Uvod

Budžet predstavlja osnovni instrument prikupljanja javnih prihoda i finansiranja javnih rashoda u savremenim državama. Kao finansijska institucija budžet se pojavljuje u XV veku u Evropi u pojedinim gradovima, a u XVII veku u pojedinim državama. Da bi se budžet mogao uopšte formirati potrebno je postojanje robno-novčanih odnosa te je njegov razvoj uzajamno povezan sa razvojem bužeta i obrnuto. Pojava i razvoj budžeta do oblika u kojem se danas javlja i funkciji koju danas ima, usko su vezani za razvoj parlamentarizma koji podrazumijeva pravo predstavničkih tela da raspravljaju i odlučuju o prihodma koji će se prikupiti i rashodima koji će se iz njih finansirati. Budžet predstavlja plan prihoda i rashoda države utvrđen za određeno vremensko razdoblje koje obično traje jednu godinu.U savremenim državama budžet je osnovni instrument finansiranja javnih rashoda za koji ne postoji jedinstvena definicija. Ipak neka sveobuhvatna definicija, sa kojom se slažu mnogi poznavaoci problematike budžeta glasi: Budžet je sistematski prikaz tj. šema prihoda i rashoda neke države za određeno plansko razdoblje, odnosno za jednu budžetsku godinu1. Razlike u definiciji se račvaju od šeme prihoda i rashoda do planskog razdoblja.Bez obzira na razlike, ipak je moguće uočiti neke karakteristike koje su im zajedničke, a to su:

Da je budžet javnopravni akt javnopravog tela (države, regije, opštine ili nekog drugog organa ili organizacije);

Da se budžetom predviđaju prihodi i rashodi javnopravnog tela; Da se budžet donosi za određeno vremensko razdoblje.

Uzimajući u obzir ove činjenice, budžet se može definisati kao plan prihoda i rashoda, koje određeno javnopravno telo donosi za određeno vremensko razdoblje. Usvaja ga predstavničko telo po proceduri usvajanja ostalih zakona, objavljuje se u formi zakona i ima obavezujući karakter.2

Pojam budžeta

Budžet je kao što smo naveli finansijski instrument kojim se vrši prikupljanje sredstava mehanizmom  javnih prihoda (porezi, doprinosi, takse i drugi oblici javnih prihoda), s jedne, i njihovo plansko (namensko) trošenje, kojim se finansiraju javni rashodi, s druge strane. U opštem slučaju je dakle, spisak planiranih prihoda i rashoda pojedinca, firme, organizacije, lokalne zajednice ili države za određeni period, obično za jednu godinu. Budžetska godina može da se poklapa sa kalendarskom (1.januara-31.decembra), kao što je slučaj kod nas, ali ne mora, što je slučaj na Zapadu (01.oktobra-30.septembra)Budžet, zapravo, predstavlja pravni akt koji donosi najviše zakonodavno telo u državi (parlament, skupština) u kome se za godinu dana detaljno predviđaju svi javni prihodi i svi javni rashodi, a zatim se prikazuju i namenski raspoređuju po tačno i unapred utvrđenoj budžetskoj strukturi.Osnova za izradu budžeta temelji se na politici i propisima koje donosi Skupština i Vlada. 3

Sadržaj državnog budžeta obično čine razvijeni spisak prihoda i rashoda, zajedno sa njihovim planiranim iznosima za sledeću godinu, kao i pratećim procesnim i sličnim odredbama.Budžet, dakle, ima karakter finansijskog plana u vremenu i predstavlja jednu prognozu, ali je i više od toga: „odredbe budžeta su obavezujuće za državne organe na rashodnoj strani i

1 Milovanović, M. OSNOVI EKONOMIJE, strana 32.2 Milovanović, M. OSNOVI EKONOMIJE, strana 31.3 Ministarstvo finansija Republike Srbije: http://www.mfin.gov.rs/

1

predviđeni izdaci se ne bi smeli prekoračivati bez rebalansa budžeta, tj. bez izmene budžeta po istoj proceduri po kojoj je donet.”4

Struktura državnog budžeta najčešće je određena društveno-ekonomskim i političkim odnosima u zemlji, odnosno prevashodno zavisi od ustrojstva privrede.

Nastanak budžeta

Budžet kao finansijska institucija izaziva veliku pažnju u savremenoj finansijskoj teoriji i praksi. O budžetu postoje različita gledišta. Jedna grupa teoretičara smatra da je budžet nastao u petnaestom veku, a druga grupa je mišljenja da je nastao u doba starih Grka i Rimljana. Bez obzira na različita mišljenja o tome kada se pojavio, budžet je kao finansijska institucija starijeg datuma, ali se njegova funkcija menjala u toku razvoja društva i funkcija države. Reč budžet potiče od francuske reči "bouge" i "bougette", što znači kožna torba. U Engleskoj ova reč ima isto značenje kao i "budget". U literaturi se tvrdi da je ovaj termin nastao u britanskoj parlamentarnoj praksi. Naime, prilikom podnošenja predloga budžeta, ministar finansija je taj predlog vadio iz kožne torbe. Termin budžet je prvi put upotrebljen u francuskom zakonodavstvu 1806. godine. Kasnije su ga prihvatile i nauka i praksa u gotovo svim zemljama sa istim značenjem. Između dva svetska rata, M. Todorović je definisao budžet kao sistematski i cifarno izražen pregled državnih prihoda i rashoda koji obeležava cilj i odnos državnih potreba, i ima da posluži kao obavezni privredni plan za državno gazdinstvo u jednom budžetskom periodu.5

Karakteristike budžeta

Osnovne karakteristike budžeta su:o budžet je pravni akt od posebne važnosti koji se donosi po posebnoj proceduri. Pošto

ga donosi najviše predstavničko, zakonodavno telo po posebnoj proceduri i u formi zakona, onda budžet ima sve odlike zakona;

o budžet je finansijski instrument i donosi se za vremenski period od godinu dana;o budžet je sistematski prikaz ili plan prihoda i rashoda države za jednu godinu;o budžet se donosi unapred, pre početka budžetske godine;o budžet obavezno usvaja najviše predstavničko telo države (parlament, skupština);o u budžetu svi javni prihodi i javni rashodi detaljno su predviđeni, kako po vrsti, tako i

po nameni. U budžetu se obavezno predviđaju izvori i iznosi pojedinih prihoda;o budžet sadrži i finansijski zakon, koji se odnosi na izvršenje budžeta;o visina i struktura prihoda i rashoda budžeta moraju biti potpuno usaglašene i

dinamički raspoređeni, i to tako da osiguravaju kontinuitet finansiranja javnih potreba.U savremenoj privredi budžet zbog svojih funkcija dobija veliki značaj. Kroz njega se vrši preraspodela i trošenje velikog dela nacionalnog dohotka i na taj način država preduzima brojne, često i odlučujuće, akcije u razvoju privrede. Pretpostavlja se da u gotovo svim savremenim državama javni rashodi učestvuju sa preko 40% nacionalnog dohotka.

Struktura i sastav budžeta

Struktura budžeta predstavlja veoma složenu problematiku. S tog aspekta se mogu razlikovati opšti (normativni) deo i posebni (bilansni) deo.6

4 Milovanović, M. OSNOVI EKONOMIJE, strana 18.5 Grozdanović Dragiša, OSNOVI EKONOMIKE PREDUZEĆA, strana 88.6 Milovanović, M. OSNOVI EKONOMIJE, strana 19.

2

Opšti (normativni) deo budžeta sadrži odredbe o:

ukupnim budžetskim rashodima i ukupnim budžetskim prihodima pravima i dužnostima organa koji se finansiraju iz budžeta izvršenju budžeta merama za održavanje ravnoteže budžeta tokom njegovog izvršenja raspolaganju sredstvima za posebne namene i zajedničkom finansiranju određenih potreba. Po pravilu, opšti deo budžeta sadrži ukupne budžetske rashode, tekuću budžetsku rezervu i suficit, odnosno deficit. Posebni (bilansni) deo predstavlja, u stvari, sistematski pregled ili prikaz budžetskih prihoda i budžetskih rashoda, kojima se iskazuju budžetski prihodi po vrstama i budžetski rashodi po namenama. Vrste budžetskih prihoda se, nadalje, iskazuju po oblicima, odnosno podoblicima sredstava, dok se raspored sredstava, tj. rashodi, iskazuju po grupama, odnosno podgrupama za određenu namenu. Pomoću klasifikacionih brojeva iskazuju se vrste, oblici i podoblici prihoda, kao i namene, grupe i podgrupe rashoda.

Budžet se sastoji iz opšteg dela i posebnog dela.7

Opšti deo budžeta obuhvata:

1) račun prihoda i rashoda i neto nabavku nefinansijske imovine (razlika prodaje i nabavke nefinansijske imovine); budžetski suficit, odnosno deficit;

2) ukupni fiskalni suficit, odnosno ukupni fiskalni deficit;3) račun finansiranja, odnosno predlog za korišćenje suficita, a u slučaju deficita - izvore

za njegovo finansiranje iskazane i kvantifikovane pojedinačno po vrstama izvora;4) pregled očekivanih sredstava iz razvojne pomoći Evropske unije;5) procenu neophodnih finansijskih sredstava za sufinansiranje razvojnih programa

finansiranih iz sredstava razvojne pomoći Evropske unije;6) procenu ukupnog novog zaduženja, odnosno razduženja Republike Srbije u toku

budžetske godine;7) procenu ukupnog iznosa novih garancija Republike Srbije tokom budžetske godine;8) opis i procenu poreskih rashoda po osnovu poreskih olakšica i umanjenih osnovica;9) stalnu i tekuću budžetsku rezervu.

Posebni deo budžeta iskazuje finansijske planove direktnih korisnika budžetskih sredstava, prema principu podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku.Finansijski planovi uključuju rashode i izdatke direktnog korisnika budžetskih sredstava, u skladu sa ekonomskom, funkcionalnom i klasifikacijom prema izvorima finansiranja, definisanim u članu 29. ovog zakona8.Posebni deo budžeta može biti iskazan po programskoj klasifikaciji kojom se prikazuju ciljevi, očekivani rezultati, aktivnosti i sredstva potrebna za ostvarivanje navedenih ciljeva.Finansijski plan organizacije za obavezno socijalno osiguranje sastoji se od opšteg i posebnog dela, utvrđen na način koji propisuje ministar.

Budžetski kalendar

7 Prema Zakonu o Budžetu, Ministarstvo finansija Republike Srbije: http://www.mfin.gov.rs/8 Prema Zakonu o Budžetu, Ministarstvo finansija Republike Srbije: http://www.mfin.gov.rs/

3

Postupak pripreme i donošenja budžeta i finansijskih planova organizacija za obavezno socijalno osiguranje izvršava se prema budžetskom kalendaru, i to:

Kalendar za nivo Republike Srbije:

o 15. mart - direktni korisnici sredstava budžeta Republike Srbije dostavljaju Ministarstvu predloge za utvrđivanje prioritetnih oblasti finansiranja za budžetsku i naredne dve fiskalne godine;

o april - Vlada, na usaglašen predlog Ministarstva i posebnog tela Vlade utvrđuje prioritetne oblasti finansiranja, uključujući i nacionalne investicione prioritete za budžetsku i naredne dve fiskalne godine;

o 10. april - Vlada organizuje javnu raspravu o prioritetnim oblastima finansiranja, uključujući i nacionalne investicione prioritete za budžetsku i naredne dve fiskalne godine;

o 30. april - ministar u saradnji sa ministarstvima i institucijama nadležnim za ekonomsku politiku i privredni sistem, uzimajući u obzir i javnu raspravu, priprema Memorandum, koji sadrži ekonomsku i fiskalnu politiku Vlade sa projekcijama za budžetsku i naredne dve fiskalne godine;

o 15. maj - Vlada usvaja Memorandum;o jun - ministar donosi uputstvo za pripremu nacrta budžeta Republike Srbije;o jun - ministar dostavlja Memorandum lokalnoj vlasti i organizacijama za obavezno

socijalno osiguranje;o septembar - direktni korisnici sredstava budžeta Republike Srbije i organizacije za

obavezno socijalno osiguranje dostavljaju predlog srednjoročnog i finansijskog plana Ministarstvu;

o oktobar - Vlada, na predlog ministra, usvaja revidirani Memorandum, zajedno sa informacijama o finansijskim i drugim efektima novih politika, uzimajući u obzir posle 30. aprila ažurirani makroekonomski okvir;

o 15. oktobar - ministar dostavlja Vladi nacrt zakona o budžetu Republike Srbije, nacrte odluka o davanju saglasnosti na finansijske planove organizacija za obavezno socijalno osiguranje sa finansijskim planovima organizacija za obavezno socijalno osiguranje;

o novembar - Vlada usvaja predlog zakona o budžetu Republike Srbije i dostavlja ga, zajedno sa revidiranim Memorandumom, predlozima odluka o davanju saglasnosti na finansijske planove organizacija za obavezno socijalno osiguranje i finansijskim planovima organizacija za obavezno socijalno osiguranje, Narodnoj skupštini;

o 15. decembar - Narodna skupština donosi zakon o budžetu Republike Srbije i odluke o davanju saglasnosti na finansijske planove organizacija za obavezno socijalno osiguranje;

Kalendar budžeta lokalne vlasti:

o 15. jun - lokalni organ uprave nadležan za finansije izdaje uputstvo za pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti;

o septembar - direktni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti dostavljaju predlog finansijskog plana lokalnom organu uprave nadležnom za finansije za budžetsku i naredne dve fiskalne godine;

o 15. oktobar - lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja nacrt odluke o budžetu nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti;

4

o novembar - nadležni izvršni organ lokalne vlasti dostavlja predlog odluke o budžetu skupštini lokalne vlasti;

o 20. decembar - skupština lokalne vlasti donosi odluku o budžetu lokalne vlasti;o 25. decembar - lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja ministru odluku o

budžetu lokalne vlasti.

Rokovi iz stava 1. ovog člana predstavljaju krajnje rokove u budžetskom kalendaru.Ministar propisuje postupak i dinamiku izrade srednjoročnog obima sredstava koje Vlada razmatra i utvrđuje u postupku usvajanja Memoranduma.9

Izrada nacrta predloga budžeta

Izrada predloga budžeta počinje od plana prihoda i rashoda, koje korisnici budžetskih sredstava treba da pripreme za svoj deo, a prema unapred datim, preciznim, jedinstvenim tehničkim uputstvima. Predlog budžeta proizilazi iz zahteva odgovarajućih službi ili organa za budžetskim sredstvima, a zbog ostvarivanja određenih javnih funkcija i zadataka. Same tehničke radnje oko izrade predloga budžeta su raznovrsne i brojne, tako da to radi posebna služba ili resor sekretarijata za finansije (direkcija budžeta). U ministarstvu finansija, planovi se posebno proučavaju, a zatim se nastoje dati celokupni projekti finansijskih proporcija u budžetu. Posle toga nastupa usaglašavanje predloga, koje se na kraju završava usaglašavanjima na sednicama vlade. (S. Komazec, Ž. Ristić, 2000) Nacrt budžeta sekretarijata za finansije, zajedno sa potrebnim obrazloženjem i dokumentacijom, dostavlja se vladi, koja donosi konačnu odluku o budžetu i budžetskoj politici za narednu godinu. Nakon detaljnog razmatranja, vlada dalje "kao svoj predlog" upućuje odluku parlamentu (Skupštini) na usvajanje. Time se završava prva faza, koja se sastoji iz planiranja rashoda i prihoda i formiranja predloga budžeta. Kada su svi predlozi usaglašeni, moguće je preći u sledeću fazu – donošenje (odobrenje) budžeta.  

Funkcije budžeta

Budžet u modernoj državi vrši tri osnovne funkcije:1) Ekonomsku funkciju;2) Političku funkciju; i3) Pravnu funkciju.

Osnovna funkcija budžeta je svakako njegova ekonomska funkcija u razvoju privrede. Ona se sastoji u preciznom i jasnom predviđanju i utvrđivanju javnih rashoda i izvora javnih prihoda, kojima će se ti rashodi pokriti. Savremena država, kroz budžetsku politiku snažno deluje na sve oblike potrošnje, kao i na obim i strukturu ukupne potrošnje. Preraspodelom nacionalnog dohotka kroz budžet, država, manje ili više, deluje na proizvodnju, proizvodno ulaganje kapitala i na investicije. Pored toga značajna je i funkcija budžeta u stabilizaciji privrede (antiinflaciono i antideflaciono delovanje), u alokaciji proizvodnih faktora i sl. Politička funkcija budžeta proizilazi iz činjenice da budžet, njegov obim i njegova struktura, prevashodno zavisi od društveno-političkog uređenja zemlje. U tom smislu, predlaganje i donošenje budžeta, odobravanje i usvajanje budžeta od strane predstavničkog organa vlasti, kontrola potrošnje vlasti kroz završni račun budžeta, podrazumevaju čitav niz

9 Ministarstvo finansija Republike Srbije: http://www.mfin.gov.rs/

5

političkih odnosa, koje prezentuju najviši predstavnički i izvršni organi vlasti. Zapravo, kroz budžet se odslikava politička organizacija vlasti i političkog uređenja zemlje. Budžet ima i pravnu funkciju. Celokupna problematika budžeta regulisana je pravom (područje budžetskog prava) i sadržana je u zakonu o budžetu ili u zakonu o državnom računovodstvu. Na taj način posebno je istaknut značaj budžeta u savremenoj državi. Budžet, posebno visina i struktura javnih rashoda obavezan je za izvršnu vlast, koja ga ne može menjati bez odobrenja parlamenta. Pravna funkcija budžeta sadrži u sebi i kontrolnu funkciju parlamenta u vezi sa realizacijom budžeta. Time se, istovremeno, sagledava i zakonitost u korišćenju sredstava iz budžeta.

Funkcije budžeta su dakle vezane za ciljeve koje država planira da ostvari u svom jednogodišnjem delovanju, polazeći od izvornih prihoda do namirivanja obaveza koje su vezane za državne i druge funkcije.

Funkcije budžeta proizilaze iz karakteristika i uloga budžeta kao instrumenta finansijske i ekonomske politike.  

 

Prikaz funkcije budžeta10

Planska funkcija budžeta – sadržava je u samoj prirodi dokumenata koji se donosi krajem tekude godine za narednu godinu i sadrži bilans predviđenih rashoda i prihoda. Politička funkcija budžeta – ogleda se u načinu na koji se budžet donosi i njegovom uticaju na sve sfere života. Budžet po pravilu donosi predstavničko telo. Pravna funkcija budžeta – pošto je budžet zakon u značajnom broju savremenih zemalja, on proizvodi i određene pravne posledice, odnosno prava i obaveze. Ekonomska funkcija budžeta – ona proizlazi iz instrumenata koje država koristi za ostvarivanje ekonomskih ciljeva preko politike rashoda i prihoda. Finansijska funkcija budžeta – posledica je usklađivanje obima rashoda i obima prihoda, traženjem ravnoteže između prihoda i rashoda. Stabilizaciona funkcija budžeta – ogleda se u potrebi da se izvršenjem budžeta osigura stabilnost privrede i društva. Kontrolna funkcija budžeta – ogleda se u kontroli predstavničkog tela nad izvršnom vlašdu u fazi izvršenja budžeta.

Dodajmo još dve funkcije budžeta:

10 Grozdanović Dragiša, OSNOVI EKONOMIKE PREDUZEĆA, strana 88.

6

Alokativna funkcija budžeta – razmatranje alokativne funkcije budžeta vezuje se pravilniju alokaciju resursa između privatnog i javnog sektora. Redistributivna funkcija budžeta – ostvaruje se dejstvom budžeta na raspodelu i preraspodelu društvenog proizvoda preko javnih prihoda i transfernih rashoda.

Budžetska načela

Budžetska načela predstavljaju pretpostavku uspešne budžetske politike. Zato je budžetski sistem utemeljen na određenim budžetskim načelima (principima). Samo uz dosledno uvažavanje budžetskih načela, mogu se uspešno ostvariti funkcija budžeta (ekonomska, politička i pravna). U modernim finansijama i budžetskoj politici prihvaćena su sledeća budžetska načela:

1. – prethodnog odobrenja 2. – decentralizacije

3. – federalizma

4. – jasnoće

5. – planiranja i bilansiranja

6. – budžetske ravnoteže

7. – specijalizacije

8. – jedinstva

9. – trajanja

10. – potpunosti

11. – realnosti

12. – javnosti.

Princip prethodnog odobrenja budžeta predstavlja princip koji prethodi svim budžetskim principima. Prethodno odobrenje od zakonodavnog tela podrazumeva da budžet ne može da se primeni, odnosno da se izvršava, dok se ne odobri. To znači da se finansiranje države ne može vršiti ako budžet nije donet, odnosno odobren.Princip decentralizacije budžeta u osnovi odslikava proces prenošenja društvenih funkcija sa viših na niže nivoe i učešće privrede, preko poslanika, u procesu donošenja i izvršavanja budžeta.Princip federalizma budžeta proističe iz društveno-ekonomskih odnosa i uređenja neke zemlje. Po pravilu se izvodi iz ustavnih načela.Princip jasnoće budžeta obezbeđuje podelu budžetskih prihoda i rashoda, tako da je politika prikupljanja prihoda sasvim jasna, a istovremeno su jasni i ciljevi njene upotrebe, tj. rashodi budžeta.

7

Princip planiranja i bilansiranja budžeta izvire iz makroplaniranja svih subjekata društvene reprodukcije i bilansiranja materijalnih i finansijskih resursa nacionalne privrede. Na taj način se povezuje sistem finansiranja javnih potreba sa društvenim planovima ekonomskog i socijalnog razvoja. Princip budžetske ravnoteže u suštini predstavlja jednakost između ukupnih budžetskih prihoda i ukupnih budžetskih rashoda tokom budžetske godine. Ovaj princip naglašava da se može trošiti onoliko sredstava koliko se ostvari prihoda. Međutim, u budžetskoj praksi dolazi do odstupanja, pa prema tome i do neravnoteže između budžetskih prihoda i budžetskih rashoda. Kao posledica toga javljaju se ili budžetski suficiti (budžetski višak) ili budžetski deficiti (budžetski manjak). Princip specijalizacije budžeta određuje izvore prihoda koje treba prikupiti i njihovu donju granicu, kao i maksimalnu visinu do koje mogu ići rashodi. Princip jedinstva budžeta u osnovi odražava budžet kao jedinstvenu instituciju za finansiranje javnih potreba. Međutim, u nekim zemljama se ponekad osnivaju posebni fondovi za finansiranje određenih potreba, čime se narušava princip jedinstva budžeta. Princip trajanja (jednogodišnjosti) budžeta podrazumeva donošenje i izvršenje budžeta tokom jedne godine. Vreme od jedne godine, u kome se izvršava budžet, predstavlja tzv. budžetsku godinu. Ukoliko tokom budžetske godine dođe do nepoklapanja između budžetskih prihoda i budžetskih rashoda, onda se pristupa rebalansu. Rebalans predstavlja budžetsku radnju koja dovodi do povećanja ili smanjenja budžeta, odnosno pomeranja u strukturi budžetskih prihoda i rashoda.Princip potpunosti budžeta sastoji se u tome da budžet sadrži sve prihode i sve rashode. Princip realnosti (tačnosti) budžeta odnosi se na realnost predviđanja prihoda i rashoda. Na taj način se eliminišu neželjene posledice, odnosno manjkovi – deficiti budžeta. Idealna varijanta budžeta bi bila da propiše i ostvari tačno onoliko prihoda koliko je potrebno za podmirenje rashoda, što se u praksi vrlo retko dešava. Princip javnosti obezbeđuje izlaganje budžeta javnosti preko širokog informacionog sistema (dnevna štampa, radio i televizija, stručni i naučni časopisi). Na taj način se javnost upoznaje sa svim elementima budžeta. Time se izbegavaju mnogi nesporazumi koji mogu eventualno da se pojave u proceduri usvajanja budžeta.U literaturi postoji i drugačiji pristup budžetskim načelima, koja su u osnovi ista ali su drugačije grupisana.Načelo javnosti budžeta. Podrazumeva da su svi postupci, od predlaganja, preko procedure odobravanja i usvajanja, pa do donošenja budžeta, javni i da se budžet izloži javnosti preko širokog sistema sredstava javnog informisanja. U celini budžet kao institucija je javan. Objavljuje se u posebnoj publikaciji - službenom glasilu (u Srbiji je to "Službeni glasnik Republike Srbije"). Isto tako, javnost mora biti obaveštena o izvršavanju i kontroli izvršavanja budžeta.Načelo o veličini budžeta. Savremena teorija odbacuje rigidne stavove o minimumu budžeta, odnosno o „minimumu“ javnih prihoda i rashoda. Prema njoj, budžet treba da ima onoliko sredstava koliko je potrebno za pokriće sve razvijenijih i raznovrsnijih javnih funkcija i sve većih intervencija države u privredi, u funkciji opšteg razvoja privrede zemlje.Načelo pokrića budžetskih rashoda. U savremenoj ekonomskoj teoriji, ovo načelo podrazumeva pokriće javnih rashoda ne samo porezima kao redovnim izvorima javnih sredstava, na čemu je posebno insistirala klasična teorija budžeta, već i primenom javnih zajmova (javnih dugova). Na taj način se ovo načelo uključuje u temelje tekuće aktivne anticiklične politike.Načelo budžetskog pluralizma, zapravo, znači napuštanje klasičnog načela budžetskog načela i uvođenje više paralelnih budžeta (budžet države, pokrajine, grada, opštine i sl.), što je posledica sve većeg i razvijenijeg državnog intervencionizma u privredi u procesu

8

savladavanja brojnih i velikih ekonomskih i socijalnih protivrečnosti prisutnih u savremenim privredama.Načelo potpunosti budžeta znači da se svi prihodi i rashodi u budžetu nužno moraju prikazivati u bruto iznosima, bez prebijanja iznosa, prikrivanja, smanjivanja i sl. To je posebno važno sa aspekta preglednosti budžeta i njegove kontrole.Načelo budžetske klasifikacije (specifikacije) pretpostavlja da svi prihodi i svi rashodi predviđeni u budžetu budu utvrđeni sa svim svojim specifičnostima, odnosno da bude izvršena njihova specifikacija. Ovaj princip na strani prihoda znači da su u budžetu mogu prikupljati samo ona sredstva koja su i po vrsti i po nameni predviđena u budžetu, a zatim da se sredstva usmeravaju na one javne rashode, koji su precizno predviđeni u budžetu, kako po nameni i korisnicima, tako i po vrsti, dinamici i iznosima.Načelo jednogodišnjosti budžeta znači da je budžet strogo vezan za određeno vreme, po pravilu za godinu dana.Načelo realnosti budžeta zahteva realno iskazivanje predviđenih (planiranih) i izvršenih (ostvarenih) prihoda i rashoda.Načelo budžetske ravnoteže u klasičnom smislu11 znači da ukupna masa javnih rashoda odgovara ukupnoj masi redovnih javnih prihoda u toku budžetske godine. Mada se danas načelo budžetske ravnoteže poštuje kao osnovni princip, deficit budžeta (rashodi veći od prihoda) opšte je pravilo u gotovo svim zemljama u svetu, bez obzira na razlike u stepenu njihove razvijenosti.

Budžetska procedura

Budžetska procedura, pored funkcija i načela, predstavljaju bitan elemenat, jer obuhvata sve poslove u vezi sa budžetom.Budžetska procedura obuhvata četiri osnovne faze, i to:izradu budžeta (budžetska inicijativa, planiranje prihoda, planiranje rashoda i izrada predloga budžeta);donošenje budžeta (usvajanje budžeta od strane parlamenta-skupštine);izvršavanje budžeta (korišćenje sredstava budžeta) ikontrola budžeta (redovna budžetska kontrola i završni račun budžeta).

Izrada budžeta

Izrada budžeta se poverava nadležnom organu za pitanja budžeta (uglavnom je to posao ministarstva finansija) i to se naziva „budžetska inicijativa“.Korisnici budžetskih sredstava pripremaju predračun rashoda na osnovu metodologije i elemenata iz zakona - a sačinjava se po namenama.Pripremljeni predlog usklađuje se najpre sa planiranim ukupnim obimom (opštim bilansom) rashoda, koja se upoređuje sa strukturom rashoda iz prethodne godine.Kada organ nadležan za poslove budžeta usaglasi rashode sa državnim organima, priprema nacrt budžeta i podnosi ga vladi, a nakon usaglašavanja na vladi predlog se podnosi parlamentu- skupštini na usvajanje.

Metode

1. Metod direktnog procenjivanja – pri planiranju rashoda za osnovu se uzimaju podaci o izvršenim rashodima u poslednjoj budžetskoj godini, pa se oni koriguju očekivanim

11 „Zlatno pravilo“ budžeta

9

promenama u periodu za koji se izrađuje budžet. Prilikom planiranja prihoda polazi se od podataka o naplati prihoda u poslednjoj godini, uzimajudi u obzir očekivane finansijske, ekonomske i socijalne prilike u godini za koju se izrađuje budžet.

2. Metod automatskog procenjivanja – zasniva se na podacima pretposlednje budžetske godine. On je manje pouzdan.

3. Normativni metod – sastoji se u pronalaženju odgovarajudih merila (normativa) tipičnih za državne organe i ustanove, pa se na osnovu tih merila pristupa planiranju prihoda i rashoda.

Donošenje budžeta

Donošenje budžeta vrši se po proceduri koja je propisana za donošenje zakonskih akata. Organ nadležan za poslove budžeta priprema „Nacrt zakona o budžetu“ koji vlada prihvata i podnosi parlamentu - skupštini na razmatranje i usvajanje (usvajaju ga poslanici prostom većinom glasova, uz mogućnost podnošenja amandmana na podneti predlog zakona o budžetu). Po istom postupku-proceduri usvajaju se i budžeti lokalne samouprave.Ukoliko u toku godine dođe do značajnijih odstupanja od planiranih prihoda i rashoda pripremaju po istoj proceduri vrši se rebalans budžeta.U slučajevima kada ne postoje uslovi za donošenje zakona o budžetu, vlada je ovlašćena da donese akt o privremenom finansiranju za period od tri meseca (a izuzetno još za tri meseca). Iznosi prihoda i rashoda iz privremenog finansiranja uključuju se u ukupan budžet za tekuću godinu, prilikom izglasavanja zakona o budžetu.

Izvršavanje budžeta

Izvršavanje budžeta započinje od dana usvajanja budžeta i sastoji se iz dva dela: uplatom izvornih prihoda i isplatom iz budžeta, jer se ne sme isplatiti više iz budžeta nego što je u njega uplaćeno.Obveznici poreza, taksa, naknada i drugih javnih prihoda vrše uplatu svojih obaveza na posebne račune koji su propisani podzakonskim propisima (koje donosi ministar finansija) o obavezi uplaćivanja određenih prihoda budžetu republike, opština, grada, budžetskih fondova i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. U tom aktu posebno je regulisano sledeće:

1) prihodi koji se dele između budžeta republike i budžeta opštine, odnosno grada;2) prihodi koji pripadaju budžetu republike;3) prihodi budžeta opština, odnosno gradova i ostalih korisnika javnih prihoda;4) prihodi organizacija socijalnog osiguranja;5) prihodi budžetskih fondova;6) raspoređivanje prihoda.

Izvršavanje budžeta u delu izvršavanja rashoda vrši ministarstvo nadležno za poslove finansija, uz poštovanje osnovnog pravila da funkcija naredbodavca i računopolagača budu u potpunosti razdvojene.Izvršavanje rashoda počinje od pomenutog ministarstva tako što naredbodavac utvrđuje zakonski ili drugi osnov za prenošenje sredstava državnom organu ili organizaciji. Nadležni organ vrši konačnu isplatu sredstava i odgovoran je za namensko trošenje sredstava. U svakom državnom organu ili organizaciji postoji takođe naredbodavac, odnosno računopolagač koji utvrđuje osnov i način isplate za svaku konkretnu poziciju budžeta.

Kontrola budžeta

10

Kontrola budžeta - završni račun budžeta predstavlja kontrolu budžetske godine koja (u Srbiji) počinje 1. januara a završava se 31. decembra odnosne godine. Nacrt završnog računa sastavlja ministarstvo nadležno za poslove budžeta (finansija), takođe u formi zakona. Nacrt zakona se dostavlja vladi do kraja februara naredne godine za prethodnu godinu, a vlada dostavlja predlog zakona skupštini na razmatranje i usvajanje.Opšti deo završnog računa budžeta sadrži:1) ukupan iznos planiranih i ostvarenih prihoda;2) ukupan iznos planiranih i izvršenih rashoda;3) sredstva izdvojena u stalnu rezervu;4) način pokrivanja deficita;5) raspored ostvarenog viška prihoda.U završnom računu budžeta se daje planirani i izvršeni raspored sredstava po namenama i korisnicima. U bilansu stanja sredstava iskazuju se nepokretne i pokretne stvari kojima organi republike raspolažu, kao i pregled neizmirenih obaveza. Uz završni račun budžeta republike daje se i pregled utrošenih sredstava posebnih računa i budžetskih fondova.Završni račun budžeta republike usvaja se po istoj proceduri koja se primenjuje pri donošenju zakona o budžetu.U Republici Srbiji budžetsku kontrolu vrši Budžetska inspekcija. Budžetska inspekcija vrši kontrolu upotrebe budžetskih sredstava za finansiranje javnih rashoda kao i kontrolu poslovanja korisnika sredstava budžeta. Reviziju vrši nadležna revizorska institucija.

Donošenje budžeta

Usvajanje budžeta

O predlogu budžeta koji je sačinila vlada raspravlja se u skupštini uz poštovanje propisane procedure i određene tehnike. Pošto se završe sve pojedinačne i načelne rasprave, pristupa se glasanju o predlogu budžeta. Rasprava o predlogu budžeta treba da se završi pre početka godine za koju se budžet donosi. Usvojeni budžet se sastoji od opšteg i posebnog dela. Opšti deo budžeta sadrži podatke o ukupnom iznosu prihoda i rashoda budžeta, iznosu budžetske rezerve i obaveze nadležnih organa u izvršenju budžeta i mere za očuvanje budžetske ravnoteže. U posebnom delu budžeta, obično veoma obimnom, navedeni su svi budžetski prihodi prema izvorima, svi korisnici budžetskih sredstava, kao i bliža i detaljna namena trošenja sredstava koja su određena konkretnim korisnicima.

Privremeno finansiranje

Kako je postupak donošenja budžeta obiman i vremenski dug može se dogoditi da se svi poslovi vezani za donošenje budžeta ne završe do kraja godine koja prethodi godini za koju se budžet donosi. U tom slučaju mora se pristupiti privremenom finansiranju da bi se obezbedio kontinuitet u finansiranju javnih rashoda. U praksi i teoriji javnih finansija iskristalisala su se tri metoda privremenog finansiranja, i to: (a) Metod budžetskih dvanaestina – u godini koja teče, u rva tri meseca može se potrošiti iznos jednak trostrukom prosečnom mesečnom iznosu budžeta za godinu koja je upravo protekla. Vrši se revalorizacija za stopu inflacije. (b) Metod rekondukcije – u prva tri meseca može se vršiti finansiranje do iznosa iz prva tri meseca prethodne godine, takođe korigovana za stopu inflacije

11

(c) Metod akontacije – u prva tri meseca godine koja je počela, korisnicima budžetskih sredstava stavljaju se na raspolaganje, u vidu davanja tzv. budžetskih kredita, iznosi sredstava koji su predviđeni za taj period u budžetu koji još nije usvojen.12

Zaključak

U cilju zadovoljenja javnih potreba, prihodi prikupljeni po osnovu poreza,  doprinosa, i drugih davanja, raspoređuju se na određene budžetske korisnike primenom različitih instrumenata od kojih je posebno važan budžet. Budžet je u savremenim državama osnovni instrument finansiranja javnih rashoda koji se može definisati kao plan prihoda i rashoda, koje određeno javnopravno telo donosi za određeno vremensko razdoblje, koje obično traje godinu dana. To je rezultat dugog i složenog procesa pripreme detaljnih planova za svako odelenje, organizaciju ili teritorijalnu jedinicu, što se naziva budžetiranje.Svi poslovi vezani za budžet, počev od inicijative za njegovo donošenje, zatim priprema (planiranje prihoda, planiranje rashoda i izrada predloga budžeta) i donošenje (privremeno finansiranje i donošenje), potom izvršavanje (način izvršavanja i izvršitelji), kontrola izvršavanja i završni račun budžeta, nazivaju se budžetska procedura.   Budžet koji je odobrila skupština ne mora da bude isti koji je predložila vlada. U fazi donošenja budžeta, vladin predlog može pretrpeti izmene, zbog toga što poslanici imaju pravo da u odborima ili plenumu vrše izmene, pa podnose amandmane na vladin predlog budžeta. U našoj praksi budžet se pred predstavničko telo iznosi zajedno sa društvenim planom razvoja dotične društveno-političke zajednice. Nakon što je predstavničko telo usvojilo budžet, on se objavljuje, saglasno načelu javnosti budžeta. Prema našem zakonu, budžet se mora u celini staviti na uvid svakome ko je zainteresovan da se upozna sa njegovim sadržajem, isto kao i plan društveno-ekonomskog razvoja. Pored toga, u Službenom listu se objavljuje finansijski zakon koji prati usvajanje budžeta, kao i rekapitulacija osnovnih budžetskih pozicija prihoda i rashoda.

Literatura

1. Milovanović, M. OSNOVI EKONOMIJE, Megatrend univerzitet, Beograd, 2007.

2. Grozdanović Dragiša, OSNOVI EKONOMIKE PREDUZEĆA, Ekonomski fakultet, Kragujevac, 2004. godina

3. Ministarstvo finansija Republike Srbije: http://www.mfin.gov.rs/, 04. decembar 2009. godine

12 Milovanović, M. OSNOVI EKONOMIJE, strana 98.

12