359

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM VÀ

ĐỊNH HƯỚNG ĐỔI MỚI

TS. Vũ Sỹ Cường114

1. Dẫn nhập

Phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền là nội dung cốt lõi trong phân cấp quản lý của nhà nước và đang trở thành chủ đề được quan tâm hiện nay trong cải cách hoạt động của khu vực công ở đa số các nước trên thế giới. Luật ngân sách của các nước đều có quy định cách thức phân chia nhiệm vụ, quyền hạn về ngân sách giữa các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước.

Nghiên cứu về vai trò của phân cấp tới sự phát triển của địa phương Stigler (1957) nhận xét : “một Chính phủ hoạt động tốt nhất khi nó ở gần dân”. Trong một cuốn sách nổi tiếng về phân cấp Oates (1972) cho rằng: “Hàng hóa công nên do cấp chính quyền đại diện tốt nhất cho vùng/địa phương hưởng lợi cung cấp”. Phân cấp quản lý ngân sách không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối để mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, mà còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa phương.

Trong Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành chính công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương”115.

Xu hướng phân cấp quản lý trong đó có phân cấp quản lý ngân sách đã và đang được thực hiện rộng khắp ở các nước trên thế giới. Ở Việt Nam, quá trình thực hiện phân cấp trong quản lý ngân sách đã được thực hiện từ nhiều năm trước đây và đã được luật hóa lần đầu trong Luật Ngân sách nhà nước 1996 và được bổ sung hoàn thiện gần đây nhất trong Luật Ngân sách 2002 (được áp dụng từ năm 2004). Việt Nam cũng đã ban hành nhiều quy định dưới luật nhằm cụ thể hóa các chủ trương chính sách về phân cấp quản lý ngân 114 Khoa Tài chính công, Học viện Tài chính. Email: vscuong@gmail.com 115 To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World (2000) – ADB

360

sách. Bài viết này có mục đích nhìn lại một cách khái quát tình hình thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) trong những năm gần đây và đưa ra một số gợi ý cải cách trong giai đoạn sắp tới.

2. Tổng quan về tình hình phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam

Lịch sử phân cấp trong quản lý nhà nước của Việt Nam bắt nguồn từ thời phong kiến tuy có mức độ phân cấp có sự khác nhau qua khác thời kỳ. Trong giai đoạn phát triển từ 1954 đến 1986 về nguyên tắc thì hệ thống quản lý nhà nước của Việt Nam mang tính tập trung cao độ để phù hợp với bối cảnh lịch sử. Song ngay trong giai đoạn này cũng đã có sự tồn tại của phân cấp quản lý ngân sách phi chính thức ở mức độ hạn chế. Giai đoạn từ sau Đổi mới kinh tế đến nay, chủ trương phân cấp quản lý nói chung và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói riêng đã và đang được thực hiện mạnh mẽ. Phân cấp về quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam thực hiện theo nguyên tắc: quyền quyết định của Trung ương và quyền chủ động của các địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ ngân sách. Sau khi ban hành luật Ngân sách 1996 và nhất là luật Ngân sách 2002 các địa phương ngày càng được quyền tự chủ cao hơn và được giao quyền quyết định trong một số nhiệm vụ liên quan đến ngân sách.

Phân cấp quản lý ngân sách hiện nay gồm có phân cấp nhiệm vụ thu và chi NSNN. Các cấp ngân sách của Việt Nam được thiết kế theo mô hình Búp bê Nga, ngân sách cấp trên bao hàm ngân sách các cấp dưới. Ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương.

2.1 Về phân cấp thu ngân sách giữa trung ương và địa phương.

Các khoản thu NSNN được chia thành các nhóm: (i) các khoản thu ngân sách TW hưởng 100%; (ii) các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP; (iii) các khoản thu được phân cấp cho NSDP 100%. Cụ thể :

(i) Các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100% như : thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu; thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành; các khoản thuế và thu khác từ dầu, khí theo quy định của Chính phủ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật;

(ii) Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương như: thuế giá trị gia tăng116; thuế thu nhập doanh nghiệp117; thuế

116 Không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu 117 Không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành

361

thu nhập đối với người có thu nhập cao; thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài118; thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nước; thuế bảo vệ môi trường.

Tỷ lệ phân chia NSTW và địa phương được giữ cố định trong giai đoạn từ 3-5 năm với mục tiêu giúp chính quyền địa phương có sự ổn định trong thực hiện nhiệm vụ ngân sách của mình.

(iii) Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế sử dụng đất nông nghiệp và phi nông nghiệp; Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; Lệ phí trước bạ; Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.

Ngân sách địa phương cũng được nhận một khoản thu quan trọng là thu từ chuyển giao ngân sách Trung ương cho địa phương gồm bổ sung cân đối ngân sách (với những địa phương chưa thể tự cân đối ngân sách) và bổ sung có mục tiêu.

Hình 1: Thu ngân sách Trung ương và địa phương

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009

%

Năm

Tỷ lệ thu NSTW theo phân cấpTỷ lệ thu NSĐP theo phân cấpTỷ lệ bổ sung từ TW trong NSDP

(Nguồn: Bộ Tài chính)

Có thể thấy rõ là tỷ lệ thu ngân sách địa phương trong tổng ngân sách nhà nước tăng mạnh kể từ sau khi áp dụng luật ngân sách 2002. Nếu không tính thu NSNN từ dầu thô thì thu ngân sách địa phương chiếm trung bình hơn 44 % tổng thu NSNN ở Việt Nam

118 Không kể thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài từ lĩnh vực dầu, khí

362

giai đoạn 2004-2008. Tỷ lệ bổ sung từ NSTW cho địa phương có xu hướng giảm mạnh, chỉ còn 34,1 % cho giai đoạn 2005-2010. So sánh quốc tế cho thấy tỷ lệ thu NSDP trong GDP quốc gia của Việt Nam đạt 9,9 % giai đoạn này, cao hơn mức trung bình của các nước đang phát triển. Tỷ lệ chuyển giao ngân sách từ Trung ương cho địa phương của Việt Nam cũng cao hơn mức trung bình của nhóm các nước đang chuyển đổi Đông Âu và Liên xô cũ song thấp hơn mức trung bình của các nước đang phát triển (xem bảng 1).

Bảng 1: Thu ngân sách địa phương của các nước đang phát triển và đang chuyển đổi (giai đoạn 1997-2003).

Nhóm các nước đang chuyển đổi

Nhóm các nước đang phát triển

Trung bình

Cao nhất

Thấp nhất

Trung bình

Cao nhất

Thấp nhất

1. Nguồn thu NS của chính quyền địa phương

% GDP 7,9 17,3 2,9 5,3 12,5 0,5

% tổng thu ngân sách khu vực công 18,4 36 5,6 16,6 39,8 2,2

2. Chuyển giao ngân sách cho địa phương

% nguồn thu NS chính quyền địa phương 24 50,4 4,1 42,2 80,8 5

3. Tự chủ của địa phương

Tự chủ về nguồn thu 55,1 91 29,1 40,1 76,5 7,6

Tự chủ về chi tiêu 74 96,2 49,6 58 95 23,4

(Nguồn: Ngân hàng thế giới)

363

2.2. Về phân cấp chi ngân sách nhà nước

Hiện nay phân cấp chi NSNN giữa Trung ương và địa phương được thực hiện theo nguyên tắc:

i) Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. Ngân sách Trung ương chi trả cho các chương trình, dự án quốc gia, liên tỉnh, các dịch vụ công cộng có vai trò quan trọng với quốc gia như giáo dục đại học, các bệnh viện quốc gia, quốc phòng, an ninh quốc gia…

ii) Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Ngân sách địa phương có trách nhiệm với dịch vụ công theo phân cấp mà vùng hưởng lợi nằm trong biên giới của họ.

iii) Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp.

Có thể thấy rằng nếu xét tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN thì Việt Nam đang thực hiện phân cấp khá mạnh (xem hình 2). Tỷ lệ chi tiêu của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước tăng từ 37,9% giai đoạn 1996-2000 lên 47,2% năm 2008 và chiếm hơn 50 % tổng chi NSNN năm 2009-2010.

Hình 2: Tỷ lệ chi NSĐP và NSTW trong tổng chi NSNN

0.00

20.00

40.00

60.00

80.00

100.00

120.00

Tỷ lệ

% t

ổng

chi c

ân đ

ối N

SNN

Năm

Tỷ lệ chi NSĐP

Tỷ lệ chi NSTW

(Nguồn: Bộ Tài Chính)

364

So sánh quốc tế cho thấy Việt Nam có tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN cao hơn mức trung bình nhiều quốc gia, cao hơn ngay cả so với mức trung bình của nhóm các nước công nghiệp phát triển (OECD)

Hình 3: So sánh tỷ lệ chi NSĐP của Việt Nam với một số nước

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

Tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN

Tỷ lệ chi tiêu NSDP trong tổng NSNN

Trung bình OECD

Trung bình các nước ĐPT

(Nguồn, A. Shah, 2006 và Bộ Tài chính, 2008)

3. Đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách

Những nghiên cứu đánh giá về thực trạng phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam không nhiều gồm: Ngân hàng thế giới (1996, 2000, 2005); Martinez – Vazquez và Mc Lure (1998, 2004); Rao. G và cộng sự (1998); Vũ Sỹ Cường (2008); Nguyễn P. Lân (2008), Nguyễn T.Minh và cộng sự (2009), Vũ T.T Anh và cộng sự (2007), và một số bài viết khác được trình bày trong các hội thảo chuyên ngành. Tổng hợp những kết quả nghiên cứu này và qua phân tích đánh giá tình hình phân cấp quản lý ngân sách hiện nay có thể rút ra một số nhận xét sau:

3.1 Những kết quả đạt được của phân cấp quản lý ngân sách

Một là, phân cấp ngân sách đã tăng tính chủ động, tích cực của các địa phương. Việc phân cấp theo hướng tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương giúp các cấp chính quyền địa phương phát huy cao độ tính tự chủ trong quản lý ngân sách của cấp mình, tích cực thực hiện các biện pháp khai thác, huy động nguồn thu, chủ động cân đối để điều hành thực hiện nhiệm vụ chính trị của địa phương; nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách địa phương. Đặc biệt đối với chính quyền cấp xã, việc điều tiết các nguồn thu theo Luật cùng với ổn định tỷ lệ phân chia và số bổ sung cân đối trong thời kỳ ổn định đã tạo nguồn thu ngân sách

365

phường - xã, giúp các phường - xã từng bước thật sự là một cấp ngân sách. Quy định về phân cấp cũng góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực tài chính; chấm dứt tình trạng các cấp huyện, xã quy định nhiều khoản thu trái với pháp luật.

Hai là, phân cấp quản lý ngân sách có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương và xóa đói giảm nghèo. Nghiên cứu của Vũ S.C(2008) chứng minh rằng chính sách phân cấp nguồn thu NSNN có tác dụng khuyến khích các tỉnh đẩy mạnh phát triển kinh tế xã hội địa phương. Tuy nhiên tác động của chính sách này tới kinh tế địa phương là rất nhỏ so với các yếu tố khác. Nghiên cứu của Rao G. và cộng sự (1998), Ngân hàng thế giới (1996, 2005) cho thấy phân cấp ngân sách có ảnh hưởng tích cực tới quá trình xóa đói giảm nghèo.

Ba là, phân cấp quản lý ngân sách là cơ sở để từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền các cấp trong thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến NSNN.

3.2 Những bất cập hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách

Thứ nhất, cơ cấu ngân sách mang tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên. Mô hình này tạo điều kiện quản lý tập trung của cấp trên đối với các cấp dưới, nhưng nó cũng hạn chế tính độc lập của các cấp ngân sách bên dưới, và quan trọng hơn cả là nó tạo sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng. Cấp ngân sách bên dưới vừa phải phụ thuộc vào cấp ngân sách bên trên, vừa không chịu trách nhiệm đến cùng với các hoạt động của mình trong hệ thống ngân sách lồng ghép, trong khi đó cấp ngân sách bên trên cũng không thể quản lý được chặt chẽ ngân sách bên dưới và cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về các sai lầm của cấp dưới. Điều này dẫn đến sự không rõ ràng minh bạch trong quản lý ngân sách, khi có những sai sót rất khó tìm ra người chịu trách nhiệm cụ thể.

Thứ hai, trên thực tế, chính quyền địa phương mới chỉ được tăng quyền về tổ chức thực thi ngân sách, còn thẩm quyền quyết định vẫn thuộc về Trung ương. Xét về bản chất, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước bao gồm sự phân chia 2 loại quyền: quyền quyết định và quyền tổ chức thực thi. Trên thực tế, ở Việt Nam mới chỉ thực hiện phân cấp về quyền tổ chức thực thi ngân sách, còn quyền được đưa ra những quyết định ngân sách vẫn thuộc về Trung ương. Chính quyền địa phương chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà Trung ương quy định khung hoặc mang tính địa phương đặc thù. Nguyên tắc trên tạo điều kiện quản lý tập trung thống nhất cao, bảo đảm sự bình đẳng về chính sách thuế giữa các địa phương, nhưng không khuyến khích được các địa phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng

366

của địa phương. Nói cách khác là quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương là hết sức hạn chế. Mặc dù hiện nay có quy định thưởng khi địa phương có thu vượt dự toán song chủ yếu vẫn là cơ chế xin cho mà không có những quy định rõ ràng, cụ thể.

Phân tích số liệu thu NSNN trên địa bàn tỉnh và chi NSĐP bình quân đầu người năm 2010 cho thấy mặc dù các tỉnh có thu NSNN cao thì chi NSĐP bình quân cũng cao hơn song quan hệ giữa 2 biến số này là không rõ rệt vì chi NSĐP còn phụ thuộc nhiều yếu tố khác. Điều này cho thấy chính sách phân cấp hiện chưa thực sự khuyến khích địa phương nuôi dưỡng nguồn thu.

Hình 4: Quan hệ giữa thu NSNN trên địa bàn và chi NSĐP (2010)

y = 1638,9ln(x) - 8144,2R² = 0,2609

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

0 10000 20000 30000

Chi N

SNN

trên

đa

bàn

BQ

Thu NSNN trên đ a bàn BQ

Quan h thu chi NSNN

Log. (Quan h thu chi NSNN)

(Tính toán từ số liệu BTC)

Vì các sắc thuế đều do Trung ương quyết định cả về thuế suất, cơ sở tính thuế nên không gian cho việc thực hiện sự tự chủ của địa phương là hết sức hạn chế. Do vậy, các địa phương buộc phải tìm kiếm tăng nguồn thu qua việc tăng thu từ đất đai – một loại nguồn thu được phân cấp hoàn toàn cho địa phương.

367

Hình 5 : Tỷ lệ thu NSNN từ đất đai so với tổng chi NSNN địa phương (2009)

26,59

1,77

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

Hà N

i

Hưng

Yên

Ninh

Bìn

h

Bc K

n

Yên B

ái

Bc G

iang

Lai C

hâu

Hà Tĩ

nh

Qung

Nam

Khán

h Hoà

Đc n

ông

TP. H

Chí

Min

h

Bình

Dươ

ngBà

Ra-

Vũng

Tàu

Tin G

iang

Cần T

hơB

c Liêu

Tỷ lệ thu đất đai/Chi NSDP

Tỷ lệ thu đất đai/Chi NSDP

(Nguồn: Vũ Sỹ Cường (2011)

Sự phụ thuộc rất lớn vào thu từ giao quyền sử dụng đất là nguồn thu chỉ phát sinh một lần dẫn đến vấn đề là thu NSNN từ đất đai sẽ không thể đáp ứng các yêu cầu dài hạn ở địa phương . Nguồn thu đất đai lớn còn làm các địa phương có nguy cơ rơi vào tình trạng “ căn bệnh Hà lan”. Hơn nữa đây là nguồn thu không ổn định phụ thuộc vào sự phát triển của thị trường bất động sản

Thứ ba, tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền địa phương chưa tương xứng. Mặc dù tỷ trọng chi của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước đã tăng lên đáng kể, song phần chi đó phần lớn lại được trang trải từ nguồn bổ sung của ngân sách Trung ương. Số tỉnh tự cân đối được ngân sách từ nguồn thu được giữ lại cho tỉnh giảm từ 15 tỉnh năm 2005 xuống còn 11 tỉnh năm 2010. Các tỉnh còn lại đều phải trông chờ vào số bổ sung của ngân sách Trung ương. Vấn đề công bằng theo chiều ngang hiện chưa được giải quyết tốt khi phân chia nguồn thu NSNN giữa các địa phương.

Nhiệm vụ chi của chính quyền cấp xã tăng lên đáng kể nhưng nhiều xã nguồn thu ngân sách theo phân cấp không đủ nên buộc phải huy động các khoản đóng góp của người dân gây bức xúc cho xã hội. Ngược lại nhiều xã, phường ở các thành phố lớn lại có thừa nguồn thu do quy định hưởng tối thiểu 70 % của 5 khoản thu (chủ yếu là thu từ nhà, đất).

Phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên những định mức cũ, không còn phù hợp.

368

Hình 6 Quan hệ giữa chi NSĐP và cung cấp dịch vụ công : giáo dục mầm non

Năm 2003

Năm 2009

Hình 6 cho thấy quan hệ giữa tổng chi tiêu NSĐP và số lớp mẫu giáo bình quân đầu người là ngược chiều. Phân tích quan hệ giữa chi tiêu NSĐP và dịch vụ y tế địa phương cho kết quả tương tự. Các địa phương dường như tập trung chi tiêu của mình vào các nhiệm vụ kinh tế hơn là việc cung cấp các dịch vụ công cơ bản. Xu hướng bất công bằng trong chi tiêu cho giáo dục và y tế giữa các tỉnh cũng đã được nghiên cứu của Nguyễn T.Minh (2009) chỉ ra. Sự áp dụng Luật NSNN 2002 dường như không giải quyết được vấn đề này mà còn làm nó trầm trọng thêm.

369

Luật Ngân sách nhà nước qui định không được dùng ngân sách của cấp này để chi nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo qui định của Chính phủ. Tuy nhiên trong thực tế, hầu hết các địa phương còn phải hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ quan trung ương ở địa phương (cơ quan tư pháp, công an, quân đội…) để thực hiện nhiệm vụ chung trên địa bàn. Việc hỗ trợ không được qui định cụ thể dẫn đến giữa các địa phương hỗ trợ cho đối tượng không thống nhất và gây áp lực về ngân sách của địa phương, nhất là đối với những tỉnh còn phải nhận hỗ trợ của ngân sách Trung ương. Mặt khác khó khăn trong việc kiểm tra, kiểm soát và kiến nghị của cơ quan thanh tra, kiểm toán trong công tác quản lý sử dụng kinh phí này.

Thứ tư, việc giao nhiều quyền cho cấp tỉnh đồng thời làm hạn chế tính tự chủ của ngân sách cấp dưới. Cách làm này có ưu điểm là tăng quyền quyết định và sự chủ động cho cấp tỉnh tuỳ thuộc vào điều kiện đặc thù của từng địa phương. Nhưng trên thực tế, cách làm này tạo lại điều kiện cho chính quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình và vô hình chung lại tạo ra một cơ chế xin – cho giữa chính quyền cấp trên với các cấp chính quyền bên dưới ở mỗi địa phương119. Điều đó làm tăng tình trạng phụ thuộc của các cấp chính quyền bên dưới vào cấp trên. Cũng không có cơ sở nào bảo đảm rằng sau 3 năm ổn định, sự phân chia các nguồn thu lại không thay đổi và tước đi các lợi thế của chính quyền cấp dưới xuất hiện trong thời kỳ đó.

Sự không phân định rõ ràng bằng luật pháp về nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp sẽ tước đi quyền chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu của riêng mình.

Thứ năm, quy trình ngân sách với tính lồng ghép lớn và thời gian tương đối ngắn làm cho việc lập dự toán ở các cấp dưới mang tính hình thức. Yêu cầu lập và quyết toán ngân sách đòi hỏi cấp dưới phải trình lên cấp trên và cấp trên phải tổng hợp dự toán cũng như quyết toán của cấp dưới. Với trên 10 ngàn xã, trên 600 huyện, 63 tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương, với một khoảng thời gian thực tế hết sức ngắn ngủi, yêu cầu đó trở nên hoàn toàn mang tính hình thức. Trên thực tế, cấp tỉnh không thể ngồi chờ từng xã lập dự toán của mình và nộp lên huyện, sau đó từng huyện vừa lập dự toán của mình vừa tổng hợp dự toán của các xã trực thuộc để nộp lên tỉnh; mà trên thực tế cấp tỉnh thường chủ động lập dự toán ngân sách của tỉnh mình trên cơ sở số kiểm tra được giao.

119 Xem thêm Báo cáo đánh giá chi tiêu công 2005 của Ngân hàng thế giới.

370

Bảng 2: So sánh chênh lệch quyết toán và dự toán ngân sách địa phương (%)

Chỉ tiêu Thu NSNN trên địa bàn Chi NSDP

Trung bình 262,2 232,9

Độ lệch chuẩn 126,1 46,3

Lớn nhất 890,3 369,9

Nhỏ nhất 100,1 147,0

(Tính toán từ số liệu BTC, 2010)

Tương tự, trong khâu quyết toán ngân sách, cấp tỉnh vẫn phải chủ động tính toán dựa trên số liệu phân bổ ngân sách cụ thể của tỉnh mình và một số điều chỉnh trên thực tế mà tỉnh có thể nắm được trong quá trình thực hiện. Kết quả tính toán ở bảng 2 cho thấy trung bình số liệu quyết toán cao gấp 2,6 lần số dự toán trong đó có tỉnh chênh lệch lên đến 8,9 lần cho thấy nhận xét trên là rất có cơ sở.

Pháp luật hiện nay còn thiếu chế tài đảm bảo thực hiện đúng dự toán ngân sách hàng năm làm giảm hiệu lực, thậm chí làm vô hiệu hóa các quyết định phân cấp ngân sách.

Thứ sáu, vấn đề vay nợ của địa phương và kỷ luật ngân sách. Hiện nay theo khoản 3 điều 8 Luật Ngân sách nhà nước thì các địa phương được huy động vốn đầu tư cơ sở hạ tầng của với mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Tuy nhiên việc quy định tỷ lệ đồng nhất 30 % cho tất cả các địa phương là chưa hoàn toàn hợp lý. Mặc dù gần đây có TT 81/2012/TT-BTC hướng dẫn về cách thức huy động qua phát hành trái phiếu cho chính quyền địa phương song việc giám sát sử dụng nguồn lực này và trả nợ vẫn là vấn đề cần có những quy định cụ thể hơn. Nếu không có những quy định chặt chẽ về trách nhiệm của chính quyền địa phương trong vay và sử dụng nợ thì có thể xảy ra tình trạng “ ràng buộc ngân sách lỏng” và các địa phương sẽ có thể “ vay nợ để trả nợ” rất nguy hiểm cho ngân sách nhà nước.

Kỷ luật ngân sách cũng là vấn đề đáng quan tâm khi phân cấp quản lý ngân sách. Kết quả kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách năm 2007, năm 2008 của nhiều địa phương đều cho thấy việc chấp hành quy định về thu, chi, quản lý NSNN phần lớn đều rất kém: để xảy ra thất thu lớn và chi tiêu sai còn nhiều, tổ chức thu, chi bất hợp lý, không khoa học… thậm chí có sự tùy tiện, sai phạm ở nhiều cấp. Tất cả những điều đó dẫn đến việc nhiều địa phương không cân đối được nguồn thu – nguồn chi, ảnh hưởng không nhỏ đến

371

yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Mặc dù kết quả kiểm toán NSNN năm 2009 về báo cáo quyết toán ngân sách địa phương cho thấy một vài tiến bộ. Song việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật tài chính ngân sách đang thực sự là vấn đề lớn, đáng lo ngại, cần được xem xét, bàn thảo để tìm ra giải pháp hiệu quả để quản lý tốt ngân sách nhà nước.

4. Một số hướng cải cách phân cấp quản lý ngân sách

Từ phân tích thực tế tình hình phân cấp quản lý ngân sách và các nguyên tắc về phân cấp ngân sách có thể xem xét một số hướng cải cách sau:

Thứ nhất, thiết kế lại hệ thống ngân sách nhà nước

Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định. Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mô hình không lồng ghép các cấp ngân sách do việc phân cấp kinh tế – xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn chưa thống nhất, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam đang thí điểm không tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa X, theo đó sẽ không có ngân sách ở một số quận, huyện, phường, và sẽ rất phức tạp khi thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương. Hơn nữa, không thể bỏ hẳn cơ chế này vì làm vậy thì trái với Hiến pháp (quy định rằng Quốc hội quyết định NSNN)

Vì vậy, trong ngắn hạn sẽ vẫn giữ hệ thống NSNN như quy định hiện hành, chỉ sửa đổi một số nội dung cho phù hợp với thực tế. Chẳng hạn, Quốc hội chỉ quyết định tổng thu, chi, số bội chi, những định hướng cơ bản của ngân sách chứ không đi vào con số cụ thể. Về chi NSNN, Quốc hội chỉ quyết định tổng chi NSNN, bao gồm chi NSTƯ và chi NSĐP; đối với NSĐP, không quyết định chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách, và không quyết định rằng trong chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên phải có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… Việc sửa đổi này sẽ tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhưng sẽ có thể dẫn đến việc phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… không đảm bảo tỷ lệ đề ra. Để tăng tính khả thi, hiệu quả của luật thì cần làm rõ xem Quốc hội quyết định những vấn đề gì trong NSNN.

372

Thứ hai, trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu.

Quyền tự chủ về thu bao gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế, hoặc ở mức tự chủ cao hơn là địa phương có thể tự định ra sắc thuế của riêng mình. Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, việc để địa phương tự định ra các sắc thuế của riêng mình là không khả thi, bởi vì điều này có thể tạo ra sự cạnh tranh về thuế giữa các địa phương và khuyến khích việc di chuyển của hàng hoá và dịch vụ sang những địa phương có lợi về thuế, do đó sẽ làm thay đổi phân bố sản xuất và tiêu dùng, mở rộng khoảng cách bất bình đẳng giữa các địa phương. Trước mắt có thể thí điểm áp dụng cho phép chính quyền địa phương được tự quyết định thuế suất đối với một số loại thuế trong khung thuế suất do trung ương quyết định. Thông thường, nhiều nước trên thế giới lựa chọn thuế đánh vào đất đai, tài sản (như thuế nhà đất, tiền cho thuê đất) làm loại thuế của địa phương. Để khắc phục sự chênh lệch giữa các địa phương, Chính phủ có thể hạn chế quyền tự chủ này bằng cách đặt ra mức trần cho các loại thuế nói trên.

Thứ ba, về các khoản thu được phân chia cho các cấp ngân sách

Luật NSNN nên sửa đổi là chỉ quy định về các khoản thu phải phân cấp cho xã, còn việc quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia đối với các khoản thu cho ngân sách xã do HĐND cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế của địa phương.

Đối với khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước, theo kinh nghiệm quốc tế, một số nước trên thế giới như Đức, Áo… thực hiện phân chia nguồn thu thuế giá trị gia tăng cho các cấp ngân sách, trong đó, phần phân chia cho các địa phương chủ yếu căn cứ vào tiêu chí dân số. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế, nên chăng quy định cụ thể tỷ lệ % phân chia tổng số thu thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế VAT hàng sản xuất trong nước trong cả nước giữa NSTƯ và ngân sách của các địa phương. Sau đó, thực hiện phân chia tổng số thuế ngân sách các địa phương hưởng cho từng địa phương theo các tiêu chí về dân số, sức mua (thu nhập bình quân đầu người)… Thực hiện phương án này là phân chia nguồn lực 2 khoản thuế gián thu trên đồng đều trên cả nước, hàng năm, các địa phương cùng được hưởng số tăng thu, khắc phục tình trạng chênh lệch ngày càng lớn giữa địa phương có doanh nghiệp lớn đóng trụ sở với các địa phương khác.

Phân cấp các khoản thu cần dựa trên nguyên tắc “lợi ích”, có nghĩa là tăng thu của NSĐP phải đi kèm với các cam kết về việc cải thiện chất lượng các dịch vụ công do địa phương có trách nhiệm cung cấp.

Thứ tư, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu.

373

Cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương. Đương nhiên, việc đặt ra những ưu tiên chi tiêu của địa phơng phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát triển của quốc gia. Đồng thời, cần cho phép địa phương được quyền quyết định các chế độ, định mức chi tiêu của địa phương trên cơ sở nguyên tắc hoặc trong khung do Trung ương quy định. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi tiêu sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không quy được trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền. Ngoài ra cũng cần tránh hiện tượng chạy đua cục bộ địa phương trong cung cấp hàng hóa công dẫn đến tình trạng mà các nhà kinh tế gọi là: “cùng chạy đua về bét”.

Thứ năm, đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách

Quy trình ngân sách theo kiểu truyền thống dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và hệ thống các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách, dẫn đến hiệu quả quản lý ngân sách thấp, không gắn giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu ra, chỉ quan tâm đến lợi ích trước mắt, không có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Cần đổi mới một cách cơ bản quy trình này theo tư duy và phương pháp hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn.

Thứ sáu, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa

Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách chỉ có thể đạt được mục tiêu mong muốn nếu được gắn liền với việc tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương. Cần có các cơ chế thích hợp để tăng cường tính minh bạch, công khai trong quản lý ngân sách ở các cấp chính quyền, đồng thời tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan có thẩm quyền nhằm bảo đảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách, trong đó cần đề cao vai trò của các cơ quan dân cử và của Kiểm toán nhà nước. Tăng cường trách nhiệm giải trình của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân sách không chỉ với cấp trên, mà trước hết là với trước Hội đồng nhân dân và người dân ở địa phương đó.

Thứ bảy, cho phép sự linh hoạt nhất định trong điều hành ngân sách địa phương để đối phó với những biến động

Để thực hiện đúng nguyên tắc HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân…; UBND là cơ quan chấp

374

hành của HĐND và tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương điều hành ngân sách linh hoạt vì lợi ích chung… cần quy định cụ thể UBND được quyền điều chỉnh dự toán ngân sách trong trường hợp không làm mất cân đối dự toán HĐND đã quyết định. Trường hợp biến động, làm thay đổi dự toán HĐND đã quyết định nên giao cho UBND cấp trên trực tiếp thống nhất với Thường trực HĐND cùng cấp trước khi quyết định và báo cáo với HĐND tại kỳ họp gần nhất. Như vậy, sẽ tạo ra sự thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về dự toán ngân sách địa phương, đồng thời HĐND có cơ sở để tổ chức giám sát việc sử dụng ngân sách Nhà nước theo quy định.

Kết luận

Kinh nghiệm các nước cũng như các phân tích lý thuyết đã chỉ ra rằng phân cấp ngân sách là một quá trình khó khăn, phức tạp, chịu sự tác động của nhiều yếu tố. Phân cấp ngân sách đem lại nhiều lợi ích trong quản lý ngân sách, song nó cũng chứa đựng các rủi ro tiềm tàng. Có lẽ điều làm nhiều người lo ngại là tăng cường phân cấp trong khi năng lực quản lý của chính quyền địa phương còn yếu sẽ dẫn đến những hậu quả tai hại. Song cũng không thể chờ cho chính quyền địa phương có đủ năng lực quản lý ngân sách thì mới phân cấp, bởi vì chính quyền địa phương sẽ khó có đủ năng lực khi mà họ không được thử nghiệm để phát triển năng lực đó. Vì vậy, cách làm hợp lý nhất là mở rộng phân cấp cho địa phương trên cơ sở thử nghiệm, thí điểm từng bước và có lựa chọn; đồng thời tăng cường các biện pháp bồi dưỡng đào tạo đội ngũ cán bộ địa phương đi đôi với thực thi các biện pháp giám sát và xử phạt nghiêm khắc. Việc phân cấp quản lý NSNN phải hướng đến xây dựng một hệ thống phân cấp đầy đủ, rõ ràng giữa các cấp ngân sách, đảm bảo tính thống nhất quản lý của NSNN, vừa tạo tính chủ động cho ngân sách địa phương. Phân cấp phải đi đôi với trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương và nâng cao tính công khai minh bạch ngân sách liên quan đến lập và quyết toán ngân sách hằng năm của các cấp ngân sách và đơn vị thụ hưởng.

Tài liệu tham khảo chính

ADB (2000) To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World

Lê thị thu Thủy (2010) “ Một số vấn đề về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước” Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 34-10

Ngân hàng thế giới. 1996. "Vietnam Fiscal Decentralization and Delivery of Rural Services," In, 220 p. Washington D.C.

375

Ngân hàng thế giới . 2001. "The Vietnam Public Expenditure Review 2000," In. Hanoi.

Ngân hàng thế giới và -CHXH CN Việt Nam. 2005. Vietnam Management Public Expenditure for Poverty Reduction and Growth Public Expenditure Review and Integrated Fiduciary Assessment Hanoi: Edition Politique Nationale.

Nguyễn Phi Lân, Phạm Hồng Chương (2008) Phân cấp quản lý tài khóa và tăng trưởng kinh tế Việt Nam – Tạp chí Kinh tế Phát triển số 12/2008.

Nguyễn Thị Minh- Nguyễn Quang Dong (2008) "Phân tích tính công bằng và hiệu quả của chi ngân sách theo tỉnh". Tạp Chí Tài chính 12/2009.

Oates, Wallace. 1972. Fiscal Federalism. NewYork: Harcourt Brace Jovanovich.

Rao, Govinda.M; Richard Bird and Jennnie I Livack. 1998. "Fiscal Decentralization and Poverty Alleviation in Transitional Economy : The Case of Vietnam." Asian Economic Journal, 12(No4), pp. 353-78.

Shah, Anwar ed. Local Governance in Developing Countries. Washington D.C: The World Bank, 2006.

Stigler, George, 1957, The tenable range of functions of local government, trong Joint Economic Committee, US Congress (ed.), Federal Expenditure Policy for Economic Growth and Stability (US Government Printing Office, Washington D.C)

Vũ Sỹ Cường (2008) “La politique fiscale et le dévelopement du Vietnam au cours de la transition” – Luận án Tiến sỹ ĐHTH Paris Pantheon Sorbonne.

Vũ Thành Tự Anh, Lê V. Thái, Võ T. Thắng (2007) Provincial Extralegal Investment Incentives in the Context of Decentralisation in Viet Nam: Mutually Beneficial or a Race

to the Bottom? UNDP Policy Dialogue Paper