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{{ COMIENZA  SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERÚ: págs. 1‐ 58}} 

 

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EXP. N.º 03116‐2009‐PA/TC 

LIMA 

CEMENTOS LIMA S.A. 

 

 

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 

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En Lima, a los 10 días del mes de agosto de 2009, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Vergara Gotelli, Mesía Ramírez, Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con los votos singulares de los magistrados Vergara Gotelli, Landa Arroyo y Calle Hayen que se agregan 

 

ASUNTO  

 

Recurso de agravio constitucional interpuesto por Cementos Lima S.A. contra la resolución de la Sétima Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 258, su fecha 17 de junio de 2008, que confirmando la apelada declara improcedente, in límine, la demanda de autos. 

 

ANTECEDENTES 

 

Con fecha 11 de enero de 2008 la Sociedad recurrente interpone demanda de amparo contra el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), solicitando que se declare inaplicable el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF, publicado en el diario oficial El Peruano el 13 de octubre de 2007, que modificó de 12% a 0% las tasas de los derechos arancelarios ad valorem CIF establecidas en el Decreto Supremo N.º 017‐2007‐EF, modificadas por los Decretos Supremos N.os 

091‐2007‐EF y 105‐2007‐EF, para las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás; y que, reponiéndose las cosas al estado anterior, se ordene que toda importación con cargo a las sub‐partidas nacionales referidas paguen la tasa del derecho arancelario ad valorem del 12%. 

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Alega que la modificación de la tasa de los derechos arancelarios de las sub‐partidas nacionales referidas vulnera sus derechos constitucionales a la igualdad ante la ley, a la libertad de empresa y a participar en la vida económica de la Nación. 

 

El Trigésimo Sexto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 22 de enero de 2008, declaró improcedente, in límine, la demanda, por considerar que el proceso de acción popular constituye la vía procesal específica, igualmente satisfactoria, para la protección de los derechos constitucionales supuestamente vulnerados, conforme lo establece el inciso 2) del artículo 5.° del Código Procesal Constitucional. 

 

Con fecha 13 de mayo de 2008, el Procurador Público Adjunto del Ministerio de Economía y Finanzas se apersona al proceso y, con fecha 23 de junio de 2008, expone sus fundamentos sobre la demanda, aduciendo que el decreto supremo cuestionado no vulnera los derechos alegados por la demandante. 

 

La Sala Superior competente confirmó la apelada, por estimar que los hechos y el petitorio no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados. 

 

FUNDAMENTOS  

 

§.1. Procedencia de la demanda  

 

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1.      Antes de entrar a analizar el fondo de la controversia, es preciso examinar el rechazo in límine dictado por las instancias precedentes, pues tanto en primera como en segunda instancia la demanda fue rechazada liminarmente, argumentándose, por un lado, que debe recurrirse al proceso de acción popular por constituir la vía procesal específica, igualmente satisfactoria, para ventilar la pretensión, y, por otro, que los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados. 

 

En buena cuenta, corresponde determinar si existe otro proceso judicial para resolver la controversia planteada, y si éste es igualmente satisfactorio que el proceso de amparo para defender y proteger los derechos constitucionales que se alegan como vulnerados. 

 

2.      Sobre el particular, este Tribunal estima que en el presente caso no cabía rechazar in límine la demanda sino admitirla a trámite con el objeto de examinar, entre otros aspectos, si el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF ha afectado los derechos de la demandante a la igualdad ante la ley, a la libertad de empresa y a participar en la vida económica de la Nación. 

 

Ello debido a que el artículo 3.º del Código Procesal Constitucional prevé que en el proceso de amparo se pueda demandar la inaplicación de una norma legal de carácter autoaplicativa, como sucede en el caso de autos. Además, por la trascendencia de la controversia planteada el proceso de amparo constituye la vía idónea y satisfactoria para resolverla, porque la dilucidación de la controversia no requiere la actuación de medios probatorios complejos. 

 

3.      Teniendo presente ello, este Tribunal estima oportuno precisar, de manera enunciativa y no taxativa, en qué casos un indebido rechazo liminar de la 

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demanda no debe ser revocado, con el efecto de que se devuelvan los actuados y se ordene la admisión a trámite de la demanda, sino que debe ingresarse a evaluar el fondo de la controversia. Así, en virtud de los principios de celeridad y economía procesal y atendiendo a la finalidad subjetiva de los procesos constitucionales, este Tribunal considera que existen determinados supuestos en los que, pese a existir un indebido rechazo liminar de la demanda, resulta procedente ingresar a evaluar el fondo de la controversia planteada, que son los siguientes: 

 

a.       Cuando en autos obren medios probatorios idóneos, suficientes y eficaces que sean de actuación inmediata, instantánea y autosuficiente, es decir, cuando los hechos alegados no requieran la actuación de medios probatorios complejos. 

 

b.      Cuando el derecho de defensa del demandado se encuentre garantizado, bien porque ha sido notificado del concesorio del recurso de apelación, o bien porque se ha apersonado al proceso y ha expuesto sus fundamentos sobre la pretensión demandada. 

 

c.       Cuando la acción u omisión cuestionada haya sido declarado de manera uniforme y reiterada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como lesiva a los derechos fundamentales, o cuando la acción u omisión cuestionada haya sido declarado por la jurisprudencia del Tribunal como un comportamiento reiterado y reincidente que genera un estado de cosas inconstitucionales. 

 

d.      Cuando exista un precedente vinculante del Tribunal que haya condenado como lesiva la acción u omisión cuestionada en la demanda, o cuando el acto cuestionado como lesivo haya sido previamente inaplicado vía control difuso por el Tribunal, siempre que se presenten los mismos supuestos (juicio de relevancia) para su inaplicación. 

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4.      Precisados tales supuestos, este Tribunal estima que las instancias inferiores han incurrido en un error al momento de calificar la demanda, por lo que debería revocarse el auto de rechazo liminar y ordenarse que se admita a trámite. No obstante ello, y en atención a lo establecido en el punto b) del fundamento precedente, este Tribunal considera pertinente no hacer uso de la mencionada facultad, toda vez que el Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Economía y Finanzas ha sido notificado del concesorio del recurso de apelación y se ha apersonado y expuesto sus fundamentos sobre la pretensión demandada, lo que implica que su derecho de defensa está garantizado. 

 

§.2. Delimitación del petitorio y de la controversia  

 

5.      La Sociedad demandante pretende que se declare inaplicable el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF, que modificó de 12% a 0% las tasas de los derechos arancelarios ad valorem CIF para las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás; y que, por consiguiente, se ordene que toda importación con cargo a las sub‐partidas nacionales referidas paguen la tasa del derecho arancelario ad valorem CIF del 12%. 

 

Sostiene que el artículo referido vulnera su derecho a la libertad de empresa porque no la estimula y maximiza y porque la rentabilidad de las empresas productoras de cemento nacional, como es su caso, será más baja, afectándose de este modo la libre competencia. 

 

Asimismo, señala que el artículo referido lesiona su derecho a la igualdad ante la ley, debido a que arbitrariamente establece un tratamiento diferenciado que 

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resulta erróneo e inútil para lograr promover la eficiencia y la competitividad en la economía, pues genera la contracción de la demanda del cemento producido en el Perú.  

 

Además, alega que el artículo referido constituye una desigualdad de trato en el ejercicio de la potestad tributaria del Estado, pues discrimina a las sub‐partidas nacionales correspondientes al cemento con relación a otras sub‐partidas nacionales, provocando una injustificada dispersión arancelaria.  

 

6.      Sobre la base de estos alegatos, este Tribunal considera que la controversia debe centrarse en determinar si el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF vulnera los derechos a la libertad de empresa y a participar en la vida económica de la Nación, así como la libre competencia y el principio‐derecho a la igualdad ante la ley. 

 

§.3. Análisis de la controversia 

 

§.3.1. Libertad de empresa 

 

7.      En una economía social de mercado, el derecho a libertad de empresa, junto con los derechos a libre iniciativa privada, a la libertad de comercio, a la libertad de industria y la libre competencia, son considerados como base del desarrollo económico y social del país, y como garantía de una sociedad democrática y pluralista. Coincidente con esta concepción, la Constitución en su artículo 60.º reconoce expresamente el pluralismo económico y que la empresa tiene las características de promotora del desarrollo y de sustento de la economía nacional. 

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8.      En este contexto, la libertad de empresa se erige como un derecho fundamental que garantiza a todas las personas a participar en la vida económica de la Nación, y que el poder público no sólo debe respetar, sino que, además, debe orientar, estimular y promover, conforme lo señalan los artículos 58.º y 59.º de la Constitución. 

 

Para ello, el Estado debe remover los obstáculos que impidan o restrinjan el libre acceso a los mercados de bienes y servicios, así como toda práctica que produzca o pueda producir el efecto de limitar, impedir, restringir o falsear la libre competencia, para lo cual debe formular y establecer todos los mecanismos jurídicos necesarios a fin de salvaguardar la libre competencia. Por dicha razón, el artículo 61.º de la Constitución reconoce que el Estado: a) facilita y vigila la libre competencia; b) combate toda práctica que limite la libre competencia; y c) combate el abuso de posiciones dominantes o monopólicas.  

 

9.      De este modo, cuando el artículo 59.° de la Constitución reconoce el derecho a la libertad de empresa está garantizando a todas las personas una libertad de decisión no sólo para crear empresas (libertad de fundación de una empresa) y, por tanto, para actuar en el mercado (libertad de acceso al mercado), sino también para establecer los propios objetivos de la empresa (libertad de organización del empresario) y dirigir y planificar su actividad (libertad de dirección de la empresa) en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado, así como la libertad de cesación o de salida del mercado.  

 

En buena cuenta, la Constitución a través del derecho a la libertad de empresa garantiza el inicio y el mantenimiento de la actividad empresarial en condiciones de libertad; así como la actuación, ejercicio o permanencia, en condiciones de 

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igualdad, de la actividad empresarial y los agentes económicos en el mercado y la protección de la existencia de la empresa. 

 

10.  Teniendo presente lo señalado, este Tribunal considera que el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF no limita ni restringe alguno de los cuatro tipos de libertades que forman parte del contenido del derecho a la libertad de empresa y que fueron precisados en la sentencia recaída en el Exp. N.° 03330‐2004‐AA/TC, por las siguientes razones:  

 

a.       En primer lugar, el artículo cuestionado no limita ni restringe la libertad de creación de empresa que tiene derecho la demandante, pues ésta ya es una empresa constituida (sociedad anónima) que tiene por objeto social la fabricación de cemento, cal y yeso.  

 

Asimismo, porque el artículo cuestionado tampoco le prohíbe a la demandante iniciar cualquier tipo de actividad económica legalmente permitida, bien mediante la creación de una nueva empresa, o bien mediante la adquisición de una empresa ya existente, ni le excluye algún sector económico para el desarrollo de una iniciativa empresarial. 

 

b.      En segundo término, el artículo cuestionado no incide directa ni indirectamente en la libertad de organización de la empresa, ya sea interna o externa, pues no le impone la variación del objeto social elegido, ni le ordena el cambio de nombre, domicilio, o tipo de sociedad. Tampoco el artículo cuestionado le impone a la demandante una política de precios, créditos, seguros y contratación de personal para fabricar cemento, cal y yeso, ni el modo de realización de su actividad económica. 

 

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En buena cuenta, el artículo cuestionado no afecta el libre desarrollo de la actividad empresarial de la demandante, pues su contenido normativo no cambia sus objetivos y fines económicos ni modifica o suplanta su poder de dirección y organización de la actividad empresarial, toda vez que no le impone que tipo de cemento, cal o yeso debe fabricar, o la cantidad que debe fabricar, o los días en que debe hacerlo. 

 

c.       En tercer término, el artículo cuestionado no limita ni falsea la libre competencia para fabricar cemento, cal y yeso. No obstante ello, y porque la demandante aduce la afectación de la libre competencia, este alegato será desarrollado in extenso en el fundamento 15. 

 

d.      Finalmente, el artículo cuestionado tampoco prohíbe o impide que la sociedad demandante pueda cesar libremente sus actividades económicas en el momento que estime conveniente o salir del mercado. Es decir, que el artículo cuestionado no impone ningún deber que obligue a la demandante a continuar indefinidamente realizando su actividad económica. 

 

11.  Por estas razones, el Tribunal considera que el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF no afecta ninguna de las cuatro libertades que forman parte del contenido esencial del derecho a la libertad de empresa. 

 

§.3.2. Libre competencia 

 

12.  Un aspecto fundamental de una economía social de mercado y una consecuencia principal de la libertad de acceso al mercado es la existencia de la libre competencia, sin la cual quedaría vacío de contenido el derecho a la libertad de empresa. 

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Por ello el artículo 61.° de la Constitución delega al legislador la labor de garantizar el acceso al mercado en igualdad de condiciones, al tiempo de reprimir y limitar el abuso de posiciones de dominio o monopólicas a efectos de garantizar no sólo la participación de los agentes económicos, sino de proteger a quienes cierran el circulo económico en calidad de consumidores y usuarios. 

 

13.  Así, la libre competencia tiene el carácter de pautas o reglas de juego del mercado, con arreglo a la cual deben actuar todos los agentes económicos y que, en todo momento, ha de ser vigilada y preservada por el Estado, cuya principal función es la de mantener y propiciar la existencia de mercados libres, competitivos y transparentes, así como la de adoptar todas las medidas necesarias que impidan su obstrucción o restricción.  

 

Ello debido a que la Constitución en sus artículos 61.º y 65.º, asume la posición de que la libre competencia junto con el derecho a la información, promueven de la mejor manera la satisfacción de los intereses de los consumidores y usuarios en el funcionamiento eficiente de los diferentes mercados de bienes y servicios. 

 

14.  En este sentido, conviene recordar que este Tribunal en la sentencia recaída en el Exp. N.º 00018‐2003‐AI/TC ha precisado que la libre competencia plantea el libre juego de la oferta y la demanda, y presupone la presencia de tres requisitos: 

 

a.       La autodeterminación de iniciativas o de acceso de agentes económicos al mercado. 

 

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b.      La autodeterminación para elegir las circunstancias, modos y formas de ejecutar la actividad económica (calidad, modelo, volumen de producción, etc.), es decir, la libertad de actuación dentro del mercado. 

 

c.       La igualdad de los competidores ante la ley (la no discriminación). 

 

15.  Pues bien, teniendo presente el contenido y los presupuestos que configuran la libre competencia, este Tribunal considera que el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF no contraviene el artículo 61.º de la Constitución, por las siguientes razones:  

 

a.       En primer lugar, el artículo cuestionado no establece una prohibición a las empresas fabricantes de cemento para que sigan desarrollando su actividad empresarial, ni las expulsa del mercado en que se desarrollan.  

 

Asimismo, tampoco prevé la prohibición de que nuevos agentes económicos puedan acceder al mercado de la fabricación del cemento, ni establece condiciones subjetivas de admisión al mercado de la fabricación del cemento que sean irrazonables o desproporcionadas, razón por la cual no puede considerarse afectada la libre competencia en su aspecto esencial de libertad de acceso al mercado. 

 

b.      En segundo término, el artículo cuestionado no limita la libertad de inversión de las empresas que se dedican a la fabricación de cemento, pues no les impone la obligación de invertir por una parte ni la prohibición de invertir por otra. En igual sentido, debe tenerse presente que el artículo cuestionado no elimina ni controla la libertad de formación de los precios en el mercado del cemento, razón por la cual tampoco puede considerarse afectada la libre competencia. 

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c.       En tercer término, el sentido normativo del artículo cuestionado no produce que el mercado libre, competitivo y transparente de fabricación del cemento se vea limitado, restringido o falseado, toda vez que no incide directa o indirectamente en la libertad de acción y elección de los consumidores ni elimina la oferta y la demanda del mercado de cemento. 

 

d.      Finalmente, porque en autos no se encuentra demostrado que el artículo cuestionado produzca efectos anticompetitivos en el mercado del cemento, pues el acceso a este mercado se encuentra abierto a cualquier agente económico y porque las relaciones comerciales en este mercado no han sido obstruidas.  

 

Asimismo, porque no existen indicios razonables que pongan en evidencia que las demandas de compra o las ofertas de venta de cemento nacional hayan disminuido como consecuencia directa e inmediata del artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF, ni que las demandas de compra o las ofertas de venta de cemento importado hayan incrementado como consecuencia directa e inmediata del artículo cuestionado. En buena cuenta no afecta el comercio del cemento ni lo restringe. 

 

16.  Por todas estas razones, este Tribunal considera que artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF no contraviene la libre competencia. 

 

§.3.3. Igualdad ante la ley 

 

17.  En cuanto a la violación del derecho a la igualdad, debe recordarse que el inciso 2), del artículo 2.º de la Constitución dispone que toda persona tiene 

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derecho a la igualdad ante la ley. De este modo, la Constitución reconoce un derecho subjetivo a obtener un trato igual aplicable tanto a las personas físicas como a las jurídicas, trato igual que exige que ante supuestos de hecho iguales deban ser aplicadas las mismas consecuencias jurídicas. 

 

18.  En materia económica, el derecho a la igualdad ante la ley y de trato se encuentra reconocido expresamente en los artículos 60º y 63º de la Constitución, en tanto señalan que la “actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo tratamiento legal” y que la “inversión nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones”. 

 

19.  Ahora bien, para que el juicio de igualdad pueda efectuarse es necesario que las situaciones subjetivas que vayan a compararse sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, razón por la cual, toda alegación del derecho a la igualdad precisa para su verificación un tertium comparationis frente al que la desigualdad se produzca, siendo carga del recurrente en amparo aportar un término suficiente y adecuado de comparación a partir del cual proceder a aplicar el canon de igualdad. 

 

20.  Teniendo presente ello, este Tribunal considera oportuno abordar cual es la finalidad constitucional de los aranceles en nuestra economía social de mercado, toda vez que el tema controvertido en el presente caso es la regulación de la tarifa arancelaria de las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás. 

 

Al respecto, este Tribunal considera que los aranceles como todo tributo tiene una finalidad impositiva que persigue la realización del deber de contribuir con el gasto público, pero a su vez, en materia económica tiene una finalidad de 

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promoción de la libre competencia, ya que de manera directa o indirecta regulan las actividades económicas relacionadas con el comercio exterior. 

 

Por ello, resulta válido afirmar que los aranceles tienen como finalidad constitucional favorecer la producción nacional, promover la estabilidad económica a través del aumento o disminución, la reducción o ampliación de las importaciones que pueden afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la demanda nacional, estimular el crecimiento económico, proteger la industria nacional, promover la inversión nacional, controlar los precios, defender a los consumidores e incentivar la competitividad de los productos nacionales. 

 

21.  En sentido similar, debemos señalar que en los Lineamientos de Política Arancelaria aprobados por la Resolución Ministerial N.º 005‐2006‐EF‐15, publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de enero de 2006, se destaca que una decisión de política arancelaria debe considerar, entre otros elementos, el balance entre el eventual impacto efectivo sobre producción, empleo o recaudación versus aquél sobre la eficiencia en la asignación de recursos y el bienestar de la población. 

 

Por ello, se señala en los lineamientos referidos que desde un punto de vista de eficiencia económica, la reducción de aranceles promueve mejoras en la competencia internacional de los productos producidos en el país y en la productividad de las empresas, así como permite una mayor satisfacción del consumidor. Lo contrario, elevar aranceles, separa a las economías de la competencia internacional, beneficiando sólo a algunos sectores y grupos en términos de ingresos y empleo, a costa de la eficiencia en la asignación de recursos productivos. 

 

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22.  Pues bien, en el presente caso el mercado relevante es el mercado del cemento, por lo que en aplicación del artículo 63º de la Constitución, la inversión nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones, es decir, que debe existir una igualdad de trato tanto en la ley como en su aplicación, a menos que otro país o países adopten medidas proteccionistas o discriminatorias que perjudiquen el interés nacional. 

 

23.  En este contexto, debe señalarse que el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF, que modificó de 12% a 0% las tasas de los derechos arancelarios ad valorem CIF de las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás, no cumple con la finalidad constitucional de los aranceles en una economía social de mercado, pues no persigue favorecer la producción nacional del cemento, proteger la industria nacional del cemento, promover la inversión nacional, o incentivar la competitividad de los productos nacionales. 

 

24.  Ello no quiere decir que el Presidente de la República, se encuentre impedido de reducir las tarifas arancelarias, por el contrario, constitucionalmente tiene la facultad de regular mediante decretos supremos las tarifas arancelarias (artículo 118º, inciso 20) de la Constitución); sin embargo, dicha regulación no puede afectar el principio de igualdad en materia económica ni desproteger a la inversión e industria nacional para favorecer a la inversión e industria extranjera. 

 

Teniendo presente ello, este Tribunal considera que la reducción de 12% a 0% de las tasas de los derechos arancelarios ad valorem CIF de las sub‐partidas nacionales mencionadas, si bien puede constituir un acto de política arancelaria, resulta ser un acto desproporcionado, y por ende, constitucionalmente prohibido por el principio de interdicción de la arbitrariedad, toda vez, que la reducción a 0% de las tarifas arancelarias de las sub‐partidas nacionales mencionadas, en 

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realidad, constituye un acto de exoneración o exención de tarifas y no una reducción que tenga una finalidad constitucionalmente legítima. 

 

25.  En sentido similar, debe señalarse que no se encuentra demostrado que la medida de reducción de las tarifas arancelarias de las sub‐partidas nacionales mencionadas persiga una finalidad constitucional legítima, pues si bien en los considerandos del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF se señala que dicha medida tiene por objeto promover la eficiencia y competitividad de la economía, en autos no existe prueba alguna que respalde dicha consideración o demuestre que ello se esté produciendo. Y es que, no sólo basta invocar o alegar una finalidad constitucional legítima para justificar la medida de tratamiento diferenciado, sino que también, en algunos casos, es necesario demostrar que efectivamente la medida persigue lograr dicha finalidad, supuesto que no sucede en el caso de autos.  

 

26.  De otra parte, debe precisarse que con el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF, en lo que respecta a las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás, se ha beneficiado la importación del cemento, la cual no constituye una actividad económica discriminada o marginada ni un mercado que se halle en circunstancias de debilidad manifiesta que exija medidas de protección especial, como la establecida en el artículo referido. 

 

Por dicha razón, este Tribunal considera que la modificación de 12% a 0% de las tasas de los derechos arancelarios ad valorem CIF de las sub‐partidas nacionales referidas contraviene el derecho a la igualdad, porque está generando un tratamiento desigual entre la inversión nacional y la extranjera. 

 

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27.  En este orden de ideas, resulta válido concluir que en virtud del control difuso reconocido en el artículo 138.° y en el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, tiene que declararse inaplicable el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF, en lo que respecta a las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás.  

 

En igual sentido, este Tribunal considera necesario precisar que en virtud del efecto restitutivo propio de las sentencias de los procesos constitucionales de la libertad, tiene que reponerse las cosas al estado anterior a la violación del derecho a la igualdad producida por la modificación arbitraria de 12% a 0% de las tasas de los derechos arancelarios de las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás. Como consecuencia de ello, se restablece la tasa del 12% de los derechos arancelarios ad valorem CIF para las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás, por ser éste el estado anterior a la violación. 

 

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú 

 

HA RESUELTO 

 

1.      Declarar FUNDADA la demanda porque se ha acreditado la vulneración del derecho a la igualdad ante la ley. 

 

2.      INAPLICABLE el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF, que modificó de 12% a 0% las tasas de los derechos arancelarios ad valorem CIF 

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establecidas en el Decreto Supremo N.º 017‐2007‐EF, modificadas por los Decretos Supremos N.os 091‐2007‐EF y 105‐2007‐EF, para las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás. 

 

3.     ORDENAR a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria que, a partir del día de siguiente de notificada la presente sentencia, no aplique el artículo 2.º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF, publicado en el diario oficial El Peruano el 13 de octubre de 2007, en lo que respeta a las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás. 

 

4.     REPONIÉNDOSE las cosas al estado anterior a la violación constitucional del derecho a la igualdad ante la ley, se restablece la tasa del 12% de los derechos arancelarios ad valorem CIF para las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás; sin perjuicio de que el Presidente de la República pueda regular nuevamente la tasa arancelaria referida conforme al fundamento 24, supra . 

 

Publíquese y notifíquese. 

 

 

SS. 

 

MESÍA RAMÍREZ 

BEAUMONT CALLIRGOS 

ETO CRUZ 

20  

ÁLVAREZ MIRANDA 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

21  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXP. N.º 03116‐2009‐PA/TC 

LIMA 

CEMENTOS LIMA S.A. 

  

 

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI 

  

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Emito el presente voto singular por los fundamentos siguientes: 

   

1.      Con fecha 11 de enero de 2008 la empresa recurrente interpone demanda de amparo contra el Ministerio de Economia y Finanzas (MEF) con la finalidad de que se declare la inaplicabilidad del artículo 2° del Decreto Supremo N.° 158‐2007‐EF, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 13 de octubre de 2007, que modificó el 12% a 0% las tasas de los derechos arancelarios ad valorem CIF establecidas en los Decretos Supremos N.° 091‐2007‐EF y N.° 105‐2007‐EF, para las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás y se establezcan que, reponiéndose las cosas al estado anterior, se ordene que toda la importación con cargo a las sub partidas nacionales referidas paguen la tasa del derecho arancelario ad valorem CIF del 12%, puesto que con ello se vulnera sus derechos constitucionales a la igualdad ante la ley, a la libertad de empresa y a participar en la vida económica de la Nación.  

 

2.      El Trigésimo Sexto Juzgado Especializado en lo Civil de Lima declaró improcedente la demanda considerando que existe una vía igualmente satisfactoria para la protección del derecho invocado, conforme lo establece el artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional. La Sala Superior competente confirmó el auto de rechazo liminar en atención a lo establecido en el inciso 1) del artículo 5° del Código Procesal Constitucional ya que no se advierte relación entre los hechos expuestos y la afectación a los derechos invocados.  

 

3.      Por lo expuesto tenemos que el tema de la alzada trata de un rechazo liminar  de la demanda (ab initio), en las dos instancias (grados) precedentes, lo que significa que no hay proceso y por lo tanto no existe demandado (emplazado). Por ello cabe mencionar que si el Superior revoca el auto venido en grado para vincular a quien todavía no es demandado porque no ha sido emplazado por notificación expresa y formal, corresponde entonces revocarlo y 

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ordenar al inferior a admitir la demanda a trámite y correr traslado de ella al demandado. Lo que se pone en conocimiento es “el recurso interpuesto” y no la demanda, obviamente, mandato que tiene el propósito de vincular al pretenso demandado con lo que resulte de la intervención de este tribunal en relación especifica al auto cuestionado. Cabe mencionar que el articulo 47º del Código Procesal Constitucional es copia del articulo 427º del Código Procesal Civil en su parte final que dice: “Si la resolución que declara la improcedencia fuese apelada, el Juez pondrá en conocimiento del demandado el recurso interpuesto. La resolución superior que resuelva en definitiva la improcedencia, produce efectos para ambas partes.”, numeral que precisamente corresponde al rechazo in limine de la demanda y las posibilidades que señala para el superior (confirmar o revocar el auto apelado).  

 

4.      Es preciso señalar que al concedérsele al actor el recurso extraordinario de agravio constitucional, el principio de limitación aplicable a toda la actividad recursiva le impone al Tribunal Constitucional (Tribunal de alzada) la limitación de sólo referirse al tema del cuestionamiento a través del recurso de agravio constitucional, y nada mas. Por ello es que el recurso de apelación concedido y notificado al que debería ser considerado demandado si la sala superior revoca el auto cuestionado, produce efectos para ambas partes.  

 

5.      Por cierto si el Superior revoca el auto venido en grado, para vincular a quien todavía no es demandado, tiene que ponérsele en su conocimiento “el recurso interpuesto” y no la demanda, obviamente.  

 

6.      En atención a lo señalado se concluye en que es materia de la alzada el pronunciamiento de este tribunal respecto del rechazo liminar, estando en facultad sólo para pronunciarse por la confirmatoria del auto recurrido o su revocatoria; sin embargo he venido expresando en repetidos votos que excepcionalmente podría ingresarse al fondo, para darle la razón al demandante, 

24  

en casos de suma urgencia cuando se verifique la existencia de situaciones de hecho que exijan la tutela urgente, es decir cuando por ejemplo se evidencie estado de salud grave o edad avanzada del demandante u otro según la evaluación del caso concreto.  

 

7.      En el presente caso no tenemos una situación urgente que amerite pronunciamiento por parte de este Colegiado, sino mas bien se advierte que existe una demanda de amparo propuesta por una persona jurídica (sociedad mercantil) habiendo en reiteradas oportunidades expresado mi posición respecto a la falta de legitimidad de éstas para interponer demanda de amparo en atención a que su finalidad está dirigida a incrementar sus ganancias. Es por ello que uniformemente he señalado que cuando la Constitución habla de los derechos fundamentales, lo hace pensando en la persona humana, esto es en el ser humano física y moralmente individualizado. Hacia él pues se encuentran canalizados los diversos atributos, facultades y libertades, siendo solo él quien puede invocar su respeto y protección a título subjetivo y en sede constitucional. Es por ello que nuestra legislación expresamente señala que la defensa de los derechos fundamentales es para la “persona humana”, por lo que le brinda todas las facilidades para que pueda reclamar la vulneración de sus derechos fundamentales vía proceso constitucional de amparo, exonerándoseles de cualquier pago que pudiera requerirse. En tal sentido no puede permitirse que una persona jurídica, que ve en el proceso constitucional de amparo la forma mas rápida y económica de conseguir sus objetivos, haga uso de este proceso excepcional y urgente, puesto que ello significaría la desnaturalización total de dicho proceso. No obstante ello considero que existen casos excepcionales en los que este colegiado puede ingresar al fondo de la controversia en atención i) a la magnitud de la vulneración del derecho, ii) que ésta sea evidente y de inminente realización (urgencia) y iii) que ponga en peligro la propia subsistencia de la persona jurídica con fines de lucro. Además debe evaluarse el caso concreto y verificar si existe alguna singularidad que haga necesario el pronunciamiento de emergencia por parte de este Colegiado. Siendo así en este caso solo cabe evaluar de los argumentos esgrimidos en la demanda y de lo actuado en el presente 

25  

proceso constitucional de amparo si existe alguna razón de urgencia para revocar el auto de rechazo liminar y admitir a tramite la demanda, puesto que lo contrario implicaría confirmar el mencionado auto de rechazo liminar.     

 

En el presente caso  

 

8.      Se observa que la empresa recurrente interpone demanda de amparo solicitando la inaplicación del Decreto Supremo N.° 158‐2007‐EF, de fecha 13 de octubre de 2007, considerando que éste vulnera sus derechos constitucionales a la igualdad ante la ley, a la libertad de empresa y a participar en la vida económica de la Nación. Se observa del caso lo siguiente:  

 

a)      La empresa actora (sociedad mercantil) denuncia la afectación de derechos constitucionales que dice tener que soportar por la reducción al 0% del derecho arancelario ad valorem CIF a traves de la normatividad que señala.  

 

b)      La denuncia de la empresa recurrente de afectación de derechos al empresariado  nacional puesto que resulta evidente que por el tratamiento arancelario a favor de las empresas cementeras del exterior, las empresas nacionales obtendrán menores utilidades.  

 

c)      La posibilidad de afectación de derechos difusos, puesto que la reducción en este caso del derecho arancelario al  cemento traído de otros países podría, finalmente, incidir en el servicio público de Vivienda, necesidad vital en toda sociedad como la nuestra.  

 

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9.      Siendo así considero que no obstante tratarse de una sociedad mercantil existe una situación especial en el presente caso que hace necesario que se evalúe el fondo de la controversia, puesto que se denuncia que con la vigencia del dispositivo cuestionado no sólo se estaría afectando a la producción nacional, sino también encontraríamos involucradas a otras áreas como son la Vivienda y Construcción que es una necesidad primordial de nuestra sociedad y que involucra el interés de las familias peruanas necesitadas de viviendas. Es así que el demandante expresa afectaciones directas a sus derechos constitucionales con la emisión del cuestionado decreto, por lo que considero pertinente en este caso excepcional revocar el auto de rechazo liminar y admitir a tramite la demanda para que este Colegiado tenga la posibilidad de tener conocimiento como ultima instancia, del fondo de la controversia y verificar si la vigencia de la norma cuestionada afecta realmente los derechos constitucionales de estas personas y no sólo de la empresa demandante sino también de otras empresas que se encuentren en la misma situación, así como de la sociedad en general y comprometer si la afectación también le alcanza directa o indirectamente, con dichos dispositivos. Cabe señalar que en el caso de autos encontramos por lo expresado en la demanda y del texto del dispositivo cuestionado, que, al parecer, se está exonerando del pago arancelario a empresas extranjeras, sin que la sociedad se hubiese visto beneficiada en la utilización de un cemento extranjero en la edificación de sus viviendas aún mejorando las utilidades para las empresas del exterior, lo que podrá ser pasible de discutirse dentro de un proceso de amparo.   

 

10.  Por lo expuesto encuentro suficientes razones que ameritan que este Colegiado admita a tramite la demanda para que ambas partes expresen su posición a fin de que se verifique la existencia de vulneración de derechos constitucionales de la empresa demandante.   

 

      En consecuencia mi voto es porque se declare FUNDADO el recurso de agravio constitucional y en consecuencia se debe disponer que se REVOQUE el auto de 

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rechazo liminar disponiendo se ordene al juez de la causa admitir a tramite la demanda de amparo para dilucidar la controversia en su oportunidad. 

 

 

SS. VERGARA GOTELLI  

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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EXP. N.º 03116‐2009‐PA/TC 

LIMA 

CEMENTOS LIMA S.A. 

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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO LANDA ARROYO  

   

Con el debido respeto por los argumentos vertidos por los votos en mayoría, considero que la demanda de amparo interpuesta debe ser declarada IMPROCEDENTE. La sustentación a la posición asumida se puede encontrar en los siguientes fundamentos: 

 

 

§1. Sobre un correcto análisis de procedibilidad de la demanda  

 

1.      El primer tema a discutir es si realmente el amparo es el tipo de proceso adecuado para dilucidar sobre la pretensión planteada, a la luz de la línea jurisprudencial marcada por este Colegiado.  

 

2.      Al respecto, debo partir de la idea que a través del amparo sólo puede cuestionarse la vulneración de derechos o bienes constitucionales realizada a través de ‘hechos’ de acción u omisión [artículo 200º inciso 2) de la Constitución]. Por tal razón, el amparo está impedido de analizar en abstracto normas de carácter general, siendo improcedente prima facie el denominado ‘amparo contra normas’, premisa, sin embargo, que sólo tiene validez en caso de normas denominadas heteroaplicativas, es decir, aquéllas que requieren de actos de ejecución intermedios para que recién pueda producirse un agravio, de donde se colige que “(...) no es dependiente de su sola vigencia, sino de la verificación de un posterior evento, sin cuya existencia, la norma carecerá, indefectiblemente, de eficacia, esto es, de capacidad de subsumir, por sí misma, algún supuesto fáctico 

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en su supuesto normativo” [fundamento 3 de la STC N.º 4677‐2004‐PA/TC, siguiendo lo ya señalado en la STC N.º 2308‐2004‐AA/TC, y mantenida en fundamento 4 de la STC N.º 1576‐2007‐PA/TC]. 

 

3.      Por el contrario, el proceso de amparo es conveniente y adecuado para cuestionar las normas autoaplicativas, “(...) aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada” [artículo 3º del Código Procesal Constitucional]. Un hecho basado en una norma importará la intervención del juez constitucional para poner coto a la acción viciada en su constitucionalidad, en dos casos específicos: cuando existan normas cuyo supuesto normativo en sí mismo genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los individuos y cuando existan normas que determinan que dicha incidencia se producirá como consecuencia de su aplicación obligatoria e incondicionada. “En tal sentido, sea por la amenaza cierta e inminente, o por la vulneración concreta a los derechos fundamentales que la entrada en vigencia que una norma autoaplicativa representa, la demanda de amparo interpuesta contra ésta deberá ser estimada, previo ejercicio del control difuso de constitucionalidad contra ella, y determinándose su consecuente inaplicación” [fundamento 4 de la STC N.º 4677‐2004‐PA/TC]. Así, esta norma debe tener eficacia inmediata, esto es, que su aplicabilidad no se encuentre sujeta a la realización de algún acto posterior o a una eventual reglamentación normativa, en la medida en que adquiere su eficacia plena en el mismo momento en que entra en vigencia [STC N.º 1535‐2006‐PA/TC].  

 

4.      Lo que cabe, entonces, determinar es si el Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF en sí importa una violación de derechos fundamentales y por lo tanto, plausible de ser cuestionado por intermedio del amparo. Sobre el tema, la jurisprudencia constitucional en materia de normas autoaplicativas de carácter tributario, ha sido uniforme al expresar que ellas deben incidir en ‘forma directa’ en el ámbito subjetivo de los demandantes, máxime si como se vio, este tipo de normas se exhiben como una excepción al ‘amparo contra normas’. En este marco, por 

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consiguiente, es admisible y constitucional que se hayan considerado fundadas demandas de amparo que atacaban normas que imponían una determinada tasa [STC N.º 0606‐2008‐PA/TC o STC N.º 2724‐2007‐PA/TC]; que imputaban requisitos previos a cualquier acotación al pago [STC N.º 1576‐2007‐PA/TC]; o, que vinculaban al demandante con un tributo al ser sujeto pasivo del mismo [STC N.º 2302‐2003‐AA/TC]. Quien estaba obligado al pago de dicho tributo, encontraba en dichas normas una afectación directa al mandato constitucional que lo afectaba directamente, por lo que era viable plantear el amparo.  

 

5.      En el caso concreto, la norma impugnada está reduciendo el porcentaje ‐y el pago‐ de un determinado arancel tributario sobre la importación de cemento. Son los importadores de cemento a quienes se les aplica la nueva tasa, pero antes que violentados en su derecho, se encuentran favorecidos con la emisión del decreto supremo, por lo que tiene sentido que no hayan presentado demanda alguna. Quien la ha interpuesto no es quien se ve afectado ‘directamente’ por el mencionado decreto supremo. Por el contrario, es una empresa que únicamente como correlato de la aplicación de la norma a dichos importadores, se siente afectada, insisto, no de forma directa, como se requiere en las autoaplicativas, sino de manera indirecta. Nadie duda que la norma cuestionada en el amparo puede tener incidencia en derechos de la empresa demandante, pero ello no importa en sí misma que la mera dación del decreto supremo los esté afectando, como la jurisprudencia constitucional uniforme lo exige. La ‘relación directa’ de la demandante con la norma, en conclusión, es palmariamente inexistente.  

 

6.      En el caso concreto, aparte de no contar con tal legitimidad, ni siquiera la norma es autoaplicativa. No se puede desdibujar el concepto de norma autoaplicativa, en vista que su supuestamente afectación recién podría producir al momento de realizarse una determinada importación. La naturaleza de la norma autoaplicativa ya explicada importa que su utilización deba realizarse sólo cuando corresponda de manera excepcional, en virtud del modelo ilustrado en el artículo 200º, inciso 2) de la Constitución, y desarrollado en el artículo 3º del 

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Código Procesal Constitucional, que en principio deniega la posibilidad del ‘amparo contra normas’.   

 

7.      Todo proceso constitucional importa el cumplimiento de dos fines: protección de la primacía de la Norma Fundamental y tutela de derechos fundamentales [artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional], pero no puede equivocarse un Tribunal en calibrar lo que está proponiéndose en un proceso de control concreto, cuando en estricto se refiere a uno de control abstracto. Mal haría este Colegiado en admitir en una demanda de amparo, lo que es propio de la acción popular. Este proceso “(...) procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen”. Una demanda de acción popular, entonces, es lo que correspondería en el caso de autos, y que no ha tomado en cuenta los votos en mayoría. Reitero que el Tribunal Constitucional ha sostenido en la STC N.° 2308‐2004‐AA/TC, que el inciso 2) del artículo 200° de la Constitución no contiene una prohibición para cuestionar, mediante el amparo, leyes que puedan ser lesivas en sí mismas de derechos fundamentales, sino una simple limitación que pretende impedir que a través de un proceso cuyo objeto de protección son los derechos constitucionales se pretenda impugnar en abstracto la validez constitucional de las normas con rango de ley. En el caso, lo que en el fondo está buscándose es el análisis de constitucionalidad en abstracto de la norma incoada, por lo que tomando en cuenta el rango de un decreto supremo insisto en que, en todo caso, debió utilizarse la acción popular.  

 

8.      A propósito, mal hacen los juzgadores constitucionales de primer y segundo grado que declaran la acción popular como vía igualmente satisfactoria, como también están errados los votos en mayoría cuando estipulan que ella no lo es (fundamento 2 in fine). El uso de la terminología prevista en el artículo 5º, inciso 2) del Código Procesal Constitucional no atañe a la situación planteada. Este dispositivo está referido a plantear al amparo ‐y otros procesos constitucionales 

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de tutela de derechos fundamentales‐ como un proceso subsidiario, esto es, que tras la determinación de la posible vulneración de un específico derecho, no exista proceso ordinario alguno capaz de tutelar de la misma forma la pretensión planteada, sobre la base de un contenido constitucionalmente protegido. Como uno se puede dar cuenta, la acción popular no tiene correspondencia alguna con el concepto de vía igualmente satisfactoria, al no versar directamente sobre una tutela concreta de derechos fundamentales, sino en línea de principio al análisis abstracto de validez normativa. La demanda entonces tiene que ser calificada como improcedente, porque no tiene asidero invocar la causal alegada.  

 

9.      De otro lado, es llamativo que la pretensión se restrinja únicamente a la inaplicación de una norma, a través de un control difuso constitucional, y que ésta no esté vinculada con una pretensión referida a la tutela de derechos líquidos y concretos del accionante. En el marco de un proceso de amparo, es válido realizar el control difuso, el cual “(...) constituye un poder‐deber del Juez al que el artículo 138º de la Constitución habilita en cuanto mecanismo para preservar el principio de supremacía constitucional y, en general, el principio de jerarquía de las normas enunciado en el artículo 51º de nuestra norma fundamental” [fundamento 16 de la STC N.º 1383‐2001‐AA/TC], siendo un acto complejo en la medida que significa preferir la aplicación de una norma, tras la verificación en cada caso de los siguientes presupuestos: que, en el proceso constitucional, el objeto de impugnación sea un acto que constituya la aplicación de una norma considerada inconstitucional; que la norma a inaplicarse tenga una relación directa, principal e indisoluble con la resolución del caso; que la norma a inaplicarse resulte evidentemente incompatible con la Constitución.  

 

10.  Sin embargo, plantear una demanda con el único propósito de inaplicar una norma, como sucede en el caso concreto, significaría reemplazar la acción popular ‐o en su caso, la inconstitucionalidad‐ por un proceso de tutela de derechos fundamentales ‐específicamente, el amparo‐, sin que medie una pretensión particular para quien plantea la demanda, como sí se presentaban en las 

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sentencias antes citadas que versaban sobre normas tributarias, en las cuales básicamente se cuestionaba el no‐pago de un determinado tributo que lo afectaba. En el caso concreto, no habría tal pretensión principal. Sería como suplir la acción popular o la inconstitucionalidad (sobre todo, ésta que tiene especiales legitimados activos ad processum) por una especie de actio popularis para proteger un interés particular. Esto es prima facie inadmisible desde la teoría procesal constitucional.   

 

11.  Asimismo, en el supuesto negado que no sea procedente la demanda planteada, tampoco comparto los criterios vertidos por los votos en mayoría (fundamentos 3 y 4) que repite los argumentos del voto singular de un magistrado en la STC N.º 2364‐2008‐PHC/TC, referido al ingreso al fondo de la controversia constitucional pese a la existencia de una improcedencia in limine. Para tal caso debería aplicarse la jurisprudencia ya existente por este Colegiado, según el cual es válido ingresar al fondo del asunto cuando se evidencia que: (a) en primer lugar, que existen todos los recaudos necesarios como para emitir un pronunciamiento sobre el fondo; (b) en segundo lugar, que el rechazo liminar de la demanda no ha afectado el derecho de defensa de los emplazados, quienes fueron notificados; y, (c) por último, es innegable la importancia y trascendencia del caso por las cuestiones que el conlleva [fundamento 21 de la STC N.º 4587‐2004‐AA/TC]. Pese a ello, el estudio sobre el tema se presenta bastante limitado, sin interpretar con consistencia, por qué ingresar al fondo del asunto en el caso concreto. Es más, podría declararse nulo todo lo actuado, y remitir los actuados al juez de primer grado para que admita la demanda y corra traslado de la misma.  

 

12.  Siguiendo también con la hipótesis negada de la validez de considerar la norma como autoaplicativa, atañe revisar el cumplimiento del plazo para interponer la demanda hubiera sido de sesenta días hábiles de producida la afectación [artículo 44º del Código Procesal Constitucional] . La norma incoada fue publicada el 13 de octubre de 2007 y la demanda interpuesta el 11 de enero de 2008, por lo que han transcurrido más de 60 días (en octubre de 2007, 13 días; 

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en noviembre de 2007, 21 días; en diciembre de 2007, 20 días; en enero de 2008, hasta el 10, 7 días más). Por ello, en virtud del artículo 5º, inciso 10) del Código Procesal Constitucional, existe otro motivo de peso más para rechazar el pedido realizado. En caso de considerarse la vulneración continua, y por lo tanto no plausible de ser declarada prescrita la acción, mal haría este Colegiado en no explicar los fundamentos de por qué hacerlo, y simplemente asumir como válida esta supuesta explicación, a mi entender, no del todo sustentable.  

 

13.  De lo argumentado, es más que claro que la demanda debe ser declarada improcedente por no reunir los presupuestos necesarios del amparo, al no haberse demostrado afectación subjetiva directa de una norma autoaplicativa, y por haber prescrito la acción. No obstante, y en vista de la forma en que se ha decidido en el fallo en mayoría, considero válido dejar sentadas algunas cuestiones de fondo sobre el asunto, pese a que quien le tocaría dilucidar la cuestión sería al juez constitucional del Poder Judicial a través de la acción popular.   

 

§2. Sobre la afectación constitucional que pudiese existir 

 

14.  En virtud de la naturaleza objetiva y subsidiariamente subjetiva del control de constitucionalidad abstracto [fundamento 2 de la STC N.º 0002‐2005‐PI/TC] y tomando en cuenta sus funciones de pacificación, valoración y ordenación [fundamento 47 de la STC N.º 0019‐2005‐PI/TC], por ser una institución de diálogo social y de construcción pacífica de la sociedad plural [fundamentos 2 y 3 de la STC N.º 0048‐2004‐PI/TC y fundamento 10 de la STC N.º 5854‐2005‐PA/TC], asume situaciones concretas a la hora de analizar la validez constitucional de una norma como la que se cuestiona.  

 

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15.  Los votos en mayoría centran su análisis en la supuesta violación abstracta de derechos, no obstante que no correspondería realizar tal examen a través del amparo, según he expuesto, tampoco han logrado acreditar violación líquida y concreta alguna de derechos. Ahora, si bien es lógico argumentar que la norma cuestionada puede tener incidencia en derechos fundamentales, algo muy distinto es pretender que la afectación alegada puede significar un control vía el proceso de amparo. En primer lugar, consideran la inexistencia de la afectación de la libertad de empresa (fundamentos 7, ss.) y de la libre competencia (fundamentos 12, ss.), ambos derechos fundamentales de contenido económico íntimamente relacionados y reconocidos en los artículos 59º y 60º de la Constitución respectivamente. Frente a ello, razonan que sí ha existido una vulneración del derecho a la igualdad [artículo 2º, inciso 2) de la Constitución], básicamente porque el decreto supremo impugnado no ha cumplido con la finalidad constitucional de los aranceles, cual es favorecer y promover la industria nacional (básicamente, fundamento 23).  

 

16.  La forma en la que se está llegando en dichos votos a dicha conclusión, parece referirse, antes que a un control concreto, a uno abstracto de constitucionalidad, abonándose aún más a la posición que he señalado supra de la improcedencia de la demanda. Basta revisar que han considerado que el Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF se exhibe como desproporcional al constituir “(...) un acto de exoneración o exención de tarifas y no una reducción que tenga una finalidad constitucionalmente legítima” (fundamento 24), además de no poder demostrarse una finalidad legítima, esto es, si bien “(...) se señala que dicha medida tiene por objeto promover la eficiencia y competitividad de la economía, en autos no existe prueba alguna que respalde dicha consideración o demuestre que ello se esté produciendo” (fundamento 25). Pero lo señalado, ¿es correcto? Para responder tal interrogante, dejaré sentada algunas consideraciones.  

 

17.  La industria del cemento en el país, tal como ha quedado demostrado en el expediente, está dividida entra la producción nacional, tal como es la empresa 

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demandante, y la importación de bienes extranjeros. El análisis que realizan los votos en mayoría se centra en la situación de desigualdad que estaría produciéndose al anularse el arancel aduanero, lo cual favorecería a esta última actividad. Pese a que la industria nacional y extranjera están obligados a encontrarse en una situación de igualdad [artículo 63º de la Constitución], el análisis que corresponde al caso concreto debió centrarse en el examen del tipo de producto que ingresa al país, con independencia del lugar de origen de la inversión o el tipo de empresa que realiza la actividad empresarial, bajo la lógica de un test de igualdad [Vid. STC N.º 0045‐2004‐AI/TC]. Por cuanto, quizás una empresa comercializadora nacional puede importar cemento extranjero, y la norma constitucional lo está favoreciendo; quizás la empresa productora en el país tenga capitales extranjeros y también se ve favorecida por la norma constitucional; quizás capitales peruanos se instalan en el extranjero, produciendo cemento, y luego ‘exportan’ el producto hacia el Perú, y es ahí donde la norma con más razón debería aplicarse. La posibilidad de crear un tertium compariatonis no es tan inmediato ni directo, como está planteado en los votos en mayoría, al no quedar expresado en ninguna parte de sus votos entre quienes se estaría realizando la comparación. Al no definirse si se refiere al tipo de empresa involucrada (productores, comercializadores o importadores), los argumentos de la mayoría parten de un error insalvable y por eso no pueden avanzar lógicamente; tan cierta es esta afirmación que ni siquiera se pudo realizar el test de igualdad, por más que hayan hecho una tímida referencia al análisis de la finalidad constitucional legítima (fundamento 25). 

 

18.  Creo que el examen de constitucionalidad no debió partir de forma alguna de la igualdad. Aseverar su violación, como lo hacen los votos en mayoría, implicaría la imposibilidad de realizar cualquier cambio arancelario a otros productos, máxime si dicho bien o producto ya existe en el país, según se observa de la estructura de arancel de aduanas en el Perú [http://www.sunat.gob.pe/arancelSivep/index.html]. Además, por la globalización de los mercados y siguiendo la tendencia mundial, una drástica reducción arancelaria también se ve posibilitada gracias a la firma de acuerdos de 

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integración comercial, tales como la Organización Mundial de Comercio – OMC, la Comunidad Andina de Naciones – CAN (a través de un Arancel Externo Común, en evolución desde 1995), el Mercado Común del Sur – MERCOSUR, el Área de Libre Comercio de las Américas – ALCA, los Tratados de Libre Comercio, entre otros [Resolución Ministerial N.º 005‐2006‐EF‐15]. En la lógica de los votos en mayoría, sería viable que una empresa peruana, sabiendo que existe arancel del 0% para el bien que produce pueda plantear una demanda de amparo a fin que se elimine este nuevo arancel, sin acreditar una supuesta violación de la igualdad, lo cual desvirtuaría el modelo de la Economía social de mercado y la intervención reguladora del Estado en ella.  

 

19.  Es más, este Colegiado no puede ser ajeno al rol que debe cumplir el Estado dentro de la Economía social de mercado: actúa ante una falla del mercado corrigiéndola, pero también cuando se desea promover actividades económicas específicas, así como si debe brindar “(...) oportunidades de superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad (...)” [artículo 59º de la Constitución]. Sobre esta base debe analizarse la reducción del porcentaje del arancel aduanero sobre la importación de cemento, y así determinar si realmente el Estado, con el decreto supremo está cumpliendo su fin constitucional.   

 

20.  En conclusión, el análisis a partir del derecho a la igualdad no es el correcto. Más adecuado parece ser el estudio de la norma arancelaria, sobre la base de la permisión para su utilización desde el punto de las funciones constitucionalmente asignadas. Los aranceles, entendidos como tributos al comercio exterior de bienes de importaciones o exportaciones, se regulan mediante decreto supremo [artículo 74º de la Constitución], mandato reiterado para el Presidente de la República [artículo 118º, inciso 20) de la Constitución], específicamente para su Ministro de Economía y Finanzas, quien se encarga de planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a la política arancelaria [artículo 25º del Decreto Legislativo N.º 560, Ley del Poder Ejecutivo y artículo 5º del Decreto Legislativo N.º 183, Ley Orgánica del Ministerio de Economía y Finanzas]. 

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En tal sentido, la emisión de estas normas deben respetar los bienes, valores y principios constitucionales desde el punto de vista material como formal, razón por lo cual es válido que el Poder Judicial pueda analizar en la acción popular una alegada infracción constitucional de las normas infralegales por la forma como por el fondo [artículo 75º del Código Procesal Constitucional].  

 

21.  Justamente para complementar el precepto constitucional de emisión normativa en el caso de los aranceles aduaneros, los jueces del Poder Judicial, al resolver la acción popular, pueden utilizar normas adicionales que se exhibirían como una forma especial del bloque de constitucionalidad [artículo 79º del Código Procesal Constitucional]. Así, el parámetro de constitucionalidad “(...) puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de “normas sobre la producción jurídica”, en un doble sentido; por un lado, como “normas sobre la forma de la producción jurídica”, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como “normas sobre el contenido de la regulación”, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido” [STC N.° 007‐2002‐AI/TC y STC N.° 0041‐2004‐AI/TC]. En esta línea, considero que la Resolución Ministerial N.º 005‐2006‐EF‐15, del año 2006, que aprueba los Lineamientos de Política Arancelaria, nombrada en los votos en mayoría, no siendo una norma legal formalmente, es imprescindible para analizar la compatibilización constitucional del decreto supremo cuestionado.  

 

22.  Dicha norma asevera que “Tratándose de una economía en desarrollo pequeña, en el sentido de no poder influir sobre sus precios, al Perú le conviene reducir gradualmente aranceles, porque ello reduce los costos del funcionamiento de la economía y eleva el nivel de bienestar de la población”, lo cual debe hacerlo a través de menores costos para consumidores y productores y un manejo 

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simplificado y transparente. Por lo tanto, “Mientras que los niveles de protección nominal (el nivel de tasas arancelarias por producto) influyen sobre el patrón de consumo (el consumidor directo de bienes finales, insumos o bienes de capital definen su consumo observando precios afectados por el arancel, ver cuadro N.º 1), los niveles de protecciones efectivas influyen sobre el patrón de producción (es decir sobre la decisión de qué producir y comerciar) y constituyen un mejor indicador del manejo discrecional del arancel en los dos últimos años y de la dispersión de rentabilidades relativas entre sectores productivos”. De lo señalado se extrae que la política arancelaria nacional junto con la progresiva liberalización comercial constituyen los instrumentos del diseño de la política de negociación comercial que deberían incluir los siguientes elementos: ser parte de acuerdos de libre comercio con los principales socios comerciales; incluir una cobertura muy amplia de temas; incluir mecanismos de amortiguación de la apertura; prever los costos fiscales; trabajar paralelamente en reformas; y, consistencia entre los Acuerdos Comerciales, la Política Arancelaria en la Comunidad Andina y la liberalización unilateral.  

 

23.  De lo expresado se podría concluir que la tendencia de la norma que define la política arancelaria del Estado procura una reducción moderada de aranceles, la misma que debe ser examinada en su coherencia con lo postulado en el Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF, que disminuye drásticamente el arancel aduanero para la importación de cemento de 12% a 0%, después de producido el terremoto de 7,9 grados en la escala de Richter o escala de magnitud local (ML) con epicentro en Pisco – Ica el 15 de agosto de 2007, casi dos meses antes de la emisión de la norma cuestionada, toda vez que determina “Modificar las tasas de los derechos arancelarios ad valorem CIF establecidas en el Decreto Supremo N.º 017‐2007‐EF, modificadas por los Decretos Supremos N.º 091‐2007‐EF y N.º 105‐2007‐EF, para las subpartidas nacionales comprendidas en el Anexo I, el cual forma parte del presente Decreto Supremo. La tasa del derecho arancelario ad valorem CIF aplicable a estas subpartidas nacionales será de 0%” [artículo 2º]. Es en este punto donde debe centrarse el análisis constitucional de la materia 

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planteada en la demanda, no en el tema de la violación del derecho fundamental a la igualdad de la empresa demandante.  

 

§3. Sobre los efectos de la sentencia en mayoría 

 

24.  Señalé supra que no puede plantearse como pretensión principal el control difuso de una norma, toda vez que ello significaría desconocer la idoneidad de los procesos de control abstracto. En el supuesto que se plantease una demanda contra una norma autoaplicativa, el mandato de la sentencia sólo podrá incluir una inaplicación como mecanismo para lograr un fin específico, cual es la cesación de un acto lesivo a un derecho fundamental.  

 

25.  Desde este punto de vista, me distancio de los votos en mayoría cuando no sólo declaran como parte principal del fallo, el control difuso del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF, sino aún más cuando señalan que, ante el supuesto agravio, las cosas tienen que reponerse al estado anterior de la violación, “(...) se restablece la tasa del 12% de los derechos arancelarios ad valorem CIF para las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (clinker) y 2525 29 00 00 los demás (...)” (fundamento 27, reiterado en punto 4 del fallo).  

 

26.  Es decir, la utilización del amparo para comprobar la validez constitucional de una norma autoaplicativa no sólo tendría un efecto cercano a las del control abstracto (si bien no expulsa la norma del ordenamiento, le quita validez y eficacia), sino que incluso su uso podría tener consecuencias más amplias y gravosas. Con independencia de la acción popular, cuyas sentencias fundadas podrían, pero no necesariamente, determinar la nulidad, con efecto retroactivo, de las normas impugnadas, las inconstitucionalidades prima facie no tienen tal efecto [artículo 81º del Código Procesal Constitucional], más aún si normativamente se ha dejado sentada el siguiente enunciado: “Por la declaración 

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de ilegalidad o inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia las disposiciones legales que ella hubiera derogado” [artículo 83º in fine del Código Procesal Constitucional]. 

 

27.  Así, al control difuso aplicado mediante el proceso de amparo se le estaría otorgando mayor amplitud que a un control abstracto de normas legales. Como bien lo señala el artículo 3º del Código Procesal Constitucional, y según fue explicado al inicio del presente voto, la sentencia que declara fundada la demanda debe disponer aparte del mandato directo, la inaplicabilidad de la citada norma, pero no faculta, ni lo podría haber hecho, la restitución de un determinado valor arancelario reservada su fijación por un decreto supremo, que es una norma general y abstracta, por lo que es inadmisible reconocer al control difuso efectos retroactivos, y menos aún que pueda recobrar vigencia el Decreto Supremo N.º 017‐2007‐EF, por cuanto es contrario a lo establecido en el artículo 103º de la Constitución.  

 

Por estas consideraciones, considero que debe declararse IMPROCEDENTE la demanda planteada. 

 

 

S.LANDA ARROYO 

 

 

 

 

 

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EXP. N.º 03116‐2009‐PA/TC 

LIMA 

CEMENTOS LIMA S.A. 

 

 

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO CALLE HAYEN 

  

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, disiento de su opinión, por las razones que a continuación expreso 

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FUNDAMENTOS 

 

1.      La empresa recurrente pretende que se declare inaplicable el artículo 2º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐ EF, que modificó de 12% a 0% las tasas de los derechos arancelarios ad valorem CIF1[1] (coste, seguro y flete),  para las sub‐partidas nacionales 2523 10 00 00 cemento sin pulverizar (<clinker>) y 2523 29 00 00 los demás; y que, por consiguiente, se ordene que toda importación con cargo a las sub‐partidas nacionales referidas paguen la tasa del derecho arancelario ad valorem CIF del 12%; por considerar que vulnera sus derechos constitucionales a la libertad de empresa, a participar en la vida económica de la Nación, a la libre competencia y el principio‐derecho a la igualdad ante la ley. 

 

v     Consideraciones previas 

 

Del apersonamiento del demandado al proceso 

 

2.      El demandado con fecha 6 de marzo de 2008 fue notificado con el concesorio de apelación, habiéndose apersonado al proceso a través de su Procurador Público el 13 de mayo de 2008, y presentando escrito negando y contradiciendo los hechos expuestos en la demanda el 23 de junio de 2008; por tal motivo debe considerarse que, para efectos del presente pronunciamiento, resulta plenamente garantizado su derecho de defensa. 

 

                                                             1[1]  Regla  de  Incoterms  que  establece,  si  es  incorporada  en  el  contrato  de  compraventa  internacional,  que  la transferencia del riesgo sobre la mercancía al importador se realiza una vez que esta se encuentra cargada sobre la borda del buque, en las condiciones y plazo que se hayan pactado, incluyendo el  pago del coste de transporte y del seguro correspondientes hasta su destino a cargo del exportador. www.iccwbo.org/index_incoterms.asp.  

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Sobre la idoneidad del proceso constitucional de amparo para evaluar la constitucionalidad del artículo 2º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐ EF 

 

3.      El Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF, publicado en el diario oficial El Peruano el 13 de octubre de 2007, se constituye como una norma que modificó las tasas por derechos arancelarios ad valorem CIF para un significativo grupo de sub‐partidas nacionales. En el artículo 2º se modificó las tasas de los derechos arancelarios ad‐ valorem CIF  a 0%  de las sub‐partidas nacionales comprendidas en el Anexo 1. En el caso concreto, las sub‐partidas nacionales de interés son la 2523 10 00 00 “cemento sin pulverizar” (<clinker>) y 2523 29 00 00 “los demás”. Dichas sub‐ partidas nacionales se encontraban antes afectas al pago de una tasa de derechos arancelarios ad valorem CIF de 12%, según Decreto Supremos N.º 091‐2007‐EF y N.º 105‐2007 EF. 

 

4.      Por la jerarquía la norma y el contenido del artículo 2º del Decreto Supremo Nº 158‐2007‐EF, podría argumentarse que el amparo no es la vía adecuada para darle solución a la controversia o que el recurrente debió acudir al proceso contencioso administrativo, ya que el órgano jurisdiccional tiene la facultad de inaplicar una norma que contraviene la Constitución, realizando control difuso de constitucionalidad de las normas legales, facultad contemplada en los artículos 51º y 138º de nuestra Constitución. 

 

5.      No obstante ello, en anteriores oportunidades el Tribunal Constitucional, como órgano especializado para el control de la Constitución, ha optado por realizar el control difuso en aplicación de los principios contenidos en la norma III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, por lo que considero que, habiéndose garantizado el derecho de defensa del demandado, debe resolverse el asunto expidiéndose un pronunciamiento de fondo. 

 

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Amparo contra normas autoaplicativas 

 

6.      En el presente caso resulta pertinente exponer lo que en reiterada y constante jurisprudencia el Tribunal Constitucional ha establecido sobre el amparo contra normas. Así, si bien no son procedentes los amparos contra normas heteroaplicativas, sí procede contra normas autoaplicativas, es decir, contra aquellas normas creadoras de situaciones jurídicas inmediatas, sin la necesidad de actos concretos de aplicación. En efecto, del fundamento 10 de la STC 03283‐2003‐AA/TC, se infiere que cuando las normas dispongan restricciones y sanciones sobre aquellos administrados que incumplan en abstracto sus disposiciones, queda claro que por sus alcances se trata de una norma de carácter autoaplicativo que desde su entrada en vigencia generará una serie de efectos jurídicos que pueden amenazar o violar derechos fundamentales. 

 

7.      El Decreto Supremo N.º 158‐2007‐EF, desde su entrada en vigencia ha tenido efectos de forma inmediata en el comercio e industria cementera interna, al modificar el arancel a la importación del cemento de 12% a 0%, además para la aplicación de la nueva tasa de derechos arancelarios ad valorem CIF (arancel 0% al cemento), no se necesitará de otra norma que la reglamente o disponga sus alcances.  

 

8.      En esta medida para considerarse a una norma como autoaplicativa debe hacerse con respecto a los efectos de la misma siendo que de acuerdo a lo prescrito en el artículo 3º del Código Procesal Constitucional, procede el amparo contra normas autoaplicativas, y teniendo en cuenta que el Decreto Supremo N.º 158‐2007‐ EF califica como tal, aunado a lo preestablecido en el fundamento 5, seguidamente analizaré el fondo de la pretensión.  

 

v     Análisis de la controversia 

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Con relación a la libertad de empresa 

 

9.        En reiterada y uniforme jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha desarrollado el contenido esencial de las denominadas libertades económicas que integran el régimen económico de la Constitución de 1993 ‐ libertad contractual, libertad de empresa, libre iniciativa privada, libre competencia, entre otras ‐, cuya real dimensión, en tanto límites al poder estatal, no puede ser entendida sino bajo los principios rectores de un determinado tipo de Estado y el modelo económico al cual se adhiere. En el caso peruano, esto implica que las controversias que surjan en torno a estas libertades, deban encontrar soluciones con base a una interpretación constitucional sustentada en los alcances del Estado Social y Democrático de Derecho (artículo 43 de la Constitución) y la Economía Social de Mercado (artículo 58 de la Constitución).En una economía social de mercado, el derecho a la libertad de empresa, juntos con los derechos a la libre iniciativa privada, a la libertad de comercio, a la libertad de industria y a la libre competencia, son considerados como base del desarrollo económico y social del país, y como garantía de una sociedad democrática y pluralista. Coincidentemete con esta concepción, la Constitución en su artículo 60º reconoce expresamente el pluralismo económico y que la empresa tiene las características de promotora del desarrollo y sustento de la economía nacional. (STC 01963‐2006‐AA/TC). 

 

10.  En este contexto, la libertad de empresa se erige como derecho fundamental que garantiza a todas las personas a participar en la vida económico de la Nación, y que el poder público no sólo debe respetar, sino que, además, debe orientar, estimular y promover, conforme lo señalan los artículos 58º y 59º de la Constitución. 

 

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Para ello, el Estado debe remover los obstáculos que impidan o restrinjan el libre acceso a los mercados de bienes y servicios, así como toda práctica que produzca o pueda producir el efecto de limitar, impedir, restringir o falsear la libre competencia, para lo cual debe formular y establecer todos los mecanismos jurídicos necesarios a fin de salvaguardar la libre competencia. Por dicha razón, el artículo 61º de la Constitución reconoce que el Estado: a) facilita y vigila la libre competencia; b) combate toda práctica que limite la libre competencia; y c) combate el abuso de posiciones dominantes o monopólicas. 

 

11.  De este modo, cuando el artículo 59º de la Constitución reconoce el derecho a la libertad de empresa está garantizado a todas las personas una libertad de decisión no sólo para crear empresas (libertad de fundación de una empresa) y, por tanto, para actuar en el mercado (libertad de acceso al mercado), sino también para establecer los propios objetivos de la empresa (libertad de organización del empresario) y dirigir y planificar su actividad (libertad de dirección de la empresa) en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado, así como la libertad de cesación o de salida del mercado. 

 

En buena cuenta, la Constitución a través del derecho a la libertad de empresa garantiza el inicio y el mantenimiento de la actividad empresarial en condiciones de libertad; así como la actuación, ejercicio o permanencia, en condiciones de igualdad, de la actividad empresarial y los agentes económicos en el mercado y la protección de la existencia de la empresa. 

 

12.   Teniendo presente lo señalado, considero que el artículo 2º del Decreto Supremo N.º 158‐2007‐ EF no limita ni restringe alguno de los cuatro tipos de libertades que forman parte del contenido del derecho a la libertad de empresa y que fueron precisados en la sentencia recaída en el Exp. N.º 03330‐2004‐AA/TC, por las siguientes razones: 

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a)                  En primer término, el artículo cuestionado no limita ni restringe la libertad de creación de empresa a que tiene derecho la demandante, pues ésta ya es ya es una empresa constituida (sociedad anónima) y vigente, que tiene por objeto social la fabricación de cemento, cal y yeso. 

 

Asimismo, porque el artículo cuestionado tampoco le prohíbe a la demandante iniciar cualquier tipo de actividad económica legalmente permitida, bien mediante la creación de una nueva empresa, o bien mediante la adquisición de una empresa ya existente, ni le excluye algún sector económico para el desarrollo de una iniciativa empresarial. 

 

b)                  En segundo término, el artículo cuestionado no afecta el libre desarrollo de la actividad empresarial de la demandante, pues su contenido normativo no cambia sus objetivos y fines económicos ni modifica o suplanta su poder de dirección y organización de la actividad empresarial, toda vez que no le impone que tipo de cemento cal y yeso debe fabricar, o la cantidad que debe fabricar, o los días en que debe hacerlo. 

 

En buena cuenta, el artículo cuestionado no afecta el libre desarrollo de la actividad empresarial de la demandante, pues su contenido normativo no cambia sus objetivos y fines económicos ni modifica o suplanta su poder de dirección y organización de la actividad empresarial, toda vez que no le impone que tipo de cemento, cal o yeso debe fabricar, o la cantidad que debe fabricar, o los días en que debe hacerlo. 

 

c)                  En tercer término, el artículo cuestionado no limita ni falsea la libre competencia para fabricar cemento, cal y yeso. No obstante ello, y porque la 

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demandante aduce la afectación de la libre competencia, este alegato será desarrollado in extenso en el fundamento 15. 

 

d)                  Finalmente, el artículo cuestionado tampoco prohíbe o impide que la sociedad demandante pueda cesar libremente sus actividades económicas en el momento que estime conveniente o salir del mercado. Es decir, que el artículo cuestionado no impone ningún deber que obligue a la demandante a continuar indefinidamente realizando su actividad económica. 

 

13.  Por estas consideraciones, estimo que el artículo 2º del Decreto Supremo Nº 158‐2007‐EF no afecta ninguna de las cuatro libertades que forman parte del contenido esencial del derecho a la libertad de empresa. 

 

Con relación a la libre competencia 

 

14.  El artículo 61º de la Constitución prescribe que “El estado facilita y vigila la libre competencia”. Ésta se puede definir como la potestad de coexistencia de una pluralidad de ofertas en el campo de la producción, servicios o comercialización de productos de la misma especie por parte de un número indeterminado de agentes económicos. 

 

15.  Esta facultad económica plantea el libre juego de la oferta y la demanda, y presupone la presencia de los tres requisitos siguientes: (STC 0018‐2003‐AI/TC) 

a)                  La autodeterminación de iniciativas o de acceso empresarial a la actividad económica.  

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b)                  La autodeterminación para elegir las circunstancias, modos y formas de ejecutar la actividad económica (calidad, modelo, volumen de producción, etc.).  

c)                  La igualdad de los competidores ante la ley. 

 

16.  En relación al lo expresado sobre el contenido de este derecho, la norma cuestionada no establece una prohibición de las empresas fabricantes de cemento para que sigan desarrollando su actividad empresarial, ni las expulsa del mercado en el que se desarrollan. De igual manera, no prevé la prohibición de que nuevos agentes económicos puedan acceder al mercado de la fabricación de cemento, ni establece condiciones subjetivas de admisión al mercado de la fabricación del cemento que sean irrazonables o desproporcionadas, razón por la cual no puede considerarse afectada la libre competencia en su aspecto esencial de libertad de acceso al mercado. 

 

17.  Por otro lado, el artículo cuestionado no limita la libertad de inversión de las empresas que se dedican a la fabricación del cemento, pues no les impone la obligación de invertir por una parte ni la prohibición por otra. En igual sentido, debe tenerse presente que la norma no elimina ni controla la libertad de formación de los precios en el mercado del cemento, razón por la cual tampoco puede considerarse afectada la libre competencia. 

 

18.  En cuanto al sentido normativo del artículo bajo análisis no produce que el mercado libre, competitivo y transparente de fabricación del cemento se vea limitado, restringido o falseado, toda vez que no incide directamente o indirectamente en la libertad de acción y elección de los consumidores ni elimina la oferta y la demanda del mercado de cemento.  

 

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19.  Además de lo expresado en cuanto a los lineamientos jurisprudenciales que desarrollan la libre competencia y sus requisitos de cumplimiento cabe hacer referencia que la demandante acudió ante el INDECOPI, que cuenta con las facultades para evaluar y determinar en cada caso si los hechos o las conductas que son puestos en su conocimiento constituyen prácticas contrarias a la libre competencia, a fin de que en esa oportunidad declararse la existencia de precios dumping (precio menor al que corresponde a la misma mercancía cuando esta se destina a su mercado de procedencia) en relación con la empresa CEMEX (competidora extranjera) por importaciones de cemento Pórtland gris originarias de República Dominicana (adjuntada como medio probatorio por la administración tributaria a fojas 15 del cuadernillo del Tribunal Constitucional) en el que se declaró infundada la solicitud y se concluye, entre otras cosas,  que: 

 

a)                  Se observa que pese a las crecientes importaciones objeto de dumping, las solicitantes (demandante) ha evidenciado una favorable evolución en sus indicadores económicos y financieros e incluso cifras récord de ventas. 

b)                  Debido a la reducida participación de las importaciones en el consumo interno del mercado nacional en el período de análisis, y considerando que entre el cuarto semestre del 2007 y el segundo semestre del 2008 dicha participación no experimentó cambios importantes, no es posible afirmar que las importaciones denunciadas podrían causar un daño importante a la demandante en el futuro si dichas condiciones se mantienen. Ello en atención a que el análisis mostrado en la sección previa respecto de la evolución de la empresa Cementos Lima S.A. en el período posterior al ingreso de las importaciones muestra que, con una participación de mercado reducida, las importaciones objeto de dumping no le causan daño. 

c)                  Cementos Lima y Cemento Andino representaron en el año 2006 el 73.25% de la producción nacional de cemento de acuerdo con la estadística proporcionada por PRODUCE y las propias empresas solicitantes con lo cual se cumple el requisito de representatividad establecido en el Acuerdo Antidumping. 

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20.  En consecuencia, también debe desecharse la imputación de violación de los alcances del artículo 61º de la Constitución. 

 

Con relación a la igualdad ante la ley 

 

21.  La igualdad es un principio derecho reconocido por el inciso 2) del artículo 2º de la Constitución, el que dispone que toda persona tiene derecho a la igualdad ante la ley. De este modo, se reconoce un derecho subjetivo a obtener un trato igual aplicable tanto a las personas físicas como a las jurídicas, trato igual que exige que ante supuestos de hecho iguales deben ser aplicadas similares consecuencias jurídicas. 

 

22.  En materia económica, el derecho a la igualdad ante la ley y de trato se encuentra reconocido expresamente en los artículos 60º y 63º de la Constitución, señalando por una parte que, “la actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo tratamiento legal” y por otro, que “la inversión nacional y la extranjera se sujetan  las mismas condiciones”… La inversión puede ser definida como aquella acción mediante la cual los agentes económicos‐ personas e instituciones involucradas en el proceso económico por medio de fondos propios o ajenos‐ realizan la compra de activos físicos, bonos, acciones, etc., con el propósito de obtener una serie de beneficios futuros. Es decir, significa el ingreso de dinero, insumo, equipos, etc. (STC 0018‐2003‐AI/TC). 

 

23.  En cuanto a la potestad tributaria en materia aduanera la Constitución de 1993 ha dispuesto que la materia arancelaria se excluya del ámbito de la reserva de ley tributaria, al otorgarle al Poder Ejecutivo la potestad de regular dicha 

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materia mediante Decreto Supremo, conforme a lo establecido en sus artículos 74º y 118º, inciso 20. 

 

24.  Con esto no se debe entender que los tributos internacionales están exentos del cumplimiento de los principios constitucionales tributarios sino, por el contrario, son de aplicación en materia aduanera pero con los particularidades y marices que impone su propia naturaleza (08078‐2006‐AA/TC). 

 

25.  En ese sentido el Constituyente ha previsto que de acuerdo con el principio de legalidad, es el Decreto Supremo la norma que regula los aranceles, entendidos como aquellos impuestos establecidos en el arancel de Aduanas a las mercancías que ingresen o que sean importados al territorio aduanero en relación además, con el artículo 118º, inciso 20 de la Constitución, el cual atribuye al Presidente de la República la potestad de regular las tarifas arancelarias, según lo establecido en anterior jurisprudencia (STC 0012‐2003‐AI/TC). El hecho que la Constitución haya previsto ello tiene su fundamento constitucional indudable, en primer lugar, en la complejidad y especialización de la materia aduanera; o en segundo lugar, en la fluidez con que en ocasiones deben regularse y establecerse dichos aranceles.  

 

26.  Entonces podríamos decir que el arancel aduanero es el impuesto que los Estados aplican al traslado de mercancías que cruzan sus fronteras, generalmente, en el escenario de un intercambio internacional. (TLC Perú‐ Estados Unidos: contenido y aplicación, UPC, Lima 2008, p. 69). 

 

27.  Una vez establecido este marco constitucional aplicable a los aranceles aduaneros resulta interesante revisar la exposición de motivos de la norma cuestionada (Decreto Supremo 158‐2007‐EF) que en conclusión señala que, “a través de la reducción del promedio y de la dispersión arancelaria se reducen 

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costos de producción y los precios del consumidor lo que propende a la eficiencia en la asignación de recursos y la elevación en el bienestar de los consumidores. 

 

28.   Igualmente puede el verse el Informe de Impacto Normativo elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas, a fojas 18 del cuadernillo del TC, de fecha 10 de octubre de 2007, en el que se puede evidenciar como objetivo una política de reducción de aranceles y la justificación de la necesidad de un cambio en el marco legal vigente en ese entonces.  

 

29.  Ahora bien, la demandante sostiene que con la aplicación del Decreto Supremo 158‐2007‐EF, se le está dando un trato discriminatorio en relación a sus competidores. Sin embargo, cabe establecer que la citada norma no sólo establece reglas de juego relativas al mercado del cemento, sino una nueva y generalizada política arancelaria para el Perú señalando: 

 

a)                  Reducción de aranceles en un total de 4148 subpartidas nacionales. 

b)                  Reducción de arancel de 12% a 9% para un grupo de 2678 subpartidas nacionales. 

c)                  Reducción de arancel de 12% a 0% para un grupo de 364 subpartidas nacionales (materiales de construcción, bienes de capital, insumos de confecciones, etc.). 

 

30.  Tradicionalmente los aranceles han tenido efectos recaudatorios o de barrera para importación de algunas mercancías. Sin embargo, con la globalización y la tendencia a la libre circulación de las mercancías y apertura comercial el objetivo es la eliminación progresiva de los aranceles a las importaciones. 

 

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31.  Tal y como refiere René Villarreal, en las últimas dos décadas,  América Latina ha venido profundizando un proceso de reformas estructurales que han tenido como objetivo cambiar el funcionamiento y operación del sistema económico, de una economía estatista, cerrada y sobrerregulada a una economía privatizada de mercado libre y abierto a la competencia internacional en un nuevo mundo globalizado. (Economía y Constitución, Valadés Diego, UNAM, México 2001). 

 

32.  En ese sentido la potestad tributaria y la política aduanera se constituyen de manera flexible, lo cual está reconocido en la propia Constitución al no constitucionalizarse ni este ni ningún otro tributo. Esto quiere decir, que el hecho de que los aranceles se hayan mantenido en un porcentaje invariable por un período de tiempo no significa que no puedan reducirse o que deba hacerse necesariamente de forma gradual. Ello dependerá de quién ejerce la potestad tributaria con los límites que ofrece el marco constitucional tributario en el artículo 74º.  

 

33.  No debe dejarse lado que la reducción en la recaudación arancelaria es un acto dependiente de la potestad tributaria del Estado (Poder Ejecutivo en este caso) que en todo caso genera una pérdida en las arcas fiscales del Estado acorde como se explicó en los fundamentos precedentes con una política de liberalización de los mercados mundiales y no representa relación directa con los derechos de la demandante. 

 

34.  Es decir, el Tribunal Constitucional no puede permanecer aislado de los procesos económicos que viva el país y el mundo y uno de ellos es precisamente el de apertura comercial que debe verse como una forma constitucionalmente válida de asignar eficientemente la producción y elevar el nivel de vida de los consumidores y usuarios.  

 

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35.  Debemos tener en cuenta que la normativa tendente a la desprotección de la industria nacional, vía apertura a la competencia internacional a través de la liberalización comercial y financiera, así como la inversión extranjera directa no implica en sí misma la lesión o amenaza de derechos constitucionales y mucho menos si de autos se puede observar el posicionamiento como líder de la empresa demandante en el mercado y las significativas utilidades y ganancias que viene generando a pesar de la vigencia de la norma acusada de inconstitucional. 

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   

Por las razones expuesta, mi voto es por declarar  INFUNDADA la demanda. 

 

 

Sr.CALLE HAYEN 

                {{ FIN SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ}}  

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====================================================================================================================================   {{ COMIENZA SENTENCIA CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA : paginas 59‐117}}  

SE PUEDE ENCONTRAR EL LA SIGUIENTE DIRECCIÓN DE INTERNET : 

   http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/C‐798‐04.htm  

CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA 

 

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA 

 Sentencia C‐798/04   

CONSEJO  SUPERIOR  DE  COMERCIO  EXTERIOR  EN  MATERIA  DE  TARIFAS ARANCELARIAS‐Conocimiento del concepto previo del Confis para variación 

 

TARIFA ARANCELARIA‐Proceso decisorio mediante el cual se modifican 

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ARANCELES‐Condiciones para modificación por el Gobierno/TARIFA‐Razones por las cuales el Gobierno adopta una modificación 

 

TARIFA  ARANCELARIA‐Potestad  del  Gobierno  en  materia  de  modificación según la jurisprudencia constitucional 

 

ARANCELES,  TARIFAS  Y  DISPOSICIONES  CONCERNIENTES  AL  REGIMEN  DE ADUANAS‐Modificación “por razones de política comercial” 

 

TARIFA ARANCELARIA‐Alcance de la limitación de objetivos por los cuales el Gobierno puede modificarlas a aquellos de política comercial 

 

La Constitución, al limitar los objetivos por los cuales el Gobierno puede modificar las  tarifas  arancelarias  a  aquellos  de  política  comercial  (i)  prohibe  que  estas medidas,  al  no  ser  adoptadas  por  el  Congreso,  estén  determinadas  por “finalidades  impositivas”,  tengan  un  “carácter  fiscal”,  es  decir,  que  se  utilicen como  “fuente  de  exacción  fiscal”  y  persigan  de  manera  “primera,  principal  [o] preponderante” objetivos de orden fiscal, en especial el “recaudo de ingresos para el  Estado”;  y  en  sentido  contrario,  (ii)  permite  que  dichas  medidas  consulten diversos objetivos de carácter económico relacionados de alguna manera directa o indirecta con el comercio exterior tales como “favorecer la producción nacional [,] promover la estabilidad económica [a través del] aumento o disminución de los  aranceles,  la  contracción  o  ampliación  de  las  importaciones  [que]  pueden afectar el nivel general de precios y los movimientos de la oferta y la demanda”, estimular el crecimiento económico, proteger la industria nacional, promover la inversión,  controlar  los  precios  domésticos,  defender  a  los  consumidores  e incentivar la competitividad de los productos nacionales. 

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CONSEJO  NACIONAL  DE  POLITICA  FISCAL‐Funciones  y  características principales 

 

TARIFA  ARANCELARIA‐Razones  de  política  comercial  en  que  se  funda  el Gobierno para decidir acerca de la variación/TARIFA ARANCELARIA‐Decisión sobre variación no prohibe recibir información sobre aspectos fiscales 

 

Las razones de política comercial en que ha de fundarse el Gobierno para decidir acerca de la variación de tarifas arancelarias no implican una prohibición de que se  reciba  información  sobre  otros  aspectos  económicos  como  los  fiscales,  que guarden  relación  con  el  significado  y  las  consecuencias  de  la  decisión  a  tomar, habida cuenta de que la política de comercio internacional se inscribe dentro de la política económica general. 

 

TARIFA  ARANCELARIA‐Temas  que  incluye  “razones  de  política  comercial” para variación 

 

La Corte definió que dentro de las razones de política comercial estaban incluidos temas  relacionadas  con  la política económica en general,  tales  como “lograr un ritmo  creciente  y  sostenido  de  desarrollo”,  “apoyar  y  facilitar  la  iniciativa privada”,  “otorgarle..una  protección  adecuada  a  la  producción  nacional”  y “coordinar  las  políticas  …  en materia  de  comercio  con  las  políticas  arancelaria, cambiaria, monetaria y fiscal”. De otro lado, también se advirtió que era contrario al  artículo  150  numeral  19  literal  c  de  la  Constitución  que  las  razones  de  la variación  de  la  tarifa  arancelaria  fueran  “principal”  o  “preponderantemente” fiscales, en especial de “recaudo de ingresos para el Estado”. 

 

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ECONOMIA‐Variables  están  interrelacionadas/POLITICA  COMERCIAL  Y ECONOMIA FISCAL‐Interrelación 

 

VARIABLES COMERCIALES RESPECTO DE ASUNTOS FISCALES‐Incidencia 

 

ECONOMIA‐Vínculos de los campos comercial y fiscal 

 

COMERCIO INTERNACIONAL‐No separación completa de las demás materias económicas 

 

CONSEJO  SUPERIOR  DE  COMERCIO  EXTERIOR  EN  MATERIA  DE MODIFICACION  DE  TARIFAS  ARANCELARIAS‐Distinción  entre  información relevante y razones que sustentan la decisión 

 

CONSEJO  SUPERIOR  DE  COMERCIO  EXTERIOR  EN  MATERIA  DE  TARIFAS ARANCELARIAS‐Dentro  del  proceso  decisorio  para  variación  pueden recibirse diversos elementos de juicio 

 

Dentro  del  proceso  decisorio  en  el  Consejo  Superior  de  Comercio  exterior relacionado  con  este  asunto  pueden  recibirse  diversos  elementos  de  juicio  con miras a adoptar las medidas que mejor promuevan el interés general (artículos 1 y 2 C.P.), como por ejemplo el concepto del Confis; pero la decisión que finalmente se  adopte  ha  de  fundarse  en  “razones  de  política  comercial”.  Por  lo  tanto,  el conocimiento  de  un  concepto  previo  del  Confis  durante  el  procedimiento  para modificar las tarifas arancelarias no es contrario al artículo 150 numeral 19 literal c de la Carta. 

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ARANCEL DE ADUANAS‐Carácter de tributo 

 

De acuerdo a la jurisprudencia constitucional el arancel de aduanas es un tributo, específicamente  una  especie  de  los  impuestos  indirectos.  En  efecto,  en  la sentencia  C‐510  de  1992,  la  Corte  señaló  que  “[e]l  arancel  de  aduanas  es  una especie  de  prestación  pecuniaria  exigida  a  los  particulares  por  el  Estado,  sin contraprestación  alguna,  para  atender  a  las  necesidades  del  servicio  público.  El arancel reúne a cabalidad los caracteres distintivos de los impuestos y de ahí que en  la  literatura  especializada  se  lo  conozca  con  el  nombre  de  impuesto  de aduanas. Las dos formas del arancel, sobre las importaciones o las exportaciones, revelan  en  todo  caso  la  presencia  de  un  impuesto,  por  lo  general  indirecto  en cuanto que como tributo tiende a desplazarse a los consumidores del producto en el mercado doméstico.” 

 

TARIFA  ARANCELARIA‐Competencia  para  modificación/TARIFA ARANCELARIA‐Razones  de  política  comercial  para  modificación  por  el Gobierno  no  son  completamente  ajenas  a  las materias  en  el  concepto  del Confis 

 

La doctrina constitucional ha  indicado que, en virtud al artículo 150 numeral 19 literal  c  de  la  Constitución,  el  Gobierno  puede modificar  las  tarifas  arancelarias siempre y cuando dicha decisión esté comprendida dentro de la órbita de “razones de política comercial”. En dicho apartado se puso de presente que las “razones de política  comercial”  exigidas  por  la  Constitución  para  que  el  Gobierno  decida  las modificaciones  de  tarifas  arancelarias  no  son  completamente  ajenas  a  las materias que pueden ser relevantes en el concepto del Confis como, por ejemplo, las  atinentes  a  los  principios  de  procurar  el  “desarrollo  económico”,  la “modernización y eficiencia de la producción local”, la “protección de la industria 

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nacional”  y  el  “apoyo  a  la  iniciativa  privada”.  Estas  tienen,  entre  otras,  una dimensión  fiscal,  sin  que  ello  implique  que  la  modificación  de  una  tarifa arancelaria  se  funde  en  razones  primordialmente  fiscales,  que  le  competen  al Congreso Nacional.  Por  esto,  la  exigencia de  conocer  dicho  concepto no  implica que el Gobierno esté tomando decisiones cuya competencia radica en cabeza del Congreso. 

 

LEY ORGANICA‐Ambito de regulación 

 

LEY MARCO‐Normas generales del comercio exterior 

 

LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO‐No  limita competencia del Congreso en un ámbito material ajeno a lo presupuestal 

 

  

Referencia: expediente D‐5069  

Actor: Gabriel Ibarra Pardo 

 

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el parágrafo  3  del  artículo  14  de  la  Ley  7ª  de 1991.  

 

Magistrado Ponente: 

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Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA.   

 

 

 

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil cuatro (2004)  

La  Sala  Plena  de  la  Corte  Constitucional,  en  cumplimiento  de  sus  atribuciones constitucionales y de  los  requisitos de  trámite establecidos en el   Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente 

  

SENTENCIA   I. ANTECEDENTES  

En  ejercicio  de  la  acción  pública  de  inconstitucionalidad,  el  ciudadano  Gabriel Ibarra  Pardo  presentó  demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  parágrafo  3º del  artículo  14  de  la  Ley  7ª  de  1991.  Cumplidos  los  trámites  constitucionales  y legales  propios  de  los  procesos  de  constitucionalidad,  la  Corte  Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. 

  II. NORMAS DEMANDADAS  El  texto  de  la  disposición  objeto  de  la  demanda,  de  conformidad  con  su publicación en el Diario Oficial N° 39631, es el siguiente (se subraya el enunciado demandado):   

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Ley 7ª de 1991  

(Por  la  cual  se dictan normas generales a  las  cuales debe  sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio  de  Comercio  Exterior,  se  determina  la  composición  y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de  Comercio  Exterior  y  el  Fondo  de  Modernización  Económica,  se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones) 

 Artículo 14.‐ Son funciones del Consejo de Comercio Exterior: 

 

1.  Recomendar  al  Gobierno  Nacional  la  política  general  y  sectorial  de comercio exterior de bienes, tecnología y servicios, en concordancia con los planes y programas de desarrollo del país. 

 

2. Fijar las tarifas arancelarias. 

 

3.  Asesorar  al  Gobierno  Nacional  en  las  decisiones  que  éste  debe adoptar en todos los organismos internacionales encargados de asuntos de comercio exterior. 

 

4.  Emitir  concepto  sobre  la  celebración  de  tratados  o  convenios internacionales de comercio, bilaterales o multilaterales y recomendar al Gobierno Nacional la participación o no del país en los mismos. 

 

5.  Instruir  a  las  delegaciones  que  representen  a  Colombia  en  las negociaciones internacionales de comercio. 

 

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6.  Proponer  al  Gobierno  nacional  la  aplicación  de  tratamientos preferenciales acordados en forma bilateral o multilateral, en particular cuando se sujeten al otorgamiento de reciprocidad entre las partes. 

 

7.  Determinar  los  trámites  y  requisitos  que  deban  cumplir  las importaciones  de  bienes,  tecnología  y  servicios,  sin  perjuicio  de  las funciones  que  en materia  de  inversión  de  capitales  colombianos  en  el exterior  y  de  capitales  extranjeros  en  el  país  competen  al  Consejo  de Política  Económica  y  Social,  Conpes,  o  las  demás  que  las  mismas materias  estén  específicamente  asignadas  a  otras  dependencias  del Estado. 

 

8.  Sugerir  al  Gobierno  Nacional  el  manejo  de  los  instrumentos  de promoción  y  fomento  de  las  exportaciones  acorde  con  la  política  de zonas  francas,  los  sistemas  especiales  de  importación‐exportación,  los fondos  de  estabilización  de  productos  básicos  y  la  orientación  de  las oficinas  comerciales  en  el  exterior,  sin  perjuicio  de  lo  relacionado  con otros mecanismos de promoción de exportaciones. 

 

9.  Recomendar  al  Gobierno  Nacional,  para  su  fijación,  los  niveles  del Certificado de Reembolso Tributario, CERT, por producto y mercado de destino. 

10. Examinar y recomendar al Gobierno Nacional la adopción de normas para  proteger  la  producción  nacional  contra  las  prácticas  desleales  y restrictivas de comercio internacional. 

 

11. Analizar, evaluar y recomendar al Gobierno Nacional la expedición de medidas específicas y la realización de proyectos encaminados a facilitar 

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el  transporte  nacional  e  internacional  y  el  tránsito  de  pasajeros  y  de mercancías  de  exportación  e  importación,  teniendo  en  cuenta  las normas sobre reserva de carga a las cuales deban sujetarse las empresas de transporte internacional de carga que operen en el país. 

 

12.  Expedir  las  normas  relativas  a  la  organización  y  manejo  de  los registros  que  sean  necesarios  establecer  en  materia  de  comercio exterior,  con  inclusión de  los  requisitos que deben cumplir,  el  valor de los derechos que haya lugar y  las sanciones que sean imponibles por  la violación de tales normas. 

 

13.  Reglamentar  las  actividades  de  comercio  exterior  que  realicen  las sociedades de  comercialización  internacional de que  trata  la  Ley 67 de 1979 y las normas que la modifiquen o sustituyan. 

 

14. Expedir su propio reglamento. 

 

15. Las demás funciones que  le asignan a  la  junta de comercio exterior los Decretos 444 y 688 de 1967, o las normas que los sustituyen y demás disposiciones vigentes sobre la materia, así como las que se determinen en desarrollo de la ley marco de comercio exterior. 

 

Parágrafo  1.  Las  anteriores  funciones  se  ejercerán  por  el  Consejo Superior  de  Comercio  Exterior  sin  perjuicio  de  la  atribución constitucional que al Presidente de  la República confiere el numeral 20 del artículo 120 de la Constitución Nacional. 

 

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Parágrafo 2. Cuando se trate de la toma de decisiones relacionadas con las funciones  indicadas en  los numerales 3 a 6 del presente artículo, se escuchará  previamente  el  concepto  del  Ministro  de  Relaciones Exteriores. 

 

Parágrafo 3. Igualmente, cuando quiera que hayan de variarse las tarifas arancelarias,  se  escuchará  al  Ministro  de  Hacienda  y  se  conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal. 

 

Parágrafo 4. Cuando se trate de aplicar el sistema de aranceles variables el Consejo Superior de Comercio Exterior atenderá los criterios objetivos que  para  su  adecuada  y  automática  operación  fije  el  Ministerio  de Agricultura. 

  III. LA DEMANDA  El accionante considera que la norma acusada viola los artículos 150 numeral 12 y numeral 19 literal c, 151 y 338 de la Carta.   1. Según el actor, el literal C del numeral 19 del artículo 150 de la Carta dispone que  corresponde al  Congreso dictar  las  normas  generales  y  señalar  en ellas  los objetivos y criterios a  los cuales debe sujetarse este último, para modificar “los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”. La norma  superior  señala  que  el  Gobierno  sólo  puede  decidir  acerca  de  dichas modificaciones  con  base  en  “razones  de  política  comercial”.  Por  esta  razón,  el demandante estima que  “la Constitución Política prohibe de manera expresa al ejecutivo manejar el arancel de aduanas con criterios, fundamentos o razones de naturaleza fiscal”2.   Según  el  demandante,  la  norma  acusada  contradice  lo  establecido  en  la 

                                                             2 Folio 4 del expediente.  

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Constitución pues el parágrafo dice que el Presidente de la República debe tomar en cuenta, de manera previa a la variación de tarifas arancelarias, el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal  ‐ Confis, el  cual,  según  las normas que  rigen dicho Consejo (Decreto 411 de 1990 y Decreto 111 de 1996), cumple “funciones eminentemente fiscales y presupuestales”.  Adicionalmente  el  demandante  señala  que  la  jurisprudencia  de  la  Corte Constitucional y del Consejo de Estado “reconoce que el impuesto de aduanas no se ha de utilizar como fuente de exacción fiscal, sino como instrumento de política económica.”  Al  respecto  el  demandante  cita  la  sentencia  C‐510  de  19923.  En palabras del accionante,    

“[L]a aplicación del parágrafo que se demanda implicaría que en asuntos de  comercio  exterior,  y  en  particular  la  modificación  de  la  tarifa  del impuesto  de  aduana,  deben  tenerse  en  cuenta  consideraciones  de carácter  fiscal,  lo que es contrario a  la Carta. Por otro  lado, ello podría llevar  a  que  en  determinados  casos  el  Confis  sin  tener  en  cuenta  la política  comercial  en  los  términos  de  la  Constitución,  podría  negar modificaciones  al  arancel  por  razones  fiscales,  contrariando abiertamente el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política. (…) Queda claro entonces que el concepto del Confis no puede ser tenido en cuenta  para  tomar  decisiones  relacionadas  con  los  aranceles,  tarifas  y demás disposiciones del régimen de aduanas, aun si esa decisión implica un costo fiscal(…).”4  

  2.  El  ciudadano  Ibarra  Pardo  estima  que  si  el  Consejo  Superior  de  Comercio Exterior toma decisiones de modificaciones arancelarias con base en el concepto del  Confis,  se  vulnera  el  principio  de  legalidad  del  tributo  consagrado  en  los artículos 150‐12 y 338 de la Carta.  

 

                                                             3 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. También cita la sentencia del Consejo de Estado proferida el día 15 de mayo de 1997 por la Sala de lo Contencioso Administrativo ‐ Sección Primera, CP Juan Alberto Polo. 4 Folios 8 y 9 del expediente.  

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El  demandante  considera  que,  en  virtud  de  dichas  normas  constitucionales,  el Congreso  es  el  único  órgano  competente  para  regular  el  “tema  de  tributo  de comercio exterior”. De esta manera, dado que el asunto de  los  ingresos  fiscales debe ser tratado por el Congreso, la modificación de las tarifas por Gobierno no puede estar relacionada con estos motivos.  

 

3. Por último el accionante señala que la disposición acusada también desconoce el artículo 26 de la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), el cual establece las funciones del Confis.  

 

El  demandante  sostiene  que  en  el  Estatuto  Orgánico  del  Presupuesto  no  se establece la potestad de emitir conceptos relacionados con la modificación de los aranceles:  “Desde  este  punto  de  vista,  el  parágrafo  demandado  al  atribuir  una nueva  función al Confis, quebranta  la Constitución,  toda vez que el mencionado mandato  modifica  una  disposición  de  la  Ley  Orgánica  de  Presupuesto, modificación que sólo podría realizarse a través de una ley de igual naturaleza, es decir  orgánica,  o  por  medio  de  una  ley  del  presupuesto,  tal  como  lo  indica  el Estatuto Orgánico”. Por lo tanto, el demandante concluye que la norma acusada es  contraria  al  artículo  151  de  la  Carta,  según  el  cual  las  leyes  ordinarias  no pueden ser contrarias a las orgánicas.  

 

4.  Por  último,  el  demandante  afirma  que  el  Comité  de  Asuntos  Aduaneros Arancelarios  y  de  Comercio  Exterior  ha  tomado  decisiones  acerca  del  nivel  de tarifas arancelarias con fundamento en conceptos emitidos por el Confis basados en argumentos de tipo fiscal. En particular, el demandante afirma que el Comité mencionado  ha  negado  solicitudes  de  “diferimiento  arancelario”  en consideración al eventual “sacrificio fiscal” generado.5 

                                                             5  Al  respecto,  el  demandante  relaciona  varios  documentos  suscritos  por  el  Comité  de  Asuntos  Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior y el Confis. 

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IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS.   1. Intervenciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.   

El  Ministerio  de  Hacienda,  envió  a  la  Corte  dos  intervenciones,  suscritas  por diferentes personas,  solicitando  la  exequibilidad de  la norma acusada.  La Corte resume ambas intervenciones: 

 

1.  A  través  de  Antonio  Granados  Cardona,  funcionario  de  la  Dirección  de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, el Ministerio argumentó lo siguiente: 

 

1.1.1. Los asuntos fiscales hacen parte  importante de  la política comercial y por ende  es  normal  que  los  distintos  organismos  estatales  coordinen  y  cooperen entre sí para tener una visión integral del tema. Por ejemplo, con el objetivo de determinar  si  existen  incompatibilidades  entre  un  acuerdo  comercial  y  un convenio  tributario, es  relevante  la opinión de un  “órgano especiali[zado] en el ámbito fiscal, como lo es el Consejo Nacional de Políticas.”6  

 1.1.2.  Tanto  las  funciones  fiscales,  como  las  relacionadas  con  asuntos  de comercio exterior tienen un “fundamento esencial [que] viene a ser la economía. Así,  en  concordancia  con  el  artículo  209  superior  según  el  cual  las  autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de  los  fines del  Estado”,  es  legítima  la  cooperación de  los distintos órganos del Estado para asegurar un adecuado desarrollo económico.   1.1.3.  La norma acusada,  a pesar de haber  sido adoptada  con anterioridad a  la Constitución  de  1991,  constituye  un  “adelanto  en  materia  de  comercio                                                              6 Folio 36 del expediente.  

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internacional” pues,  incluye  aspectos  relacionados  con  las materias  “financiera, bursátil  y  aseguradora”  en  las  decisiones  de  política  comercial,  los  cuales  son inescindibles de ella.   1.1.4. Específicamente, en relación con los cargos esgrimidos por el demandante, el interviniente considera:   (i) En cuanto al cargo según el cual se viola el literal c del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, el demandante estima que  “no existe coherencia alguna entre el cargo propuesto y el contenido del parágrafo acusado, puesto que el demandante no define cuáles  serían entonces  las  razones de política comercial  sobre  las que quisiera  que  legislara  el  Congreso  [7],  toda  vez  que  incluso  las  sentencias interpretativas  que  cita,  se  referían  a  un  caso  muy  diferente  como  lo  era  el concerniente al  saneamiento de bienes  ingresados al país,  reglamentado por un decreto.”8   (ii)  La  norma  acusada  no  viola  los  artículos  150  numeral  12  y  338  de  la Constitución porque:   

“La función de establecer contribuciones fiscales y (…) parafiscales en los casos  y  bajo  las  condiciones  que  establezca  la  Ley,  no  impiden  al Congreso  en  ningún  momento  atender  conceptos  de  un  organismo especializado como lo es el Confis, máxime cuando se trata de materias afines, pero que requieren fijación estricta de sus límites en acatamiento a las reglas de especialidad. (…) Señala  el  ordenamiento  fundamental  que  en  tiempo  de  paz,  sólo  el Congreso,  las  asambleas  departamentales  y  los  consejos  distritales  y municipales  podrán  imponer  contribuciones  fiscales  o  parafiscales.  No concreta en este punto el demandante, la razón del cargo (…) puesto que no estamos frente a un decreto reglamentario, ni frente a una norma que 

                                                             7  La  Corte  constata  una  confusión  del  interviniente  al  interpretar  la  norma  acusada.  A  lo  largo  de  su  escrito  el funcionario  de  la  DIAN  señala  que  esta  disposición  establece  que  el  Congreso  debe  tener  en  cuenta exclusivamente las razones de política comercial para modificar las tarifas arancelarias. Sin embargo, de la lectura del parágrafo demandado se concluye a primera vista que éste se refiere a las funciones del Consejo de Comercio Exterior y no del Congreso. 8 Folios 37 y 38 del expediente.  

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imponga contribución alguna, ni frente a un procedimiento.   Se  trata  sólo  de  escuchar  al  Ministro  de  Hacienda  y  de  conocer  con antelación,  el  Concepto  del  Consejo Nacional  de  Política  Fiscal,  cuando quiera que hayan de variarse las tarifas arancelarias. Actividad ésta que no deslegitima  la actividad del Congreso, ni  resta méritos a  su  función, toda vez que fue él mismo quien señaló esa pauta y es el propio Congreso quien profiere las leyes orgánicas.”  

  (iii)  Por  último,  en  relación  con  el  cargo  según  el  cual  la  disposición  acusada desconoce el artículo 151 superior:    

“Las leyes orgánicas, contrario a lo que opina el demandante, no tienen el  rango  de  normas  constitucionales,  porque  no  constituyen  sino  que organizan lo ya constituido por la norma de normas. || Por tanto, la Ley Orgánica  como  lo  afirma  la  doctrina,  no  es  el  primer  fundamento jurídico,  sino  una  pauta  a  seguir  en  determinadas  materias preestablecidas,  no  por  ella  sino  por  la  misma  Constitución.  Extraña entonces el abismo que imagina el demandante, entre  las funciones del Congreso.”  

  1.2. A través de Mario Andrés Soto Angel, asesor del Ministerio de Hacienda, este organismo señaló lo siguiente:   1.2.1. Primero, el interviniente hace un resumen de los antecedentes de la norma acusada, dentro de los que se destacan los siguientes:  (i) En la exposición de motivos del proyecto de ley correspondiente, se señaló que las  funciones  del  Consejo  Superior  de  Comercio  exterior  incluían  “formular políticas  generales  y  sectoriales  de  comercio  exterior  de  bienes,  tecnología  y servicios y coordinarla con las políticas arancelarias, cambiara, monetaria y fiscal. Con  el  propósito  (…) de  unificar  la  posición  colombiana  en  los  distintos  foros  y 

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negociaciones internacionales (…).”9  (ii)  En  la  ponencia  para  primer  debate  se  consideró que  “[e]l  comercio  exterior afecta a todas las variantes macroeconómicas y su dirección por consiguiente no debe  estar  encomendada a una agencia  estatal  cuyas  funciones  específicas  son contrarias en múltiples circunstancias y ocasiones al manejo global y neutral que aquel requiera.”10  De  lo  anterior  se  concluye  que  la  voluntad  del  legislador  al  expedir  la  norma acusada  fue  la de dotar  al  Consejo  Superior de Comercio  Exterior de  funciones que “recog[ieran] una serie de temas relacionados con el comercio exterior, que hacen parte de la nueva concepción de la política comercial en el mundo, la cual no deberá entenderse en  la actualidad como un concepto absoluto y único  sino por  el  contrario  en  un  sentido  amplio  y  complementado  por  diferentes disciplinas.”11 Por esta razón la norma acusada no viola el artículo 150 numeral 19 literal c de la Constitución.  1.2.2.  Segundo, el Ministerio afirma que “la norma demandada complementa y no  se  contrapone  a  la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto  y  demás  normas concernientes a las funciones del Confis.”12 En concordancia con los artículos 7 y 26 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el artículo 2º del Decreto 568 de 1996 (por el  cual  se  reglamentan  las  Leyes 38 de 1989, 179 de   1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.) y el artículo 56 del decreto 246 de  2004,  la  norma  acusada  establece  “en  cabeza  del  Confis  una  labor  de seguimiento permanente de la situación fiscal del país, sin que por ello adquiera la  facultad de cambiar  los aranceles. || La definición de políticas arancelarias y fiscales no se altera y en el análisis constante de  la situación e  impacto de tales políticas debe  involucrarse  la  conveniencia de  la ejecución de  tales medidas.  sin que  por  ello  el  Confis  sea  la  última  instancia  de  decisión,  como  erradamente pretende hacerlo ver el demandante.”   1.2.3.  En  cuanto al  cargo  formulado por el demandante  según el  cual  la norma 

                                                             9  Anales  del  Congreso  79/90  de  3  de  octubre  de  1990,  citado  por  el  Ministerio  de  Hacienda,  Folio  71  del expediente. 10 Anales del Congreso 117/90 de 13 de noviembre de 1990, citado por el Ministerio de Hacienda, Folio 72 del expediente. 11 Folio 71 del expediente.  12 Folio 73 del expediente.  

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acusada viola el principio de  legalidad, el Ministerio de Hacienda considera que “los aranceles son  impuestos”, y que “al constituirse  los aranceles aduaneros en un  ingreso corriente de  la Nación,  las decisiones de modificación de  los mismos, directamente  afectan  las  fuentes  de  ingresos  del  plan  financiero,  el  cual  es aprobado,  modificado  y  evaluado  por  el  Confis.”13  El  interviniente  afirma  que “las  modificaciones  al  arancel  de  aduanas  que  persiguen  objetivos  de  recaudo fiscal prioritariamente  sobre  las  razones  comerciales, necesariamente deben  ser tramitadas  ante  el  Congreso  de  la  República,  ya  que  exceden  las  facultades constitucionales otorgadas al Gobierno Nacional.”14   Adicionalmente,  el  Ministerio  indica  que,  en  virtud  del  artículo  150‐19  y  el artículo 189 superiores, la política arancelaria se maneja de manera “compartida” entre  Congreso,  quien  señala  las  normas  generales,  y  el  Gobierno,  quien “desarrolla  sus  facultades  correspondientes,  atendiendo  oportunamente circunstancias y hechos reales que gocen de plena actualidad”, en concordancia con los parámetros reseñados por el Legislador en la Ley Marco.15   2. Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.   Martha  Lucía  Casas,  actuando  como  apoderada  del  Ministerio  Comercio, Industria y Turismo, intervino en el presente proceso solicitando la exequibilidad de la norma acusada, por las siguientes razones: 

 

2.1. No se viola el numeral 19 literal c del artículo 150 de la Constitución, pues la exigencia  establecida  por  la  norma  demandada  de  escuchar  al  Ministro  de Hacienda y de conocer previamente el concepto del Confis “de ninguna manera (…) tiene el alcance de que  la variación de  las tarifas arancelarias, por parte del Gobierno Nacional, es la consecución  de recursos fiscales.”16  

 

                                                             13 Al respecto el interviniente cita la sentencia C‐510 de 1992, según la cual el arancel de aduanas tiene una doble naturaleza, fiscal y económico. También cita la sentencia C‐353 de 1997. Folio 75 del expediente. 14 Folio 76 del expediente.  15 Al respecto, cita las sentencias C‐805 y C‐1110 de 2000.  16 Folio 45 del expediente.  

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Para  el  interviniente,  el  Gobierno  Nacional  decide  acerca  de  los  “diferimientos arancelarios” exclusivamente por motivos de política comercial, en aplicación al ordenamiento  vigente,  en  especial  el  ordenamiento  aduanero  y  los  acuerdos comerciales.  

 

2.2.  El  cargo  según  el  cual  la  norma  demandada  es  contraria  al  principio  de legalidad  no  debe  prosperar,  pues  el  establecimiento  de  un  “diferimiento arancelario” no implica crear un tributo “ni modificar  la tarifa del  impuesto a  la aduana”17, por lo que no es cierto que el órgano que regula dicha materia sea el legislador.  

 

2.3. También es controvertible el  tercer cargo, de acuerdo al cual  la disposición demandada  viola  el  Estatuto Orgánico  del  Presupuesto,  pues  los  conceptos  del Confis están relacionados con el  impacto fiscal de un “diferimiento arancelario”, con  el  objetivo  de  determinar  la  viabilidad  de  la  medida  dentro  de  todo  el contexto macroeconómico, sin que lo anterior signifique que dicho criterio es el preponderante.  

 

3. Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 

 

Claudia  Viviana  Ferro  Buitrago,  actuando  como  apoderada  del  Ministerio  de Agricultura y Desarrollo Rural,  intervino en el presente proceso para  solicitar  la exequibilidad  de  la  norma  demandada.  Se  fundamenta  en  los  siguientes argumentos: 

 

                                                             17 Folio 46 del expediente.  

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3.1. La norma acusada no desconoce el  literal c del numeral 19 del artículo 150 superior.  Esto  por  que  (i)  “las  razones  de  política  comercial  no  excluyen  el impacto  fiscal  que  [la  variación  de  las  tarifas]  genera”.  En  este  sentido,  no  se puede desconocer  que  el  arancel  de  aduanas,  tiene,  a  la  vez,  una    “naturaleza fiscal,  que  contribuya  a  darle  la  connotación  de  instrumento  de  recaudo  de ingresos” y una naturaleza económica, “que le confiere un papel importante en la protección de la producción nacional, al manejo de la oferta y demanda de bienes y  el  desarrollo  económico  del  país.”18  De  esta  manera,  existe  una  relación estrecha entre la política fiscal y la modificación de las tarifas arancelarias, la cual así  mismo  incide  en  consideraciones  en  materia  comercial.  (ii)  De  la jurisprudencia de la Corte, específicamente de la sentencia C‐510 de 1992, no se concluye una prohibición para que sean considerados aspectos fiscales dentro de los análisis relacionados con la política comercial. Según la sentencia precitada, si bien  las  modificaciones  arancelarias  no  pueden  tener  como  fundamento “principal o preponderante”  los aspectos fiscales, estos últimos si pueden  influir en ellas, “dada su incidencia comercial”19.  

 

3.2. Tampoco se desconoce el principio de legalidad pues “la injerencia del Confis no  consiste  en  establecer  o  modificar  un  arancel  sino  de  estudiar  y  evaluar  el impacto  fiscal  de  las  razones  de  política  comercial  que  soportan  las modificaciones hechas en esta materia, en armonía con los principios que rigen el Estado Social de Derecho. || En el evento en que el objeto de la modificación del arancel de aduanas sea fiscal o de recaudo, el Confis  juega un papel  importante en el análisis del proyecto de ley presentado por el Gobierno al Congreso, sin que signifique  ello  que  este  consultor  esté  interfiriendo  con  el  ejercicio  de  sus funciones, con las facultades otorgadas por la Constitución y la Ley al  legislativo en la expedición de leyes.”20. 

 3.3. Por último, la norma demandada no modifica las funciones del Confis, ya que                                                              18 Folio 61 del expediente. 19 Folio 61 del expediente.  20 Folio 62 del expediente.  

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éstas  “incluyen  la  (…)  de asesorar al Gobierno en  las materias  relacionadas  con política  fiscal,  lo  cual  contempla,  como  se ha  reiterado  (…)  la  conceptualización previa para la modificación de la política arancelaria.”21 Se citan al respecto los artículos 7 y 26 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el artículo 2º del Decreto 568 de 1996 y el artículo 56 del Decreto 246 de 2004. De otra parte, el Ministerio afirma que  “el  Confis  no  es  un  órgano  separado  del  ejecutivo,  por  cuanto  hace parte integrante de él, al igual que los miembros que lo conforman, que resultan ser parte del Comité de Asuntos Aduaneros Arancelarios de Comercio Exterior  y del Consejo Superior de Comercio Exterior.”22  4. Intervención del Consejo Superior de Comercio Exterior.  

 De manera extemporánea, Juanita Borrero Parra, Secretaria del Consejo Superior de  Comercio  Exterior,  intervino  para  solicitar  a  la  Corte  que  declarara  la exequibilidad de  la  norma acusada.  En  resumen,  la  interviniente  consideró que los  “diferimientos  arancelarios”  no  pueden  ser  calificados  como  aspectos distintos  a  la  política  comercial,  sino  como  la  aplicación de  la misma.  Por  esto, cuando  se  somete  a  consideración del  Confis  un  “diferimiento arancelario"  ello no  tiene  como  efecto  que  la  política  comercial  dependa  de  consideraciones fiscales,  “sino  que  [se]  está  sujetando  las  dispensas  que  prevé  el  Acuerdo  de Cartagena  a  la  disponibilidad  de  recursos  públicos”.  De  esta  manera,  no  sería acorde  a  la  Constitución  que  el  Gobierno  sujetara  a  consideraciones  fiscales decisiones tales como la suscripción de acuerdos comerciales o el incremento de los  niveles  arancelarios,  “pero  es  muy  distinto  pretender  que  la  suspensión temporal  del  cobro  de  los  aranceles  debe  ser  independiente  y  ajena  a  la disponibilidad de recursos del Estado.” 23    V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN  

El Procurador solicita que la norma acusada sea declarada inexequible y dividió su exposición en dos partes:  

                                                             21 Folio 64 del expediente.  22 Folio 65 del expediente. 23 Folio 85 del expediente.  

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1. Primero, el Procurador se muestra en desacuerdo con el argumento esgrimido por  el  demandante  en  el  sentido  de  que  las  funciones  del  Confis  deben  estar enunciadas  en  la  Ley  Orgánica  de  Presupuesto,  o  en  su  defecto,  en  las  leyes anuales de presupuesto.  Señala que, en virtud del principio democrático, no es contrario al principio de unidad de materia que una ley distinta de las precitadas asigne funciones adicionales a dicho organismo. 24 El Procurador afirma que  

 

 

“[i]ndependientemente  que  el  literal  i)  del  artículo  17  de  la  Ley  38  de 1989,  reiterado por el numeral 5 del artículo 10 de  la Ley 179 de 1994, señale  como  funciones  del  Confis  las  demás  que  establezca  la  Ley Orgánica  de  Presupuesto,  sus  reglamentos  o  las  leyes  anuales  de presupuesto, no significa que en virtud del principio de unidad de materia no se puedan consagrar otras funciones en otras leyes. 

 

La  Ley  7ª  de  1991  tanto  en  su  título  como  en  su  contenido  es  una  ley general  o  marco  encargada  de  regular  en  su  momento  el  comercio exterior.  Allí  se  creó  el  Consejo  Superior  de  Comercio  Exterior  como órgano  asesor  del  Gobierno.  Esta  norma,  expedida  al  amparo  de  la Constitución  Política  de  1886,  permitía  sin  distinción  alguna  un  trato fiscal o de política comercial en relación con las variaciones arancelarias por parte del Gobierno. 

 

Por eso resultaba razonable y proporcionado que en dicha ley introdujera la  función  de  concepto  previo  del  Confis  para  efectos  de  analizar  la variación  de  las  tarifas  arancelarias,  sin  necesidad  de  recurrir  a  norma 

                                                             24 Al respecto, cita la sentencia C‐170 de 2001. 

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específica presupuestal para  tal efecto.  La competencia  legislativa para la  expedición  de  leyes  se  debe  analizar  de  acuerdo  con  la  norma constitucional vigente, que para el presente caso era la de 1886.” 

 

 

2. La Vista Fiscal solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión “y se conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal” contenida en la norma acusada. Esto por las siguientes razones:   2.1.  La  Constitución  de  1991  introdujo  un  cambio  en  la  manera  como  se introducían modificaciones a las tarifas de aduanas. De una parte, las variaciones que se  realicen con objetivos  fiscales deben ser  introducidas por el  legislador a través de una ley de iniciativa gubernamental. En cambio, la función de modificar las tarifas por “razones comerciales” fue asignada por la Constitución al Gobierno Nacional,  labor que debería ser desarrollada dentro de los parámetros de la Ley Marco correspondiente.  La norma acusada fue expedida bajo el régimen constitucional anterior – ante el cual  no  existía  ninguna  incoherencia,  pues  en  él  no  se  distinguía  entre  las diferentes  razones  que  podrían  llevar  a  modificar  las  tarifas  mencionadas.  Sin embargo, al confrontar  la disposición bajo análisis con  la Constitución actual, se observa  la  existencia  de  una  inconstitucionalidad  sobreviniente.  Esto,  pues  las funciones  del  Confis  son  exclusivamente de  índole  fiscal  y  presupuestal,  lo  que excluye un concepto de parte de dicho órgano en el proceso gubernamental de decisión respecto de la modificación de tarifas por razones de política comercial. En palabras del Procurador,  

 

“[E]s  claro  que  existe  una  inexequibilidad  sobreviniente  en  la  exigencia del  concepto  previo  del  Confis  frente  al mandato  de  la  Constitución  de 1991 que permite modificarla , vía ley marco, únicamente por razones de política  comercial,  los  aranceles,  tarifas  y  demás  disposiciones concernientes  al  régimen  de  aduanas.  Si  las  modificaciones  son  por 

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razones fiscales o presupuestales, se deben tramitar directamente por el Congreso  mediante  iniciativa  gubernamental,  donde  sí  ayudan  tales conceptos.”25  

 

El concepto previo referido, así no obligue, es  influyente en grado sumo en  el  aspecto  fiscal  y  presupuestal,  lo  que  va  en  contra  de  las  razones comerciales que deben incidir en este tipo de decisiones para variaciones arancelarias (…).”26 

 

 

Adicionalmente,  el  Procurador  estima  que  con  la  obligación  de  escuchar  al Ministro  de Hacienda,  la  norma  ya  prevé que  sean  tenidos  en  cuenta  aspectos diversos  de  la  política  macroeconómica  al  momento  de  decidir  sobre  las variaciones  de  las  tarifas  aduaneras.  Por  esta  razón  se  hace  innecesario  el concepto previo del Confis. 

 

 

VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 

 

1. Competencia 

 

La Corte es  competente para  conocer del  proceso de  la  referencia,  de  acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.  

 

                                                             25 Folio 104 del expediente.  26 Folio 105 del expediente.  

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2. Cuestión previa. La Corte se pronunciará de fondo únicamente respecto de la expresión  “y  se  conocerá,  previamente  el  concepto  del  Consejo  Nacional  de Política Fiscal” contenida en la disposición acusada. 

 

El demandante subraya como acusado todo el parágrafo 3º del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991, el cual dispone lo siguiente:    

Igualmente, cuando quiera que hayan de variarse las tarifas arancelarias, se  escuchará  al  Ministro  de  Hacienda  y  se  conocerá,  previamente  el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal. 

 

 

Sin embargo, todos los cargos elevados recaen exclusivamente sobre la expresión según  la  cual  el  Consejo  Superior  de  Comercio  Exterior  debe  conocer previamente el concepto del Confis. El demandante cita  las normas que regulan las  funciones de dicho organismo y con base en ello concluye que dicha norma viola los artículos 150, 151 y 338 de la Carta.  

Así,  la Corte estima que el  accionante, a pesar de haber  subrayado  la  totalidad del parágrafo 3º, sólo demandó por inconstitucional la expresión “y se conocerá, previamente  el  concepto  del  Consejo  Nacional  de  Política  Fiscal”.  Por  lo  tanto, sólo se pronunciará de fondo respecto de dicho enunciado.   

3. Problemas jurídicos.  

 

Pasa  la  Corte  a  formular  los  problemas  jurídicos  que  resolverá  en  la  presente sentencia. Cada uno de ellos corresponde a uno de los tres cargos elevados por el actor.  

 

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(i) ¿Viola el  literal c del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, según el cual  el  Gobierno  puede  modificar  las  tarifas  arancelarias  en  consideración  a “razones  de  política  comercial”,  una  norma  que  obliga  al  Consejo  Superior  de Comercio Exterior a conocer un concepto del Confis antes de decidir acerca de la variación de las tarifas referidas? Esta pregunta será resuelta en el apartado 4 de esta sentencia.  

 

(ii)  ¿Desconoce  los  artículos  150  numeral  12  y  338  de  la  Constitución, específicamente el principio de legalidad del tributo, que una norma legal ordene que el Consejo Superior de Comercio Exterior modifique  las  tarifas arancelarias sólo  después  de  haber  conocido  un  concepto  del  Confis  al  respecto?  Este problema se solucionará en el apartado 5.  

 

(iii) Por último, ¿es contrario al artículo 151 de la Constitución, que establece que las  leyes  ordinarias  no  pueden  ser  contrarias  a  las  orgánicas,  que  el  parágrafo acusado, contenido en una  ley marco, asigne al Confis  la función de conceptuar ante el Consejo Superior de Comercio Exterior acerca de la variación de las tarifas arancelarias? A este problema se dará respuesta en el apartado 6.  

 

4. Primer cargo. La expresión acusada no desconoce el literal c del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. 

 

El  demandante  y  el  Procurador  consideran  que  la  expresión  “se  conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal” viola el artículo 150 de  la  Constitución numeral  19  literal  c,  pues  obliga  al  Consejo  Superior  de Comercio  exterior  a  tener  en  cuenta  la  opinión  de  un  órgano  de  funciones eminentemente  fiscales  y  presupuestales  para  decidir  sobre  la modificación  de las  tarifas  de  los  aranceles,  la  cual  es  una  función  que  el  Gobierno  sólo  puede cumplir  con  base  en  “razones  de  política  comercial”.  Los  demás  intervinientes 

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estiman  que,  en  resumen,  la  función  en  cabeza  del  Gobierno  de modificar  las tarifas  arancelarias  “por  razones  de  política  comercial”  incluye  consideraciones fiscales,  que  son  relevantes  para  tomar  cualquier  decisión  en  el  ámbito macroeconómico. Según los intervinientes, el concepto del Confis no significa que las  decisiones  acerca  de modificaciones  de  tarifas  arancelarias  sean  adoptadas por  razones  fiscalistas,  sino  que  el  Gobierno  considera  las  distintas  variables económicas, que por su naturaleza se encuentran interrelacionadas. 

 

Para abordar el cargo se (i) hará una breve descripción del contexto normativo en el  que  se  inscribe  la  norma  demandada,  (ii)  examinará  la  jurisprudencia constitucional  relevante  para  solucionar  el  problema  y  (iii)  analizará  el  caso específico relativo al alcance de la expresión “razones de política comercial”. 

 

4.1. Contexto jurídico dentro del cual se inscribe la norma acusada. 

 

La  Ley  7ª  de  1991,  expedida  el  16  de  enero  de  1991,  contiene  las  “normas generales  a  las  cuales  debe  sujetarse  el  Gobierno  Nacional  para  regular  el comercio  exterior  del  país”27,  creó  el  Ministerio  de  Comercio  Exterior  y  el Consejo Superior de Comercio Exterior y determinó su composición y funciones. El artículo 2º de la Ley 7ª estableció los principios bajo los cuales debía regirse el Gobierno al regular el comercio internacional: 

 

 

                                                             27 El artículo 1º de dicha Ley dice: “Las disposiciones aplicables al comercio exterior se dictarán por el Gobierno Nacional conforme a las previsiones del numeral 22 del artículo 120 de la Constitución Nacional en armonía con lo dispuesto en el numeral 22 de su artículo 76 y con sujeción a las normas generales de la presente Ley. Tales reglas procurarán  otorgar  al  comercio  exterior  colombiano  la  mayor  libertad  posible  en  cuanto  lo  permitan  las condiciones de la economía.” 

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1.  Impulsar  la  internacionalización  de  la  economía  colombiana  para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo. 

2.  Promover  y  fomentar  el  comercio  exterior  de  bienes,  tecnología, servicios y en particular, las exportaciones. 

3.  Estimular  los  procesos  de  integración  y  los  acuerdos  comerciales bilaterales  y  multilaterales  que  amplíen  y  faciliten  las  transacciones externas del país. 

4.  Impulsar  la modernización y  la eficiencia de la producción local, para mejorar su competitividad internacional y satisfacer adecuadamente las necesidades del consumidor. 

5.  Procurar  una  legal  y  equitativa  competencia  a  la  producción  local  y otorgarle  una  protección  adecuada,  en  particular,  contra  las  prácticas desleales del comercio internacional. 

6.  Apoyar  y  facilitar  la  iniciativa  privada  y  la  gestión  de  los  distintos agentes económicos en las operaciones de comercio exterior. 

7. Coordinar las políticas y regulaciones en materia de comercio exterior con las políticas arancelaria, monetaria, cambiaria y fiscal. 

8.  Adoptar,  sólo  transitoriamente,  mecanismos  que  permitan  a  la economía  colombiana  superar  coyunturas externas o  internas adversas al interés comercial del país.28 

 

 

Por su parte, el Capítulo II de la Ley 7ª de 1991 se ocupa de crear y de regular el Consejo  Superior  de  Comercio  Exterior,  definido  “como  organismo  asesor  del Gobierno Nacional en todos aquellos aspectos que se relacionen con el comercio 

                                                             28 Adicionalmente, el artículo 2º dispuso que “Los anteriores principios se aplicarán con arreglo a los criterios de economía,  celeridad,  eficacia,  imparcialidad,  publicidad  y  contradicción  que  orientan  las  actuaciones administrativas.” 

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exterior del país” y el cual está integrado por el Presidente de la República, varios ministros  del  despacho  y  el  Gerente  General  del  Banco  de  la  República  entre otros.29  El  artículo  14  de  la  Ley  estable  que  las  funciones  del  mencionado Consejo  incluyen, según el numeral 2º “fijar”  las tarifas arancelarias”30. En este 

                                                             29  El  artículo  12  de  la  Ley  7ª  de  1991  dice:  “Créase  el  Consejo  Superior  de  Comercio  Exterior,  como 

organismo asesor del Gobierno Nacional en todos aquellos aspectos que se relacionen con el comercio exterior  del  país.  ||  El  Consejo  Superior  de  Comercio  Exterior  estará  integrado  por  los  siguientes miembros:  ||  ‐El  Presidente  de  la  República  de  Colombia,  quien  lo  presidirá.  ||  ‐El  Ministro  de 

Desarrollo Económico. || ‐El Ministro de Comercio Exterior. || ‐El Ministro de Relaciones Exteriores. || ‐El Ministro  de  Hacienda  y  Crédito  Público.  ||  ‐El Ministro  de  Agricultura.  ||  ‐El Ministro  de Minas  y Energía. ||  ‐El  Jefe del Departamento Nacional de Planeación. ||  ‐El Gerente General del Banco de  la 

República.  ||  ‐El  Presidente  del  Banco  de  Comercio  Exterior  de  Colombia,  el  Director  General  de Aduanas y los Asesores del Consejo Superior, tendrán derecho a voz sin voto. || Parágrafo. En ausencia del Presidente de la República, el Consejo Superior de Comercio Exterior será presidido por el Ministro 

de Comercio Exterior. || Los miembros restantes del Consejo Superior podrán delegar su representación solamente  en  los  viceministros.  A  las  sesiones  del  mismo  podrán  asistir,  con  voz  pero  sin  voto,  los funcionarios públicos que el Consejo Superior de Comercio Exterior considere conveniente invitar para 

la mejor  ilustración de  los diferentes  temas en  los  cuales él mismo deba  tomar decisiones  y  formular recomendaciones. || Los documentos que sirvan de base para  las deliberaciones del Consejo Superior 

de Comercio Exterior deberán ser elaborados y presentados por sus asesores a solicitud de cualquiera de sus miembros y por intermedio del Ministro de Comercio Exterior.” Así mismo, el artículo 13 señala: “Los  asesores  del  Consejo  Superior  de  Comercio  Exterior  en  número  de  dos  (2)  serán  de  libre 

nombramiento  y  remoción  por  el  Gobierno  Nacional.  ||  Su  designación  recaerá  en  personas  de reconocidas calidades y experiencia en materia económica, en especial en comercio internacional y en integración  económica.  Sus  funciones  serán  las  de  prestar  asesoría  en  forma  permanente  al  Consejo 

Superior de Comercio Exterior y recibirán el soporte necesario del Ministerio de Comercio Exterior. || El Secretario del Consejo Superior de Comercio Exterior será designado por dicho consejo, a iniciativa del Ministro de Comercio Exterior.” 

30 Las funciones del Consejo son, en virtud del artículo 14, las siguientes: “1. Recomendar al Gobierno 

Nacional  la  política  general  y  sectorial  de  comercio  exterior  de  bienes,  tecnología  y  servicios,  en concordancia con los planes y programas de desarrollo del país. || 2. Fijar las tarifas arancelarias. || 3. Asesorar  al  Gobierno  Nacional  en  las  decisiones  que  éste  debe  adoptar  en  todos  los  organismos 

internacionales encargados de asuntos de comercio exterior. || 4. Emitir concepto sobre la celebración de  tratados  o  convenios  internacionales  de  comercio,  bilaterales  o  multilaterales  y  recomendar  al Gobierno Nacional  la  participación  o  no  del  país  en  los mismos.  ||  5.  Instruir  a  las  delegaciones  que 

representen a Colombia en  las negociaciones  internacionales de comercio. || 6. Proponer al Gobierno nacional  la  aplicación  de  tratamientos  preferenciales  acordados  en  forma  bilateral  o  multilateral,  en particular  cuando  se  sujeten  al  otorgamiento  de  reciprocidad  entre  las  partes.  ||  7.  Determinar  los 

trámites y requisitos que deban cumplir las importaciones de bienes, tecnología y servicios, sin perjuicio 

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sentido, el parágrafo 3º de dicho artículo, cuya expresión demandada se subraya, dispuso  que  “cuando  quiera  que  hayan  de  variarse  las  tarifas  arancelarias,  se escuchará  al Ministro  de  Hacienda  y  se  conocerá,  previamente  el  concepto  del Consejo Nacional de Política Fiscal.”31 

                                                                                                                                                                                                    de  las  funciones  que  en materia  de  inversión  de  capitales  colombianos  en  el  exterior  y  de  capitales extranjeros en el país competen al Consejo de Política Económica y Social, Conpes, o las demás que las 

mismas  materias  estén  específicamente  asignadas  a  otras  dependencias  del  Estado.  ||  8.  Sugerir  al Gobierno Nacional el manejo de los instrumentos de promoción y fomento de las exportaciones acorde con  la  política  de  zonas  francas,  los  sistemas  especiales  de  importación‐exportación,  los  fondos  de 

estabilización  de  productos  básicos  y  la  orientación  de  las  oficinas  comerciales  en  el  exterior,  sin perjuicio de lo relacionado con otros mecanismos de promoción de exportaciones. || 9. Recomendar al Gobierno  Nacional,  para  su  fijación,  los  niveles  del  Certificado  de  Reembolso  Tributario,  CERT,  por 

producto  y mercado  de  destino.  ||  10.  Examinar  y  recomendar  al  Gobierno Nacional  la  adopción  de normas  para  proteger  la  producción  nacional  contra  las  prácticas  desleales  y  restrictivas  de  comercio internacional.  ||  11.  Analizar,  evaluar  y  recomendar  al  Gobierno  Nacional  la  expedición  de  medidas 

específicas y la realización de proyectos encaminados a facilitar el transporte nacional e internacional y el tránsito de pasajeros y de mercancías de exportación e importación, teniendo en cuenta las normas sobre reserva de carga a  las cuales deban sujetarse  las empresas de transporte  internacional de carga 

que operen en el país. || 12. Expedir las normas relativas a la organización y manejo de los registros que sean necesarios establecer en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos que haya lugar y las sanciones que sean imponibles por la violación de 

tales normas.  ||  13. Reglamentar  las  actividades de  comercio  exterior  que  realicen  las  sociedades de comercialización  internacional  de  que  trata  la  Ley  67  de  1979  y  las  normas  que  la  modifiquen  o 

sustituyan. || 14. Expedir su propio reglamento. || 15. Las demás funciones que le asignan a la junta de 

comercio  exterior  los  Decretos  444  y  688  de  1967,  o  las  normas  que  los  sustituyen  y  demás disposiciones vigentes sobre la materia, así como las que se determinen en desarrollo de la ley marco de comercio exterior.” (Subraya fuera de texto) 

31 A su vez, el artículo 27 del Decreto reglamentario 2553 de 1999 (por el cual se modifica la estructura 

del Ministerio  de  Comercio  Exterior  y  se  dictan  otras  disposiciones)  estableció  lo  siguiente:  “Consejo Superior  de  Comercio  Exterior.  El  Consejo  Superior  de  Comercio  Exterior  es  un  organismo  asesor  del Gobierno  Nacional  en  todos  aquellos  aspectos  que  se  relacionen  con  el  comercio  exterior  y  la 

competitividad de las empresas del país. || Son funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior: || 1.  Recomendar  al  Gobierno  Nacional  la  política  general  y  sectorial  de  comercio  exterior  de  bienes, tecnología  y  servicios,  de  inversión  extranjera  y  de  competitividad  en  concordancia  con  los  planes  y 

programas  de  desarrollo  del  país.  ||  2.  Recomendar  los  lineamientos  de  las  políticas  arancelaria, aduanera,  de  valoración,  de  los  regímenes  aduaneros  y  de  los  procedimientos  de  importación  y exportación.  ||  3.  Asesorar  al  Gobierno  Nacional  en  las  decisiones  que  éste  debe  adoptar  en  los 

organismos  internacionales  encargados  de  asuntos  de  comercio  internacional.  ||  4.  Emitir  concepto, 

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En este punto, la Corte advierte lo siguiente respecto de la norma acusada: 

 

(i)  El  enunciado  subrayado  del  parágrafo  3º  indica  que  el  Consejo  Superior  de Comercio  Exterior  debe  “conocer”  el  concepto  previo  del  Confis,  de  lo  cual  se excluye  que  el  legislador  haya  optado  por  darle  un  carácter  obligatorio  a  la opinión de este organismo acerca de la modificación de las tarifas. Por lo tanto, el concepto  del  Confis  es  sólo  uno  de  varios  elementos  de  juicio  al  alcance  del Consejo Superior de Comercio Exterior. 

 

(ii) La norma acusada tampoco exige que dicho Consejo “considere” el concepto del Confis ni que le otorgue un valor determinado. Una vez conocido el concepto del Confis,  el Consejo ejerce  sus  funciones  con plena autonomía  respecto de  la variación de las tarifas arancelarias. 

 

                                                                                                                                                                                                    previa  consulta  al  Ministerio  de  Relaciones  Exteriores,  sobre  la  celebración  de  tratados  o  acuerdos internacionales  de  comercio,  bilaterales  o  multilaterales  y  recomendar  al  Gobierno  Nacional  la participación  o  no  del  país  en  los  mismos.  ||  5.  Formular  directrices  para  las  negociaciones 

internacionales de comercio. || 6. Sugerir al Gobierno Nacional  la política aplicable a  los  instrumentos de  promoción  y  fomento  de  las  exportaciones.  ||  7.  Examinar  y  recomendar  al  Gobierno Nacional  la adopción  de  normas  generales  sobre  prácticas  desleales  y  restrictivas  de  comercio  internacional  y 

salvaguardias.  ||  8.  Emitir  concepto  sobre  la  adopción  de  medidas  de  salvaguardia  arancelaria  y cuantitativa.  ||  9.  Analizar,  evaluar  y  recomendar  al  Gobierno  Nacional  medidas  y  proyectos encaminados  a  facilitar  el  comercio  y  el  transporte  nacional  e  internacional  de  pasajeros  y  de 

mercancías de exportación e importación. || 10. Expedir las directrices para la organización y manejo de los registros de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir y las sanciones que sean  imponibles por  la violación de  tales normas. ||   11. Expedir  su propio  reglamento. || Parágrafo. 

Cuando las modificaciones a las tarifas arancelarias conlleven un costo fiscal, se conocerá previamente el concepto del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis.” Subraya fuera de texto.  

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(iii) Por último, la Corte subraya que la disposición bajo análisis únicamente hace referencia  al  proceso  decisorio  mediante  el  cual  se  modifican  las  tarifas arancelarias  

 

Ahora  bien,  el  artículo  150  numeral  19  literal  c  de  la  Constitución  establece  lo siguiente:  

 

 

Artículo  150.  Corresponde  al  Congreso  hacer  las  leyes.  Por  medio  de ellas  ejerce  las  siguientes  funciones:  (…)  ||  19.  Dictar  las  normas generales,  y  señalar  en  ellas  los  objetivos  y  criterios  a  los  cuales  debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) || c) Modificar, por razones  de  política  comercial,  los  aranceles,  tarifas  y  demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; (…). 

 

 

A su vez, el numeral 25 del artículo 189 superior señala: 

 

 

Artículo  189.  Corresponde  al  Presidente  de  la  República  como  Jefe  de Estado,  Jefe  del  Gobierno  y  Suprema  Autoridad  Administrativa:  (…)  || 25.  25.  Organizar  el  Crédito  Público;  reconocer  la  deuda  nacional  y arreglar  su  servicio;  modificar  los  aranceles,  tarifas  y  demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer  la  intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora  y  cualquier  otra  relacionada  con  el  manejo, 

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aprovechamiento  e  inversión  de  recursos  provenientes  del  ahorro  de terceros de acuerdo con la ley.32 

 

 

Según  estas  disposiciones  constitucionales,  el  Gobierno  puede  modificar  los aranceles  bajo  dos  condiciones:  (i)  que  se  siga  lo  dispuesto  en  la  Ley Marco  al respecto,  y  (ii)  que  las  razones  de  dicha  decisión  sean  atinentes  a  la  política comercial.  La  Corte  advierte  que  esta  disposición  constitucional  únicamente  se refiere  a  las  “razones”  por  las  cuales  el  Gobierno  adopta  una  modificación tarifaria, y no hace alusión a  los diferentes documentos o estudios que pueden ser conocidos durante el proceso para llegar a la respectiva decisión con miras a disponer de elementos de juicio adecuados, pertinentes y suficientes para ejercer sus funciones. 

 

Ahora bien, el accionante y el Procurador opinan que el parágrafo 3º del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991, y la norma superior precitada son incompatibles, pues la disposición  constitucional  impide  que  al  momento  de  decidir  acerca  de  la modificación de la tarifa arancelaria, el Gobierno tenga en cuenta razones que no sean  de  “política  comercial”.  Por  lo  tanto,  el  problema  a  resolver  radica  en determinar si el concepto del Confis puede ser considerado como un criterio de decisión que sea compatible con las razones de política comercial. La Corte pasa a resumir  la  jurisprudencia  que  interpreta  el  literal  c  mencionado,  y específicamente la expresión “razones de política comercial”. 

 

4.2. La jurisprudencia constitucional permite que las razones de política comercial abarquen  aspectos  adicionales  a  los  exclusivamente  atinentes  al  intercambio internacional de bienes y servicios. 

                                                             32 Subraya fuera de texto. 

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El alcance de la expresión “razones de política comercial” contenida en el literal c del numeral 19 del  artículo 150 de  la Constitución ya ha  sido delimitado por  la Corte  Constitucional.  En  efecto,  mediante  sentencia  C‐510  de  199233  la  Corte declaró inexequible el Decreto 2183 de 1991 por medio del cual el Presidente, en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, modificó el régimen de  saneamiento  aduanero.  La  Corte  consideró  que  el  Gobierno  no  tenía competencia  para  regular  una  materia  de  naturaleza  impositiva  tal  como  el régimen de saneamiento aduanero a través de un decreto ley expedido en virtud de  facultades  extraordinarias.  Ahora  bien,  los  fundamentos  del  demandante radicaban en que el Decreto acusado era de naturaleza reglamentaria por haber sido expedido en virtud del literal c numeral 19 del artículo 150 superior. Por ello, esta  Corporación  consideró  necesario  diferenciar  la  materia  del  saneamiento aduanero –regulada en el Decreto declarado inexequible, con la modificación del régimen  de  aduanas  por  razones  de  política  comercial  ‐  artículo  150  de  la Constitución ‐. 

 

En este orden de ideas,  la Corte Constitucional definió  la potestad del Gobierno en  materia  de  modificación  de  tarifas  de  aranceles  a  partir  de  los  siguientes criterios: 

 

Primero, estableció que una de las características de las materias que el Gobierno puede regular dentro de los postulados de las leyes marcos es: “que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, si carece de cierto grado de flexibilidad.” 

 

                                                             33 MP Eduardo Cifuentes Muñoz; AC Fabio Morón Díaz. 

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Segundo,  al  referirse  acerca  del  literal  c  del  numeral  19  del  artículo  150 precitado, la Corte afirmó:  

 

 

“El  actual  texto  del  artículo  150‐19‐c,  difiere  del  anterior  texto  de  la Constitución (artículo 76‐22) en cuanto supedita expresamente a razones de política comercial las modificaciones que el Gobierno, de conformidad con las pautas generales de la ley marco respectiva, puede introducir en los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. La restricción a  la competencia gubernamental,  inexistente en el  régimen  anterior,  se  encuentra  suficientemente  explicada  en  los antecedentes de su establecimiento, como se demostrará a continuación. Si bien la exposición de los Constituyentes se refiere a las diferentes leyes marco,  las  alusiones  más  precisas  se  formulan  respecto  de  las  que  se ocupan  del  tema  aduanero.  En  esta  precisa materia  se  advierte  que  el contorno  de  la  competencia  del  Gobierno  no  puede,  en  ningún  caso, trascender  de  lo  puramente  administrativo,  debiéndose  impedir  que  se ingrese  en  la  órbita  de  lo  político  y  "de  las  cuestiones  de  fondo  y fundamentales"  que  por  afectar  los  intereses  de  la  Nación  en  su conjunto,  corresponde  al  Congreso  tratarlas  y  regularlas.  (cfr  Ponencia sobre la Función Legislativa, ib p. 4).” 

 

 

Al  analizar  distintas  intervenciones  ante  la  Asamblea  Constituyente  la Corporación concluyó que las funciones de regulación gubernativa en materia de aranceles  aduaneros  no  le  permitían  “arrogarse  funciones  reservadas  por  la 

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Constitución  a  otras  ramas  del  poder  como  por  ejemplo  utilizando  algunos instrumentos de política comercial con finalidades impositivas (…)”.34 

 

Tercero, la Corte destacó la doble naturaleza del arancel de aduanas. Al respecto, dijo: 

 

 

“Los autores coinciden en destacar el doble carácter o  función de estos impuestos:  fiscal  (instrumento  de  recaudo  público)  y  económico (instrumento  de  desarrollo  y  estabilidad  económicas).  Estos  dos elementos normalmente van unidos y dependiendo de la época histórica 

                                                             34 La Corte citó los siguiente apartes de intervenciones en la Asamblea Constituyente: "...Pensamos que el Jefe del Estado en ejercicio de lo preceptuado debería limitarse a complementar los ordenamientos de la ley marco aprobada por el Congreso y abstenerse de ensanchar el fondo de horizontes. Lo anterior en razón  de  que  al  desarrollar  las  pautas  generales  debe  guardar  la  debida  correlación    con  la  función puramente administrativa que le asigna el artículo 120 numeral 22. Y a ello se debería atener el Ejecutivo para  evitar  entrar  en pugna  con  los  principios  jerárquicos del  orden  superior.  Sin  embargo,  la  práctica muestra que, en algunos casos, por la vía reglamentaria se han establecido cargas para el Estado o se han asumido obligaciones que afectan directa o  indirectamente  su patrimonio y, en  consecuencia el de  los particulares. || " Por ejemplo, respecto del tema de los aranceles y las tarifas cabría hilvanar reflexiones de diversa naturaleza. A la luz de la técnica fiscal se trata de contribuciones que exclusivamente compete establecer a los órganos de representación ciudadana. Hunden sus raíces en el principio universalmente reconocido y acatado de que no hay impuesto sin representación (...) || " De manera que en el desarrollo de la norma constitucional se ha ido mucho más lejos que lo previsto y de la filosofía que la inspira (...) Sin  ir más  lejos nos  limitamos a citar  la Ley 07 de este año por  la cual se dictan normas generales a  las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país (...) Pero al recorrer su articulado se observa que se habilita al Ejecutivo para establecer los aranceles, sobretasas aplicables a las importaciones y subsidios. Y, también al amparo y dentro del contexto de una ley marco se reviste al Presidente  de  la  República  de  facultades  extraordinarias  (...)"La  rama  legislativa  al mismo  tiempo  que impulsa y otorga una cierta  libertad a  la acción del Estado, orienta y guía al Ejecutivo en su  función de regulación (el informe se refiere a las leyes cuadro). Pero, sin que esa habilitación lo autorice a arrogarse funciones reservadas por  la Constitución a otras  ramas del poder como por ejemplo utilizando algunos instrumentos  de  política  comercial  con  finalidades  impositivas,  o  con  objetivos  de  política macroeconómica,  tales  como  el  control  de  la  inflación  (...)  Así  se  desprende  de  la  sustancia  de  las materias  asignadas  a  dicha  técnica,  las  cuales  involucran  intereses  fundamentales  de  la  nación,  en  su conjunto"(Ponencia  sobre  la  Función  Legislativa,  Gaceta  Constitucional  No.    51, martes  16  de  abril  de 1991, pág. 7). 

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uno  ha  prevalecido  sobre  el  otro.  Por  el  aspecto  fiscal  el  impuesto  de aduanas  provee  ingresos  fiscales  al  Estado  y  obra  en  su  exclusivo beneficio.  Por  el  aspecto  económico,  el  impuesto  de  aduanas,  no  se utiliza como fuente de exacción fiscal sino como instrumento de políticas orientadas  a  favorecer  la  producción  nacional  (gracias  a  su  capacidad para discriminar mediante la manipulación de la tarifa y el régimen entre la  producción  nacional  y  la  extranjera)  y  promover  la  estabilidad económica (el aumento o disminución de los aranceles,  la contracción o ampliación  de  las  importaciones,  pueden  afectar  el  nivel  general  de precios y los movimientos de la oferta y la demanda).” 

 

 

A  su  vez,  respecto  del  contenido  de  la  expresión  “política  comercial”  la  Corte señaló: 

 

 

“[L]a existencia de razones de política comercial, obligan (…) a excluir la posibilidad de que a través de los decretos que desarrollen la  ley marco respectiva  se  puedan  alcanzar  finalidades  de  orden  fiscal  reivindicadas en favor del Congreso en virtud de la mencionada restricción. Si a través del arancel de aduanas, ya se trate de su establecimiento o modificación, se busca de manera primera y principal un objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para el Estado, ello sólo se podrá hacer por ley y en ejercicio de la competencia tributaria del Congreso (CP artículo 150‐12). La ley marco en esta materia debe necesariamente circunscribirse a dictar las normas generales,  y  señalar  en  ellas  los  objetivos  y  criterios  a  los  cuales  debe sujetarse el Gobierno para modificar  ‐ no  regular originariamente dado que  el  presupuesto  de  la  facultad  de  "modificación"  es  su  previo establecimiento  legal  ‐  por  razones  de  política  comercial  los  aranceles, tarifas  y  demás  disposiciones  concernientes  al  régimen  de  aduanas. 

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Correlativamente,  el  ámbito  del  decreto  se  mueve  en  el  marco  del régimen de  aduanas  ‐ de origen  legal  ‐  para  cuya modificación queda habilitado el Gobierno siempre que sea necesario hacerlo por razones de política comercial. 

(…) 

“La Constitución al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que  las  desarrollen,  en  lo  tocante  a  la modificación  del  régimen  de  los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, cuando utiliza  la expresión "por razones de política comercial" está  limitando el campo de esta técnica normativa a los aspectos económicos del arancel de  aduanas  y  está  consecuentemente  excluyendo  que  mediante  la misma,  de manera  principal  o  preponderante,  se  adelante  una  política fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe. A este respecto la Ley 6ª de 1971,  ilustra  correctamente  el  sentido  y  alcance  que  puede  tener  la competencia que se ofrece al Gobierno en desarrollo de la ley marco. La citada  ley  luego de  fijar  las  normas  generales  conforme a  las  cuales  el Gobierno  puede  actualizar  la  nomenclatura,  reestructurar  los desdoblamientos  de  las  posiciones  de  la  misma,  adecuar  los procedimientos  de  valoración  de  las  mercancías,  restringir  o  derogar exenciones de derechos, advierte que las variaciones de la tarifa, tendrán los siguientes objetivos: 

 

“‐ Estimular el crecimiento económico del país. 

‐ Otorgar una razonable y adecuada protección a la industria nacional. 

‐ Regular  las  importaciones con miras al adecuado aprovechamiento de las disponibilidades de divisas. 

‐ Promover la sustitución de las importaciones. 

‐ Promover las inversiones. 

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‐ Servir de  instrumento de control en  la política de precios  internos que adelante  el  Gobierno  en  defensa  del  consumidor  y  velar  por  el mejoramiento de la posición competitiva de los productos colombianos. 

‐  Atender  las  obligaciones  del  país  contempladas  en  los  tratados  y convenios  internacionales,  especialmente  las  relativas  a  los  programas de integración económica.”35 

 

 

De  los  párrafos  citados  se  puede  concluir  que  la  Constitución,  al  limitar  los objetivos  por  los  cuales  el  Gobierno  puede  modificar  las  tarifas  arancelarias  a aquellos de política comercial (i) prohibe que estas medidas, al no ser adoptadas por  el  Congreso,  estén  determinadas  por  “finalidades  impositivas”,  tengan  un “carácter  fiscal”,  es  decir,  que  se  utilicen  como  “fuente  de  exacción  fiscal”  y persigan  de manera  “primera,  principal  [o]  preponderante”  objetivos  de  orden fiscal, en especial el “recaudo de ingresos para el Estado”; y en sentido contrario, (ii)  permite  que  dichas  medidas  consulten  diversos  objetivos  de  carácter económico  relacionados  de  alguna manera  directa  o  indirecta  con  el  comercio exterior  tales  como  “favorecer  la  producción  nacional  [,]  promover  la estabilidad económica [a través del] aumento o disminución de los aranceles, la contracción  o  ampliación  de  las  importaciones  [que]  pueden  afectar  el  nivel general de precios y  los movimientos de  la oferta y  la demanda”, estimular el crecimiento económico, proteger  la  industria nacional, promover  la  inversión, 

                                                             35 Este precedente ha sido reiterado en varias ocasiones. por ejemplo, En la sentencia C‐1111 de 2000 (MP José Gregorio Hernández Galindo),  la Corte declaró exequible el artículo 1 de  la Ley 6 de 1991, el 

cual establecía algunas reglas a las cuales debía ceñirse el Gobierno para efecto de modificar el arancel de aduanas.  En dicha ocasión, el demandante manifestó que  la norma acusada violaba el  literal  c del numeral 19 del artículo 150 superior, pues las reglas dispuestas en ella omitían limitar la capacidad del 

Presidente  de modificar  los  aranceles  a  las  razones  de  política  comercial.  La  Corte  reiteró  la  doctrina jurisprudencial iniciada en por la sentencia C‐510 de 1992. 

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controlar  los  precios  domésticos,  defender  a  los  consumidores  e  incentivar  la competitividad de los productos nacionales.36 

 

De acuerdo a estos criterios de interpretación del artículo 150 numeral 19 literal c de la Constitución, pasa la Corte a determinar si se ajusta a ellos el parágrafo 3º del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991, al exigir que previa la decisión de modificar las tarifas arancelarias se conozca un concepto del Confis al respecto. 

 

4.3.  Caso  concreto.  Las  razones  de  política  comercial  han  de  ser  las preponderantes al decidir sobre la modificación de la tarifa de un arancel lo cual no impide que se conozcan los aspectos fiscales que puedan ser abordados en los conceptos del Confis. 

 

La Corte analizará si  la previsión de un concepto previo del Confis acerca de  las modificaciones de las tarifas arancelarias se ajusta a las reglas establecidas por la Corte Constitucional al interpretar el literal c precitado. Para ello, (i) se resumirán las funciones del Confis, y (ii) se determinará si existe un vínculo entre ellas y las razones  de  política  comercial  por  las  cuales  el  Gobierno  puede  modificar  las tarifas arancelarias. 

 

4.3.1. Las funciones y características principales del Consejo Nacional de Política Fiscal – Confis están descritas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996, en adelante EODP). Según el artículo 25 del EODP, el Confis “será el 

                                                             36 Como los objetivos fijados en las leyes de comercio exterior no han sido demandados en este proceso, la Corte no se pronunciará sobre ellos. 

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rector de la Política Fiscal y coordinará el Sistema Presupuestal.”37 Por su parte, el artículo 2638 enumera las funciones del Consejo, las cuales son las siguientes: 

 

 

1.  Aprobar,  modificar  y  evaluar  el  Plan  Financiero  del  Sector  Público, previa su presentación al CONPES y ordenar las medidas para su estricto cumplimiento. 

 

2.  Analizar  y  conceptuar  sobre  las  implicaciones  fiscales  del  Plan Operativo Anual de Inversiones previa presentación al CONPES. 

 

3.  Determinar  las  metas  financieras  para  la  elaboración  del  Programa Anual Mensualizado de Caja del Sector Público. 

 

4.  Aprobar  y  modificar,  mediante  resolución,  los  presupuestos  de ingresos y gastos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, previa consulta con el Ministerio respectivo. 

                                                             37  La  totalidad  del  artículo  25  dice:  “Artículo  25.  Naturaleza  y  Composición  del  Consejo  Superior  de 

Política Fiscal. El Confis estará adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, será el rector de la Política  Fiscal  y  coordinará  el  Sistema  Presupuestal. || El  Confis  estará  integrado  por  el  Ministro  de 

Hacienda  y  Crédito  Público  quien  lo  presidirá,  el  Director  del  Departamento  Administrativo  de Planeación Nacional, el Consejero Económico de la Presidencia de la República o quien haga sus veces, los  Viceministros  de  Hacienda,  los  Directores  Generales  de  Presupuesto  Nacional,  Crédito  Público, 

Impuestos y Aduanas, y del Tesoro (Ley 38 de 1989, art. 18, Ley 179 de 1994, art. 11).” 

38 Adicionalmente,  la  disposición  citada  dice:  “El  Gobierno Nacional  reglamentará  los  aspectos  necesarios  para desarrollar  estas  funciones  y  lo  relacionado  con  su  funcionamiento.  En  todo  caso,  estas  funciones  podrán  ser delegadas.  La Dirección General del Presupuesto Nacional ejercerá  las  funciones de Secretaría Ejecutiva de este Consejo (Ley 38 de 1989, art. 17, Ley 179 de 1994, art. 10).” 

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5.  Las  demás  que  establezca  la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto,  sus reglamentos o las Leyes Anuales de Presupuesto.39 

                                                             39 Por su parte, el Decreto reglamentario 411 de 1996 (por el cual se reglamenta la ley normativa del Presupuesto  General  de  la  Nación  en  lo  referente  al  Consejo  Superior  de  Política  Fiscal  ‐  Confis) establece  en  su  artículo  1º  que  dicho  Consejo  es  “el  organismo  responsable  de  la  dirección, 

coordinación  y  seguimiento  del  Sistema  Presupuestal”.  Por  su  parte  el  artículo  2º  dispone  que  los objetivos  del  Confis  son:  “a)  Desarrollar  las  medidas  de  carácter  fiscal  necesarias  para  asegurar,  en concordancia  con  los  planes  y  programas  y  la  política  macroeconómica,  el  cumplimiento  de  las 

prioridades y metas establecidas por el Gobierno en materia de ingresos y gastos públicos; || b) Hacer compatible  con  la  política  fiscal,  la  programación  presupuestal  y  financiera  de  los  organismos  y entidades  que  conforman  el  Presupuesto  General  de  la  Nación,  de  las  empresas  industriales  y 

comerciales  del  Estado,  de  las  sociedades  de  economía mixta  que  se  rijan  por  el  régimen  de  dichas empresas  y de  las entidades privadas que administren  fondos públicos del orden nacional,  en  lo que respecta a la utilización de estos fondos; || c) Evaluar la gestión de los organismos y entidades a que se 

refiere el literal anterior, con el fin de lograr una eficaz y eficiente utilización de los recursos públicos.” Por último, el artículo 3º enuncia  las  funciones del Confis de  la siguiente manera: “a) Emitir concepto sobre  el  proyecto  de  Plan  Financiero  del  Sector  Público,  antes  de  remitirlo  al  Consejo  Nacional  de 

Política  Económica  y  Social,  CONPES,  para  su  estudio  y  aprobación;  ||  b)  Aprobar  los  planes  de desempeño que acuerden sus asesores con las entidades descentralizadas, con el fin de garantizar  los 

objetivos consagrados en los literales b) y c) del artículo anterior. || Para el efecto, el Consejo Superior de  Política  Fiscal,  Confis,  constituirá  Comités  de  Planes  de  Desempeño  en  los  cuales  participará  el Ministro o Jefe de Departamento Administrativo titular de la cartera a la cual se encuentren adscritas o 

vinculadas las entidades descentralizadas objeto de cada plan; || c) Determinar aquellos proyectos de inversión  que  adelanten  las  empresas  industriales  y  comerciales  del  Estado,  cuyo  seguimiento  deba hacer  el  Banco  de  Proyectos  de  Inversión Nacional  del  Departamento Nacional  de  Planeación,  como 

requisito  para  conceptuar  sobre  sus  presupuestos.  Para  este  propósito,  las  entidades  deberán suministrar  al  Banco de Proyectos de  Inversión Nacional,  toda  la  información que éste  requiera para hacer  dicho  seguimiento;  ||  d)  Evaluar  la  ejecución  del  Plan  Financiero  del  Sector  Público  y  del 

Presupuesto General de  la Nación con base en  los estudios que efectúen el Ministerio de Hacienda y Crédito  Público  y  el  Departamento  Nacional  de  Planeación  y  ordenar  los  correctivos  del  caso;  ||  e) Determinar  las  entidades  a  que  se  refiere  el  literal  d)  del  artículo  17  del  Estatuto  Orgánico  del 

Presupuesto General de la Nación, así como establecer las fechas y el nivel de desagregación con el cual deben  presentar  sus  proyectos  de  presupuesto;  ||  f)  Verificar  la  compatibilidad  y  coherencia  de  los presupuestos presentados por las entidades de que trata el literal anterior, con el Plan Financiero  y, en 

caso  de  no  ajustarse,  devolverlos  para  que  se  efectúen  las  correcciones  del  caso;  ||  g)  Aprobar metodologías  que  permitan  el  análisis  de  la  eficiencia  en  la  gestión  pública;  ||  h)  Emitir  concepto favorable sobre la cuantía y oportunidad de las emisiones de títulos del Gobierno o de tesorería de que 

trata el artículo 81 de  la  Ley 38 de 1989; ||  i) Autorizar  los contratos que comprometan más de una 

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Estas  normas  asignan  al  Confis  funciones  encaminadas  a  coordinar  la  política fiscal  y  el  sistema  presupuestal.  Esto  incluye  labores  tan  diversas  como  la evaluación de los planes financieros del sector público y del presupuesto general de  la  Nación,  la  aprobación  de  metodologías  de  análisis  de  la  eficiencia  de  la gestión pública,  la aprobación y modificación de  los presupuestos de  ingresos y gastos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta y la determinación de las metas financieras del Programa Anual Mensualizado de Caja del Sector Público. 

 

4.3.2. Las razones de política comercial en que ha de fundarse el Gobierno para decidir acerca de la variación de tarifas arancelarias no implican una prohibición de que se reciba información sobre otros aspectos económicos como los fiscales, que  guarden  relación  con  el  significado  y  las  consecuencias  de  la  decisión  a tomar,  habida  cuenta  de  que  la  política  de  comercio  internacional  se  inscribe dentro de la política económica general. Esto, por las siguientes razones: 

 

4.3.2.1.  Como  se  señaló  en  el  apartado  4.2.  de  esta  sentencia,  la  Corte  definió que  dentro  de  las  razones  de  política  comercial  estaban  incluidos  temas relacionadas  con  la  política  económica  en  general,  tales  como  “lograr  un  ritmo creciente  y  sostenido  de  desarrollo”,  “apoyar  y  facilitar  la  iniciativa  privada”, “otorgarle..una  protección  adecuada  a  la  producción  nacional”  y  “coordinar  las políticas  …  en  materia  de  comercio  con  las  políticas  arancelaria,  cambiaria, monetaria y fiscal”. De otro lado, también se advirtió que era contrario al artículo 150 numeral 19  literal c de  la Constitución que  las razones de  la variación de  la tarifa arancelaria fueran “principal” o “preponderantemente” fiscales, en especial de “recaudo de ingresos para el Estado”. 

                                                                                                                                                                                                    vigencia  fiscal ||  j) Dictar su propio reglamento y  fijar  la remuneración de  los asesores y del personal que requiera para su cabal funcionamiento.” 

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El análisis acerca de los efectos de los aranceles en una economía resulta de una ponderación del impacto positivo o negativo del arancel sobre diversos sectores, tales  como  los  consumidores,  los  productores,  la  actividad  específica eventualmente  protegida  y  las  finanzas  estatales,  sin  perjuicio  de  los  tratados internacionales  sobre  la  materia  ratificados  por  Colombia.  A  lo  anterior  en ocasiones  se  añaden  variables  no  económicas,  pero  que  pueden  resultar importantes para  los  sectores mencionados,  como por ejemplo el  valor  cultural de  la producción de un determinado bien o servicio.40 De esta manera, para  la decisión de modificar las tarifas arancelarias resultan relevantes una multiplicidad de  factores  y  elementos  de  juicio  de  los  que  se  derivan  implicaciones  no  sólo sobre la economía en general sino sobre otros aspectos de la vida nacional. 

 

4.3.2.2. De otra parte, la Corte tiene de presente que las variables de la economía están interrelacionadas, por lo que no es correcto referirse a la política comercial pretendiendo que este es un tema autónomo e impermeable a otros  fenómenos que en términos abstractos pertenecen a otros campos, tales como la economía fiscal o las políticas industriales o agrarias.41  

                                                             40 Peter H. Lindert, Economía Internacional, Editorial Ariel S.A. Barcelona, 1994, capítulos 6 y 7.  41 La Corte ya ha puesto de presente que las variables económicas están interrelacionadas y que no es 

posible diferenciar  completamente entre  las distintas materias que  incluye  la política económica. Por ejemplo, en  la sentencia C‐489 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero),  la Corte estableció que  la función  del  Banco  de  la  República  de  velar  por  el  mantenimiento  de  la  capacidad  adquisitiva  de  la 

moneda, no  le permitía a dicho organismo desconocer “los objetivos de desarrollo económico y social previstos por  la Carta”. La Corte, consideró que “la alta  interrelación de  los sistemas económicos, que explica  que  el  manejo  de  una  variable  económica  puede  afectar  sensiblemente  a  otras,  de  manera 

negativa  o  positiva.  Así,  las  decisiones monetarias,  que  corresponden  al  Banco,  pueden  tener  efectos muy  importantes  sobre el  empleo  y  el  crecimiento económico,  en especial  en el  corto plazo, mientras que,  la  política  fiscal,  que  corresponde  esencialmente  al  Gobierno,    puede  a  su  vez  tener  una  gran 

influencia sobre la estabilidad en los precios. A su vez, la tasa de cambio, que se encuentra fuertemente influida  por  las  decisiones  del  Banco,  como  autoridad  cambiaria  que  es,  constituye  una  variable estratégica, no sólo en relación con los fenómenos monetarios y la inflación, sino que tiene también un 

influjo  decisivo  sobre  las  estrategias  de  desarrollo,  y  en  especial  sobre  la  evolución  de  la  balanza 

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Así, la Ley 7 de 1991, en su artículo 2, consagra como principios de la regulación del  comercio  internacional  la  coordinación  de  “las  políticas  y  regulaciones  en materia de comercio exterior con las políticas arancelaria, monetaria, cambiaria y fiscal” y el  logro de un “ritmo creciente y sostenido de desarrollo económico”. La norma  prevé  una  relación  entre  la  política  comercial  y  asuntos  de  orden económico  tales  como el  fiscal. De  igual manera,  así  como  las  variables  fiscales pueden  incidir de manera  importante en el  comercio  internacional,  también  las variables comerciales pueden incidir en los asuntos fiscales tanto del  lado de los ingresos,  dado  que  un  arancel  genera  recursos  fiscales,  como  del  lado  de  los gastos,  dado  que  las  decisiones  comerciales  específicas  sobre  un  sector económico  o  generales  sobre  acuerdos  de  integración  comercial  repercuten  de diferentes maneras y en distintos grados en el nivel o en la orientación del gasto público.  

 

4.3.2.3.  Por  su  parte,  el  artículo  2º  de  la  Ley  Marco  dispone  que  uno  de  los principios  que  rigen  la  regulación  del  comercio  exterior  es  el  de  “estimular  los procesos  de  integración  y  los  acuerdos  comerciales  bilaterales  y  multilaterales que amplíen faciliten las transacciones externas del país”. En este mismo sentido, se observa que  los vínculos económicos descritos anteriormente han provocado que exista una tendencia a coordinar internacionalmente las políticas fiscales de los  países  que  tienen  relaciones  comerciales  estrechas,  habida  cuenta  de  los vínculos entre los campos comercial y fiscal de sus economías. Por ejemplo, en el Tratado  de  Maastricht  perfeccionado  en  1992,  que  versa  sobre  la  integración 

                                                                                                                                                                                                    comercial y de la dinámica de endeudamiento externo. Así, una sobrevaluación de la moneda disminuye la  competividad  de  las  exportaciones,  estimula  las  importaciones  y  favorece  a  quienes  se  encuentran 

endeudados  en  divisas,  mientras  que  las  devaluaciones  tienen  el  efecto  contrario:  favorecen  las exportaciones,  desestimulan las importaciones y hacen más gravosa las deudas en divisas. Finalmente, el  nivel  de  la  tasa  de  interés,  que  se  ve  fuertemente  condicionado  por  las  decisiones  de  la  Junta  del 

Banco de la República, tiene también efectos muy importantes sobre las dinámicas de inversión, por lo cual su impacto sobre el crecimiento y el empleo es también considerable.” 

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comercial y económica en Europa, los estados de la Unión Europea asumieron el compromiso  consistente  en  que  si  el  déficit  fiscal  o  la  deuda  pública  de  estos últimos  superaba  un  nivel  del  3%  y  del  60%  de  su  Producto  Interno  Bruto respectivamente, dichos estados podían ser objeto de sanciones por parte de los organismos competentes de la Unión Económica.42 

 

4.3.2.4.  Por  último,  la  Ley Marco  también  señala  que  son  principios  que  debe seguir  el  Gobierno  al  regular  el  Comercio  Internacional,  “apoyar  y  facilitar  la iniciativa privada”, “procurar una legal y equitativa competencia a la producción local  y  otorgarle  una  protección  adecuada”,  “impulsar  la  modernización  y  la eficiencia de  la producción  local”  y  “satisfacer  las necesidades del  consumidor”. En relación con estos mandatos  legales, el  intercambio comercial puede llevar a que el Gobierno o el Congreso decidan, en el ámbito de sus competencias, dentro del  respeto a  los  tratados  internacionales ratificados por Colombia, dar ayuda a sectores  socioeconómicos.  Esto,  a  su  vez,  puede  implicar  gastos  o  menores ingresos  futuros,  que  pueden  ser  analizados  al  momento  de  decidir  las variaciones en los niveles de las tarifas. A manera de ejemplo, el Gobierno puede considerar que un descenso de las tarifas aduaneras de un producto determinado puede  beneficiar  a  los  consumidores  y  a  la  economía  colombiana  en  general, pero significar un impacto negativo para el correspondiente sector productivo.   

4.3.2.5. Los ejemplos anteriores muestran que las distintas materias económicas están  interrelacionadas  y que no es posible  separar  completamente el  área del comercio  internacional  de  las  demás materias  económicas  distintas  al  flujo  de bienes,  servicios  y  capital.  Por  lo  tanto,  la  Constitución  no  ordena  que  las decisiones acerca del nivel de  las  tarifas de  los aranceles estén  completamente desligadas de aspectos económicos relativos al nivel de ingresos y gastos fiscales 

                                                             42 Un acuerdo parecido se logró en la V reunión del Consejo Asesor de la Comunidad Andina celebrada 

en  junio  del  2001.  En  ella  se  aprobaron  restricciones  fiscales  de  los  países miembros  en  el  siguiente sentido: (i) “a partir del año 2002, el déficit del sector público no financiero no excederá del 3% del PIB; transitoriamente durante el período 2002 –2004 el indicado límite podrá alcanzar hasta el 4% del PIB”; 

(ii) “el saldo de la deuda pública (externa e interna) del sector público consolidado, no excederá del 50% del PIB al final de cada ejercicio económico.” Al respecto ver la página de red de la Comunidad Andina. 

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en  el  periodo  correspondiente  o  a  otros  elementos  de  juicio  que  el  órgano competente estime relevantes. 

 

Las  consideraciones  relativas  a  los  ingresos  y  gastos  fiscales,  al  igual  que  las atinentes a otras áreas de la economía43, y a otros aspectos de la vida nacional, podrían llegar a ser relevantes, a juicio del órgano competente, para estimular el crecimiento  económico,  proteger  la  producción  nacional,  incentivar  las importaciones,  controlar  los  precios  y  estimular  la  competitividad  del  sistema productivo  nacional,  todas  ellas  finalidades  que  puede  perseguir  el  Gobierno Nacional al tomar decisiones por razones de política comercial. 

 

Estos asuntos, a su vez, guardan correspondencia con los principios que según la ley marco  citada  rigen  el  comportamiento  del  Gobierno  al  regular  el  comercio internacional,  como  el  “desarrollo  económico”,  el  “estímulo  a  los  procesos  de integración”, la “modernización y eficiencia de la producción local”, la “protección de la industria nacional” y el “apoyo a la iniciativa privada”. 

 

4.3.2.6  Finalmente,  es  importante  distinguir  entre  información  relevante  para adoptar  una  decisión  y  razones  que  sustentan  la misma  decisión.  En  efecto,  si bien de lo expuesto anteriormente se concluye que el literal c del numeral 19 del artículo 150, en concordancia con el artículo 189 numeral 25 de  la Constitución no  prohíbe  que  el  Gobierno,  y  en  particular  el  Consejo  Superior  de  Comercio Exterior, conozcan información que pueda complementar los elementos de juicio que  han  de  orientar  sus  decisiones  en  materia  de  modificación  de  tarifas arancelarias, ello no significa que  las razones en que se funden estas decisiones no  deban  ser  las  ordenadas  expresa  y  específicamente  por  la  Constitución,  es decir,  “razones  de  política  comercial”.  Como  lo  ha  dicho  la  Corte  y,  ahora  se 

                                                             43  Por  ejemplo,  también  existe  relación  entre  las  variables  de  política  monetaria  y  las  razones  de  política comercial.  Por esa  razón el Gerente General del Banco de  la República es una de  las personas que conforma el Consejo Superior de Comercio Exterior (artículo 12 de la Ley 7ª de 1991). 

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reitera, el fundamento principal o preponderante de las decisiones tendientes a “modificar los aranceles” así como “las tarifas” han de ser las “razones de política comercial”.  Por  lo  tanto,  esto  excluye  que  el  Gobierno  invoque  razones preponderantemente  fiscales  para  justificar  la  modificación  de  las  tarifas arancelarias.  

 

De  tal  manera  que  dentro  del  proceso  decisorio  en  el  Consejo  Superior  de Comercio  exterior  relacionado  con  este  asunto  pueden  recibirse  diversos elementos  de  juicio  con miras  a  adoptar  las medidas  que mejor  promuevan  el interés  general  (artículos 1  y 2 C.P.),  como por ejemplo el  concepto del Confis; pero la decisión que finalmente se adopte ha de fundarse en “razones de política comercial”. 

 

Por  lo  tanto,  el  conocimiento  de  un  concepto  previo  del  Confis  durante  el procedimiento para modificar  las  tarifas  arancelarias no es  contrario  al  artículo 150 numeral 19 literal c de la Carta. 

 

5. Segundo Cargo. La norma acusada no viola el principio de legalidad. 

 

Pasa  la  Corte  a  dar  respuesta  al  segundo  cargo  elevado  por  la  demanda  de inconstitucionalidad.  El  accionante  y  el  Procurador  opinan  que,  dado  que  el Confis únicamente cumple funciones fiscales y presupuestales, la norma acusada permitiría al Gobierno tomar decisiones de modificación de tarifas de aranceles, con  fundamentos  concernientes  a  los  ingresos  públicos.  Esto,  a  su  vez,  sería contrario  al  principio  de  legalidad  del  tributo  según  el  cual  las  decisiones tributarias  deben  ser  tomadas  por  el  órgano  legislativo.  La  Corte  tiene  de presente  que  el  principio  de  legalidad  corresponde  a  la  definición  de  los elementos  del  tributo  y  no  a  los  fines  o  razones  de  la  decisión  tributaria.  Sin embargo, en concordancia del principio pro actione, la Corte estima que el cargo 

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elevado por el demandante se refiere a que la búsqueda de un objetivo fiscal en la decisión de modificar  la  tarifa arancelaria  tendría obvia  incidencia en uno de los elementos del tributo arancelario, desconociendo así el principio de legalidad ya que sería el Gobierno y no el Congreso el que adoptaría dicha decisión. 

 

En  sentido  contrario,  los  intervinientes  consideran  que  en  caso  en  que  la modificación  del  arancel  persiga  fines  principalmente  de  recaudo  fiscal  éstos deben ser decididos por el Congreso. Sin embargo,  la exigencia de un concepto del Confis no significa obligatoriamente que las decisiones del ejecutivo acerca de la  variación  de  los  aranceles  tengan  de manera  prioritaria  o  preponderante  el objetivo de aumentar o preservar los ingresos fiscales. Por lo tanto, la norma no vulnera el principio de legalidad. 

 

De  acuerdo  a  lo  anterior,  la  Corte  resolverá  el  siguiente  problema  jurídico: ¿Desconoce  los  artículos  150  numeral  12  y  338  de  la  Constitución, específicamente el principio de legalidad del tributo, que una norma legal ordene que el Consejo Superior de Comercio Exterior modifique  las tarifas arancelarias, sólo después de haber conocido un concepto del Confis al respecto?  

 

Para  solucionar  este  problema,  es  relevante  señalar  que  de  acuerdo  a  la jurisprudencia  constitucional  el  arancel  de  aduanas  es  un  tributo, específicamente  una  especie  de  los  impuestos  indirectos.  En  efecto,  en  la sentencia C‐510 de 1992 anteriormente citada,  la Corte señaló que “[e]l arancel de aduanas es una especie de prestación pecuniaria exigida a los particulares por el Estado, sin contraprestación alguna, para atender a las necesidades del servicio público. El arancel reúne a cabalidad los caracteres distintivos de los impuestos y de ahí que en la literatura especializada se lo conozca con el nombre de impuesto de  aduanas.  Las  dos  formas  del  arancel,  sobre  las  importaciones  o  las exportaciones, revelan en todo caso la presencia de un  impuesto, por lo general 

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indirecto en cuanto que como tributo tiende a desplazarse a los consumidores del producto en el mercado doméstico.” 

 

Surge  entonces  la  cuestión  acerca  de  cuándo  es  el  Gobierno,  y  cuándo  el Congreso, quien decide variar la tarifa del arancel. Como se ha señalado, en esta sentencia dicho problema también fue solucionado por la Corte. En la sentencia C‐510  de  1992  esta  Corporación  dispuso  que  son  competencia  exclusiva  del Congreso  aquellos  asuntos  que  ingresen  “en  la  órbita  de  lo  político”,  persigan “finalidades impositivas”, tengan un “carácter fiscal”, es decir que se utilice como “fuente  de  exacción  fiscal”  y  busquen  de  manera  “primera,  principal  [o] preponderante”,  objetivos  de  estirpe  fiscal  o  el  “recaudo  de  ingresos  para  el Estado.” 

 

Así  mismo,  en  la  sentencia  C‐348  de  199744  la  Corte  declaró  inexequible  una norma  legal  que  facultaba  al  Consejo  Superior  de  Comercio  Exterior  para establecer  exenciones  tributarias  sobre  algunas  mercancías  importadas45.  Al respecto se señaló: 

 

 

“La  Corte  estima  que,  si  bien  lo  que  toca  con  la  política  comercial arancelaria debe ser objeto de  la regulación a través del mecanismo de leyes  marco  y,  en  consecuencia,  en  aspectos  concretos  la  función gubernativa  tiene  un  amplio  campo  de  potestad  reglamentaria,  no puede  desconocerse  que  la materia  propiamente  tributaria,  es  decir  la 

                                                             44 MP José Gregorio Hernández Galindo. 45 El inciso segundo del artículo 37 de la Ley 383 de 1997 (por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando) declarado inexequible en aquella ocasión decía: "Cuando  la  producción  Subregional  Andina  sea  altamente  insuficiente,  el  Consejo  Superior  de 

Comercio Exterior podrá establecer exenciones sobre mercancías mencionadas en este artículo, caso en el cual dichos beneficios tendrán el tratamiento establecido en el artículo 6 de la Ley 218 de 1995” 

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decisión acerca de la imposición de gravámenes a través del arancel y la consagración,  reforma  y  supresión  de  exenciones,  son  temas  del  exclusivo  resorte  del  Congreso  y  se  encuentran  incluidos  dentro  del ámbito propio de  la etapa  legislativa del proceso de regulación referido en los artículos 150, numeral 19, y 189, numeral 25, de la Constitución.” 

 

 

En el mismo sentido, en la sentencia C‐194 de 199846 la Corte estimó que:  

 

 

“[E]n el nuevo ordenamiento superior la expedición de las normas y leyes ‐así  como  su  derogación,  que  implica  la  modificación  del  estatuto aduanero,  y  el  establecimiento  de  impuestos‐  concernientes  al saneamiento  de  mercancías,  aprehensión  y  decomiso  de  las  mismas, entre  otras  materias,  es  competencia  del  Congreso  y  no  del  Ejecutivo. Igualmente,  las  previsiones  ajenas  a  los  elementos  comerciales  del régimen de aduanas, como ocurre con  la penalización del contrabando, son atribuciones del resorte del legislador ordinario. 

 

“[L]as normas acusadas no constituyen una modificación al  régimen de aduanas,  cuya  competencia  corresponde  al  Gobierno,  sino  que  por  el contrario,  son  un  desarrollo  de  la  función  legislativa  otorgada  al Congreso  por  el  literal  c)  del  numeral  19  del  artículo  150  de  la  Carta Política.” 

 

 

                                                             46  MP  Hernando  Herrera  Vergara.  En  esta  sentencia,  la  Corte  declaró  exequible  una  serie  de  normas  que establecían sanciones a comportamientos relacionados con el delito del contrabando. 

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En este orden de  ideas,  la doctrina  constitucional ha  indicado que,  en  virtud al artículo 150 numeral 19 literal c de la Constitución, el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias siempre y cuando dicha decisión esté comprendida dentro de  la  órbita  de  “razones  de  política  comercial”.  En  dicho  apartado  se  puso  de presente que las “razones de política comercial” exigidas por la Constitución para que  el  Gobierno  decida  las  modificaciones  de  tarifas  arancelarias  no  son completamente ajenas a las materias que pueden ser relevantes en el concepto del  Confis  como,  por  ejemplo,  las  atinentes  a  los  principios  de  procurar  el “desarrollo económico”, la “modernización y eficiencia de la producción local”, la “protección  de  la  industria  nacional”  y  el  “apoyo  a  la  iniciativa  privada”.  Estas tienen,  entre  otras,  una  dimensión  fiscal,  sin  que  ello  implique  que  la modificación  de  una  tarifa  arancelaria  se  funde  en  razones  primordialmente fiscales, que le competen al Congreso Nacional.  

 

Por esto, la exigencia de conocer dicho concepto no implica que el Gobierno esté tomando  decisiones  cuya  competencia  radica  en  cabeza  del  Congreso.  Lo expuesto es suficiente para considerar que el segundo cargo elevado por el actor no está llamado a prosperar. 

 

6.  Tercer  cargo.  La  expresión  acusada  tampoco  desconoce  el  artículo  151 superior. 

 

Procede  la  Corte  a  resolver  el  tercer  cargo  expuesto  en  la  demanda.  Según  el accionante, la disposición acusada desconoce el artículo 26 de la Ley Orgánica del Presupuesto,  el  cual  establece  las  funciones  del  Confis,  sin  incluir  la  de  emitir conceptos  relacionados con  la modificación de  las  tarifas de  los aranceles. A  su vez,  el  artículo  26  no  permite  que  normas  distintas  a  las  leyes  anuales  del presupuesto  y  sus  decretos  reglamentarios  asignen  al  Confis  funciones adicionales.  

111  

 

Por su parte, los intervinientes afirman que la norma demandada complementa, la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto  y  no  es  contraria  a  ella.  Por  ejemplo,  el Ministerio  de  Hacienda  cita  los  artículos  7  y  26  del  Estatuto  Orgánico  del Presupuesto, el artículo 2º del Decreto 568 de 1996 (por el cual se reglamentan las  Leyes  38  de  1989,  179  de    1994  y  225  de  1995 Orgánicas  del  Presupuesto General de la Nación.) y el artículo 56 del decreto 246 de 2004 para señalar que el Confis tiene una función “de seguimiento permanente de la situación fiscal del país”,  que  incluye  analizar  el  impacto  fiscal  de  las  variaciones  arancelarias.  Por último,  el  Procurador  sostiene  que  en  virtud  del  principio  democrático  no  es contrario a la Carta que una ley distinta a la orgánica asigne funciones adicionales al Confis. 

 

La  Corte  responderá  entonces  a  la  siguiente  pregunta:  ¿es  contrario  al  artículo 151  de  la  Constitución,  que  establece  que  las  leyes  ordinarias  no  pueden  ser contrarias a las orgánicas, que el parágrafo acusado, contenido en una ley marco, asigne al Confis  la  función de conceptuar ante el Consejo Superior de Comercio Exterior acerca de la variación de las tarifas arancelarias? El análisis se orientará a delimitar el ámbito de aplicación de la ley orgánica mencionada.  

 

En efecto, en virtud del artículo 151 de la Constitución las leyes orgánicas regulan ámbitos  materiales  expresamente  definidos,  como  los  son  el  reglamento  del Congreso,  el  Plan  Nacional  de  Desarrollo,  la  asignación  de  competencias normativas  a  las  entidades  territoriales  y,  finalmente  “las  normas  sobre preparación,  aprobación  y  ejecución  del  presupuesto  de  rentas  y  ley  de apropiaciones.”47  A  su  vez,  los  artículos  1º  y  2º  del  Decreto  111  de  1996 

                                                             47 Articulo 151 de  la Constitución:  “El Congreso expedirá  leyes orgánicas a  las  cuales estará  sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada  una  de  las  Cámaras,  las  normas  sobre  preparación,  aprobación  y  ejecución  del  presupuesto  de 

rentas  y  ley  de  apropiaciones  y  del  plan  general  de  desarrollo,  y  las  relativas  a  la  asignación  de 

112  

establecen  que  dicho  Estatuto  contiene  “las  disposiciones  en  materia presupuestal”,  “a  que  se  refiere  el  artículo  352  de  la  Constitución  Política”48  y consagra  la  regulación  del  “sistema  presupuestal”,  específicamente  de  “la programación,  elaboración,  presentación,  aprobación,  modificación  y  ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y  la definición del gasto público social.”49 

 

Por  lo  tanto,  el  ámbito  de  aplicación  de  las  disposiciones  contenidas  en  el Estatuto  descrito,  y  en  especial  las  funciones  de  organismos  públicos  que  sean asignadas en él, están directamente relacionados con asuntos y temas de orden presupuestal. Ese es su ámbito material específico.  

 

Sin  embargo,  la  Ley  Marco  7ª  de  1991  en  la  cual  está  contenida  la  norma demandada  en  la  presente  ocasión  y  que  fue  descrita  anteriormente  en  esta sentencia,  corresponde  a  un  ámbito  material  distinto  al  presupuestal.  En 

                                                                                                                                                                                                    competencias  normativas  a  las  entidades  territoriales.  Las  leyes  orgánicas  requerirán,  para  su 

aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara. 

48 El artículo 352 de la Constitución se refiere a la Ley Orgánica del Presupuesto de la siguiente manera: “Además  de  lo  señalado  en  esta  Constitución,  la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto  regulará  lo correspondiente  a  la  programación,  aprobación,  modificación,  ejecución  de  los  presupuestos  de  la 

Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” 

49 Los artículos 1º y 2º citados dicen: Articulo 1°: “La presente  ley constituye el Estatuto Orgánico del 

Presupuesto  General  de  la  Nación  a  que  se  refiere  el  artículo  352  de  la  Constitución  Política.  En consecuencia,  todas  las  disposiciones  en  materia  presupuestal  deben  ceñirse  a  las  prescripciones contenidas  en  este  Estatuto  que  regula  el  sistema  presupuestal.”  Artículo  2°:  “Esta  Ley  Orgánica  del 

Presupuesto,  su  reglamento,  las  disposiciones  legales  que  ésta  expresamente  autorice,  además  de  lo señalado  en  la  Constitución,  serán  las  únicas  que  podrán  regular  la  programación,  elaboración, presentación,  aprobación,  modificación  y  ejecución  del  Presupuesto,  así  como  la  capacidad  de 

contratación  y  la  definición  del  gasto  público  social.  En  consecuencia,  todos  los  aspectos  atinentes  a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendrán ningún efecto.”  

113  

concordancia  con  el  numeral  19  del  artículo  150  de  la  Constitución,  dicha  Ley dicta  las normas generales del  comercio exterior. Por  lo  tanto, por medio de  la mencionada  Ley  7ª,  bien  puede  el  Congreso,  dentro  del  ámbito  de  sus competencias,  asignar  al  Confis  funciones  que  considere  convenientes  en relación con la regulación del comercio exterior, en este caso, atinentes al aporte de los elementos de juicio fiscales o presupuestales que hayan de ser conocidos por  el  Gobierno  al  modificar  las  tarifas  arancelarias  por  razones  de  política comercial. 

 

En el apartado 4 de esta sentencia la Corte concluyó que el literal c del numeral 19 del artículo 150, al establecer que la variación de las tarifas arancelarias debe obedecer a razones de política comercial no prohibe que se conozca el concepto del Confis al respecto. De la misma manera, ni la Constitución ni mucho menos la Ley  Orgánica  del  Presupuesto  impiden  que  el  Congreso  le  asigne  al  Confis  la función  de  utilizar  sus  conocimientos  técnicos  en materia  fiscal  o  presupuestal para que el Gobierno cuente con elementos de juicio adicionales al modificar las tarifas arancelarias por razones de política comercial, siempre que se respete  lo señalado en el apartado 4.3.2.6. de esta sentencia. 

 

Así,  la  ley  Orgánica  del  Presupuesto  no  puede  limitar  la  competencia  del Congreso Nacional en un ámbito material ajeno a lo presupuestal, como lo es su competencia específica para expedir una ley marco de comercio exterior. Por  lo tanto, la Corte concluye que la norma acusada no es contraria al artículo 151 de la Constitución. 

 

 

VII. DECISION 

 

114  

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, 

 

 

RESUELVE 

 

Declarar  EXEQUIBLE,  por  los  cargos  analizados,  la  expresión  “y  se  conocerá, previamente el concepto del Consejo Nacional de Política Fiscal” contenida en el parágrafo 3º del artículo 14 de la Ley 7ª de 1991. 

 

Notifíquese,  comuníquese,  publíquese,  insértese  en  la  Gaceta  de  la  Corte Constitucional y archívese el expediente. 

 

   

JAIME ARAUJO RENTERÍA 

Presidente 

 

 

 

 

ALFREDO BELTRÁN SIERRA 

Magistrado 

115  

 

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA 

Magistrado 

 

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO 

Magistrado 

 

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL 

Magistrado 

 

 

 

 

116  

MARCO GERARDO MONROY CABRA 

Magistrado 

 

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS 

Magistrado 

 

   

RODRIGO UPRIMNY YEPES 

Magistrado (E) 

 

 

 

 

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ 

Magistrada 

 

 

 

117  

 

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO 

Secretario General (E) 

              {{  FIN SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA }} 

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