Policía Nacional: Una fuerza para la...

Bogotá, Mayo de 2008

Propuestas

Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación

María Victoria Llorente, Román Ortiz y Nicolás Urrutia

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Propuestas



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Presentación

I. Policía, seguridad rural y contrainsurgencia: algunas experiencias internacionales Introducción A. Algunos conceptos sobre policía rural a partir de la experiencia de la Policía Montada de Canadá, Jean Paul Brodeur B. De guardia territorial a policía comunitaria en zonas rurales: el caso de la Gendarmería de Francia, Coronel Bruno Goudallier C. Policía y seguridad rural en un país en transición: el caso de Suráfrica, Jonny Steinberg D. Lecciones de la campaña contrainsurgente en Irlanda del Norte, Brigadier General John Deverell

II. Propuesta: la Policía Nacional de Colombia, una fuerza para la consolidación Antecedentes Conceptos estratégicos centrales Misiones a desempeñar Formación, entrenamiento y equipos Estructura orgánica regional Estructura orgánica central Incorporación en zonas rurales Mecanismos de cooperación entre policía y militares

Contenido Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación

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Presentación

Históricamente Colombia ha padecido un déficit estructu-ral de seguridad en vastas zonas del territorio nacional, parti-cularmente en áreas rurales que terminaron bajo el dominio de grupos armados irregulares de diverso signo. Esta situa-ción comenzó a revertirse en virtud del esfuerzo de seguridad desplegado por la administración Uribe, el cual sin duda ha alterado el escenario estratégico del país. Hoy por hoy, se ob-servan avances importantes en la recuperación del control estatal en muchas de estas zonas, a la vez que se da un re-pliegue de las guerrillas hacia las fronteras y la desmoviliza-ción de un número significativo de estructuras paramilitares.

Con todo, los retos siguen siendo enormes. Para empezar resulta difícil concebir la evolución del escenario estratégico colombiano en términos de una visión clásica del paso de una etapa de conflicto armado a un periodo de posconflicto a través de un acuerdo de paz. La naturaleza descentralizada de los grupos armados ilegales colombianos, respaldada por la existencia de pujantes economías ilegales –narcotráfico, extorsión, etc.– hace poco verosímil que un pacto único y uni-versal asegure su completa desarticulación y un cese total de la violencia que generan tales grupos. Por el contrario, como se ha observado en años recientes, mientras que en algunas regiones caen considerablemente los niveles de violencia producto sea de los acuerdos de paz con grupos paramilita-res o del repliegue forzado de la guerrilla, en otras se elevan o se mantienen en niveles significativos. De seguir el rumbo actual, lo más probable es que en Colombia se vaya dando un paulatino proceso de pacificación donde se combinen su-cesivos acuerdos de desarme con la persistencia de bandas armadas de relevancia decreciente.

Ante este panorama se requiere a la vez perseverar en la recuperación de zonas como las del litoral pacífico en donde el conflicto no sólo está vigente sino que se ha recrudecido y, paralelamente, consolidar aquellas áreas que han sido re-cobradas en el sentido de que se ejerza una presencia sufi-ciente que impida el resurgimiento de los agentes violentos y en últimas garantice el imperio del Estado de Derecho. Bajo estas líneas se orienta precisamente la segunda fase de la Política de Defensa y Seguridad Democrática del gobierno Uri-be lanzada en octubre del 20071.

La elevada diversidad estratégica por la que atraviesa Co-lombia, a la cual se superpone una histórica fractura campo-ciudad, ha tenido un impacto en las fuerzas de seguridad en la medida en que se les han multiplicado las misiones que

deben asumir. Entre tanto los esfuerzos políticos por diferen-ciar roles y misiones de las distintas fuerzas han sido exiguos. Dentro de este contexto un aspecto que ha preocupado par-ticularmente a la Fundación Ideas para la Paz (FIP) es el del tipo de arquitectura institucional que se requiere en materia de seguridad para responder a tan diversos escenarios y de-safíos tanto en el campo como en las ciudades. El énfasis lo hemos puesto inicialmente en la Policía Nacional y en la co-ordinación de ésta con las Fuerzas Militares. Consideramos que la policía, por su propia naturaleza, resulta crítica para ci-mentar la consolidación del Estado de Derecho y del sistema democrático en todo el territorio nacional. También creemos que una de las claves del éxito de la recuperación territorial y de su consolidación está en la efectiva coordinación entre policías y militares, la cual depende de una clarificación en el reparto de roles y misiones entre unos y otros.

La Policía Nacional debe estar lista para desarrollar tareas que abarcan desde la contrainsurgencia, pasando por la lucha contra el crimen organizado, hasta la prevención del delito co-mún y en general el mantenimiento del orden social. Todo ello en contextos geográficos y sociales tan diversos que van de grandes ciudades a extensas áreas rurales despobladas.

De cara al futuro, la Policía Nacional se verá obligada a mantener cierta capacidad para enfrentar las amenazas de actores armados irregulares de diversa índole. Pero simultá-neamente, la progresiva pacificación del país, podría condu-cir, según lo sugieren diversas experiencias internacionales, a un escenario de posconflicto donde aparecerían problemas de bandidaje y criminalidad rural, así como nuevos fenóme-nos de crimen urbano. En consecuencia, parece imprescindi-ble concebir una fuerza de policía polivalente, dotada de una sustancial capacidad de adaptación que le permita ajustarse con facilidad a un escenario cambiante sin por ello poner en riesgo su identidad. Sin duda este tipo de condiciones son es-casamente demandas a una institución policial en el mundo contemporáneo.

Con lo anterior en mente, la FIP adelantó un estudio para dilucidar el rol de la policía colombiana en escenarios de con-flicto y de posconflicto y hacer propuestas concretas que le permitan a la institución desarrollar una doctrina que la ade-cúe a las muy particulares circunstancias del país2. Este estu-dio se realizó gracias a una generosa donación del gobierno del Reino Unido y contó con la participación de funcionarios del Centro de Inteligencia Prospectiva (CIPRO) de la Dirección de Inteligencia de la Policía Nacional, así como con el aporte de una serie de expertos internacionales.

1 Ver “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática”, Ministerio de Defensa Nacional, 2007.2 Este estudio se denominó “El rol de la Policía Nacional en escenarios de conflicto y posconflicto”.

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El presente documento recoge en dos partes las conclu-siones más relevantes del estudio. En la primera se presen-tan una serie de experiencias internacionales que resultaron relevantes para abordar la problemática de la policía vis-a-vis de la seguridad rural y de la contrainsurgencia. En la segunda parte se plantea una propuesta para contribuir al desarrollo de la institución policial y a la clarificación de misiones entre policía y militares, tomando en cuenta el largo proceso de pa-cificación en el cual está inmerso el país.

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I. Policía, seguridad rural y contrinsurgencia: algunas experiencias internacionales

IntroducciónA nivel internacional es abundante la literatura que recoge

la experiencia sobre policía convencional y, de igual forma, es creciente el número de escritos que abordan la reforma poli-cial en el posconflicto. Sin embargo, es notoria la ausencia de análisis sobre policías que como la colombiana deban cum-plir tan amplia gama de misiones en tan diversos ámbitos, en especial en zonas rurales donde pululan grupos armados irregulares. Sin duda esto se debe a que son pocas las expe-riencias internacionales que den cuenta de cómo operar bajo tales condiciones. Con todo, se presentan en este capítulo cuatro experiencias que ofrecen lecciones significativas para el adecuado desarrollo de un servicio policial en el campo y, en general, para hacer una reflexión más amplia sobre el engranaje policías-militares requerido en el contexto de una campaña contrainsurgente. Estos cuatro casos – Canadá, Francia, Suráfrica e Irlanda del Norte- fueron expuestos en el Seminario “Quién cuida el campo?: La experiencia internacio-nal”, organizado por la FIP en asocio con la Revista Semana con fondos del gobierno del Reino Unido3.

Se aborda en primer lugar la presentación sobre Cana-dá de Jean Paul Brodeur, reconocido experto internacional en asuntos policiales, quien hace una serie de reflexiones conceptuales y prácticas sobre la policía en ámbitos que como el campo colombiano no están pacificados. Por un lado, es enfático en señalar que no hay modelos de policía rural a nivel internacional para que Colombia emule: ni el de la Policía Montada de Canadá connotado entre otros por su despliegue en extensas áreas despobladas al norte del país, ni prácticamente ningún otro, incluyendo la Gendar-mería Francesa que se ha utilizado en más de una ocasión como ejemplo a seguir para el desarrollo del cuerpo de ca-rabineros de la Policía Nacional. Así, mientras que la Policía Montada y la Gendarmería operan en un ámbito pacificado, la policía colombiana no, lo cual limita en extremo las posibi-lidades de que cumpla sus tareas convencionales de mane-ra efectiva. En este sentido concluye el profesor Brodeur que el caso colombiano, deberá generar sus propias soluciones que le permitan a la policía brindar seguridad y desplegar

sus servicios en áreas rurales no pacificadas o en proceso de pacificación.

En segundo lugar, está la presentación hecha por el Co-ronel Bruno Goudallier de la Gendarmería Francesa que da luces sobre la posibilidad de que un cuerpo de policía rural preste un servicio tan profesional y eficaz como uno de ca-rácter urbano. De cualquier manera se evidencia en esta exposición que los retos que enfrenta actualmente la policía colombiana, guardan más relación con aquellos que enfren-taba la gendarmería en la Francia de hace dos siglos, que con los de hoy en día. Así, se confirma en cierta medida lo dicho por el profesor Brodeur en el sentido de que el modelo de la Gendarmería Francesa no es el que propiamente le servirá a la policía para diseñar una fuerza rural que efectivamente pueda cumplir con sus misiones esenciales en el contexto ac-tual colombiano.

Por su parte la presentación sobre el caso Surafricano hecha por el investigador independiente Jonny Steinberg, es un interesante fresco sobre las vicisitudes de la policía en un contexto rural en el marco de un proceso de posconflic-to. Nos muestra que incluso cuando hay una transición más nítida del conflicto al posconflicto, el proceso de ajuste de la organización policial es bien largo. Nos enseña también, que en contextos rurales muy pobres la policía puede jugar un im-portante papel como integradora de estas poblaciones que de otra manera se incorporarían tarde o temprano a bandas delincuenciales.

Por último la exposición sobre el caso de Irlanda del Norte a cargo del Brigadier General John Deverell, deja importantes lecciones sobre una campaña contrainsurgente exitosa. En-tre otros se plantea la importancia de las fuerzas policiales en este contexto y la necesidad de una fluida cooperación entre militares y policías.

3 Este seminario se llevó a cabo en Bogotá el 14 de junio de 2006. Contó con la participación de expertos internacionales de Canadá, Francia, Suráfrica, Reino Unido y Estados Unidos. Así mismo se realizó una mesa redonda sobre Colombia en la cual participaron, el ex ministro de Defensa Nacional y ex Senador de la República, Rafael Pardo Rueda; el ex Director General de la Policía Nacional, General (r) Miguel Antonio Gómez Padilla; el ex Comandante General de las Fuerzas Militares, General (r) Fernando Tapias Stahelin, el entonces Director Ejecutivo de la FIP, Sergio Jaramillo y los investigadores de la FIP, María Victoria Llorente y Román Ortiz.


A. Algunos conceptos sobre policía rural a partir de la experiencia de la Policía Montada de Canadá Jean Paul Brodeur4

IntroducciónComenzaré mi intervención con algunas precisiones so-

bre las diferencias entre Colombia y Canadá en relación con los territorios de escasa población, lo que por supuesto tie-ne implicaciones sobre el tipo de servicio policial para tales territorios. Luego continuaré con un breve recuento de los orígenes de la policía así como con unas nociones generales sobre su función. Más adelante haré algunos comentarios sobre el trabajo de la Real Policía Montada en zonas con escasa población en Canadá, y concluiré con unos comen-tarios sobre la situación colombiana y la policía rural en este contexto.

Con respecto a las diferencias entre Colombia y Canadá, un primer asunto es que las zonas escasamente pobladas del Canadá se ubican en el norte del país, muy cerca del cír-culo ártico, mientras que en Colombia tales territorios están principalmente en el sur. Eso es relevante porque el norte del Canadá es muy inhóspito; allí es imposible sobrevivir sin la ropa adecuada y todo tipo de vehículos de nieve y equipos muy pesados. Por esta misma razón, en esas zonas de Ca-nadá no hay ninguna posibilidad de que un grupo insurgente establezca un santuario o bases de apoyo. Por el contrario, en el sur de Colombia esta posibilidad si existe.

Teniendo en cuenta esta diferencia básica, ¿qué se pue-de decir sobre la experiencia de Canadá que sea de utilidad para Colombia? Tratando de responder a esa pregunta haré algunas apreciaciones sobre la labor de la policía en general y propondré una lectura sobre la situación actual de Colombia. En fin, vale aclarar que ésta no es una presentación sobre la Policía Montada de Canadá, sino sobre la policía en general y, en particular, sobre los desafíos al ejercicio de la función policial en contextos rurales.

Sobre el origen de la policíaLa historia de la policía puede resumirse, a grandes ras-

gos, de la siguiente manera. En las sociedades primitivas –que eran sociedades rurales - no había policía y los pro-blemas se resolvían básicamente a través de la mediación comunitaria. Posteriormente, las comunidades se fueron organizando para cumplir funciones de policía, con base en el consenso. Después fueron las fuerzas militares las que desarrollaron funciones de policía. Finalmente se inventó la policía como hoy la conocemos, con base en dos expe-

riencias concretas: el modelo francés de 1692 y el modelo inglés de 1829.

Es importante mencionar otros sistemas de policía que generalmente no se consideran como tales. Las llamados “ór-denes delincuenciales” (deliquent orders) que incluyen gru-pos como, por ejemplo, la mafia siciliana. En Sicilia la mafia comenzó como un sistema de autodefensa, porque el Estado italiano no podía proteger a sus ciudadanos. Este fenóme-no se convirtió en una organización criminal más allá de las fronteras sicilianas a medida que el Estado italiano fue am-pliando sus horizontes de navegación. En Colombia existen grupos de autodefensa, descritos por algunos analistas como señores de la guerra, pero hay que entender que inclusive esos grupos hacen parte de diversos modelos de policía. Las organizaciones de este tipo, que no se perciben a sí mismas como delincuentes, surgieron históricamente como organiza-ciones de autodefensa.

Volviendo a la historia de los orígenes de la policía, el pri-mer modelo que merece atención es el que se inició en 1692 en Francia, bajo el reinado de Luis XIV. Es importante resaltar que en ese momento la figura de la policía nació como un cuerpo que desempeñaba diversas funciones de gobierno, de tal forma que el cumplimiento de la ley y la lucha contra la delincuencia ocupaban un lugar minoritario. En esa época la policía cumplía labores tan distintas como recoger basura y asegurarse de que los parisinos tuvieran alimentos. De esa experiencia se deriva la noción, todavía vigente hoy en día, de que la policía cumple varios oficios y de que combatir la delincuencia es sólo uno de ellos. El segundo modelo que merece atención es el inglés. En 1829 en Inglaterra la policía se reinventó como una organización dedicada a la prevención del delito, con especial énfasis en la delincuencia y en la se-guridad. Incluso hoy en día se puede observar que las policías usualmente dedican entre un 30% y un 50% de su tiempo a hacer cumplir la ley y el orden, el resto del tiempo lo dedican a otras funciones.

Además de los orígenes nacionales de la policía, también es útil revisar sus orígenes geográficos. Así, hay que resaltar que la policía se creó esencialmente en los centros urbanos. Esto se debe a que en los centros urbanos las personas no se conocen entre sí, por lo que no pueden organizarse fácil-mente para hacer una labor de policía comunitaria. En las ciudades es mucho más difícil identificar a los delincuentes con nombre propio. Lo que hay que subrayar aquí es que exis-te muy poca investigación sobre policía rural; esa es una de las razones por las que algunos investigadores opinan que no existe tal cosa como policía rural.

4 Profesor titular de la Escuela de Criminología e investigador principal del Centro Internacional de Criminología Comparada de la Universidad de Montreal - Canadá.

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Sobre los orígenes de la policía también cabe anotar que ésta inicialmente se creó como una alternativa al uso de las fuerzas militares para el cumplimiento de ciertas funciones. En Inglaterra especialmente se pensó que los métodos mili-tares eran demasiado pesados y agresivos para manejar la violencia comunitaria, percepción que está estrechamente li-gada al invento de la policía como una organización dedicada al control de ciertos fenómenos sociales.

Estos comentarios históricos buscan enfatizar que la creación de una fuerza de policía rural no es un proceso fácil. No existe mucho conocimiento y ni mucha literatura especia-lizada para consultar al respecto y si bien el caso de la Gen-darmería de Francia es una experiencia interesante, hay que tener claro que es una excepción y que la idea misma de una policía rural ha sido muy debatida.

Diferencias entre policías y militaresDespués de ese contexto histórico, haré algunas aprecia-

ciones más conceptuales sobre las diferencias entre policías y militares.

Un primer contraste es que la esencia de la policía es el uso mínimo de la fuerza. Esta noción se ve reflejada en la mayoría de la literatura sobre el tema, a tal punto que el uso legítimo de la fuerza como último recurso se considera una característica básica de la policía. El ethos militar por su parte, es el uso de la fuerza -sea ésta ‘máxima’ con armas convencionales o ‘terminal’ con armas de destrucción masi-va- para derrotar al adversario de la manera más completa posible. Claro está, el uso de la fuerza que hacen los ejércitos no es del todo irrestricto, en la medida en que se han desa-rrollado leyes de guerra y reglas de enfrentamiento. En todo caso, los militares no comparten con la policía la noción del empleo mínimo de la fuerza; los ejércitos, ante situaciones de conflicto, apelan a la fuerza.

Un segundo contraste es que los policías y los militares perciben e interpretan de forma distinta a los actores a los cuales deben enfrentar. Para la policía se trata de ciuda-danos que delinquen, mientras que para los militares son enemigos del Estado y esa es una diferencia importante. Por supuesto, las cosas se vuelven mucho menos claras cuando, por ejemplo, se presenta una situación como la de Irlanda del Norte, en la cual los enemigos del Estado no son externos sino sus propios ciudadanos. En estos casos la línea divisoria entre policías y militares se torna suprema-mente frágil.

Una tercera diferencia tiene que ver con las normas a las cuales están sujetos los policías y los militares. La tenden-cia predominante es que los policías como son parte de la sociedad civil deben someterse a sus reglas, mientras que

los militares están sujetos a unas normas que sólo aplican a ellos mismos. En Canadá, por ejemplo, la pena de muerte se eliminó en 1974, pero los militares canadienses sólo lo hicie-ron en el 2004. Por eso se puede decir que los ejércitos se rigen por sus propias reglas y están, por así decirlo, por fuera de la sociedad civil.

El cuarto contraste es que, por lo menos en algunos paí-ses, incluido Canadá, los mecanismos de rendición de cuen-tas a las autoridades civiles por parte de la policía son más estrictos que los de las fuerzas militares. Para estos últimos, tales mecanismos son débiles. Esto no significa que no exis-tan, sin duda ellos rinden cuentas, pero principalmente sólo ante sus superiores militares.

Entorno, comunidad y policíaDicho lo anterior, es oportuno enfocarse en las caracte-

rísticas del entorno que son necesarias para el buen funcio-namiento de un cuerpo de policía. Para que un cuerpo de policía pueda cumplir sus tareas convencionales efectiva-mente se requieren condiciones de paz. Si en lugar de ello hay una situación general de insurgencia o altos niveles de violencia, hay que recurrir al ejército. En Canadá, por ejem-plo, los pueblos aborígenes ocasionalmente se rebelan, le-vantan barricadas y se organizan con armas automáticas. Siempre que la policía trata de manejar estas situaciones, debe salir huyendo y en su lugar es necesario recurrir al ejército.

También hay que resaltar que la policía necesita el apoyo de la comunidad, porque de ahí se derivan su legitimidad y su simbolismo positivo. Respecto a este simbolismo positivo cabe hacer una apreciación: parte de lo que logra la policía es por el simple hecho de estar allí, proyectando una imagen de autoridad. En Canadá, cuando se creó la Policía Mon-tada hubo un debate bastante prolongado en el gabinete del Primer Ministro sobre cuál sería el color de la chaqueta de los policías; se propusieron muchos colores y finalmente se optó por la famosa chaqueta roja porque es llamativa y tiene todo tipo de connotaciones entre éstas la de la auto-ridad del ejército británico. El simbolismo es importante en la medida en que se trata de lograr un efecto por el hecho de estar presentes y visibles en lugar de tener que recurrir a la fuerza.

La Policía Montada de CanadáHagamos algunos comentarios sobre la experiencia de

la Policía Montada. Las zonas menos pobladas del Canadá están en el norte y el noroeste, y grandes áreas de esas zonas tienen menos de una persona por milla cuadrada. El país tal como es actualmente se fundó en el siglo XIX,


mediante la compra de la Tierra Rupert a Inglaterra, una extensión de más de 600.000 Km2. La Policía Montada se creó en 1873 para ofrecer seguridad en estos territorios, con solamente 300 hombres y una misión compleja: permi-tir la colonización pacífica del oeste canadiense, al mismo tiempo que en Estados Unidos se libraba la guerra contra los indios. En ese contexto, la Policía Montada obtuvo un primer logro significativo, que he denominado el control suave de las tribus aborígenes. Así, mientras en los Estados Unidos había un conflicto de grandes dimensiones entre el ejército y los indios, en Canadá la Policía Montada manejó a las tribus indígenas en una forma menos confrontacional y muy eficiente. Como resultado de ello, en Canadá murieron menos indios que en Estados Unidos.

Un segundo periodo importante se dio entre 1894 y 1898, con la ‘carrera del oro’ en el Territorio Yukon en el extremo oeste del país. Durante la fiebre del oro un gran número de pobres se trasladó al Yukon y debió hacer frente a una dura situación, en la cual muchos buscadores de fortuna fueron físicamente derrotados por las condiciones extremas de la naturaleza. En ese episodio, la Policía Montada tuvo que des-empeñar el papel de servicio de emergencia y socorro, con lo cual obtuvo un gran prestigio y se hizo muy popular. De esa época proviene el mito de la Policía Montada, según el cual se pensaba que los Policías Montados socorrían a las personas en situaciones de peligro e, incluso, adquirieron la reputación de ser totalmente incorruptibles.

Claro está, desde finales del siglo XIX Canadá ha cam-biado bastante, pero las zonas despobladas siguen siendo lugares remotos e inhóspitos. Así por ejemplo, en los Territo-rios del Noroeste (Northwest Territories), hay 0,06 personas por Km2. El Nunavut tiene el doble del tamaño de Colombia y solamente 30.000 habitantes, es decir hay 0,01 personas por Km2. En los Territorios del Noroeste el PIB per cápita es poco menos de $95.000 dólares canadienses, mientras que en el Nunavut es de aproximadamente $36.000 dólares ca-nadienses.

En términos de estructura, la policía es autónoma en dos provincias, Québec y Ontario, mientras en el resto del país -es decir, las 8 provincias más los 3 territorios- la Po-licía Montada es la encargada de proveer el servicio de policía. Este servicio se presta a través de un contrato, definido por las autoridades de la Policía Montada que se reúnen con los gobiernos de las provincias y llegan a dife-rentes acuerdos, según las prioridades de cada provincia. Actualmente hay 11 contratos entre la Policía Montada y las 8 provincias y los 3 territorios del norte. En términos generales, los contratos contemplan el mantenimiento de la ley y el orden, pero también se incluyen diversas cláusu-

Cuadro 1

Tipo de incidente %(n = 175)

Vandalismo 29 %Robo/intento de robo 22 %Robo de automotor 7 %Ingreso forzoso a domicilio 13 %Atraco 6 %Lesiones personales 15 %Asalto sexual 8 %

Cuadro 2

¿Qué no le satisface del servicio de policía?

%(n = 330)

Insuficiente dedicación a problemas de drogas/alcohol

17 %

Insuficiente presencia/visibilidad de los policías

13 %

Tiempo de respuesta muy largo 13 %Excesiva laxitud con delincuentes menores de edad

11 %

No obtuvo ayuda de un policía cuando la necesitó

8 %

Policía parecía poco dispuesto a investigar

8 %

Policías no ayudan con asuntos en los que deberían hacerlo

8 %

Policías se dedican demasiado a lidiar con delitos menores

6 %

Actitud del policía fue descortés/irrespetuosa

6 %

Recursos insuficientes 5 %

las sobre labores sociales y de prevención, que la Policía Montada considera muy importantes. Así, por ejemplo, la Policía Montada se involucra en las escuelas con el fin de educar a los niños sobre estilos de vida sanos y estable-ce diversos contactos con los miembros de la comunidad. Para la institución es muy importante cumplir una labor social en las zonas poco pobladas.

El tipo de incidentes delictivos que enfrenta la Policía Montada en estas zonas despobladas (Yokon, Territorios del Noroeste y Nunavut) se puede observar en el Cuadro 1. La mayoría de ellos son contra la propiedad, mientras que no hay muchos delitos violentos.

La Policía Montada siempre hace encuestas para indagar sobre lo que no le satisface a la población del servicio. Los resultados de una de estas encuestas aplicadas en los tres territorios se presentan en el Cuadro 2.

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La lista de insatisfacciones del Cuadro 3 es un buen in-dicador de lo que es la policía en este tipo de zonas en Ca-nadá: policías comunitarios en lugares donde prácticamente no sucede nada. Por último, en esa misma encuesta se les preguntó a las personas qué esperaban de la policía.

Conclusiones: una lectura de la situación colombiana Ahora bien, tomando distancia de esta tierra de ‘ángeles

congelados’ y concentrándonos en el caso colombiano, hay varias cosas que se deben considerar. Primero, en Colombia la situación de paz es incierta y la guerra contra las drogas la dificulta aún más. De hecho, el énfasis en la guerra contra el narcotráfico ha llevado a descuidar otros deberes de defensa de la población, de manera tal que la gente no se siente ade-cuadamente protegida frente a los delitos contra su integridad física y su patrimonio. A esto se suma una cierta falta de po-pularidad de la policía. Tengo entendido, por ejemplo, que la fumigación aérea genera muchas quejas por parte de la pobla-ción afectada. Además, en Colombia hay una fuerte influencia externa, razón por la cual las autoridades recurren a expertos de otros países para que las asesoren en ciertas labores.

Para concluir diría que, por un lado, creo que los territo-rios rurales de Colombia son fuera de lo común y en este sen-tido parece desafortunado que se plantee a la Gendarmería de Francia como un modelo de policía rural a seguir: las dos realidades son completamente diferentes. Los modelos tradi-cionales de policía rural sencillamente no aplican a Colombia, hay que inventar para este caso una noción completamente nueva.

Por otro lado, en la medida en que se desee una transi-ción del control militar al policial en las zonas ‘recuperadas

por el Estado’, se necesitan unas condiciones previas y la principal de ellas es la pacificación. Para efectos de esa tran-sición, debe haber una voluntad común y compartida entre la policía y las fuerzas militares. Si ambos quieren permane-cer en dichas zonas, no habría transición en cuyo caso se requeriría complementariedad. Surge entonces la pregunta: ¿pueden complementarse? Esta es una pregunta difícil de responder si se consideran las diferencias en la concepción del uso de la fuerza entre militares y policías. Una forma de abordar este interrogante es tomando en cuenta la definición de interés público de ambas organizaciones. Aunque suene obvio, el interés público puede significar dos cosas muy dis-tintas para ambas fuerzas: para los militares el interés públi-co tiende a equipararse al interés del Estado, es decir, a la protección del régimen, mientras que para la policía se acer-ca más al interés del pueblo y de sus necesidades. Este es un debate muy álgido actualmente. En todo caso, si se respetan unas normas de comportamiento y las funciones de policía se cumplen de manera transparente, es posible asegurar la legitimidad y la confianza necesarias para conseguir una real aceptación social. Mientras eso no suceda la cuestión de la policía rural en zonas de transición seguirá siendo un sueño.

B. De guardia territorial a policía comunitaria en zonas rurales: el caso de la Gendarmería de Francia Coronel Bruno Goudallier5

IntroducciónEn mayo de 2006 la Gendarmería Nacional de Francia,

que es la policía rural francesa, llevó a cabo una misión de asesoría cuyo objetivo era formular propuestas para fortale-cer el dispositivo rural de la Policía Nacional de Colombia.

La Gendarmería Nacional es una fuerza militar que ejer-ce funciones de policía de carácter civil. En cierto modo es equivalente al componente rural de la Policía Nacional en Colombia y se corresponde con la Dirección de Policía Rural. Es una fuerza de 104 mil uniformados destinada a la co-bertura de zonas esencialmente rurales en todo el territorio nacional, entendidas como los centros poblados de menos de 20 mil habitantes, así como de algunas zonas especiales semi-urbanas. En el caso colombiano, Chía cabría en esta segunda categoría, en tanto que es una zona de carácter rural en la cual buena parte de los habitantes trabajan en la ciudad (Bogotá). En Francia, las zonas semi-urbanas re-presentan el 95% del territorio nacional y el 50% de la po-blación nacional.

5 Oficial de la Gendarmería Nacional de Francia y agregado adjunto de Seguridad Interior en la Embajada de Francia en Bogotá.

Cuadro 3

¿Qué espera de la policía? Si No

Escuchar atentamente 43 13Explicar qué acciones se van a tomar

28 19

Ofrecer cualquier tipo de ayuda

28 25

Ofrecer recomendaciones para evitar repetición del crimen

18 23

Referir víctimas al servicio de atención a víctimas

9 30

Discutir la posibilidad de referir el caso a una tribunal de conciliación

6 34


En Francia, además de la Gendarmería Nacional, en-cargada de las zonas rurales, está la Policía Nacional, con 130 mil agentes, que se dedica a las zonas urbanas. Es decir, para un país de 62 millones de habitantes, con una superficie que representa más o menos la mitad del territo-rio colombiano, hay 104 mil policías rurales y 130 mil po-licías urbanos. Aunque la Gendarmería Nacional depende del Ministerio de Defensa Nacional, trabaja bajo el control del Ministerio del Interior. El sistema funciona así: en los niveles departamentales la autoridad del gobierno nacional designa un representante administrativo y tanto la policía urbana como la Gendarmería Nacional trabajan bajo el con-trol y autoridad de dicho representante.

Desarrollo histórico de la GendarmeríaLa historia de la conformación de la Gendarmería se di-

vide en dos fases. La primera se inicia en el siglo XII, cuando se crea una fuerza militar para acompañar a los ejércitos. Esta figura se transformó rápidamente, por la necesidad de contar con la presencia del Estado en todo el territorio na-cional. Por ello alrededor del siglo XVI se buscó implementar un dispositivo territorial fijo, por lo que la Maréchaussée, como entonces se llamaba la Gendarmería, experimentó un proceso de sedentarización de sus unidades. Hay que acla-rar, no obstante, que en ese momento tales unidades se ubicaban en las ciudades y el servicio se prestaba mediante cabalgatas organizadas para controlar las vías de comuni-cación. Era una época de auge del comercio en Europa, por lo que era muy importante controlar a los bandoleros y man-tener la presencia estatal en todo el territorio nacional. Así, puede decirse que el surgimiento de la Gendarmería Nacio-nal estuvo marcado por la necesidad de controlar las vías para garantizar condiciones de seguridad a dicho proceso. Además, gracias a este control el Estado podía intervenir rápidamente en caso de disturbios. Al respecto se obser-va un paralelo con la Política de Seguridad Democrática en Colombia, en tanto que el punto de partida de ambas estrategias sería el mismo: el control del territorio nacional empieza por el control de los ejes de comunicaciones. La segunda fase de desarrollo de la Gendarmería tiene un hito en 1720, año en que se estructura el dispositivo que actual-mente funciona en Francia. Aunque se le han hecho algunas adaptaciones, es esencialmente el mismo mecanismo que se ha venido fortaleciendo constantemente, para lograr una presencia efectiva del Estado en todo el territorio. En esa época se implementaron unidades en las zonas rurales a partir de las estaciones de las ciudades. Dado que el ob-jetivo principal de ese aumento en el despliegue era lograr una mayor proximidad y conocimiento de la población, para

definir la jurisdicción de cada estación se adoptó una medi-da muy simple: el área no podía ser superior a lo que una patrulla de la Maréchaussée podía recorrer en un día desde su estación.

Principios rectores de la GendarmeríaPara un buen ejercicio de las funciones de la Gendar-

mería en zonas rurales debe tenerse en cuenta un aspecto central como es el del espacio. Es claro que el Estado y la justicia tienen que estar presentes en todo el territorio na-cional. Bajo esta premisa, el espacio se vuelve problemático porque, como es obvio, resulta más difícil actuar en un espa-cio extendido que, por ejemplo, en una ciudad. En la ciudad la población está concentrada, de tal forma que se puede in-tervenir muy rápidamente, mientras en el campo la población usualmente está dispersa.

El desarrollo de la Gendarmería se ha guiado bajo el obje-tivo de prestar un servicio de seguridad en el campo igual que el de las ciudades. En este sentido tenemos el compromiso de intervenir en menos de 30 minutos, día y noche, en cualquier parte del territorio nacional. Así mismo existe el compromiso permanente de mantener la proximidad a la población. Esto es un rasgo característico de la cultura del gendarme que se inculca en las escuelas de formación. Entendemos que dicha proximidad facilita la confianza de la población en la Gendar-mería lo que a la vez le permite contar con información de inteligencia.

El dispositivo de la Gendarmería se ha organizado contes-tando dos preguntas. Primero, ¿qué necesita la población? Por lo general la población necesita tranquilidad, paz, orden público, asistencia, socorro y, sobre todo, soluciones a sus problemas. Por ello el jefe de una estación de gendarmería debe adaptarse a su entorno y establecer cuáles son los pro-blemas de ese lugar para poder responder a las necesida-des de la población. Segundo, ¿qué necesita el Estado? El Estado debe controlar la delincuencia y saber cuáles son los problemas de la población y para responder adecuadamente en ambos frentes, necesita información.

Dispositivo, estructura orgánica y funciones de la Gendarmería

En respuesta a estas necesidades, de la población y del Estado, desde el siglo XVIII la Gendarmería ha organizado una cobertura muy densa del territorio nacional a partir de una estructura piramidal. La estación es la base de este dis-positivo y el gendarme está formado para cumplir todas las funciones, desde las básicas de vigilancia y policía adminis-trativa hasta las de policía judicial. Así, todos los gendarmes son polivalentes. En los niveles superiores de la estructura

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existen refuerzos y recursos para responder a cualquier con-tingencia que se presente en la base. Este nivel superior, a su vez, puede apelar al apoyo de una fuerza de reserva nacional, llamada la Gendarmería Móvil.

Es importante señalar que en Francia hay 36.860 municipios, veredas y corregimientos. Para atender los problemas de esa enorme cantidad de municipios se ha implementado un sistema de 3.621 estaciones rurales, que permite tener una cobertura de todo el territorio nacio-nal e intervenir en menos de 30 minutos en cualquier lu-gar del país, las 24 horas del día. Este dispositivo también permite organizar los refuerzos de las unidades en casos de crisis. Como la capacidad de respuesta es uno de nues-tros principios rectores tenemos un número de efectivos suficiente para que haya una relación de un gendarme por cada 1.000 habitantes.

En términos orgánicos, hay unidades territoriales, una de refuerzo al nivel nacional y algunas unidades especializadas. La Gendarmería Nacional cuenta con 50 mil gendarmes, que son la fuerza básica para el mantenimiento del orden y la tranquilidad pública en sus jurisdicciones. Adicionalmente existe un sistema de reservas muy útil, con un total de 50 mil personas, destinadas a reforzar el dispositivo territorial de las estaciones en caso necesario. En Colombia se podría pensar, por ejemplo, en convertir en reservistas a aquellos que han prestado su servicio militar como auxiliares de la po-licía. Estos reservistas podrían tenerse como en el caso de la Gendarmería francesa como una fuerza de apoyo, lo cual a su vez ayuda a construir o mantener lazos de proximidad con la población.

Continuando con la estructura orgánica de la Gendarme-ría encontramos que en cada capital de departamento hay un centro automático de despacho que recibe las llamadas de los usuarios y distribuye los servicios. Para agilizar los servicios, este centro dispone de información en tiempo real sobre la ubicación de cada patrulla. Así mismo, la Gendarmería tiene diversas unidades altamente especializadas para ciertas ta-reas: patrullas de carretera, de seguridad de bases militares, de protección de dignatarios y de contraterrorismo. Cuenta también con la llamada Gendarmería Móvil, una fuerza de re-serva permanente, adicional a la reserva antes mencionada. La Gendarmería Móvil, que tiene 17 mil hombres, repartidos en 129 escuadrones, es similar a los Escuadrones Móviles de Carabineros (EMCAR) en Colombia, pero con misiones me-nos ofensivas y más típicamente policiales. Es una fuerza de reacción inmediata, nacional y regional, que tiene autonomía logística y que, aunque es más conocida por sus funciones antidisturbios, sirve ante todo para reforzar el dispositivo te-rritorial, lo cual representa el 50 % de sus misiones.

La organización de la Gendarmería Nacional es muy pa-recida a la de la Policía Nacional en Colombia. En ambos ca-sos existen estaciones, distritos, departamentos y regiones así como un dispositivo piramidal, de manera tal que el nivel superior provee refuerzos al nivel inferior.

En términos funcionales, la Gendarmería Nacional cum-ple funciones judiciales, administrativas y también algunas de defensa militar. Las de policía administrativa incluyen la vigilancia, la asistencia, el socorro, la intervención y el man-tenimiento del orden; son en esencia labores de tipo preven-tivo en cuya base se encuentra la recolección de información mediante un contacto permanente con la población. Las la-bores de policía judicial, muy importantes en tanto que son la garantía del Estado de Derecho y de la aplicación de la justicia, son un servicio que se presta a la población en res-puesta directa a sus necesidades y a sus problemas, por lo cual a través de ella también se crean vínculos de proximidad y confianza. Aunque las unidades especializadas de policía judicial de la Gendarmería se encuentran en los niveles más altos de la organización (distritos, departamentos, regiones y central), dada la polivalencia del gendarme, se mantiene el principio de la ‘policía judicial de proximidad’ que responde directamente a los problemas de la población.

Proximidad a la poblaciónLa proximidad a la población es un principio que se le in-

culca al gendarme desde su formación básica. Los gendar-mes son, desde su formación básica, policías comunitarios. Además, todos son capacitados en inteligencia, no sólo para el desarrollo de sus labores de policía administrativa, sino también para las de policía judicial.

Asociado al principio de la proximidad está el de la perma-nencia. Los oficiales de la Gendarmería permanecen un míni-mo de tres años en su puesto de mando, lo que les permite conocer muy bien al personal y su jurisdicción. Los efectivos que prestan servicio en las estaciones tienen una permanen-cia aún más larga, que puede ser de hasta 10 años.

Un aspecto que vale la pena resaltar es que pese a estos principios de proximidad y permanencia, el gendarme y su fa-milia viven en casas fiscales, lo cual tiene múltiples ventajas, entre ellas, la disponibilidad del personal.

Coordinación y complementariedad entre policías y militares

Un asunto de particular interés es la coordinación entre la Gendarmería Nacional y las fuerzas militares. En Francia la autoridad de gobierno es civil, tanto en el nivel central como en el regional. Por ello, la coordinación entre las diferentes fuerzas es responsabilidad de la autoridad civil competente y


se guía por un principio básico: las fuerzas militares sólo in-tervienen en casos de urgencia y lo hacen para suplir medios civiles inexistentes, insuficientes o inadecuados.

Con base en la experiencia francesa, se podría sugerir que en el caso colombiano esa coordinación debería estar en manos de una autoridad civil y que las fuerzas militares ten-drían que cumplir una función de apoyo al dispositivo policial. Este apoyo incluiría las operaciones ofensivas de carácter mi-litar, pero también la protección de las fuerzas policiales en el cumplimiento de sus misiones tradicionales. Así mismo, las fuerzas militares necesitarían apoyo policial, tanto en térmi-nos de la información necesaria para orientar su acción, como en lo relacionado con la coordinación y complementariedad que debe haber en las operaciones cuando, por ejemplo, se producen capturas que deben ser judicializadas.

En conclusión, para lograr mayor eficiencia y eficacia en el control de las zonas rurales, el principio clave es la comple-mentariedad. En Colombia ahora hay zonas que tienen con-diciones de seguridad que permiten un fortalecimiento de la Policía Nacional en sus funciones convencionales, así como áreas rurales que necesitan un mecanismo más parecido a la Gendarmería Nacional, y otras cuyas condiciones de segu-ridad requieren organizar una coordinación muy estrecha con las fuerzas militares, para evitar la duplicación de funciones y facilitar el control de las operaciones.

C. Policía y seguridad rural en un país en transición: el caso de SuráfricaJohnny Steinberg6

IntroducciónSuráfrica es un país con una población de 46 millones de

habitantes, en el que no es fácil determinar cuántas personas viven en áreas rurales, porque en los últimos 110 o 120 años la mayoría de la fuerza laboral emigró del campo a trabajar en las ciudades. En todo caso, se calcula que hay 20 millones de surafricanos que viven en el campo, en pequeños poblados.

Respecto al contexto socioeconómico, la tasa de desem-pleo es muy elevada (26%), y la de las áreas rurales es más alta que el promedio nacional. La economía nacional es ante todo urbana e industrial, por lo que en los pueblos la mayoría de los habitantes suelen ser niños, mujeres y adultos mayo-res, dado que los hombres jóvenes migran a zonas urbanas. Ello no impide que muchas veces éstos tengan que volver a sus pueblos de origen, porque en las ciudades tampoco es fácil encontrar empleo. Para muchos pueblos la principal

fuente de ingresos proviene de subsidios del gobierno, lo que los hace muy vulnerables. En estas mismas áreas también se encuentran unos 65 mil campesinos medios y agriculto-res comerciales, la mayoría de ellos blancos, lo cual, como se verá más adelante, es una característica social relevan-te para las condiciones de seguridad. En esencia, existe un grupo muy pequeño de agricultores, clase media, rodeado de una gran masa de población pobre, con una larga historia de desigualdad y de violencia.

En términos del contexto político y haciendo una síntesis muy escueta, se puede decir que la colonización europea de Suráfrica empezó en 1652 y desde ese momento hasta 1994 la minoría blanca dominó a la mayoría negra. En 1994 se esta-bleció un régimen democrático y asumió el poder un gobierno mayoritariamente negro. En los 12 años que han transcurrido desde la transición a la democracia, las funciones policiales han sido compartidas por la policía y una sección del ejército lla-mada el Refuerzo Territorial, más comúnmente conocida como los Comandos. Esta fuerza consta de 183 destacamentos de soldados de tiempo parcial, es decir, civiles que han recibido cierto entrenamiento, tienen unas facultades muy limitadas y prestan servicio entre 120 y 170 días al año. Los Comandos juegan un papel auxiliar a la policía, están bajo su mando y básicamente son multiplicadores de fuerza en el terreno. Hay que señalar, en todo caso, que desde hace dos años se inició un proceso de disolución de los Comandos que debe terminar en el 2009, proceso que ha sido muy controvertido, entre otras cosas porque mucha de la población negra pobre sostiene que los Comandos son una fuerza de seguridad privada al servicio de la clase media blanca. Por su lado, tanto los agricultores blancos como los mismos Comandos dicen que no confían en la policía. Es, por lo tanto, un tema muy controvertido y sobre todo divisorio.

Historia de los ComandosLa historia de los Comandos está atada a la coloniza-

ción blanca que comenzó en 1652. Los primeros se crearon aproximadamente en 1690, como unidades conformadas por civiles blancos que recibían munición y armas del gobier-no y eran desplegadas en la frontera de los asentamientos, con amplia autonomía operacional. Las unidades estaban al mando de la Compañía de las Indias Orientales, facultada para controlar el robo de ganado a lo largo de la frontera. Así, los Comandos nacieron en un contexto fronterizo sin ley ni orden, en el cual recibieron armas y se convirtieron en la ley. Ese mito fundacional les imprimió el carácter de una organi-zación muy dura y, si bien han pasado 300 años, aún hoy los

6 Consultor independiente y escritor surafricano.

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Comandos mantienen esa imagen de ser colonizadores de frontera. Así es posible encontrar todavía declaraciones como la siguiente recientemente dada por un Comando: “todavía estamos luchando una guerra de fronteras, estamos defen-diendo la frontera de las propiedades de los blancos y quien cruce esa frontera puede ser un objetivo militar”.

Los Comandos se crearon formalmente en los años 60, cuando se inició el reclutamiento de todos los blancos ma-yores de 18 años, quienes tenían que prestar servicio militar durante dos años y luego, durante el resto de su vida adulta, asistir a sesiones de re-entrenamiento algunas semanas al año. En su concepción inicial, los Comandos tenían básica-mente dos funciones. La primera era una función defensiva para tiempos de guerra: proteger áreas estratégicas y a la población civil en apoyo a las fuerzas militares. La segunda era una función para tiempos de paz: básicamente intervenir en situaciones de emergencia provocadas por desastres na-turales y epidemias.

El papel de los Comandos cambió drásticamente en ju-nio de 1976, a raíz de una serie de fuertes disturbios contra el Apartheid que marcaron el origen de los movimientos de liberación negra que finalmente tuvieron éxito en 1990. Así, el levantamiento colectivo y continuo contra el régimen, ini-ciado ese año, transformó de dos maneras el papel de estos Comandos.

Primero, se convirtieron en una fuerza auxiliar de ocupa-ción cuasi-militar de las áreas de población negra. El ejército entraba a éstas áreas y las ocupaba, con apoyo de los Co-mandos. Un ex-comando dio en alguna oportunidad una ex-plicación de cómo se operaba: “Cerrábamos todo un pueblo de 7.000 personas, se acordonaba toda el área, requisába-mos todas las casas, todas las chozas y todas las calles. La operación tomaba de 4 a 5 horas y al final habíamos visto toda la ropa interior, todos los vestidos y todo lo que había en la cocina”. Así, los Comandos se pusieron al servicio de la campaña de ocupación que se mantuvo durante una década y media.

Segundo, después de 1976 los Comandos sirvieron como un instrumento de movilización ideológica. Al copar con su presencia cuasi-militar los poblados del país, mandaban la señal a los blancos de que se requería estar en pos de guerra para contener el nacionalismo negro y el comunismo.

La transición hacia la democraciaA comienzos de los años 90 se legalizaron los movimien-

tos de liberación negra y luego de un periodo de transición de cuatro años, en abril de 1994 hubo elecciones demo-cráticas generales y el movimiento de liberación que se en-contraba en el exilio, el Congreso Nacional Africano (ANC

por su nombre en inglés) obtuvo dos terceras partes de la votación. En ese momento se creyó por varias razones que el nuevo gobierno democrático en Suráfrica iba a desman-telar los Comandos. Primero, se terminó el reclutamiento forzoso nacional y el personal de los Comandos comenzó a renunciar. Segundo, muchos de los blancos que habían jugado un papel activo en los Comandos no querían trabajar bajo el mando de negros, ni bajo un gobierno en manos de los que habían sido sus enemigos durante mucho tiempo, por lo que se produjo una baja en la moral de los Comandos. Sin embargo el ANC fue inicialmente ambivalente frente al tema porque no quería desgastarse en su primer período de gobierno democrático. Así, el primer acto que produjo el nuevo gobierno sobre el particular no fue para desmantelar los Comandos, sino para quitarle sus funciones policiales y limitar sus intervenciones a situaciones de emergencia por desastres naturales.

Aunque esta disposición no se cumplió inicialmente en gran parte porque los 65 mil agricultores blancos empezaron a quejarse por el asedio del crimen y la violencia en las áreas rurales. A mediados de los años 90 los delitos contra las haciendas eran muy frecuentes: un miembro de una familia blanca era asesinado cada 10 días. Los agricultores tendían a interpretar esa violencia de forma confusa: hablaban de ‘ataques contra las haciendas’, lo cual no permitía diferenciar si era ocasionada por delincuencia común o por motivaciones políticas. En cualquier caso, los agricultores blancos se sen-tían bajo ataque, decían que no podían confiar en la policía y que, por lo tanto, necesitaban a los Comandos.

Aún así los Comandos tuvieron que aceptar ciertas refor-mas. Por una parte, no podían continuar siendo una fuerza exclusivamente blanca en una nación de mayoría negra. Por otra parte, había que darle un vuelco radical a su imagen. Así, en 1996 los Comandos se reinventaron para jugar un nuevo rol en el contexto democrático de Suráfrica. En un año, reclu-taron a 15 mil negros que vivían en las calles, los capacitaron en funciones de vigilancia y control y empezaron a pagarles entre 15 y 20 dólares al día por unos 120 a 150 días al año. De esta manera se generó mucho empleo, y se creó una fuen-te de ingresos para muchas familias negras pobres.

Esa incorporación llevó a los Comandos a dividirse en dos fuerzas de facto. Por un lado, una fuerza de autodefen-sa encargada de proteger las propiedades de los agricultores blancos, organizada en distritos agrícolas y compuesta por unidades equipadas con armas automáticas. Por otro lado, la segunda fuerza agrupaba a los negros desempleados que habían sido rápidamente reclutados para prestar un servicio de tiempo parcial. Estas nuevas unidades tenían funciones muy limitadas, y a pesar de ser de tipo militar estaban subor-


dinadas al mando de la policía: ejercían funciones básicas de vigilancia como auxiliares y multiplicadores de la fuerza policial. No tenían facultades ni de arresto ni de requisa. Al final se podría decir que esta reforma dejó satisfechos a los agricultores blancos y ayudó a contener un poco el crimen.

Formas de operarSupongamos que existe un área de representación de la

jurisdicción de un grupo de Comandos de aproximadamente 150 mil personas y que de ellas, 145 mil viven en la esquina sur-oriental del área. En esa parte hay un casco urbano y a los alrededores varios asentamientos informales, en los cuales la mayoría de la población es negra y desempleada. La mayor parte del territorio está ocupado por haciendas, mientras los cascos urbanos y sus alrededores concentran población ne-gra, desempleada y muy pobre. Con este contexto en mente, se puede visualizar mejor la función de los Comandos.

Supongamos en el caso de la ilustración anterior, que to-das las haciendas estuvieran dedicadas a la ganadería y que el delito de mayor incidencia fuese el robo de ganado perpetrado por los habitantes pobres de los asentamientos informales de la esquina sur-oriental. La respuesta usual de los Comandos, en su rol de multiplicadores de fuerza, era desarrollar una in-teligencia muy rudimentaria y vigilar las áreas entre las pro-piedades agrícolas y el casco urbano. Así, por ejemplo, si los Comandos descubrían que el robo de ganado se hacía más frecuentemente en luna llena, esperaban a que hubiera luna llena y ponían puestos de vigilancia en los sitios de tránsito de los ladrones. Así operaron en varias áreas del país. Aunque en algunos casos lo hicieron muy bien, en otros los Coman-dos consideraban a la población hostil y por tanto utilizaron métodos muy violentos para identificar a los criminales. Varios incidentes serios que se produjeron en tan solo un año ocasio-naron fuertes protestas por parte de las comunidades negras y muy rápidamente los Comandos volvieron a ser cuestionados. Por ello en febrero del 2003 el Presidente determinó que los Comandos tendrían que desaparecer en 5 años.

Cambios y continuidades en la transiciónLa decisión presidencial fue mal recibida por los agricul-

tores blancos, quienes sintieron que iban a quedar despro-tegidos y rodeados por estos asentamientos que eran focos de inseguridad. Además, según los agricultores blancos, los negros que conformaron las nuevas unidades de Comandos ya sabían usar armas de fuego, por lo cual, si quedaban des-empleados, se podrían convertir en una amenaza más a la seguridad de las haciendas.

Ante las protestas, el gobierno estableció que si bien desmovilizarían a los 15 mil miembros de los Comandos,

paralelamente la policía incorporaría 20 mil personas adi-cionales. Estos nuevos integrantes del cuerpo de policía serían reclutados entre los desempleados, prestarían ser-vicio de tiempo parcial (120 días al año) y cumplirían fun-ciones de vigilancia limitadas como auxiliares de policía. Así, en los últimos dos años se ha avanzado en un proceso que culminará en el 2010 con la incorporación de un total de 20 mil nuevos efectivos con las calidades mencionadas. Por supuesto surgen muchas inquietudes respecto de este tránsito de los Comandos a la policía: ¿propiciará ésta una situación de seguridad satisfactoria para las zonas rurales?, ¿qué pasará con los 20 mil nuevos integrantes de la poli-cía?, ¿cómo afectarán el trabajo policial? Hasta el momento parece ser que esta reforma producirá más problemas en el campo y, lo que es peor, no resolverá del todo la situación de los Comandos.

Respecto de la fuerza de policía en Suráfrica se destacan dos características: su gran tamaño y su escaso profesiona-lismo. En primer lugar, es una fuerza enorme, con 140 mil personas coordinadas desde una dirección central que no permite que se tomen decisiones ni se den iniciativas locales. Es una policía totalmente centralizada. En segundo lugar, sus miembros tienen un bajo nivel profesional. En los últimos 10 años del Apartheid se reclutó a mucha gente desempleada, con poca educación y que además fue escasamente entre-nada. El resultado es que en el año 2001 el director de la policía estimó que la mitad de sus agentes no tenía suficiente nivel educativo siquiera para tomar una declaración. La pre-gunta, entonces, es ¿qué hacer con este monstruo? Después de casi una década se ha optado por una solución modesta: utilizar a las personas de acuerdo a sus capacidades, sin ma-yor pretensión. Siguiendo esta premisa, la policía ha recurrido extensamente a tácticas cuasi-militares. Por ejemplo hoy en día se han puesto de moda las operaciones de requisa en las cuales se concentra en un área a un gran número de unifor-mados y en general a la gente le gusta ver uniformados en las calles.

Ahora bien, ¿cómo controlar 12 mil estaciones de policía y un pie de fuerza de 140 mil hombres? La solución adoptada en Suráfrica ha sido establecer metas precisas sobre dismi-nución del delito, según las cuales éste debía reducirse en un 7% cada año.

Volviendo al caso hipotético de la ilustración anterior, cabe recordar que 145 mil personas, del total de 150 mil, están concentradas en el asentamiento de la esquina infe-rior derecha de la jurisdicción. Teniendo en cuenta tal con-centración, resulta lógico que entre el 90% y el 99% de los delitos violentos se cometan allí. Ahora, dada la meta del 7% de reducción anual del crimen, el comisario responsable de

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la jurisdicción claramente preferirá concentrar sus esfuerzos de control del delito en la zona más poblada, lo cual, en razón del modus operandi de la policía explicado antes, implicaría el copamiento de la zona en cuestión con una gran cantidad de agentes. Dicho de otra forma, los comisarios no tienen ma-yores incentivos para desplegar a sus unidades en las zonas rurales que son menos pobladas.

Reflexiones finalesTeniendo en cuenta lo anterior, la disolución de los Co-

mandos y el sistema de evaluación de la policía van a llevar a una reducción de las fuerzas desplegadas en las zonas ru-rales, para ubicar al personal en las cabeceras municipales. El resultado más probable, entonces, será que los uniforma-dos van a prestar sus servicios en las zonas urbanas pobres, mientras en las zonas rurales los agricultores van a tener que pagar seguridad privada. Esto ya está ocurriendo en la actua-lidad y lo más probable es que dicha tendencia crezca. Así, finalmente tendríamos una fuerza de policía para proteger, patrullar y reducir el delito principalmente en las cabeceras municipales y fuerzas privadas de seguridad para proteger a los agricultores blancos.

La situación descrita no es ideal, sin embargo la que prevaleció hasta ahora tampoco lo ha sido. La moraleja de esta historia es que en una zona rural muy dividida por desigualdades sociales y raciales de larga data, desarrollar una sola fuerza de seguridad pública que sea neutral, que le rinda cuentas a todo el mundo y que vele por la seguridad de todos es muy complejo. En Suráfrica hay un péndulo que oscila de un extremo a otro y parece realmente difícil lograr un equilibrio.

D. Lecciones de la campaña contrainsurgente en Irlanda del Norte Brigadier General John Deverell7

IntroducciónQuisiera comenzar con algunas aclaraciones. Primero, es

evidente que dadas las diferencias en las situaciones de Co-lombia e Irlanda del Norte, las lecciones de un lugar no nece-sariamente se aplican de manera directa al otro. Además, hay que anotar que el territorio norirlandés es mucho menos ex-tenso que el colombiano. Por otro lado, en esta presentación usaré el término ‘contrainsurgencia’, desde una perspectiva según la cual la ‘insurgencia’ implica un grupo organizado, con cierto apoyo de la población, que busca un cambio fun-

damental en la sociedad. Los insurgentes pueden utilizar el terrorismo como táctica, pero desean atraer el apoyo popular y generalmente tienen una visión de sociedad que busca re-emplazar al status quo contra el cual luchan.

Comencemos con algunos antecedentes históricos sobre el caso. Los problemas de seguridad en Irlanda del Norte em-pezaron alrededor de 1921, con la firma del acuerdo que divi-dió la isla de Irlanda en dos partes: el sur, que se convertiría en un Estado independiente, y el norte, que se mantendría como territorio de Gran Bretaña. En la parte norte hay dos comunidades que han convivido históricamente: una mayoría protestante, que ostentaba el dominio político y deseaba que Irlanda del Norte siguiera siendo parte de Gran Bretaña y una minoría católica que quería convertirse en parte del Estado de Irlanda del Sur.

La etapa moderna de los problemas se inició en 1968, con una serie de marchas organizadas por la minoría católi-ca para reclamar el respeto y el reconocimiento de sus dere-chos civiles. Las marchas se tornaron violentas y el Ejército Republicano Irlandés (IRA) supo aprovechar la situación a su favor. Por su parte, grupos terroristas leales a Gran Bretaña iniciaron una violenta campaña contra las comunidades cató-licas. La escalada de violencia desbordó a la policía y llevó al un importante despliegue de fuerzas militares en la provincia que se inició en 1969. En ese momento llegó a haber 25 mil tropas en esa pequeña parte de Gran Bretaña. Desde el cese al fuego con el IRA en 1997, el pie de fuerza militar se ha reducido a 8 mil soldados. Hoy en día, la policía de Irlanda del Norte está en capacidad de manejar prácticamente sola toda la situación de seguridad en la región.

Una mirada al IRADurante los años del conflicto los militantes del IRA consi-

deraban que su lucha tenía una finalidad política y un objetivo loable. El Estado, por su parte, los calificó como delincuentes y terroristas. La respuesta del IRA fue acusar al Estado de ser ilegítimo, ilegal e injusto.

Las tácticas de terrorismo con las que operó el IRA in-cluían operaciones como ataques con ametralladoras contra bases y helicópteros, ataques directos contra estaciones de policía, asesinatos de políticos y personalidades públicas, y asesinatos de policías y soldados que eran reclutados local-mente. Estos asesinatos eran cometidos con armas ligeras o carros-bomba y muchos se llevaron a cabo en los hogares de las víctimas. Los ataques terroristas contra las bases de las fuerzas de seguridad se realizaban de múltiples formas, incluyendo el uso de morteros montados en vehículos que se

7 Comandante de la Brigada 145 del Ejército Británico.


disparaban a control remoto. También desarrollaron un tipo de ataque en el cual civiles eran obligados a manejar vehí-culos cargados de explosivos hasta una base militar, dónde eran detonados. En muchas ocasiones realizaron ataques de-liberados contra blancos civiles.

Es claro que los terroristas tienden a adaptarse y a cam-biar de tácticas. El IRA, por ejemplo, pasó de ser una orga-nización con una estructura cuasi-militar -con brigadas, batallones y oficiales en la comandancia-, a convertirse en un sistema de células independientes conformadas por grupos pequeños muy difíciles de penetrar que perpetraban ataques focalizados y precisos. Fue entonces necesario adaptar las operaciones del Estado para enfrentar esta nueva modali-dad. Un aspecto clave fue desarrollar una estrategia de inteli-gencia para penetrar esas células.

También fue clave desarrollar una estrategia para des-legitimar a los terroristas. En el caso de Irlanda del Norte, como parte de este esfuerzo y para aliviar el sufrimiento de la población, el gobierno británico diseñó mecanismos de re-paración para atender los reclamos y daños causados a los civiles por los ataques.

Principios generales de una campaña contrainsurgente exitosa

A partir de la experiencia norirlandesa es posible sugerir una serie de principios generales para lo que se podría deno-minar una campaña contrainsurgente exitosa.

• Flexibilidad y rapidez

Ante todo hay que ser flexibles y pensar muy rápidamente, no solamente en el alto mando sino en toda la jerarquía. Con base en su experiencia, el ejército británico ha desarrollado una doctrina de comando que se llama control delegado o comando de misión y que se basa en dos principios. Primero, a los subalternos se les dice qué deben hacer, pero no cómo deben hacerlo. En otras palabras, se les da una misión así como las herramientas y capacidad necesarias para cumplir-la, pero se les deja hacer su trabajo. Segundo, se delega la responsabilidad hacia abajo. Se dice que Irlanda del Norte es una guerra de soldados rasos, porque son ellos quienes dirigen muchas de las patrullas y quienes tienen que tomar las decisiones tácticas, por supuesto dentro de la ley.

• El éxito real no se mide con el ‘body count’ (conteo de bajas)Otro punto importante es que el Estado y sus fuerzas de

seguridad deben ganarse los corazones y las mentes de la gente. Esto lleva a reconocer que el éxito verdadero de una campaña contrainsurgente no está en el número de terro-

ristas muertos, o de armas y activos confiscados. El éxito depende de que la visión que la sociedad tiene del Estado no coincida con la imagen que de éste propagan los terro-ristas. Bajo esta premisa hay que encontrar indicadores de evaluación novedosos. Por ejemplo, la posibilidad de que la población realice actividades cotidianas libremente sin nece-sidad de protección militar podría ser uno, así como el que se ejecuten programas de gobierno en áreas como la salud y la agricultura. También se deben tener en cuenta indicadores sobre la justicia y el desempeño económico. Otro buen indica-dor de que los terroristas están siendo aislados y marginados es que la población apoya las iniciativas desarrolladas por las agencias del gobierno.

Lecciones de campañaVale aclarar que en una campaña contrainsurgente, a

diferencia de una guerra convencional, no aplica la división militar entre los niveles estratégico, operacional y táctico. Lo cierto es que estos tres niveles convergen en uno solo de manera que las acciones tácticas siempre tienen efectos es-tratégicos.

• Principios estratégicosA nivel estratégico señalaría seis aspectos. En primer lu-

gar, quisiera reiterar la importancia de ganar los corazones y las mentes. Esto tiene que ver con la necesidad de entender al oponente. Eso va más allá de obtener buena información de inteligencia, e implica entender su psicología y su ethos. Los casos de Irak y Afganistán demuestran la necesidad de tener empatía cultural y entender el contexto político, social, económico y lingüístico. Cuando las tropas británicas se des-plegaron en Irlanda del Norte en 1969, fueron acusadas por los habitantes de no entender nada sobre la comunidad ni sus puntos de vista.

Un segundo asunto es reconocer la importancia del con-texto internacional para ambas partes en conflicto, en el sen-tido de que pueden aprovecharlo en su favor en detrimento de la otra. En el caso de Irlanda, la frontera entre el norte y el sur nunca quedó bien sellada y a pesar de las operaciones del gobierno irlandés en el sur, el IRA pudo refugiarse allí. Aunque se hicieron esfuerzos, la coordinación internacional no fue posible, por razones esencialmente políticas.

El tercer punto es tener un objetivo político claro, lo cual es sumamente importante y no siempre se logra. En Irlanda del Norte nosotros (los militares) sabíamos que podíamos perder la campaña si nos comportábamos de forma tal que se volviera imposible para el IRA sentarse a hablar con nues-tros políticos. Nuestra meta era llegar a unas circunstancias políticas que permitieran terminar la guerra.

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El cuarto asunto es que hay que procurar tener una única autoridad de campaña, es decir un único jefe con autoridad so-bre todos los procesos políticos y militares. En el caso de Irlan-da del Norte esto no se logró. Se operó bajo el liderazgo de tres personas que se reunían semanalmente: el Ministro Superior para Irlanda del Norte, el Comandante militar superior y el Jefe de la policía. Esta figura funcionó y mejoró con el tiempo.

El siguiente asunto que hay que entender es que estas campañas toman mucho tiempo. La campaña en Irlanda del Norte duró más de 30 años.

Por último, es clave contar con algún tipo de fuerza com-puesta por población local: en Irlanda del Norte se reclutaron 11 batallones de infantería integrados por habitantes de la región, entre soldados de tiempo parcial y tiempo completo, que fueron cruciales para la campaña, por sus conocimientos del entorno y, sobre todo, porque podían aliviar las cargas del ejército regular, encargándose de las tareas de seguri-dad más rutinarias. Estos soldados no constituían una ter-cera fuerza, sino que cuando estaban activos operaban bajo el mando militar formal. En todo caso con estos individuos debía realizarse un trabajo importante para garantizar que su natural empatía con la comunidad no afectara su compor-tamiento profesional como soldados. En la medida en que la situación en Irlanda del Norte se ha ido normalizando, de tal forma que la policía ya no necesita el apoyo de las fuerzas militares locales, éstas han sido desmovilizadas. Cabe anotar que se les ha dado mucho apoyo para que se incorporen al ejército regular o consigan un empleo civil.

• Principios operacionalesA nivel operacional vale resaltar algunos elementos. En

términos de planeación este nivel es muy importante, porque es allí donde se integran las diferentes áreas de actividades. La planeación conjunta que integre a las diferentes agencias y fuerzas es crucial. En el caso de Irlanda del Norte se es-tableció una interfaz civil, militar y policial que se replicaba desde el más alto nivel hasta el más bajo, pasando por las brigadas, los batallones y las compañías. En el tema de in-teligencia también existía un sistema similar: una figura de alto nivel para compartir información, el Comité Conjunto de Inteligencia, que se repetía hasta los niveles más bajos de la estructura. En este tipo de organización es importante que la comunicación sea buena y fluida. En Irlanda del Norte había contacto diario entre los comandantes de batallón y los oficia-les de enlace de la policía, y todas las patrullas militares in-cluían a un policía como asesor del respectivo comandante.

De cualquier manera, es fundamental tener claro quién está a cargo. La misión militar en Irlanda del Norte siempre ha sido apoyar al poder civil. La policía tiene la supremacía,

lo que es lógico si se tiene en cuenta que el gobierno del Rei-no Unido nunca consideró que existiera un conflicto interno en Irlanda del Norte. Así, aunque al principio la policía no pudo manejar los niveles de violencia y el ejército tuvo que intervenir, en 1976 la política de supremacía de la policía se reestableció y nunca se volvió a revertir. Eso fue importante para la estrategia de ganar los corazones y las mentes de la población, porque mientras que a los terroristas les conve-nía mostrarse en guerra contra el ejército, al enfrentarse a la policía sus actividades se podían caracterizar como actos delincuenciales y criminales. Así, las acciones del IRA eran percibidas como actos contrarios a la ley, independientemen-te de los objetivos que el grupo se atribuía.

Otro elemento operacional clave para una campaña contra-insurgente exitosa es la inteligencia. En Irlanda del Norte hubo que construir estructuras de inteligencia integrando diferentes fuentes, reclutando informantes, desarrollando funciones de recolección de inteligencia, utilizando tecnología y supervi-sando los sitios en donde estaban los terroristas. Uno de cada ocho efectivos en el terreno estaba comprometido en labores de inteligencia y todos los soldados presentaban informes dia-rios al final de sus patrullajes. La importancia operacional de la inteligencia es que permite que el uso de la fuerza sea mucho más preciso. Un ejemplo de los problemas que implica la falta de inteligencia son las detenciones arbitrarias que se llevaron a cabo, por presiones políticas, a principios de los años 70. Este tipo de figuras son muy difíciles de justificar en una so-ciedad democrática. Muchas de las personas detenidas eran inocentes, y muchas de ellas luego se convirtieron en colabo-radores del IRA por la experiencia de los arrestos. Tener buena inteligencia permitió a las Fuerzas Especiales realizar operacio-nes precisas contra el IRA, dentro del marco de la ley.

Un último punto sobre el nivel operacional es la tecno-logía. La naturaleza de las operaciones en Irlanda del Norte hizo necesaria la adquisición de equipos especializados en ese tipo de operaciones. Se fortalecieron notoriamente las capacidades de vigilancia electrónica y las contramedidas frente a actos terroristas, y se diseñaron equipos especiales de búsqueda, requisa y neutralización de bombas. Hoy, el li-derazgo adquirido permite usar esas capacidades en otras partes del mundo.

• Principios tácticosEn el nivel táctico hay varios principios que determinan el

profesionalismo y la efectividad de los soldados, y que hacen más efectivos los niveles estratégico y operacional.

Primero, es necesario que la capacitación y el entrena-miento respondan a las necesidades de las operaciones de contraguerrilla, que son distintas a las operaciones conven-


cionales. En Gran Bretaña los instructores venían de unida-des que operaban en Irlanda del Norte para garantizar la vigencia de la capacitación.

Segundo, en la estructuración de las operaciones hay que tener una idea muy clara de cómo funciona cada elemento de las fuerzas de seguridad en el terreno. En el modelo adoptado en Irlanda del Norte, las fuerzas tanto del ejército como de la policía realizaban patrullajes diarios, con el apoyo de unidades especializadas. Además se llevaban a cabo operaciones ofen-sivas complementarias con base en la inteligencia disponible. A veces soldados de Fuerzas Especiales realizaban activida-des bajo el control operacional de la policía, incluso fuera de sus jurisdicciones. Para reducir la posibilidad de accidentes, se intercambiaba a los oficiales de enlace entre las unidades.

Tercero, en términos de mando y control a nivel táctico se incorporó a la doctrina lo que se denominó el enfoque de maniobra. Dos elementos que enfatizan tal concepto son: a) la iniciativa táctica, es decir, que las unidades de base resuel-van situaciones inesperadas de la mejor forma posible y, b) reaccionar más rápido que el enemigo, lo cual implica pensar en qué es lo que hay que hacer en vez de actuar simplemente por órdenes superiores.

Cuarto, con respecto a la necesidad de ganar las mentes y los corazones de la población, hay que recalcar que el uso de poderes y medidas especiales -por ejemplo, la detención arbitraria o los toques de queda- implica riesgos significati-vos, ya que puede favorecer la propaganda de los terroristas. Además, las fuerzas de seguridad no deben ser percibidas como si estuvieran por encima de la ley. Acciones como la to-lerancia de las fuerzas de seguridad con grupos paramilitares ilegales, la adopción de políticas como ‘disparar para matar’, la comisión de asesinatos indiscriminados por parte de solda-dos, producen un inmenso daño a la imagen de los gobiernos legítimos. Por ello debe haber unas reglas de enfrentamiento (rules of engagement) claras para todos los miembros de las fuerzas que deben respetarlas en todo momento.

ConclusionesPara terminar, vale la pena recoger los principios que se

han mencionado.

• Desde el momento en que se reestableció la supremacía operacional de la policía en Irlanda del Norte, el ejército ha funcionado como un apoyo, que sólo opera cuando la policía lo solicita.

• Se definió el terrorismo como una actividad criminal, im-pidiendo a los terroristas presentarse como actores polí-ticos. Ello implica además, que los actos terroristas están cubiertos por el Código Penal.

• El uso de la fuerza debe aplicarse de manera que permi-ta reducir los niveles de violencia en las comunidades y crear condiciones para negociaciones en la esfera políti-ca. Hay que anotar que, aparentemente, los líderes del IRA llegaron al convencimiento de que ya no podían lograr sus objetivos por la vía del terrorismo y que quizás por ello se lograron los ceses al fuego en los años 90. En todo caso, es claro que la solución final al conflicto es política y no militar. Las fuerzas de seguridad tienen un papel que desempeñar, pero no pueden derrotar solas esa amenaza asimétrica. Por ello hay que reconocer el elemento políti-co que apoya a las guerrillas, a los terroristas y a la insur-gencia, y buscar llegar a un punto de negociación.

• La experiencia de Irlanda del Norte permitió que el ejérci-to británico desarrollara doctrina, capacidades y un entre-namiento únicos.

• Fue muy importante entender el contexto político de las operaciones y las reglas de enfrentamiento, y saber que las acciones estarían sujetas al escrutinio internacional. Ello, sumado a un buen conocimiento del enemigo por medio de la inteligencia, permitió el uso preciso de la fuerza y contribuir en forma efectiva a la resolución del conflicto.

Finalmente, algunos comentarios sobre el futuro. Ante todo hay que reconocer que Irlanda del Norte no tiene derro-tado al terrorismo. Aunque la mayoría de los grupos ha decla-rado un cese al fuego y ha entregado las armas, todavía existe potencial para la violencia. Inevitablemente en estos procesos hay individuos de ambos bandos, que no están dispuestos a aceptar los cambios y los compromisos de la paz y que no quieren meterse en empleos lícitos. Además, los terroristas construyen redes delincuenciales para financiar sus opera-ciones y para algunos es muy tentador seguir usándolas para su beneficio. Pasará mucho tiempo antes de que la situación se normalice totalmente. Además, el terrorismo sigue siendo el arma preferida de aquellos que se sienten en desventaja. Por eso es necesario seguir preparándose para contrarrestar el terrorismo; y al hacerlo siempre hay que recordar que la lucha contra el terrorismo es una defensa de la cultura y los valores democráticos. Es decir, que se está limitado por las reglas de ese sistema social que se defiende.

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II. Propuesta: la Policía Nacional de Colombia, una fuerza para la consolidación

AntecedentesEn Colombia los pocos debates públicos sobre la policía y

su papel en el contexto nacional se han dado por lo general en el marco de situaciones de crisis institucional. Así ocurrió con el proceso de reforma iniciado en 1993, el cual se dio precisa-mente a raíz de los fuertes cuestionamientos públicos entorno a la policía, que condujeron a una amplia discusión sobre las funciones y el perfil organizacional de la institución. De manera similar, una década más tarde, a raíz de una cadena de in-cidentes que involucraban a personal policial en actividades delincuenciales, se dio un debate público que culminó con la convocatoria por parte del gobierno de una comisión de estudio externa. En esta ocasión la discusión fue menos ambiciosa y se circunscribió a los mecanismos de control interno y externo.

Desde la perspectiva del debate académico colombiano, a finales de los ochenta y principios de los noventa una se-rie de analistas llamaron la atención sobre el problema de la “militarización” de la policía y de la “policialización” de los militares, pero sin hacer mayor esfuerzo por dilucidar salidas concretas y posibles a esta confusión de roles. Más bien, bajo esta línea de pensamiento se ha insistido en la necesidad de desmilitarizar a la institución como una condición básica para mejorar las relaciones entre la policía y la sociedad. Esta perspectiva ha sido utilizada para cuestionar el papel de la policía en la campaña contrainsurgente e incluso en la lucha antinarcóticos.

Como una prolongación de esta perspectiva, hizo carrera también en los noventas otra posición que circunscribe el pa-pel de la policía a lo que se ha denominado seguridad ciuda-dana. Esta doctrina, sustentada en los modelos de prevención del crimen de las democracias desarrolladas y particularmente de los Estados Unidos, enfatiza la modalidad de policía comu-nitaria como la más apropiada para las fuerzas policiales. Al mismo tiempo, dicha óptica tiende a restringir el ámbito de operación del cuerpo a zonas urbanas. De este modo, se hace abstracción de la variedad de escenarios de inseguridad a ni-vel rural en el país y se desconoce el valor estratégico de la policía como una herramienta central en el mantenimiento de la seguridad interior en los estados democráticos.

Estas posiciones marcaron las políticas públicas de se-guridad durante la década de los noventa, generando impor-

tantes repercusiones en la concepción de la función policial. Así, por ejemplo, fue evidente que mientras se daba un pro-gresivo repliegue de la Policía Nacional a zonas rurales del país, se avanzaba en la vocación urbana de la organización bajo el paraguas de la llamada “trasformación cultural”, impulsada por el mando de la institución sin mayor debate público.

En los últimos años esta perspectiva ha perdido mucha fuerza. Con la Política de Defensa y Seguridad Democrática del gobierno Uribe8 y su segunda fase, la Política de Consoli-dación de la Seguridad Democrática,9 se reenfocó la misión policial en función del control territorial, buscando asegurar la presencia de la policía en todos los municipios del país, en especial, aquellos en los cuales nunca había estado o de los que había salido producto de los ataques de la guerrilla. Este importante proceso se hizo no obstante, sin prestar mayor atención a aspectos doctrinarios ni de diferenciación entre policías y militares. Una muestra de ello fue el crecimiento acelerado de unidades policiales con misiones ofensivas y compuestas mayoritariamente por personal conscripto, co-nocidas como los Escuadrones Móviles de Carabineros (EM-CAR). Al mismo tiempo, las fuerzas militares desarrollaron contingentes como los “Soldados de mi Pueblo” con tareas de seguridad rural de naturaleza policial y asumieron un cre-ciente protagonismo en la protección de las áreas urbanas. Adicionalmente, volvió a rondar la idea de estructurar una guardia territorial al margen de la estructura de la policía, para hacer frente a misiones de presencia y mantenimiento del orden en el campo.

Con ello el traslapamiento de las misiones policiales y mi-litares en Colombia llegó al punto de entorpecer de manera notoria la necesaria coordinación entre ambos. Frente a esta complejidad, se hace indispensable definir una arquitectura institucional coherente y un reparto de misiones claro que otorgue el lugar apropiado a la Policía Nacional y las Fuerzas Militares en el esfuerzo global del Estado para recuperar y consolidar su presencia en todo el territorio nacional.

En fin, lo cierto es que en los últimos veinte años en Co-lombia ha habido un mayor interés por imaginar una policía en un escenario pacificado, que por diseñar un cuerpo que pueda prestar efectivamente sus servicios en el contexto de un proceso de pacificación, que como el colombiano ha sido largo e intrincado. Sólo ha habido un intento cierto con la re-forma de 1993 en la cual se diseñó una estructura organiza-tiva con tres ramas especializadas: una de carácter urbano, otra de tipo rural y la tercera de policía judicial. Pero al poco

8 Presidencia de la República-Ministerio de Defensa Nacional, “Política de Defensa y Seguridad Democrática”, 2003.9 Ministerio de Defensa Nacional, “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática”, op. cit.


tiempo, en 1995, esta reforma fue revertida por el mando ins-titucional que estaba interesado en profundizar la vocación urbana de la policía a través de su proyecto de “Transforma-ción Cultural”.

La propuesta que se desarrolla a continuación busca pre-cisamente llenar este vacío, a la vez que intenta dar un primer paso hacia la necesaria diferenciación de funciones entre mi-litares y policías en el contexto colombiano.

Conceptos estratégicos centralesLa policía como eje de la construcción del Estado

En principio, el servicio de policía es la base sobre la que se asientan el resto de los servicios del Estado, en la medida en que éstos necesitan un entorno de respeto a la ley y el orden para poder funcionar adecuadamente. De hecho, jun-to con el poder judicial, la policía es el instrumento principal del Ejecutivo para garantizar el respeto de los ciudadanos al Estado de Derecho. Desde esta perspectiva, la presencia po-licial efectiva a lo largo del territorio es el fundamento sobre el que necesariamente se construye el Estado. Este vínculo entre servicios de policía y consolidación del Estado ha que-dado de manifiesto en dos contextos radicalmente distintos, pero unidos por una idéntica necesidad de afirmar las institu-ciones estatales cuando se encuentran en una fase incipien-te de construcción o enfrentadas a una amenaza armada de grandes proporciones.

Por un lado, desde una perspectiva histórica, cabe re-cordar la función central de las gendarmerías europeas en el mantenimiento de la paz interna y la consolidación de los Estados-Nación del Viejo Continente a lo largo del siglo XIX10.En los albores de dicho siglo, Napoleón al referirse a la Gendarmería francesa, señalaba que era el instrumen-to más eficiente para mantener la paz interna ya que no sólo proveía una vigilancia mixta policial-militar a lo largo de todo el territorio, sino que era también una gran fuen-te de información precisa11. Aún cuando la Gendarmería francesa -en particular el modelo que sobrevive a la era napoleónica- ha sido la organización insigne de este tipo de cuerpos policiales, en Europa continental se desarrollaron otros similares como la Guardia Civil española, los Carabi-

nieri italianos o sus equivalentes prusianos y austriacos. Entrando el siglo XIX, tales cuerpos cumplían la tarea de combatir el bandidaje en las áreas rurales, ejercían una va-riada gama de funciones de policía administrativa y de tipo asistencial en dichas zonas y, al mismo tiempo, proveían la primera línea de defensa contra los focos de insurrección a los soberanos.

Por otro lado, en contextos más contemporáneos, las fuerzas de policía han demostrado ser centrales en las es-trategias contrainsurgentes12. La razón es sencilla. En la medida en que el primer objetivo de los rebeldes ha sido tradicionalmente dislocar el funcionamiento del Estado para construir en su lugar un poder paralelo, las fuerzas policia-les se han convertido en el muro de contención destinado a proteger las instituciones y frenar la expansión de los in-surgentes sobre los escombros del antiguo orden político. De hecho, se puede encontrar una notable correlación entre el éxito o el fracaso de una campaña contrainsurgente y la mayor o menor capacidad del Estado agredido para orga-nizar unas fuerzas de policía eficaces y respetuosas de la ley. Las estructuras policiales locales desarrolladas por los británicos en Malasia en los años 50 han sido reconocidas como una de las claves de su victoria contra los comunis-tas13. En contraposición, una de las razones del previsible fracaso de EE.UU. en sus esfuerzos por pacificar Iraq ha sido precisamente la incapacidad para construir un aparato po-licial eficaz14.

En el caso de Colombia, el desarrollo de la policía desde mediados del siglo XX ha estado marcado por largos períodos de violencia política - sea ésta la bipartidista que hizo crisis a finales de los cuarenta, o la relacionada con el crecimiento y multiplicación de grupos armados irregulares de diverso signo cuatro décadas más tarde. Dentro de este contexto el papel de la policía como instrumento de consolidación estatal se ha perfilado en dos ocasiones. Una a finales de los cincuen-ta durante el primer gobierno del Frente Nacional cuando se aceleró el proceso de nacionalización de la policía, con el cual se propendió por extender la cobertura de la Policía Nacional (PONAL) a todo el territorio nacional y disolver los politizados cuerpos departamentales y municipales15.

10 Para una mirada amplia al papel de las gendarmerías en la construcción de los estados europeos ver Emsley, Clive, Gendarmes and the State in Nineteenth Century Europe. Oxford: Oxford University Press, 1999.

11 Citado por Emsley, Clive, Ibid., pp. 2-3. 12 En este sentido, resulta particularmente interesante el artículo clásico de Hutchinson, S., “The Police Role in Counter-Insurgency Operations”, Journal of the

Royal United Service Institution, N° 114, Londres, Diciembre, 1969. 13 Ver D.T. Shaw, Geoffrey, “Policeman versus Soldiers, the debate leading to MAAG Objections and Washington rejections of the Core of the British Counter Insurgency

Advice”, Small Wars and Insurgencies, Vol. 12, No. 2, 2001. Más detalles del papel de las fuerzas de policía en la campaña contrainsurgente británica contra los comunistas malasios en Stubbs, Richard, Hearts and Minds in Guerrilla Warfare. The Malayan Emergency 1948-1960. Oxford: Oxford University Press, 1989.

14 Ver Rathmell, Andrew, “Fixing Iraq’s Internal Security Forces. Why is Reform of the Ministry of Interior so Hard?” PCR Project Special Briefing, CSIS, Washington, Noviembre, 2007.

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La segunda ocasión mucho más reciente ha sido en el mar-co de la Política de Defensa y Seguridad Democrática del go-bierno Uribe y su fase de consolidación. En desarrollo de esta política le ha correspondido a la Policía Nacional jugar un papel clave tanto en la protección del territorio y la población libera-dos de la presencia de grupos armados ilegales, como para crear las condiciones básicas que hagan posible la presencia de otros servicios del Estado (justicia, educación, salud, etc.) En este sentido, la PONAL está confrontada con la necesidad de convertirse en una fuerza de consolidación encargada no sólo de garantizar la seguridad de las áreas de donde han sido expulsadas las unidades de combate de paramilitares o guerri-llas, sino también de proporcionar la seguridad para una com-pleta normalización institucional en esas zonas.

Esta condición especial no debería ser entendida como una ruptura con sus funciones esenciales de mantenimiento de la ley y el orden, sino más bien como el desempeño de las mismas dentro del contexto estratégico específico creado por el conflicto armado interno. En este sentido, dentro de este tipo de escenarios, la PONAL estaría obligada a desarrollar misiones netamente policiales como la defensa de los derechos ciuda-danos, la vigilancia del territorio o la protección del funciona-miento de las autoridades civiles. Sin embargo, estas misiones tendrían que desarrollarse en un ámbito especial, marcado no sólo por el elevado nivel de amenaza dada la potencia de fue-go y el grado de organización de los grupos armados ilegales, sino también por unas particulares dificultades geográficas. De este modo, para prestar un servicio eficiente la PONAL debería asumir una organización, una incorporación, una formación y un equipamiento especiales. Dicho de otra manera, el formato de la policía en esas zonas debería cambiar para hacer posible el cumplimiento de sus misiones esenciales.

Diferencias entre FF.MM. y Policía16 Desde esta perspectiva, se pueden distinguir con más

claridad las distintas naturalezas y funciones de las FF.MM. y la Policía. En el primer caso, se trata de una fuerza de com-bate móvil dotada de una capacidad de potencia de fuego orientada hacia un uso masivo de la fuerza en un entorno legalmente no regulado. De este modo, las fuerzas militares son una herramienta específicamente diseñada para ope-rar en el escenario internacional donde el uso de la fuerza no está regulado más que por un cuerpo jurídico mínimo, y

donde se busca acabar con la capacidad del adversario para someterle a unos ciertos dictados políticos, definidos por los intereses de la parte vencedora. Ciertamente, también es concebible imaginar algunas condiciones especiales bajo las que las fuerzas armadas pueden ser empleadas en el interior de un Estado. En este caso, se trataría de un escenario en el que el orden legal ha sido roto de manera generalizada por una agresión armada realizada por grupos que pretenden cambiarlo o que al menos buscan construir una estructura de poder alternativa que lo sustituya en la práctica. En otras palabras, sería necesario emplear las fuerzas militares en el contexto de una quiebra generalizada de la autoridad del Es-tado con el objeto de crear las condiciones para una restau-ración de la legalidad.

En el otro lado, la policía como organismo de seguridad mantiene una configuración distinta, con unos objetivos neta-mente diferenciados. De hecho, la policía es una institución básicamente estática apegada al territorio y a la población con el fin de mantener el orden a través de un uso limitado de la fuerza en un entorno legalmente regulado como el interior de los Estados. El uso de la fuerza por los cuerpos de policía está condicionado por su papel como defensores del ordena-miento jurídico. Una tarea que necesariamente obliga a en-marcar cualquier medida de coerción dentro de la legalidad que se pretende proteger, dado que un uso indiscriminado de la violencia rompería el mismo orden que teóricamente se busca defender.

Sobre esta base, en el contexto de un conflicto interno, el papel del aparato militar y el de los cuerpos de policía re-sultan distintos y complementarios. Por un lado, las fuerzas militares están destinadas a combatir a los adversarios orga-nizados del Estado, destruir su capacidad bélica y prevenir la aparición de una estructura armada capaz de desplazar a las instituciones. Por su parte, la Policía Nacional debe garantizar el respeto a la ley, haciendo un uso restringido de la fuerza con miras a crear un ambiente previsible y seguro donde los ciudadanos ejerzan sus derechos y las instituciones funcio-nen sin interferencias. Con ello, las fuerzas militares impiden el surgimiento de un orden ilícito; la policía abre la puerta a la construcción de la institucionalidad.

En esta medida, en un contexto de conflicto interno mili-tares y policías están obligados a apoyarse mutuamente. La naturaleza masiva y móvil de la fuerza militar la convierte en

15 La nacionalización de la policía fue intentada por Alberto Lleras Camargo siendo Ministro de Gobierno de la primera administración de López Pumarejo (1934-1938). Veinte años más tarde Lleras Camargo logra alcanzar esta meta durante su período presidencial. Para mayores detalles sobre la evolución de la policía en Colombia desde sus orígenes hasta finales de los noventa ver Llorente, María Victoria, “Perfil de la policía colombiana”, en Llorente, María Victoria, y Deas, Malcolm (Eds.), Reconocer la guerra para construir la paz. Bogotá: Norma- Uniandes,1999.

16 Para una mayor conceptualización sobre las diferencias entre policías y militares, ver Jean Paul Brodeur, “Force policière et force militaire”, Ethique Publique, Vol. 2, No. 1, 2000.


el único instrumento capaz de derrotar a los grupos armados ilegales; pero al mismo tiempo hace muy difícil que pueda servir como herramienta para el mantenimiento permanente de la ley y el orden que posibilita el funcionamiento de la ins-titucionalidad. Por el contrario, la forma restringida de ejercer la fuerza, propia de la policía, resulta menos eficaz para enta-blar un combate abierto con actores armados de gran enver-gadura; pero la convierte en el medio ideal para garantizar en el largo plazo el mantenimiento del entorno estable y seguro sobre el que se puede construir un Estado democrático.

Misiones a desempeñarLos anteriores conceptos sirven como marco para estable-

cer las misiones a desempeñar por parte de la policía. En el contexto colombiano, tales misiones se pueden definir en torno a dos ejes principales. Por un lado, una serie de tareas asocia-das al mantenimiento de la ley y el orden de forma cotidiana, que son connaturales al rol de policía bajo cualquier condición política o estratégica. Por otro lado, una serie de misiones ex-tendidas que se corresponden con el desempeño de funciones igualmente policiales, pero que se desarrollan en el contexto de estados débiles, incompletos o en construcción.

Ciertamente, este tipo de “tareas extendidas” se pueden materializar bajo distintas circunstancias estratégicas, que abarcan desde el papel de la policía como representante del Estado ante poblaciones con un estatuto jurídico especial como es el caso de las áreas tribales en Pakistán, hasta la función de las fuerzas policiales como agentes de soberanía a través del patrullaje de grandes territorios despoblados como en la Federación Rusa. Por lo que respecta a Colombia, las mencionadas tareas están asociadas al rol de la Policía Nacional en la construcción y protección de las instituciones estatales en aquellas zonas donde una densa presencia de estructuras insurgentes o criminales las ha destruido o pues-to gravemente en cuestión su funcionamiento.

Sobre esta base, las misiones de la PONAL podrían dividir-se en dos grandes categorías. Por un lado, aquellas tareas que el cuerpo necesariamente está obligado a desempeñar en la medida en que forman parte de su propia naturaleza. Por otro lado, las que tienen que ver con el proceso de pacificación del país y la construcción de las instituciones que paulatinamente se irán completando a medida que se extinga el conflicto. En principio, las primeras tendrían que desarrollarse en la totali-dad del territorio nacional mientras que las segundas sólo se practicarían en aquellas zonas donde está en marcha un pro-ceso de consolidación de las instituciones como reacción a la presión ejercida por los grupos armados ilegales. Sin embargo, las condiciones estratégicas de estas áreas en consolidación forzarían a modificar las formas y tácticas empleadas para des-

empeñar las misiones de naturaleza puramente policial con el objeto de hacer viable su efectivo cumplimiento.

De este modo, la Policía Nacional debería amoldar el desem-peño de sus misiones a por lo menos tres tipos de escenarios:

Zonas pacificadas o casi completamente pacificadas En estas áreas, la presencia de los grupos armados ilega-

les es mínima o nula y las instituciones estatales están ple-namente consolidadas. Bajo tales circunstancias, la PONAL estaría llamada a desempeñar roles puramente policiales en el sentido convencional del término. Así, debería cumplir ta-reas tradicionales de mantenimiento de la ley, preservación del orden y protección de la convivencia ciudadana pacífica. Paralelamente, también debería llevar a cabo operaciones antinarcóticos y contraterroristas; pero en un ambiente ge-neral de orden y estabilidad que permitiría que este tipo de acciones tuviese un carácter limitado con un nivel de uso de la fuerza semejante al empleado por fuerzas policiales con-vencionales en democracias desarrolladas.

Zonas en consolidación avanzadaEste tipo de zonas se caracterizan por una presencia

activa de los grupos armados ilegales con capacidad para parasitar y debilitar las instituciones estatales. Bajo tales con-diciones, la policía estaría obligada a desempeñar las misio-nes convencionales descritas en el punto anterior, lo que le requeriría contar con una capacidad más robusta para poder operar efectivamente en un contexto marcado por un mayor nivel de amenaza. Asimismo, la PONAL tendría que estar en condiciones de cumplir dos tipos de funciones adicionales. Primero, defender de forma eficaz personas y territorios fren-te a las agresiones de los grupos armados ilegales, lo que equivaldría a cumplir con las tareas de seguridad territorial y protección de la población asociada con el desarrollo de una campaña contrainsurgente. Segundo, debería poder partici-par en operaciones coordinadas, proporcionando apoyo con sus capacidades de investigación judicial e inteligencia a las acciones de las FF.MM.

Zonas en consolidación incipiente Estas áreas están marcadas por una densa presencia de

grupos armados ilegales apoyados en extensas economías ilí-citas que les colocan en condiciones de competir frontalmen-te con el Estado, destruir la presencia de las instituciones y tomar el control de fragmentos significativos de territorio y población. En este escenario, la Policía Nacional tendría que seguir prestando los servicios policiales clásicos. Pero para ello, debería contar con la capacidad para hacer un uso sig-nificativo de la fuerza que disuada la amenaza planteada por

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las organizaciones armadas ilegales y cree unas condiciones mínimas de seguridad bajo las que se puedan desarrollar las actividades tradicionales de mantenimiento de la ley y el or-den. Al mismo tiempo, la PONAL también tendría que ser ca-paz de realizar operaciones defensivas de contrainsurgencia –la ya mencionada protección de territorio y población–, así como contribuir con elementos de inteligencia e investigación judicial a las acciones desarrolladas por las fuerzas militares. Pero más allá de la necesidad de disponer de unidades de policía convenientemente “blindadas” para operar en un am-biente hostil, las dimensiones de las amenazas confrontadas en este tipo de zonas harán imprescindible un estrecho apoyo del Ejército Nacional y las otras ramas de las fuerzas militares en virtud de su capacidad para desarrollar operaciones de combate ofensivas de forma sostenida. Solamente de este modo sería posible garantizar que la policía esté en condicio-nes de prestar sus servicios a los ciudadanos de estas áreas en circunstancias excepcionalmente inseguras y difíciles. La siempre necesaria coordinación entre policías y militares a todo lo largo del escenario estratégico colombiano es particu-larmente crítica en estas zonas donde la presencia del Esta-do es especialmente discutida.

En consecuencia, se puede plantear que el reparto de los roles entre la PONAL y las FF.MM. en cada una de las zo-nas descritas estaría definido por el grado de consolidación del Estado en estas áreas, así como por el nivel de amenaza confrontado por éste. Así, en aquellos municipios con zo-nas donde las instituciones son extremadamente débiles y se enfrentan a una enorme presión por parte de los grupos armados ilegales, el papel de las FF.MM. tendría que ser necesariamente mayor. De hecho, son el ejército y las otras ramas de las fuerzas militares quienes deben reducir la pre-sión militar de los grupos armados ilegales para crear las condiciones mínimas para que la policía pueda desempeñar sus funciones. Por su parte, en aquellas regiones donde las instituciones están básicamente asentadas aunque bajo un nivel de amenaza significativa, el protagonismo de las fuer-zas militares debería ser estratégicamente relevante, pero sin llegar a ocupar una posición predominante en el manejo de la seguridad. Las unidades militares jugarían un papel clave como respaldo del despliegue de la policía; pero a su vez ésta debería contar con una amplia autonomía a la hora de proveer servicios de seguridad a los ciudadanos. Final-mente, en las zonas completamente pacificadas, la PONAL debe asumir el grueso de la responsabilidad de la seguridad y las FF.MM. deben limitarse a desempeñar tareas menores, a proporcionar apoyo con elementos especializados, como

transporte aéreo, y a responder a posibles situaciones de emergencia generalizada.

En la Tabla No. 1 a continuación, se presenta de manera sintética la relación expuesta arriba entre el tipo de zonas, el despliegue de las misiones policiales y el nivel de participa-ción de las fuerzas militares en la seguridad interna.

Según se describe en la Tabla No. 1, más allá del distin-to grado de protagonismo asumido por las fuerzas militares de acuerdo con las condiciones de seguridad imperantes en las diversas regiones del país, la Policía Nacional debe ha-cer presencia en todo el territorio y prestar efectivamente sus servicios básicos a la población de todos los municipios co-lombianos. Esto con independencia de que las zonas sean urbanas o rurales, se encuentren libres de la amenaza de los grupos armados ilegales o por el contrario vivan bajo su permanente presión. Como se ha dicho la presencia policial resulta crítica en la medida en que es la base sobre la que se articulan la construcción o reconstrucción del resto de las ins-tituciones (poder judicial, autoridades locales, etc.) en aque-llas fracciones del país donde la presencia del Estado ha sido débil o incluso inexistente. La relevancia estratégica de la PONAL consiste en garantizar que ningún municipio del país pueda ser privado de sus servicios, puesto que su presencia crea las condiciones para mejorar la seguridad de forma per-manente y, a través de ella, para consolidar la democracia y el progreso económico. Un estudio preliminar sobre el impacto del plan para llevar presencia policial permanente a 157 ca-beceras municipales ejecutado a lo largo del 2003 confirma precisamente este argumento17.

Formación, entrenamiento y equiposEl desempeño de las misiones policiales en unos entornos

tan diversos demanda un proceso de formación que subraye el carácter polivalente del personal de la Policía Nacional. En este sentido, la formación básica de los miembros de la PONAL debe comprender desde los conocimientos necesa-rios para desarrollar las funciones policiales convencionales -- incluidas algunas elementales de policía judicial -, hasta el desarrollo de capacidades asociadas con la contrainsurgen-cia. Desde luego, esto no quiere decir que no se debe avanzar en la formación especializada de los policías a través de un segundo escalón que los entrene en una gama de especiali-dades (inteligencia, policía judicial, etc.). Pero esta formación específica debe hacerse sobre la base de un entrenamiento general que otorgue a los policías suficiente flexibilidad como para adaptarse al amplio haz de condiciones y misiones que están obligados a confrontar.

17 Ver Patricia Milena Moreno, “Política de Defensa y Seguridad Democrática: La recuperación del territorio nacional. Una evaluación de impacto”, Tesis PEG, Facultad de Economía, Universidad de los Andes, Bogotá, Diciembre, 2007.


Tabla No. 1 Zonificación y despliegue de misiones de la PONAL

MISIONES PONAL

TIPO DE ZONA

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Zona Pacificada (Estable o Muy Estable)

Activa Activa Activa Activa Mínima

Zona en Consolidación Avanzada (Inestable)

Activa Activa Activa Activa Activa Activa Media

Zona en Consolidación Incipiente (Muy Inestable)

Activa Activa Activa Activa Activa Activa Muy Alta

Tabla No. 2 Zonificación y entrenamiento policial

Entorno Urbano Entorno Rural


Entrenamiento policial convencional (policía comunitaria, judicial, inteligencia, etc)Antinarcóticos (interdicción)Antiterrorismo

Entrenamiento policial convencional (policía comunitaria, judicial, inteligencia, etc)Antinarcóticos (interdicción)AntiterrorismoTécnicas de patrullaje y seguridad en grandes áreas rurales


Entrenamiento policial convencional (policía comuitaria, judicial, inteligencia, etc)Antinarcóticos (interdicción)Antiterrorismo

Entrenamiento policial convencional (policía comunitaria, judicial, inteligencia, etc)Antinarcóticos (interdicción y erradicación)AntiterrorismoTécnicas de patrullaje y seguridad en extensas áreas ruralesContraguerrilla y contrainsurgencia (tácticas de unidades menores de infantería)

Zona Consolidación Incipiente (Muy Inestable)

Entrenamiento policial convencional (policía comunitaria, judicial, inteligencia, etc)Antinarcóticos (interdicción y erradicación)AntiterrorismoTécnicas de patrullaje y seguridad en extensas áreas ruralesContraguerrilla y contrainsurgencia (tácticas de unidades menores de infantería)

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Por otra parte, se requiere de un entrenamiento y un equi-pamiento igualmente diferenciados que se adecúen no sólo a las distintas condiciones de seguridad de las áreas de ac-tuación, sino también a su naturaleza geográfica en términos de su carácter rural o urbano. Desde esta perspectiva, tanto los equipos como los programas de entrenamiento podrían agruparse según su utilidad para hacer posible el trabajo poli-cial en los distintos entornos operativos, definidos por la geo-grafía y la seguridad. Así, se podría hablar de zonas rurales y urbanas con distintos grados de estabilidad, excluyendo la existencia de un escenario urbano altamente inestable dado que hoy en día semejante eventualidad es difícilmente con-cebible. La clasificación en cuanto a entrenamiento y equipa-miento policial se puede ver con detalle en las tablas 2 y 3.

El adiestramiento y los equipos que se plantean para las zonas de consolidación están destinados a proporcionar ca-pacidades a la PONAL por encima de los recursos policiales clásicos. Esto con el fin de que la policía pueda responder al reto de prestar servicios convencionales en entornos de extrema complejidad –por nivel de amenaza armada o por di-ficultad geográfica– y además, desempeñar las mencionadas “tareas extendidas” propias de un Estado en consolidación en un número importante de zonas del país.

Así, el entrenamiento y el material especial deberían estar dirigidos a proveer a la policía de tres herramientas operati-vas claves. Por un lado, una potencia de fuego adicional que le permitiese tanto defenderse a sí misma como garantizar la protección de la población civil frente a bandas criminales y estructuras terroristas dotadas de capacidades militares

de gran envergadura. Por otra parte, un fortalecimiento de la protección del personal – con vehículos blindados y estacio-nes fortificadas por ejemplo- que hiciese posible a los policías operar en entornos hostiles en grupos relativamente reduci-dos sin tener que recurrir a agruparse en grandes formacio-nes de naturaleza cuasi-militar que terminan desvirtuando el trabajo policial e impidiendo un despliegue eficiente de los escasos recursos humanos de la institución. Finalmente, una mejora de la movilidad con miras a permitir que la institución opere efectivamente en una geografía de naturaleza extrema como la existente en muchas regiones de Colombia.

Hay que decir por último que esta apuesta por dotar a las unidades de la Policía Nacional desplegadas en ciertas áreas del país, con un entrenamiento y un equipamiento especiales destinados a mejorar su potencia de fuego, su protección y su movilidad, no debe ser percibida como una amenaza a su identidad policial. De hecho, el entrenamiento y los equipos no necesariamente condicionan la naturaleza de la misión. Por el contrario, buscan hacerla posible dando a las unidades el músculo y la flexibilidad necesarios para cumplir sus tareas de mantenimiento de la ley y protección de la convivencia en la totalidad del territorio nacional.

Estructura orgánica regional Actualmente, la PONAL se despliega en el territorio a tra-

vés de cinco escalones principales. En primer lugar, está el ni-vel central donde se encuentra la Dirección General (DIPON) de la cual dependen: la Dirección de Seguridad Ciudadana encargada de articular las unidades policiales desplegadas a

Tabla No. 3 Zonificación y equipos

Entorno Urbano Entorno Rural


Equipo policial convencionalAeronaves de reconocimiento

Entorno RuralEquipo policial convencionalAeronaves de reconocimientoVehículos todo terrenoEmbarcaciones fluviales desarmadas


Equipo policial convencionalVehículos blindados ligerosEstaciones fortificadas

Equipo policial convencionalAeronaves de reconocimiento y apoyo logisticoVehículos todo terrenoVehículos blindados ligerosEmbarcaciones fluviales desarmadasEstaciones fortificadas

Zona Consolidación Incipiente (Muy Inestable)

Equipo policial convencionalAeronaves de reconocimiento y apoyo logisticoVehículos todo terrenoVehículos blindados ligerosEmbarcaciones fluviales armadasEstaciones fortificadasArmamento de apoyo


nivel regional y local; la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural creada en el 2006 con el fin de consolidar la modalidad del servicio de policía en áreas rurales; y otra serie de direccio-nes responsables de servicios especiales como inteligencia, investigación criminal, antinarcóticos, antisecuestro, tránsito y transporte entre otros. En un segundo nivel se encuentran ocho Regiones que fueron activadas en el 2006 y cuyo papel está en proceso de revisión interna18. En tercer lugar, están los Departamentos de Policía los cuales corresponden a la división departamental del país, más cinco Policías Metropo-litanas – tres de ellas creadas en los años ochenta con cober-tura sobre Bogotá y las áreas metropolitanas de Medellín y Cali y las dos restantes en Barranquilla y Cartagena, creadas en el 2008. En el cuarto nivel, se encuentran los distritos que están siendo objeto de un proceso de fortalecimiento. Final-mente, en la base están las estaciones que corresponden a la división municipal del país y a las localidades o comunas de las principales ciudades. Dentro de este nivel también se encuentran dos tipos de unidades menores: por un lado, las subestaciones que cubren una serie de jurisdicciones en áreas rurales como corregimientos, caseríos o veredas y, por el otro, los Comandos de Atención Inmediata (CAI) que operan en áreas urbanas.

Históricamente el despliegue territorial de la PONAL ha sido más o menos el mismo, salvo por las regiones de poli-cía que como se mencionó fueron creadas hace dos años. De cualquier manera estos cinco escalones no tienen igual peso estratégico y, tradicionalmente, los recursos policiales se han concentrado en tres niveles. Primero, está la DIPON que tiene un control más directo sobre los servicios especia-les. Segundo, están los Departamentos y las Metropolitanas que concentran la mayoría de los recursos que se despliegan territorialmente. Así, coordinan el conjunto de servicios poli-ciales en sus jurisdicciones por los cuales responden ante el mando central. Además, tienen asignadas unidades de inves-tigación criminal (Seccionales de Investigación Judicial, SIJIN) y de inteligencia (Seccionales de Inteligencia de la Policía, SIPOL). También tienen control sobre ciertos activos claves como son las fuerzas especiales y las unidades de reacción (por ejemplo los Escuadrones Antidisturbios, ESMAD, y los Comandos de Operaciones Especiales, COPES). Finalmente, se encuentran las estaciones que basan su peso estratégico en su relación inmediata con la seguridad cotidiana de los ciudadanos y la interlocución directa con los alcaldes en su calidad de máximos responsables de la seguridad en sus de-marcaciones por mandato constitucional.

Desde el 2007, se perfila un cuarto nivel: el de los distri-tos de policía que están siendo fortalecidos. En este senti-do la Dirección General determinó que los distritos además de coordinar la actividad policial de las estaciones en sus jurisdicciones, también deben contar con una serie de acti-vos para apoyar la labor policial que hasta entonces estaban estacionados en el Departamento/Metropolitana19. Así, estas unidades intermedias deberán disponer de activos de policía judicial, inteligencia y grupos de reacción. Este cambio sin duda va en la dirección correcta.

La consolidación de un cuerpo de policía con capacidad para servir a la totalidad de la ciudadanía en el contexto di-verso colombiano demanda una revisión de la tradicional jerarquía regional. En particular parece clave introducir mo-dificaciones orientadas hacia desconcentrar los recursos de seguridad para hacerlos más próximos a las unidades res-ponsables de mantener el orden a nivel local. Esto sin po-ner en entredicho el carácter nacional de la institución. De hecho consideramos que ha sido esta condición la que en cierta forma ha protegido a la institución de ser capturada por el crimen organizado. Sin desconocer que las mafias y el paramilitarismo han penetrado a la institución en ciertos niveles y regiones del país, no cabe duda que la injerencia de estas organizaciones sería infinitamente mayor de tratarse de cuerpos locales de policía.

La desconcentración que proponemos se expresaría de manera diferencial dependiendo de si es a nivel urbano o ru-ral. En el primer caso, a nivel urbano, la desconcentración se lograría mediante la extensión del modelo de policías metropo-litanas para cubrir las ciudades grandes e intermedias del país. Un paso inicial en este sentido se llevó a cabo este año con la activación de las metropolitanas de Barranquilla y Cartagena. Convendría diseñar un plan por fases mediante el cual se logre tener por lo menos a todas las ciudades capitales de departa-mento cubiertas por una policía metropolitana. Tales unidades responderían a nivel central a una Dirección de Seguridad Ur-bana, la cual sería responsable de su articulación operativa y de desarrollar el concepto de estas unidades.

Por lo que respecta a las zonas rurales y los cascos urba-nos de pequeño tamaño, se podría reforzar el nivel del Distrito. Al nuevo diseño planteado por la DIPON convendría adicionar-le, donde resultase necesario, una unidad de Escuadrones Móviles de Carabineros20 destinada a apoyar el desarrollo de operaciones de cierta envergadura y proteger aquellas estacio-nes que estuviesen amenazadas por incursiones de los grupos armados ilegales. Este esquema implicaría necesariamente

18 Dirección General Policía Nacional, “Política Estratégica Operacional y del Servicio de Policía”.19 Ver lo dispuesto por la Dirección General sobre definición, misión, ámbito de acción y conformación del Distrito de Policía en Ibid., pp. 71-72.20 Actualmente los EMCAR dependen directamente de la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural.

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que los EMCAR deberían ser rediseñados reduciendo su tama-ño21; pero multiplicando su número. De este modo, los distritos dispondrían de unos “Paquetes de Apoyo Táctico Policial” con los que respaldar a sus correspondientes estaciones.

A su vez, convendría agrupar a los distritos en unidades mayores trans-departamentales como en las Regiones de Po-licía. Estos mandos regionales tendrían a su cargo la coordi-nación de las operaciones de los distritos y además contarían con algunos activos especiales que, bien por su naturaleza excepcional, por su proyección territorial o por su escasez, estarían bajo su mando directo y serían empleados de for-ma selectiva dentro de sus respectivas jurisdicciones. Así, los recursos aéreos, las unidades de vigilancia de carreteras y las unidades antimotines dependerían de los comandantes regionales que los utilizarían en aquellas zonas y aquellos momentos que les pareciesen más oportunos. Finalmente, estas regiones policiales se agruparían bajo una Dirección de Seguridad Regional dependiente directamente de la DIPON.

Estructura orgánica central Sobre la base de esta nueva estructura territorial, se debe-

ría desarrollar una reforma del sistema de direcciones sobre el que se articula la Policía Nacional. El nuevo esquema in-cluiría la sustitución de las actuales direcciones de Seguridad Ciudadana y de Carabineros. En su lugar, serían establecidas dos estructuras alternativas ya mencionadas anteriormente. Por un lado, una de Seguridad Urbana que agruparía a las policías metropolitanas. Por otro, una de Seguridad Regional que reuniría a los mandos regionales.

Al mismo tiempo, convendría hacer una revisión de algu-nas direcciones en el sentido de simplificar la estructura or-ganizacional del nivel central, buscando que las direcciones correspondan más a capacidades que a misiones o a la per-secución de determinados delitos en particular. Así, la actual Dirección de Protección y Servicios Especiales se transforma-ría en una Dirección de Capacidades Especiales que reuniría a las distintas fuerzas especiales y unidades de reacción (CO-PES, GOES, ESMAD, Jungla, protección de personalidades, etc.) con la idea de generar sinergias entre éstas unidades y compartir ciertos costos que les son comunes. La policía de infancia y adolescencia, la ambiental y ecológica y la de turis-mo que actualmente están bajo tal Dirección se agruparían dentro de una Dirección de Atención al Ciudadano que a su vez asumiría los activos de la Dirección de Tránsito y Trans-porte. Paralelamente, se articularía una Dirección Aérea que

asumiría el mando de todas las aeronaves de la PONAL y que tendría por objeto fortalecer la aeromovilidad de la institución como elemento clave de cara al manteniendo del control so-bre todo el extenso territorio nacional.

Por otro lado, se mantendrían la Dirección de Investigación Criminal y la de Inteligencia. Asimismo, se mantendría activa la Dirección de Antinarcóticos (DIRAN) como máxima entidad res-ponsable de organizar las operaciones antidroga; pero la natu-raleza de su funcionamiento se modificaría sustancialmente. Así, los activos de aeromovilidad, inteligencia, policía judicial y fuerzas especiales requeridos para el desarrollo de las opera-ciones antidroga permanecerían bajo el mando administrativo de sus respectivas direcciones; pero serían colocados bajo el control operativo de la DIRAN para la ejecución de las operacio-nes antinarcóticos de forma sostenida. Por último, la Dirección Antisecuestro y Antiextorsión sería diluida y sus activos transfe-ridos a las direcciones de Investigación Criminal, de Inteligen-cia y de Capacidades Especiales.

Incorporación en zonas ruralesCon el objeto de mantener e incluso incrementar la pre-

sencia de la Policía Nacional en las zonas rurales, se hace indispensable desarrollar un plan orientado en incorporar personal en dichas áreas. De hecho, en la actualidad, el grueso del personal de la policía, sin distingos de rango, se resiste a trasladarse a las zonas rurales por un periodo dilatado de tiempo22. Desde esta perspectiva, la capacidad de la PONAL para establecer un dispositivo de seguridad rural eficaz depende de que se incremente el volumen de su personal procedente del campo y que esté dispuesto a desarrollar una parte importante de su carrera en este entorno.

Adicionalmente, incorporar personas del campo a la poli-cía tendría incidencia sobre una de las claves del éxito de una campaña contrainsurgente: “ganarse las mentes y los corazo-nes de la gente”. Como lo planteó el General Deverell del Ejér-cito Británico en su presentación que aparece en la primera parte de este documento, en el caso de Irlanda del Norte, la estrategia de incorporar población local a la policía fue de gran ayuda para que este cuerpo no fuese percibido como una fuerza de ocupación. Sin duda, esto lo tuvo en mente el gobierno Uribe al crear la modalidad de “Soldados de mi Pue-blo” que en la actualidad cuenta con más de 20.500 cons-criptos campesinos que cumplen una función esencialmente policial en sus lugares de origen.

21 Inicialmente eran unidades de tipo infantería ligera con 150 efectivos. En el 2007 se redujo el personal a asignado a cada EMCAR a 120. Proponemos reducir aún más este número a 75 efectivos.

22 Esto quedó claramente evidenciado en una encuesta interna que realizamos en el 2006 a cerca de 1.250 policías de todos los rangos dentro del contexto del estudio “El rol de la Policía Nacional en escenarios de conflicto y posconflicto” del cual es resultado esta publicación.


Lo ideal sería que se hiciera un plan de desmonte gradual de “Soldados de mi Pueblo” a la vez que la PONAL desarrolla-ra una estrategia específica para atraer jóvenes campesinos a sus filas ya sea como auxiliares o como profesionales. Como parte de las medidas imprescindibles para conseguir esto úl-timo, que sin duda sería lo óptimo, está el considerar una re-ducción importante del costo de los estudios policiales. Esto sería aplicable a aquellos candidatos que no puedan asumir tales costos, una realidad que es particularmente frecuente entre la población del campo. Esta estrategia por lo demás serviría para contrarrestar el reclutamiento que hacen grupos armados irregulares, sobretodo la guerrilla, que se concentra en áreas rurales apartadas.

Mecanismos de cooperación entre policía y militares Bajo este esquema, la mejora de la cooperación entre

las FF.MM. y la PONAL resulta fundamental en la medida en que en las zonas que presentan un nivel de inseguridad más crítico la posibilidad de prestar servicios policiales a la población depende de que los militares, en particular el ejército, cooperen con la policía en la creación de unas con-diciones de seguridad adecuadas. Sin duda en los últimos meses se ha dado una mejoría en la cooperación entre am-bas instituciones, después de que las relaciones llegaron a un punto crítico con incidentes como los ocurridos en los municipios de Guaitarilla y Jamundí en 2004 y 2006 res-pectivamente. Sin embargo, la larga historia de rivalidad entre policías y militares en Colombia hace que sea necesa-rio adoptar una serie de medidas fundamentales para que el actual mejoramiento en los niveles de cooperación sea sostenido y, en últimas, se institucionalice. Al respecto se puede proponer lo siguiente:

• El Ministerio de Defensa debe liderar el proceso de me-joramiento de la cooperación entre FF.MM. y PONAL, coadyuvando en la aclaración de funciones, así como estableciendo normas de cooperación interinstitucional y controles para evaluar su evolución. La misma rivalidad que ha separado a policías y militares hace imposible que estos estén en condiciones de llegar a un compromiso que mejore las líneas de cooperación entre ellos de ma-nera duradera. Como consecuencia, el liderazgo civil jue-ga un papel vital en este ámbito.

• Resulta fundamental cambiar el sistema de evaluación de las operaciones. En principio, la tradicional metodo-

logía de “conteo de bajas” (Body count), puso a competir a unas instituciones con otras por ver quién era el que lograba los mejores resultados, imposibilitando en la práctica cualquier cooperación23. En este sentido, parece conveniente un paso en la dirección de medir el desem-peño de las unidades de la Fuerza Pública en función del impacto de sus operaciones sobre el nivel de seguridad en su jurisdicción. Dicho de otra forma, la evolución de la campaña de seguridad dejaría de medirse en térmi-nos negativos (cuanto se ha desgastado al adversario) y comenzaría a medirse en positivo (cuanto a mejorado la seguridad de los ciudadanos). Para ello, se debería dividir los municipios en categorías de acuerdo con sus condi-ciones de seguridad y el nivel de amenaza existente en los mismos. Bajo este esquema, a los comandantes de policía y ejército con jurisdicción sobre un cierto grupo de municipios, se les podría exigir mejorar las condiciones de seguridad en su municipio. De este modo, policías y militares tendrían un objetivo común (mejorar las condi-ciones de seguridad de las zonas) y estarían obligados a trabajar juntos para lograrlo. De hecho, el fracaso de unos u otros supondría el fracaso de todos y, viceversa, el éxito de uno de ellos equivaldría al triunfo de la Fuerza Pública en su conjunto.

• Al mismo tiempo, se podría responsabilizar conjuntamen-te a los comandantes militar y policial de los ataques que sufriera cualquiera de sus unidades dentro de una determinada zona como una forma de estimular el forta-lecimiento de alianzas operativas entre ellos. Tradicional-mente, la PONAL ha acusado a las FF.MM. de no dar la prioridad adecuada a sus peticiones de apoyo cuando al-guna de sus estaciones rurales es atacada por la guerrilla. Lo cierto es que no existen incentivos para que se otorgue la prioridad adecuada a estas operaciones de apoyo en la medida en que no se considera relevante su evaluación. Como alternativa, se podría hacer directamente respon-sable a los comandantes militares de una región de los ataques que sufriese en dicha área la PONAL y viceversa, a los mandos policiales de las incursiones contra instala-ciones de las FF.MM. en sus jurisdicciones. Esto crearía la necesidad de cooperar con vistas a evitar que los resul-tados de una institución se viesen perjudicados por los ataques padecidos por la otra.

• Finalmente, parece necesario impulsar una mejora de la interoperatividad de las comunicaciones como un modo

23 Vale la pena mencionar que mediante Directiva Permanente No 300-28 del 20 de noviembre de 2007 del Comando General de las Fuerzas Militares se da un primer paso hacia desmontar el énfasis sobre el conteo de bajas. De hecho se establece que para medir resultados operacionales se deberán privilegiar las desmovilizaciones de combatientes sobre las capturas y éstas sobre las bajas. Sin embargo, esta Directiva responde más a la crítica que se venía haciendo a las FF.MM. por ejecuciones extrajudiciales y falsos positivos que a una estrategia para que policías y militares cooperen.

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clave de hacer viable técnicamente la cooperación entre ambas instituciones. Hoy en día, la PONAL utiliza funda-mentalmente equipos de comunicación estadounidenses mientras que el ejército emplea sistemas israelíes. Am-bas redes no son compatibles entre sí lo que impide, por ejemplo, que una unidad policial pueda pedir apoyo direc-tamente a una unidad militar que opera en sus proximida-des. En este sentido, sería urgente construir un sistema de “interfaz” que haga posible integrar al menos parcialmente ambos sistemas sin necesidad de incurrir en los elevados costos de reemplazar en su totalidad una de las redes.

TextosFUNDACIÓN IDEAS PARA LA PAZ

DiagramaciónDavid Rendón

Preprensa e impresiónZetta

ISSN: 1909-4310© Fundación Ideas para la Paz, 2008Tel: (57-1) 644 6572 / Fax (57-1) 218 1353Calle 100 No. 8A-37, Torre A, Oficina 605www.ideaspaz.org / e-mail: [email protected] EN COLOMBIA


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