e “Coronelismo Enxada e

Voto” de Victor Nunes Leal.18 Nos últimos anos a crítica ao presidencialismo brasileiro tem diminuído consideravelmente. Otexto seminal é de Sérgio Abranches (1988) que mostra como o presidente organizava suabase de sustentação através da distribuição de postos na estrutura do Executivo para ganharem governabilidade.19 No que diz respeito à federação, muitas das críticas vêm das áreas do direito tributário efinanceiro os quais primam pela repartição de recursos dentro da federação o que, comosabemos, é fortemente influenciado por um modelo federativo extremamente centralizador.Para esta discussão remeto o leitor para autores que discutem o direito tributário à luz daconstituição de 1988 como Carraza, 2008 e Carvalho, 2007.20 Veja especialmente Nicolau (1997) e Bohn (2006). Aqui também cabem os debates arespeito da questão tributária que não é objeto deste trabalho.21 Por ocasião do plebiscito de 1993 sobre formas e sistemas de governo houve uma grande

produção acadêmica retratando as diferenças e as vantagens de um modelo em relação aooutro. Dessa época veja Manoel Gonçalves Ferreira Filho (1993), José Serra (1993) e ArmandoBoito Jr. (1993).



12

político. Desta feita, resta-nos observar alguns pontos específicos do sistema

político os quais podem ser aprimorados em vista de um modelo mais

competitivo e quiçá mais democrático.

Para tanto há que se falar em algumas reformas pontuais cujo objetivo

principal é dar maior transparência ao jogo democrático brasileiro sem alterar,

de maneira significativa, a competição política. Algumas dessas reformas

exigem mudanças constitucionais por conta do que o debate deve ser muito

intenso.

Em linhas gerais, acredito que a reforma política brasileira deveria ficar

restrita em primeiro lugar a alteração do artigo 14 inciso I da constituição

federal no que diz respeito à obrigatoriedade do voto. Em segundo lugar a

modificação da regra que estabelece a suplência de senador, em terceiro lugar

mudanças pontuais no financiamento de campanhas. Por fim, sem propor

alteração no artigo 23 do código eleitoral, desejo fazer um debate sobre as

suas consequências, objeto do terceiro capítulo desse trabalho.

Evito, neste primeiro momento, o debate sobre a fidelidade partidária22

por entender que o ambiente democrático e competitivo molda o sistema de

partidos e transforma sua atuação, acredito inclusive que esta mudança já está

a caminho23. Sem contar que, como afirma Alberto Rollo: “a fidelidade

partidária é obrigatória por expressa regra constitucional” 24 (Rollo, 2007, p.13).

Ainda, segundo este autor, a fidelidade partidária está prevista inclusive na Lei

nº. 9096 de 1995, o que não existe, e esta é a questão, é a sanção de perda de

mandato à quebra da fidelidade partidária, ou seja, à troca de legenda25.

22 Fidelidade partidária deve ser entendida como o estabelecimento de uma relação entre opolítico e o partido ao qual pertence. Assim, não haveria motivos para que o político trocassede partido. No Brasil é alto o número de políticos que trocam de legenda o que expõe umamazela do sistema partidário brasileiro conforme relata Carlos Ranulfo Melo: “Imagine que umbrasileiro conte a outro cidadão – norte-americano, alemão, ou neozelandês – medianamenteinteressado em política que, em seu país, 30% dos deputados federais eleitos nas últimascinco legislaturas trocaram de partido pelo menos uma vez no curso do mandato. Intrigado, ointerlocutor passará a examinar duas hipóteses: ou bem aquele brasileiro está querendoimpressioná-lo ou bem o Brasil não possui nada parecido com um sistema partidário” (Melo,2004, p.23).23 Em trabalho anterior percorri o caminho contrário em direção a um caos no sistemapartidário, para tanto veja Lepre (2000).24 Cita o artigo 17 § 1º da constituição federal.25 Não podemos confundir fidelidade partidária com disciplina partidária. A disciplina partidáriaé o alinhamento entre a posição do partido e o voto de sua bancada. Sobre este tema vejaFigueiredo e Limongi, 1999.



13

Este motivo levou o Tribunal Superior Eleitoral em decisão polêmica de

27 de março de 2007 e em resposta à consulta nº. 1398 formulada pelo então

Partido da Frente Liberal (PFL) decidir que o mandato pertence ao partido e

que, portanto, os partidos conservam a vaga obtida no sistema proporcional

quando houver transferência de candidato eleito por um partido para outro.

Voltarei oportunamente ao tema, para o momento, o que interessa é que não

vejo motivo para alteração da legislação no que diz respeito à fidelidade

partidária.

Outra abordagem cuja discussão não é pacífica e sobre a qual o

Congresso Nacional se debruça de longa data é a mudança no sistema

eleitoral do país. Embora tenha um projeto em tramitação na Câmara Federal

propondo alterações significativas para o sistema eleitoral brasileiro penso que

a reforma não é adequada. Não há porque acreditar que alteração no sistema

proporcional transformando-o em majoritário ou misto, ou até mesmo a

continuidade do sistema proporcional só que com voto em lista fechada, possa

trazer mais lisura às práticas políticas.

Dentro deste entendimento e também para evitar custos maiores do que

os benefícios trazidos pela mudança, não acredito em modificação do sistema

eleitoral brasileiro26. Sobre isso penso apenas que o fim das coligações nas

eleições proporcionais faria o modelo cumprir seu papel adequadamente, além

do que, evitaria a discussão sobre a necessidade de cláusula de barreira uma

vez que o fato de não haver coligação faz com que o partido tenha que

alcançar sozinho o quociente eleitoral o que dificulta a conquista de cadeiras27.

Outros pontos da reforma política aqui não abordados e que encontram

eco em vasta literatura são: Propaganda política incluindo o horário eleitoral

gratuito, burocracia e procedimentos de tomada de decisão dentro doparlamento e, para terminar, as consequências do sistema político brasileiro

que são o clientelismo e o fisiologismo. Sobre as consequências do sistema

26 Sigo aqui um excelente trabalho sobre as consequências dos sistemas eleitorais nacompetição política, o qual conclui com muita propriedade que: “Não é possível determinar queum método seja melhor que outro. Não há sistema eleitoral perfeito, e sim mais ou menosadequado aos princípios que se querem ou se devem atender” (Klein, 2007, p.27).27 Alguns autores fazem sérias críticas ao excesso de partidos competindo na arena eleitoralbrasileira por conta disso defendem a adoção da cláusula de barreira a qual impediria de ter

representação os partidos com um percentual baixo de votos. Ora, o simples impedimento decoligação nas eleições proporcionais tem o mesmo efeito. Uma boa análise sobre omultipartidarismo brasileiro é de Jairo Nicolau, 1996.



14

político brasileiro haveria necessidade de um outro trabalho somente para o

tema28.

Obviamente que todos os temas de reforma política abordados acima

são importantes. O articulista Clóvis Rossi, da Folha de São Paulo, em artigo

para o jornal levantou um aspecto interessante defendendo mudanças no

sistema eleitoral, para Rossi o sistema atual está produzindo uma

representação medíocre: “Pode piorar com o voto em lista? Pode. No Brasil,

até o péssimo pode ser piorado, sempre. Mas, convenhamos, será preciso um

esforço fenomenal” (Rossi, 2009, p.A-2). O argumento é o seguinte: a

qualidade da representação é ruim, o atual sistema é responsável pela

formação da representação, logo, não custa alterar o sistema para ver como

fica.

O argumento do articulista da Folha de São Paulo é até razoável, mas é

preciso buscar mais informações para justificar uma alteração cujo custo pode

ser maior do que o benefício. Um desses argumentos é que os partidos

políticos no Brasil têm uma deficiência congênita de funcionamento. A

alteração no sistema eleitoral não vai modificar o funcionamento da máquina

partidária cuja principal característica é o total desenraizamento em relação à

sociedade.

Seguindo este caminho a literatura chama de “fragilidade partidária” a

total falta de consistência do sistema partidário brasileiro o que dificulta a

institucionalização dos partidos no país. Este tema foi trazido originalmente por

Giovanni Sartori no prefácio à edição brasileira de sua obra sobre sistemas

partidários: “perdura a conclusão de que o sistema partidário brasileiro não

revela uma consolidação estrutural” (Sartori, 1982, p.18)29.

O fato é que há necessidade do fortalecimento dos partidos, para tanto énecessário mudanças, resta aos estudiosos saber qual mudança é mais

adequada para o Brasil. Voltando ao argumento do jornalista da Folha de São

28 Para quem deseja se aprofundar mais dentro desse tema veja: Bezerra (1999), Giambiagi(2007), Graham (1997), Novaes (1994), Schwartzman (1988). Para a análise histórica: Faoro

(1991), Holanda (1995), Leal (1986).29 Veja ainda: Lamounier e Meneguello (1986), Mainwaring (2001), Nicolau (1996) e Souza(1990).



15

Paulo, já imaginou como seria a escolha dos nomes para ocupar os primeiros

lugares da lista nos partidos brasileiros30?

No entendimento que advogo a consolidação do sistema partidário vem

com o tempo. Algumas alterações podem ocasionar uma mudança de

comportamento que leve a outras encruzilhadas dificultando ainda mais o

estabelecimento de um modelo competitivo mais avançado. Por conta disso

defendo alterações minimalistas. É preciso amadurecer ainda mais a

democracia brasileira. Não podemos ficar ao sabor de mudanças conjunturais.

Nessa mesma linha de raciocínio o cientista político Carlos Ranulfo de

Melo, em entrevista para o jornal Folha de São Paulo sobre a correlação entre

reforma política e corrupção, afirma que a reforma política é uma panaceia,

pois não há nenhum caso de país que tenha acabado com a corrupção fazendo

reforma política. Para Melo mais urgente do que a reforma política é exigir mais

transparência da administração pública e do Congresso Nacional. A punição

exemplar para os envolvidos em corrupção também é mais eficaz do que uma

ampla modificação do sistema político. (FSP,29/04/09, p.A-6).

Por conta disso, faço a opção por mudanças minimalistas as quais não

excluem a necessidade de reformar o sistema político brasileiro, embora com

uma ênfase maior na manutenção da estabilidade da competição política. A

busca por soluções adequadas aos anseios da sociedade exige um debate

claro e firme sobre o que pode e deve ser alterado31. Penso que um dos

grandes desafios da democracia brasileira é construir um sistema partidário

que tenha vinculação sólida com os interesses da sociedade.

Muitas das mudanças sugeridas por aqueles que advogam em prol de

uma reforma política mais abrangente têm em mente a ideia de que

modificação das regras traria como consequência o fortalecimento do sistemapartidário32. Minha posição é de que a consolidação do sistema de partidos

30 Veja a esse respeito o artigo do filósofo José Arthur Giannotti, para quem: “Em tese, aproposta de eleições em lista fechada reforça o sistema partidário. Mas hoje não equivale areforçar a corrupta burocracia partidária?” (Giannotti, 2009, p.7).31 Um dos maiores problemas enfrentados pelo país é o número excessivo de cargos emcomissão nas três esferas de poder. O maior salto de qualidade na administração públicabrasileira se consolidará quando este fato for enfrentado, penso, inclusive, que a verdadeirareforma política brasileira poderia ser uma reforma do Estado. O jornal Gazeta do Povo trazdados interessantes sobre o número de comissionados em diferentes países, no estado do

Paraná e entre os diferentes municípios do Paraná. (GP, 15/09/08, p.13).32 Observe sobre isso a conclusão de Jairo Nicolau, para quem o multipartidarismo brasileironão tem correlação com o sistema eleitoral proporcional de lista aberta: “Podemos então



16

depende da continuidade do ambiente competitivo sem alterações que possam

ocasionar retrocesso antes mesmo de avanço.

Por conta disso, a primeira sugestão de mudança que entendo

adequada e merecedora de crédito é a modificação constitucional em direção

ao voto facultativo. Penso que antes de discutir se o voto é um direito ou um

dever, o que mais me aflige no modelo de voto obrigatório é a questão da

qualidade do voto. O significado mais claro de eleições livres embute a ideia de

que cada cidadão deve ter consciência plena de seus atos, portanto o voto

facultativo deixa a cargo de cada um a verdadeira reflexão sobre os atos e as

conseqüências do exercício do voto. Dessa forma, corroboro o que afirma

Cícero Araújo “(...) a livre consciência do eleitor, sua espontaneidade, digamos

assim, define a qualidade de seu voto” (Araújo, 2006, p.87).

Sem desmerecer os argumentos daqueles que acreditam que a parcela

da população que deixaria de votar seria justamente as camadas mais

marginalizadas da sociedade e que, portanto, deixariam de estar

representadas, penso que, não há dados estatísticos que informem que

candidatos eleitos por setores marginalizados trabalhem no Congresso

Nacional em prol de seus eleitores33. Pelo contrário, muitos dos eleitos por

setores marginalizados acabam representando grupos de interesse bastante

organizados.

Uma observação importante é que o voto facultativo é defendido ou

atacado por distintos segmentos da sociedade. Os grupos que o defendem são

heterogêneos e, mesmo dentro de um mesmo partido, há defensores e críticos

à sua adoção. Na parcela da população, segundo pesquisa mais recente do

datafolha sobre o tema, 50% dos eleitores brasileiros são contra o voto

obrigatório e 45% a favor os outros 5% refletem os indiferentes e aqueles quenão souberam opinar34. É claro que a pesquisa reflete o ânimo do eleitor o qual

concluir que o sistema eleitoral brasileiro não é a causa da fragmentação partidária.” (Nicolau,1996, p.62).33 Ainda sobre esta questão: “Quanto ao efeito da abstenção sobre as decisões de governo, emespecial as políticas públicas, os dados empíricos não são claros. Mesmo com informaçõesinconclusivas, há quem pondere, tendo em conta, por exemplo, a história do desempenho deEstado como o brasileiro para diminuir as desigualdades sociais – mesmo em tempo dedemocracia, mas com voto obrigatório – que o impacto de um comparecimento eleitoral amplo

e variado é nulo ou irrelevante” (Araújo, 2006, p.88).34 Disponível em <http//:datafolha.folha.uol.com.br/po/ver_po.php?session=277> acesso em13/05/09.



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muitas vezes considera os custos/benefícios de ir votar. Como muitos

acreditam que o voto não altera a realidade, votar torna-se custoso35.

O fato é que uma análise objetiva exige a preocupação com alguns

detalhes, assim sendo, o que me parece bastante razoável na defesa do voto

facultativo é que a competição política tenderia a se modificar em direção à

“busca pelo eleitor” uma vez que no modelo obrigatório o “cliente” irá “as

compras” independentemente da “mercadoria” à sua disposição. No modelo

facultativo os partidos terão um trabalho a mais que é fazer com que o eleitor

tenha motivo para votar, para tanto terão que “suar a camisa” para convencer o

eleitor de que vale a pena sair de sua casa para depositar o voto na urna.

Penso que a qualidade do debate seria alterada para melhor quando o

eleitor tem a faculdade de exercer o voto. Muitos dos defensores do voto

obrigatório ainda têm em mente um modelo em que o Estado deve tutelar seus

cidadãos a ponto de fazer por eles tudo aquilo que, em verdade, deveria ser

obrigação do próprio cidadão36. Está na hora de exigir mais do próprio cidadão

e fazer dele senhor do processo eleitoral como bem lembrado pelos editores da

Folha de São Paulo quando afirmaram: “O indivíduo que vota apenas por

obrigação não se coloca no papel de soberano, e sim de subordinado no

processo político” (FSP, 26/04/09, p.A-2).

Seguindo este entendimento, parece-me que a opção pelo voto

facultativo dará mais qualidade a democracia brasileira. Vai alterar a

competição partidária na medida em que o novo eleitor terá características

diferenciadas as quais deverão ser trabalhadas pelos partidos na busca pelo

voto. Penso que a grande modificação será na qualidade da representação

embora não haja dados concretos para medi-la.

35 A mesma pesquisa do datafolha citada na nota acima faz referência à motivação para votar.Na análise da série histórica percebe-se que no ano de 1989, primeiras eleições diretas paraPresidência da República depois de 29 anos, quando perguntados se iriam votar se o voto nãofosse obrigatório, 54% responderam que iriam mesmo não sendo obrigados a votar, já em1994 o número caiu para 49%, em 1998 50% iriam votar, em 2006 48% disseram que iriamvotar. Observe que a eleição de 1989 trouxe uma motivação que impulsionou o eleitor àsurnas.36 Assim entende Renato Janine Ribeiro quando afirma: “Mas, se vemos afastar-se de nós opaternalismo, o coronelismo, em suma, as forças tradicionais de opressão, ao mesmo tempocrescem a indiferença, o descaso pela coisa pública – e o risco do voto facultativo é que eleendosse ou favoreça esse alheamento já tão estimulado pelos avanços da vida privada, emdetrimento da coletiva. Sem dúvida, a existência de um imperativo legal não basta para deter

esse movimento; nem é a penalidade prevista em lei o melhor meio para reverter esseesvaziamento da vida pública; mas é esse perigo o que devemos ter mais em mente” (Ribeiro,2003, p.181).



18

Outra modificação minimalista, mas que altera a qualidade da

democracia é a extinção do cargo de suplente de senador. Para uma

modificação como essa se faz necessária alteração no texto constitucional. O

senador Eduardo Suplicy (PT-SP), no projeto de lei nº. 029/95 sugeriu a

instituição de eleições diretas para suplentes de candidatos ao Senado

Federal, já o ex-senador Sérgio Machado (PSDB-CE) no relatório final da

comissão temporária interna encarregada de estudar a reforma política sugeriu

alteração do artigo 56 da Constituição Federal de 1988 para disciplinar a

substituição do Senador no caso de vacância37.

Além das propostas dos senadores há também projetos iniciados na

Câmara dos Deputados como a Proposta de Emenda Constitucional nº.

354/9638, do então deputado, hoje senador, Arthur Virgílio (PSDB-AM) que

propunha a alteração dos artigos 46, 56 e 79 da Constituição Federal retirando

do Vice-presidente da República e dos suplentes de Senador a condição de

sucessores dos respectivos titulares39.

Em uma democracia competitiva não há motivo para existirem

representantes sem voto. Hoje no Senado Federal temos 16 senadores que

não foram eleitos para os mandatos40. Observe que em uma bancada de 81

senadores 16 não tiveram votação popular o que dá um percentual de 20% da

bancada. Algo absurdo ao se imaginar que o Senado Federal pode alterar

propostas da Câmara e, inclusive ter iniciativa de projetos de lei41.

37 Disponível em: http://www.senado.gov.br/web/relatorios/cesp/refpol/relat13.htm acesso em14/05/09.38 Disponível em: http://www2.camara.gov.br/internet/proposições acesso em 14/05/09.39 Referido projeto de emenda constitucional foi arquivado em fevereiro de 1999.40 São os seguintes Senadores: Aldemir Santana (DEM-DF); Antonio Carlos Jr. (DEM-BA);Flexa Ribeiro (PSDB-PA); Gilberto Goellner (DEM-MT); Gim Argello (PTB-DF); Jefferson Praia(PDT-AM); João Pedro (PT-AM); João Tenório (PSDB-AL); José Nery (PSOL-PA); Lobão Filho(PMDB-MA); Mauro Fecury (PMDB-MA); Neuto de Conto (PMDB-SC); Paulo Duque (PMDB-RJ); Roberto Cavalcante (PMDB-PB); Valter Pereira (PMDB-MS); Wellington Salgado (PMDB-MG). Esta é a relação para o mês de maio de 2009, como há alterações constantes, o númeropode variar. Recentemente com a cassação dos Governadores da Paraíba e do Maranhão peloTSE, dois Senadores assumiram as vagas em seus estados deixando o Senado.41 O jornalista Fernando Rodrigues ao se referir ao peso que o Senado ocupa em relação àCâmara afirmou: “O Senado há muito abandonou sua função revisora. Trabalha como se fosseuma Câmara de Deputados mais rica – só 81 cadeiras e o mesmo orçamento gordo para serdividido entre menos bocas” (Rodrigues, 2009-A, p.A-2). Ainda sobre o peso do Senado e

também do Judiciário: “No Brasil não há bicameralismo com Casa revisora. Esse papel ora éda Câmara ora é do Senado. Instala-se uma confusão, pois o Judiciário, muitas vezes, torna-sea Casa revisora” (Berzoini e Genoíno, 2009, A-3).



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Cabe ainda salientar que uma bancada de 16 Senadores só não é maior

que a bancada do PMDB na casa. Nenhum dos demais partidos alcança este

número de representantes o que mostra a extrema insensatez do modelo.

Observe também que alguns estados, como é o caso do Amazonas, Distrito

Federal, Maranhão e Pará têm hoje dois terços de suas bancadas com

suplentes.

Há casos complicados como o do Ministro das Comunicações Hélio

Costa cujo suplente, Wellington Salgado, é o verdadeiro detentor do mandato,

inclusive com participações em CPIs. Aliás, os suplentes tornam-se Senadores

de fato, com a licença dos titulares gozam de todas as prerrogativas

reservadas pela legislação ao seu mandato como direito a voto e a palavra no

plenário e nas comissões, inclusive contando com foro privilegiado, gabinete

particular, automóvel com motorista, verba indenizatória e etc.

Portanto, é de fundamental importância a extinção da figura do suplente

de Senador. Não é possível cidadãos sem voto serem responsáveis por muitas

das decisões que afetarão a sociedade brasileira. A solução para o caso da

vacância da vaga do Senador é que é um problema. Na hipótese de haver

eleição para o cargo de suplente, como sugeriu o Senador Eduardo Suplicy, a

maior dificuldade seria a disposição, por parte dos políticos, de concorrer a um

cargo sem mandato. Como no Brasil os partidos não têm quadros à disposição

para uma tarefa como essa, não seria fácil a adoção da medida.

A mecânica, caso se adote a solução acima, não seria tão complexa,

assim o eleitor disporia de dois votos quando a renovação é de 1/3 do Senado

Federal e de quatro votos quando a renovação é de 2/3 da casa. Nesse modelo

o eleito para a suplência pode não pertencer ao grupo político do titular o que

restringiria o movimento deste último em direção ao “abandono” do mandato42.Outra solução, em caso de vacância da vaga de Senador, seria a

condução para o mandato do segundo colocado nas eleições. Como as

eleições para o Senado Federal são majoritárias não haveria grande

dificuldade. Nesse modelo o titular também não teria incentivos para licenciar-

se do mandato uma vez que seu adversário poderia ocupar sua posição. Por

42 A eleição para a Vice-presidência da República, na vigência da Constituição de 46, eraseparada da eleição para a Presidência da República. João Goulart, por exemplo, era viceeleito de Jânio Quadros, mas não pertencia ao seu grupo político.



20

motivo de simplificação, a melhor solução seria adotar esta segunda hipótese.

Com certeza haveria a valorização do mandato de Senador e,

consequentemente, da representação43.

O tema mais difícil a ser enfrentado neste capítulo tem um nome, a

saber: financiamento de campanhas. A questão é extremamente delicada e

complexa uma vez que o uso abusivo de recursos pode transformar uma

democracia em uma plutocracia44. Embora essa afirmação tenha uma

conotação muito forte, não há como imaginar uma campanha eleitoral a custo

módico45. Por conta disso, muitos defensores da reforma política incluem como

um de seus pilares de sustentação a alteração nos mecanismos de

financiamento de campanhas, para tanto, alguns advogam a tese do

financiamento público integral das campanhas políticas, outros acreditam que a

melhor solução é o aperfeiçoamento do atual sistema.

Deve-se destacar, neste primeiro momento, que o financiamento de

campanhas no Brasil não é totalmente privado. No Brasil podemos afirmar que

existe um modelo misto, assim leciona Paulo Adib Casseb para quem a

legislação mantém um modelo privado de financiamento, “embora existam o

fundo partidário e a disponibilidade de horário reservado no rádio e TV”

(Casseb, 2007, p.56). Portanto, pelo lado do financiamento privado, temos

doações para campanha tanto de pessoas físicas como de pessoas jurídicas,

pelo lado do financiamento público temos o fundo partidário e o horário eleitoral

gratuito.

Mesmo dentro de uma visão minimalista de reforma política não

podemos negligenciar o fato de que o financiamento da política, não só das

campanhas, tem influência decisiva no modelo competitivo de democracia. Ou

seja, um dos elementos centrais que possibilitam o funcionamento da

43 Outra solução poderia ser a eleição especial para o mandato de Senador quando houver arenúncia ou o falecimento do titular. Em caso de licenciamento, a bancada do estado ficariaprejudicada. Com esta solução o custo para abandonar o mandato também seria mais alto.44 No Brasil há extensa previsão normativa para coibir o chamado abuso de poder econômico epolítico. A começar pelo disposto no artigo 14 §§ 9º e 10º da Constituição Federal, tambémdisciplinado na legislação ordinária no artigo 237 e parágrafos do Código Eleitoral, no artigo 22e seguintes da Lei Complementar 64/90 e também o artigo 40 e seguintes da Lei 9.504/97 quetrata da propaganda eleitoral, inclusive os artigos com redação dada pela Lei 11.300/06.45 Em levantamento realizado pelo cientista político David Samuels com base nos dados do

TSE e da US Federal Election Comission revela dados interessantes que indicam que ascampanhas brasileiras são tão caras quanto as americanas. Isto descontado o uso abusivo decaixa dois que deve ser maior no Brasil do que nos EUA. (Samuels, 2006, p.138-139).



21

democracia é o mecanismo de arrecadação e gasto o qual torna possível

operacionalizar a escolha de representantes, dessa forma, assim se manifesta

Bruno Wilhelm Speck:

“A competição por votos seria impossível sem osrecursos necessários para convencer o eleitor. Odinheiro tem um papel positivo na competiçãopolítica, mas também há riscos decorrentes dofinanciamento político” (Speck, 2006, p.154).

No que diz respeito à influência do dinheiro na competição política não

devemos ser ingênuos a ponto de acreditar que haverá um modelo ideal em

que a distribuição de recursos acorreria a todos os competidores

indistintamente. No ambiente capitalista a ingenuidade pode resultar em

adoção de medidas mais nefastas do que aquelas que buscamos coibir.

É nesta perspectiva que as sugestões em direção à adoção do

financiamento público puro de campanhas deve ser observada. O argumento

mais importante dos defensores do financiamento público é o de que afastaria

os efeitos da influência econômica sobre a política uma vez que acabariam as

doações privadas. Este argumento apresenta, logo de início, uma ingenuidade,

ou seja, a de se imaginar que o financiamento público eliminaria o caixa dois46.

Penso que o fato de optarmos por financiamento público exclusivo não

acaba com a influência do poder econômico47. Para que essa influência

diminua é imprescindível uma melhor fiscalização nos gastos de campanha. As

distorções existentes no modelo de financiamento privado podem ser corrigidas

com controle mais eficiente das prestações de contas das campanhas e,

obviamente com punições severas.

46 Cláudio Weber Abramo afirma que a proposta de financiamento público exclusivo se baseiana noção de que, eliminando a possibilidade de empresas privadas financiarem legalmentecampanhas eleitorais, desapareceria a motivação para que influenciassem as decisões degoverno. “Em outras palavras, imagina-se que uma estipulação legal qualquer eliminaria umamotivação material. Ora, deveria ser claro que os interesses privados sempre agirão ao lado doEstado na busca da satisfação de seus pleitos. Se não puderem fazer isso legalmente, o farãoilegalmente” (Abramo, 2007, p.A-3).47 Acabar com a influência do poder econômico no ambiente capitalista é como enxugar gelo,ao contrário do que afirmou o Ministro da Justiça, Tarso Genro, para quem “a redução depreços de obras públicas e o barateamento das campanhas são efeitos esperados dofinanciamento público das eleições” (FSP, 08/05/09, p.A-4). O elevado preço de obras públicas

tem a ver com o excesso de burocracia, com o fisiologismo patrocinado pelo executivo e pelaineficiência administrativa do governo. Não podemos esquecer que doações pelo caixa doispodem ser mais relevantes para chegar a conclusão do Ministro.



22

Dentro desse argumento é possível ao TSE fazer auditoria especial, por

sorteio, de contas de campanha. Os partidos e candidatos sorteados teriam

suas contas verificadas a fundo inclusive com cruzamento de dados entre a

Justiça Eleitoral, o Tribunal de Contas da União e a Receita Federal48. Nessa

direção o ex-presidente do TSE Carlos Velloso argumentou: “As prestações de

contas deveriam ser feitas mensalmente. Além disso, a Justiça deveria contar

com o auxílio de auditorias do TCU e da Receita” (FSP, 05/04/09, p.A-6).

Acredito que modificações minimalistas, também no que diz respeito ao

financiamento de campanhas, são muito mais adequadas para o Brasil do que

mudanças drásticas. É preciso parar com a hipocrisia, “A lógica que governa o

financiamento eleitoral não é a lógica das leis, mas a lógica do mercado, da

oferta e da procura” (Abramo, 2007, p.A-3). É mais interessante saber quem

financia quem do que cair na armadilha muito bem desenhada por Casseb:

“Outro argumento que merece reflexão refere-se aoinjusto enriquecimento de alguns, beneficiadospelo dinheiro público. Os elevados custos dascampanhas eleitorais derivam, em boa parte, dosaltos valores cobrados pelas empresas demarketing político; pelos serviços prestados pelos

profissionais da área de publicidade; pelos preçosdas várias modalidades de propaganda, comooutdoor , cartazes, placas, folhetos, camisetas,brindes e recepções” (Casseb, 2007, p.59-60, grifomeu).

Veja que no sistema de financiamento público exclusivo o indivíduo,

indistintamente, financia partidos e candidatos os quais abomina. Seria um

absurdo impedir que a idiossincrasia individual optasse por um em detrimento

do outro, mas é isso que os advogados do financiamento público desejam,“pois seria imposta aos indivíduos a proibição de doações às campanhas dos

partidos que representam suas convicções políticas” (Casseb, 2007, p.65).

Seguindo nessa direção é de fundamental importância que a sociedade

tenha bem claro que contribuir para campanhas faz parte do jogo democrático.

48 A Folha de São Paulo traz matéria sobre um projeto de resolução do TSE, elaborado portécnicos da área jurídica e de auditoria do Tribunal, com vistas à melhorar a fiscalização sobre

as doações de campanha. Uma das modificações exige que os partidos prestem contas dascampanhas separadamente de outras contas e que haja uma conta corrente específica só parareceber doações. (FSP, 03/05/09, p.A-8).



23

A sociedade brasileira precisa avançar em direção a uma convicção mais firme

a respeito do financiamento das campanhas e dos partidos e, obviamente exigir

a contrapartida que é maior transparência na prestação de contas49.

David Samuels fez uma comparação interessante entre o financiamento

de campanhas no Brasil e nos EUA, uma das observações é de que no Brasil

são poucos os atores que se dispõe a doar para campanhas, ao contrário dos

EUA onde o número de doadores é alto e as doações menores. Assim chamou

de mercado relativamente fechado o de financiamento de campanhas no Brasil

em contraste com o mercado mais aberto dos EUA cuja proporção de doadores

chega a 10% da população em face de menos de 0,1% no caso do Brasil

(Samuels, 2006, p.146).

Dados mais recentes levantados pela Folha de São Paulo revelam que

em 2008 cada candidato – eleições municipais – teve média de 2,6 doadores.

Em 2006 – eleições nacionais – a média foi de 8,6 doadores. Em contraste com

os EUA cuja campanha presidencial foi bombardeada com doações pequenas

e individuais pela internet. Barack Obama registrou um total de 3,5 milhões de

doadores individuais dos quais 2,5 milhões contribuíram com menos de

duzentos dólares. John McCain teve um milhão de doadores de quantias

inferiores a duzentos dólares (FSP, 06/05/09, p.A-6).

Para os americanos a participação com colaboração faz parte do jogo

democrático. No Brasil, a natureza fechada da colaboração indica que os

candidatos estão mais próximos de seus financiadores, “ao contrário dos

Estados Unidos, onde os candidatos estão familiarizados com alguns mas não

com todos os contribuintes. Isso sugere que o financiamento de campanhas no

Brasil é, em grande medida, ‘voltado para serviços’, mais do que ‘voltado para

a política’” (Samuels, 2006, p.147).O mandato de serviços é aquele em que o representante vincula-se ao

financiador para trabalhar como verdadeiro despachante de seus interesses. O

mandato voltado para a política é aquele em que as questões públicas serão

discutidas em primeiro lugar50. Nas palavras de David Samuels:

49 Em editorial o jornal Folha de São Paulo sugeriu medidas para aprimorar o financiamentoeleitoral, a saber: Prestação de contas on-line , identificação do doador em todos os casos

inclusive quando a doação ao candidato passa pelo partido, autorização de doações pelainternet e fixação de teto para doação por empresas. (FSP, 19/04/09, p.A-2).50 Dois bons trabalhos sobre o mandato de serviços no Brasil: Bezerra, 1999 e Kuschnir, 2000.



24

“As contribuições que têm como objetivo influenciaras políticas públicas dominam o mercado dosfundos de campanha nos Estados Unidos:indivíduos e PACs (Comitês de Ação Política, sigla

em inglês) doam dinheiro na esperança deinfluenciar o ponto de vista de um candidato emrelação a uma política pública em particular, como oaborto ou o controle de armas. Isso não significaque as contribuições ‘visando serviços’ nãoexistam: indivíduos ou firmas particulares podemtambém contribuir para uma campanha naesperança de obter um ‘pagamento’ direto.Entretanto, no Brasil, esta última dinâmicapredomina claramente: os doadores de campanhaesperam algum ‘serviço’ específico que só umfuncionário público pode oferecer em troca de seuinvestimento” (Samuels, 2003, p.381).

Por conta disso é de fundamental importância que a sociedade tome

consciência de sua responsabilidade quando está em vigor o modelo de

financiamento privado de campanhas. Sobre isso, assim se refere o jornalista

Fernando Rodrigues:

“Uma característica marcante da eleiçãopresidencial americana no ano passado foi ainsistência diária dos candidatos pedindo dinheiro.Na TV, rádio e internet, Barack Obama, o vencedor,teve cerca de 3,5 milhões de doadores diferentes.(...). Como comparação, ao ser reeleito em 2006,Lula teve 1319 doadores. O tucano José Serraganhou o governo de São Paulo com apenas 55doadores diferentes. Os dados são oficiais do TSE.Nesta semana, a Folha revelou que as empresasdoadoras de campanha têm depositadovigorosamente nas contas bancárias dos partidos

políticos. Ocultam assim os nomes dos candidatosreceptores de recursos na ponta final.O TSE pretende apertar os controles. Nenhumpartido considerou positiva a iniciativa da JustiçaEleitoral. Querem opacidade nas contas decampanha. Não ocorre a nenhuma agremiaçãopolítica ajudar a criar uma cultura da doaçãofinanceira durante os períodos eleitorais. Trata-sede uma forma clássica de incentivar a participaçãodos cidadãos na vida partidária. Quem doa R$ 10ou R$20 a uma legenda ou candidato ficacomprometido. Cobrará responsabilidade dos

eleitos. Aí está o problema. Os políticos querem



25

distância dos eleitores interessados em cobrarpromessas.Poucos – se é que ainda existe algum – tampoucoteriam coragem de aparecer em público pedindodinheiro para suas campanhas. O mais fácil é seacomodar na habitual preguiça cívica. Defender ofinanciamento público exclusivo e, enquanto nãocola esse novo despautério, receber dinheirocamuflado por meio dos partidos políticos”(Rodrigues, 2009-B, p.A-2).

Por conta dessa habitual “preguiça cívica”, como chamou o jornalista

Fernando Rodrigues, tantos problemas aparecem no que diz respeito ao

financiamento de campanhas, embora se tratando de uma esfera

extremamente delicada, adotar medidas sem um estudo aprofundado dos

reflexos em toda a competição política é desaconselhável. É por isso que

chamo a atenção para mudanças mais tópicas, cuja principal característica é

possibilitar maior transparência e controle dos recursos de campanhas

políticas, como muito bem sugerido por Casseb:

“As distorções do sistema de financiamento privadodas campanhas políticas devem ser corrigidas nãopela sua supressão, mas sim pela criação demecanismos de controle mais eficientes etransparentes; pela atuação mais incisiva dos meiosde comunicação, divulgando ostensivamente osvalores arrecadados pelos partidos, e também pelaimplementação de vedações limites de despesas ede vinculação entre as despesas e a provadocumental da doação recebida” (Casseb, 2007,p.60).

Portanto, não existe mágica, o amadurecimento da democracia caminha

pari passu com o amadurecimento das práticas democráticas feitas e exigidaspela sociedade. Não é mais possível delegar ao Estado muitas das tarefas que

são de responsabilidade do próprio cidadão. Uma democracia moderna exige

muito do cidadão. Está na hora da sociedade exigir dos governos prestação de

contas de seus atos e gastos.

Neste terceiro capítulo pretendi mostrar que a competição política está

conformada por uma série de regras procedimentais que possibilitam que as

disputas sejam realizadas dentro de um ambiente em que permanece aescolha livre do cidadão. Por conta disso, os debates sobre a reforma política



26

pretendem aprimorar o jogo político. Muitos dos debatedores acreditam que

tudo está perdido e que apenas com grandes modificações será possível fazer

o jogo funcionar direito. Outros, pelo contrário, acreditam que as contínuas

pugnas dentro do ambiente democrático levam à consolidação do próprio

modelo sem a necessidade de alterações substanciais nas regras do jogo.

Não podemos esquecer que a democracia brasileira é relativamente

nova. É preciso mais tempo para a consolidação do sistema partidário. É

preciso mais tempo para que os cidadãos se acostumem em exigir

transparência da administração pública. É preciso mais tempo para que o

cidadão se acostume a responsabilizar os partidos pela má gestão de recursos

públicos51. Embora precisemos de mais tempo, não há desculpas para protelar

algumas medidas necessárias, por exemplo, o Brasil não consegue mais

suportar a impunidade52, não aceita mais privilégios indevidos de alguns, clama

por uma gestão verdadeiramente republicana do Estado.

A democracia procedimental é de fundamental importância para que o

país alcance esse intento. Sua contribuição ilumina o debate democrático e o

jogo político. Dessa forma, sugeri algumas alterações, as quais, imagino, sejam

bem aceitas pelos competidores. Portanto, é preciso uma reforma que não

altere em demasia o ambiente competitivo, cujo resultado pode ser um

retrocesso, mas que possibilite uma maior autonomia da sociedade em relação

ao jogo político. Vai nessa direção a sugestão pela adoção do voto facultativo e

pela manutenção do financiamento privado de campanhas com pequenas

alterações no controle do processo.

Com base nessas críticas pontuais à reforma política, entendo ser

possível ganhar em qualidade de debate. O grande problema é construir no

Brasil uma verdadeira cultura de democracia competitiva em que as vantagens

51 Recentemente, por conta dos fatos ocorridos no Parlamento Britânico sobre verbas utilizadasem benefício particular por alguns parlamentares, assim se manifestou Rodney Barker,professor da London School of Economics “É somente em democracias que é possíveldescobrir o que os políticos fazem e estão aptos a fazer. Só no sistema democrático é possívelver as falhas dos líderes, e por isso há um paradoxo, porque as pessoas acham que o sistemanão funciona. Na Arábia Saudita, China ou em Mianmar há enorme índice de corrupção, e,embora cidadãos e jornalistas saibam disso, não se manifestam porque são ameaçados ou atéassassinados” (FSP, 07/06/09, p.A-21).52 O ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal, Marco Aurélio Melo é um pouco mais otimista:

“O sentimento de impunidade está excomungado. Isso eu garanto. No que depender daJustiça, teremos uma eleição com tratamento igualitário aos candidatos e, quem sabe, umoutro Brasil que não este que estamos vivenciando” (Veja, 14/06/06, p.15).



27

advindas da máquina pública não sejam determinantes para as vitórias

eleitorais. Precisamos ainda desvincular o público do particular53. Para isso

nada melhor do que a continuidade democrática, sem grandes solavancos.

O ponto nodal a que faço referência até aqui é o de que não podemos

fazer intervenções extremas no sistema político de forma a impedir a

consolidação do modelo competitivo. O fato é que no Brasil, nos últimos

tempos, outro ator vem utilizando suas prerrogativas e alterando a competição

política. Este é o interesse que move o próximo capítulo, qual seja: Os

Tribunais passam a legislar e alteram significativamente o comportamento dos

políticos. Para quem, como eu, que torce o nariz para grandes alterações,

como fico neste novo cenário?

53 Sobre isso não posso deixar de citar a obra do jurista Raymundo Faoro para quem os “donosdo poder” são representantes de um Estado que confunde o bem público com o bem particularcriando verdadeiros estamentos burocráticos os quais fortalecem grupos a partir da ocupaçãodo Estado, conforme Faoro: “O fechamento da comunidade (estamental) leva a apropriação deoportunidades econômicas, que desembocam, no ponto extremo, nos monopólios deatividades lucrativas e de cargos públicos” (Faoro, 1991, p.47). Após 50 anos da publicação desua obra, nada mais atual. A história, contada por Faoro, fez nascer um modelo burocrático deEstado do qual ainda não nos livramos. Observe a atualidade desta passagem: “A corte,

povoada de senhores e embaixadores, torna-se o sítio preferido dos comerciantes, todos,porém, acotovelados com a chusma dos pretendentes – pretendentes de mercês econômicas,de cargos, capitanias e postos militares” (Faoro, 1991, p.81).



28

4. Os Tribunais e o Jogo Político.

A face mais moderna do Estado contemporâneo tem suas raízes no que

prelecionava alguns autores clássicos do pensamento político como John

Locke (1632-1704) e Montesquieu (1689-1755). Foi com base nestes dois

pensadores que a estrutura Monárquica dos séculos XVII e XVIII teve suas

entranhas descortinadas, como consequência, percebeu-se que a estrutura do

Estado antigo era insuficiente para atender as demandas do novo mundo que

surgia.

Temos nestes dois pensadores os precursores daquilo que se

convencionou chamar de teoria da divisão dos poderes cuja fórmula mais

eficiente foi trazida por Montesquieu que afirmava que para evitar a tirania nada

melhor do que um modelo em que não haja concentração de poderes nas

mãos de um soberano absolutista. Dessa forma, considera a existência de três

poderes no Estado, a saber: O Legislativo, o Executivo e o Judiciário, sua

doutrina é, pois, da tripartição dos poderes.

A contribuição de Montesquieu foi fundamental na direção que tomou

tanto a revolução francesa de 1789 quanto o constitucionalismo americano de

1787. Por este motivo, França e Estados Unidos criaram as bases inspiradoras

da democracia nascente em que o princípio da divisão dos poderes aparece

com muita ênfase. Nos Estados Unidos, em especial, por sua característica

liberal, aparece um modelo tripartido em que se admite atuação política por

parte da Corte de Justiça. Assim:

“Como as revoluções americana e francesa

influenciaram o curso histórico de outros tantospaíses, é possível tomar França e Estados Unidoscomo dois modelos principais de definição doJudiciário moderno, que inspiraram a formação dosdemais Estados liberal-democráticos nos séculosXIX e XX: a experiência francesa, mais republicanado que liberal, modernizou a função de justiçacomum do Judiciário mas não lhe conferiu poderpolítico; a americana, mais liberal do querepublicana, não só atribuiu à magistratura aimportante função de prestação de justiça nosconflitos entre particulares como elevou o Judiciário

à condição de poder político” (Arantes, 2007, p.82).



29

Nos tempos modernos, o poder político do Judiciário tem assumido,

cada vez mais, uma postura ativa dentro do Estado. Seguindo o modelo

desenhado pela Constituição americana em que o poder político do Judiciário

decorre de sua capacidade de controlar os atos normativos dos demais

poderes, o modelo brasileiro também tem no Judiciário um importante ator

dentro da esfera política54.

Para Arantes a função conhecida como judicial review ou controle de

constitucionalidade das leis “coloca o Judiciário em pé de igualdade com os

demais poderes, exatamente naquela dimensão mais importante do sistema

político: o processo decisório de estabelecimento de normas (...) capazes de

impor comportamentos” (Arantes, 2007, p.84). Este autor chamou de terceiro

poder político do Estado o modelo em que o Judiciário tem papel atuante para

o equilíbrio do jogo político.

No Brasil, nos últimos anos, o Judiciário tem aparecido com força na

tomada de algumas decisões que importam uma mudança no comportamento

da sociedade. Esse ativismo político da magistratura aparece bastante claro

nas decisões polêmicas do Supremo Tribunal Federal55. Portanto percebemos

que a atuação do Judiciário é também uma atuação política56. Agora vem a

pergunta: E quando o Judiciário atua alterando a própria competição política?

Aqui chego ao ponto central do trabalho. No primeiro capítulo, sugeri que

a democracia subentende um conjunto de regras claras que façam com que os

54 Nessa direção o cientista político Cássio Casagrande afirmou para o Jornal O Estado de SãoPaulo: “Estamos migrando de um sistema político europeu pra um modelo americano. NosEstados Unidos, essas controvérsias são definidas pela Suprema Corte. A ideia de repartiçãode Poderes, que vem da Revolução Francesa, é a de que um controla o outro. E de certa formaisso está acontecendo. Na minha avaliação a Justiça atingiu hoje a dimensão que deve ter: deum instrumento efetivo de controle do Executivo e do Legislativo, inclusive obrigando-os a

assumir suas responsabilidades” (OESP, 26/04/09, p.5).55 Dessa forma alguns temas atuais passaram pelo STF como o uso de células troncoembrionárias; a questão do direito de greve dos servidores; a revogação total da antiga lei deimprensa. Portanto o Supremo decidiu politicamente fazendo as vezes de um poder político.Sobre a omissão do Legislativo e a ocupação do espaço pelo Judiciário a imprensa criou umneologismo “supremocracia” (FSP, 04/05/09, p.A-4).56 Sobre isso veja interessante artigo do deputado federal e ex-presidente da Associação dosJuízes Federais do Brasil, Flávio Dino, que propõe um projeto de emenda constitucional parainstituir mandatos para os Ministros do Supremo Tribunal Federal: “Não resta dúvida de que éessa a natureza do papel ora desempenhado pelos ministros do Supremo. Com razão, chega-se a falar de um sistema legislativo tricameral, em que, juntamente com o Senado e a Câmara,o STF desempenha um papel ativo e central no processo de definição do conteúdo das leis.Logo, a conclusão a que cheguei vai no sentido de que devemos retomar o debate sobre os

critérios de composição do nosso Tribunal Constitucional, em homenagem às suas altasmissões, reforçadas por instrumentos como a súmula vinculante, o mandado de injunção e aarguição de descumprimento de preceito fundamental.” (Dino, 2009, p.A-3).



30

conflitos sejam dirimidos de forma adequada para os mais diversos grupos

existentes na sociedade. No segundo capítulo, discuti que alterações profundas

nos mecanismos da democracia podem agravar problemas sem solucionar

suas causas. Neste terceiro capítulo vem a principal discussão: Pode o

Judiciário, ao interpretar e decidir questões políticas, alterar a competição e o

próprio jogo político?

Pois nos últimos anos é o que vem ocorrendo. Não é de se espantar que

a literatura, ao acompanhar essa nova tarefa das cortes, tem argumentado que

a competição política conta agora com uma nova variável, a saber: As decisões

judiciais. É aquilo que se chamou de “judicialização da política” termo que

podemos entender como “os efeitos da expansão do Poder Judiciário no

processo decisório das democracias contemporâneas” (Maciel e Koerner,

2002).

No que diz respeito a esta questão, sigo o entendimento de Victor

Marchetti Ferraz Júnior, para quem a proposta é discutir a chamada

“judicialização da política” no que diz respeito à definição das regras da

competição político-eleitoral e não à formulação de políticas públicas (Ferraz

Jr., 2008, p.17).

Portanto, algumas decisões da Justiça Eleitoral afetam substancialmente

a competição política e, consequentemente a movimentação dos atores

políticos na arena eleitoral, conforme Mauro Noleto:

“O TSE, além de julgar os processos, edita, a cadapleito, instruções para orientar o cumprimento dalegislação eleitoral e ainda responde consultasfeitas em tese por autoridades políticas com jurisdição nacional sobre a correta interpretaçãodessa legislação (v.g. verticalização de coligações efidelidade partidária)” (Noleto, 2008, p.18).

No Brasil o Tribunal Superior Eleitoral57, funciona como aplicador das

regras e também administrador do processo eleitoral, ultimamente está

57 Ferraz Jr., chama de governança eleitoral os processos de rule making, rule application erule adjudication , para este autor o Brasil optou por um modelo de governança eleitoral em quenão existe participação da sociedade nem dos políticos na administração do processo eleitoral.

Tudo é delegado ao Judiciário “o que argumentamos aqui é que a persistência desse modeloao longo da consolidação democrática tem produzido a judicialização da competição político-partidária e que, além disso, tem possibilitado o avanço do Judiciário em atividades da



31

funcionando como formulador de regras o que tem causado a judicialização.

Uma das prerrogativas do TSE estipuladas no artigo 23 inciso XII do Código

Eleitoral é responder às consultas sobre a correta interpretação da legislação.

“Artigo 23: Compete, ainda, privativamente, aoTribunal Superior Eleitoral:”(...)“XII – responder, sobre matéria eleitoral, àsconsultas que lhe forem feitas em tese porautoridade com jurisdição federal ou órgão nacionalde partido político”. (Lei nº. 4.737/65. CódigoEleitoral).

Ferraz Jr. elabora um quadro comparativo em que se observa

claramente que quanto maior é o grau de competitividade do sistema político-

partidário brasileiro maior é o número de processos distribuídos e julgados pelo

TSE. Este autor afirma que a busca pelo TSE aumentou logo após um ciclo de

reformas eleitorais as quais modificaram a competição política no país58.

(Ferraz Jr., 2008, p.44-45).

O Tribunal foi acionado para dirimir conflitos que dizem respeito ao

contencioso eleitoral como os pedidos de cancelamento de registro de

candidatos e também conflitos que caracterizam os crimes de abuso do podereconômico e político59. Observe que por funcionar como aplicador do direito,

nada mais justo e correto que o Tribunal desempenhe este papel de normatizar

a competição.

O aspecto que busco salientar extrapola a simples função de aplicador

do direito e caminha para além das fronteiras de administrador das eleições.

Com supedâneo no artigo 23, inciso XII, acima exposto, temos o Tribunal como

formulador de regras, isto sim, alterando completamente a competição políticano país.

governança eleitoral típicas do Legislativo, como a produção de regras do jogo competitivo(rule making )” (Ferraz Jr., 2008, p.39).58 Refere-se à Lei Complementar 94/90, lei da inelegibilidade; Lei 9.096/95, lei dos partidospolíticos; Lei 9.504/97, lei das eleições.59 No que diz respeito ao abuso de poder econômico e político podemos afirmar que os julgamentos do TSE nessa matéria têm causado muitos debates. Os exemplos são as recentes

cassações de governadores em cujo cargo toma posse os derrotados nas últimas eleições. Arespeito do abuso de poder econômico na eleição de 2006 e a lista dos “cassáveis” vejamatéria da revista Veja de 25/02/09.



32

O objetivo do inciso XII foi o de sanar eventuais dúvidas sobre a

condução das eleições e do processo político no país, por conta disso, não é

necessário que haja um litígio para que a consulta seja realizada, pelo

contrário, a consulta pode ser formulada quando existe qualquer dúvida a

respeito da legislação. Ao ser formulada, a consulta é respondida em tese pelo

Tribunal, pois não há um caso concreto, apenas uma dúvida sobre a legislação.

“Esse instrumento, tão precário do ponto de vista jurídico, acabou ocupando uma posição central nocenário político-partidário brasileiro. Através dele oTSE promoveu (re)interpretações até mesmo dotexto constitucional. Sublinhe-se que, através de uminstrumento que possui funções administrativas e

que juridicamente carece de força, o TSE alterou asregras do jogo político avançando até mesmo sobreo texto constitucional” (Ferraz Jr., 2008, p.46).

O resultado desse “poder” dado ao TSE foi que, de suas decisões,

mudanças substanciais ocorreram na competição político-partidária no país. Ou

seja, questões centrais do jogo competitivo foram alteradas pelo Tribunal.

Assim temos dois exemplos em que a interpretação do TSE obrigou novas

táticas dos atores políticos para se adaptarem ao modelo adotado peloJudiciário, a saber: A decisão sobre a verticalização e a decisão sobre a

fidelidade partidária.

4.1 Verticalização

Em resposta a uma consulta formulada pelo PDT60 sobre alianças

políticas o TSE editou uma resolução cuja principal característica foi instituir no

Brasil um modelo de fidelidade estadual às coligações nacionais. Essa nova

regra, estabelecida pelo Tribunal, ficou conhecida como “a regra da

verticalização das coligações partidárias” cuja principal consequência era

reproduzir nos estados da federação a mesma aliança feita para a disputa

nacional.

60 Consulta de n°. 715 com o seguinte teor: “Pode um determinado partido político (partido A)celebrar coligações, para eleições de Presidente da República, com alguns outros partidos

(partido B, C e D) e, ao mesmo tempo, celebrar coligações com terceiros partidos ( partido E, Fe G que também possuem candidato à Presidência da República) visando à eleição deGovernador de Estado da Federação?”



33

Em pleno ano eleitoral – 2002 – o Tribunal, fazendo às vezes de

formulador de regras, estabelece um procedimento que altera toda a

sistemática da competição política uma vez que os motivos para firmar uma

coligação são os mais variados e complexos, desde afinidades ideológicas até

afinidades pessoais presentes em diferentes partidos no âmbito regional.

Com a decisão do Tribunal tivemos uma verdadeira guinada nas

negociações para formação das coligações o que não contribui para a

sedimentação do sistema partidário. Conforme salienta Mauro Noleto:

“Essa nova regra, criada a partir da interpretação doart. 6º da Lei 9.504/97, feita pelo TSE, interferiudiretamente no jogo político-eleitoral de então.Foram surpreendidos todos os concorrentes; novosacordos precisaram ser firmados; tentativas judiciais no Supremo Tribunal Federalfracassaram...” (Noleto, 2008, p.31).

O artigo 8º da Lei 9.504/97 determina que “a escolha dos candidatos

pelos partidos e a deliberação sobre coligações deverão ser feitas no período

de 10 a 30 de junho do ano em que se realizarem as eleições” observe que a

resolução do TSE modificou o comportamento do jogador de forma abrupta

exigindo novas decisões em curto espaço de tempo.

O costume anterior à decisão do TSE era de separar a circunscrição

estadual da circunscrição nacional. Dessa forma, tanto as eleições de 1994,

regida pela Lei 8.713/9361, quanto as eleições de 1998, regida pela 9.504/97,

foram realizadas com o entendimento de que as coligações estabelecidas

pelos partidos nos estados independiam das coligações estabelecidas para

disputar o pleito na esfera federal62.

Ferraz Jr., ao fazer uma comparação entre as realidades das eleições de

1994 e 1998 chegou a conclusão de que os partidos realizaram coligações

incongruentes em 80% dos casos naquelas eleições, ou seja, as alianças feitas

61 Anteriormente à Lei 9.504/97, cada eleição era regida por uma legislação específica. Porconta disso, as conjunturas de cada época acabavam ditando o regramento cuja principalinconveniência era permitir que o casuísmo determinasse a competição. Foi assim que o PTficou proibido de utilizar imagens externas da chamada “caravana da cidadania” em seus

programas de televisão para as eleições de 1994.62 Para entender as diferentes interpretações sobre as coligações nas eleições de 1994 e 1998veja Ferraz Jr., 2008.



34

nos estados não tinham qualquer semelhança com as alianças estabelecidas

para a eleição presidencial (Ferraz Jr., 2008)..

“Podemos dizer, então, que nas duas primeiraseleições em que houve uma disputa simultâneapara os cargos de Presidente da República egovernadores, os partidos políticos demonstraramclaramente que se organizam de acordo com duasrealidades para as composições partidárias, umaem âmbito nacional e outra que respeita asparticularidades de cada Estado” (Ferraz Jr., 2008,p.57-58).

Pois bem, o costume estabelecido e o próprio entendimento do Tribunal,

nas eleições de 1994 e 1998, respeitavam a realidade da disputa política nafederação brasileira considerando seu aspecto regional e nacional. Tudo

caminhava bem para o pleito de 2002 em que, novamente, haveria eleições

gerais. Foi quando a consulta do PDT reacendeu o ânimo legisferante dos

Tribunais.

Como afirma Mauro Noleto, no julgamento da consulta nº. 715 ficou

evidente que a interpretação da lei foi ponteada por valores políticos, como a

coerência partidária e a consistência ideológica (Noleto, 2008, p.39). O própriodebate entre os Ministros reflete posicionamentos estritamente políticos63. A

questão aqui é que houve uma invasão do jurídico sobre o político cuja

principal consequência foi a alteração na competição político-partidária.

Sem entrar no mérito da composição do Tribunal, uma vez que o

Ministro Nelson Jobim foi um militante político64, qual foi o critério que levou a

Corte a uma decisão cuja principal consequência foi transformar de maneira

exógena ao sistema político, a competição partidária? Haverá aí uma vontade

63 “É o que se lê, por exemplo, nas seguintes passagens dos votos do Ministro Fernando Nevese da Ministra Ellen Gracie, respectivamente: ‘Portanto, não considero razoável que um partidopolítico defenda determinado programa em um Estado da Federação se esse mesmo partidoestiver aliado, em âmbito nacional, a uma outra agremiação que sustente proposta oposta’.‘Mais ainda reforça esta minha convicção o fato de que ao cidadão-eleitor, esta interpretaçãosinaliza no sentido de coerência partidária e no da consistência ideológica das agremiações edas alianças que se venham a formar, com inegável aperfeiçoamento do sistema político-partidário’” (Noleto, 2008, p.39).64 “Dessa Corte não se pode dizer que não havia uma visão clara do impacto que a decisão da

verticalização produziria sobre o jogo político-partidário. Também não se pode negar que haviaali um momento de debate sobre o papel do TSE na regulação das disputas pelo poderpolítico” (Ferraz Jr., 2008, p.59).



35

dos Tribunais em “ensinar” aos políticos e aos partidos como deve ser

realizado o jogo democrático no Brasil?

Caso tenha havido essas intenções o resultado foi pífio. Nas duas

eleições em que o regramento esteve presente – 2002 e 2006 – “a tendência

dos partidos foi abandonar formalmente a disputa nacional construindo nos

estados plataformas informais para os candidatos à Presidência” (Ferraz Jr.,

2008, p.79). Na eleição de 2002, a imprensa nacional foi pródiga na

constatação de que, mesmo formalmente coligado ao PSDB para eleição de

José Serra, o PMDB abandonou seu candidato em vários estados apoiando a

candidatura de Lula. Observe o que diz o cientista político David Fleischer a

esse respeito:

“Embora a coligação PSDB-PMDB foraformalmente ‘verticalizada’ em 2002, em apoio acandidatura de José Serra à Presidência daRepública, em vários estados o PMDB traiu esteartifício e mobilizou votos em favor de Lula já no 1º.Turno. Em 2006, muitos partidos evitaram participarde coligações presidenciais, para garantir maiorliberdade de organizar coligações diversas nos 27estados, inclusive o PMDB, que repetiu a suadecisão de 1998 – não lançou candidatopresidencial e não participou de nenhuma coligação

presidencial justamente para ficar ‘livre’ daverticalização em nível estadual. Esta tendênciaseria a composição informal de coligações‘esdrúxulas’ [termo usado pelo TSE em 2002 para justificar a verticalização]” (Fleischer, 2006, p.143).

Fleischer usa a palavra “artifício” para definir o regramento instituído pelo

TSE, nada mais justo. Como já acentuei nos capítulos anteriores não existe

fórmula mágica para transformar a democracia brasileira. O que precisamos é

jogar o jogo. Não serão os sábios dos Tribunais nem os sábios das academiasque, com suas fórmulas, farão o sistema político brasileiro produzir

representação de qualidade65.

65 No que diz respeito à verticalização o debate sempre foi muito duro entre o Parlamento e osTribunais (TSE e STF), houve um verdadeiro combate até a Câmara aprovar no dia 08 defevereiro de 2006, em segundo turno, a Proposta de Emenda à Constituição PEC 548/02, doSenado, que acabava com a obrigatoriedade de verticalização das coligações ao tornarexplícito na Constituição que os partidos terão autonomia para estabelecer suas coligações.Contudo, para valer para a eleição de 2006, deveria ou não obedecer ao princípio da

anterioridade? Nova consulta ao TSE (Consulta nº. 1.185 realizada pelo PSL). “A maioria dosministros entendeu que modificar o entendimento da consulta 715, que resultou naverticalização, a menos de um ano da eleição, afetaria a segurança jurídica” (Noleto, 2008,



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Ainda no que se refere à verticalização, mesmo depois de instituída, não

houve alteração na fragmentação partidária no Congresso Nacional, não houve

fortalecimento dos partidos e não houve aumento da fidelidade partidária, aliás,

esta última é outra seara em que o Tribunal legislou e com a qual trabalharei a

seguir.

Para as eleições de 2010 e seguintes, por força da emenda

Constitucional de nº. 52 que deu nova redação ao artigo 17 parágrafo 1º da

Constituição Federal não teremos mais verticalização das coligações.

Novamente mudança da regra do jogo dificultando a consolidação de um

sistema competitivo que mantenha uma coerência no tempo.

4.2 Fidelidade Partidária

Como já salientei no segundo capítulo deste trabalho, a fidelidade

partidária não pode ser confundida com disciplina partidária. A disciplina

partidária é o alinhamento entre a posição do partido e o voto de sua bancada,

já a fidelidade partidária é a manutenção de um vínculo duradouro entre o

político e o partido sem que o primeiro tenha necessidade de trocar de partido

para jogar o jogo democrático.

Tanto a disciplina partidária quanto a fidelidade partidária são

instrumentos importantes de um sistema partidário consolidado. Portanto, a

indisciplina e a infidelidade denotam mazelas do sistema de partidos as quais

muitos chamam de fragilidade partidária66.

p.32). A eficácia da emenda Constitucional aprovada foi questionada no STF (ADIn 3.685), oqual manteve o posicionamento do TSE com o fundamento no princípio da anualidade. Sobre acontradição entre a decisão de 2006 e a de 2002 (ADIn 2.626/02) em que o Supremo declarouque a resolução do TSE sobre a verticalização valeria para as eleições de 2002 veja Noleto,2008.66 No Brasil, a influência exercida por personalidades políticas é o que acaba caracterizando ospartidos. “Many issues in Brazilian parties are therefore best examined by looking at the behavior of individual politicians. The parties themselves (…) are comparatively weak actors; individual politicians and factions are comparatively powerful” (Mainwaring, 1999, p.18). Aocontrário do Brasil, na Europa, as organizações partidárias são responsáveis por fornecer àliderança informações básicas sobre o eleitorado e suas preferências. São responsáveis pelamobilização de campanha e seu financiamento e pela implantação e desenvolvimento da

política partidária. “In order to win the prize of government, entrepreneurial politicians need extraparliamentary party organizations. Successful political parties require extensive organizational capabilities” (Strom, 1990, p.575).



37

Concertar o modelo de competição partidária é um dos objetivos da

reforma política e, por incrível que pareça, também dos Tribunais. Já salientei

anteriormente que a melhor forma de transformar e melhorar o sistema político

brasileiro é a manutenção do jogo democrático sem alteração profunda em sua

estrutura, por conta disso sugiro uma reforma minimalista.

Embora acreditando que a consolidação do sistema vem com a

sedimentação das regras do jogo e com o avanço da competição no ambiente

democrático, não são nada desprezíveis os argumentos daqueles que

observam na infidelidade partidária uma séria ameaça ao próprio jogo

democrático. Para tanto, julgo adequado, antes de adentrar as decisões do

TSE e do STF propriamente ditas levantar um pouco desse debate na literatura

política.

Nicolau (1996-B) chama a atenção para uma característica contumaz na

política brasileira, qual seja a persistência das mudanças de partido no sistema

político do país67. Carlos Ranulfo Melo (1999) considera peculiar o excesso de

migrações partidárias no parlamento, o que, segundo o autor, não é um

fenômeno marginal na democracia brasileira.

“Pelo contrário, impressiona pela magnitude epersistência. Inaugurada logo nos primeirosmomentos da redemocratização e, até certo ponto‘incentivada’ pela legislação posterior, transformou-se em instrumento ordinário de sobrevivênciapolítica. Em consequência, passou a influenciar odesenvolvimento do sistema partidário e eleitoral”(Melo, 1999, p.135).

Santos (2000) preocupou-se em demonstrar que a carreira política dos

deputados brasileiros é traçada fora das organizações partidárias o quecaracteriza aquilo que chamou de ingresso lateral na vida pública, dessa forma,

segundo o autor, não há vínculos entre os políticos e os partidos que os

elegem facilitando o trânsito dos parlamentares pelas diversas siglas68.

67 “O que existe de singular na experiência brasileira do período 1985-94 é a intensidade epermanência das mudanças” (Nicolau, 1996-B, p.65).68 Ao contrário do que ocorre nos partidos brasileiros, os filiados do Partido Conservadorbritânico são os responsáveis por escolher aqueles que concorrerão às cadeiras para a

Câmara dos Comuns: “Yet it is the members of the 634 local Conservative constituency associations in Great Britain who select the parliamentarians who, in turn, help to determine the future direction of the party, and who choose the future party leader” (Whiteley, 1994, p.3).



38

O excesso de trocas de legenda no Brasil é alvo da literatura desde a

redemocratização. Em um primeiro momento consideravam-se naturais as

acomodações oriundas da própria dinâmica do sistema, haja vista que o país

passava por um processo de transformação do sistema partidário. Em um

segundo momento, as trocas tornaram-se endêmicas, refletindo uma

peculiaridade da política brasileira.

Em 1993, o pesquisador Olavo Brasil de Lima Júnior observou uma

característica que, segundo ele, fazia com que a representação parlamentar se

distanciasse daquilo que chamou de “preferências eleitorais apuradas na época

da eleição” (Lima Jr., 1993, p.66). Para este autor, a criação de novos partidos

e as constantes trocas de legenda alteravam a vontade do eleitor, assim sendo,

as bancadas partidárias nada tinham a ver, ao final das legislaturas, com as

decisões eleitorais.

Em artigo sobre migrações partidárias na Câmara dos Deputados,

Nicolau (1996-A), mostra que a intensa migração interpartidária é uma

evidência da dificuldade de institucionalização dos partidos no âmbito nacional,

os dados do autor revelam a existência de padrões distintos na movimentação

dos políticos, quando se leva em conta variáveis como ideologia do partido e

estado de origem. Em outro artigo, o autor sugere a ampliação dos prazos de

filiação partidária para aumentar os custos das eventuais mudanças de legenda

(Nicolau, 1997).

Outro aspecto a destacar na esfera das trocas partidárias é a autonomia

que os políticos passam a ter frente aos partidos, como observa Michel Temer:

“A mudança frequente de partido acaba solapando a noção de representação

(...)” (Temer, 2001, p.16). Para esse autor nenhuma democracia no mundo

oferece tanto incentivo para o individualismo como a brasileira.Também são pontos a considerar aquilo que José Genoíno chamou de

negociata fisiológica69: “Troca-se de legenda ao sabor dos interesses

particulares dos parlamentares, através de negociatas eleitoreiras e do

fisiologismo” (Genoíno, 2001, p.45). Ou a comparação que o ex-senador Sérgio

69 Em trabalho de Mestrado em Ciência Política analisei os momentos em que há mais trocasde legenda. Percebem-se claramente as migrações em épocas específicas e acompanhando amigração de lideranças, Lepre (2000).



39

Machado70 faz entre migrações partidárias e eleições: “As migrações e cisões

interpartidárias são fontes mais decisivas do poder parlamentar até do que as

próprias eleições” (Machado, 2001, p.25).

Como dito anteriormente por Jairo Nicolau e Carlos Ranulfo Melo, o que

impressiona é a quantidade exacerbada de trocas de legenda o que leva a

imaginar que há incentivos para essa atitude como os próprios autores já

sinalizaram. Embora evidente que há problema com o sistema, adotando a

postura minimalista, penso que a sugestão de Jairo Nicolau possa ser benéfica,

qual seja: A ampliação do prazo para filiação partidária.

Os Tribunais, envoltos na discussão política71, foram mais longe e

decidiram por fim ao festival de migrações partidárias brasileiras com a

interpretação de que o mandato pertence ao partido, logo, aquele que mudar

de legenda perde o mandato. Decisão que alterou o panorama e o jogo político

de cima para baixo. Antes mesmo de existirem partidos consolidados o político

é obrigado a permanecer na legenda a qual se filiou por mera formalidade.

Modificando entendimento anterior em que, tanto o TSE quanto o STF72,

se posicionavam contra a punição para os políticos que trocam de mandato,

em 2007 a resposta do TSE modifica entendimento em relação à mudança de

partido. Em resposta à consulta do DEM (Democratas)73 o Tribunal pôde se

posicionar restringindo a liberdade de mudanças de legenda74.

70 Interessante anotar que o ex-Senador Sérgio Machado, após defender a ideia da fidelidadepartidária, trocou o PSDB pelo PMDB ainda em 2001.71 Os Tribunais mergulharam na discussão sobre a dificuldade de construir uma democraciarobusta com a intensa troca de legendas típicas do Brasil. Seguindo Ferraz jr. (2008) éfacilmente verificável que tanto o TSE quanto o Supremo mantinham, anteriormente,interpretação de que “se o parlamento optou por uma orientação mais liberalizante, permitindoo fluxo de mandatários entre os partidos, não caberia ao judiciário assumir uma postura mais

restritiva” (Ferraz Jr., 2008, p.165). O autor cita várias consultas em que o teor das respostasdo TSE era sempre a de que “Inexiste no nosso ordenamento jurídico a perda de mandato porinfidelidade partidária, não mais decorrem quaisquer ‘prejuízos’, muito menos perda demandato, para o filiado que, detentor de cargo eletivo, deixa o partido sob cuja legenda foieleito a fim de transferir-se para outro” (Consulta nº. 9.948/99). Acontece que, tornaram-seendêmicas no Brasil as mudanças de partido. Como o legislador não se pronunciou, osTribunais o fizeram.72 MS nº. 20.927/89 e nº. 23.405/04.73 Consulta nº. 1398 do então Partido da Frente Liberal, hoje Democratas, nos seguintesmoldes: “Os partidos e coligações têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistemaeleitoral proporcional quando houver pedido de cancelamento de filiação ou de transferência docandidato eleito por um partido para outra legenda?”.74 “Ato contínuo, começaram as reações. Do lado vencedor, o partido que passaria a ser

conhecido como DEM – Democratas – encaminhou petição ao Presidente da Câmara para quedeclarasse vagos os cargos dos deputados que abandonaram sua legenda, depois da eleição.O Presidente, deputado Arlindo Chinaglia (PT), rejeitaria o pedido por falta de fundamentação



40

“A estratégia usada nessa consulta foi um tantodiferente das anteriores. Até aquele momento, asdemandas que chegavam ao judiciário eram decancelamento de mandato de parlamentar migrante

e havia um pedido de punição. Nessa consulta,porém, não há qualquer referência à perda demandato. A tática é apenas a de definir atitularidade do mandato obtido nas eleições, se é docandidato ou do partido. A punição ao migrante viriaimplicitamente na definição da titularidade dopartido das vagas obtidas nas eleições” (Ferraz Jr.,2008, p.179).

A grande questão é a titularidade do mandato, se do partido ou do

político. Portanto o foco dos debates dentro do Judiciário não foi o artigo 5575

da Constituição Federal, mas o artigo 14, §3º, V e o artigo 45, ou seja,

respectivamente, a necessidade de filiação partidária para se eleger e o fato de

que o sistema eleitoral é proporcional e, portanto os votos são distribuídos de

acordo com o cociente partidário e não individualmente aos políticos76.

“Não há qualquer lei debatida e aprovada noparlamento, que defina a perda de cargo eletivo

daquele que migrar de partido após eleito. O que háagora é uma interpretação da titularidade domandato que ensejou uma resolução do TSEdefinindo a perda de mandato do migrante” (FerrazJr., 2008, p.186).

Com a definição do TSE houve a edição da resolução 22.610/07

estabelecendo critérios que disciplinariam o direito dos partidos sobre os

mandatos obtidos. Dessa forma houve uma migração do debate parlamentar

legal, ato que acabaria por transferir a ‘questão da fidelidade’ ao Supremo Tribunal Federal, navia do mandado de segurança” (Noleto, 2008, p.139).75 Rol taxativo de critérios para a perda do mandato76 Indagação importante e que não encontrou guarida: “Assim, por exemplo, se considerarmosque o objetivo da medida é garantir a fidelidade partidária, o que fazer quando o candidato, nosistema proporcional, se elege por coligação? As coligações na eleição de deputados evereadores (sistema proporcional) são, na verdade, uma forma tolerada, porém distorcida, maisvezes a quota de votos necessária para eleger esses parlamentares” (Noleto, 2008, p.139). Nomodelo brasileiro a coligação se transforma em um partido, não há proporcionalidade nadistribuição das vagas dentro da coligação. “Outra coisa. Depois da eleição, as coligações

simplesmente desaparecem, quando não provocam rusgas e outros desgastes. Ora, e aí, se acoligação já não existe mais, de quem seria a vaga daquele que troca de partido?” (Noleto,2008, p.140).



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para a seara judicial. O Judiciário avançou sobre um tema extremamente

penoso ao Legislativo e, sem sombra de dúvidas, fez o papel de legislador.

Não resta dúvida de que as trocas de legenda são extremamente

perniciosas ao sistema político e partidário, a questão é saber se, primeiro:

Cabe ao judiciário legislar alterando o jogo político e modificando o

comportamento dos atores? Segundo: A modificação do comportamento

melhora o jogo democrático? Temos que perceber aqui que a grande questão

por trás do debate é o fortalecimento dos partidos. Será que a imposição

externa tornará o partido o verdadeiro elo entre representantes e

representados?

Na visão minimalista sobre as reformas do sistema político o

aprendizado democrático vem do próprio jogo político. Dessa forma, não

podemos esperar que partidos extremamente desestruturados e dependentes

de candidaturas individuais se transformem em grandes fortalezas doutrinárias,

pelo contrário, o partido pode se transformar em representante de interesse de

lideranças, principalmente no plano local77.

Nesta mesma direção foi o parecer do Procurador Geral da República

nos mandados de segurança impetrados no Supremo. Para o Procurador-Geral

a vinculação do mandato ao partido pode tornar o processo eleitoral refém das

lideranças partidárias.

“Seu parecer afirma que a infidelidade partidária ésintoma de uma síndrome crônica que acomete osistema político-partidário e representativo no país,mas que punir a infidelidade com a perda demandato combateria apenas os efeitos, não ascausas da crise de representação política” (Noleto,

2008, p.146).

Embora a ideia da fidelidade partidária seja importante para a

construção de um sistema político-partidário com mais “accountability” , penso

que a estratégia de combater os efeitos e não as causas são inadequadas.

77 De acordo com Whiteley, além de serem responsáveis pela seleção de lideranças, os filiados

provêem a maior parte do dinheiro necessário para a manutenção das operações diárias dopartido, consequentemente, “individuals who decide tosubscribe to a political party play a vital part in maintaining the health of the party system” (Whiteley, 1994, p.3).



42

Portanto, se a alteração do jogo já é perigosa, inconcebível é sua realização

pela força dos Tribunais.

Contudo, com a decisão tomada, resta-nos esperar que o jogo

democrático se consolide em cima destas novas posições sem que outras

alterações possam modificar ainda mais o modelo. É por isso que as notícias

dando conta de uma possível janela para a infidelidade a ser aprovada no

parlamento não são alentadoras78.

78 Janela da infidelidade seria um período específico e determinado em que os políticospoderiam mudar de partido conforme as necessidades burlando a fidelidade instituída pelosTribunais.



43

5. A Importância da Estabilidade das Regras do Jogo Democrático.

A estabilidade das regras do jogo democrático é de fundamental

importância para evitar que questões conjunturais interfiram no processo

favorecendo alguns em detrimento de outros. No Brasil a estabilidade começou

a se formar quando foi promulgada a Lei nº. 9.504/97, a chamada lei eleitoral.

A missão desse novo diploma foi evitar o casuísmo presente no ambiente

eleitoral brasileiro.

Tanto a lei eleitoral quanto a Lei nº. 11.300/06 cuja principal

característica foi acrescentar ao diploma anterior as condutas vedadas aos

agentes públicos em épocas de campanha eleitoral, dotaram o ordenamento

jurídico brasileiro de instrumentos normativos capazes de disciplinar a conduta

daqueles que administram e que se candidatam à reeleição. Assim:

“A extensa previsão normativa (material e adjetiva)incidente sobre a prática de atos consideradosabusivos, na utilização de poder econômicodesproporcional ou no exercício do poder deautoridade, capazes de violar a liberdade do voto,ou tendentes a afetar a igualdade de oportunidades

entre os candidatos (condutas vedadas), demonstraa decisão política soberana da comunidadenacional de reprovar tais condutas e, assim,procurar garantir o direito à livre manifestação davontade política dos cidadãos no processo eleitoral”(Noleto, 2008, p.93).

Seguindo o entendimento que Mauro Almeida Noleto elabora a respeito

do abuso de poder econômico e político, percebemos que o grande problema é

com relação ao fato de que o exame da lei depende de uma interpretação

jurisprudencial a respeito daquilo que se chamou de nexo de causalidade entre

a prática apontada como abusiva e a anormalidade e ilegitimidade das

eleições79.

Guardadas as devidas proporções, a estabilidade do jogo democrático é

como a concepção de segurança jurídica. Um dos pontos fundamentais da

79 O autor afirma que de uma orientação que acreditava necessário demonstrar o nexo decausalidade à uma orientação que passou a prescindir da aferição do nexo de causalidade

entre a prática abusiva e o resultado da eleição temos uma mudança na jurisprudência cujaconsequência são as muitas discussões sobre as decisões dos tribunais.



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garantia de que não haverá intervenções indevidas e conjunturais. Não há

porque considerar o julgamento feito pelos tribunais como pernicioso à pugna

democrática, pelo contrário, as regras do jogo estabelecem a possibilidade de

punição aqueles que burlam a autoridade da norma.

Há, no entanto, um argumento interessante, qual seja, o de que a

despeito dos indícios de abusividade lesiva deve permanecer a vontade

popular depositada nas urnas. Isso porque não há como saber em que medida

o abuso modificou a vontade do eleitor80. Fica aqui um paradoxo, ao mesmo

tempo em que as regras dão estabilidade ao sistema político como um todo, há

um chamamento aos tribunais para que se pronunciem a respeito do

descumprimento das regras o que torna a função jurisdicional abertamente

política81.

A esse respeito Mauro Almeida Noleto afirma que há um dilema que se

coloca diante dos Ministros do Tribunal Superior Eleitoral:

“O dilema entre assumir uma postura ativa ouativista frente aos fatos alegadamente ilícitos dadisputa política ou, mais cautelosamente, abster-sede interferir nos resultados da vontade popular,

adotando o que se pode chamar de posturaabsenteísta, ou de direito eleitoral mínimo” (Noleto,2008, p.26-27).

Penso que o ambiente da estabilidade democrática deve conter esse

elemento que, mesmo vindo de fora da política, deve ser incluído como parte

do jogo, o que não devemos admitir é que a Justiça Eleitoral se torne o divã de

perdedores de eleições.

Para que isso não aconteça a liberdade de atuação política vinculada a

transparência no trato com a coisa pública e também a independência do

judiciário são de fundamental importância. Por conta disso se torna

80 A esse respeito veja o título da matéria jornalística quando da cassação do governador daParaíba Cássio Cunha Lima: “Novo governador da Paraíba enfrenta 8 processos no TSE.Assim como seu antecessor, José Maranhão poderá perder o mandato se for condenado porcompra de votos em 2006” (FSP, 19/02/09, p.A-4)81 Por ocasião da cassação de dois governadores eleitos em 2006 muitos analistas sepronunciaram contrariamente a decisão dos Tribunais assim: “Na destituição, por ordem dotribunal, do governador, a sensação do rigor não se compensa pelo dissabor do ataque à

soberania do voto” (Rodríguez, 2009, p. A-3). “Ninguém compromissado com a democraciapode aceitar que a cassação de alguém tenha como consequência a sua substituição por quemfoi vencido nas urnas” (Silva, 2009, p.A-2).



45

imprescindível ressaltar a importância do ambiente democrático cujo legado é

permitir a atuação das liberdades e dos controles de forma coerente com os

interesses da sociedade.

Neste capítulo busco estabelecer como parâmetro o fato de que a

interpretação judicial é parte do sistema político brasileiro. Não resta dúvida de

que há uma interferência no jogo político. Penso que, quanto maior a vivência

democrática menor a interferência do judiciário na pugna política uma vez que

a estabilização das regras exigirá dos competidores um aprendizado do

modelo, o que evita o conflito.

Em sentido contrário, caso o processo de intervenção do judiciário se

intensifique, mesmo com o ambiente de estabilidade, o modelo brasileiro se

consolidará como aquele em que a disputa política conta também com o fator

“interpretação judicial” o que evidencia a judicialização da política de forma

completa82.

No que diz respeito à interpretação judicial do jogo político devo fazer a

seguinte explicação. Ao contrário da verticalização e da decisão sobre a

fidelidade partidária, neste caso, não há alteração das regras por decisão das

cortes. Neste momento, é a interpretação que os tribunais fazem da legislação

eleitoral e sua aplicação ao caso concreto que pode causar mudança no

ambiente político decidido nas urnas83.

82 “O Legislativo é essencial, mas a judicialização veio para ficar. O aumento do poder dos juízes é um fenômeno do nosso tempo, inerente ao próprio sistema de constitucionalismodemocrático que temos. Se o legislativo responder de forma mais eficaz aos anseios dasociedade, esse protagonismo do Judiciário tende a diminuir. Se continuar com os escândalos,

moroso e distante, o Judiciário vai avançar” (OESP, 26/04/09, p.5).83 No Paraná, além do Município de Londrina que teve um inusitado terceiro turno outras setecidades também sofrem com impugnação de eleições (FL, 25/05/09, p.3).



46

CONCLUSÃO

A democracia procedimental e o funcionamento da pugna política dentro

de parâmetros cujos alicerces são as regras do jogo do sistema político é de

fundamental importância para o avanço da sociedade em direção à

modernidade. No que diz respeito a este ambiente de competição, disciplinado

e regulamentado, podemos afirmar que o Brasil tem plenas condições de

alcançar a modernidade84.

Não há dúvidas de que muitos advogam a ideia de que alterações são

necessárias para o pleno funcionamento da democracia. Contudo, embora

muitos argumentos sejam relevantes e valiosos, penso que a estabilidade da

competição é o melhor remédio para evitar os males resultantes das

instabilidades conjunturais.

Nesta linha de raciocínio fiz a defesa de uma alteração minimalista nas

regras do jogo político. Motivo pelo qual, privilegio poucas alterações, para que

não haja maiores instabilidades geradoras de incertezas e modificadoras da

competição política estabelecida.

O objetivo do trabalho foi mostrar que alterações no ambiente político

modificam a competição e causam instabilidade. Tanto alterações legislativas

quanto aquelas advindas das decisões dos Tribunais. É possível concluir que o

sistema político brasileiro conta com um outro agente relevante que é o

Judiciário, por conta disso a chamada judicialização da política.

Enfim, a estabilidade depende de regras duradouras no tempo as quais

se consolidam e permitem que a democracia procedimental possa enraizar-se

na sociedade e tornar-se o verdadeiro e legítimo sustentador do sistema

político brasileiro.Para concluir nada melhor do que seguir os ensinamentos de Norberto

Bobbio na obra O Futuro da Democracia85, para quem é melhor o governo das

84 A consolidação do modelo de competição inclui a negação do casuísmo, por conta disso,mesmo alterações constitucionais para possibilitar mais de uma reeleição modificam edificultam o amadurecimento da democracia no Brasil. Sobre isso assim se manifestou oPresidente Lula, aquele que deveria ser o maior interessado nessa modificação constitucional:“Eu acho que o Brasil é um país que tem pouco tempo de democracia contínua. A alternância

de poder é muito importante para o Brasil” (FSP, 06/06/09, p.A-4).85 “Se então, na conclusão da análise, pedem-me para abandonar o hábito do estudioso eassumir o do homem engajado na vida política do seu tempo, não tenho nenhuma hesitação



47

leis do que o governo dos homens o que evita as instabilidades conjunturais e

consolida a democracia. Assim, feliz a nação que não precisa de caudilhos e

encontra a resolução de seus problemas nas instituições democráticas e nas

regras do jogo político.

em dizer que a minha preferência vai para o governo das leis, não para o governo dos homens.O governo das leis celebra hoje o próprio triunfo da democracia” (Bobbio, 1986, p.170-171).



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