Reforma sistema reprezentacijenacionalnih manjina uNarodnoj skupštiniRepublike Srbije

Policy Brief

1 I 2016

Reforma sistema reprezentacijenacionalnih manjina uNarodnoj skupštiniRepublike Srbije

Policy Brief

AutorNikola Burazer

UrednikNemanja Todorović Štiplija

Dizajn i priprema za štampuMilan Milovac

ŠtampaJO-GO Design Studio, Beograd

Fotografija: © Zoran Cvetković - Wikimedia

Commons

Tiraž200 primeraka

ISBN978-86-80576-03-9

Beograd, novembar 2016.

Ova publikacija je objavljena uz podršku Fondacije Konrad Adenauer

1

Uvod

Predstavljanje nacionalnih manjina u zakonodavnim telima na državnom, regionalnom i lokalnom nivou jeste jedno od veoma važnih pitanja za sve države sa značajnim brojem nacionalnih

manjina i njihovim visokim udelom u ukupnoj populaciji države. Nacio-nalne manjine teže predstavljanju u zakonodavnim telima iz dva razloga: prvo, radi mogućnosti zaštite sopstvene autonomije, i drugo, radi učešća u donošenju odluka od opšteg interesa po lokalnu zajednicu ili društvo u celini. Drugim rečima, na predstavljanje nacionalnih manjina u zakono-davnim telima se jedne strane može gledati kao na instrument akomo-dacije, a sa druge strane kao na instrument integracije.

Države su regulisale pitanje predstavljanja nacionalnih manjina u na-jvišim zakonodavnim telima na različite načine. Iako najveći broj država nema posebne mehanizme reprezentacije manjina, oni su u regionu čes-ta pojava1. U praksi su poznati modeli koji bi bilo osigurali bilo olakšali zastupljenost manjinskih kandidata u ovim telima i nije moguće izdvojiti jedan model koji bi se mogao smatrati univerzalno uspešnim. Takođe, kako se celokupan sistem zaštite prava i sloboda treba posmatrati kao jedna celina, gde uredbe u jednoj oblasti imaju velike efekte u drugim oblastima, odgovor na pitanje o najboljem ili najkorisnijem modelu pred-stavljanja nacionalnih manjina nije moguće dati bez uvida u ovaj celok-upan sistem. Različite preporuke mogu se naći u OEBS-ovim Preporuka-ma iz Lunda o delotvornom učešću manjina u javnom životu2.

Postojeći sistem predstavljanja nacionalnih manjina u Narodnoj skupš-tini Srbije nastao je kao posledica ad hoc korigovanja negativnih efeka-

1 Marijana Pajvančić, Izborni sistem i pravo nacionalnih manjina na reprezentovanje, Glasnik advokatske komore Vojvodine, br. 3 – 4 /2007, str. 71 – 84

2 Preporuke iz Lunda http://www.osce.org/sr/hcnm/32253?download=true

2

ta proporcionalnog izbornog sistema sa jednom jedinicom i cenzusom od 5%, a ne kao rezultat jasne namere zakonodavca. Godinama unazad ovo pitanje bilo je zanemareno od strane šire javnosti, što se u određenoj meri može objasniti pozitivnim efektom postojećeg sistema za najbrojni-je i politički najuticajnije manjine.

Međutim, postoje dobri razlozi da se ovom pitanju ozbiljno priđe u sko-rijoj budućnosti.

Prvo, postoje obaveze koje Republika Srbija mora ispuniti u procesu pris-tupanja Evropskoj uniji i one obuhvataju i pitanje predstavljanja naciona-lnih manjina kroz pregovaračko poglavlje 23, a prepoznate su i od strane Srbije kroz Akcioni plan za ostvarivanje prava nacionalnih manjina.

Drugo, Srbija je potpisnik više bilateralnih sporazuma o zaštiti nacional-nih manjina, od kojih se neki direktno odnose i na pitanje predstavljeno-sti određenih manjina u zakonodavnim telima. Kako su države sa kojima postoje sporazumi članice Evropske unije i mogu svoje nezadovoljstvo nepoštovanjem pomenutih bilateralnih sporazuma ispoljiti usporavan-jem ili zaustavljanjem procesa evropskih integracije Srbije, ovom proble-mu se mora prići izuzetno ozbiljno.

Treće, Republika Srbija se nalazi pred reformom celokupnog političk-og sistema, od koje se očekuje i smanjenje broja narodnih poslanika u Narodnoj skupštini Srbije. Značajno smanjenje broja poslanika bez re-forme sistema predstavljanja nacionalnih manjina bi znatno umanjilo šanse za njihovu zastupljenost u Narodnoj skupštini i time učinilo ovaj sistem neodrživim.

Ovaj policy brief ima za cilj da predstavi problem predstavljanja naciona-lnih manjina u Narodnoj skupštini Srbije i razloge za što skoriju reformu postojećeg sistema, kao i da ponudi određene preporuke u tom smeru. Na njega treba gledati kao na doprinos javnoj raspravi o ovoj temi za koju se očekuje da u skorijoj budućnosti bude u centru pažnje javnosti.

3

Postojeći sistem predstavljanjanacionalnih manjina u Narodnoj skupštini

Normativni okvir

Pod sistemom predstavljanja nacionalnih manjina u Narodnoj sk-upštini ovde podrazumevamo različite odredbe unutar Zakona o izboru narodnih poslanika i Zakona o političkim strankama. Drugi

pravni akti koji se dotiču ove teme, poput Ustava Srbije ili Zakona o zašti-ti prava i sloboda nacionalnih manjina, sadrže samo načelne garancije3. Odredbe koje se nalaze unutar ovih zakona i tiču se nacionalnih manjina i njihovih političkih partija bi trebalo posmatrati kao jedinstven sistem, budući da zajednički utiču na predstavljanje nacionalnih manjina u par-lamentu.

Pre svega reći da u Srbiji ne postoji poseban i unapred dizajniran sistem reprezentacije manjina u najvišem zakonodavnom telu. Odredbe koje smo prethodno označili sistemom reprezentacije manjina predstavljaju minimalne, ali opet izuzetno značajne korekcije zakona o izboru narod-nih poslanika i političkim partijama, usvojene kako bi se olakšalo učešće političkim predstavnicima nacionalnih manjina u postojećem izbornom sistemu.

Za izbor poslanika u Narodnoj skupštini koristi se još od 2000. godine proporcionalni izborni sistem sa jednom izbornom jedinicom i cenzu-

3 Marijana Pajvančić, Izborni sistem i pravo nacionalnih manjina na reprezentovanje, Glasnik advokatske komore Vojvodine, br. 3 – 4 /2007, str. 71 – 84

4

som od 5 procenata4. Ovakav izborni sistem je posledica želje tada opozi-cionih političkih partija da se usvoji najproporcionalniji izborni sistem kako bi se izbegla manipulacija izbornim jedinicama i pobedio režim Slo-bodana Miloševića. Međutim, iako se ovakav izborni sistem može sma-trati izuzetno pravednim i reprezentativnim, cenzus od 5% na državnom nivou praktično onemogućava samostalni uspeh manjinskih političkih partija na izborima. Kada je nakon parlamentarnih izbora 2003. godine, lista manjinskih partija okupljenih u koaliciju „Zajedno za toleranciju“ ostala ispod cenzusa, a samim tim i mnoge manjine bez predstavljanja u parlamentu, prepoznata je potreba za reformom.

Nakon izmene zakona o izboru narodnih poslanika iz 2004. godine, za političke partije nacionalnih manjina prestao je da važi izborni cenzus od 5 procenata. To znači da su ove partije mogle biti zastupljene u parla-mentu ukoliko bi osvojile dovoljan broj glasova za jedno poslaničko mes-to. Kako se Narodnoj skupštini bira 250 poslanika, to znači da je parti-jama nacionalnih manjina potrebno da osvoje oko 0,4% glasova kako bi preskočile tzv. „prirodni prag“ i bile zastupljene u parlamentu.

Druga odredba od značaja za predstavljanje nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini jeste one koje se odnosi na potreban broj potpisa za registraciju manjinskih političkih partija. Prema Zakonu o političkim strankama, političke partije nacionalnih manjina moraju prikupiti 1.000 potpisa građana umesto 10.000 potpisa koliko je potrebno ostalim političkim partijama5. Kako je za svaki pojedinačni potpis potrebno plati-ti takse u iznosu od nekoliko stotina dinara, postojeća norma značajno otežava registraciju političkih partija, a olakšica manjinskim političkim partijama predstavlja izuzetno značajnu beneficiju.

4 Zakon o izboru narodnih poslanika, (“Sl. glasnik RS”, br. 35/2000, 57/2003 - odluka USRS, 72/2003 - dr. zakon, 75/2003 - ispr. dr. zakona, 18/2004, 101/2005 - dr. zakon, 85/2005 - dr. zakon, 28/2011 - odluka US, 36/2011 i 104/2009 - dr. zakon) http://www.paragraf.rs/propisi/zakon_o_izboru_narodnih_poslanika.html

5 Zakon o političkim strankama, (“Sl. glasnik RS”, br. 36/2009 i 61/2015 - odluka US) http://www.paragraf.rs/propisi/zakon_o_politickim_strankama.html

5

Sistem predstavljanja nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini Srbije se, dakle, zasniva na prepoznavanju manjinskih političkih partija kao ra-zličitih od ostalih i njihovom privilegovanju po pitanju registracije i po-trebnom broju glasova za ulazak u parlament.

Efekti postojećeg sistema

Pre svega se mora reći da je postojeći sistem omogućio ulazak značajnog broja manjinskih lista u Narodnu skupštinu u posledn-jih 5 izbornih ciklusa otkako je na snazi: 2007, 2008, 2012, 2014. i

2016. godine. Za ovih 5 ciklusa je u parlament ušlo 18 manjinskih lista sa ukupno 43 narodna poslanika, ne računajući one manjinske stranke koje su bile u koaliciji sa ne-manjinskim strankama i na njihovim listama bile izabrane u Narodnu skupštinu. Najbrojnije nacionalne manjine u Srbiji, Mađari, Bošnjaci i Albanci regularno dobijaju svoje predstavnike u na-jvišem zakonodavnom telu zahvaljujući postojećem sistemu. Izuzetak od pravila su Romi, koji su i pored velike brojnosti, samo na izborima 2007. imali svoje predstavnike u parlamentu, i to na dve različite izborne liste. Za osvajanje jednog poslaničkog mesta, partijama nacionalnih manjina je u praksi potrebno oko 15.000 glasova.

Međutim, prepoznat je određeni broj problema sa postojećim sistemom.

Prvo, osim pomenutih 5 najbrojnijih nacionalnih manjina, ostale na-cionalne manjine nisu uspevale da samostalno ili u manjinskim prediz-bornim koalicijama osvoje mesta u parlamentu. Ovo ne treba da čudi, budući da su ostale manjine suviše brojčano slabe da bi njihove manjin-ske partije uspevale da osvoje neophodnih 0,4% glasova. Iako bi teorets-ki velik broj ovih manjina mogao da obezbedi potreban broj glasova za ulazak u parlament, to se ne dešava iz dva razloga: prvi, postoji veći broj manjinskih partija određenih manjina između kojih se ovi glasovi dele, i drugo; značajan broj pripadnika nacionalnih manjina daje glas ne-man-jinskim političkim opcijama. Takođe, ne treba zaboraviti da su određene

6

manjine suviše malobrojne ili geografski disperzirane da bi se adekvat-no politički organizovale i mobilisale svoje pripadnike za podršku man-jinskoj političkoj opciji.

678 Tabela: Partije nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini Republike Srbije

Nacionalna manjina Udeo u ukupnom broju sta-novništva6

Nacionalne manjine čije su političke partije samostalno ili u man-jinskim koalicijama osvajale mesta u Narodnoj skupštini republike

Srbije od 2007. do 2016. godineMađari 3,53%Romi 2,05%Bošnjaci 2,02%Albanci 0,08%7

Nacionalne manjine čije političke partije nisu samostalno ili u man-jinskim koalicijama osvajale mesta u Narodnoj skupštini Republike

Srbije od 2007. do 2016. godine8

Hrvati 0,81%Slovaci 0,73%Crnogorci 0,54%Vlasi 0,49%Rumuni 0,41%

Drugo, može se videti fenomen manipulacije manjinskim statusom stran-ke kako bi se olakšalo učešće i uspeh u izbornom procesu. Budući da manjinske i ne-manjinske stranke učestvuju u istom izbornom procesu, a

6 Popis stanovništva 2011 - http://media.popis2011.stat.rs/2012/Nacionalna%20pri-padnost-Ethnicity.pdf

7 Albanci su u velikoj meri bojkotovali popis stanovništva 2011. godine, ali se njihov broj procenjuje na oko 1% ukupne populacije

8 Ne računajući dve formalno manjinske partije koje su osvojile poslanička mesta u poslednja dva izborna ciklusa bez jasnog manjinskog profilisanja

7

da su manjinskim strankama pružene različite povlastice, politički akteri imaju snažan interes da svoju stranku registruju kao manjinsku. Time se im omogućava 10 puta lakša i jeftinija registracija, kao i 12,5 puta manji broj glasova kako bi osvojile mesta u parlamentu. Zbog toga ne čudi da je od 108 registrovanih političkih partija u Srbiji, čak 63 manjinskih9. Dve stranke su na ovaj način osvojile mesta u Narodnoj skupštini u posledn-ja dva izborna ciklusa, a da nisu ni u imenu ni u osnovnom ideološkom profilu imale zaštitu interesa manjine kojoj su deklarativno pripadale, a postoji sumnja i u etničku pripadnost kandidata ovih partija. Formalno, ovakva manipulacija manjinskim statusom je posve legalna, budući da je zakonodavstvo koje reguliše koje su partije manjinske veoma fleksibilno, a odluka ostavljena u rukama Republičke izborne komisije10.

9 Politička participacija nacionalnih manjina – Izbori 2016, Forum za etničke odnose, Beograd, 2016. http://www.fer.org.rs/media/download/105-Forum%20broj%202-2016%20Izbori%202016.pdf

10 Marijana Pajvančić, Izborni sistem i pravo nacionalnih manjina na reprezentovanje, Glasnik advokatske komore Vojvodine, br. 3 – 4 /2007, str. 71 – 84

8

Izazovi: evropske integracije, bilateralni sporazumi i reforma političkog sistema

Pored uočenih problema i nesavršenosti postojećeg sistema pred-stavljanja nacionalnih manjina u Srbiji, postoje određeni dodatni izazovi zbog kojih se ovim pitanjem treba pozabaviti što je pre

moguće. Prvo, od Srbije se u okviru procesa evropskih integracija, konk-retno pregovaračkog poglavlja 23, očekuje reforma postojećeg sistema. Drugo, bilateralni sporazumi o zaštiti nacionalnih manjina postignuti sa okolnim državama mogu predstavljati veliki problem za Srbiju u procesu evropskih integracija. Treće, u Srbiji je najavljena reforma celokupnog političkog sistema, vrlo verovatno putem donošenja novog Ustava.

Evropske integracije

Pitanje zaštite prava i sloboda nacionalnih manjina obuhvaćeno je pregovaračkim poglavljem 23, koje se odnosi na Pravosuđe i os-novna prava. Ovo poglavlje se često naziva „političkim“ poglavl-

jem, budući da se unutar njega nalazi malo konkretnih odredbi na nivou Evropske unije koje zemlja kandidat mora da usvoji. Umesto toga, pred zemlju kandidata postavljeni su određeni politički ciljevi koje ona mora da ispuni kako bi zatvorila pregovore u ovom poglavlju11.

11 Pregovaračka poglavlja 23 i 24 : o čemu pregovaramo?, GIZ Projekat za pravnu refor-mu u Srbiji, Beograd, 2013, str. 61

9

Kako bi uopšte otvorila pregovore u poglavlju 2312, Srbija je morala usvojiti akcioni plan za ovo poglavlje, kao i poseban Akcioni plan za ost-varivanje prava nacionalnih manjina. U izveštaju o skriningu za poglavlje 23, EU zahteva od Srbije da usvoji pomenuti Akcioni plan kojim će se implementirati preporuke iz trećeg Mišljenja savetodavnog komiteta za Srbiju o sprovođenju Okvirne konvencije o zaštiti nacionalnih manjina, koje predstavlja relevantan dokument Saveta Evrope. U ovom izveštaju jasno se izdvajaju ranije prepoznata dva problema sa sistemom pred-stavljanja nacionalnih manjina u parlamentu: nedovoljna zastupljenost manjih nacionalnih manjina i mogućnost manipulacije postojećim siste-mom od strane ne-manjinskih političkih partija13.

Akcionim planom za ostvarivanje prava nacionalnih manjina obuhvaćeno je i pitanje predstavljanja nacionalnih manjina u parlamentu. U os-mom poglavlju akcionog plana pod nazivom „Demokratska participacija“, nalazi se sledeća formulacija:

„Neophodno je razmotriti postojeće odredbe koje se tiču izbora predstavni-ka kako bi se izbegle zloupotrebe fleksibilnijih odredaba o strankama na-cionalnih manjina, i obezbedilo efikasnije učešće malobrojnih nacionalnih manjina u izbornim telima na svim nivoima. Kako je Narodna skupština obrazovala Akcionu grupu za reformu političkog sistema, neophodno je sprovesti analizu najboljih praksi u EU u pogledu demokratske participaci-je nacionalnih manjina u izbornim telima i dostaviti relevantne predloge za izmenu Ustava u ovoj oblasti na razmatranje14.“

12 Izveštaj o skriningu za poglavlje 23 http://eukonvent.org/wp-content/up-loads/2016/04/Izve%C5%A1taj-sa-skriningapoglavlje-23.pdf

13 Treće Mišljenje savetodavnog komiteta za Srbiju o sprovoenju Okvirne konvencije o zaštiti nacionalnih manjina http://www.ljudskaprava.gov.rs/images/konvencije/Trece_misljenje_Savetodavnog_komiteta_srp.pdf

14 Akcioni plan za ostvarivanje prava nacionalnih manjina http://www.mduls.gov.rs/doc/Akcioni%20plan%20za%20ostvarivanje%20prava%20nacionalnih%20manjina%20%20usvojen%203.mart%202016.pdf

10

Dalje se navodi kako će se obrazovati ekspertska grupa koja će izvršiti analizu uporedne prakse u zemljama EU u regionu kako bi se određene preporuke mogle poslati već oformljenoj Akcionoj grupi za reformu političkog sistema. Država Srbija je, dakle, prepoznala potrebu za refor-mama u ovoj oblasti kako bi se ispunili određeni uslovi i nastavio proces evropskih integracija.

Srbija je najzad otvorila pregovore u poglavlju 23 u julu 2016. godine nakon dužeg odlaganja, a u zajedničkoj poziciji EU za ovo poglavlje mogu se videti već poznate odredbe među prelaznim merilima: sprovođenje preporuka iz Trećeg mišljenja o sprovođenju okvirne konvencije, kao i puno sprovođenje Akcionog plana za ostvarivanje prava nacionalnih manjina15.

Bilateralni sporazumi

Srbija je postigla bilateralne sporazuma o zaštiti prava nacionalnih manjina sa Hrvatskom, Mađarskom, Rumunijom i Makedonijom, četiri susedne države od kojih su tri punopravne članice Evropske unije. Neki od ovih sporazuma se eksplicitno dotiču pitanja predstavljanja nacional-nih manjina u zakonodavnim telima.

U članu 9 Sporazuma između Srbije i Crne i Gore i Republike Hrvatske o zaštiti prava srpske i crnogorske manjine u Republici Hrvatskoj i hr-vatske manjine u Srbiji i Crnoj Gori može se pronaći sledeća formulacija:16

15 http://www.mduls.gov.rs/doc/Akcioni%20plan%20za%20ostvarivanje%20prava%20nacionalnih%20manjina%20%20usvojen%203.mart%202016.pdf

16 Sporazum izmeu Srbije i Crne i Gore i Republike Hrvatske o zaštiti prava srpske i crnogorske manjine u Republici Hrvatskoj i hrvatske manjine u Srbiji i Crnoj Gori http://www.ljudskaprava.gov.rs/images/pdf/bilateralni_sporazumi/2._sporazum_sa_hrvatskom.pdf

11

Strane ugovornice će omogućiti učestvovanje pripadnika nacionalnih manjina u donošenju odluka koje se odnose na njihova prava i položaj na lokalnom, pokrajinskom, republičkom nivou i nivou državne zajednice u Srbiji i Crnoj Gori, odnosno lokalnom, regionalnom i državnom nivou u Republici Hrvatskoj, omogućavajući osnivanje političkih stranaka i učest-vovanje u predstavničkim i izvršnim telima na način da će unutrašnjim zakonodavstvom osigurati:

• zastupljenost nacionalnih manjina u predstavničkim i iz-vršnim telima na lokalnom nivou,

• zastupljenost u predstavničkim telima na pokrajinskom, republičkom i nivou državne zajednice u Srbiji i Crnoj Gori, odnosno na regionalnom i državnom nivou u Republici Hr-vatskoj.

Sa druge strane, u članu 7 Sporazuma između vlade Savezne Republike Jugoslavije i vlade Rumunije o saradnji u oblasti zaštite nacionalnih man-jina, nalazi se sledeća odredba:17

Pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo da, u skladu sa nacionalnim zakonodavstvom, učestvuju u odlučivanju koje se odnosi na pitanja koja su na državnom, regionalnom i lokalnom nivou značajna za nacionalne manjine.

Pomenuti bilateralni sporazumi jesu na snazi više od jedne decenije i po-treba da se oni u potpunosti sprovedu prepoznata je i od strane mešovitih međuvladinih komisija zaduženih za nadgledanje njihove implementaci-je. Razume se, pitanje predstavljenosti nacionalnih manjina u parlamen-tima jeste samo jedna od problematičnih stavki u oba ova sporazuma, na

17 Sporazum izmeu vlade Savezne Republike Jugoslavije i vlade Rumunije o saradnji u oblasti zaštite nacionalnih manjina http://www.ljudskaprava.gov.rs/images/pdf/bilater-alni_sporazumi/1._sporazum_sa_rumunijom_0.pdf

12

čijoj implementaciji još dosta moraju raditi strane ugovornice. Međutim, Srbija se u tom pogledu nalazi u nepovoljnijem položaju.

Bilateralni sporovi mogu predstavljati veliku opasnost za države kandi-date za članstvo u Evropskoj uniji, kako najbolje svedoče grčko-make-donski spor oko imena Makedonije ili spor oko Piranskog zaliva između Slovenije i Hrvatske. Kako su obe zemlje sa kojima Srbija ima bilateralne sporazume o zaštiti nacionalnih manjina koji obuhvataju i pitanje pred-stavljanja u parlamentima članice Evropske unije, one mogu značajno usporiti ili zaustaviti proces evropskih integracija Srbije. U pitanju nije samo teoretska mogućnost – Srbija je mesecima čekala na otvaranje kl-jučnog poglavlja 23 zbog blokade Hrvatske, čiji je jedan od zahteva upra-vo bila puna implementacija ranije pomenutog bilateralnog sporazuma i obezbeđivanje hrvatskoj manjini u Srbiji reprezentacije u nacionalnom parlamentu. Sa Rumunijom su odnosi po pitanju nacionalnih manjina još komplikovaniji, te će se oni gotovo izvesno u određenom trenutno po-javiti kao problem na putu evropskih integracija Srbije.

Korišćenje evropskih integracija radi ostvarivanja prednosti u bilater-alnim sporovima je potencijalno veliki problem po proširenje Evropske unije na Zapadnom Balkanu, zbog čega se njega u Briselu ne gleda blag-onaklono. Ipak, Srbija bi trebalo da prilikom reforme sistema manjinske reprezentacije uzme u obzir odredbe bilateralnih sporazuma o zaštiti manjina i time izbegne dve negativne posledice: prvo, usporavanje svog puta ka članstvu u Evropskoj uniji, i drugo, potencijalno pružanje nefer ustupaka onim manjinama čije matične države poseduju ucenjivačku moć.

Reforma političkog sistema

Srbija se nalazi pred procesom reforme političkog sistema, vrlo verovat-no putem donošenja novog Ustava, koje je neophodno iz različitih razloga u okviru procesa evropskih integracija. Još 2014. godine je za tu namenu

13

u Skupštini Srbije osnovana Akciona grupa za reformu političkog siste-ma. Ako je verovati izjavama zvaničnika i eksperata, ova reforma će biti sprovedena u narednih par godina i njome će biti obuhvaćeno i pitanje prevelikog broja narodnih poslanika u Narodnoj skupštini.

Reforma političkog sistema bila bi prava prilika za sprovođenje reformi i u oblasti predstavljanja nacionalnih manjina u parlamentu. Već je reče-no da je i država Srbija prepoznala potrebu za ovom reformom u okviru Akcionog plana za ostvarivanje prava nacionalnih manjina i povezala je sa pitanjem šire reforme i radom Akcione grupe za reformu političkog sistema.

Takođe, smanjivanje broja narodnih poslanika učinilo bi reformu sistema predstavljanja nacionalnih manjina apsolutno neophodnom. Postojeći sistem sa prirodnim pragom postao bi suviše nepovoljan i za brojnije na-cionalne manjine ukoliko bi za osvajanje jednog poslaničkog mesta bilo potrebno značajno više glasova. Kako je smanjivanje broja poslanika jedna od gotovo izvesnih izmena unutar buduće ustavne reforme, alter-nativa postojećem sistemu mora biti osmišljena.

14

Preporuke

Nakon predstavljanja normativnog okvira sistema predstavljanja nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini i njegovih efekata, a zatim i glavnih izazova zbog kojih je ovom problemu potrebno

prići što ozbiljnije i u što skorije vreme, ovde je potrebno formulisati određene preporuke donosiocima odluka u Srbiji. Neke od tih preporuka jesu opšte prirode: odnosno predstavljaju savete za pristupanje pome-nutom problemu. Druge preporuke jesu praktične prirode i predstavljaju određena rešenja koje bi donosioci odluka trebalo da usvoje.

Opšte preporuke

• U što skorijem roku početi rad na reformi sistema pred-stavljanja nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini Srbije

• Pokrenuti javnu raspravu o ovoj temi i u što većoj meri u nju uključiti pripadnike manjinskih zajednica i političkih partija nacionalnih manjina

• Sprovesti reformu sistema predstavljanja nacionalnih man-jina unutar predstojeće ustavne reforme ili reforme celok-upnog političkog sistema

• Postići što širi konsenzus o ovoj temi kako među man-jinskim, tako i među većinskim političkim partijama

• Izgraditi sistem predstavljanja nacionalnih manjina koji bi bio komplementaran sa drugim mehanizmima zaštite pra-va nacionalnih manjina – pre svega sa radom Nacionalnih saveta nacionalnih manjina

Kako je ranije rečeno, trenutak je odgovarajući za reformu sistema reprezentacije nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini, kako zbog

15

predstojeće reforme političkog sistema i očekivanog donošenja novog Ustava, tako i zbog procesa evropskih integracija tokom kojeg se očekuje od Srbije da se pozabavi ovim pitanjem. Kako bi bio pripremljen teren za ovu reformu, potrebno je pokrenuti javnu raspravu i u nju u što većoj meri uključiti nacionalne manjine i njihove političke partije. Poželjno bi bilo postići što širi konsenzus o ovom pitanju, kako bi bio kreiran us-pešan, jasan model koji će uživati legitimitet među pripadnicima nacio-nalnih manjina, tako i u široj društvenoj zajednici. Takođe je potrebno uklopiti predstojeću reformu u ovoj oblasti u sveukupnu političku i učin-iti mehanizam manjinske reprezentacije kompatibilnim sa drugim meh-anizmima zaštite prava nacionalnih manjina, pre svega radom nacional-nih saveta nacionalnih manjina.

Praktične preporuke

• Odabrati model koji u većoj meri omogućava predstavljanje brojčano manjih nacionalnih manjina

• Onemogućiti zloupotrebe olakšica manjinskim političkim partijama putem rigoroznije zakonske regulative o regis-traciji manjinskih političkih partija i kandidovanju man-jinskih izbornih lista

• Uzeti u obzir postojeće bilateralne sporazume, ali stvoriti sistem u kome ne bi postojale povlastice za one nacionalne manjine čije matične države poseduju veći ucenjivački po-tencijal

• Ne stvarati posebne izborne jedinice za nacionalne manjine kako ne bi došlo do efekta „ethnic outbidding-a“, odnosno radikalizacije unutar intra-etničkog partijskog takmičenja

Od reforme sistema reprezentacije nacionalnih manjina se očekuje da odgovori na dva ključna uočena problema: da obezbedi bolju zastu-pljenost brojčano manjih nacionalnih manjina i spreči dalju manipulaci-ju manjinskim statusom političkih stranaka. Takođe, usvojena rešenja bi

16

trebalo da budu kompatibilna sa postignutim bilateralnim sporazumima sa susednim članicama Evropske unije, ali bi trebalo izbeći njihovo priv-ilegovanje u odnosu na druge manjine. Pri izboru odgovarajućeg modela reprezentacije nacionalnih manjina trebalo bi izbeći stvaranje posebnih izbornih jedinica za određene nacionalne manjine kako bi se izbegao efekat „ethnic outbidding-a“, odnosno fenomena gde se etničke stranke u međusobnoj kompeticiji za isto, ograničeno biračko telo, kreću u smeru sve veće radikalizacije18. Kako je ovaj efekat veoma teško izbeći u sluča-ju postojanja garantovanih poslaničkih mesta za pojedine manjine, biće potrebno pronaći određena složena rešenja kojim bi se ova dva zahteva ostvarila.

Svi modeli reprezentacije nacionalnih manjina imaju određene predno-sti i mane, te nije lako ponuditi odgovarajući model koji bi odgovorio na sve izazove i zadovoljio sve zainteresovane strane, kao i obezbedio pravi balans između akomodacije i integracije nacionalnih manjina. Ovde će biti pruženo par alternativa kojim bi se zakonodavac mogao voditi pri izboru pravog modela.

• Uvođenje većeg broja izbornih jedinica, u kojima bi teritori-jalno koncentrisanim nacionalnim manjinama bilo znatno lakše da preskoče prirodni prag. Ovo, međutim, nije odgov-arajuće rešenje za Rome, koji žive na celoj teritoriji države.

• Zbrajanje glasova datih političkim partijama određene manjine, nakon čega bi se osvojeni mandati raspodelili među njima rešilo bi problem disperzije glasova određenih nacionalnih manjina između više različitih manjinskih partija, ali ne i problem predstavljanja manjih nacionalnih manjina.

• Uvođenje ograničenog mandata za manjinske predstavnike uz odredbe koje garantuju zastupljenost većeg broja na-

18 Christia Isael Zuer ad Ja Jaku Muś, Representative Claims and Expected Gains. Mi-nority Council Elections and Intra-Ethi Copetitio i “eria, East European Politics 29, no. 1 (March 2013)

17

cionalnih manjina u parlamentu rešilo bi oba prepoznata problema sa postojećim sistemom, kao i ispunilo odred-be bilateralnih sporazuma, budući da se one odnose na donošenje odluke od značaja za manjine. Međutim, njime bi manjine u celini izgubile mogućnost uticaja na politički život u Srbiji, čime bi manjinska reprezentacija predstavl-jala instrument autonomije i akomodacije, ali ne i njihove integracije u društvo.

• Propisivanje zagarantovanih mesta za pripadnike većeg broja nacionalnih manjina rešilo bi problem njihove slabe zastupljenosti u parlamentu, kao i ispunilo odredbe iz bi-lateralnih sporazuma. Međutim, tu bi se postavilo pitanje legitimnosti ovakvih beneficija nacionalnim manjinama, budući da be one imale daleko veću moć uticaja u odnosu na njihov udeo u celokupnoj populaciji. Takođe, javio bi se problem ranije pomenutog fenomena „etnhic outbidding-a“.

Izbor odgovarajućeg modela trebalo bi napraviti nakon detaljne analize postojećeg stanja, ne samo po pitanju reprezentacije nacionalnih manji-na, već i celokupnog funkcionisanja sistema zaštite prava i sloboda na-cionalnih manjina. Usvojena rešenja trebalo bi da odgovore na čitav niz izazova i prepoznatih problema i daju svoj doprinos ostvarivanju prava nacionalnih manjina, kao i njihove integracije u društvo, uz izbegavanje preterane politizacije i sekuritizacije pitanja položaja nacionalnih man-jina u Srbiji.

18

Literatura

1. Christina Isabel Zuber and Jan Jakub Muś, “Representative Claims and Expected Gains. Minority Council Elections and Intra-Ethnic Competition in Serbia,” East European Politics 29, no. 1 (March 2013)

2. Marijana Pajvančić, Izborni sistem i pravo nacionalnih manjina na reprezentovanje, Glasnik advokatske komore Vojvodine, br. 3 – 4 /2007, str. 71 – 84

3. Pregovaračka poglavlja 23 i 24 : o čemu pregovaramo?, GIZ Pro-jekat za pravnu reformu u Srbiji, Beograd, 2013

4. Politička participacija nacionalnih manjina – Izbori 2016, Forum za etničke odnose, Beograd, 2016

5. Zakon o izboru narodnih poslanika, (“Sl. glasnik RS”, br. 35/2000, 57/2003 - odluka USRS, 72/2003 - dr. zakon, 75/2003 - ispr. dr. zakona, 18/2004, 101/2005 - dr. zakon, 85/2005 - dr. zakon, 28/2011 - odluka US, 36/2011 i 104/2009 - dr. zakon)

6. Zakon o političkim strankama, (“Sl. glasnik RS”, br. 36/2009 i 61/2015 - odluka US)

7. Forum za etničke odnose www.fer.org.rs 8. Kancelarija za ljudska i manjinska prava Vlade Republike Srbije

www.ljudskaprava.gov.rs9. Ministarstvo države uprave i lokalne samouprave www.mduls.

gov.rs 10. Nacionalni konvent o Evropskoj uniji www.eukonvent.org 11. OEBS www.osce.org12. Paragraf www.paragraf.rs 13. Republički zavod za statistiku – Popis stanovništva 2011 www.

popis2011.stat.rs

19

Centar savremene politike

Centar savremene politike je organizacija civilnog društva iz Beograda osnovana 2012. godine, u čije oblasti delovanja spadaju pitanja demokra-tizacije, evropskih integracija i regionalne saradnje. Naši ciljevi jesu raz-voj i unapređenje demokratije, podrška evropskim integracijama i pro-mocija evropskih vrednosti, kao i regionalna stabilnost i saradnja. Naša vizija jeste demokratska Srbija u ujedinjenoj Evropi.

Svoje programske ciljeve Centar savremene politike ostvaruje objavl-jivanjem istraživanja i drugih vrsta publikacija, organizacijom događaja i različitim medijskim projektima, kao i edukacijom mladih. Naš fokus je na istraživačkoj komponenti našeg rada i što aktivnijem učešću u ev-ropskim integracijama Srbije.

Centar savremene politike je osnivač portala European Western Balkans, regionalnog portala na engleskom jeziku o evropskim integracijama ze-malja Zapadnog Balkana, kroz koji realizuje svoje projekte sa medijskom komponentom.

20

Fondacija Konrad Adenauer

Fondacija Konrad Adenauer (KAS) je nemačka politička organizacija.

KAS deluje nezavisno u oblastima političkog savetovanja i obrazovanja. Od 1964. godine nosi ime prvog nemačkog saveznog kancelara, čije prin-cipe Fondacija sledi kao svoju obavezu. Fondacija je prisutna u mnogim zemljama sveta, a i u Nemačkoj ima razvijenu mrežu Obrazovnih centara.Srbija i Crna Gora nalaze se trenutno u procesu tranzicije. Svim građan-ima društva, uključujući i političare, predstoje veliki izazovi koje treba prevazići: u ekonomskom, socijalnom i društvenom domenu.

Fondacija Konrad Adenauer želi u pozitivnom duhu da isprati ove pro-cese. Naši seminari, radionice i konferencije treba da doprinesu boljem razumevanju principa Evropske unije, odgovornosti partija i parlamenta, poimanju pravne države i slobodnih medija. Posebno se obraćamo mlad-im i politički zainteresovanim ljudima.

Oblasti rada Fondacije Konrad Adenauer za Srbiju i Crnu Goru su:• Partije i parlamentarno savetovanje• Jačanje evropske sposobnosti Srbije i Crne Gore• Uspostavljanje pravne države• Pružanje informacija o socijalnoj tržišnoj privredi• Obuka novinara• Međureligijski i međuetnički dijalog• Program stipendiranja.

Beleške

www.europeanwesternbalkans.com

www.kas.de

www.centarsavremenepolitike.rs