PLANEJ ORC COMPLETO.pdf

7/23/2019 PLANEJ ORC COMPLETO.pdf

1/491

Comeando a Conversa

Caro aluno,

O planejamento costuma figurar como a primeira funo administrativa

exatamente por ser aquela que serve de base para as demais. Ele determina,

antecipadamente, o que se deve fazer, quais os objetivos a serem atingidos,

quais controles sero adotados e que tipo de gerenciamento ser pertinente

para alcanar resultados satisfatrios.

A falta de recursos humanos preparados para decises de mdio e

longo prazos, a instabilidade poltica gerada pelas acirradas contradies de

interesses, a viso imediatista dos governantes, a escassa viso poltica dos

tcnicos de planejamento e o burocratismo dos sistemas administrativos,

somados rigidez das formulaes tericas para implementao do processo

de planejamento, contriburam para o insucesso das gestes pblicas

baseadas em planos de aes. Os distintos nveis de desenvolvimento dos

pases ou das regies econmicas exigiram, de fato, mtodos de elaborao e

execuo de planos diversificados.

No entanto, a crescente complexidade das necessidades, a escassez de

recursos e as novas aspiraes das populaes tm exigido, cada vez mais, a

introduo de critrios cientficos no processo de tomada de decises

governamentais. A necessidade de atuar racionalmente nos assuntos

governamentais, de decidir com plena conscincia sobre suas alternativas eresultados, bem como de levar adiante as mudanas estruturais necessrias,

traduz um esprito que impulsiona a imaginao do futuro e da concretizao

de aspiraes e interesses.

O propsito do planejamento governamental definir objetivos para o

futuro e os meios para alcan-los, de maneira que as transformaes

ocorridas na comunidade na qual o governo pretende intervir no sejam

determinadas, simplesmente, por circunstncias fortuitas ou externas, mas pelo


2/492

resultado de decises e propsitos gerados por alguns ou todos os seus

habitantes.

O planejamento um poderoso instrumento, mas no resolve todos os

problemas; no capaz de sanar todos os males da administrao, estando

sujeito a vrias limitaes de ordem prtica. No substitui a boa organizao, a

coordenao adequada, o controle eficaz e os fluxos geis e eficientes da

comunicao; enseja tambm o instrumento que estrutura e estabelece

condies de aplicar todos esses fatores.

Ressalta-se, tambm, que o planejamento um processo que obedece

s relaes precisas de interdependncia, as quais o caracterizam como um

sistema, como um conjunto de partes (fases, processos) coordenadas entre si,

de maneira a formarem um todo, um conjunto coerente e harmnico, visando a

alcanar um objetivo final (produto, resultado) determinado. Trata-se de um

processo cuja realizao no aleatria.

Figura 1 Planejamento versusImprovisao

O planejamento deve atender, tambm, aos seguintes princpios:

Ser parte integrante da administrao pblica e estar presente em

todos os nveis e setores de atividade;

Como encerra a ideia de previso, sua validade implica a fixao

de prazos determinados com subdivises adaptadas realizao de

objetivos colimados;

Ter a flexibilidade necessria para atender s contingncias,

garantindo a continuidade e a sobrevivncia do empreendimento;

Todo o processo de planejamento deve ser estruturado de

maneira que a assessoria de especialistas e de pessoas que

possuam informaes vlidas colabore com as decises envolvidas

Planejamento

Pensar, antever cursos de ao; partir do

diagnstico da realidade proposio

antecipada de aes para superar

problemas identificados; estrutura.

Improvisao

Imediatismo, pragmatismo: operao

apagar incndio; atuao diante da

consumao dos fatos. Por exemplo:criana sem escola construo da

escola.


3/493

nos planos, sem que isso signifique interferncia dos planejadores

nos demais rgos ou setores da instituio, nem quebra de

autoridade pela m interpretao do processo de assessoria e

deciso;

As decises sobre as aes programadas tm de ser tomadas por

aqueles que agem efetivamente. Portanto, se for necessrio que

algum se encarregue de elaborar um plano, preciso que apenas d

forma s opes dos que esto efetivamente correndo os riscos da

ao.

Quando a ao contnua e de mesmo tipo, pode-se pensar em um

sistema permanente de planejamento, cujas fases tm de ser vistas como

elementos de um nico processo. Uma estrutura orgnica permanente

essencial por ser o planejamento um processo contnuo, que se projeta no

tempo.

O planejamento governamental apresenta, ainda, trs dimenses, as

quais devem ser avaliadas e, na medida do possvel, mantidas em equilbrio:

Objetivos: as intenes da instituio;

Recursos: financeiros, alocao de recursos oramentrios;

Estrutura organizacional: estrutura formal da instituio, com seus

recursos humanos e materiais.

Encarado tridimensionalmente e entendido como um roteiro para a ao

administrativa, o planejamento pretende estabelecer o equilbrio entre suas trs

dimenses, de tal forma que os objetivos tornem-se viveis, os recursos

suficientes e a estrutura seja mais adequada e flexvel.

As relaes sociais que expressam os interesses e privilgios dos

diferentes grupos envolvidos no processo de planejamento governamental

possuem uma inrcia muito grande, a qual se reflete em propenses para

manter as estabilidades poltica, administrativa e social.

Para que um plano seja politicamente vivel, preciso que obtenha

certo grau de apoio da sociedade sobre a qual vai atuar. Para que seja

implementado, necessrio apoio administrativo, envolvendo a alta

administrao e os nveis intermedirio e executivo. Este apoio est

relacionado aos interesses das foras polticas e ao controle que estas tm


4/494

sobre os meios e mecanismos de tornar um plano vivel, seja politicamente,

seja na implementao. As diferentes foras participantes so afetadas pelo

processo de planejamento, na medida em que este prospera e gera maior

compromisso poltico proporcionalmente a seus interesses.

necessrio, portanto, que o sistema de planejamento governamental

seja visto da seguinte perspectiva: impossvel falar de planejamento se este

no tiver condies de conduzir concretamente processos e programas para

atingir os fins desejados e se a proposta no for aceita pelos interessados,

aqueles que tm o poder de deciso, os polticos; e aqueles para os quais as

aes so destinadas, as comunidades.


5/49

3

Unidade: Tipos de Planejamento Governamental

1.1. O Planejamento Tradicional

O planejamento tradicional o processo de deciso que objetiva uma

combinao tima de atividades em uma rea especfica; por meio deste

planejamento a utilizao dos instrumentos de poltica ser coordenada,

considerando os objetivos do sistema e as limitaes impostas pelos recursos

disponveis.

O planejamento tradicional tende a assumir um ponto de vista esttico,

mesmo quando objetiva o longo prazo (cinco a dez anos). Parte de uma

definio esttica da misso da organizao, e frequentemente no explicita, e

muito menos questiona, essa misso. Baseia-se em uma anlise da estrutura e

funcionamento internos da organizao, no considerando as alteraes do

meio exterior nem a adequao da organizao s solicitaes atuais e futuras

desse meio.

Os planos podero ser feitos e revistos com certa regularidade, mas

sero estticos entre cada reviso. J o planejamento tende a ser centralizado.

Neste tipo de planejamento, a perspectiva adaptada da organizao

corresponde noo do sistema fechado. O ambiente tomado como um dado

sobre o qual se faro previses, e no como algo sobre o qual a organizao

se disponha a atuar e que, no fundo, pode determinar ou no a sua prpria

sobrevivncia.

De um modo geral, as instituies governamentais tm sua existncia

justificada pela prestao de servios ou pela produo de bens destinados ao

atendimento de necessidades coletivas ou da prpria administrao pblica.

Podem, ainda, justificar-se pela realizao de investimentos ou pela formulao

e gerenciamento de polticos, voltados para a acelerao do processo de

desenvolvimento econmico e social.


6/49

4


A execuo dessas tarefas envolve, necessariamente, a mobilizao de

expressivo ou mesmo de vultoso volume de recursos financeiros, cuja fonte,

em ltima anlise, a prpria coletividade, por meio dos tributos arrecadados,

dos preos cobrados pelos produtos, das transferncias de renda via

mecanismos de endividamento e inflacionrios.

Foi para defender-se dos imprevistos e dos possveis abusos ensejados

por essa contnua e crescente demanda de recursos que a sociedade

conquistou, politicamente e aps rduas lutas, os direitos de conhecer (e de

anuir) antecipadamente o volume de recursos que o governo pretende

arrecadar e aplicar em cada exerccio, na forma de oramentos aprovados

pelos seus representantes. Essa pujante razo poltica tornou a prtica

oramentria uma obrigatoriedade constitucional do setor pblico, quer na

forma de oramentos anuais, quer de diretrizes oramentrias ou oramentos

plurianuais de investimentos.

A prtica reiterada do oramento tradicional, exerccio aps exerccio,

permite visualizar simplificadamente o processo de atuao do setor pblico na

forma de um ciclo operacional, no qual as atividades oramentrias e de

execuo passam a compor um trabalho rotinizado. A continuidade desse

processo assegurada pelo aporte de recursos e pelo acompanhamento

oramentrio, conforme mostra a figura 1. Tal ciclo repete-se a cada ano.

Figura 1 Ciclo operacional do planejamento governamental tradicional.

No modelo clssico, vigente desde os primrdios do Estado liberal at

meados do sculo XX, quando o oramento tradicional cedeu lugar ao

oramento programa, coube ao instrumento oramentrio desempenhar as

funes de meio de previso das receitas pblicas, segundo os tributos prvia

Oramento(oramentoTradicional)

Execuo(servios, bens,

Obras)

Aporte de recursos

Acompanhamento oramentrio

Oramento(oramentoTradicional)

Execuo(servios, bens,

Obras)

Aporte de recursos

Acompanhamento oramentrio


7/49

5


e legalmente aprovados e, de forma jurdica, autorizar limites para os gastos

governamentais.

1.2. O Planejamento Estratgico

O planejamento estratgico corresponde ao estabelecimento de um

conjunto de providncias a serem tomadas pelo gestor, considerando que o

futuro tende a ser diferente do passado. Entretanto, a organizao tem

condies e meios de agir sobre as variveis e fatores, de modo a exercer

alguma influncia sobre o seu ambiente. O planejamento , ainda, um processo

contnuo, um exerccio mental executado pela empresa, independentemente da

vontade especfica do gestor.

O planejamento tradicional, na linha fayolista, pode cumprir suas

funes, mas possvel que seja insuficiente em situaes de mudana

acelerada do ambiente exterior das organizaes. O planejamento estratgico

visar exatamente a suprir esta deficincia, pois parte do pressuposto de que a

organizao s sobrevive se executar bem algumas de suas funes no meio

em que atua, e considera seu posicionamento comparando-o a outras

organizaes que desempenham a mesma funo (ou funes similares, ou

complementares).

O planejamento estratgico objetiva ser um processo contnuo e

sistemtico de tomada de decises, em que os planos so permanentemente

revistos conforme as circunstncias vo evoluindo, e no segundo um

calendrio preestabelecido. Portanto, ele ser um apuramento do planejamento

tradicional, que no o exclui, mas o enquadra. J o planejamento tradicional

passar a visar o curto/mdio prazos, a serem instrumentos para a execuo eo controle do plano estratgico.

Este tipo de planejamento caracterizar-se-, por:

Focar ou partir do relacionamento da organizao com o meio,

definindo a sua misso nesse meio;

Visar o longo prazo, envolvendo decises com implicaes a

longo prazo;

Ser de difcil reorientao, uma vez posto em execuo;


8/49

6


Precisar, no processo do delineamento dos planos, da

colaborao de todos os dirigentes da organizao;

Ter impacto em toda a organizao;

Preocupar-se com a definio dos fins da organizao, dos meiospara atingi-los, da forma de execuo e controle, a ponto de poder

levar redefinio e/ou sua prpria reestruturao organizacional.

No processo de planejamento estratgico, podem-se identificar algumas

etapas tpicas, embora elas no tenham, necessariamente, que apresentar o

mesmo desenvolvimento ou serem executadas de acordo com a ordem

indicada a seguir. Na verdade, o processo tende a ser cclico. Ele parte de uma

verso mais ou menos grosseira em todos seus componentes, que

sucessivamente revista e refinada. As etapas do planejamento estratgico

sero:

Identificao e definio explcita da misso ou finalidade da

organizao e dos seus objetivos dentro do horizonte de

planejamento;

Anlise do ambiente externo, isto , identificao e avaliao das

oportunidades e ameaas para as atividades da organizao,

originadas no ambiente em que ela se insere. Oportunidade a

fora ambiental incontrolvel pela empresa, que pode favorecer a sua

ao estratgica, desde que conhecida e aproveitada

satisfatoriamente enquanto perdurar; ameaa a fora ambiental

incontrolvel pela empresa, que cria obstculo sua ao estratgica

e que poder, ou no, ser evitada, desde que conhecida em tempo

hbil;

Avaliao interna, consistindo na anlise crtica e na avaliao

das foras (pontos fortes) e fraquezas (pontos fracos) da organizao

nas suas vrias vertentes (recursos humanos, materiais, tcnicos e

financeiros, estrutura, sistemas de informao e controle, valores,

filosofia e estilo de gesto etc.). Pontos fortes a diferenciao

conseguida pela empresa, a qual lhe proporciona uma vantagem

operacional no ambiente empresarial (varivel controlvel); pontos

fracos uma situao inadequada da empresa, a qual lhe


9/49

7


proporciona uma desvantagem operacional no ambiente empresarial

(varivel controlvel);

Delineamento de estratgias, ou seja, identificao das

estratgias possveis para consecuo dos objetivos; Avaliao comparativa das estratgias alternativas e escolha da

consecuo mais adequada dos objetivos, considerados os recursos

disponveis ou adequados;

Execuo, avaliao e controle, isto , traduo da estratgia em

planos tticos para cada setor da organizao, identificao e

execuo das decises administrativas e operacionais necessrias e

acompanhamento da execuo dos planos, com eventuais correes

necessrias.

Diante do exposto, entende-se que cabe organizao: conhecer,

aproveitar e adaptar seus pontos fortes s suas necessidades; conhecer;

eliminar ou adaptar seus pontos fracos; conhecer e usufruir as oportunidades

externas; conhecer e evitar as ameaas externas. A busca de uma posio

vantajosa, de oportunidades no mercado, exige dos planejadores (gestores)

uma viso correta daquilo que o ambiente do qual sua empresa faz parte pode

oferecer, assim como mudanas constantes at que ponto caracteriza

benefcios ou prejuzos.

O planejamento estratgico, que se reflete no todo de uma organizao,

tende a ser de responsabilidade dos diretores e presidentes. Nele, sero

tomadas decises presentes que iro produzir efeitos futuros, os quais podero

ser positivos ou negativos, dependendo exclusivamente de um planejamento

abrangente e de uma deciso acertada.

Este tipo de planejamento consiste em um conjunto de tomada

deliberada e sistemtica de decises, envolvendo empreendimentos que

afetam ou deveriam afetar toda a organizao, por longos perodos de tempo.

Devido ao longo prazo, que no possui uma previso definida (pode ser trs,

cinco anos ou mais), por defrontar com incertezas, o planejamento estratgico

tem suas decises baseadas em julgamentos, e no em dados.


10/49

8


1.3. O Planejamento Estratgico Situacional

O planejamento estratgico situacional critica no a racionalidade ou a

interao entre os agentes polticos, considerados pelos demais modelos, mas,

sim, a forma pela qual o processo de planejamento efetuado. Concebe o

planejamento como propostas de solues de problemas inter-relacionados

ou no, mas que se apresentam em diferentes momentos, estando sujeitos a

foras de distintas naturezas, em funo dos agentes envolvidos e da situao

do ambiente.

Utilizado principalmente em ambientes turbulentos que requerem planos

e aes rpidas, o processo do planejamento estratgico situacional no atua

de forma homognea para todos os problemas ou situaes, mas possui

momentos ou perodos em que predomina um aspecto do planejamento, sendo

apoiado pelos demais. Para isso, Matus (1993)1 desenvolve um conjunto de

processos em que cada problema analisado e a adequabilidade das solues

verificada, incluindo-se a viabilidade econmica e a possibilidade de

implementao, considerando-se o momento e os agentes. Se a soluo for

considerada adequada, so alocados os recursos humanos, financeiros e de

poder necessrios implementao. De forma contnua, avalia-se a situao

atingida e compara-se desejada, a fim de definir ajustes. O autor sugere,

ainda, que o planejamento deve ser baseado na busca pela soluo de

problemas, definindo estes como uma situao indesejvel que possa sofrer

ajuste ou modificao, por intermdio da atuao de um agente decisor ou ator.Ao aceitar o espao de atuao como sujeito ao de vrios agentes,

Matus no se enquadra no modelo racional, mas busca obter a racionalidade

necessria organizao pblica na manuteno de um arquivo de

problemas, que sero incorporados ao governamental em um momento

determinado pela situao existente.

1MATUS, Carlos. Poltica, planejamento e governo. Braslia: IPEA, 1993, t. I e II.


11/49

9


O autor prope que as aes, tanto individuais como organizacionais,

podem ser classificadas em trs tipos de variveis, as quais explicam suas

naturezas:

Intenes potenciais de ao, cujo limite a imaginao; Intenes reais de ao, correspondentes s demandas e s

necessidades;

Capacidade de ao, cujo limite a disponibilidade de recursos.

Tais variveis constituiriam espaos das aes imaginveis, necessrias

e possveis, cuja intercepo constitui o espao real das possibilidades de

ao.

Assim, o limite da ao de um ator definido segundo essas trs

variveis. O comportamento organizacional, da mesma forma, apresenta-se

como o resultado dos conflitos dos vrios atores, de suas situaes particulares

e de seus espaos de atuao.

O modelo apresentado por Matus apresenta a caracterstica distintiva de

explicitar a relao entre o plano e o oramento. Segundo o autor, pode-se

definir o espao de atuao governamental como composto por seis regies,

que so definidas em funo da natureza da operao, da atividade e da

utilizao ou no de recursos oramentrios.

A forma de representao proposta por Matus demonstra claramente

que o plano e o oramento se inter-relacionam. O plano deve conter todas as

aes, independente da necessidade de recursos financeiros ou

oramentrios. O oramento contm a representao monetria de parte do

plano, alm de necessidades de recursos que no so abarcadas pelo plano,

como as atividades de no-produo, por exemplo.

O autor concebe que existe uma sequncia de etapas a serem

cumpridas no processo de produo social. Tais etapas constituem momentos

ou ocasies nas quais algumas caractersticas especficas podem ser

reconhecidas:

Momento explicativo: nesta fase, procura-se explicar e definir as

situaes, buscando as relaes entre os vrios agentes e atores,

alm das relaes entre as estruturas;

Momento normativo: esta fase compreende um conjunto de


12/49

10


decises por parte do agente responsvel, as quais definiro as

alternativas de solues;

Momento estratgico: esta etapa caracterizada pela anlise da

viabilidade e avaliao dos objetivos e metas, considerando-se aspossveis estratgias em funo do comportamento dos demais

agentes e das capacidades envolvidas;

Momento ttico-operacional: esta etapa compreende a

implantao e a execuo do plano, e nela que so mobilizados os

recursos necessrios.

No entanto, chama a ateno o fato de que o conceito de sequncia no

tem um comeo, um meio e um fim. Diante da diversidade de situaes que um

ator administra, algumas ocorrem em determinado momento, enquanto outras

acontecem em outro.

1.4. O Planejamento Participativo

O planejamento participativo constitui um processo poltico, um contnuo

propsito coletivo, uma deliberada construo do futuro da comunidade, na

qual participa o maior nmero possvel de membros de todas as categorias que

a constituem. Significa, portanto, mais do que uma atividade tcnica: um

processo poltico vinculado deciso da maioria, tomada pela maioria em

benefcio da maioria.

Sabe-se que tal viso, muito mais abrangente do que apenas o

desenvolvimento da produo, a prestao de servios ou o remanejamento

espacial, implica profundas transformaes estruturais.

Entende-se que os interesses da maioria da populao contrariaro

alguns interesses de certas minorias, e que estas dificilmente abriro mo de

seus privilgios. , portanto, fundamental que as maiorias tomem conscincia

de sua situao e de sua fora numrica, que se organizem, mobilizem-se,

coordenem-se e ajam politicamente.

O planejamento participativo passa a ter um conjunto de instrumentos

tcnicos a servio de uma causa poltica. Seu escopo obter a participao co-


13/49

11


responsvel e consciente das maiorias, a favor de mudanas estruturais. A co-

responsabilidade dessas maiorias atinge tambm o processo decisrio. A

servio dessas decises, e buscando atingir seus objetivos de maneira mais

rpida, racional e eficaz, que se colocam as tcnicas de planejamento.

A metodologia do planejamento participativo a mesma de qualquer

planejamento, mas o que caracteriza o planejamento participativo

exatamente a presena ativa, consciente, deliberada e decisiva da

comunidade, por meio dos lderes mais autnticos das diversas categorias que

a compe.

A elaborao do plano, dos programas e dos projetos que a constituem

dever ser feita em ntima colaborao entre a equipe tcnica e a comunidade.

Aps essa etapa, segue-se normalmente discusso daqueles, s suas

correes e sua aprovao, para, depois, passarem implementao.

bvio que essa diviso em fases apenas para efeito didtico, pois no se

pode compartimentar um processo que , por natureza, continuado e dinmico.

Na execuo dos planos e projetos, geralmente solicitada a

participao ativa da comunidade, seja em ideias, seja em trabalho, seja em

material dependendo do tipo de projeto e, para isso, necessrio que a

comunidade se organize. Muitas vezes, essas organizaes no sero

estruturadas da mesma forma que os rgos que participaram do processo de

planejamento. Surgiro novos grupos-tarefa, comisses de trabalho ou outras

formas de organizao, em que engajem as pessoas e os subgrupos

motivados para o trabalho executivo.

Geralmente, demanda-se, em uma comunidade de base, relativamente

pequenaadstrita a um bairro, por exemplouma organizao coordenadora,

que pode ser uma sociedade de amigos do bairro, um conselho comunitrio ouqualquer outro tipo de organizao de segundo grau. Essa entidade tratar de

mobilizar os diversos grupos existentes na comunidade para tarefas

especficas, preocupando-se, ainda, em estimular o surgimento de novos

grupos para desempenhar tarefas que ningum esteja preparado para

enfrentar. Estes grupos de base devem ser muito simples, sem burocracia, sem

esquemas sofisticados de organizao; alm disso, devem ser baseada em

critrios de grande flexibilidade e coeso social, bem como estar bastante


14/49

12


motivados para tarefas especficas.

medida que se executarem os projetos e, estes se transformarem de

ideia e papis em obras, servios e bem-estar da comunidade, a avaliao

deles torna-se mais importante. Embora a avaliao seja permanente, ela pode

incidir mais nos perodos de execuo e realimentao.

Dado interessante que o processo do planejamento participativo,

quando instaurado, tende a permanecer nas comunidades, pois da prpria

natureza do processo social que novos problemas e novas necessidades

surjam medida que determinadas situaes-problemas encontrem soluo.


15/491

Comeando a Conversa

Caro aluno, desde seus primrdios, a instituio oramentria foi

cercada de uma srie de regras com a finalidade de aumentar-lhe a

consistncia no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle

parlamentar sobre os Executivos. Essas regras (princpios) receberam grande

nfase na fase em que os oramentos possuam forte conotao jurdica e,

alguns deles, chegaram at os dias de hoje incorporados legislao.

Os princpios oramentrios, ao longo do tempo, no tm merecido

aprovao unnime. Jess Burkhead1, coerente com a tradio anglo-saxnica

de minimizar as questes formais do oramento ao contrrio dos tratadistas de

origem latina, interpreta a atualidade dos princpios:

Estes princpios podem ser teis como meio de se estudar algunsaspectos do processo oramentrio. Se considerados, todavia, comomandamentos, so completamente irreais. Os governos comexcelentes sistemas oramentrios violam essas regras com bastantefreqncia.

Para Sebastio de SantAnna e Silva2esses princpios no tm carter

absoluto ou dogmtico, antes constituem categorias histricas e, como tais,

esto sujeitos a transformaes e a modificaes em seu conceito e

significao.

Afora aqueles que perderam muito de sua significao, a maioria dos

princpios tradicionais continua apresentando utilidade conceitual. Suas

formulaes originais, rgidas e simples, prprias da pouca complexidade que

caracterizava as finanas pblicas do Estado Liberal, que no consegue

atender a todas as nuanas do universo econmico-financeiro do Estado

Moderno. Prova disso so os dispositivos constitucionais que estabelecem o

princpio e, logo a seguir, as excees ao mesmo.

Na presente unidade sero analisados os princpios oramentrios de

maior representatividade, especialmente os integrados na legislao brasileira.

Procurar-se- enfocar a validade e utilidade dos mesmos, assim como os

problemas que decorrem da inobservncia de alguns deles.

1

BURKHEAD, Jesse. Oramento pblico. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1971. p. 140.2 SILVA, Sebastio de SantAnna e. Os princpios oramentrios. Rio de Janeiro: Fundao Getlio

Vargas, 1962. p. 5.


16/49

3

Unidade: Princpios Oramentrios

1.1. Princpio da Unidade

Na expresso mais simples desse princpio, o oramento deve ser uno,

isto , cada unidade governamental deve possuir apenas um oramento.

Segundo Milatchitch1, unidade oramentria tende a reunir em um nico total

as receitas do Estado, de um lado, e todas as despesas, de outro.

A Constituio de 1988 trouxe um melhor entendimento sobre a

composio do oramento anual que passa a ser integrado pelas seguintes

partes:

a) o oramento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas

as unidades e entidades da administrao direta e indireta; b) o oramento de

investimento das empresas estatais; e c) o oramento das entidades de

seguridade social.

Esse modelo, em linhas gerais, segue a concepo da totalidade

oramentria, isto , mltiplos oramentos so elaborados de forma

independente, sofrendo, entretanto, a consolidao que possibilita o

conhecimento do desempenho global das finanas pblicas.

1.2. Princpio da Universalidade

De acordo com esse princpio, o oramento (uno) deve conter todas as

receitas e todas as despesas do Estado. Essa regra tradicional, amplamente

aceita pelos tratadistas clssicos, considerada indispensvel para o controle

parlamentar sobre as finanas pblicas. O princpio da universalidadepossibilita ao Legislativo:

a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar

prvia autorizao para a respectiva arrecadao e realizao;

b) impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e

despesa sem prvia autorizao parlamentar;

1MILATCHITCH, Stevan apud SILVA, S. SantAnna e. Os princpios oramentrios. P. 19.


17/49

4


c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo

governo, a fim de autorizar a cobrana dos tributos estritamente necessrios

para atend-las.

O princpio da universalidade est claramente incorporado na legislao

oramentria brasileira. Na Lei n 4.320/64, o cumprimento da regra exigida

nos seguintes dispositivos:

Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e

despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa

de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidadee

anualidade.

(...)

Art. 3 A Lei de Oramento Empresarial compreender todas as receitas,

inclusive as de operaes de crdito autorizados em lei.

Pargrafo nico. No se consideram para os fins deste artigo as

operaes de crdito por antecipao de receita, as emisses de papel-moeda

e outras entradas compensatrias no ativo e passivo financeiros.

Art. 4 A Lei de Oramento compreender todas as despesas prprias

dos rgos do governo e da administrao centralizada, ou que por intermdio

deles se devam realizar; observado o disposto no artigo 2.

1.3. Princpio do Oramento Bruto

Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no

oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo. A regra

pretende: impedir a incluso, no oramento, de importncias lquidas, isto , aincluso apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as

receitas e as despesas de determinado servio pblico.

Modernamente, com a aceitao natural da autonomia das finanas

empresariais do Estado, o princpio do oramento bruto deve ser analisado no

mbito prprio do oramento geral do governo. A Lei n 4.320/64 consagra o

princpio em seu artigo 6:

Todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento pelos


18/49

5


seus totais, vendadas quaisquer dedues.

No mecanismo das transferncias de recursos entre unidades de

governo cabe, com maior clareza, a aplicao do princpio. No 1 pargrafo do

artigo 6, a Lei n 4.320/64 procura esclarecer essa questo:

As cotas de receita que uma entidade pblica deva transferir a outra

incluir-se-o, como despesa, no oramento da entidade obrigada

transferncia e, como receita, no oramento da que a deva receber.

1.4. Princpio da Anualidade ou Periodicidade

O oramento pblico dever ser elaborado e autorizado para um perodo

determinado, geralmente um ano. No Brasil, a anualidade do oramento

sempre foi consagrada, inclusive nos dispositivos constitucionais. Porm,

desde a Lei n 4.320/64 passou-se a exigir que os oramentos anuais fossem

complementados com projees plurianuais no mbito dos investimentos. Em

seu artigo 23, a Lei n 4.320/64 originalmente previa apenas que o Poder

Executivo aprovaria por decreto um Quadro de Recursos e de Aplicao de

Capital, de durao no mnimo trienal, envolvendo as receitas e despesas de

capital.

A Constituio Federal de 1967 e a sua Emenda n 1, de 1969

(pargrafo nico do art. 60), passaram a exigir que as despesas de capital

integrassem oramentos plurianuais. Atos posteriores regularam a matria,

surgindo da o Oramento Plurianual de Investimentos (OPI), de durao

trienal, sujeito aprovao legislativa.

Na condio de pea meramente informativa, sem cunho autorizativo, osoramentos plurianuais no chegaram a constituir-se em instrumentos efetivos

de programao oramentria de mdio prazo, transformando-se, com o

passar do tempo, em documento sem maior interesse, sendo elaborados

somente em ateno s exigncias legais.

A Constituio Federal de 1988 manteve a regra da anualidade do

oramento, mas acabou com a figura do OPI substituindo-o pelo plano

plurianual.


19/49


20/49


21/49


22/491

Comeando a Conversa

Caro aluno, a classificao oramentria representa o conjunto dos

procedimentos tcnicos e normativos com o objetivo de organizar o oramento,

obedecendo a regras e critrios definidos de padronizao, de modo a permitir

a compreenso geral das funes desse instrumento de planejamento,

propiciando informaes adequadas para a tomada de decises pela

administrao pblica. Objetiva, de modo geral, tornar mais fcil o processo de

compreenso dos detalhamentos do oramento.

Essas classificaes so adotadas tanto para facilitar como para

padronizar as informaes que se deseja obter. Por meio delas, pode-se, porexemplo, visualizar o oramento de diversas formas: por Poder, funo ou sub

funo de governo, programa ou ainda por categoria econmica.

No Brasil, temos os seguintes modelos de classificao oramentria:

Institucional:demonstra a distribuio dos recursos oramentrios

pelos rgos e pelas unidades responsveis pela execuo do

oramento;

Funcional: representa o agrupamento das aes do governo em

grandes reas de sua atuao, para fins de planejamento,

programao e oramento;

Da receita: dividida por categorias econmicas e por grupo de

fontes;

Da despesa:dividida por categorias econmicas e por natureza.


23/49

3

Unidade: Classificaes Oramentrias

Conhecendo a Teoria

As classificaes oramentrias so os critrios de classificao dascontas pblicas de grande importncia para o ordenamento e compreenso do

oramento. As classificaes so utilizadas para facilitar e padronizar as

informaes que se deseja incluir no oramento dando-lhe uma

correspondncia de valor.

Pela classificao possvel visualizar o oramento por Poder, por

Instituio, por Funo de Governo, por Subfuno, por Programa, por Projeto,

Atividade e/ou Operao Especial, ou, ainda, por categoria econmica. Todasdando uma viso detalhada dos gastos relacionados a cada conta.

Portanto, a classificao oramentria conjunto de procedimentos

tcnicos e normativos com o objetivo de organizar o oramento obedecendo a

regras e critrios definidos de padronizao, de modo a permitir a

compreenso geral das funes deste instrumento de planejamento,

propiciando informaes adequadas para a tomada de decises pela

administrao pblica. Objetiva de um modo geral tornar mais fcil o processo

de compreenso dos detalhamentos do oramento.

1.1. Classificao Institucional

A classificao institucional do oramento apresenta a distribuio

dos recursos pblicos pelos rgos responsveis por sua agncia e aplicao.

Muitas vezes, um rgo ou uma unidade oramentria pode no corresponder

a uma estrutura administrativa, como Encargos Gerais do Estado,

Transferncia a Municpios, Reserva de Contingncia. Ela representa qual

rgo ir realizar o gasto pblico.

O cdigo da classificao institucional compe-se de cinco algarismos;

os dois primeiros destinam-se a identificar o rgo central e os trs ltimos, a

unidade oramentria. Como exemplo, temos: 13.002, sendo 13 Secretarias

da Fazenda e 002Diretorias Gerais da Secretaria da Fazenda.

rgo central qualquer uma das grandes entidades que compem a


24/49

4


estrutura governamental, por exemplo, a Secretaria da Fazenda, a Secretaria

da Sade, a Secretaria de Governo, entre outros. A unidade oramentria

representa a segmentao do rgo central, com atribuies equivalentes.

Conforme a Lei n 4.320/64, em seu artigo 14, constitui unidade oramentria o

agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que

sero consignadas dotaes prprias.

Consoante o glossrio elaborado pela STN1 (Secretaria do Tesouro

Nacional), temos os seguintes conceitos relevantes:

Unidade Administrativa:segmento da administrao direta ao qual

a lei oramentria anual no consigna recursos e que depende de

destaques ou provises para executar seus programas de trabalho.

Unidade Gestora:unidade oramentria ou administrativa investida

do poder de gerir recursos oramentrios e financeiros, prprios ou

sob descentralizao.

Descentralizao de Crdito: transferncia de uma unidade

oramentria ou administrativa para outra, do poder de utilizar

crditos oramentrios ou adicionais que estejam sob a sua

superviso, ou lhe tenham sido dotados ou transferidos. So

operaes descentralizadoras de crdito: o destaque e a proviso.

Destaque de Crdito: operao descentralizadora de crdito

oramentrio em que um Ministrio ou rgo transfere para outro

Ministrio ou rgo o poder de utilizao dos recursos que lhe foram

dotados.

Proviso:operao descentralizadora de crdito oramentrio, em

que a unidade oramentria de origem possibilita a realizao de

seus programas de trabalho por parte de unidade administrativa

diretamente subordinada, ou por outras unidades oramentrias ou

administrativas no subordinadas, dentro de um mesmo Ministrio

ou rgo.

Repasse: importncia (no sistema financeiro) que a unidade

oramentria transfere a outro Ministrio ou rgo, estando

associado ao destaque oramentrio.

1Disponvel em: www.tesouro.fazenda.gov.br


25/49


Sub-Repasse: importncia (no sistema financeiro) que a unidade

oramentria transfere outra unidade oramentria ou administrativa

do mesmo Ministrio ou rgo cuja figura est ligada proviso.

1.2. Classificao Funcional

O oramento-programa o principal instrumento legal de planejamento

da administrao pblica, por meio do qual o Estado define seu plano de

governo para um exerccio financeiro, em perfeita vinculao com as suas

funes constitucionais, estimando as receitas e planejando as aplicaes com

prvia fixao das despesas.

Nesse instrumento, so detalhadas em primeiro nvel todas as funes

precpuas do Estado, tais como: educao, segurana, sade, saneamento.

Essas funes so subdivididas que, por sua vez, so subdetalhadas por meio

dos programas de governo da o nome oramento-programa.

Essa classificao abrange as funes, representando o maior nvel de

agrupamento das aes do governo. Divide-se em programas, pelos quais se

estabelecem objetivos finais, que contribuem para a soluo dos problemas e

das grandes questes sociais. Eles desdobram-se, para uma melhor

especificao dos produtos finais a serem obtidos, em projetos, atividades e

operaes especiais. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,

nas suas leis oramentrias e nos seus balanos, devero apresentar as aes

de governo identificadas nos seguintes termos: funes, subfunes,

programas, projetos, atividades e operaes especiais. Dessa forma, a Portaria

n 42/99 apenas padronizou, em seu anexo nico, as funes e subfunes de

governo, conforme demonstra a figura 1:


26/49

6


Figura 1: Estrutura da Classificao Funcional.

Os conceitos apresentados pela Portaria n 42 esto dispostos a seguir:

Funo: Corresponde aos objetivos fundamentais do Estado com

vistas fundamentalmente ao desenvolvimento socioeconmico

equilibrado do pas.

Subfuno: Representa uma diviso da funo, visando agregar

determinado subconjunto de despesa do setor pblico, podendo ser

combinada com funes diferentes daquelas a que esteja vinculada.

Programa: instrumento de organizao da ao governamental.

Representa os objetivos que se pretende alcanar atravs dos

projetos, das atividades e das operaes especiais.

Projeto:Funciona como instrumento de programao para alcanar

o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes

limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para

a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo.

Atividade:Corresponde a um instrumento de programao para sealcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de

operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das

FUNO

SUBFUNO

PROGRAMA

PROJETOATIVIDADE

OPERAES

ESPECIAIS


27/49


28/49


29/497

macroeconmica o efeito do gasto do setor pblico na economia e possibilita o

seu controle gerencial, por meio da natureza da despesa. Ela composta pela

categoria econmica, corrente e de capital, pelo grupo a que pertence a

despesa, pela modalidade de sua aplicao direta ou por transferncia e pelo

objeto final de gasto, que so o elemento de despesa e o subelemento.

O cdigo da classificao da natureza da despesa constitudo por oito

algarismos, distribudo conforme o seguinte exemplo:

H, ainda, a necessidade de identificar a fonte dos recursos financeiros

para demonstrar como sero custeados os seguintes gastos oramentrios.

Adota-se um esquema de codificao composto de dois algarismos, registrado

no final, aps a classificao econmica da despesa.

3.1.90.11.01

CATEGORIA ECONMICA (Despesa Corrente)

GRUPO DE DESPESA ( Pessoal e EncargosSociais)

MODALIDADE DE APLICAO (AplicaoDireta)

ELEMENTO DE DESPESA (Vencimentos eVantagens FixasPessoal Civil)

SUBELEMENTOS (Servidor Civil)

3.1.90.11.013.1.90.11.01

CATEGORIA ECONMICA (Despesa Corrente)

GRUPO DE DESPESA ( Pessoal e EncargosSociais)

MODALIDADE DE APLICAO (AplicaoDireta)

ELEMENTO DE DESPESA (Vencimentos eVantagens FixasPessoal Civil)

SUBELEMENTOS (Servidor Civil)


9


30/491

Comeando a Conversa

Caro aluno,

Nessa unidade comearemos nossa conversa de uma forma diferente, ou seja,

eu convido vocs a navegarem no site do SERPRO (Servio Federal de

Processamento de Dados) http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias-

2005-1/20050610_09 e lerem a seguinte matria Governo Eletrnico como

ferramenta de accountabi l i ty

.

Reflitam sobre o assunto!

Abraos,

Prof. Joo Paulo Cavalcante Lima
http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias-2005-1/20050610_09http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias-2005-1/20050610_09http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias-2005-1/20050610_09http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias-2005-1/20050610_09http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias-2005-1/20050610_09


31/49


32/49


33/49


34/49

Figura 3: Exemplo de Balano Patrimonial

Vejam a seguir algumas definies importantes para entender um

Balano Patrimonial de um ente pblico.

No Ativo Financeiro, so agrupados os valores numerrios e os

crditos e valores realizveis no curto prazo.

J no Ativo Permanente, so agrupados os bens, crditos e valores

utilizados na explorao da atividade estatal e cuja mobilizao ou alienao

dependa da autorizao legislativa.

Tambm, importante entender que os Bens Permanentes

compreendem todo material que, em razo de uso, no perde sua identidade

fsica e autonomia de funcionamento, mesmo quando incorporado a outro bem,

e tem durabilidade prevista superior a dois anos.

Para identificar um bem permanente, tambm deve-se levar em

considerao os seguintes parmetros excludentes: Fragilidade;

Perecibilidade;

Descartabilidade;

Incorporabilidade;

Transformabilidade.

O Passivo Financeiro compreende compromissos exigveis a curto

prazo, cujo pagamento independa de autorizao oramentria.

BALANO PATRIMONIAL

ATIVO PASSIVO

Financeiro FinanceiroPermanente PermanenteSaldo patrimonial Saldo patrimonialCompensao Compensao

BALANO PATRIMONIAL

ATIVO PASSIVO

Financeiro FinanceiroPermanente PermanenteSaldo patrimonial Saldo patrimonialCompensao Compensao

Demonstraes Contbeis Pblicas

6


35/49


36/49

Pagamentos a Ressarcir

Responsabilidade Financeiras de Servidores

Ttulos em Circulao

Valores a Receber

1.1.4. Valores Pendentes - Devedoras

Despesas a Classificar

Despesas a Apropriar

Transferncias Constitucionais a Municpios

Outras Contas Pendentes

1.2. Ativo Permanente

1.2.1. Investimentos

Participaes Societrias

Outros Investimentos

(Perdas em Investimentos)

1.2.2. Imobilizado

Bens Mveis

Bens Imveis

Bens de Natureza Industrial

Direitos e Patentes

Almoxarifado - Estoques para Uso Prprio

(Depreciao Acumulada)

(Exausto Acumulada)

1.2.3. Outros Bens, Crditos e Valores

Dvida Ativa

Depsitos Judiciais

Bens, Ttulos e Valores a Incorporar

Almoxarifado - Estoques para Alienao

Outros Crditos

2.1. Passivo Financeiro

2.1.1. Dvida Flutuante

Restos a Pagar

Servios da dvida a pagar - amortizao do principal

Servios da Dvida a pagar - encargos com juros e correes

Demonstraes Contbeis Pblicas

8


37/49


38/49


39/491

Comeando a Conversa

Caro aluno, para iniciarmos a nossa conversa eu os convido a

navegarem no Google e a digitarem o seguinte tema no campo de pesquisa:

ANLISE DAS DEMONSTRAES FINANCEIRAS DE ENTIDADES

PBLICAS. Como resultado aparecer em primeiro lugar um link

denominado: TEMA: A RESPONSABILIDADE SOCIAL DO CONTADOR

vocs devem clicar nesse link e finalmente aparecer uma excelente

monografia com o assunto dessa unidade. Reflitam sobre o assunto!

Abraos,

Prof. Joo Paulo Cavalcante Lima


40/49


41/49


42/49


43/49

6

Unidade: Anlise e Interpretao dos Balanos Pblicos

Essa situao, embora dificilmente ocorra, deve refletir o fato

de que a Lei de Oramento pode ter sido aprovada com

supervit e no com equilbrio oramentrio.

2.1.3. Quociente de cobertura dos crditos adicionais

Significado do quociente:

Igual a 1 significa que o excesso de arrecadao igual aos

Crditos Adicionais Abertos.

Maior do que 1 significa que o excesso de arrecadao maior do

que os Crditos Adicionais Abertos. Nessa hiptese, o montante

de Crditos Adicionais Abertos possui cobertura total do Excesso

de Arrecadao.

Menor do que 1 significa que o excesso de arrecadao menor

do que os Crditos Adicionais Abertos. Nessa hiptese, a

diferena demonstra o quanto dos Crditos Adicionais Abertos

no possui cobertura do Excesso de Arrecadao.

3. Do balano financeiro

Sobre o Balano Financeiro, a legislao diz:

O Balano Financeiro demonstrar a receita e despesa oramentria,

bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-oramentria,

conjugados com os saldos em espcie provenientes do exerccio anterior, e os

que se transferem para o exerccio seguinte. (Art. 103 da Lei n. 4320/64)

Excesso de Arrecadao

Crditos Adicionais Abertos


44/49


45/49


46/49


47/49


48/49


49/49

PLANEJ ORC COMPLETO.pdf

Documents

Transcript of PLANEJ ORC COMPLETO.pdf