PNDU – MinCidades – 25-09-2009

Cooperação e coordenação federativa – Tendências, dilemas e

perspectivas

Jeroen J. Klink

Universidade Federal do ABC

  • Conceito básico do federalismo – unidade na diversidade – tensão produtiva entre cooperação e competição

•Processo dialético de centralização e regionalização

• Federação brasileira se caracteriza pela relativa fragilidade dos mecanismos de cooperação

•Processo de abertura descontrolada pós-1990 acirrou os conflitos inter-federativos (horizontais e verticais) – guerras tributarias, centralização versus descentralização, conflitos sobre competências e titularidade etc.

•Pujança das chamadas forcas centrifugas da globalização sobre a federação brasileira

•Autonomia municipal no contexto federativo – duas faces da mesma moeda

Montando a cena

Reflexo direto – A agenda urbana nas regiões metropolitanas

  • Cerca de 30% da população de 170 mil brasileiros mora em nove metrópoles.

• Em apenas três regiões metropolitanas -São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte - encontram-se cerca de 20% da população brasileira. (Censo IBGE/2000);

•11 metrópoles: concentram 32% da população brasileira, 1,6 milhão de domicílios com déficit de distribuição de água, 7,2 com déficit de coleta de esgotos e 12,6 milhões com déficit de tratamento de esgotos. Estas regiões concentram 33% do déficit habitacional, 90% do déficit na faixa de renda de até 3 salários mínimos e mais de 82 % dos domicílios em favela. (Mcidades / Observatório das Metrópoles).

  • a política urbana praticada por um município pode atrair a demanda de outro município ou expulsar a população de menor renda para municípios vizinhos;

• a dinâmica urbano-regional influencia a formação do preço da terra;

• em regiões metropolitanas expressivo percentual da população mora e trabalha em diferentes municípios e a solução dos problemas de mobilidade regional relaciona-se à gestão do uso e da ocupação do solo e à oferta de moradia;

Porque é necessário promover a governança colaborativanas regiões metropolitanas?

  

• o estoque de terras adequadas para uso habitacional no município pode não ser suficiente para solucionar o déficit habitacional acumulado e a demanda demográfica futura. Pode ser necessário atender esta demanda em outro município.

• muitos setores da cidades e/ou assentamentos precários estão inseridos em áreas de mananciais ou em áreas de preservação permanente (APP),como mangues, rios e córregos, que não coincidem com os limites administrativos de uma cidade;

• muitos projetos de recuperação de assentamentos precários tem interface com projetos viários e de drenagem urbana e requerem definições regionais. 

Palafitas no Rio do Bugre – Região Metropolitana da Baixada Santista – SP

São Vicente na margem esquerda e Santos na margem direita Obras á margem do Rio em São Vicente e palafitas sobre mangue em Santos.Foto: Diego Rozo (2009)

Bacia do BeberibeRecife – Pernambuco – múltiplas escalas de governo

• É frágil o arcabouço macro-institucional que norteia a gestão, a organização e o financiamento das regiões metropolitanas. O Federalismo fiscal ignora a questão metropolitana. • Década de 1980: surgem arranjos horizontais de associativismo municipal. Surgem os primeiros consórcios. • Década de 2000:

•2005: Edição da Lei dos Consórcios Públicos (Lei n. 11.107 de 2005);• Retomada do ativismo da esfera estadual

• Existência de diversos arranjos colaborativos setoriais ou territoriais, formais ou informais.• Não há modelo único de governança.

Arranjos Colaborativos – um levantamento preliminar

Arranjo governamental de múltiplas escalas

Arranjo governamental intermunicipal

Arranjo predominamente governamental

Setorial

Consórcios públicos, convênios, contratos de gestão, financiamentos e repasse de recursos voluntários (transporte, habitação, saneamento etc.)

Consórcios de direito privado de saúde, educação, resíduos sólidos etc.; consórcios públicos; acordos e convênios intermuncipais

Territorial

Consórcio público, região metropolitana (regulamentada de acordo com as constituições estaduais)

Consórcios de direito privado para planejamento regional, Consórcios públicos

Arranjo com presença importante de atores não governamentais

Setorial

Comitê de bacias, câmaras setorais, conselhos, fundos e fóruns setorais (SNHIS, SNHM etc.), grupo gestor setorial, unidades de esgotamento etc.

Agências de desenvolvimento econômico

Territorial

Câmaras, conselhos e fóruns regionais de desenvolvimento, grupo gestor de monitoramento e fiscalização de mananciais e bacias hidrográficas etc.

Agências de reconversão territorial (*)

(*) Pouca presença no cenário institucional brasileiro.

O QUÊ - Quais são os tipos de estruturas e processos de governança Colaborativa?

• Aprovação do Estatuto da Cidade – possibilidade de ampliar o acesso a terra urbanizada. • Organização do setor habitacional: Criação do Ministério das Cidades, formulação na Política e Sistema Nacional de Habitação – pode contribuir para articular os três entes federativos.

• Aumentou o investimento e subsidio na área habitacional = ampliação do atendimento a população de menor renda.

EX: PAC; MCMV

O paradoxo - Vai representar

um avanço?

Setor habitacional: novas perspectivas

Impasses:

• O Estatuto não trata a questão metropolitana regional; • O novo desenho institucional – Sistema Nacional de Habitação – não busca conexão mais direta com as novas institucionalidades de colaboração inter-federativa;

• O PAC priorizou intervenções de caráter metropolitano mas não estabeleceu como um dos seus objetivos o fortalecimento de articulações regionais.

PAC:

• O PAC requer a articulação de municípios de estados. • Fase de planejamento: reunião de municípios e estados para pactuar prioridades;• Fase de planejamento e execução: estimulo a cooperação institucional. EX: GGI (Gabinetes de Gestão Integrada). • Cooperação institucional: objetivo é executar as obras e não fortalecer a articulação regional;

Como fortalecer a governança colaborativa?

Impasse: :• Distorções sistêmicas na organização e

financiamento da metrópole. (Ex: Estatuto da Metrópole, Reforma Tributaria)

Pressupostos: • Existe um caleidoscópio de arranjos imperfeitos que

podem ser ponto de partida para o debate sobre a nova agenda metropolitana;

• Escalas, atores e conflitos – Questão metropolitana está inserida no processo mais amplo de repactuação federativa.

O papel da União

• Indução, mobilização, diretrizes gerais,.• Destaque para o papel do financiamento.

Possibilidade de induzir arranjos colaborativos através de mecanismos de financiamento das políticas publicas,– Estabelecendo condicionantes para acessar recursos

voluntários e dos bancos de fomentos.EX: PAC

• Estimular a re-inserção da esfera estadual na agenda e gestão metropolitana;

O papel da esfera estadual

• Estruturar macro-diretrizes para a organização e gestão das regiões metropolitanas;

• Participar ativamente de um processo de pactuação federativa (que envolve união e municípios) em torno de programas estruturantes de macro-infra-estrutura (portos, bacias hidrográficas, uso e ocupação do solo, sistema viário, programas energéticos etc.)

• Estabelecer mecanismos de indução financeira.

O papel da esfera municipal

• Governos locais não utilizam novos arranjos. Possíveis motivos:

– Falta de informações;– Conflitos políticos;– Relação custo-benefício desvantajosa;– Baixa capacidade de captação de recursos dos novos

arranjos;– Pendências na definição da capacidade de

endividamento;