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8/2/2019 PIM Reform in Korea: Efforts for Enhancing Efficiency and Sustainability of Public Expenditures French

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Rforme de la gestion publiqued'investissement

en Core : Les efforts visant amliorer l'efficacitet la viabilit des dpenses publiques

Avril 2012 PIMAC

Jay-Hyung [email protected]

26e Confrence internationale annuelled'ICGFM, Miami, Floride, 30 avril - 4 mai 2012


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1. Introduction2. Les problmes lis la gestion des investissements publics (GIP)

en Core

3. volution et performance de la rforme de la GIP

4. Facteurs cls de russite des rformes et leons apprises5. Remarque finales

TABLE DES MATIRES


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Partie-01

Introduction

Le plus grand groupe de rflexion de Core


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1. Introduction

La crise financire dans la dernire moiti de 1997 a eu un impactdvastateur sur l'conomie corenne.

Pour s'attaquer aux causes fondamentales de la crise et relancerl'conomie, le gouvernement a pris des mesures audacieuses etdcisives pour lancer de vastes rformes structurelles.

Le gouvernement a adopt une srie de mesure de contrle de

qualit pour la gestion efficace des investissements publics (GIP). Le document vise expliquer le dispositif institutionnel et les

mesures de rforme, et mettre en vidence les principauxfacteurs qui ont facilit le succs des rformes.


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Partie-02

Les problmes lis la gestiondes investissements publics (GIP)en Core



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2. Les problmes lis la gestion des investissementspublics (GIP) en Core

Cas anecdotiques- Projet de chemin de fer expresse Soul-Busan (KTX) rvalue en fvrier 1998 : les cots de base

avaient augment de 5,5 milliards de dollars (USD) 18,5 milliards de dollars (USD).- Entre 1994 et 1998, 32 des 33 projets de grande envergure ont t dclars possibles.- Les critiques soulignent que l'quipe de l'tude de faisabilit a sous-estim les cots et surestim

les avantages, dont les rsultats combins ont conduit un rapport A/C lev.

Qu'est-ce qui a mal tourn et pourquoi ?- Pollu par des groupes intresss Grands ministres : coupables de conflit d'intrts Ministre de la planification conomique/financire : lacunes en matire d'expertise et de

connaissances Les gouvernements locaux ainsi que les hommes politiques : les plus fortement biaiss dans

le conflit d'intrts- Pas de processus d'examen indpendant

Le contrle de qualit pourrait tre effectu par un organisme interne (organisme derecherche, ONG, universit, etc.) ou par un organisme du gouvernement central Aucunorganisme indpendant jusqu'en 1998.

- Valeur conomique isole valeur sociale Alors que la valeur conomique est quantifiable par l'analyse cots-avantages, les

valeurs sociales telles que la cohrence des politiques, l'impact environnemental, ou lesobjectifs dvelopps de manire quilibre, etc., ne sont pas quantifiables.

Il n'existe aucune rgle pour combiner la valeur conomique et la valeur sociale Parfois, les valeurs sociales , sans transparence, ont interrompu la dcision d'approbation.


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- Manque de directives et de bases de donnes normalises Un grand nombre de manuels et de directives avaient t publis par diffrents

pays et experts. Toutefois, une version corenne des directives normalises n'apas t officiellement annonce pour le moment.

Des bases de donnes de mauvaise qualit, sous-dveloppes et/ou peinemises jour, ont empch la bonne performance de l'valuation.

- Budgtisation des projets d'immobilisation incompatible avec le budget du Cadre deDpenses Moyen Terme (CDMT)

Il existait un manque de cohrence entre les cycles des projets et les cyclesbudgtaires.

La budgtisation du CDMT a t entrepris depuis 2004, mais, dans la plupart

des cas, la gestion du projet a t considre comme une chose et labudgtisation du CDMT comme une autre.

- valuation ex ante et personne ne s'en proccupe par la suite Chaque groupe intress a port une grande attention aux rsultats de

l'valuation du projet.

Une fois que la dcision est prise, aucun groupe ne prte attention la manireet ce qui devait tre fait dans les tapes de mise en uvre suivantes.

2. Les problmes lis la gestion desinvestissements publics (GIP) en Core


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Part-03 volution et performance dela rforme de la GIP



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Processus de mise en uvre de l'investissement public


* Les travaux d'valuation en caractres ROUGES sont la proprit du ministre du budget

Planification

PFS

Avant-projet Opration/Entretien

Projet de modle

tude de faisabilit Acquisition desterres/Construction

Ex Ante Intermdiaire Ex Post

TPCM, RSF & RDF valuation de la performance /IEBP TPCM (Gestion du cout total du projet) PFS (tude prliminaire de faisabilit) RSF (Rvaluation de l'tude de la faisabilit) RDF (Rvaluation de la prvision de la demande) IEBP (valuation approfondie du programme budgtaire)


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L'valuation courte et brve d'un projet visant produire des

informations pour les dcisions budgtaires- Dtenue par le ministre de la Stratgie et des Finances (MOSF)

- Gre par PIMAC

La signification de PRLIMINAIRE est double :

- Provisoire, et

- Prcdant une tude de faisabilit (dtaille)

La Loi 2006 sur les finances nationales fournit le cadre juridique de la

PFS

Qu'est-ce que l'tude prliminaire de faisabilit (PFS) ?


valuation efficace de projet par l'tude de faisabilit prliminaire (PFS)3-1.


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Tous les nouveaux projets de grande envergure dont le cot total s'lve 50milliards de won (50 millions de dollars USD) ou plus sont sujets la PFS.

- Avant la Loi sur les FN, la PFS tait centre sur les projets d'infrastructure.- La PFS s'est largie pour comprendre les programmes non-infrastructurels (par exemple

R&D, assistance sociale).

Le gouvernement local et les projets de PPP (Partenariat Public-Priv) sontgalement sujets la PFS si la subvention du gouvernement central estsuprieure 30 milliards de won.

Les types de projets suivants sont exempts de PFS :- Les projets de construction typiques tels que les bureaux du gouvernement et les tablissements

correctionnels

- Les installations exiges par la loi comme les installations de traitement des dchets et des eaux uses

- Les projets de rhabilitation et de restauration dus aux catastrophes naturelles

- Les installations militaires et les projets lis la scurit nationale

Couverture de la PFS ?




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Procd de la PFS

Grand Ministre Ministre de laStratgie et des Finances KDI (PIMAC)

Soumettre la PFSCandidat de projet

tude de faisabilit

ou Arrt

Slectionner les projetsde PFS

Demander la PFS

InvestirDcision

Annonce

Soumettrele rapport PFS

Organiser des quipes/

Mener la PFS




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Structure de l'AHP dans la PFS

Faisabilit globale

Analyse conomique Analyse du dveloppementrgional quilibr

Analyse politique

Compatibilit avec leplan de niveau suprieur Risques du projet Facteurs spcifiques au projet

Attitudel'garddu

projet

Compatibilitavecleplande

niveausup

rieur

Prparation

lmentsp

cifiqueauprojet(facultat

if)

Faisabilitfinancire

valuationd

el'impactdel'environnement

lmentsp

cifiqueauprojet(facultatif)

Elmentsp

cifiqueauprojet

2(facultatif

)

Elmentsp

cifiqueauprojet

1(facultatif

)

Elmentsp

cifiqueauprojet(facultatif)

Impactsc

onomiquesrgionaux

Analysedu

retardrgional

Mise en oeuvre du projet Status QuoAlternatives

Niveau 1

Niveau 2

Niveau 3




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AHP (Procdure analytique de hirarchisation)



L'AHP est une technique de prise de dcision multicritres visant combinerdes lments quantitatifs et qualitatifs de l'valuation dans une dcision envertu d'une structure hirarchique.

- Structure un problme de dcision complexe dans une hirarchie en regroupant l'lmentde dcision- Donne du poids chaque lment par le biais d'une comparaison par paire- La consistance de la pondration peut tre teste

Un groupe de sept ou huit experts sont impliqus dans la prise de dcision.- Membres de l'quipe de la PFS (PM de KDI, professeurs et ingnieurs)

- Membres du comit consultatif (Personnel du PIMAC et membres consultatifs externes) Depuis 2005, les fourchettes de poids de l'AHP visaient reflter l'importancedu dveloppement rgional quilibr

Un projet est dtermin possible si le score AHP est de 0,5 points ou plus surun total de 1,0 point.

Analyse conomique Analyse des politiquesAnalyse du dveloppement rgional

quilibr

40 ~ 50 % 25 ~ 35 % 20 ~ 30 %


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Nombre de PSF par secteur (1999 ~ 2010)Unit : nombre



1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Somme

Route 11 11 20 9 10 24 11 27 30 12 22 5 192

Chemin defer

2 7 14 8 7 13 6 10 5 2 5 7 86

Portmaritime

1 5 1 2 3 1 2 5 1 4 2 2 29

Culture et

tourisme 4 2 5 2 5 2 1 5 2 3 2 1 34

Ressourcesen eau

1 1 0 5 5 3 3 1 1 2 12 0 34

Autres 1 4 1 4 2 12 7 4 7 15 19 15 91

Somme 20 30 41 30 32 55 30 52 46 38 62 30 466


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Proportion de projets ralisables par secteur (1999 ~ 2010)Unit : %, nombre



1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Totaldes

projets

(A)

Total desprojets

ralisables(B)

(B)/(A)

Route 45,5 27,3 30,0 33,3 72,7 87,5 36,4 63,0 63,3 75,0 50,0 80,0 192 110 57,3

Cheminde fer

50,0 57,1 35,7 75,0 71,4 53,8 83,3 40,0 20,0 100,0 80,0 85,7 86 50 58,1

Portmaritime

100,0 80,0 100,0 50,0 100,0 100,0 100,0 40,0 100,0 100,0 50,0 100,0 29 23 79,3

Culture ettourisme

100,0 0,0 40,0 0,0 0,0 100,0 100,0 40,0 50,0 100,0 0,0 100,0 34 15 44,1

Ressourcesen eau 100,0 100,0 0,0 0,0 60,0 66,7 66,7 100,0 100,0 50,0 91,7 - 34 23 67,6

Autres 100,0 75,0 0,0 75,0 50,0 66,7 71,4 50,0 42,9 46,7 78,9 86,7 91 61 67,0

Moyenne 63,2 50,0 34,1 43,3 60,6 74,5 63,3 53,8 56,5 68,4 67,7 86,7 466 282 60,5


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Le TPCM est un dispositif que le ministre du Budget utilise pour

surveiller des dpenses sur l'investissement public et contrlerl'augmentation des cots du projet tout au long du cycle de projet,de la planification l'achvement de la construction

Couverture de TPCM

- Les projets dont la priode de construction dpasse deux ans, et- Les travaux de gnie civil dont le CTP est suprieur 30 milliards de won (30 millions

USD), ou des projets architecturaux dont le CTP dpasse 10 milliards de won (10millions USD), et

- Des projets mis en uvre par le gouvernement central ou de ses agents, ou par lesgouvernements locaux ou institutions prives qui incluent le financement du

gouvernement central

TPCM (Systme de gestion du cot total du projet)


Mise en uvre restrictive du budget des achats et d'investissement3-2.


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L'augmentation de la taille de la construction grce une modification

de conception n'est pas autorise, sauf pour les vnements invitables Les cots de construction ne sont pas arbitrairement interchangeables

entre les phases d'un projet ou entre les units de construction

Le ministre en charge du projet doit consulter le ministre de la Stratgie

et des Finances sur le rglage du CTP, si le changement de CTP estinvitable

Le grand ministre est autoris fixer les contingences de constructionpour un maximum de 8 % du prix du contrat d'un projet pour faire face la modification de conception invitable et la modification de la loi et

ainsi de suite

Principes du TPCM




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(Unit : %)

1996 ~ 1999 2000 ~ 2003

Demande d'augmentation du CTPen % (A)

26,4 4,4

CTP ajust en % (B) 11,1 1,0

(B)/(A) (%) 42,1 22,7

Performance du TPCM

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Le montant du CTP demand a diminu considrablement aprs 1999- La demande d'augmentation du CTP en % du CTP a chut de 26,4 % (1996 ~

1999) 4,4 % (2000 ~ 2003)- Le montant de CTP ajust en % du CTP a galement chut, passant de 11,1 %

1,0

Montant du changement de CTP avant et aprs 1999




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La mme mthodologie et la procdure de mise en uvre comme laPSF sont appliques

En vertu du TPCM, la RSF est ralise si :- le CTP a augment de plus de 20 pour cent ( l'exclusion de l'augmentation des prix et

de l'augmentation du cot d'acquisition de terres) du cot approuv par le MOSF laphase prcdente du projet ; ou

- la PFS n'a pas t effectue bien qu'elle relve de la couverture PFS

Prise de dcision- L'quipe de RSF dcide de continuer ou d'arrter le projet- En comparaison avec la PFS, l'accent est mis sur le besoin de trouver des alternatives

pour diminuer la taille et le cot d'un projet

RSF (Rvaluation de l'tude de la faisabilit)




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En vertu du TPCM, la RDF vise vrifier l'adquation de laprvision de la demande avec les dernires informations disponibles,refltant les changements de l'environnement du projet

La RDF peut tre effectue n'importe quelle phase du cycle duprojet, de la planification l'achvement de la construction lorsque :- une diminution substantielle de la demande est prvue en raison de changements

importants dans les lieux sur lesquels une prvision de la demande a t faite ou

des erreurs ont t trouves dans les prvisions de la demande, ou- plus de cinq ans se sont couls depuis que la dernire prvision de la demande

a t effectue

Lorsque la prvision de la demande pour un projet est diminue de30 % ou plus, le MOSF effectue la RSF et dcide de continuer ou

d'arrter le projet

RDF (Rvaluation de la prvision de la demande)




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(Unit : No)

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Performance de la RSF par secteur (2003-2010)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Total des

projets(A)

Route 3 2 6 10 9 10 24 18 82

Chemin de fer 0 1 0 0 2 1 0 3 7

Port 0 0 0 0 2 2 2 0 6

Btiments

(Muses et tourisme) 1 0 0 0 0 0 1 2 4

Ressources en eau(Barrage)

0 0 0 5 0 2 3 4 14

TI/R&D 0 1 0 0 1 0 0 0 2

Autres 2 2 2 4 0 6 1 5 22

Somme 6 6 8 19 14 21 31 32 137


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Systme de gestion et d'valuation de la performance

Suivi de la performance Auto-valuation valuation approfondie

Mthode

tablir des objectifs et indicateurs

et utiliser les rsultats dans lefonctionnement budgtaire dugouvernement (Prparer un rapportde performance)

Fournir une liste de contrle de

projets pour examiner et garder tracedes projets qui sont grscorrectement et qui font des progrs,etc.

Appliquer la mthode de l'valuation

scientifique sur chaque projet analyser, reprer les problmes, etfournir une alternative (Prparer unrapport d'valuation)

Principal organismeresponsable

Chaque ministre (Division dubudget)

Chaque ministre (Division dubudget) et autorit budgtaire

Chaque ministre (Division de lagestion de projets)

Projet applicable Toutes les politiques etprogrammes

La plupart des programmes (20 ~30 % de la totalit)

Programmes individuels et projets

Mrites

Un rapport d'activit global peuttre ralis, mais pas suffisammentd'information peuvent tre donnessur la base de projets individuels.

Les compromis entre le suivi de laperformance et l'valuation desprogrammes

Des informations dtailles peuventtre donnes sur la base de projetsindividuels, mais en raison d'un tempsexcessif et du cot dpens cettemthode ne convient pas tous lesprojets.

Application

Utilis dans la gestion de laperformance d'une organisation,comme matriel de rfrence pour

l'tablissement du budget, et dansla prparation de rapport deperformance du budget

Utilis dans l'amlioration du procdde fonctionnement du projet, et une(dlibration) rfrence pourl'tablissement du budget

Utilis dans l'amlioration du procdde fonctionnement.

Gestion et valuation de la performance3-3.



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Gestion et valuation de la performance3-3.


En dpit du dcret d'application qui exige de l'agence de dpensequelle classe un rapport d'valuation des performances, seuls un

nombre restreint de rapports d'valuation des performances ont t

produits.- Il n'y a pas de sanction contre la violation des dcrets.

- L'valuation des performances est en fait une auto-valuation ralise par lesagences de dpenses qui n'ont aucune incitation mettre en uvre l'valuation.

Une autre raison de la lenteur des progrs dans l'valuation des

performances est le fait qu'aucun cadre clair n'a encore t tablipour l'valuation.

En vertu de l'IEBP, de 2005 2010, un total de 49 programmes ontt valus, initis et contrls par le MOSF. L'IEBP a encore

beaucoup de mal mettre en uvre et communiquer les rsultats.


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Partie-04 Facteurs cls de russite desrformes et leons apprises



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4. Facteurs cls de russite des rformes et leonsapprises

Depuis 1962, le gouvernement avait une longue histoire de cadrage desinvestissements publics comme outil pour le dveloppement conomique.- Un certain nombre de dcideurs faisant autorit ont dtermin la priorit des projets,

et la demande de l'analyse politique a t trs faible.

Quand les grands projets d'infrastructure ont t achevs, toutefois, desproblmes d'investissements publics ont t encadrs de manire pluscomplexe Le dveloppement conomique national ne pouvait plus tre la

valeur dominante pour juger l'investissement public.

- Changement d'orientation de la planification nationale pour le dveloppement al'analyse des investissements multicritres.

La crise conomique la fin de l'anne 1997 a chang la situation rapidement La confiance du public dans le gouvernement a chut et une forte

demande pour la rforme administrative est devenue impossible pour les

politiciens et les bureaucrates ignorer.

Une demande plus accrue pour une meilleure GIP4-1.


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Dans le pass, les grands ministres taient en charge de l'tude defaisabilit, tandis que le ministre du Budget se chargeait de couper les

budgets des projets, mais pas toujours sur une base raisonnable. La PFS, la RSF, et la RDF attnuent l'asymtrie d'information entre le

ministre des Finances (MOSF) et les grands ministres et mnent unemeilleure prise de dcision.- Le MOSF entreprend la dcision finale de l'valuation du projet et de son budget,

tandis que les grands ministres sont chargs d'identifier, de concevoir, d'tablir despriorits, et de prvoir les effets du projet.

La PFS, la RSF, et la RDF ont contribu la mise en place du processusd'enqute publique dans les ministres et les gouvernements de niveauinfrieur.

Rle principal du ministre coren des Finances4-2.



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Au niveau des processus de PFS, RSF, et RDF, un examen indpendantentrepris par un Centre de gestion des investissements publics et privs(PIMAC) au Korea Development Institute (KDI) avec l'aide des analystespolitiques porte des jugements sur l'opportunit du projet, et leurs jugementsexplicitement quantifis sont respects dans la plupart des prises de dcisiongouvernementales.

Si l'analyse politique ne joue qu'un rle symbolique et qu'il existe des effetsdissuasifs pour les politiciens et les bureaucrates en utilisant cette analyse

politique, une telle indpendance de jugement de la PFS, de la RSF, et de laRDF n'a pas pu tre faite.

Faire un examen indpendant4-3.



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Pour surmonter l'interprtation arbitraire des rsultats d'analyse, un modle

de dcision multicritres, la procdure analytique de hirarchisation (AHP) at choisie parce qu'elle a une base thorique solide, est facile appliquer,est flexible pour ce qui est d'inclure d'autres facteurs, et soutient la prise dedcision de groupe.

L'AHP est bien conue pour intgrer la valeur sociale qualitative et la

valeur conomique quantitative dans un processus dcisionnel explicite.- Les rapports PSF, RSF, et RDF comprennent les rsultats AHP: qui a valu quoi

et comment de manire formelle et explicite.

Prsentation d'un modle de jugement explicite d'uneprocdure analytique de hirarchisation (AHP)

4-4.



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La difficult atteindre un consensus peut entraner une impasse et la dcisionensuite rentre dans le domaine de la politique plutt que dans celui de l'analysepolitique. Confront au dfi, KDI a rduit la possibilit d'une analyse

contradictoire de manire efficace en cooptant d'autres groupes d'analystes dansleur recherche de la PFS, de la RSF, et de la RDF.

- A invit les meilleurs experts provenant d'universits, d'entreprises prives, et d'autresinstituts financs par le gouvernement, et a demand a des analystes externesd'examiner leur travail.

- A tenu des runions et des sminaires pour entendre les opinions d'autres experts aucours de sa recherche.

- Dans certains cas, si les initiateurs de projets demandent l'inscription de certains groupes

d'analystes, ils sont invits donner leurs points de vue au cours du processus.

Bien que les dbats sur la fiabilit et la validit de l'valuation des facteursspcifiques du projet continuent de se produire, l'inclusion de facteurspotentiellement discutables aide les dfendre contre les critiques possibles.

En consquence, dans la communaut des analystes financiers publics,l'approche PFS, RSF, ou RDF est largement accepte.

Diffuser l'analyse et la prise de dcision4-5.



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Afin d'amliorer l'objectivit de l'valuation, et d'assurer la cohrence entre lesprojets, des directives d'valuation normalises et des manuels ont tlabors.

Les directives et les manuels publis couvrent les secteurs suivants : routes,chemins de fer, ports, aroports, adduction d'eau, installations culturelles,installations de l'industrie de l'information et investissement dans la R&D .

Les directives stipulent d'appliquer la mme mthodologie et d'utiliser lesensembles de donnes identiques ou similaires pour des projets diffrentsdans le mme secteur.

La contribution pour les directives et les manuels normaliss ont galementdclench des recherches sur les mthodologies d'valuation.

Fournir des directives normalises et des manuels pour l'analyse4-6.



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En 1999, la PSF a pour la premire fois fourni une premire tape dans larforme du systme de la gestion des cots totaux du projet (TPCM).

Cela a fourni l'impulsion ncessaire pour introduire, avec les cycles de projet,la RSF, le rgime d'valuation des performances, et la RDF en 2003, 2004 et2006 respectivement.

- Les directives de la RSF et de la RDF utilisent la mme mthodologie analytique duPFS.

TPCM introduit

1994 1999 2003 2006

RDF introduite

RSF renforce

La Loi sur les financesnationales lgifre

PFS introduite

RSF prsente Directives de la RSFdveloppes

Srie chronologique des rformes de la GIP

Une srie efficace de rformes avec des cycles de projet4-7.


TPCM (Gestion du cout total du projet) PFS (tude prliminaire de faisabilit) RSF (Rvaluation de l'tude de la faisabilit) RDF (Rvaluation de la prvision de la demande) IEBP (valuation approfondie du programme budgtaire)


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Partie-05 Remarques finales



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5. Remarque finales

La priode aprs la crise conomique de 1997 a connu des rformes actives

pour amliorer l'efficacit et la transparence de la GIP et du PPP.- Prsenter le CDMT- Initiatives de PFS, RSF, et RDF- Lenteur des progrs dans la gestion de la performance et l'valuation- Participation active du secteur priv travers le PPP

Principaux moteurs des rformes et des leons apprises

- La demande extrieure pour une meilleure GIP- Mise en place d'une proprit claire dans le processus d'enqute publique- Faire un examen indpendant- Prsentation d'un modle de jugement explicite d'une procdure analytique de

hirarchisation (AHP)- Diffuser l'analyse et la prise de dcision- Fournir des directives normalises et des manuels pour l'analyse

- Une srie de rformes efficaces avec des cycles de projets Les dfis relever

- Renforcer le suivi de la performance et le systme d'valuation- Mise jour du CDMT- Renforcer les capacits d'analyse politique et les prvisions long terme- Prsenter une nouvelle rgle budgtaire pour le partenariat public-priv (PPP) en

comparaison celle de la GIP traditionnelle Besoin d'un cadre unifi pour la GIP et lePPP


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