Perú: Propuesta de Programa Nacional de Trabajo Decente, 2004-2006

Informe preliminar

Oficina Subregional de la OIT para los Países Andinos

Lima, 18 Diciembre 2003

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Perú: Propuesta de Programa Nacional de Trabajo Decente, 2004-2006

Informe preliminar

Oficina Subregional de la OIT para los Países Andinos 18 Diciembre 2003

Presentación Resumen Ejecutivo Introducción Parte I Situación actual: los principales déficit de trabajo decente 1. Evolución económica reciente y proyecciones 2. Compromiso y cumplimiento de la Normas Internacionales del Trabajo 3. Empleo e ingresos 4. Protección social 5. Diálogo social 6. El enfoque transversal de género 7. Diagnóstico institucional del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo Parte II Propuesta de programa para la reducción de los déficit de trabajo decente 1. Política macro económica y empleo 2. Promoción de los derechos y relaciones laborales 3. Plan de empleo y mejoramiento de ingresos 4. Extensión de la protección social 5. Consolidación del diálogo social y la negociación colectiva 6. Promoción de políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres Parte III Hacia un programa de acción para la reducción de los déficit de trabajo decente 1. Criterios para fijar objetivos y metas 2. Prioridades por áreas 3. Plan de actividades

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ANEXOS I Glosario de Siglas II Relación de Normas Internacionales del Trabajo ratificadas por el Perú III Empleo e ingresos IV Empleo Rural V Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo y Comisiones Técnicas Tripartitas. Relación de acuerdos, sesiones y actividades. VI Relación de entrevistas VII Referencias bibliográficas

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Presentación Desde su fundación, la OIT busca contribuir a la realización de la justicia social mediante el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores y el respeto de sus derechos laborales. A partir de 1999, la OIT viene propugnando, como guía principal para su acción, el fomento de las oportunidades de trabajo decente y productivo para todos los hombres y mujeres, esto es, que no sólo se creen empleos sino que estos empleos y trabajos sean de calidad aceptable. Esta propuesta contrasta con la realidad actual de países como Perú, en los que el panorama laboral muestra una situación difícil y con múltiples problemas. Los efectos de las sucesivas crisis económicas desde la década de 1980, en el marco de una estrategia de desarrollo que no da prioridad al empleo, y las reformas en la legislación laboral en la década de 1990, han desembocado en relativamente altas tasas de desempleo urbano, muy elevada informalidad, bajos ingresos, desigualdad y pobreza, reducción de la cobertura de la protección social, retroceso en los derechos laborales y debilitamiento de las organizaciones de trabajadores. Con la vuelta a la democracia a fines del 2000 se empieza a revertir esta situación. De una parte, se instala una importante instancia de diálogo social tripartito, el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo. En este ámbito, como en el de la Comisión de Trabajo del Congreso de la República, se debate el conjunto de la legislación laboral, tendiendo hacia la adopción de una Ley General de Trabajo. De otra parte, se inicia la recuperación de la economía sobre la base de las exportaciones y de una mayor actividad del Estado. No obstante estos avances, sigue como tarea pendiente el que esta recuperación de la economía se traduzca en mejoras en el empleo, los ingresos, la protección social, el respeto a los derechos laborales y la igualdad de género. En este contexto el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo solicitó a la Oficina Subregional de la OIT para los Países Andinos el apoyo en la preparación de un plan nacional de empleo digno. Este tema aparece como un objetivo en la Décimo cuarta Política de Estado del Acuerdo Nacional para la Gobernabilidad que han suscrito todas las fuerzas políticas y los representantes de las principales organizaciones de empleadores y trabajadores. Para responder a esta solicitud, en el marco de la nueva orientación de la OIT, la Oficina Subregional consideró oportuno preparar una propuesta de Programa Nacional de Trabajo Decente. De esta manera, al tiempo que se buscar dar una respuesta a la solicitud del Gobierno, mediante propuestas en materia de políticas de empleo, se formulan también propuestas en las áreas de normas internacionales de trabajo y derechos laborales, extensión de la protección social, impulso al diálogo social tripartito y promoción de la igualdad de género. Dichas propuestas son precedidas de un breve diagnóstico en relación con cada una de las áreas mencionadas. El documento resultado de este esfuerzo contiene tres partes. En la primera parte se efectúa un diagnóstico de los principales déficit de trabajo decente en relación con los cuatro objetivos estratégicos de la OIT, a saber, respeto a los derechos en el trabajo, más y mejores empleos,

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extensión de la protección social y reforzamiento del diálogo social, a los que se suman como objetivos prioritarios la igualdad de género y la reducción de la pobreza. En la segunda parte se presentan propuestas de políticas respecto de los mismos objetivos y en la tercera parte se definen las prioridades y el plan de actividades. El equipo de especialistas de la Oficina Subregional y consultores externos, con el apoyo y en consulta de altos funcionarios públicos y representantes de los gremios, ha preparado esta propuesta de Programa Nacional de Trabajo Decente para el período 2004-2006. Este documento será presentado a los mandantes de la OIT - el MTPE y de los representantes de los empleadores y trabajadores - para su discusión y servirá de guía para el trabajo de la Oficina, buscando que las diferentes acciones se refuercen mutuamente para lograr reducir de manera significativa los principales déficit de trabajo decente.

J. Ricardo Hernández-Pulido Director

Oficina Subregional de la OIT para los Países Andinos

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Resumen Ejecutivo El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo ha propuesto como meta global de la OIT lograr un trabajo decente para los hombres y mujeres en todos los países. Contar con un trabajo decente es la aspiración de las personas y es, por tanto, el objetivo central que guía la acción de nuestra Oficina. De otra parte, el Perú necesita de un plan de empleo y de un plan laboral, con el ambicioso objetivo de no sólo crear más empleos sino que éstos sean de calidad y dignos. Teniendo en cuenta lo anterior, así como el mandato constitucional de la OIT y frente a la solicitud del MTPE para dar apoyo en la preparación de un plan nacional de empleo digno, la Oficina Subregional de la OIT para los Países Andinos consideró oportuno preparar esta propuesta de programa de trabajo decente, en el que se recoge la solicitud del gobierno. Este documento se somete a consideración del MTPE y de los representantes de los empleadores y trabajadores. A efectos de la preparación de este documento, se ha estimado oportuno identificar, en primer término, los principales déficit de trabajo decente en Perú (Parte I). En segundo lugar se formulan las propuestas de políticas para la reducción de los déficit de trabajo decente detectados (Parte II). Finalmente, en la Parte III se presentan los criterios para establecer los objetivos, se definen los objetivos prioritarios y se esboza un plan de actividades de corto plazo (2004) y de mediano plazo (2004-2006). En relación a los principales déficit detectados y las propuestas de políticas, las prioridades de acciones del PNTD según los objetivos estratégicos serían: Cumplimiento de Normas Internacionales del Trabajo - Frente al elevado porcentaje de comentarios relativos a la aplicación de convenios ratificados,

reducir el porcentaje de comentarios de manera significativa. - En relación al porcentaje de convenios y de convenios prioritarios ratificados, completar por

lo menos la ratificación de los dos convenios prioritarios aun no ratificados, Sobre la inspección en la agricultura y Sobre la consulta tripartita.

Empleo e ingresos - Frente al déficit de desempleo estructural urbano promover la inversión privada y pública

mediante políticas sectoriales, en tres sectores con alto coeficiente de uso de mano de obra: agricultura, manufactura y turismo.

- Frente a la elevada tasa de informalidad, promover la formalización de las MYPE mediante el registro de centros de trabajo, y la asociación y extensión de la protección social de trabajadores informales.

- En relación al desempleo friccional, fortalecer y extender el servicio público de empleo que actúa a través del programa Red CIL- PROEMPLEO del MTPE.

- Respecto al déficit de cobertura de la capacitación y la falta de adecuación en formación profesional, se tenderá a la creación de un sistema nacional de formación profesional, que incluya un comité independiente de aseguramiento de la calidad. En lo inmediato, se debería

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recuperar el papel normativo y regulador del MTPE en las entidades nacionales y privadas de formación y capacitación laboral

- Frente al déficit de ingresos por trabajo, se debería establecer una política salarial para la recuperación gradual del poder adquisitivo mediante el reajuste de la RMV, el fomento de la negociación colectiva y el reajuste gradual de las remuneraciones en el sector público.

Extensión de la protección social - En relación a la baja cobertura de la seguridad social, tanto en pensiones como en salud,

promover la extensión de la cobertura mediante la simplificación de los procesos de afiliación y aporte, especialmente en salud.

- Frente a la debilidad en materia de seguridad y salud en el trabajo, apoyar la creación del Sistema Nacional de Información sobre Accidentes y fortalecer los servicios de inspección del MTPE.

Consolidación del diálogo social y la negociación colectiva - Respecto a la debilidad para obtener mayores resultados del funcionamiento del Consejo

Nacional de Trabajo y Promoción del empleo, apoyarlo mediante la asistencia técnica en la definición y preparación de la agenda y en la formulación de propuestas.

- Promover el desarrollo de instancias de Diálogo Tripartito en la regiones y provincias y sectores productivos.

- Frente a la debilidad de las organizaciones de empleadores y trabajadores, apoyar y fortalecer su organización y fomentar la negociación colectiva.

Promoción de políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres - Frente a los déficit de género, promover la adecuación de la legislación a los convenios

ratificados y la institucionalidad laboral para promover la igualdad de género. - Promover la ratificación del Convenio sobre la protección de la maternidad (núm. 183). - Frente a la ausencia del enfoque de género en las agendas laborales, incorporarlo en los temas

a tratar en el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo y en la Comisión Intersectorial de Empleo.

- Promover la creación de una oficina para el fomento de la igualdad de oportunidades en el MTPE.

La propuesta de un programa de trabajo decente contenida en este documento pretende dar una respuesta a los problemas que originan los déficit de trabajo decente y contribuir a la elaboración de una política laboral que contribuya a la superación de esos déficit, en particular con la asistencia técnica debida. El objetivo de este documento es contribuir a definir estas prioridades según los cuatro objetivos estratégicos de la OIT. Empero, corresponde al gobierno y a los interlocutores sociales determinar cuáles, entre las posibles prioridades identificadas, deben merecer una primera atención. De igual manera, corresponde a nuestros mandantes definir las acciones que conduzcan al logro de resultados susceptibles de superar los déficit de trabajo decente.

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Introducción Esta propuesta de Programa Nacional de Trabajo Decente (PNTD) para el Perú tiene un doble origen. De una parte, la OIT ha colocado la promoción del trabajo decente como el eje central de su política y actividades y, de otra parte, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) del Perú solicitó formalmente a la OIT la elaboración de un Plan Nacional de Empleo Digno. El gobierno requiere contar con un Plan Nacional de Empleo que le permita fijar objetivos, metas y acciones para que la administración e instituciones públicas se pongan en marcha con la perspectiva de generación de empleo y reducción de la pobreza y, de igual manera, para que se promueva e incentive el papel del sector privado empresarial en esta orientación. Siguiendo la orientación de la OIT (CIT 2000), la Oficina Subregional para los Países Andinos (OSRPA) ha considerado conveniente preparar una propuesta de Programa Nacional de Trabajo Decente. Aunque dicha propuesta da un peso importante a la promoción del empleo digno o decente, el mismo contiene propuestas en los otros tres campos a que se refieren los objetivos estratégicos definidos por la OIT, con miras a lograr un enfoque coherente y globalizador. Se presenta este documento como una propuesta - no como un documento acabado - para el diálogo y la búsqueda de consensos, luego de lo cual se convertirá en una guía para la asistencia y cooperación técnica de la OIT con el MTPE de Perú así como con los representantes de los empleadores y los trabajadores. Para avanzar en la promoción del trabajo decente, en adelante la agenda de la OIT en los países se centrará en la reducción de los principales déficit de trabajo decente (CIT 2002), esto es, en la necesidad de subsanar las deficiencias en los estándares laborales y sociales básicos con los que deben contar los trabajadores y sus familias. De esta manera, además, se apoyará la lucha contra la pobreza y la desigualdad y se promoverá la igualdad entre hombres y mujeres y la no discriminación. El trabajo que dignifica y permite el acceso a mayores niveles de bienestar no es cualquier trabajo. El trabajo decente es aquel que se realiza en un ámbito que respeta los derechos laborales fundamentales, recibe un ingreso suficiente o digno, permite acceder a la protección social y seguridad en el trabajo y se enmarca en el diálogo social. El valor de la democracia asociado al trabajo decente está en su capacidad para generar procesos e instituciones que garanticen la igualdad de los ciudadanos ante la ley y la igualdad de oportunidades para progresar. (Somavía 2001). El trabajo decente supone el cumplimiento y aplicación de los ocho convenios fundamentales en el trabajo así como la aplicación de los demás convenios, buscando asegurar que el trabajo de hombres y mujeres sea realizado en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana. En efecto, contribuir a generar trabajo decente implica que los países se esfuercen para concretizar los cuatro objetivos estratégicos de la OIT:

respetar los principios y derechos fundamentales en el trabajo; crear más oportunidades de empleo y de ingresos para mujeres y hombres; ampliar la cobertura y calidad de la protección social y de la seguridad en el trabajo; y promover el diálogo social.

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La promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y la lucha contra la pobreza son ejes transversales presentes en los cuatro objetivos estratégicos que impulsa la OIT. En tal sentido este esfuerzo es parte también de la lucha por alcanzar las Metas del Milenio de las Naciones Unidas, especialmente en lo que hace a la reducción de la pobreza extrema y la discriminación contra las mujeres. En general, debe remarcarse que los PNTD son parte de la contribución al desarrollo de planes y programas paralelos como, las estrategias para la reducción de la pobreza, los marcos de programas de asistencia o las evaluaciones generales de los países. La categoría trabajo decente obliga a considerar los principales aspectos del trabajo y de la relaciones laborales. Es imposible separar un aspecto, como la generación de empleo o la defensa de los derechos laborales, de los otros aspectos. El conjunto de características que implica esta noción abarca simultáneamente el cumplimiento y aplicación de la normas, la promoción del empleo, la extensión de la protección social y el impulso del diálogo social. El respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo tiene gran importancia en el contexto de la globalización. En primer lugar, acelerará directamente la eliminación de las prácticas laborales más inhumanas, tales como las peores formas de trabajo infantil, el trabajo forzoso y la discriminación contra las mujeres que son un oprobio para la conciencia de la comunidad internacional. En segundo lugar, al garantizar la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva se creará el poder de negociación necesario para eliminar el gran número de prácticas laborales inaceptables existente, ya sea en las industrias de exportación o en cualquier otro sector de la economía. En tercer lugar, este poder de compensación contribuirá de manera significativa a reducir la pobreza y a corregir la desigual distribución de los beneficios del comercio y del crecimiento económico. Cuarto, será posible alcanzar beneficios adicionales tales como el aporte de un movimiento laboral libre, organizaciones independientes de empleadores y la ausencia de discriminación para garantizar un mayor grado de democracia, políticas públicas más transparentes (y por lo tanto más eficaces), y una mejor protección social. La noción de trabajo decente resalta la importancia vital del trabajo como medio de vida y fuente de integración social. Sin el pleno empleo, o al menos sin un aumento constante en la creación de empleos, lo que depende a su vez de la existencia de un entorno económico global que promueva el crecimiento duradero, será extremadamente difícil poder mejorar las condiciones de trabajo y alcanzar otros objetivos sociales. Naturalmente, el centrar la atención en el trabajo decente supone poner un mayor énfasis en el desarrollo de empresas y en la importancia que reviste la creación de ese entorno favorable para la inversión productiva. La formación y la capacitación técnica, así como el apoyo a las pequeñas y medianas empresas emergentes, son fundamentales. No obstante, el desarrollo de las empresas en una economía mundial abierta exige enfrentarse a nuevos desafíos, entre los cuales uno de los más importantes es descartar el desfasado concepto de que los objetivos de los empresarios y de las organizaciones de trabajadores son opuestos. La incertidumbre en las empresas y las familias trabajadoras es un lastre para la adaptación del que sólo es posible librarse mediante una adecuada valoración de las políticas que promueven tanto la justicia social como la innovación. Cada vez más empresas reconocen que una buena política social y relaciones industriales sanas son positivas para los negocios. En el caso concreto de Perú existen además dos circunstancias excepcionales. Primero, a nivel del gobierno y país, la existencia del Acuerdo Nacional para la Gobernabilidad. El Acuerdo

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Nacional, suscrito el 22 de julio del presente 2002, entre el gobierno, los siete principales partidos políticos y las siete principales organizaciones de la sociedad civil con representación nacional (incluyendo la CONFIEP y SNI, así como la CGTP), plantea en su Décimo Cuarta Política de Estado el Acceso al empleo pleno, digno y productivo.1 Segundo, la existencia del Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo, instancia de diálogo tripartito y consulta permanente. En materia de diálogo social, el Ministerio promueve la concertación entre representantes del Estado, de los trabajadores, de los empleadores y de las organizaciones sociales representativas a fin de concertar políticas en materia de trabajo, promoción del empleo, protección social, formación profesional y capacitación para el trabajo. A este propósito, cabe señalar que, teniendo en cuenta lo antes descrito, el Perú ha sido elegido por la OIT como país al que se prestará especial atención, según decisión del Consejo General de Administración, para dar seguimiento a la Resolución de la Conferencia Internacional del Trabajo relativa al diálogo social como medio para avanzar en aspectos sustantivos que mejoren las relaciones laborales.2 La falta de empleos - y los bajos ingresos- en el país es el principal tema de preocupación ciudadana. Por ello fue recogido en el plan del gobierno actual y sobre su base se están llevando a cabo los programas de empleo temporal y de vivienda social, entre otros importantes programas. También el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, ha pasado a ser de promoción social a promoción del empleo y de la MYPE, y se ha fijado objetivos estratégicos y metas en materia de generación de empleo productivo y digno.3 No obstante, la cobertura e impacto de los programas de empleo y vivienda actuales es aun limitada y la preocupación por el empleo no parece impregnar al conjunto de la administración pública, ni parece ser un objetivo de la política macro económica.4 Un plan nacional de empleo decente o digno permitirá fijar los objetivos en materia de empleo y reducción de la pobreza, y ayudaría a articular los esfuerzos actuales para integrar a los diversos sectores de la administración pública que aún no tienen el fomento del empleo y la reducción de la pobreza como objetivos centrales. Este informe no es solamente un estudio que abarca un diagnóstico y propuestas. Para la OSR de los Países Andinos constituye una propuesta de programa de trabajo integrado que concentrará sus esfuerzos por reducir efectivamente en algún grado significativo los principales déficit o brechas de trabajo decente que se presentan. Este PNTD busca ser un marco de trabajo común, una herramienta, que permita centrar, fortalecer y articular las actividades de la OIT en el país.5 1 A su vez, los objetivos de esta política son: a. Lograr un crecimiento económico sostenido que contribuya a la generación de empleo; b. Promover la formalización del empleo, la mejora de las condiciones de trabajo y el ejercicio de los derechos de los trabajadores; c. Incrementar la productividad y la competitividad de las micro, pequeñas, medianas y gran empresa, asegurando que ésta redunde a favor de los trabajadores; d. Fomentar la empleabilidad de las personas, lo que supone el desarrollo continuo de sus competencias personales, técnicas y profesionales y de condiciones laborales; e. Reducir la brecha de extrema desigualdad entre los que perciben más ingresos y los que perciben menos ingresos. 2 Con este fin, tuvo lugar una misión conjunta de funcionarios de la sede de la OIT y de la OSRA (7-12 de diciembre de 2003). 3 MTPE, Plan Estratégico Multianual 2002-2006 por Objetivos Estratégicos Generales y Específicos. 4 Por ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública del MEF no contempla su impacto en el empleo ni en lo social, solo lo hace en lo económico y ambiental. Ver sitio web del MEF, Oficina de Inversión Pública. 5 OIT, Desarrollo de Programas por país. Una propuesta metodológica, Ginebra: OIT, Ms. 2002. En una nota reciente (19/Nov/02) se indica que: "Como una herramienta de administración, la programación del trabajo decente por país es diferente de los programas piloto de trabajo decente."

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En su elaboración se ha seguido el proceso de formulación de un programa, preparando un diagnóstico, buscado determinar prioridades amplias, objetivos específicos y medidas según las características del país, faltando identificar las estrategias para alcanzar esos objetivos según los recursos necesarios.6 En el diagnóstico (Parte I), sobre la base de indicadores relevantes, se presentan los principales déficit de trabajo decente, siguiendo los cuatro objetivos estratégicos de la OIT. Se añade a ellos los objetivos transversales de reducción de la pobreza y promoción de la igualdad de género y no discriminación y el diagnóstico institucional del MTPE. En la mayor parte de los indicadores se presenta su evolución en la última década, lo que permite detectar los cambios en el comportamiento de cada déficit y considerar los factores que han contribuido a esa evolución. Las propuestas deben buscar precisamente atacar los determinantes del origen o la persistencia de los déficit. Se ha optado por incorporar el enfoque de género destacando en cada punto referencias concretas y también tratándolo como un punto específico, por separado, tanto en el diagnóstico como en las propuestas. Ambas opciones resultan necesarias para asegurarnos que el tema sea visible y que se afronten los déficit de trabajo decente en materia de género. Sobre la base del diagnóstico y de la experiencia de trabajo de la OSRPA en el país, en las propuestas (Parte II) se presentan las prioridades del Programa y un conjunto de orientaciones de política para cada uno de los seis puntos del diagnóstico con el objetivo de reducir los principales déficit detectados. Finalmente, en la formulación del Programa de Acción para la reducción de los principales déficit detectados (Parte III) se reúnen las propuestas de medidas de mediano y corto plazo en cada uno de los objetivos estratégicos y en el transversal de género, y se indican las actividades a realizar para el avance en los principales aspectos de cada objetivo.

6 La formulación de un PNTD para un país abarca cinco procesos: Evaluación o análisis de la situación; Prioridades; Objetivos y estrategia; Recursos necesarios; Implementación y administración; mas seguimiento, informes y evaluación. Tanto en la evaluación de país como en la fijación de prioridades y objetivos, resulta fundamental la consulta y aceptación de los constituyentes.

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Parte I La situación actual: principales déficit de trabajo decente Introducción La noción de déficit de trabajo decente se origina en la Conferencia Internacional del Trabajo del 2001. Se trata de un concepto operativo que debe permitir que las propuestas de programas nacionales de trabajo decente partan de un nivel conocido de cumplimiento de un objetivo laboral - o lo que es lo mismo, de un grado de incumplimiento -, pueda seguirse el avance en su cumplimiento - reducción del déficit o brecha- y, finalmente, evaluar los resultados de la aplicación de un programa nacional de trabajo decente en términos de la mejora en los indicadores. El establecimiento de un déficit inicial conlleva la comparación del nivel en que se encuentra un indicador de un aspecto importante del trabajo y de la relaciones laborales en relación al nivel en que sería deseable que estuviera y permite una evaluación objetiva de un programa. Para analizar los principales déficits de trabajo decente en el país es necesario contar con un marco o contexto macroeconómico y social que permita colocar en perspectiva el origen y evolución de tales déficits. Por ello empezamos esta primera parte con un breve recuento de la evolución de la economía peruana en los últimos doce años. En esta primera parte, además de la presentación del contexto global, recorremos los principales indicadores de déficit detectados, siguiendo los cuatro objetivos estratégicos de la OIT, al que le añadimos los objetivos de género y los referidos a la modernización de la institucionalidad del MTPE. 1. Evolución económica reciente La falta de empleos adecuados y los bajos ingresos, por su importancia en la lucha contra la pobreza, siguen siendo los temas de mayor preocupación ciudadana. Aunque el Producto Bruto Interno (PBI) del país muestra actualmente una importante recuperación, ésta no permite aún al mejoramiento significativo del bienestar de la población. Este resultado se debe a que si bien el crecimiento del PBI nacional fue de 4.9% en el 2002, superando el crecimiento de la Población Económicamente Activa (PEA) de Lima7, la composición de ese crecimiento se concentró en actividades vinculadas a las exportaciones primarias, especialmente a la minería metálica, a los servicios no personales y, en general, a actividades intensivas en capital.8

7 La PEA en Lima creció en 3.6%, promedio anual, entre 1987 y 2002. Véase el Cuadro 3.1 más adelante. 8 Ver Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Indicadores económicos. Los sectores que lideraron el crecimiento fueron Pesca (18.3%), Minería Metálica (16.5%), Intermediación Financiera (15.6%), Electricidad y Agua (5.45%). También subieron, aunque menos, la Manufactura y la Agricultura.

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La situación del empleo y los ingresos todavía refleja los efectos de la recesión económica que se inició en 1998. El nivel del PBI real alcanzado en 2002 apenas supera el de 1997, último año de crecimiento de la expansión de 1994-1997. Si descontamos al nivel del PBI real de 2002 el crecimiento de la población, el PBI per cápita resulta apenas superior al de 1997.9 Este contexto desfavorable condiciona los resultados en materia de empleo. Adicionalmente, al final de una década de reformas laborales, los derechos de los trabajadores han sido seriamente debilitados impidiendo la recuperación de las remuneraciones reales por la vía de la negociación colectiva. Cuando se señala que el problema del empleo en los países en desarrollo se expresa, entre otros, en el subempleo, no se repara en éste surge como efecto de la falta de demanda de empleos asalariados, con ingresos y condiciones de trabajo aceptables.10 Las personas se abocan a trabajos de bajos ingresos o muy baja productividad porque no existen oportunidades de trabajo adecuadas. La falta de demanda es lo primero y es, junto al aumento de la oferta de trabajo, causante del desempleo. El subempleo o los bajos ingresos o la corta duración de las jornadas de trabajo que los trabajadores se ven obligados a aceptar, son consecuencia de lo anterior. En gran medida esta realidad - desempleo, subempleo y bajos ingresos- afecta más a las mujeres, en razón de su creciente presencia en la fuerza laboral durante la última década y de las condiciones desventajosas en las que se inserta en el mercado de trabajo urbano en relación a los hombres. A partir de un diagnóstico que no va a la causa del problema se sostendrá que se debe aumentar la productividad de los trabajadores para así mejorar sus ingresos. El aumento de la productividad es en efecto la principal fuente del crecimiento sostenido del producto, pero no aumenta de manera directa el empleo; por el contrario puede reducirlo. Para que aumente el empleo asalariado de manera que pueda absorber el gran incremento de la PEA, el producto tiene que crecer más de lo que aumenta la productividad. Se necesita que aumente la demanda de trabajo asalariado no sólo para cubrir el aumento anual de la oferta de trabajo sino también para reducir el déficit de puestos de trabajo acumulado, sea para reducir el subempleo o para aumentar el porcentaje de trabajadores asalariados sobre la fuerza laboral o PEA, el mismo que a nivel nacional no superó en 1993 al 47% de la PEA (Censo de 1993, Verdera 1997). 1.1 La economía peruana de 1990 a 2002 La estructura de la economía peruana está orientada principalmente a la exportación primaria, intensiva en recursos naturales no renovables, con bajo valor agregado y baja intensidad de empleo, y en la década pasada al desarrollo de servicios públicos. El crecimiento del PBI liderado por las exportaciones o el procesamiento básico de materias primas y a los servicios públicos

9 El PBI real per cápita de 1997 fue de 4,805 nuevos soles (a precios de 1994), mientras que el del 2001 fue de 4,657 nuevos soles. De aplicar a este último el crecimiento neto (producción menos población) entre 2001 y 2002 (5.3% menos 1.7%), resulta en 4,820 nuevos soles, esto es, un incremento de apenas 0.3%. (Véase BCRP, Memoria 2001, Anexo 2, p. 210). 10 Se sostiene que en el Perú no existiría un problema de desempleo pues se observa que las personas trabajan, aunque se añade a continuación que lo hacen en malas condiciones o con muy baja productividad. El problema sería por tanto de subempleo o de bajos ingresos o de pobreza (Figueroa 1979, Verdera 1983, Hunt 1996, Saavedra 1998, MTPS 2001:39).

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intensivos en capital y tecnología de punta, no van a generar por sí mismos los puestos de trabajo que el crecimiento de la oferta de trabajo requiere, por no ser intensivos en uso de mano de obra. Se necesita por tanto modificar la composición por ramas de actividad de la economía para ampliar las fuentes de demanda de trabajo a través del fomento a la inversión sectorial. Mientras ello ocurre, una parte significativa del excedente de la economía de exportación y de las ganancias de productividad del sector moderno de servicios deberían contribuir - vía la política fiscal- a aumentar la demanda de bienes y servicios producidos internamente y así generar empleo. El desempleo no puede resolverse sólo en el ámbito del mercado de trabajo. Además de modificar la estrategia de desarrollo, deben tomarse en cuenta cómo la política macroeconómica afecta el nivel de demanda agregada, esto es, al consumo de las familias, la inversión privada, las exportaciones, así como el gasto y la inversión pública.

La década de 1990 ha estado caracterizada por la aplicación continua de un programa de estabilización que ha contenido la inversión nacional y el consumo de las familias, frenado el crecimiento y afectado el mercado de trabajo.

El PBI y el coeficiente inversión privada/PBI (IP/PBI, en adelante) registran una fuerte fluctuación en la década de 1990, con años de crecimiento negativo o bajo, al inicio de la década, en 1990-1992 y al fin de la misma, en 1998-1999. A mitad del período, en 1994-1995 y en 1997, muestran un elevado crecimiento. El comportamiento de la Inversión privada está asociada a esa evolución: el coeficiente IP/PBI es muy bajo en 1990-1993 y bajo en 1999-2000 y presenta sus picos de la década en 1995 y 1997. (Véase el Cuadro 1.1).

Gran parte de ese incremento de la inversión privada extranjera se debió a las privatizaciones de grandes empresas públicas o con participación del Estado, lo que se sumó a la entrada de capitales en razón de la elevada tasa de interés y al mayor endeudamiento externo. Lo que se requeriría es que el crecimiento del PBI y de la inversión fuesen elevados de manera continua, sobre la base de ahorro nacional.

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Cuadro 1.1 Principales indicadores de la evolución de la economía peruana,

1990-2002

Años PBI real Variación % a/

Coeficiente Inversión Privada/PBI (%) b/

Tasa de ocupación (% de PET) c/

1990 -3.8 13.0 54.6 1991 2.9 13.9 52.6 1992 -0.4 13.5 51.7 1993 4. 8 15.2 54.2 1994 12.8 18.0 54.4 1995 8.6 20.3 58.0 1996 2.5 19.5 55.4 1997 6.8 20.5 59.0 1998 -0.6 19.7 60.1 1999 0.9 16.7 59.6

2000 d/ 2.8 16.2 58.4 2001 d/ 0.3 15.1 59.7

2002 d/ 4.9 15.4 56.8 2003 e/ 4.0 14.8 n.d. a/ Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Variación porcentual anual con año base 1994. b/ Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Memorias. La Inversión Pública sobre el PBI cayó de 4.8% en 1999 a 3.2% en el 2001. c/ Lima. Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción Social (MTPS) para 1990-1995 y 2002 y MTPS-INEI para 1996-2001. Tasa de ocupación = PEA ocupada/PET; PET = Población en edad de trabajar. d/ Revisiones a la baja del INEI al 13 de noviembre del 2003. Cifras prevoas: 3.1, 0.5 y 5.3, respectivamente. e/ Proyecciones del MEF a junio de la variación del PBI real y del coeficiente Inversión Privada/PBI.

Gráfico 1.1Principales indicadores de la evolución de la economía peruana, 1990-2002

-10

-5

0

5

10

15

20

25

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Variac.%

46

48

50

52

54

56

58

60

62

%

PBI Var % IP/PBI (%) b/ TO (%)

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La evolución del empleo en Lima muestra un salto importante a partir de 1995, el mismo que se mantiene hasta el 2001. De una parte se aminoró el proceso de reducción de personal en el sector público y privado y de otra, se dio una importante absorción de empleo en el sector no asalariado, de microempresas o informal.11

Los resultados más destacados del modelo aplicado en los 90s han sido el abatimiento de la inflación, la drástica reducción del déficit fiscal, la mayor presencia de inversión extranjera con las privatizaciones y la acumulación de reservas internacionales netas. Los aspectos sobre los que aún se debe hacer un gran esfuerzo conciernen al elevado déficit de la balanza de pagos en cuenta corriente y a la falta de empleos y recuperación de los ingresos. 1.2 La recuperación de 2002-2003 y perspectivas

Las causas de la seria recesión de 1998-2001 se encuentran en la crisis financiera internacional y la recesión consecuente de algunos de los mercados hacia los que el país exporta, la reducción del ingreso de capitales –en verdad, una reversión parcial del flujo de capitales en algunos períodos --, el comportamiento de la producción sectorial y la inestabilidad política reciente. El coeficiente Inversión Privada/PBI cayó de 19.7% a 15.1%. Destaca la retracción en la Inversión Privada Extranjera en la segunda mitad de la década del 90 por la recesión mundial, la inestabilidad macro económica y el agotamiento de los procesos de privatización y concesiones. La recuperación en el 2002 del ritmo de crecimiento del PBI es resultado de mayores exportaciones , un incremento del gasto público y una política monetaria ligeramente expansiva. El mayor crecimiento se concentró en dos sectores líderes, Minería e Hidrocarburos (11.3% de variación) y Construcción (8.3%) (MEF). Pese a la estabilidad macro económica lograda y la reducción del déficit fiscal, no se logra generar empleos de calidad ni revertir la tendencia al descenso de la Inversión Privada. 12 En efecto, el coeficiente IP/PBI apenas subió a 15.4% en el 2002 para caer en el 2003 a su nivel mas bajo desde 1992, 14.8%, de acuerdo a la proyección del MEF. Por su parte, el cambio en la composición del PBI según grandes ramas de actividad a lo largo de la década del 90, además de reflejar cuáles fueron las que lideraron el crecimiento, pone en evidencia que los sectores que aumentaron su peso son los que cuentan con utilización más intensiva de capital o de recursos naturales: - Aumentaron su participación en el PBI la Minería e Hidrocarburos (1.8, en puntos

porcentuales), Construcción (0.7), Transportes y Comunicaciones (0.3), Agricultura (1.1),

11 Se puede invertir la relación planteada por Saavedra cuando afirma que: “La economía ha sido suficientemente flexible como para generar puestos de trabajo a un ritmo cercano a la expansión de la oferta laboral” (Saavedra 1998:7). En verdad, la relación puede plantearse al revés, la composición del empleo fue lo suficientemente flexible para que, pese al bajo crecimiento promedio de la década, especialmente después de 1995, la mayor oferta pudiese ocuparse; ésta tuvo que adecuarse a la insuficiente demanda de trabajo asalariado formal recurriendo al empleo en micro y pequeñas empresas y al trabajo por cuenta propia. 12 La inflación (IPC nacional del INE) se redujo de 3.5 en el 2000 a 1.11 en el 2002 y se proyecta en 1.8 para el 2003; el Resultado Económico del Sector Público consolidado - como porcentaje del PBI- cayó de -3..2 en el 2000 a -2..3 y -2..2 en el 2001 y 2002, respectivamente, y se proyecta en -1..9 para el 2003 (MEF).

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Electricidad y Agua (0.3), todas ellas, salvo Agricultura, utilizan poco o nada de manera intensiva mano de obra.

- En cambio, disminuyeron su contribución al PBI, la Manufactura (-1.3 puntos porcentuales) y los Servicios (- 2.5 entre gubernamentales y privados).

Cuadro 1.2

PBI global según Grandes Actividades (a valores constantes de 1994, porcentajes)

Ramas 1991 2001 Diferencia en puntos %

Agricultura y afines 8.0 9.1 + 1.1 Pesca 0.5 0.5 0.0 Minería e Hidrocarburos 4.4 6.2 + 1.8 Manufactura 16.1 14.8 - 1.3 Electricidad y Agua 1.9 2.2 + 0.3 Construcción (6.3% en 1998) 4.0 4.7 + 0.7 Comercio 14.5 14.3 -0.2 Transportes y comunicaciones 7.6 7.9 + 0.3 Restaurantes y Hoteles 4.4 4.0 - 0.4 Servicios Gubernamentales 6.9 6.1 - 0.8 Otros Servicios 22.4 20.7 - 1.7 Derechos de importación 1.2 1.8 + 0.6 Impuestos a los productos 8.0 7.6 - 0.4

Fuente: INEI. Incluye la participación del valor de los servicios por recaudación de impuestos y aranceles a las importaciones. Las perspectivas de que la recuperación iniciada en el segundo trimestre del 2001 se consolide en el 2003 y, en especial, en el período 2004-2006, no son claras: - Si bien el PBI va a seguir aumentando en el 2003, la inversión, tanto privada como pública,

no solo se encuentra en niveles históricamente bajos sino que muestra una tendencia decreciente. No se avizoran nuevas entradas de capital por concesiones o privatizaciones.

- El Ministerio de Economía y Finanzas ha revisado sus proyecciones de inversión hacia la baja. El coeficiente IP/PBI proyectado para el 2004 es 14.9% y para el 2005 de 15.3%, por debajo del nivel del 2002.

- La Inversión Pública apenas subirá de 2.8% del PBI en el 2003 a 2.9%, en el 2005. - La economía norteamericana, principal socio comercial de Perú, aun no sale de la fase de

recesión en que se encuentra. Algunos indicadores más alentadores son los siguientes: - El crecimiento proyectado de las exportaciones, que aumentan por encima del incremento del

PBI, lo que se debe tanto a exportaciones de minerales (oro, cobre) y harina de pescado así como de confecciones sobre la base del ATPDEA con Estados Unidos de América.

- La mejora relativa en los términos de intercambio por la recuperación de los precios del cobre y el oro,

- El aumento de la recaudación tributaria, que permitiría un mayor gasto social.

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- En lo inmediato, también muestran un comportamiento positivo la tendencia de aumento de las importaciones de insumos industriales y de bienes de capital.13

No obstante, las últimas cifras del INE relativas a la variación porcentual del PBI indican que la recuperación más reciente se debe básicamente a la Minería e Hidrocarburos, lo que refleja el aumento de los precios internacionales de los minerales que exportamos, en particular en los casos del oro y el cobre. El panorama del contexto macroeconómico reciente permite avizorar una posibilidad de mayor recuperación de la economía.

13 MEF, Indicadores líderes, Junio 2003. En general, los indicadores muestran un bache en el segundo trimestre del 2003 (en abril y mayo) y una rápida recuperación en lo que va del tercer trimestre (junio-julio).

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2. Compromiso y cumplimiento de las Normas Internacionales del Trabajo La primera dimensión del diagnóstico sobre trabajo decente corresponde al grado de ratificación y cumplimiento por el país de los Convenios Internacionales del Trabajo, tanto de los que se refieren a los Principios y Derechos Fundamentales contenidos en la Declaración adoptada en junio de 1998 por la Conferencia Internacional del Trabajo,14 como de los convenios prioritarios y los convenios generales vigentes. El análisis de los avances registrados en esta materia considera tres tipos de indicadores para determinar los niveles de aplicación de los Convenios Internacionales de Trabajo: a) el grado de ratificación de los Convenios Internacionales de Trabajo; b) la adecuación de la legislación nacional en función de los convenios ratificados, y c) las capacidades institucionales existentes destinadas a asegurar el cumplimiento efectivo de los Convenios adoptados. 2.1 Ratificación de convenios El interés de los países respecto de los Convenios Internacionales de Trabajo se evidencia por el grado de ratificación de éstos. El Perú presenta un 100% de ratificación de los convenios fundamentales, un 50% de los convenios prioritarios y 35.4% de los convenios generales. En conjunto, el país ha ratificado 62 de los 159 convenios vigentes,15 lo que representa un 39 por ciento del total (Véase el Cuadro 2.1).16 El mayor número de ratificaciones se produjo en los años sesenta,17 mientras que desde el año 2000 se ha ratificado los convenios fundamentales sobre la edad mínima de admisión al empleo, 1973 (núm. 138), y sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación, 1999 (núm. 182). Con la ratificación de estos dos convenios, el país tiene ratificados los ocho convenios fundamentales de la OIT, que combaten el trabajo forzoso y el trabajo infantil, promueven la igualdad (la no discriminación) laboral, la libertad sindical, y la negociación colectiva . El Perú también ratificó en 1986 el Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156), y en 1994 el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). Por otra parte, respecto de los cuatro convenios prioritarios, el Perú ha ratificado el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) y sobre la política de empleo, 1964 (núm. 122). En cambio, el Convenio sobre inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129) y el 14 Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su octogésima sexta reunión, Ginebra, 18 de junio de 1998. Ginebra: OIT, 1998. 15 Aun cuando presenta problemas de cumplimiento en 36 de ellos. El grado de compromiso con el cumplimiento de los convenios se verifica por el menor número de comentarios de los órganos de control de la OIT. 16 Véase el Anexo II. Cabe advertir que 25 convenios, del total de 184 convenios existentes, han sido denunciados al haberse ratificado convenios que los revisan. Los convenios que ya no rigen para Perú son los números 20, 21, 28, 31, 34-40, 43, 46, 48, 49, 51, 60, 61, 64-67, 86, 91 y 104. Por problemas en el cumplimiento de los Convenios del 34 al 40, la Comisión de Expertos continúa el seguimiento a los mismos. 17 En dicha década se ratificaron 48 Convenios.

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Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144) no han sido ratificados.18

Cuadro 2.1 Perú: Convenios Internacionales del Trabajo ratificados y convenios con comentarios

Número total

de Convenios Número de Convenios ratificados

Porcentaje de ratificados

Convenios Vigentes 159 62 39.0 - Convenios Fundamentales 8 8 100.0 - Convenios Prioritarios 4 2 50.0 - Otros Convenios 147 52 35.4 Número de

Convenios con comentarios

Porcentaje

Convenios ratificados 62 37 59.7 Fuente: OIT. Ver listado de Convenios ratificados en el Anexo.

Cuadro 2.2 Perú y América Latina: Avance en la ratificación de convenios fundamentales

Libertad sindical

y negociación colectiva

Eliminación del trabajo forzoso

u obligatorio

Eliminación de la discriminación en materia de empleo

Abolición del trabajo infantil

C. 87 C. 98 C. 29 C. 105 C. 100 C. 111 C. 138 C. 182

Año de ratificación del Perú

1960 1964 1960 1960 1960 1970 2002 2002

Porcentaje de ratificaciones de países de América Latina

91.2

88.2

91.2

100

94.1

91.2

64.7

76.5

Fuente: OIT- ILOLEX ( 20. 5. 2003). Al mismo tiempo, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la OIT ha formulado comentarios a la aplicación de 37 convenios ratificados (59.7% de los convenios en vigor), entre los que destacan las 16 observaciones del Comité de Libertad Sindical a la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (D.L. 25593), en relación con el grado de aplicación de los convenios núm. 87 y núm. 98. Los órganos de control de la OIT han

18 En 1994, el Consejo de Administración decidió proceder a un ajuste de las actividades de control de la OIT respecto de los convenios ratificados. En dicha decisión, cuatro convenios se clasificaron prioritarios. Uno de los fundamentos de esta decisión reside en la capital importancia que revisten estos convenios para las instituciones del trabajo y la formulación de políticas en las materias que tratan.

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estimado que se estarían violando esos dos de los convenios fundamentales en la materia. No obstante, debe señalarse que el 8 de enero del 2003 ha sido promulgada la Ley 27912, con el específico objetivo de levantar las indicadas observaciones. Todavía no existe pronunciamiento de la CEACR respecto de si en efecto todos los comentarios fueron debidamente absueltos. Los 37 Convenios ratificados respecto de los cuales han sido formuladas observaciones y solicitudes directas entre 1998 y el 2002 son los siguientes:

Cuadro 2.3 Perú: relación de los 37 convenios con observaciones y solicitudes directas, 2002

Convenios sobre Observación

+ año Solicitud

directa + año horas de trabajo (industria), 1919. (Núm. 1). 2001 descanso semanal (industria), 1921. (Núm. 14). 2002 seguro de enfermedad (industria), 1927. (Núm. 24). 2002 seguro de enfermedad (agricultura), 1927. (Núm. 25). 2002 seguro de vejez (industria, etc.), 1933. (Núm. 35). 1998 seguro de vejez (agricultura), 1933. (Núm. 36). 1998 seguro de invalidez (industria), 1933. (Núm. 37). 1998 seguro de invalidez (agricultura), 1933. (Núm. 38). 1998 seguro de muerte (industria, etc.), 1933. (Núm. 39). 1998 seguro de muerte (agricultura), 1933. (Núm. 40). 1998 desempleo, 1934.(Núm. 44). 2002 vacaciones pagadas, 1936. (Núm. 52). 2002 obligaciones del armador en caso de enfermedad o accidentes de la gente de mar, 1936. (Núm. 55).

2002

seguro de enfermedad de la gente de mar, 1936. (Núm. 56). 2002 (revisado) edad mínima (industria), 1937. (Núm. 59). 1999 horas de trabajo y descanso (transportes por carretera), 1939. (Núm. 67).

2000

alimentación y servicio de fonda (tripulación de buques), 1946. (Núm. 68).

2002

pensiones de la gente de mar, 1946. (Núm. 71). 2002 examen médico de la gente de mar, 1946. (Núm. 73). 2001 examen médico de los menores (industria), 1946. (Núm. 77). 2001 examen médico de los menores (trabajos no industriales), 1946. (Núm. 78).

2001

trabajo nocturno de los menores (trabajos no industriales), 1946. (Núm. 79).

2000

inspección del trabajo, 1947. (Núm. 81). 2001 2001 libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948. (Núm. 87).

2002 2002

servicio de empleo, 1948. (Núm. 88). 2001 trabajo nocturno de los menores (industria), 1948. (Núm. 90). 2000 derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1950. (Núm. 98).

2000

igualdad de remuneración, 1951. (Núm. 100). 2002 2002 vacaciones pagadas (agricultura), 1952. (Núm. 101). 2002

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seguridad social (norma mínima), 1952. (Núm. 102). 2002 2002 descanso semanal (comercio y oficinas), 1957. (Núm. 106). 2002 discriminación (empleo y ocupación), 1958. (Núm. 111). 2001 contrato de enrolamiento de los pescadores, 1959. (Núm. 114). 2002 política del empleo. (Núm. 122). 2002 cáncer profesional, 1974. (Núm. 139). 2001 relaciones de trabajo en la administración pública, 1978. (Núm. 151).

1999

pueblos indígenas y tribales, 1989. (Núm. 169). 2002 2002 Fuente: OIT- ILOLEX ( 20. 5. 2003). 2.2 Adecuación de la Legislación Nacional Como se sabe, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, es el órgano técnico de la OIT a través del cual se verifica la aplicación de los convenios y recomendaciones en base a las memorias sobre los convenios ratificados y a la información complementaria prevista en los formularios del Consejo de Administración. La Comisión debe examinar si los Estados miembros cumplen con las obligaciones impuestas por la Constitución de la OIT en materia normativa, y en especial, indicar en qué medida la situación legal y de hecho existente en ellos se ajusta o no a los convenios ratificados. Una vez ratificado un Convenio, entre otros aspectos, la CEACR verifica si los Estados miembros han incorporado en su normativa nacional regulaciones explícitas que tiendan a garantizar el efectivo cumplimiento de las disposiciones de los convenios ratificados, caso que ello resulte necesario. Como se señaló anteriormente, se han advertido discrepancias entre la legislación vigente y lo dispuesto por los convenios de la OIT. Vamos a hacer referencia expresa a las observaciones formuladas por la CEACR respecto de los Convenios Fundamentales. No obstante, resulta indispensable que la legislación nacional sea adecuada a los 37 convenios ratificados sobre los que se han formulado comentarios, en la medida que el trabajo decente implica la existencia de una normativa nacional que esté acorde con los convenios de la OIT. Las observaciones sobre los Convenios Fundamentales son las siguientes: Eliminación de todas las formas de trabajo forzoso (Convenios 29 y 105) Existirían graves violaciones al Convenio 29 (Trabajo forzoso) que se expresan en prácticas de trabajo forzoso (esclavitud, servidumbre por deudas o servidumbre como tal) a las que se ven sometidos miembros de pueblos indígenas en las regiones de Atalaya y Ucayali, afectando mayormente a los pobladores de las comunidades de Ashaninka. Además, al sistema de enganche que se utiliza en Puno y Cuzco en las minas y lavaderos de oro de Madre Dios, debido a las condiciones infrahumanas en que se desarrolla el trabajo en el que participan menores, a quienes se les impide regresar a sus lugares de origen por la negativa a costear los gastos de transporte. También es objeto de comentario el trabajo penitenciario obligatorio como consecuencia de una condena, establecido por el artículo 65 del Código de Ejecución Penal. En efecto, el artículo 131º,

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inciso c), del Reglamento del Código de Ejecución Penal, el trabajo de los internos puede ser proporcionado por particulares, sin que se haya establecido en forma expresa que es necesario el consentimiento de aquéllos para su realización. Libertad sindical, derecho de sindicalización y negociación colectiva En este ámbito el problema se refiere a la prohibición a las federaciones y confederaciones de trabajadores del sector público de formar parte de organizaciones que representen a otras categorías de trabajadores (Artículo 19º del D.S. 003-82 PCM). Tampoco se ha promulgado el reglamento que permitirá el registro de los sindicatos de servidores públicos en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE). Con ello se impide en la práctica su inscripción ante alguna autoridad luego de la desactivación del INAP en 1995, no obstante que la Ley 27556 del 23 de noviembre del 2001, facultó al MTPE para proceder al registro de las organizaciones sindicales de los trabajadores del sector público de primer, segundo y tercer nivel. Como se indicó precedentemente, la Ley 27912, publicada el 8 de enero del 2003, modificó la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, Decreto Ley 25593, con el objeto de dar cumplimiento a las 16 observaciones que los órganos de control de la OIT habían efectuado. Queda pendiente que tales órganos se pronuncien si en definitiva sus comentarios han sido tenidos en cuenta. Eliminación de la discriminación en materia de empleo Se estima que las actuales normas vigentes son insuficientes para aplicar el principio de igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y femenina por un trabajo de igual valor en el sector público, y promover el mismo principio en el sector privado. Es por ello que adicionalmente a las observaciones enviadas al gobierno, se ha formulado una solicitud directa proponiendo la adopción de una técnica que permita medir y comparar objetivamente el valor de las tareas cumplidas. Cabe señalar que el gobierno ha reconocido que existe un vacío legal en esta materia. Las normas actuales tampoco promueven la no discriminación en el empleo y la ocupación, por lo que se ha solicitado al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas o previstas para promover programas de educación y capacitación para el trabajo de mujeres, en particular, en aquellos sectores donde están insuficientemente representadas, así como sobre toda otra medida tendiente a facilitar el ingreso de mujeres con hijos en el mercado de trabajo. Promoción de las Recomendaciones y Resoluciones de la OIT Otro ámbito importante de las normas internacionales del trabajo es el de las Recomendaciones y Resoluciones. Aunque su cumplimiento no es obligatorio, su inclusión dentro de la legislación nacional puede llegar a promover importantes aspectos de la generación, mantenimiento y modalidades de trabajo decente. En este sentido, se puede mencionar el nivel de seguimiento otorgado a Recomendaciones como la núm. 189 sobre Condiciones para la Creación de Empleo a través de las Pequeñas y Medianas Empresas (1998), y la de Promoción de las Cooperativas (2002). En el marco de la promoción y formalización de las MYPE podría evaluarse la

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conveniencia de proseguir actividades vinculadas a la Resolución sobre Trabajo Decente y la Economía Informal (Conferencia Internacional del Trabajo, 2002). 2.3 Capacidad y alcance de la Fiscalización Un tercer ámbito de análisis corresponde al alcance de los dispositivos de la administración del trabajo en materia de fiscalización del cumplimiento de las condiciones laborales. Los indicadores óptimos en esta área son los que informan acerca de la capacidad de control de las condiciones de trabajo por parte de las autoridades, como la dotación de inspectores del trabajo y los trabajadores y empresas cubiertos por las inspecciones. Al respecto, debe señalarse que en la actualidad, no se cuenta con información sobre las dotaciones de personal ni acerca del alcance de las inspecciones. De acuerdo con la información disponible, en la actualidad actúan como inspectores de trabajo alrededor de 200 funcionarios, entre los que se cuentan 125 inspectores para Lima, considerando entre éstos 19 supervisores para una población de alrededor de un millón 400 mil asalariados a nivel nacional. Ello representa una relación de uno por cada 10 mil trabajadores (o 0,01% inspectores por trabajador) respecto de la cobertura potencial de trabajadores y constituye claramente un déficit en esta materia. Adicionalmente debe tenerse en cuenta que en Lima, a pesar de que formalmente existen 125 inspectores de trabajo, desde hace varios meses alrededor de la mitad han sido destacados para procesar los expedientes originados por la aplicación de la Ley 27803, publicada el 29 de julio del 2002, sobre revisión de ceses colectivos en empresas y entidades del Estado. Un desafío particularmente serio es el planteado por la exigencia impuesta al sistema de inspección para que no menos del 20% del total de empresas registradas bajo la nueva Ley de Formalización y Desarrollo de las Micro y Pequeñas Empresas sean sujetas a inspección cada año. Tal requisito apunta a garantizar que los beneficios indicados en la ley para tales empresas sean asignados a aquellas empresas que reúnan las condiciones exigidas en ella. Sin embargo, el ingente número de las empresas que se anticipa será registrado en estas categorías representarán una presión adicional muy grande al número ya deficitario de inspectores existentes. Existe información proveniente de registros administrativos de la Dirección de Prevención del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que da cuenta que las inspecciones practicadas sólo abarcan a un segmento reducido de la población laboral que trabaja bajo relación de dependencia. 2.4 Otros temas en materia de derechos laborales También deberían ser objeto de evaluación, seguido de propuestas a fin de lograr relaciones laborales más armoniosas a la vez que se preservan los derechos laborales, los siguientes aspectos: En cuanto a la legislación laboral referida al empleo, se registra una amplia variedad de contratos temporales y de duración determinada que la Ley de Productividad y Competitividad Laboral les

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denomina “sujetos a modalidad”. El problema radica en que pueden usarse en forma indiscriminada y en supuestos sumamente amplios, y que la única causa de su nulidad es el “fraude a ley”, lo que sin duda fomenta la inseguridad jurídica de los trabajadores y promueve el uso intensivo de estos contratos en detrimento de formas estables de contratación. Se opta por tales contratos para evitar la incorporación indefinida de trabajadores a la planilla de la empresa por la inestabilidad de la economía. Producto de esta inestabilidad en la que se encuentra el trabajador, éste no ejerce sus derechos de sindicación y de negociación colectiva, que son parte de los derechos fundamentales. Asimismo tales contratos han sido utilizados para eludir derechos laborales o beneficios sociales, como en el caso de las gratificaciones de julio y diciembre, oportunidades en que se dejaba de contratar para evitar esos pago, para luego volver a contratar. No obstante, este problema fue resuelto con la reciente expedición de la Ley 27735, que estableció el pago de gratificaciones truncas. De otra parte, la inestabilidad de los trabajadores se acrecentó en 1995 cuando se introdujo el despido arbitrario y sin causa, compensado con una indemnización que quedó establecida en una remuneración y media por cada año de servicios. A esto debe agregarse que en los despidos con causa o justificados se eliminó la reposición en el trabajo, salvo para los despidos nulos, y sólo se les compensa con la misma indemnización establecida para el despido arbitrario, pero luego de un largo litigio ante el Poder Judicial que llega hasta la Corte Suprema de la República. Esto ha ocasionado que muchos trabajadores que fueron despedidos injustificadamente se hayan visto precisados a renunciar o aceptar un despido injusto, desalentados por el largo trámite judicial en el que sólo obtendrían el pago de la citada indemnización, que en muchos casos era ofrecida por el empleador para lograr la terminación de la relación laboral. El despido arbitrario y el despido injustificado que presionaba por la renuncia del trabajador, se convirtieron en un vehículo a través del cual se sustituyeron trabajadores estables por trabajadores contratados a plazo fijo o a través de contratistas e intermediarios. En el último año el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la inconstitucionalidad del despido arbitrario o sin causa. Igual importancia adquiere la norma que posibilita la intermediación laboral o la contratación a través de terceros cuando medien los supuestos de temporalidad, complementariedad o especialidad, pudiéndose en estos casos suministrar mano de obra a través de sociedades cooperativas y empresas constituidas al efecto. Al respecto, es importante considerar que los miembros de las cooperativas de fomento del empleo no adquieren la calidad de empleados de la empresa usuaria, ni tampoco de la cooperativa de la que son socios, no obstante que sólo para efectos de la seguridad social son considerados como trabajadores dependientes. Se estima que son las empresas más grandes las que utilizan subcontratistas: un 16.7% del total de personal inscrito en las planillas de empresas con más de 100 trabajadores en todo el país. En la práctica, la intermediación parece haber generado un aumento de contrataciones con condiciones inferiores a las de la empresa usuaria, la que ha visto de forma paralela reducido el número de sus trabajadores al tiempo que un 65% de las denuncias por vulneración de derechos laborales correspondían a trabajadores de empresas de servicios. En lo que concierne a la subcontratación de trabajadores a través de terceros, el Congreso de la República promulgó la Ley 27626, en diciembre del 2001, que estableció determinados supuestos de procedencia permitidos para contratar a través de terceros (temporalidad, complementariedad o especialización), y además estableció el principio de que no procede el destaque de personal

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para la ejecución permanente de la actividad principal de la empresa usuaria. No obstante, el Poder Ejecutivo expidió el Reglamento de la citada Ley por medio del Decreto Supremo Nº 003-2002-TR, de fecha 26 de abril del 2002, que la Comisión de Trabajo del Congreso consideró que transgredían y desnaturalizaban las disposiciones de la Ley 27626. La citada Comisión señaló que el reglamento permitía subrepticiamente la existencia de otras formas de intermediación que estaban excluidas de la aplicación de la Ley (art. 4º del reglamento), y por tanto podían actuar sin estar sujetas a regulación alguna. Los problemas planteados por la reciente Ley de Formalización y Desarrollo de las MYPE, que instala un régimen laboral especial y provisional para los trabajadores de estas empresas. Hay un conjunto de observaciones hechas por la OIT al borrador de la Ley, algunas de las cuales se han recogido pero otras no. Es necesario una evaluación cuidadosa de sus implicancias desde el punto de vista de su significado para el desarrollo de las empresas. Es necesario revisar la Ley de Cooperativas vigente para eliminar o modificar aquella legislación seudo-cooperativa que atenta contra los principios laborales que expresan las normas internacionales del trabajo (cooperativas de trabajo asociado, comedores populares) y promover una en correspondencia con la Recomendación (núm. 193) y los principios de la economía social que la OIT fomenta. 2.5 Grupos de trabajadores en condición desventajosa frente a la ley Existen diversos grupos de trabajadores en condiciones especialmente desventajosa -sin protección efectiva- como son las trabajadoras del hogar, los vigilantes formales e informales, los vendedores ambulantes y los conductores y cobradores en el transporte, además de numerosas formas de relaciones laborales encubiertas bajo la apariencia de relaciones de naturaleza civil, y de gran número de trabajadores que simplemente no son registrados como tales en las planillas de la empresa. Este incumplimiento puro y simple se extendió a raíz del serio debilitamiento del Ministerio de Trabajo en la década pasada, cuando los servicios de inspección fueron reducidos al mínimo y la actividad de supervisión del control de la aplicación de la ley se vio sustancialmente debilitada. 2.6. Grupos de micro y pequeños empleadores en condición desventajosa frente a la ley Sería conveniente revisar la nueva legislación sobre micro y pequeña empresa para conocer en qué medida cumple con las normas internacionales del trabajo y si es favorable a los micro y pequeños empresarios, particularmente a aquellos que están en el límite entre lo formal y lo informal.19 Se plantea, asimismo, la cuestión de en qué medida la nueva ley o reglamento facilita, mediante medidas operativas o administrativas sencillas, el paso de las MYPE a la formalidad o simplemente a su rápida creación, elemento tan importante en la motivación del empresario y en la creación de empleo.

19 La OIT ha comunicado un memorando técnico sobre esta ley.

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2.7 Protección judicial de los derechos laborales La resolución de los conflictos de derecho está encomendada al Poder Judicial, en razón de la exclusividad de la función jurisdiccional prevista por la Constitución. Por esta razón, la acción de la inspección del trabajo no puede ir más allá de la supervisión del cumplimiento de la ley que no tiene carácter litigioso. Pero en cuanto un caso determinado adquiere este carácter, y en los numerosos casos en que la Ley Procesal del Trabajo confiere competencias por incumplimiento de la legislación laboral a los Juzgados Especializados de Trabajo y a las Salas Laborales de las Cortes Superiores, los servicios de inspección están impedidos de actuar. No obstante, la justicia laboral, además de no ser gratuita y estar sujeta a tasas judiciales bastante importantes, es sumamente lenta y costosa, y en la práctica no estimula a los trabajadores a reclamar sus derechos. Por esto, no sólo resulta imprescindible prever acciones de cooperación técnica a nivel administrativo, sino también a nivel judicial, pues cuando la acción administrativa no puede resolver algún problema, por lo general éste pasa a la competencia del Poder Judicial, quien constantemente se ocupa de resolver una amplia gama de temas laborales que incluyen –por cierto- los derechos fundamentales en el trabajo. Temas como el procedimiento judicial, la capacitación de los funcionarios de la administración de justicia, la mejora de la defensa gratuita y los mecanismos previos de conciliación y mediación, resultan ser prioritarios en la medida en que la noción de trabajo decente implica la observancia de los principios y derechos fundamentales en el trabajo.

28

3. Empleo e ingresos En esta sección se presenta, en primer lugar, los principales indicadores de déficit en el área de empleo e ingresos, según los principales tipos de desempleo, a saber, desempleo estructural, cíclico y friccional, la informalidad, y los déficit de ingresos y de adecuación de la formación profesional. En segundo lugar, se incluyen indicadores de los déficit en las micro y pequeñas empresas. Finalmente, consignamos los déficit de empleo e ingresos por sexo. Los déficit o brechas de empleo e ingresos que se presentan corresponden a Lima Metropolitana, la que puede considerarse como representativa del Perú urbano. Se utiliza esta información porque es la única disponible para un período de quince años, entre 1987 y el 2002. Dado el peso demográfico de Lima respecto a la población urbana, los datos pueden tomarse como una buena aproximación.20 El considerar un período amplio permite evaluar los cambios en las tendencias de los indicadores de los déficit y dar una base para posibles explicaciones de tales cambios. 21 También se debe advertir que la situación del empleo en el área rural sólo fue objeto de mediciones de 1998 al 2000 y que no lo ha sido en los últimos años. Por tanto, no se cuenta con información reciente ni tampoco con una serie temporal con la evolución el empleo rural. Los problemas en el ámbito del empleo y los ingresos en el área rural son de muy bajo rendimiento promedio de la tierra y de muy baja productividad del trabajo, incluso en los principales cultivos (a excepción del arroz), pobreza generalizada, reducido porcentaje de asalariados, y desempleo y migraciones estacionales. 22 3.1 Desempleo estructural La principal fuente del desempleo urbano permanente proviene de la deficiencia de capital - o de inversión- en relación al enorme crecimiento de la oferta de trabajo. El fuerte crecimiento de la Población Económicamente Activa (PEA), contribuye a generar un déficit de empleos cuando se le compara con su insuficiente ritmo de absorción en trabajos o empleos decentes. Esta brecha resulta de comparar el nivel de la PEA con el del empleo formal o asalariado. A nivel urbano, según el MTPE para el año 2000, la demanda de trabajo asalariado formal fue de 2.4 millones de trabajadores, apenas el 28.6% del total de la PEA urbana de cerca de 8.3 millones de personas.23 La PEA nacional creció a un ritmo anual de 2.5% en el quinquenio 1995-2000, por encima del crecimiento de la población total, de 1.7%, e igual al crecimiento promedio del PBI, de 2.5%.24 En el caso de Lima, entre 1987 y 2002, la PEA se acrecentó a una tasa promedio anual de 3.6%. 20 La población de Lima y Callao representa alrededor del 30% de la población del país. Ambas poblaciones, la de Lima y del país se obtienen por proyecciones del INEI sobre la base del último Censo de Población de 1993. 21 La fuente para la información estadística –salvo que se indique lo contrario- es la Encuesta de Hogares del Ministerio de Trabajo hasta 1995, la Encuesta de Hogares conjunta INEI-MTPS de 1996 al 2001 y la Encuesta del Ministerio de Trabajo en el 2002. 22 Véase al respecto en el Anexo IV un resumen sobre la situación del empleo rural (Espino 2002). 23 Por asalariados formales se incluye a los asalariados públicos y los privados en empresas de 5 a más trabajadores. Tomado de Jiménez Morales, Alejandro, Vice Ministro de Promoción del Empleo y MYPE. Propuesta de Plan de Empleo y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa. Presentación, 2003. 24 Tasa de crecimiento de la población según proyecciones del INEI, citado por Nunura y Flores (2000:23).

29

Descomponiendo esta tasa de crecimiento entre el aumento de Población en Edad de Trabajar (PET) y el aumento de la tasa de actividad, se encuentra que 3.4 puntos porcentuales (del 3.6% señalado), esto es, la casi totalidad del incremento, se debió al aumento de la PET y sólo 0.2% al de la tasa de actividad (Cuadro 3.1). Al separar por sexo, se encuentra que la tasa de actividad de los hombres apenas aumenta (0.5, en puntos porcentuales), mientras que la tasa de actividad de las mujeres se acrecienta de manera significativa, en 4 puntos porcentuales en estos 15 años, pero aún así sólo da cuenta de 0.5% del 4% de aumento de la PEA femenina.

Cuadro 3.1

Lima Metropolitana: fuentes del crecimiento de la PEA, 1987-2002 a/ (tasas de crecimiento en porcentajes)

Total Hombres Mujeres PEA 3.6 3.3 4.0 Población en edad de trabajar (PET)

3.4

3.3

3.5

Tasa de actividad (TA) - Tasa de crecimiento - Aumento en puntos %

0.2 2.2

0.0 0.5

0.5 4.0

Fuente: MTPS e INEI. Encuestas de Hogares. Sobre la base del Cuadro 1 del Anexo. a/ Tasas calculadas de inicio a fin de período. El crecimiento de la PET de Lima puede descomponerse en dos etapas, una de gran aumento, a una tasa de 6.1%, en el subperíodo 1987-1991 y otra, de una desaceleración relativa del crecimiento entre 1991 y 2002, con una tasa de 2.4% (Gráfico 3.1). Esta evolución es consistente con un menor ritmo de crecimiento poblacional en el período, aunque la caída es un tanto brusca.

Gráfico 3.1Lima: Evolución de la Población en edad de trabajar, PEA , Asalariados ocupados

y Sector formal, 1987-2002

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

1987 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Pobl

ació

n en

mile

s

PEDAD PEA (total) Asalariados ocupados Sector formal

30

La evolución de la tasa de ocupación (PEA ocupada / PET) da cuenta de la demanda de trabajo -o absorción agregada de empleo -, debiendo reflejar las variaciones del nivel de actividad económica.25 En el caso de Lima, en el período 1987-1997, la asociación entre la evolución del PBI nacional y la de la tasa de ocupación de Lima (TO) es la siguiente: ambas tasas caen entre 1987 y 1992, cuando llegan a su punto mas bajo, y también se recuperan entre 1993 y 1997. En cambio, no sucede lo mismo con la última fuerte caída del PBI, entre 1998 y el 2001, pues la TO se mantiene prácticamente constante al nivel de 1997-1998. Al parecer fue el empleo informal el que logró mantener un nivel de ocupación con una mayor caída del ingreso promedio o aumento de la pobreza. La evolución de la tasa de ocupación (TO) está más claramente asociada a la evolución de la PEA, tanto de la PET para hombres y mujeres, como de la tasa de actividad en el caso de las mujeres. A medida que se incrementa la oferta de trabajo, este incremento es absorbido como PEA ocupada, siendo el crecimiento de la oferta de trabajo la que conduce al aumento de la ocupación. Lo que es necesario destacar es que esta mayor absorción no se da en empleos asalariados de calidad o formales, sino que deviene en una continua expansión del sector informal urbano. Puede observarse en el Gráfico 3.2 cómo aumenta la tasa de ocupación entre 1992 y 1996 en razón del incremento de la ocupación femenina, lo que a su vez va asociado al importante aumento de la PEA femenina.

Gráfico 3.2Lima: Tasa de ocupación por sexo, 1987-2002

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Años

Tasas

Hombres Mujeres Total

Pese al incremento anotado, la tasa de ocupación de las mujeres es muy baja en comparación a la de los hombres. Existe por tanto, sin tomar en cuenta la calidad del empleo, un insuficiente grado de ocupación de las mujeres, simultáneo a su también bajo nivel de tasa de actividad, comparada a la de los hombres.

25 Véase el Cuadro 1.1 y Gráfico 1.1 en la Sección 1.

31

Esta evolución obliga a proponer medidas, que si bien no tendrán un efecto inmediato, en el corto plazo, deben tomarse desde ya, pues afectarán los déficit de empleos e ingresos en el mediano y largo plazo. El mercado de trabajo de Lima presenta un exceso relativo de crecimiento de su fuerza laboral que requeriría políticas de población, esto es, de planificación familiar. Además de originar un déficit en sí mismo, el crecimiento de la oferta de trabajo contrarresta las posibilidades de reducir los déficit de trabajo decente, pues es fuente de una enorme presión no sólo sobre el mercado de trabajo sino también sobre la protección social y los servicios sociales básicos. 3.2 Tasa de desempleo sobre asalariados 26 La tasa de desempleo para Lima en el tercer trimestre del 2002 fue de 9.7% según el MTPE, superior al 8.8% del mismo trimestre del 2001.27 Esta tasa representó un total de poco mas de 340 mil desocupados. 28

La tasa de desempleo en el caso de Lima muestra una evolución desfavorable del mercado de trabajo desde 1992. El Gráfico 3.3 revela que la tasa de desempleo se ha mantenido por encima de 7.1% desde 1992, esto es, por diez años consecutivos.29 Nunca ha habido un período tan prolongado de altas tasas de desempleo en Lima. Entre los factores que explican este salto en el nivel de la tasa se encuentran la drástica reducción del empleo público y el impacto de la reducción de aranceles sobre la industria manufacturera. La situación en el resto del área urbana del país es bastante similar, aunque con variantes. La tasa de desempleo es mayor en las ciudades de la Costa Norte y Sur, y menor en las zonas más atrasadas, especialmente en la Selva. Al observar el Gráfico 3.3 se percibe la convergencia entre las tasas de desempleo de mujeres –siempre mayores- y las de los hombres, que aumentan desde 1992 y se mantienen elevadas desde entonces. El número de desempleados creció a una tasa de 11.4% promedio anual entre 1991 – año previo al ajuste, de muy bajo desempleo- y el 2002, año de uno elevado.

26 En marzo del 2001 el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) empezó a publicar una tasa de desempleo a partir de su Encuesta Permanente (mensual) de Empleo a Hogares de Lima. Por su parte, el MTPE -que realizó sus encuestas de hogares en convenio con el INEI entre 1996 y el 2001-, retomó dicha encuesta en el 2002, solo en el tercer trimestre y limitada a Lima y a algunas ciudades capitales de departamentos. En los dos últimos años existen dos fuentes de información de la tasa de desempleo, ambas para Lima Metropolitana. Tanto el MTPE como el INEI han publicado tasas de desempleo (y subempleo) diferentes entre sí, especialmente para el tercer trimestre del 2002. 27 Para el INEI esta evolución fue a la inversa. La tasa de desempleo en el 2002-III fue de 8.5%., inferior a la de 9.5% del trimestre similar del 2001. 28 Definiendo a los desocupados como aquellas personas que no teniendo trabajo durante la semana previa a la entrevista declararon estar buscando activamente un empleo y se encontraban corrientemente disponibles para trabajar. 29 La tasa de desempleo se mantiene elevada desde 1989 (7.9%), siendo 1991 el único año en que se redujo por debajo del mencionado piso de 7.1% para la década, cuando desciende a 5.9%. Esta reducción se debe básicamente al muy fuerte descenso de la tasa de actividad en ese año, en 3.7 puntos porcentuales. Nótese en los cuadros del Anexo sobre Empleo e ingresos que la reducción de la tasa de actividad de mujeres de 4.1 puntos porcentuales coincide exactamente con la reducción de su tasa de desempleo.

32

Gráfico 3.3Lima: Tasas de Desempleo por sexo, 1987-2002

0

2

4

6

8

10

12

14

87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Años

Tasas

Hombres Mujeres Total

El déficit de empleos decentes no se refleja en toda su magnitud en la tasa de desempleo en los casos de países como Perú. Como ha sido señalado gran parte de la PEA trabaja en el sector informal, en el que existe facilidad de entrada. En lugar de buscar un empleo asalariado –lo que define a un desempleado- las personas recurren a actividades de cuenta propia informales. Por tanto, el numerador de la tasa de desempleo, esto es, los desempleados, es menor de lo que debería ser, mientras que el denominador de la tasa, la PEA, abarca a todos los trabajadores, sean asalariados o no. La forma mas adecuada de medir la tasa de desempleo sería sobre la PEA asalariada. En efecto, la mayoría de la PEA de Lima no consigue trabajar en relación de dependencia laboral, esto es, como empleado u obrero. En consecuencia, el porcentaje de no asalariados - principalmente trabajadores independientes o por cuenta propia o informales- sobre la PEA es alrededor de 50%. La tasa de asalariados, esto es, la relación entre la PEA asalariada y la PEA puede ser interpretada como la probabilidad de que un trabajador encuentre un empleo asalariado. De otra parte, una persona desocupada no puede mantenerse buscando trabajo por mucho tiempo, debido a que sus bajos ingresos no le permiten tener ahorros ni cuenta con un seguro de cesantía. Dada la falta de oportunidades de trabajo (vacantes), el desocupado no tiene otra opción que empezar a trabajar por cuenta propia o ayudar en un negocio familiar.

En consecuencia, la tasa de desempleo convencional no es tan elevada por dos razones: primero, porque las personas que podrían estar buscando trabajo –desocupadas- dejan de hacerlo rápidamente y, segundo, porque al relacionar a los que se mantienen desocupados con toda la PEA se los está comparando tanto con los asalariados como con los que no son asalariados. Si por “buscar trabajo” se entiende procurar un empleo dependiente o asalariado no tiene sentido comparar a los desocupados con toda la PEA, pues un desocupado no aspira, en un primer momento, a ser trabajador independiente, pero sí lo tiene el comparar a los desocupados sólo con la PEA asalariada, esto es, con la población de referencia relevante. Podemos definir una tasa de desempleo diferente, que relacione a los desocupados sólo con la PEA asalariada mas los

33

desempleados. Siendo la magnitud del denominador la mitad de la PEA total, la tasa de desempleo sobre esta PEA asalariada será alrededor del doble de la tasa de desempleo convencional. El Gráfico 3.4 presenta la tasa de desempleo sobre la PEA asalariada por sexo. Fluctúa en un nivel que es alrededor del doble de la tasa convencional y resulta muy elevada para estándares internacionales (o sea, de los países desarrollados o con alto porcentaje de asalariados), especialmente para las mujeres, para las que bordea el 25% en el 2002. Esta tasa refleja la “verdadera” presión que existe de los desempleados –por corto que sea su período de desempleo- sobre la PEA asalariada, a la que aspiran a integrarse.

Gráfico 3.4Lima: Tasas de desempleo de Asalariados por sexo, 1987-2002

0

5

10

15

20

25

30

1987 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Tasa

s de

des

empl

eo

Hombres Mujeres

Puede notarse también a partir de los dos últimos gráficos un componente de desempleo cíclico, si separamos la tendencia de la fluctuación cíclica, debido a la reciente recesión y la consiguiente caída de la demanda de empleo asalariado moderno. En efecto, a partir de la crisis de 1998 se observa una aumento de la tasa de desempleo para los hombres y a partir del 2000 para las mujeres. El problema del empleo ya no puede resumirse en que el desempleo es poco importante, añadiendo que el verdadero problema sería el subempleo por bajos ingresos y pocas horas trabajadas. El problema del empleo estructural urbano es de una baja absorción en empleos asalariados respecto a una fuerza laboral urbana creciente. La falta de demanda de trabajo asalariado hace que la tasa de desempleo - como se ha definido- sea muy elevada. Los trabajadores cesantes o los que ingresan a la PEA buscando un empleo asalariado y no lo encuentran trabajan como independientes o por cuenta propia, generalmente en actividades con baja productividad y bajos ingresos y aparecen por ello como sub empleados. Por lo tanto, la política de empleo a nivel agregado debe buscar en primer lugar ampliar la demanda de trabajo asalariado.

34

Esta implicancia no invalida ni mucho menos la alternativa de crear empleos por medio de la formación de empresas, sea a través de empresas formales como en el sector de micro y pequeñas empresas (MYPE), el autoempleo y las micro empresas familiares, donde la incidencia de la informalidad es muy alta. 3.3 Tasa de desempleo juvenil y cesantía

La tasa de desempleo juvenil de Lima muestra - con oscilaciones- el patrón universal de ser cerca del doble de la tasa de desempleo promedio, es decir, de toda la PEA. En el Gráfico 3.5 se observa que, siempre a partir de 1992, aumentan paralelamente las tasas de desempleo total y de jóvenes (15 a 24 años), sin mostrar convergencia. Debe repararse que a lo largo de la década de 1990, el volumen y proporción de desempleados adultos - que era menor al inicio de la década- ha superado al de jóvenes. La tasa de desempleo de estos últimos sigue siendo mayor porque su tasa de actividad también lo es.

Gráfico 3.5Lima: tasas de desempleo total y de jóvenes, 1987-2002

0

5

10

15

20

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Años

Tasas

Total Jóvenes

De una parte, el incremento relativo y absoluto de los cesantes a costa de los aspirantes llegó a ser tal que el 93.3% de los desempleados en 1995 eran cesantes. Su gran aumento en el total de los desempleados a partir de 1993 no contradice que se haya mantenido la divergencia entre las tasas de desempleo juvenil y para adultos (Gráfico 3.5). Los jóvenes desempleados son cesantes, esto es, habría un ingreso temprano de jóvenes al mercado de trabajo, que rápidamente –por elevada rotación- los deriva al desempleo abierto. En tal sentido, el gran aumento de los cesantes entre los desempleados en Lima no solo refleja el descenso de la demanda, o de la PEA ocupada asalariada, por la recesión, si no que se debería además, a la creciente inestabilidad producto de las modalidades de contratación temporal y la consiguiente elevada rotación (Chacaltana, 2002, Díaz y Murayama, 2000).

De otra parte, la baja proporción de aspirantes refleja que la propensión a buscar un empleo asalariado es baja o que el tiempo de búsqueda es muy corto o nulo, esto es, se ingresa

35

directamente a la PEA ocupada, esto es, de la inactividad a la actividad sin pasar por un período de búsqueda.

Gráfico 3.6Lima: Desempleo de Cesantes y Aspirantes, 1987-2002

0.01.02.03.04.05.06.07.08.09.0

10.0

1987 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Por

cent

aje

de d

esem

pleo

Cesantes Aspirantes

3.4 Déficit de empleo formal La elevada tasa de desempleo sobre los asalariados y la muy alta informalidad son los dos principales déficit del mercado de trabajo de Lima. Como se vio, el aumento de la PEA en Lima, hace que la PEA Ocupada también se acreciente en cifras absolutas. En el período 1987-2002 el empleo en Lima aumentó en 3.3% promedio anual. El problema es qué tipo de empleos absorbió este gran incremento. El segundo indicador que mejor expresa el déficit de trabajo decente es el porcentaje o tasa de empleo informal urbano. En el caso de Lima, este porcentaje alcanzó el 59.3% de la PEA Ocupada en el 2002, siendo la tasa para los hombres de 55% y para las mujeres de 65.2% (Gráfico 3.7). Debe notarse que el fuerte incremento de la informalidad se produce a partir de la fuerte crisis hiper inflacionaria y recesiva de 1987-1989 y a la recesión de 1990 hasta 1997, año a partir del cual esta tasa se estabiliza relativamente.

36

Gráfico 3.7Lima: Evolución del Empleo Informal, 1987-2002

40

45

50

55

60

65

70

75

87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

%

Total Hombres Mujeres

Puede percibirse también una leve tendencia a que la informalidad de hombres y mujeres tiendan a convergir en años recientes, en la medida que a partir de 1996 se acrecienta más la proporción de trabajadores informales hombres. No obstante en el 2002 la diferencia entre las tasas es de 10 puntos porcentuales. 3.5 Desempleo friccional o duración del desempleo La falta de oportunidades en el mercado laboral, esto es, la falta de empleos asalariados de calidad lleva a que se reduzca el período de búsqueda de empleo. El Gráfico 3.8 presenta la evolución de la duración de la búsqueda y se registra una tendencia, aunque con fuerte oscilación, descendente, tanto para hombres como para mujeres. Entre 1987 y 1996 la duración promedio de la búsqueda oscila entre 10 y 25 semanas en promedio. A partir de 1996 oscila entre 5 y 12 semanas. Tal vez ello se deba a que la duración señalada no corresponde a la duración total de búsqueda, sino a la que se registra desde que el trabajador esta desempleado hasta el momento de la entrevista en la encuesta y no hasta el momento en que encuentra empleo (muestra truncada). Por ello, la duración presentada en el Gráfico 3.8 subestima este indicador. En efecto, la información del INEI a partir del 2001 indica que la duración promedio del desempleo se estaría incrementando. En cuanto a sexo se observa un comportamiento diferente. Se registran dos períodos en los que la duración es mayor para las mujeres, en 1990-1992 y en 1996, en cambio, en 1998, la duración es mayor para los hombres.

37

Gráfico 3.8Lima: Promedio de semanas en desempleo

1987-2002

0

5

10

15

20

25

30

87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02Años

Semanas promedio

Hombres Mujeres Total

La misma dificultad - muestra truncada- existe para distinguir entre el desempleo de corta duración, digamos, de hasta 3 meses y el desempleo con una duración mayor de los tres meses. El Gráfico 3.9 presenta ambas tasas encontrándose que la tasa de desempleo de mas de tres meses de duración fluctúa entre 1% y 3%, mientras que la de desempleo de hasta tres meses de duración, lo hace entre 4% y 7% hasta 1998, para subir a entre 7% y 9% desde 1998. Como consecuencia de la mayor inestabilidad o rotación de mano de obra y de la mayor cesantía se esta acrecentando el desempleo friccional, de corta duración, en razón de la falta de información, el mayor costo de la búsqueda y, finalmente, la falta de oportunidades de empleo asalariado. Sobre esta base no se podría sostener para el caso de Lima que exista un importante sector de desempleados crónicos o de larga duración (mayor a 3 meses).30 El déficit de desempleo es para los desempleados de relativa corta duración. Esto inclina la balanza hacia la necesidad de políticas de intermediación laboral, de información y orientación sobre el mercado de trabajo, especialmente para los jóvenes cesantes.

30 Según estimados de Herrera (2003), "Tres cuartos del total de desempleados está compuesto por “nuevos” desempleados” mientras que el cuarto restante son desempleados “crónicos”. El contingente de desempleados está constituido mayoritariamente por desempleados transitorios (hecho que es corroborado por la baja duración del desempleo en Lima Metropolitana; un poco más de un mes entre cada episodio de desempleo)."

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Gráfico 3.9Lima: tasas de desempleo hasta 3 meses y mayor a 3 meses,

1987-2002

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02Años

%

Permanente Friccional

3.6 Déficit por falta de educación y de adecuación entre formación y ocupación Toca considerar aspectos cualitativos del empleo, atendiendo al desempleo y al empleo según las calificaciones de los trabajadores, la falta de adecuación entre su formación y los requerimientos de las ocupaciones y el exceso en las prácticas de empleo de jóvenes con el propósito de capacitarlos. La información para el año 2002 en Lima indica que la mayor tasa de desempleo se concentra en los trabajadores semicalificados con secundaria incompleta y la mayor proporción de desempleados en los semicalificados con secundaria completa (Gráfico 3.10). Se verifica en esta caso que los trabajadores que se encuentran más calificados o los que tienen menores calificaciones se emplean más rápidamente que los semicalificados. Las políticas y programas deberían dar énfasis en la capacitación laboral de estos últimos, los cuales además, por no tener aspiraciones a muy altos ingresos son susceptibles de ser atraídos al servicio de colocaciones que ofrece el CIL Proempleo del Ministerio de Trabajo o a programas de entrenamiento específicos.

39

Gráfico 3.10Lima: Tasa y distribución del desempleo por nivel de educación,

2002

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Primaria ymenos

Secundariaincompleta

Secundariacompleta

Sup. NoUniversitaria

SuperiorUniversitaria

Porcentaje

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Tasa

Una forma adicional de estimar el déficit en materia de formación profesional consiste en medir el grado de adecuación o correspondencia entre el nivel de la educación formal recibida por los trabajadores y los requerimientos de la ocupación en que se encuentran trabajando. El Gráfico 3.11 presenta la evolución de esta brecha. La menor adecuación resulta en la PEA ocupada con niveles de educación superior universitaria (exceso de oferta), seguido de los que tienen secundaria completa, cuya adecuación tiende a descender. Por su parte el MTPE ha presentado estimaciones del grado de adecuación para la educación técnica para el Perú urbano en el año 2001. Al respecto, se encuentra que la adecuación es de 47.4% y la subutilización de calificaciones del 50% (Jiménez 2003). La conclusión de este déficit es sumamente desalentadora para los jóvenes que se educan pues la posibilidad de acceder a un empleo según su mayor educación tropieza con una falta de oportunidades que se estima en 50% para los niveles de educación que van mas allá de la primaria completa.

40

Gráfico 3.11Lima: Adecuación ocupacional de la PEA Ocupada por nivel educativo, 1993-2001

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

1993 1995 1997 2000 2001

Años

%

Primaria completa Secundaria completa

Superior no Universitaria completa Superior Universitaria completa

Finalmente, en contraste con estos dos indicadores que expresan las dificultades, de emplearse para los semicalificados y de emplearse según su nivel de formación para los calificados, se observa un fuerte aumento de la "contratación" de jóvenes a través de los denominados convenios de formación laboral juvenil. Su uso se extendió a partir de la promulgación del D. Leg. 728 (de fines de 1991), que crea estas modalidades de relación laboral para jóvenes, multiplicándose el número de convenios en cerca de diez veces entre 1994 y el 2001, como se observa en el Cuadro 3.2.

Dada la falta de límites en la definición de estos convenios (podían durar hasta 3 años), en el año 2001 se modificó este régimen en cuanto a su duración máxima, el tramo de edad de los jóvenes a los que podía aplicarse y el porcentaje de la planilla que puede emplearse por esta vía. Estos convenios implican pago de la RMV y protección sólo en materia de salud y seguridad en el trabajo.

41

Cuadro 3.2 PERU: Capacitación Laboral para jóvenes, 1993 - 2001 a/

Capacitación laboral

1993

b/ 1994

b/ 1995

b/ 1997 1998 1999 2000 2001

Total 8,654 10,591 13,398

N° de Convenios y prácticas 8,447 10,295 12,774 56,022 69,903 84,223 90,360 95,465

N° de Empresas 207 296 624 2,470 2,025 2,213 3,041 2,749

Formación Laboral Juvenil

N° de Convenios 681 397 1,878 32,249 41,086 51,480 59,385 47,582

N° de Empresas 37 33 265 1,155 1,103 1,342 1,941 1,640

N° Convenios concluidos 211 189 185 264 n.d n.d n.d n.d

Formación Pre-profesional

N° de prácticas Pre profesionales

7,766 9,898 10,896 23,773 28,817 32,743 30,975 47,883

N° de Empresas 170 263 359 1,315 922 871 1,100 1,109

N° de prácticas concluidas 477 375 620 143 n.d. n.d. n.d. n.d. Fuente: MTPS. Anuarios Estadísticos. a/ No se dispone de datos para 1996; b/ Lima.

3.7 Déficit de ingresos por trabajo Pasamos ahora al otro resultado central de la operación del mercado de trabajo, la evolución de los ingresos laborales. El Gráfico 3.12 presenta esta evolución desde 1987. La enorme caída del poder adquisitivo en 1987-1988 por la hiperinflación y el freno al reajuste salarial condujo a las remuneraciones reales a niveles de sólo un tercio del que tenían en el año previo a la crisis. Esto implicó, en términos reales (a Nuevos Soles constantes de 1994), que los sueldos descendieran de S/. 2,250 a S/. 700, y los salarios, de S/. 1,200 a S/. 450, aproximadamente. A lo largo de la década de 1990 las remuneraciones no se han recuperado a sus niveles anteriores, aunque los sueldos han mostrado una mejoría en 1994-1995 y 1997-1999. Nótese que se trata de sueldos y salarios promedio, lo que significa que los ingresos reales para una parte sustancial de trabajadores son aún mucho menores.

42

Gráfico 3.12Lima: Evolución de los sueldos y salarios reales, 1987-2002

0

250

500

750

1,000

1,250

1,500

1,750

2,000

2,250

1987 1989 1990b/

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Nue

vos

sole

s (c

onst

ante

s de

199

4)

Sueldos Salarios

La forma en que se ha logrado este resultado es a través de la política salarial, en particular, la política en materia de la Remuneración Mínima Vital (RMV). Manteniendo la RMV congelada durante largos períodos, sólo se efectuaron reajustes bruscos pero parciales cuando la pérdida de poder adquisitivo acumulada era muy elevada. De esta manera, el permanente bajo nivel real de la RMV ha contribuido a mantener bajos los salarios. El Gráfico 3.13 muestra la asociación entre la evolución de la RMV real, el ingreso promedio y las remuneraciones del gobierno. Nótese que en el período 1987-1989 la RMV real mostró la misma tendencia que las demás remuneraciones, consistente en disminuir a aproximadamente el tercio del nivel que tenían antes de la hiperinflación. De igual manera la evolución de la RMV real en los noventa muestra que nunca más recuperó su nivel previo a la hiperinflación. De otra parte, las remuneraciones reales del gobierno central disminuyeron en términos reales de un nivel de 1,400 soles en 1987 a 600 soles en 1989 y a sólo 200 en 1991.

43

Gráfico 3.13Lima: Evolución de la Remuneración mínima vital, remuneraciones del gobierno

general e ingreso promedio, 1987-2002 (precios de 1994)

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

1987 1989 1990b/

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ingreso promedio Remuneración M ínima Legal Remuneración Gobierno General

Además de afectar el conjunto de la estructura salarial porque empuja al conjunto de las remuneraciones hacia su nivel más bajo, la política de RMV tiene dos efectos contrarios al bienestar de los trabajadores menos calificados, en especial mujeres. De una parte, el prolongado período en el que no se reajusta las RMV significa una pérdida de capacidad adquisitiva para los trabajadores que reciben esta remuneración. Esta pérdida de bienestar no se puede recuperar cuando se hace el aumento nominal. De otra parte, al hacer reajustes bruscos, se eleva el costo de la contratación de una sola vez, lo que frena o reduce la demanda de trabajadores a ese nivel salarial. El efecto negativo para ello es pues doble. El nivel de la RMV es tan bajo que en el año 2002, el porcentaje de trabajadores del sector privado con RMV en Lima fue de 10.1% (159 mil personas) y se encontraban por debajo de la RMV sólo el 11.3% de ellos. Si casi el 90 por ciento de los asalariados del sector privado se encuentran ganando un ingreso igual o mayor a la RMV significa que o el grado de eficacia de la RMV es altísimo o que su nivel es tan bajo que la gran mayoría de empresas, incluso las micro empresas, pueden pagar esa RMV. En el caso de las mujeres estos porcentajes se elevan a 13% con RMV y 16% por debajo de la misma. Para los varones las cifras son 8.7% con RMV y 9% por debajo. El Gráfico 3.14 presenta la evolución de la PEA ocupada (total) que se encontraba por debajo de la RMV en Lima. Puede notarse la caída en los años de la crisis recesiva, cuando se utilizó la RMV para fijar el piso salarial y se aplanó la estructura salarial hacia el salario mínimo, y el período de la expansión de 1996 en el que empieza a atrasarse nuevamente y aumentar el porcentaje de PEA con ingresos por debajo.

44

Gráfico 3.14Lima: PEA ocupada que gana menos de una RMV por sexo, 1987-2002

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1987 1989 1990b/

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

% de PEAocupada

0

100

200

300

400

500

600

700

RMV

Hombre Mujer RMV

De manera coincidente con la evolución de los ingresos laborales las estimaciones de la tasa de pobreza de Lima (la región de mayores ingresos promedio) indican que ésta se acrecienta hasta 1994, transita por una leve recuperación en 1997, para volver a aumentar en el 2000. Por cierto, el gran salto en la tasa de pobreza coincide con la enorme caída del poder adquisitivo en la crisis de 1987-1990, cuando el número de pobres en el país se incrementó en forma significativa, al aumentar del 27.4% al 47.6%. Conforme se puede apreciar del Cuadro 3.15, en 1985 el 72.6 % de la población eran no pobres, mientras que en 1991 éstos se redujeron al 52.4% de la población de Lima.

Cuadro 3.3

Lima Metropolitana: Población total por niveles de pobreza 1985-2000 (% respecto al total de la población)

Fuente: Instituto CUANTO, Encuesta Nacional sobre Medición de Niveles de Vida (ENNIV) 1991, 1994, 1997, 2000. INEI, Encuesta Nacional sobre Medición de Niveles de Vida (ENNIV), 1985 - 1986.

Pobres Año

Total Población (en miles) Extremos No extremos Total

No pobres

1985 5213.1 3.4 24 27.4 72.6 1991 6297.7 10.1 37.5 47.6 52.4 1994 6526.0 5.5 36.9 42.4 57.6 1997 6950.9 2.4 33.1 35.5 64.5 2000 7401.4 4.7 40.4 45.2 54.8

45

3.7 Déficit de empleo formal, ingresos y capacitación en las MYPE El empleo en las pequeñas empresas formales en Lima en el período 1990-2001 abarcó el 11.1% del empleo formal y el empleo en la microempresa informal el 21.6% de la PEA ocupada informal. Ambos segmentos representaron el 32.7% del empleo total. Se percibe además en el Cuadro 3.4 que el empleo en la microempresa informal subió de 18.6% en 1990-92 al 22.5% en el período 1996-2001. El déficit de empleo decente en la microempresa informal radica en ese 22.5% del empleo que debería formalizarse en el caso de Lima. A nivel nacional, un estimado del MTPE indica que el empleo en la microempresa (de 2 a 9 trabajadores) era de 2.3 millones de trabajadores, alrededor del 20% del empleo total en el año 2000, abarcando 1.55 millones de microempresas.31 Decimos déficit de trabajo decente en las MYPE informales porque su condición de tales implica que tengan menores ingresos y menores posibilidades de acceso a la capacitación laboral. El MTPE estimó que en Lima en el 2001, sólo el 9% de los trabajadores de MYPE (alrededor de 155 mil personas) estaban cubiertos por la protección social.32

31 Diagnóstico del empleo actualizado, exposición de T. Velasco del MTPE, en la Comisión de Empleo del Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE), el 11 de febrero del 2003. 32 Por oposición, 1.6 millones de trabajadores (el 91% restante) no tenían protección. Ley de promoción y formalización de las MYPE, exposición de C. Vildoso en el CNTPE en junio del 2003.

46

Cuadro 3.4

Lima Metropolitana: PEA ocupada según segmento formal e informal y tamaño de empresa, 1990 – 2001

(porcentajes)

(1)Comprende al sector público, la pequeña empresa privada de 10 a 49 trabajadores, la mediana y gran empresa privada de 50 y más trabajadores e independiente profesional. (2)Comprende a la microempresa (de 2 a 9 trabajadores), independiente no profesional, trabajador familiar no remunerado y resto. (3) Incluye trabajadores del hogar, practicantes y otros. Fuente: MTPE - Encuesta de Niveles de Empleo 1990-1995. Convenio MTPE-INEI, Encuesta Nacional de Hogares, III Trimestre, 1996 -2001. En efecto, la distinción por tamaño de empresa permite revela el déficit de ingresos de las microempresas. La evolución de ingresos por tamaño de empresa (grande, mediana, pequeña y microempresa) permite constatar que los asalariados de la grande y la mediana empresa han aumentado sus niveles de ingreso en la década, mientras que los de la pequeña y microempresa se han mantenido estacionarios (Gráfico 3.15). Ello muestra que el mayor impacto de este deterioro salarial se produjo en los niveles más pequeños de la escala empresarial, que es donde se ha generado el mayor número de empleos. Se confirma que la absorción de empleo por parte de las MYPE se da a costa de una reducción de ingresos promedio, así como también a costa del deterioro de las condiciones de trabajo y escasa cobertura de la protección social a los trabajadores que se desempeñan en la MYPE.

1990-92 -92

1993-95 -95

91996-2001 1990-2001 -2001

SECTOR FORMAL (1) 41.8 39.9 38.0 39.3

Sector público 11.1 9.1 8.4 9.1

Sector privado 30.7 30.9 29.5 30.1

Pequeña empresa 11.4 11.4 10.9 11.1

Mediana y grande 17.7 17.3 15.2 16.2

Independiente profesional 1.6 2.2 3.6 2.8

SECTOR INFORMAL (2) 58.2 60.1 62.0 60.7

Microempresa 18.6 22.2 22.5 21.6

Independiente no profesional 30.4 27.9 28.3 28.6Trabajador familiar noremunerado 4.2 5.1 5.1 4.9

Resto (3) 5.0 4.8 6.2 5.6

Total 100.0 100.0 100.0 100.0

SegmentosPeríodos

47

Gráfico 3.15 Lima Metropolitana: evolución de los ingresos reales por trabajo según tamaño de empresa en

asalariados privados, 1991-2000 (soles constantes de 1994)

0 200 400 600 800

1000 1200 1400 1600

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Micro Pequeña Mediana Grande Total

Tomado de Chacaltana, 2002, p. 97 Fuente: elaboración del autor con datos de la ENAHO 1991-2000 (convenio MTPS-INEI). Notas: el valor de 1996 y 1997 es sólo un aproximado del valor real ya que las encuestas en esos años no permiten distinguir correctamente entre empresas medianas y grandes. El cálculo sólo incluye empleados y obreros privados. Un cálculo del MTPE para Lima en el 2001 estima que el ingreso promedio de los trabajadores de las MYPE era el 80.2% del ingreso promedio de la PEA ocupada, sin tomar en cuenta a los trabajadores familiares no remunerados. En el caso de las mujeres la diferencia era menor, de 88.8% del ingreso promedio de las mujeres y en los hombres mayor, sólo el 71.6%. Otra dimensión de la calidad del empleo en las MYPE cuyo déficit es importante estimar es el de las posibilidades de acceso a la capacitación y formación profesional. Se reconoce internacionalmente que la capacitación es uno de los principales determinantes de la productividad laboral y por ende del potencial de crecimiento empresarial y de su capacidad de generación de empleo. Se aprecia en el Gráfico 3.16 que también el acceso a esta dimensión - siendo menor para todos en 1998-2000 respecto a 1995-97- está desigualmente distribuido según niveles de tamaño de la empresa.

48

Gráfico 3.16 Lima Metropolitana: recepción de capacitación en las empresas, 1995-2000

12%13%

15%

21%

5% 6%

12%

16%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Micro Pequeña Mediana Grande

95-97 98-2000

Tomado de Chacaltana. 2002, p.107) Fuente: Elaboración a partir de ENAHO 1995-2000 (convenio MTPS-INEI). Nota: el cálculo incluye sólo a los obreros y empleados del sector privado.

49

3.8 Déficits en empleo y discriminación por sexo

En la mayor parte de los indicadores relativos al empleo e ingresos se ha efectuado la separación por sexo y se ha comentado brevemente las diferencias de comportamiento de los indicadores. No obstante, en el Gráfico 3.17 se resumen cinco indicadores para comparar la situación del empleo de las mujeres en relación a los hombres. Se presentan las líneas de tendencia de evolución de cinco ratios. En dos de ellas - en la parte baja del gráfico -, los ratios de las tasas de actividad y de ocupación de mujeres respecto a los hombres reflejan que la participación y empleo de las mujeres se encuentra aún muy por debajo de los hombres, en más de 25 puntos, hacia el año 2002. Existe por cierto una evolución favorable en relación al punto mas bajo de 1992. En las tres líneas de tendencia de los ratios en la parte alta del gráfico, que relacionan las tasas de desempleo, de desempleo de jóvenes y de informalidad entre mujeres y hombres, las mujeres presentan ratios superiores a uno. Se observa empero una tendencia descendente, especialmente en la tasa de informalidad, lo que indica que existe una convergencia en las tasas, no porque haya mejorado la situación de las mujeres sino porque empeoró más la de los hombres.

Gráfico 3.17Lima, Ratio mujeres/hombres en el mercado de trabajo,

1987-2002

0.25

0.50

0.75

1.00

1.25

1.50

1.75

2.00

2.25

1987 19881/

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Años

Rat

ios

Tasa de actividad Tasa de ocupación Tasa de desempleo 2/Tasa de informalidad Tasa de desempleo de jóvenes 2/

En cuanto a indicadores de discriminación por sexo en el mercado de trabajo presentamos, a modo de ilustración dos de ellos. Primero, la concentración de mujeres en pocas ocupaciones (Cuadro 3.4) y, en segundo término, el diferencial de ingresos entre hombres y mujeres (Gráfico 3.18). La concentración ocupacional lleva a que 79% de la PEA femenina ocupada se ubique en tan solo cuatro grupos ocupacionales, siendo tres de ellos de bajos ingresos. Se observa, en consecuencia, una inserción laboral desfavorable (por falta de calificaciones) y muy concentrada en pocas ocupaciones. Este fenómeno también es conocido como la consideración de las mujeres

50

trabajadoras como fuerza laboral secundaria. Nótese que el cierto avance que habría en mayor proporción de mujeres profesionales y técnicos se refiere, en verdad, a su trabajo como maestras y enfermeras.

Hombre Mujer

Total 100.0 100.0 100.0Vendedores 16.1 35.1 24.6Trabajador de los servicios 13.1 17.2 14.9Profesionales, técnicos y afines 17.6 16.4 17.1Trabajador del hogar 0.5 10.0 4.7Artesano y operario 19.1 7.6 14.0Empleados de oficina 5.7 7.1 6.3Trabajadores de actividad extractiva 11.1 6.0 8.9Gerentes, administ y funcionarios 0.6 0.2 0.4Conductores 11.1 0.1 6.2Obrero, jornalero y ocupación no Esp. 5.2 0.1 2.9Total (en miles) 4232.6 3387.3 7619.9Fuente: Convenio MTPE - INEI, Encuesta Nacional de Hogare. III Trimestre - 2001.Elaboración: MTPE - Programa de Estadísticas y Estudios Laborales.

Grupo ocupacionalSexo

Total

Cuadro 3.4Perú urbano: Grupos ocupacionales por sexo, 2001

En cuanto a la brecha o diferencial de ingresos por sexo (Gráfico 3.18, elaborado por el PEEL del MTPE), se registra una fuerte fluctuación que va de -35% a -20% en el diferencial de ingresos, menor para las mujeres en relación a los hombres. En promedio, las mujeres obtienen no solo menores ingresos sino también una mayor exigencia de calificaciones.

Gráfico 3.18Lima: Diferencial de ingresos por hora mujeres/ hombres

controlando diversas variables, 1987-2001

-35

-30

-25

-20

-15

1987 1991 1994 1996 2001

Porc

enta

jes

51

4. Protección social La extensión de la protección social para todos y todas constituye el tercer objetivo estratégico general para el logro del trabajo decente. No obstante, el argumento central de esta sección es que la protección social en el país no solo es muy parcial sino que su cobertura es decreciente.33 La protección social tiene dos componentes principales. Por un lado están las cuestiones relativas a la seguridad social, en todas sus dimensiones (protección básica de la salud, pensiones y subsidios) y características (universalidad, integralidad, solidaridad, equidad, calidad de los servicios). Por otro, se refiere a la calidad de la vida en el trabajo, es decir, a las condiciones de empleo y de trabajo, y la seguridad y salud ocupacional que se ofrece a los trabajadores. Esta sección del informe trata estos aspectos del trabajo decente que, a su vez, corresponden a diversas observaciones de la OIT, especialmente en materia de seguridad social en pensiones, y que, además, están relacionados -- de manera directa o indirecta -- con varios compromisos adoptados en el Acuerdo Nacional en lo que concierne a la promoción del trabajo digno. La presente sección se concentrará en el análisis de aspectos laborales y de seguridad social; especialmente en lo relativo a previsión social, salud y seguridad en el trabajo, salario mínimo así como de la protección a los desocupados y, por tanto, no se hará referencia a otros componentes de la política social tales como el gasto en salud y en educación y a otro tipo de transferencias y provisión de servicios básicos. 4.1 Jornada de trabajo La jornada de trabajo legal en Perú34 es de ocho horas diarias y 48 semanales, aunque existen jornadas máximas para adolescentes entre 15 y 17 años de 6 horas diarias y 36 semanales, de 4 horas diarias o 24 semanales para adolescentes entre 12 y 14 años y para los que trabajan en el servicio doméstico o que se desempeñan como trabajadores familiares no remunerados, un descanso de 12 horas diarias continuas. El empleador está facultado para: a) establecer la jornada ordinaria de trabajo, diaria y semanal; b) establecer jornadas compensatorias de trabajo de tal forma que en algunos días la jornada ordinaria sea mayor y en otros menor de ocho (8) horas, sin que en ningún caso la jornada ordinaria exceda en promedio de 48 horas semanales; c) reducir o ampliar el número de días de la jornada semanal de trabajo, encontrándose autorizado a prorratear las horas dentro de los restantes días de la semana, considerándose las horas prorrateadas como parte de la jornada ordinaria de trabajo, en cuyo caso ésta no podrá exceder en promedio de 48 horas semanales; y d) establecer turnos fijos y rotativos, que pueden variar según las necesidades del centro de trabajo.

33 "La protección social se redujo: la afiliación a las AFP no compensó la caída en el sistema público. La afiliación a la seguridad en salud también se redujo. Solo el 23% de los ocupados aporta a un sistema de pensiones y el 30% a un seguro de salud.". En Jiménez Morales, Alejandro, Vice Ministro de Promoción del Empleo y MYPE. Propuesta de Plan de Empleo y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa, presentación, 2003. 34 Artículo 1 del D. Leg. 854, modificado por la Ley 27671, del 21 de febrero del 2002.

52

Además, el empleador tiene la facultad de establecer el horario de trabajo sin alterar el número de horas trabajadas. De otra parte, también está obligado a adoptar medidas especiales de protección a la maternidad y respetar los periodos de lactancia. No obstante, desde la modificación que introdujo la Ley 27671, el empleador, antes de adoptar alguna de las medidas señaladas en el párrafo anterior, deberá consultar y negociar con los trabajadores involucrados en la medida. A falta de acuerdo, el empleador está facultado a introducir la medida propuesta, pero los trabajadores tienen el derecho de impugnar tal acto ante la Autoridad Administrativa de Trabajo. Un panorama general respecto de la cantidad de horas trabajadas se obtiene del cuadro siguiente.

Cuadro 4.1 Ocupados por horas semanales trabajadas

(Año 2000, porcentajes) HORAS DE TRABAJO CARACTERÍSTIC

AS SELECCIONADAS

Total 1 hora 2 - 4 5 - 15 15 - 35 36 - 40 41 - 48 49 - 59 60 - 70 71 y +

Total 100 0.2 1.7 8.4 31.1 9.1 18.1 12.3 10.3 8.9 Sexo Hombre 100 0.2 1.1 6.8 26.7 9.2 21.9 13.7 10.9 9.5 Mujer 100 0.1 2.6 10.3 36.6 9.1 13.2 10.5 9.5 8.1 Grupos de edad De 14 a 24 años 100 0.1 2.1 10.9 37.2 6.8 16.8 10.1 9.6 6.3 De 25 a 34 años 100 0.2 1.9 7.1 28.1 9.1 19.0 12.3 11.4 10.9 De 35 a 44 años 100 0.1 2.0 7.8 26.4 11.2 18.5 12.9 10.4 10.8 De 45 a 54 años 100 0.3 1.0 7.0 30.7 10.0 17.3 14.2 10.6 8.8 De 55 a 59 años 100 0.3 0.6 6.2 28.2 9.9 19.2 12.7 11.6 11.3 De 60 y más 100 0.1 1.4 9.4 34.5 9.1 18.3 13.3 8.2 5.6

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares. 2000. De acuerdo con la información presentada, un 31.5% de los ocupados trabaja más de las 48 horas semanales que la ley establece como máximo y casi un 20% registra más de 60 horas trabajadas, afectando relativamente más a hombres que a mujeres. Como se señala más adelante, esto en gran medida es el resultado de la doble jornada de las mujeres que trabajan tanto en el mercado como en las labores domésticas. Cabe destacar que el total de horas semanales trabajadas supera al promedio señalado en el caso de todos los trabajadores entre 25 y 59 años de edad. Por otra parte, si se consideran las proporciones de trabajadores que no superan las 15 horas semanales trabajadas, se obtiene que el peso de las mujeres supera al de los hombres; con un 13% y 8.1%, respectivamente; y que ello se presenta mayoritariamente entre los ocupados más jóvenes y que decrece con la edad. Utilizando información proveniente del Panorama Laboral 2001, es posible apreciar cambios por categorías ocupacionales registrados en la década de los años noventa.

53

Cuadro 4.2

Lima Metropolitana: Categorías ocupacionales según promedio de horas trabajadas por semana por sexo en el sector no agrícola

(horas semanales)

Categorías ocupacionales 1990 2000

Asalariados Privados Total 45.1 50.4 Hombres 47.3 52.9 Mujeres 39.5 45.3 Hasta 5 ocupados 43.8 48.9 Hombres 45.7 52.3 Mujeres 38.7 41.9 Más de 5 ocupados 45.5 51.1 Hombres 47.8 53.2 Mujeres 39.8 46.8 Asalariados Públicos Hombres 45.7 54.2 Mujeres 34.8 44.9 Total 41.6 50.1 Total Asalariados Hombres 46.9 53.1 Mujeres 38.0 45.2 Total 44.2 50.3 Cuenta Propia Hombres 47.0 55.2 Mujeres 37.0 40.3 Total 42.3 48.4 Empleadores Hombres 49.3 58.5 Mujeres 41.9 59.1 Total 48.4 58.6 Sector Informal Hombres 47.3 55.5 Mujeres 39.3 45.3 Total 43.6 50.7 Sector Formal Hombres 46.8 52.8 Mujeres 37.5 45.5 Total 44.0 50.2 Total no agrícola Hombres 47.0 54.2 Mujeres 38.6 45.4 Total 43.8 50.5

Fuente: OIT, Panorama Laboral 2001, Cuadro 5, p. 38. Los antecedentes presentados muestran un aumento del promedio de horas trabajadas para el total de los ocupados en los sectores no agrícolas de la economía, al pasar de 43,8 en 1990 a 50,5 en 1998 y que este cambio se registra en cada una de las categorías consideradas.

54

El aumento en el número de horas trabajadas es mayor en el sector informal (7.1 horas) que en el formal (6.2 horas) y es mayor en hombres que en mujeres. Si se comparan los cambios entre las principales categorías ocupacionales, se tiene que el número de horas semanales trabajadas crece en mayor medida entre los asalariados (6.1 horas) que entre los trabajadores por cuenta propia (3.9 horas), lo que se explica en gran medida por el mayor aumento relativo de las jornadas de trabajo en el sector público (8.5 horas); especialmente entre las mujeres (10.1 horas). Aparentemente, la reducción del pago de horas extraordinarias de un 50% a un 25% de la remuneración ordinaria estaría produciendo un efecto contrario al buscado, para mantener el ingreso total. Este aumento en el número de horas trabajadas también queda reafirmado con la información obtenida de las encuestas de hogares, que se presenta en el Cuadro 5, el que muestra que cerca de un tercio de los ocupados, en proporciones relativamente similares entre asalariados y trabajadores independientes trabajan más de 60 horas en la semana. 35

Cuadro 4.3

Asalariados que trabajan más de 60 horas semanales según sexo, 1998-2000

(en porcentajes de la PEA) Asalariados No Asalariados Años

Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres 1998 17.0 20.1 10.1 16.7 17.2 16.2 1999 14.0 17.0 8.0 16.6 16.8 16.4 2000 16.2 18.2 11.7 16.9 18.6 15.2

Promedio 15.7 18.4 9.9 16.7 17.5 15.9 Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares.

4.2 Salud En materia de salud, la información disponible muestra en general una escasa cobertura ya que la mayoría, un 74.7% en promedio en los años señalados, no se encuentra afiliada ya sea a ESSALUD o bien a otro sistema. Es importante destacar además que esta situación no varía significativamente según la condición de actividad ya sea se trate de los ocupados y de quienes no pertenecen a la fuerza de trabajo y que en el caso de los desempleados la exclusión de algún sistema es mayor. Si se considera ahora la afiliación a los sistemas de salud por sexo, se obtiene la situación descrita anteriormente no varía significativamente: la no afiliación sigue siendo el rasgo predominante.

35 No es posible saber si esta larga duración de la jornada se debe a que trabajan horas extras, con la debida compensación monetaria prevista por la ley, o si no se les paga como tales.

55

cuadro 4.4

Perú: Población en edad activa según afiliación a sistemas de prestaciones de salud por condición de actividad, 1998 - 2000

(en porcentajes) Afiliación a Sistemas de Prestaciones de Salud Años Condición de

Actividad ESSALUD Otro

sistemaAmbos No

afiliado Total

Total 21.8 3.6 1.3 73.4 100 Ocupados 21.8 2.8 1.5 73.9 100 Desocupados 13.8 3.8 0.4 81.9 100

1998

No PEA 22.7 5.2 0.9 71.3 100 Total 19.3 3.9 1.4 75.4 100 Ocupados 18.7 2.9 1.4 76.9 100 Desocupados 10.9 4.7 0.6 83.9 100

1999

No PEA 21.6 6.1 1.5 70.8 100 Total 20.0 3.5 1.2 75.2 100 Ocupados 19.5 2.7 1.3 76.6 100 Desocupados 12.6 3.7 0.6 83.0 100

2000

No PEA 22.1 5.2 1.2 71.5 100 Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares. Estimación propia. Población en Edad Activa de 14 y más años de edad.

Un panorama diferente se observa, sin embargo, entre los ocupados ya que alrededor de un 46.5% en promedio en el caso de los asalariados se encuentra afiliado a ESSALUD, principalmente, mientras que entre los trabajadores no dependientes la exclusión alcanza a un 88% en promedio en los años señalados.

Cuadro 4.5

Perú: PEA ocupada por condición de asalariados según afiliación a sistemas de prestaciones de salud, 1998 - 2000

(en porcentajes) Afiliación a Sistemas de Prestaciones de Salud Años Condición de

Asalariado ESSALUD Otro sistema

Ambos No afiliado

Total

Total 21.8 2.8 1.5 73.9 100 Asalariados 40.4 4.1 3.4 52.1 100

1998

No Asalariados 9.9 1.9 0.3 87.9 100 Total 18.7 2.9 1.4 76.9 100 Asalariados 36.1 5.0 3.5 55.4 100

1999

No Asalariados 9.1 1.8 0.3 88.8 100 Total 19.5 2.7 1.3 76.6 100 Asalariados 39.7 4.2 3.2 53.0 100

2000

No Asalariados 9.2 1.9 0.3 88.6 100 Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares. Estimación propia.

Finalmente, considerando información proveniente de encuestas de hogares para Lima, es posible constatar que durante los años noventa y los primeros años de la presente década, el grado de cobertura de los servicios de salud se ha mantenido prácticamente constante, bordeando un 37.1%

56

de la PEA, lo que muestra que la falta de protección en esta materia sigue siendo el rasgo predominante.

GRÁFICO 4.1: TASA DE AFILIACIÓN A SISTEMAS DE SALUD

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

%delaPEA

Afiliación total Afiliación Essalud Afiliación otros 4.3 Previsión social

En materia de pensiones coexisten en el Perú básicamente36 dos regímenes: el Sistema Nacional de Pensiones (Decreto Ley N° 19990) y el Sistema Privado de Pensiones (Decreto Ley N° 25987). El Sistema Nacional de Pensiones, que rige a partir del 1° de mayo de 1973, es un régimen abierto por cuanto pueden acceder a él los trabajadores provenientes del régimen laboral público y privado, así como los independientes que se afilien en calidad de facultativos. Su administración centralizada se encuentra a cargo de la Oficina Nacional de Normalización Previsional (ONP), a la cual le compete también la administración de otros regímenes pensionarios administrados por el Estado. Otorga pensiones de invalidez, jubilación y sobrevivencia y desde el 1 de enero de 1997 el aporte asciende a un 13% de la remuneración asegurable del afiliado, el que está a su cargo. El Sistema Privado de Pensiones, por su parte, creado en diciembre de 1992, se sustenta en cuentas individuales conformadas por los aportes del trabajador activo y el rendimiento neto obtenido por la inversión de los recursos. Estos fondos son administrados por Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), las que se constituyen como sociedades anónimas de giro único y la incorporación al sistema se efectúa a través de la afiliación voluntaria a una AFP. 37 36 También existe uno especial: Régimen del Personal Militar y Policial - Decreto Ley N° 19846 y otro extinguido pero con beneficiarios: Régimen a cargo del Empleador - Ley N° 10624 37 Los Organos de Control de la OIT mantienen su observación respecto al sistema, toda vez que éste no cumple satisfactoriamente las obligaciones derivadas de algunos Convenios sobre la Seguridad Social ratificados.

57

Este Sistema también otorga prestaciones de jubilación, invalidez, sobreviviencia y gastos de sepelio. Para el caso de las pensiones de jubilación, los afiliados alcanzan la jubilación a los 65 años de edad o anticipadamente si el valor de la cuenta acumulada por el afiliado es suficiente para que obtenga una pensión igual o superior al 50% del promedio de sus remuneraciones en los últimos 12 meses. La pensión de jubilación del trabajador se encuentra determinada por el valor de la cuenta individual en el momento de jubilación y está directamente relacionada con el monto de sus aportes y la rentabilidad de las inversiones del fondo. Los riesgos de invalidez, sobreviviencia y sepelio son administrados por las AFP o por compañías de seguros. En caso que la AFP opte por la administración directa de los riesgos, debe constituir un fondo complementario, conformado por los aportes que realicen los afiliados para estos fines. De no ser así, esta función la realizará la compañía de seguros contratada directamente por la AFP. Los aportes a la Cuenta Individual de Capitalización, son de cargo del afiliado y asciende a un 8% de la remuneración asegurable. También existen aportes variables por concepto de Prima de Seguro de Invalidez, Sobrevivencia y Gastos de Sepelio y una Comisión Porcentual por administración, cuyo monto es también variable y se encuentra comprendida dentro del monto que aporta el asegurado. El principal problema en cuanto a previsión social en el Perú radica en su escasa cobertura, ya que el Sistema Nacional sólo cubre a un 3% de la fuerza de trabajo y el sistema de administración privada a 7.5%, en promedio. En efecto, de acuerdo con la información del Cuadro 8, es posible constatar que un 85,4% de la fuerza de trabajo no se encuentra afiliada a algún sistema de previsión y que en el caso de los desocupados esta situación es aún más crítica, ya que en tal caso dicha proporción alcanza a un 93%. Por otra parte, si se considera la afiliación por sexo, se observa que ésta es mayor en hombres que en mujeres, con proporciones que alcanzan a un 19,7% y un 9,7%, respectivamente.

58

Cuadro 4.6

Afiliación a sistemas de pensiones, 1998 - 2000 (en porcentajes de la PEA)

Afiliación a Sistemas de Pensiones Años Condición de Actividad AFP ONP

(IPSS) Pensionist

a del Estado

Otro sistema

No afiliado

Total

Total 7.2 4.2 3.1 0.8 84.7 100 Hombres 9.9 5.6 4.2 1.7 78.7 100 Mujeres 4.7 2.9 2.1 0.1 90.1 100 Ocupados 11.0 6.2 1.7 1.0 80.1 100

1998

Desocupados 2.3 1.2 3.1 0.3 93.0 100 Total 7.4 2.6 3.2 1.1 85.7 100 Hombres 9.3 3.3 4.2 2.1 81.0 100 Mujeres 5.5 1.9 2.2 0.2 90.2 100 Ocupados 10.7 3.7 1.9 1.3 82.4 100

1999

Desocupados 3.2 0.1 2.8 0.7 93.2 100 Total 7.9 2.3 3.1 0.9 85.9 100 Hombres 10.8 3.1 3.7 1.5 80.9 100 Mujeres 5.2 1.5 2.6 0.2 90.5 100 Ocupados 11.7 3.0 1.7 1.0 82.6 100

2000

Desocupados 4.0 0.9 2.5 0.2 92.4 100 Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares. Estimación propia. Población en Edad Activa de 14 y más años de edad.

Tomando en cuenta a los asalariados, la tasa de afiliación de esta categoría ocupacional supera al promedio de la fuerza de trabajo, ya que alcanza a un 42.7% en promedio entre 1998 y el año 2000, y de éstos, un 67% se encuentra afiliado en el sistema de administración privada de pensiones. Por su parte, la afiliación en el caso de los trabajadores no dependientes apenas alcanza a un 4.4%.

Cuadro 4.7 Asalariados según afiliación a sistemas de pensiones, 1998 - 2000

(en porcentajes de la PEA) Afiliación a Sistemas de Pensiones Años Condición de

Asalariado AFP ONP (IPSS)

Pensionista del

Estado

Otro sistema

No afiliado

Total

Total 11.0 6.2 1.7 1.0 80.1 100Asalariados 26.3 13.6 1.3 2.4 56.4 100

1998

No Asalariados 1.3 1.4 1.9 0.2 95.3 100Total 10.7 3.7 1.9 1.3 82.4 100Asalariados 27.5 8.9 1.9 3.1 58.6 100

1999

No Asalariados 1.3 0.8 1.9 0.3 95.7 100Total 11.7 3.0 1.7 1.0 82.6 100Asalariados 31.7 7.3 1.6 2.3 57.1 100

2000

No Asalariados 1.4 0.7 1.8 0.3 95.7 100Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares. Estimación propia.

59

Si bien la evidencia muestra que el problema central en esta materia es el de la cobertura, parte de la discusión se ha trasladado hacia el sistema de administración privada de los fondos de pensiones, en particular por la ausencia de aporte del empleador en la constitución de los fondos (también aplicable al Sistema Nacional, desde 1997), por la no participación de representantes de los trabajadores ni en la directiva ni en la supervisión de las empresas administradoras privadas y también sobre la eventualidad de que el sistema proporcione beneficios limitados e insuficientes para la jubilación, lo que obedecería a una mala conceptualización de la esencia aseguradora de la institución. Se trata en todo caso de una discusión necesaria aunque compleja, ya que si bien desde un punto de vista contable la cotización se deduce de la remuneración bruta del trabajador, quién la financie efectivamente dependerá del poder negociador de las contrapartes de la relación laboral. También lo es la creación de nuevos mecanismos que permitan mayor información y supervisión a las empresas administradoras de los fondos por parte de los afiliados, que complementen las funciones de regulación y fiscalización que actualmente realiza el Estado a través de la intendencia de administradoras de fondos de pensiones. Finalmente, un frente de debate no agotado es la idea de promover un esquema de seguro cuando en este caso se trata de un evento no probabilístico como la jubilación, antes que, por ejemplo, el establecimiento de una pensión mínima garantizada. No obstante lo anterior, los cambios institucionales en la administración de la previsión social en el Perú han tendido a establecer una mayor dependencia entre la vida laboral de los individuos y su protección para la etapa de jubilación. Así, el momento de incorporación al sistema, el monto y la densidad de las cotizaciones, entre otros, se tornan en factores determinantes de los beneficios futuros en esta materia. La incorporación tardía a empleos formales, las intermitencias en el empleo por la inactividad o el desempleo y las caídas en los niveles de remuneraciones afectarán la capacidad de ahorro de los afiliados. En el cuadro siguiente se presenta información complementaria sobre la evolución reciente de la cobertura del Sistema de Administración Privado de Pensiones.

Cuadro 4.8 Cobertura del Sistema Privado de Pensiones

(en miles de trabajadores) Cobertura (%) AÑOS AFILIADOS

(1) COTIZANTES

(2) (2)/(1) (1) / PEA (2) / PEA 1998 1980.4 903.3 45.6 20.1 9.2 1999 2222.1 1015.8 45.7 22.1 10.1 2000 2471.6 1031.4 41.7 23.8 9.9 2001 2732.1 1125.3 41.2 25.5 10.5 2002 2964.1 1167.8 39.4 nd. nd.

Fuente: Boletín Informativo AIOS: www. sbs. gob.pe De acuerdo con la información disponible, se observa que el alcance efectivo del Sistema es limitado y con tendencia a decrecer en el tiempo. En efecto, al estimar el peso de los afiliados cotizantes en el Sistema respecto de la fuerza de trabajo, se obtiene que éste sólo alcanza a

60

alrededor de un 10% y que el coeficiente de los cotizantes respecto de los afiliados ha presentado una tendencia a la baja en los últimos 5 años.

Si se incluye el total de aportantes en el Sistema Nacional de Pensiones, que registró un total de 452410 a diciembre del año 200238, se estima que la cobertura total del dispositivo de previsión social en el Perú es de aproximadamente un 15% de la fuerza de trabajo. Finalmente, el gráfico que se presenta a continuación muestra que durante los años noventa se ha producido un efecto de sustitución entre los afiliados al sistema nacional y el sistema de administración privada de pensiones, sin que ello haya contribuido a aumentar en forma significativa el porcentaje de cobertura de la población en materia de protección previsional.

Gràfico 4.2: Lima: Afiliación a Sistemas de Pensiones, 1990-2002

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Años

%

AFP Otros No Afiliados

4.4 Protección frente al desempleo Uno de los rasgos característicos de la economía peruana es la alta importancia de las actividades económicas informales, lo que contribuye a explicar las relativamente bajas tasas de desempleo y duración media de los períodos de cesantía, que alcanzaron un máximo de 5 meses en 1996 y de sólo 3 meses en promedio en los años posteriores. Así, la condición de desempleado, es decir, de quienes no tienen empleo y se encuentran buscando uno, pierde relevancia frente a otras alternativas, lo que se manifiesta al constatarse que las transiciones39 por condición de actividad más significativas se registran entre ocupados e inactivos (8% de la PET); en cambio, el paso del empleo al desempleo sólo se sitúa en un 1,8%.

38 ONP: www.onp.gob.pe 39 "Transiciones en la condición de actividad de la fuerza laboral: la estimación retrospectiva", Boletín de Economía Laboral Nº 20, Octubre 2001. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Perú.

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Los antecedentes anteriores ponen de manifiesto el tipo de estrategia predominante de los individuos y familias frente a los cambios en el funcionamiento de los mercados de trabajo y sugieren que la pérdida de ingresos por ausencia de una ocupación, es compensada preferentemente mediante el desarrollo de actividades informales, las que también constituyen una vía de entrada para quienes se encuentran originalmente fuera de la fuerza de trabajo. Lo anterior, junto con la inexistencia de instituciones de protección a los desempleados, disminuye la probabilidad de implementar estrategias de búsqueda de empleo y refuerza aún más la importancia de la informalidad en la economía peruana. En efecto, el instrumental existente en materia de protección para quienes pierden su empleo está constituido por una parte, por la Indemnización por Despido Arbitrario (IDA), aunque no está concebida como una suerte de seguro sino más bien para desalentar prácticas no deseadas de despidos arbitrarios. Esta se aplica cuando un empleador despide sin causa justificada a un trabajador con más de tres meses de servicio. Si el despido es justificado, el pago no procede. El monto de la IDA equivale a un sueldo y medio por año de servicio hasta un máximo de 12 sueldos. En la práctica, muchos empleadores prefieren buscar la forma de presentar un despido arbitrario como uno que no lo es o, en último término, negociar con el trabajador su renuncia. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que el Tribunal Constitucional viene señalando en forma reiterada que "… la extinción de la relación laboral, fundada única y exclusivamente en la voluntad del empleador, sin expresión de causa, constituye un acto arbitrario lesivo a los derechos fundamentales de la demandante, razón por la que el despido carece de efecto legal y es repulsivo al ordenamiento jurídico." 40 Por otra parte, existe la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS), que consiste en un pago al trabajador de un salario por año, utilizable cuando termina la relación de trabajo, cualquiera sea la causa que la provoque. Sin embargo, en la actualidad dicha finalidad se ha distorsionado severamente y, en la práctica, la CTS ha pasado a constituir un componente más de las remuneraciones corrientes del trabajador. En efecto, en el último tiempo este mecanismo se ha desnaturalizado respecto de su concepción original, ya que se ha mantenido la autorización para que estos fondos sean utilizados por los trabajadores aún cuando estos no hayan dejado de trabajar, por la vía de, primero, autorizar el retiro de un 50% de los depósitos hasta permitir el retiro de su totalidad como rige en la actualidad. Pero además, muchos bancos han otorgado préstamos a los trabajadores tomando como colateral sus propios fondos intangibles (un 50% del total), aplicando tasas de interés relativamente altas. La consecuencia directa de lo anterior es que los trabajadores, al perder su empleo, no cuentan ya con el fondo de contingencia frente al desempleo y ello se expresa parcialmente en el descenso observado en los saldos acumulados por concepto de CTS en el sistema bancario desde el año 2000, como se registra en el cuadro siguiente.

40 Exp. 1400-2002-AA/TC, Teodora Cueva Vergara contra la sentencia de la Primera Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Ancash.

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Cuadro 4.9 Compensación por Tiempo de Servicios (CTS)

Depósitos en Moneda Nacional (MN) y Extranjera (ME) (al 31 de enero de cada año en miles de Nuevos Soles, ajustados por inflación)

Años En MN En ME Total 1998 317.1 2733.0 3050.1 1999 331.3 3330.1 3661.4 2000 291.2 3108.6 3399.8 2001 317.5 3323.1 3640.6 2002 330.9 3295.8 3626.8 2003 310.4 3027.1 3337.5

Fuente: Superintendencia de Bancos y Seguros.

Los antecedentes mencionados ponen en evidencia que el tipo de ajuste predominante del mercado de trabajo es la consolidación de la informalidad ya ampliamente extendida, que opera como un seguro de desempleo implícito, aunque imperfecto y que tiene consecuencias no deseadas sobre la eficiencia económica y el desarrollo de actividades productivas del país.

De este modo, los negativos efectos de la informalidad junto con la necesidad de implementar una Política Laboral consistente con los nuevos desafíos que enfrenta la economía peruana en un contexto de apertura e intensa competencia internacional, permiten situar y dimensionar la importancia de contar con un adecuado mecanismo de protección frente al desempleo, que permita atenuar los costos derivados de una eficiente inserción internacional, así como mejorar la capacidad de adaptación de los mercados de trabajo y de los trabajadores en los procesos de inserción laboral en ocupaciones productivas.

En definitiva, el Perú no cuenta en la actualidad con un sistema de protección de la cesantía y de la movilidad laboral consistente con la estrategia de crecimiento basada en la apertura comercial y financiera con el exterior y con el rol preponderante de los mercados en la asignación de los recursos productivos. Más bien los instrumentos vigentes apuntan ya sea a otorgar una prestación plana como la Compensación por Tiempo de Servicios, o bien a indemnizar a un segmento de los trabajadores asalariados cuando son despedidos por causas ajenas a su voluntad. 4.5 La seguridad y salud en el trabajo Los accidentes en el lugar de trabajo y las enfermedades profesionales continúan siendo frecuentes y sus costos afectan la productividad y competitividad de las empresas. Se estima que las pérdidas originadas por compensaciones económicas, días laborables no productivos, interrupciones en la producción de bienes y servicios, costos de rehabilitación profesional, de servicios médicos y demás, alcanzan en promedio a un 4% del producto nacional bruto mundial41. El Perú no escapa a la situación indicada. Así, y no obstante que en los años recientes se observan iniciativas que apuntan en la dirección de reforzar las limitaciones institucionales para enfrentar 41 Takala, J. 1999. Introductory report of the International Labour Office to the XV World Congress on Occupational Safety and Health. Sao Paulo, Brazil.

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los riesgos de la salud y seguridad en el trabajo, las principales debilidades en esta materia radican tanto en la inadecuación de la normativa vigente, en la ausencia de un sistema que integre las diversas regulaciones, en la insuficiencia de información para identificar y dimensionar adecuadamente el problema, así como en la carencia de recursos humanos y materiales destinados a la supervisión y fiscalización de las condiciones de salud y seguridad en el trabajo en el país. Los avances y los déficit se describen a continuación. El siguiente Cuadro 4.10 muestra el porcentaje de personas entrevistadas en las encuestas de hogar que han manifestado haber tenido una enfermedad o un accidente en el año previo a la encuesta. Nótese de qué manera crecen los porcentajes a medida que aumentan las edades de las personas. A pesar de que la información no permite conocer si el origen de las enfermedades o de los accidentes sufridos han sido a causa del trabajo, las cifras que se brindan son elocuentes para mostrar, por un lado, la situación real de la salud de los trabajadores y de las trabajadoras y, por otro, las barreras que su salud y seguridad pueden tener para la productividad y competitividad de los establecimientos donde laboran. Cuadro 4.10 Población entrevistada con reporte de enfermedad o accidente según grupos de edad en el año 2000

Grupos de edad (años)

Porcentajes

De 17 a 24 17.6 De 25 a 29 23.2 De 30 a 39 25.5 De 40 a 49 31.1 De 50 a 59 32.5

De 60 y más 50.5 Fuente: INEI- Encuesta Nacional de Hogares, 2000-IV trimestre. La institución nacional que tiene competencias y desarrolla acciones tanto en la prevención como en la vigilancia y control de la seguridad y salud en el trabajo es el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Está encargado de definir, formular, supervisar y evaluar la política del sector en función a la política general del Gobierno. Para ello cuenta con las subdirecciones de Inspección, Higiene y Seguridad Ocupacional y de Registros Generales y Pericias, que deben contar con un Registro de Centros de Trabajo y de Entidades Empleadoras que desarrollan actividades de alto riesgo, en el cual deberán inscribirse obligatoriamente dichas empresas. En esta materia se han emprendido desde el año 2000 varias iniciativas que cabe destacar: una subcomisión técnica en el Consejo Nacional del Trabajo, de naturaleza tripartita, la sanción de la Ley General de Inspecciones y Defensa del Trabajador, la creación de un Comité Multisectorial para la redacción de un nuevo Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo y la adopción por Decreto Supremo, del 28 de abril de cada año como el Día de la Seguridad y Salud en el Trabajo. Por otra parte, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, por medio del Seguro Social de Salud, ESSALUD, brinda servicios y administra el fondo de riesgos laborales que cubre en la actualidad a alrededor de un 20% de la PEA.

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Finalmente, en el aspecto reglamentario la responsabilidad por la seguridad e higiene en el trabajo ha sido sectorializada, de modo que diversos ministerios, tales como los de energía y minas, pesquería, agricultura, industria, vivienda y construcción, y de transporte, tienen competencias específicas sobre sus respectivos sectores. Las principales entidades empresariales que tienen algunas actividades en el campo de la seguridad y salud en el trabajo son, en primer lugar, la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, que hace varios años creó el Instituto de Seguridad Minera (ISEM), y que organiza congresos y actividades afines al tema con cierta periodicidad. Por otra parte, en el sector de la construcción, la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO) cuenta con una Comisión de Productividad y Seguridad, que promueve la prevención de riesgos en las obras de construcción y estudia su vinculación con la productividad y la calidad. A ello se suma un creciente interés de las universidades así como de organizaciones no gubernamentales (ONG).42 Resulta pertinente, a propósito de las organizaciones de empleadores, en lo que se refiere a la protección social (incluyendo seguridad social y seguridad y salud en el trabajo), recordar que se viene promoviendo y aplicando el concepto de responsabilidad social. Ello promueve, tácitamente, en el área interna de la empresa (para el personal a todo nivel), una difusión del trabajo decente y un llamado a la evaluación voluntaria. La Organización Internacional de Empleadores impulsa la responsabilidad social voluntaria en las empresas por medio del Informe y del Balance Social y, en general, de encuestas sobre responsabilidad social corporativa.43 En tal sentido se puede verificar que se está proponiendo una serie de indicadores de trabajo decente a nivel micro o de la empresa, indicadores que son adaptables a cualesquiera de los sectores antes mencionados: construcción, minería, industria, agricultura y pesquería. No obstante lo anterior, estudios recientes señalan que en el Perú aún no se ha promulgado una norma de carácter general que, de manera integral, regule los temas vinculados a la seguridad y la salud en el trabajo, estableciendo los principios básicos para disminuir los riesgos laborales. 44 Se indica que las normas y reglamentos existentes son incapaces de establecer un marco legal que permita brindar una adecuada protección a los trabajadores contra los riesgos laborales. Las principales razones que explican lo anterior radican en que muchas normas, como el Reglamento de Seguridad Industrial que data de 1964, no responde a los avances tecnológicos ocurridos en las últimas décadas ni a las nuevas necesidades; que las normas se encuentran dispersas en una amplia gama de dispositivos legales, lo que dificulta su difusión y cumplimiento; que las cuestionadas normas en muchos casos han atribuido las mismas funciones a más de una autoridad y que existen algunos aspectos que aún no han sido regulados como, por ejemplo, los vinculados con la ergonomía. El caso de la agricultura es indicativo de esta situación, ya que pese a ser uno de los sectores de significativa importancia para la economía del país y donde existe mayor riesgo laboral, es la

42 Para una información más detallada de los avances observados en el Perú desde 1999, véase Hiba, J.C. Avances de la seguridad y salud en el trabajo en el Perú. Ponencia presentada en el I Foro Nacional “Avances y perspectivas de la seguridad y salud en el trabajo”, Lima, 20 de noviembre de 2003. 43 Ver Manual de Balance Social para el Perú y América Latina, Lima: CONFIEP- OIT, 1999. 44 OIT. 2000. Seguridad y salud en el trabajo en el Perú. Informe preparado por Ana María Nicolini Hartog. Ms.

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actividad donde se brinda menor protección. Los trabajadores no están cubiertos por el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo y, lo que es más grave, gran parte de ellos labora en condiciones de gran informalidad, por cuanto no existe ninguna autoridad que se haga responsable de supervisar el cumplimiento de los empleadores de las normas laborales. Estas deficiencias obedecen, por un lado, a la falta de normativas específicas para el sector, así como a la falta de tareas de vigilancia y control propias de inspección que deberían desempeñar ya sea el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo o el de Agricultura. En la pesca, la Dirección General de Capitanías y Puertos debe hacer uso del Reglamento de la antigua ley por cuanto la actual, promulgada en junio de 1996, no ha entrado aún en vigencia. Si bien se han dado pasos importantes para incluir a los trabajadores del sector pesquero en los regímenes de salud administrados por ESSALUD y las Empresas Prestadoras de Salud, así como en los regímenes previsionales estatales o privados, aún existen muchos trabajadores a cargo de la Caja de Beneficios Sociales del Pescador, la cual que atraviesa por una aguda crisis que no le permite asumir plenamente sus compromisos. Por su parte, en la construcción, se hace necesaria una norma de mayor jerarquía jurídica que regule en forma integral y actualizada las medidas para disminuir los riesgos laborales propios de la actividad, así como una fiscalización mas ajustada, con inspectores especializados en ese sector productivo. Finalmente, en el sector minero un estudio de la OIT destaca que en la segunda mitad de la década de los noventa se han realizado grandes esfuerzos para regular de manera adecuada la prevención de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales.45 Sin embargo, a pesar de los progresos en cuanto a la reducción de los accidentes mortales, éstos se siguen produciendo, por lo que resulta importante incidir aún más en la adecuada difusión y control de dichas normas así como en la capacitación de los trabajadores sobre esta materia. El Cuadro 4.11 describe la situación de las empresas respecto del cumplimiento de normas de seguridad en el año 2000. Los resultados obtenidos sobre una muestra de 2000 empresas visitadas, indicaron que un 98% de ellas carecían de señales de seguridad, que más de las tres cuartas partes no disponía de un reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo; que el 43% no contaba con extintores, y que en cerca de la mitad de ellas no se usaban equipos de protección personal. Esta última cifra es especialmente reveladora de la carencia de acciones de prevención para asegurar el control y eliminación de los riesgos físicos y del medio ambiente.

45 OIT, Condiciones de trabajo, seguridad y salud ocupacional en la minería del Perú, DT 145, Lima: OIT/ETM para los Países Andinos, 2002.

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Cuadro 4.11

Normas de seguridad e higiene infringidas en las empresas en el año 2000

Norma

de seguridad Número

de empresas

Reglamento de seguridad 1,577 Comité de seguridad 484 Libro de servicios de calderos y compresoras

694

Instalaciones civiles 274 Extintores 868 Resguardo de maquinarias 416 Riesgo eléctrico 905 Señales de seguridad 1,958 Equipos de protección personal 933 Condiciones ambientales 416 Servicios higiénicos 132 Higiene de locales 345 Vestuario 63 Botiquín 862

Fuente: MTPS, Estadística de Trabajo, 2000.

Finalmente, otra de las áreas donde se presentan déficit evidentes en esta materia se expresa tanto en las insuficiencias de dotación de inspectores destinados a supervisar y fiscalizar el cumplimiento de la normativa en estas materias así como por la ausencia de instrumentos que permitan registrar las dimensiones de los avances y de las carencias en esta materia. A continuación se presenta información, basada en registros administrativos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, la que muestra el número y composición de las acciones desarrolladas por éste y que son activadas sobre la base de denuncias o reclamos que los usuarios presentan y que se circunscriben a la ciudad de Lima.

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Cuadro 4.12 Inspecciones laborales y de seguridad y salud en el trabajo

activadas por denuncias en Lima (% sobre el total)

Años 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

N° Total Acciones

9104 14959 10990 12403 21869 31546 32847 48032 34783 46037

Laborales 95.9 96.9 96.7 99.0 95.4 86.2 78.5 76.5 83.2 83.0

Seguridad y Salud Trabajo

4.1 3.1 3.3 1.0 4.6 13.8 21.5 23.5 16.8 17.0

Accidentes del Trabajo

0.1 0.1 0.0 0.3 0.4 0.4 0.3 0.2 0.4 0.4

Fuente: MTPE. Sistema de Inspecciones. Oficina de Informática.

La información presentada es elocuente: no es posible tener una idea fidedigna sobre las magnitudes del problema con la información disponible. 4.6 VIH/SIDA en los lugares de trabajo Una dimensión de la salud pública que tiene un fuerte impacto en la población en edad de trabajar es la referida al VIH/SIDA. El desarrollo de esta enfermedad puede afectar, en condiciones críticas, de manera significativa a la fuerza laboral. Refiriéndose a América Latina, un reciente informe del Banco Mundial señala que si bien este flagelo no constituye todavía una epidemia que haya explotado en América Latina, la enfermedad se está diseminando en la población general a partir de individuos considerados de alto riesgo, especialmente en Honduras y el sureste de Brasil 46. El informe también señala que es muy común que exista un sub registro de los casos de SIDA y que es probable que la tasa de infección sea un 30% más alta que la reportada, mientras que el sub reporte de los casos de VIH podría alcanzar al 40%. El informe subraya que los jóvenes y las mujeres deberían ser el foco de los esfuerzos que se lleven a cabo en la región para contener la diseminación de la enfermedad. En Perú, al 31 de agosto del año 2003 el Ministerio de Salud tenía registrados 14,158 casos de SIDA en el país. Unos 30.619 peruanos viven con el virus del VIH-Sida según indica el último informe de epidemiología del Ministerio de Salud de setiembre de 2003. La distribución por edad y sexo se presenta en el cuadro XX. Nótese que cerca del noventa por ciento de los casos han ocurrido en personas en edad de trabajo activo. 46 Banco Mundial. 2003. HIV/AIDS in Latin American Countries: The Challenges Ahead. Información suministrada por la Dra Sabine Beckmann. Programa de VIH/SIDA en el lugar de trabajo. OIT Ginebra.

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Gráfico 4.3

69

5. Diálogo Social Para medir el desempeño del diálogo social se proponen como indicadores la existencia y actividad de las instancias de participación tripartita, ya sean a nivel nacional, como el caso del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo, por sectores productivos o en niveles intermedios y en el ámbito de la empresa. 5.1 El diálogo tripartito En las últimas décadas se han registrado algunas experiencias de carácter tripartito institucional como, por ejemplo, la creación del Comité de Vigilancia de Procedimientos del Ministerio de Trabajo y Promoción Social en 1985, la instalación de la Comisión Tripartita de Diálogo y Concertación Laboral en julio de 1995, 47 y en enero del 2001 la puesta en marcha del Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE). En el marco del funcionamiento del CNTPE se inició un proceso de diálogo y concertación articulado, en principio, en torno a tres ejes: empleo, formación profesional y trabajo, el que ha contado con el consenso de los actores sociales y pretende conseguir acuerdos sustantivos en materia laboral. Los temas que concentraron la mayor atención del Consejo fueron los relativos a la reforma de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, en el primer año y, en los dos siguientes años, el debate del Anteproyecto de Ley General de Trabajo, que fue elaborado por una comisión técnica nombrada por el Congreso de la República y enviado en consulta al CNPTË. En el marco de sus actividades también se ha tratado la implementación de la ley para dar solución a los ceses colectivos irregulares en el sector público y empresas del Estado durante la década de los 90. En el año 2001, el Ejecutivo promulgó una nueva ley de inspección que fue previamente consultada al CNTPE y en materia de formación profesional se adoptó una propuesta de política de información sobre el mercado de trabajo. También el Consejo suscribió una declaración tripartita en la que todos los actores sociales y el Gobierno se comprometen a lograr un clima social que se sustente en los derechos humanos, en el respeto a la normativa laboral nacional e internacional, en el diálogo social, la productividad y la competitividad, y la cooperación y el respeto entre las partes. Asimismo, en el año 2002 se firmó un Acuerdo Nacional de Políticas de Estado, dentro de las cuales está la de comprometerse a institucionalizar el diálogo y la concertación, sobre la base de la afirmación de las coincidencias y el respeto a las diferencias, estableciendo mecanismos institucionalizados de concertación y control que garanticen la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas.

47 Esta Comisión tuvo dos objetivos: formular planteamientos tendientes a perfeccionar la legislación laboral y hallar soluciones que conduzcan a mejorar las relaciones laborales. No consiguió resultados concretos.

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En el año 2003, el CNTPE aprobó la propuesta de uso del cien por ciento de la CTS para la adquisición de viviendas en el marco de los programas de vivienda social del gobierno y la política de normalización y certificación laboral. También se consultaron y debatieron propuestas de cambios en la participación en las utilidades, el seguro de cesantía, el proyecto de ley de promoción y formalización de las MYPE y el aumento de la RMV. Finalmente en el 2003 se acordó por unanimidad proponer la ratificación del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), acuerdo que ha sido elevado al Ministerio de Relaciones Exteriores. Siendo sumamente positivo el clima de diálogo logrado en el Consejo y sus comisiones, no existiría un ritmo de avance acorde con las necesidades de las partes.48 También es significativa la ausencia de mujeres representantes a nivel tripartito en el CNTPE, así como la inexistencia de debates de temas de igualdad, tanto en el Consejo como en sus comisiones. Las mujeres trabajadoras no están representadas ni se toma en cuenta la resolución de problemas específicos de género en el mundo del trabajo. 5.2 Los Actores Sociales 5.2.1 Organizaciones de empleadores La Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) es la institución de cúpula representativa de los empresarios peruanos.49 Participa en el Consejo Nacional del Trabajo a través de miembros de su Consejo Directivo y, especialmente, de su Comité de Asuntos Laborales. También participan directamente en el Consejo, la Sociedad Nacional de Industrias (SNI) y la Asociación de Exportadores, así como representantes de tres gremios de MYPE. Cabe destacar la existencia de dos entidades adscritas a CONFIEP, como son el Instituto de la Productividad (INDEPRO), en la que participan Gobierno, empresarios y trabajadores, que se ocupa de la promoción de la productividad y de temas afines como la capacitación, fijación de salarios, tecnología, el empleo y su calidad, entre otros, y también la Asociación Perú 2021, que cubre entre sus áreas la protección del medio ambiente y la responsabilidad social corporativa, con todo lo que implica en cuanto a promoción del trabajo decente al interior de la empresa y su reflejo en la comunidad. 5.2.2 Organizaciones de trabajadores En el Perú funcionan formalmente ocho confederaciones, aunque cuatro son las más representativas: a) la mayoritaria Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), afiliada internacionalmente a la FSM; b) la Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT), afiliada a la ORIT-CIOSL; c) la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP), afiliada a la CLAT-CMT; y, d) la Central de Trabajadores Peruanos (CTP). Las cuatro centrales participan en el Consejo Nacional del Trabajo (CNT). 48 Véase el Anexo IV con la relación de acuerdos, reuniones y actividades del CNPTE y sus comisiones técnicas tripartitas. 49 La CONFIEP fue instalada oficialmente el 12 de Noviembre de 1984.

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La población sindicalizada del país, según datos del MTPE oscila entre el 2% y el 3% de la PEA. La CGTP insiste en que ese porcentaje oficial es un subregistro del MTPE y no incluye a muchos sectores que están sindicalizados; según ellos poseen cerca de un millón de afiliados. La CGTP tendría cerca del 70% del total nacional de afiliaciones. Muchos sindicatos del sector público no están contabilizados ni registrados en el MTPE. Existen muchas trabas para registrar en el MTPE a los sindicatos del sector público, lo cual restringe su funcionamiento. Desde el año 2000 el movimiento sindical plantea la necesidad de generar empleos decentes, remuneraciones y pensiones justas, la restitución de todos los derechos laborales perdidos, la derogatoria de los decretos legislativos números 728, 25593 y 650, la reactivación y promoción de la microempresa en todo el país, con programas de crédito preferencial, capacitación y apoyo técnico; la protección a los derechos de los trabajadores del comercio ambulatorio, del comercio fronterizo y de los mercados de abastos; la derogatoria de la Ley 27035; el cese de los despidos arbitrarios y forzados; la restitución de los derechos de sindicalización sin discriminación, y de negociación colectiva por rama de actividad, con mayor cobertura. Afirman que el ejercicio del derecho de huelga también encuentra obstáculos. Hay una disposición favorable de las centrales a la unidad de acción, lo que puede ser una fuente de estrategias unitarias para enfrentar los principales problemas sociolaborales del país. La CGTP continua su proceso de reestructuración interna para la renovación sindical. Las centrales han denunciado con frecuencia malas prácticas en numerosas empresas. Si bien las centrales valoran positivamente las nuevas leyes aprobadas hasta la fecha por el Congreso (para recuperar derechos básicos), consideran que eso no ha cambiado significativamente el panorama de las malas prácticas arraigadas en el mercado laboral peruano, y no podría avanzarse mientras siga vigente el Decreto Supremo 003-TR/97, Art. 34, (Modificatorio del Decreto 728), que contempla la figura del despido arbitrario con pago de indemnización; es muy difícil para los trabajadores exigir los derechos que la nueva legislación les ofrece porque pueden ser despedidos arbitrariamente en cualquier momento. La década de los 90 significó una exclusión abierta del sector sindical de las políticas de desarrollo, y la ausencia de negociación con los trabajadores. Las centrales sindicales consideran que el CNTPE tiene escasa visibilidad nacional y provincial; creen que el CNTPE es una experiencia valiosa de diálogo social, pero que camina muy lento, con espacios inconexos, y cuyos resultados han sido muy reducidos. El CNTPE no ha producido todavía ningún compromiso o acuerdo tripartito concreto en materias de empleo, formación profesional, seguridad social o salud laboral. Existe preocupación por la posibilidad de una nueva ley de empleo público para la cual se han presentado cuatro proyectos en el Congreso, y por ahora ninguno de ellos contiene artículos para la defensa de los derechos sindicales de los trabajadores. Con todo, las centrales mantienen su interés por el diálogo social y por participar en el CNTPE, aunque apuestan más por sus logros a mediano y largo plazo. Fuera del marco del CNTPE, el diálogo bipartito entre las centrales sindicales y la CONFIEP ha sido muy escaso o nulo hasta ahora. Las confederaciones insisten, desde el 2001, en la necesidad de crear una secretaria técnica intersindical (con apoyo de la OIT), para mejorar su participación en los procesos de diálogo social.

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Se mantiene la tendencia decreciente de la negociación colectiva y aumentan las denuncias sindicales de violación a convenios colectivos. A nivel de rama, el Gobierno legalizó la negociación colectiva en el sector construcción (marzo 2002); pero han existido muchos problemas para el cumplimiento por parte de los empleadores de la construcción quienes no aceptan discutir el pliego de reclamos y han tramitado acciones judiciales para anular la negociación colectiva y el pliego vigente 2001/2002. También la CGTP forma parte de los actores que firmaron a mitad del 2002 el Acuerdo Nacional que suscribieron todas las fuerzas políticas para asegurar la estabilidad y gobernabilidad del país. El Acuerdo incluye 29 políticas de Estado para ser desarrolladas de manera concertada, con un plazo de 20 años a la vista. El resto del sindicalismo nacional está excluido del Acuerdo y ha elevado solicitudes para su incorporación, aunque sin resultados hasta ahora. Hasta la fecha no se han aplicado planes concretos fruto del Acuerdo. El resto de las centrales sindicales no han sido integradas al Acuerdo, y expresamente han formalizado su interés de incorporarse al mismo, sin respuesta por parte de las autoridades. En el ámbito subregional, las cuatro confederaciones participan en el Consejo Consultivo Laboral Andino (CCLA), Capítulo Perú, instancia que representa formalmente la voz de los trabajadores en la Comunidad Andina (CAN). El CCLA esta compuesto por las centrales nacionales de los cinco países andinos. Además, en el seno del CCLA, funciona la Comisión de Mujeres Trabajadoras Andinas (COMUANDE), y el capítulo peruano está conformado por mujeres representantes de las organizaciones señaladas. Las centrales peruanas participan activamente en los foros de la CAN y han contribuido de manera decisiva a la adopción de tres instrumentos, de Migración Laboral, de Seguridad Social, y de Seguridad y Salud en el Trabajo. También están participando en el proceso de creación del Observatorio Laboral Andino. El Instituto Laboral Andino tiene su sede en Perú. El CCLA ha hecho importantes observaciones para enfatizar la importancia de los derechos fundamentales en el marco de la integración andina. Sin embargo, según ellos, el proceso de integración andina no posee aún el dinamismo que se precisaría para avanzar más firmemente en la adopción de políticas sociolaborales comunitarias. 5.3 Diálogo y negociación en la empresa De acuerdo con la información disponible de la encuesta de hogares a nivel nacional para el periodo 1998 – 2000, se observa que tanto la afiliación sindical como la negociación colectiva registran disminuciones sostenidas. En efecto, mientras que la tasa de negociación colectiva alcanzaba a un 17.5% de los asalariados en 1998, en el año 2000 se había reducido a un 14.4%, y por su parte, la tasa de afiliación sindical presentaba un cambio similar al pasar de un 8.1% a un 7.4%. En este sentido, debería prestarse especial atención a las recientes reformas legislativas que han permitido la precarización de los contratos de trabajo, llegando, incluso, a prohibir la sindicalización en algunos casos, en algunos tipos de ellos.

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Gráfico 5.1: PERU: Tasa de Negociación Colectiva y de Afiliación1998-2000

5

10

15

20

1998 1999 2000

% de PEA asalariada

Tasa de Negociación colectiva Tasa de Afiliación

La tendencia sugerida por la información a nivel nacional, puede ser contrastada con la referida a Lima, para la que se dispone de una serie con mayor número de observaciones. Como se observa en el Gráfico 5.2, se registra una tendencia sostenida a la baja tanto en la tasa de negociación colectiva como de la afiliación sindical: se trata de severas caídas en 12 años de cerca de 40% de los trabajadores cubiertos por la negociación en 1990 a poco más de 10% en el 2002, mientras que la tasa de afiliación haya hecho lo propio, bajando de 22% de cobertura a sólo 4%.

Gráfico 5.2: Lima: Tasa de Negociación Colectiva y de Afiliación 1990-2002

05

10152025303540

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Años

Tasas

Tasa de Negociación colectiva Tasa de Afiliación

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Tendencia similares se observan entre hombres y mujeres, aunque es posible advertir que la caída en la tasa de negociación colectiva se explica en mayor medida por la disminución registrada entre los hombres que pasó de un 38% a sólo un 9.7% en el 2002, mientras que la reducción en el caso de las mujeres alcanzó sólo a la mitad de la anterior. Ello finalmente termina por revertir la situación inicial ya que en el 2002, la tasa de negociación colectiva de las mujeres supera a la de los hombres. Un comportamiento similar también se observa en la tasa de afiliación sindical, ya que en el caso de los hombres registró una disminución de 18.9 puntos porcentuales y de 14.1 en el caso de las mujeres, no obstante que registraran porcentajes similares en el año 1990. Así, se obtiene que en el año 2002, la tasa de afiliación femenina - sobre un nivel absoluto mucho menor - supera a la de los hombres. Finalmente, y con independencia de los cambios señalados anteriormente, tanto la afiliación como la negociación colectiva son propias de la actividad laboral que se desarrolla en las empresas de mayor tamaño relativo.

Cuadro 5.1 Lma: tasas de negociación colectiva y afiliación de la PEA asalariada ocupada

según tamaño de empresa y sexo, 1990 - 2002. (en porcentajes)

Sexo Tamaño de empresa

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Tasa de Negociación colectiva Total 37.9 38.1 31.6 25.6 26.1 18.0 12.9 10.5 12.2 9.3 9.2 14.4 11.7De 20 y más 56.3 56.0 49.8 41.8 41.0 30.7 20.3 18.8 19.8 16.8 15.3 25.7 21.3Menores de 20 2.5 4.7 1.9 1.3 3.3 0.8 4.3 0.4 1.7 0.6 2.5 1.2 0.1

Tasa de Afiliación Total 21.9 18.4 16.3 10.9 11.6 8.0 5.1 4.7 4.0 2.7 2.9 5.8 4.6De 20 y más 32.8 27.5 25.5 18.1 18.8 13.7 8.4 8.5 6.9 5.0 5.6 10.8 8.5

Total

Menores de 20 1.0 1.5 1.2 0.2 0.7 0.2 1.2 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Tasa de Negociación colectiva

Total 38.0 38.9 32.0 24.4 25.8 15.9 12.7 10.7 11.0 8.7 8.9 11.7 9.7De 20 y más 56.6 54.4 49.7 39.1 39.4 27.0 20.1 19.2 18.2 17.3 14.8 21.6 18.8Menores de 20 3.3 6.3 2.0 1.3 4.5 1.0 4.7 0.4 2.0 0.3 2.9 1.6 0.2

Tasa de Afiliación Total 22.6 20.2 17.1 10.7 11.5 7.1 5.5 5.1 4.2 2.3 2.4 5.0 3.7De 20 y más 34.1 28.7 26.5 17.4 18.2 12.1 9.5 9.3 7.5 4.6 4.9 10.0 7.3

Hombres

Menores de 20 1.2 2.4 1.2 0.2 0.9 0.3 1.4 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Tasa de Negociación colectiva

Total 37.6 36.3 30.7 28.4 26.7 22.5 13.5 10.0 14.4 10.1 9.9 19.3 15.3De 20 y más 55.5 60.2 50.1 48.3 44.7 38.6 20.8 17.8 22.5 16.0 16.2 32.1 24.9Menores de 20 0.6 2.0 1.6 1.4 0.7 0.4 3.3 0.4 1.1 1.2 1.6 0.4 0.0

Tasa de Afiliación Total 20.4 14.4 14.3 11.5 12.0 10.0 4.1 3.9 3.7 3.4 3.8 7.2 6.3De 20 y más 30.0 24.4 23.1 20.0 20.2 17.2 6.5 7.0 5.9 5.6 6.7 12.1 10.2

Mujeres

Menores de 20 0.6 0.0 1.1 0.0 0.0 0.0 0.7 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Fuente: MTPE. Base de datos de Encuestas de Hogares. Estimación propia.

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Por otra parte, se cuenta con información sobre la actividad sindical que proviene de registros administrativos del Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo, los cuales, como se indica en el capítulo referido al cumplimiento de Normas Internacionales del Trabajo, subestiman el nivel de organización y de actividad al no disponer de registros de las organizaciones de trabajadores del sector público.

De este modo, los indicadores presentados muestran parcialmente la evolución de la importancia de las organizaciones de trabajadores en el país y obviamente su alcance se circunscribe al ámbito de las relaciones bipartitas en la empresa. La información disponible muestra tendencias hacia la disminución de la actividad sindical durante los años noventa, ya sea porque el número de pliegos presentados cae sostenidamente desde 1993 así como porque el número de organizaciones sindicales también tiende a disminuir. Respecto del tipo predominante de soluciones se observa que con excepción del año 1992, la vía principal de solución está constituida por la negociación, ya sea por la vía directa o la conciliación.

Cuadro 5.2 Negociación colectiva: indicadores varios

Años N° Pliegos

Presentados N° pliegos

solucionados (% del total)

Negociación Directa

(% del total)

N° Sindicatos

Huelgas Indice:

1990 = 100

Promedio trabajado- res/as por3

Huelga

Promedio Horas/

Persona Perdidas

1990 2015 87.4 48.9 nd. 100.0 392 24,383 1991 1941 72.2 52.6 nd. 51.3 447 27,251 1992 1104 24.6 23.2 nd. 35.6 430 9,869 1993 1461 67.7 66.3 2822 24.7 275 14,356 1994 1350 59.8 58.9 2932 27.5 375 11,528 1995 1271 60.1 59.1 2939 16.7 276 10,282 1996 998 59.6 56.8 2881 12.6 471 18,180 1997 846 72.7 70.4 2825 10.8 291 4,840 1998 728 76.4 74.3 2778 9.5 299 5,572 1999 652 71.0 69.0 2786 11.4 224 6,187 2000 576 70.3 68.8 2707 6.0 143 4,911 2001 533 76.9 75.2 2762 6.5 276 12,223

Fuente: MTPE. Registros administrativos.

Finalmente, de acuerdo con la información presentada, la huelga ha perdido importancia ya que en el año 2001 sólo equivalían a un 6.5% del total registrado en 1990. Junto con lo anterior su magnitud, medida por el número promedio de trabajadores involucrados en los conflictos colectivos, tiende a disminuir, del mismo modo que el total de horas persona perdidas, con excepción del último año de la serie. No obstante lo anterior, la opinión de actores sociales sugiere que el conflicto es una realidad extendida y que refleja las dificultades económicas, sociales y políticas del país, por lo que demandan mejores mecanismos que permitan procesar democráticamente los conflictos y conciliar los intereses de quienes participan en las relaciones laborales.

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6. El enfoque transversal de género El objetivo prioritario de lograr la igualdad de género atraviesa los cuatro objetivos estratégicos ya desarrollados y, por primera vez, en el bienio 2004-2005, se convierte también en uno de los objetivos operacionales en el Programa y Presupuesto de la OIT. 6.1 La igualdad de género La igualdad de género para la OIT abarca tres áreas: i. La protección de los derechos humanos, siendo la lucha contra la discriminación por sexo una condición esencial para alcanzar una democracia efectiva; ii. La justicia social, mediante el acceso de las mujeres al empleo, la formación profesional y la protección social, mejorando así sus condiciones de trabajo; iii. El desarrollo económico y social, al promover la participación de las mujeres en la toma de decisiones para el desarrollo y en las políticas y prácticas laborales que respondan adecuadamente a los objetivos de igualdad. En tal sentido, la OIT ha establecido indicadores para medir el progreso de los constituyentes tripartitos (gobiernos, sindicatos y organizaciones de empleadores) en tomar acciones positivas para aumentar la igualdad de género en el mundo del trabajo. Estos indicadores se concentran en la ratificación y aplicación de los cuatro convenios internacionales del trabajo para la igualdad de género - discriminación, igual remuneración, protección a la maternidad y a trabajadores con responsabilidades familiares - así como en alcanzar una representación balanceada de hombres y mujeres en los niveles de tomas de decisiones. 50 6.2. Diferencia entre tasas de actividad urbana por sexo y efectos

Al analizar el empleo y los ingresos según sexo se trataron las diferencias en la participación laboral, la ocupación, la informalidad, el desempleo, la segregación ocupacional y las diferencias de ingreso. Es necesario insistir en la importancia de que la enorme diferencia entre tasas de participación laboral y el ritmo en que aumenta la tasa de actividad de las mujeres implica importantes efectos sobre las condiciones de inserción de las mujeres. El desnivel sustancial entre las tasas de actividad de hombres y mujeres se mantiene, pese al incremento en la tasa de actividad femenina en los últimos quince años. Si bien la tasa de actividad femenina en Lima subió 13.5 puntos porcentuales entre 1991 y 2001, aún se encuentra en el 2002 a 23.5 puntos por debajo de la tasa de actividad de los hombres (Gráfico 6.1). El progreso en lograr la convergencia en las tasas de actividad por sexo es muy lento. 51 50 Tomado de Oficina de Igualdad de Género, Gender Mainstreaming, ILO. En el año 2000 la OIT adoptó la estrategia de transversalizar el enfoque de género en la Agenda de Trabajo Decente. Esta decisión sigue la definición previa del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas de 1997. 51 La tasa global de actividad femenina sube de 34.4% en 1979-1980 a 49.1% en 1986-1987. Luego de descender en 1989-1993 se vuelve a incrementar, alcanzando en 1998-1999 una tasa de 55.6%, un aumento de más de 21 puntos porcentuales en 20 años (Nunura y Flores 2000:27). Sobre la base de este comportamiento, estos autores sostendrán que “..., dada la intensidad del incremento en la tasa global femenina en los años 1997 y 1999, es de esperar que el comportamiento de la tasa global presente una tendencia estacionaria o ligeramente declinante en los próximos cinco años” (Ibid, p. 29).

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Gráfico 6.1Lima: Tasas de actividad por sexo

1987-2002

30

40

50

60

70

80

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87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Años

Tasas

Hombres Mujeres Total

Esta mayor participación laboral que presiona sobre la estructura ocupacional conlleva o acentúa la segregación ocupacional, las disparidades de remuneraciones respecto a los hombres, la división desproporcionada por sexo entre el empleo retribuido asalariado y el no retribuido, todo lo que perpetúa la imagen de la mujer como fuerza laboral secundaria o como trabajadora "de segunda". (Wirth, 2002: 51-52). 6.3 Trabajadoras rurales Debe destacarse que no se cuenta con información sobre la situación de las trabajadoras rurales y de las migrantes. Sería también de especial relevancia conocer la situación de desigualdad y discriminación contra las mujeres indígenas. Espino (2002) procesó información sobre la magnitud de hombres y mujeres que trabajan en condición de independientes y dependientes o asalariados para el año 2000 en el área rural (Cuadro 6.1). En todo el ámbito rural, el 63.9% de los ocupados trabajan exclusivamente como independientes (agropecuarios, no agropecuarios o TFNR) mientras que el restante 34% participa en el mercado de trabajo, de manera exclusiva (13.6%) o compartiendo su tiempo con actividades como independientes (22.5%). Por otro lado, mientras que los hombres tienen un mayor contacto con el mercado de trabajo - sólo 50% de ellos se dedica exclusivamente a labores como independientes- el 82% de mujeres no lo hace, trabajan como independientes agrícolas y no agrícolas. En el caso de los hombres sólo el 17.5% trabaja exclusivamente como dependiente, pero un tercio combina ambos tipos de actividades.

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Cuadro 6.1 PEA rural según condición de dependiente o no, 2000

(porcentajes) Costa Sierra Selva Perú Rural H M T H M T H M T H M T

Dependientes 37.9 24.0 32.5 13.7 6.6 10.4 14.3 7.8 11.7 17.5 8.8 13.6

Independientes 39.3 68.4 50.6 50.8 84.1 66.5 52.7 81.4 64.2 49.5 81.8 63.9

Ambos 22.8 7.7 16.9 35.5 9.3 23.1 33.0 10.8 24.1 33.1 9.3 22.5

Total (%) 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

En miles 379 239 618. 1628 1451 3079 540 360 900 2548 2050 5531a/ PEA de 14 años y más. Trabajo principal y secundario de los últimos 12 meses Fuente: Elaboración propia en base a la ENNIV 2000 Tomado de Espino, 2002. La Costa rural presenta un mayor desarrollo del mercado de trabajo asalariado, empleando como tales, de manera exclusiva, al 32.5% de los trabajadores, y al 17% de manera parcial. Estos porcentajes para las mujeres son de 24% y de 7.7%. El trabajo asalariado exclusivo en la Sierra y la Selva es menos de la tercera parte de lo que representa en la Costa, pero, en el caso de las mujeres es la cuarta parte en la Sierra y la tercera en la Selva, respecto a la Costa. 6.4 La situación de las mujeres trabajadoras en materia de protección Este panorama de inserción laboral desfavorable, sea por el mayor ingreso reciente al mercado o y por hacerlo como informales urbanas o como trabajadoras independientes rurales, se refleja en dos aspectos a resaltar en materia de seguridad y protección por sexo: la mayor duración total de la jornada de trabajo y la menor protección a la seguridad y salud en el trabajo. Veamos además, de esta manera, cómo la discriminación por sexo no es visible en las informaciones e indicadores convencionales. a) Jornada de trabajo. Es necesario destacar la existencia de la denominada doble jornada laboral de las mujeres, las que son trabajadoras y amas de casa a la vez, especialmente en el caso de las trabajadoras rurales (campesinas), pues sus labores en el campo y las tareas domésticas requieren más tiempo o mayor esfuerzo. No existen estadísticas que midan el uso del tiempo total de las mujeres - y hombres- que trabajan y la doble jornada laboral que realizan las mujeres no es registrada, no considerándose, por ejemplo, el tiempo que las mujeres dedican a la crianza de los hijos y al cuidado de familiares mayores o enfermos. Este tiempo se asigna en forma marcadamente diferenciada entre hombres y mujeres, cuando no es totalmente asignado sólo a las mujeres, particularmente de manera mas pronunciada en el caso de mujeres jóvenes y de adultas mayores. La duración promedio de la jornada de trabajo es mayor para hombres en comparación a las mujeres porque no se tiene en cuenta que el trabajo doméstico y el papel reproductivo de las mujeres son la causa de que a partir de cierta edad - en promedio a los 35 años - las mujeres

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tengan menos horas de trabajo en comparación con los hombres. Mientras que en las encuestas de hogares para estimar el empleo y la actividad laboral no midan el uso diferenciado del tiempo con una minuciosa separación por sexo, no se hará visible el tiempo dedicado al trabajo del hogar y al cuidado de familiares, que es realizado en su mayor parte o en su totalidad por mujeres. b) Seguridad y salud en el trabajo En general, cuando se tratan los distintos aspectos de la seguridad y salud en el trabajo se observa también una ausencia significativa del enfoque de género. La información estadística no está desagregada por sexo, ni se hace referencia específica a las mujeres, incluso cuando éstas realizan trabajos de riesgo. No se registra, por ejemplo, si las empresas cuentan con servicios y medidas de higiene diferenciadas (como puede ser baños separados o la composición de los botiquines), si en los hogares se tienen previstas medidas de seguridad y salud para los frecuentes accidentes de trabajo, si se enfrentan los problemas ocasionados por acoso sexual, si se cuenta con medidas de protección a la maternidad y si se previene la discriminación por embarazo y en el post parto. Estos temas, que están a la orden del día para las mujeres, no son objeto de atención ni se cuenta con indicadores sobre ellos, ni siquiera, por ejemplo, sobre el número de denuncias por acoso sexual o por incumplimiento de las normas de protección a la maternidad, de las que combaten la discriminación y hasta sobre el despido por maternidad. Más graves aún son las precarias condiciones de salud y seguridad de las mujeres que trabajan en la economía informal y de las que lo hacen en la agricultura. Es necesario hacer visible la problemática específica de las mujeres trabajadoras en cuanto a la salud y seguridad en el trabajo, además de contar con estudios pormenorizados sobre lo que las mujeres demandan en las empresas en esas materias, destacando la ausencia de atención a los sectores productivos en los que predomina el trabajo femenino. 6.5 Subrepresentación de las mujeres en la organización y el diálogo social Resulta importante destacar que a pesar de la escasa presencia de mujeres afiliadas a las centrales sindicales así como del bajo porcentaje de representación en puestos de dirección, las secretarías de la mujer de las cuatro centrales sindicales aprobaron de forma conjunta un Plan de Acción para la Igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, 2002-05, avalado por todos los secretarios de cada central, además de estar promoviendo la creación de una Comisión de igualdad en el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo. Por lo expuesto en cuanto a las organizaciones de empleadores y trabajadores se percibe la falta de representación de las mujeres como parte de los actores sociales. Ello conduce a la ausencia de temas específicos de género en las agendas de los actores sociales que participan en el diálogo social tripartito. De esta manera, se mantiene un importante déficit en la aproximación necesaria para alcanzar un trabajo decente para todos y todas. Desde el punto de vista de la acción del gobierno el no cuestionar estos hechos pondría en evidencia la no aplicación de los convenios 100 y 111, relativos a la igualdad de género.

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6.6 Avances en definir una estrategia y política de género En materia de género existe un Plan de igualdad en el país que está en revisión, en el que se hacen recomendaciones concretas en materia de empleo, además se encuentra también en revisión una propuesta de Ley de Igualdad. De otra parte, el Acuerdo Nacional por la Gobernabilidad hace referencia expresa a la igualdad de género. En cuanto a las centrales sindicales, éstas cuentan desde el 2002 con un Plan de Acción para la Igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, 2002-2005, y han abierto el debate en el país sobre la necesidad de crear una Comisión tripartita de Igualdad dentro del Consejo del Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo.

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7. Diagnóstico institucional del MTPE 52 Un Programa Nacional de Trabajo Decente debería ser una parte esencial de los planes y programas del Gobierno y de los representantes de los empleadores y trabajadores. Esta sección contiene un resumen del diagnóstico del MTPE efectuado por una reciente misión de la OIT, formada por especialistas de la sede y de la Oficina Subregional para los Países Andinos. Se incluye en este documento porque resulta necesario, en la eventual aceptación del reto que significa este PNTD, contar con una evaluación de la capacidad institucional del MTPE para asumirlo y llevarlo a cabo. Un primer aspecto a considerar es que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo del Perú opera con severas restricciones presupuestarias, lo cual limita objetivamente su funcionamiento así como sus posibilidades concretas de superar sus actuales carencias y fortalecerse institucionalmente en el corto y mediano plazo. Cabe señalar que el 90% del actual presupuesto ministerial corresponde al Programa “Trabajar Urbano”, principal programa de generación de empleo de contingencia vigente en el Perú. A continuación se identifican seis áreas que se presentan deficitarias, en las que su actual diseño institucional resulta de bajo impacto y se pierde claridad respecto de sus objetivos. 7.1 Planificación Estratégica Se observa que, en general, los servicios del MTPE están bien definidos y teóricamente responden a las principales demandas de los usuarios; sin embargo, también se constata que existen espacios para promover su mejoramiento efectivo. En efecto, las funciones ministeriales pueden alcanzar mayor efectividad mediante la aplicación de criterios y métodos que permitan una racionalización del gasto presupuestario, mediante la vinculación de metas, programas y recursos humanos y financieros de modo de efectivamente priorizar metas y grupos objetivo, considerando las necesidades concretas de los servicios a niveles centrales y descentralizados. Por otra parte, también resulta necesario lograr una mayor coordinación intersectorial que involucren a otros ministerios u organismos públicos. En el área de empleo y promoción de la micro y pequeña empresa una mejor coordinación con los ministerios de economía o con instituciones de producción de información y estadísticas pueden potenciar los resultados en materia de diagnósticos laborales y en el seguimiento y evaluación de políticas y programas de empleo. Del mismo modo, en el campo de la seguridad y salud en el trabajo, una mayor coordinación con organismos como los Seguros Sociales, Ministerio de Salud y otros afines, permitirían evitar duplicaciones y mejorar el cumplimiento de normas y aumentar la cobertura de protección social.

52 Basado en OIT (mayo, 2003), Diagnóstico de la Administración del Trabajo del Perú. Memorandum Técnico. Oficina Regional para las Américas / Oficina Subregional para los Países Andinos, Programa InFocus para la Promoción del Diálogo Social y Programa InFocus para la Promoción de la Declaración.

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7.2 Área Trabajo y Relaciones Laborales Con relación a los órganos de línea, (Dirección Nacional de Relaciones de Trabajo, Dirección Nacional de Promoción del Empleo y Formación Profesional y Dirección Nacional de la Micro y Pequeña Empresa), que son las que proveen los servicios a los ciudadanos, se observan notorias debilidades para asegurar un adecuado cumplimiento de las normas, por lo que se hace necesario mejorar el funcionamiento de las unidades encargadas del control de la aplicación de la normativa laboral y de seguridad y salud en el trabajo. También se hace necesario el control de la aplicación de las normas en cuanto a la igualdad y no discriminación de las mujeres. Al parecer no se presta atención al tema de género en las direcciones citadas, impidiendo que se hagan visibles las diferencias entre hombres y mujeres. Mas bien no se informa adecuadamente a las mujeres trabajadoras que se acercan al Ministerio, cuando, en general, para acceder a los servicios las mujeres necesitan una mayor información y atención.53 Por su parte, en el funcionamiento de los Organos Descentralizados, las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, es usual que no se perciba claramente la función directiva de las Direcciones Generales Ministeriales, y ello es especialmente relevante en las funciones de inspección. De este modo, se hace necesario una clarificación de las relaciones verticales de autoridad y dependencia así como de las facultades de las autoridades de las Regiones respecto de los órganos descentralizados. En materia de Procedimientos y Métodos de Inspección de trabajo, la legislación generalmente prevé dos tipos de procedimientos inspectivos: las inspecciones programadas o de oficio y las especiales o a solicitud de parte. Al respecto es importante avanzar en la simplificación de métodos, evitando la repetición de visitas a los empleadores por ejemplo, para así aumentar la cobertura de la población fiscalizada. La eficacia de la inspección está función tanto de la presencia en terreno como de la calidad de sus actuaciones en función de criterios razonables, idoneidad técnica de los inspectores así como de la existencia de objetivos y orientaciones claras desde su Dirección. En Seguridad y salud en el trabajo, dada su manifiesta complejidad, se requiere de un enfoque integrado de la prevención, lo que implica la necesaria participación de distintos ministerios e instituciones de carácter sectorial, como ESSALUD. Sin embargo, generalmente se presentan notorias deficiencias en la prevención y fiscalización de las condiciones de trabajo así como una reducida cobertura de la población objetivo, de modo que la coordinación interinstitucional así como el desarrollo de mecanismos que fomenten la participación de las organizaciones de empleadores y trabajadores en estas funciones adquiere vital mayor importancia. También es muy importante la coordinación con el MIMDES en este aspecto para mejorar las condiciones de la salud y seguridad de las mujeres en el trabajo (prevención, fiscalización) y asegurar medidas especiales de protección a la maternidad, la promoción de guarderías, contra el acoso sexual y la discriminación contra la mujer.

53 Véase al respecto el Informe sobre discriminación en el Perú de M.E. Pipa, OIT: Lima, 2003, Ms.

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A pesar de estar entre las funciones del Ministerio, la difusión de las normas laborales como elemento de prevención de conflictos suele presentar limitaciones de alcance ya que generalmente, sólo es posible cubrir a segmentos reducidos de la población. Notorios avances en este campo pueden ser obtenidos ya sea mediante la implementación de campañas de difusión sobre la normativa laboral y sus cambios, tanto a nivel de la población en general como respecto de grupos definidos como público objetivo. Finalmente, los servicios destinados a la resolución alternativa de conflictos ya sea por la vía de la conciliación, mediación o arbitraje, tienen en general efectos positivos en la medida en que reducen costos de transacción y de tiempo para los involucrados. No obstante lo anterior, también es posible mejorar la eficacia de los servicios prestados mejorando la eficacia de los procedimientos. 7.3 Área de Empleo y Promoción de la Micro y Pequeña Empresa Esta área esta estructurada en dos subdirecciones nacionales, bajo cuya autoridad se engloban órganos de línea y en programas, en ocasiones se tiende a tornar compleja la gestión. El problema muchas veces radica en que los programas especiales operan con relativa autonomía de metas, procedimientos y financiamiento, respecto de los órganos de línea, de modo que adquiere importancia lograr una mayor integración respecto de las misiones u objetivos permanentes de los ministerios. También es esta área, el funcionamiento de los órganos descentralizados, como las direcciones territoriales, existen problemas derivados de la poca claridad de las líneas de mando y dependencia con la función directiva de las Direcciones Generales Ministeriales, por lo que se hace necesaria una clarificación de dichas relaciones así como de las facultades de las autoridades de las regiones respecto de los órganos descentralizados. En lo que se refiere al contenido de los programas, la gran mayoría de ellos está dirigido al sector formal de las micro y pequeñas empresas, aunque hay uno, el PRODAME, cuya función es facilitar el proceso de formalización de las MYPE a través de la información y la facilitación de trámites. Los demás programas, como Perú Emprendedor (de bonos para acceso a servicios de desarrollo empresarial), FONDEMI (un programa de microfinanzas heredado del Ministerio de Industrias) y otros, así como los que maneja el PROMPYME, órgano descentralizado del Ministerio para temas de promoción de las MPE, tal como el de Compras Nacionales, tienen como expresa limitación el beneficiar sólo a las unidades económicas legalmente registradas. Este es el mismo criterio que anima al principal proveedor de los servicios técnicos de capacitación y formación profesional para las empresas, el SENATI, a saber el llegar sólo a los segmentos formales de la micro y pequeña empresa. Entonces, una primera cuestión funcional que esta estructura del Ministerio debiera absolver es el de la cobertura de su mandato. Porque en un mercado laboral como el del Perú, la mayoría de las MYPE son todavía informales y, por ello, no reciben ninguna asistencia del MTPE. 54

54 Se podría sin embargo alegar que como las MyPEs informales son parte significativa del problema social del país, es necesario que sean encuadradas por otro sector público, tal como el MIMDES (Ministerio de Desarrollo Social), el cual de hecho ha cubierto desde su inicio una cantidad de población organizada en microempresas informales con programas de asistencia alimentaria y de capacitación social. Sería deseable, no obstante, que hubiera un grado

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Otro punto que puede reforzarse es el relativo a la coordinación que debe conducir el MTPE del esfuerzo descentralizado de creación y mantenimiento de empleo y su calidad, utilizando los mecanismos que propone la nueva Ley de Regionalización así como la de Municipalidades. La fuerza que puede tener la promoción del diálogo social de los actores sociales y económicos en agendas regionales para la competitividad y el desarrollo productivo, llevándolo más allá del marco de las relaciones laborales, a modo de los procesos similares que se llevan a cabo en Italia, España y algunos países de la región, puede ser un elemento importante en las nuevas funciones del MTPE en la lucha contra la pobreza. Políticas y programas de creación de empleo. Algunos de los programas administrados son de uso intensivo de mano de obra, que si bien transfieren ingresos, no parecen ser generadores de empleo a medio y largo plazo. En muchos de estos programas las beneficiarias suelen ser mayoritariamente mujeres como en A trabajar urbano, lo cual no significa que se esté realizando desde un enfoque de género, sino que más bien son las personas que pueden acceder a este tipo de programas para obtener un subsidio temporal al no tener otras alternativas de empleo. Es preciso desarrollar indicadores y sistemas de monitoreo que permitan establecer el impacto de las medidas económicas en el empleo. Por otra parte y salvo excepciones, las Oficinas de Colocación o de Empleo y de Formación Profesional que operan como unidades básicas de sistemas administrados a través de oficinas de las Direcciones Regionales, están dotadas de recursos humanos y materiales insuficientes, así como de procedimientos administrativos rudimentarios, por lo que se precisan acciones de modernización, dotación de programas informáticos adecuados y personal capacitado para el cumplimiento de sus funciones. Se hace necesario incorporar aspectos de género en la información, la orientación laboral y la formación profesional específica para mujeres así como para poblaciones indígenas, lo que supondría personal sensibilizado y formado para atender de forma adecuada a estas poblaciones. Recientemente, la Dirección Nacional de MYPE ha creado una Subdirección de Generación de Empleo que pone su énfasis en el apoyo a programas de educación empresarial para la juventud, y otros intentos de desarrollar instrumentos para la creación de autoempleo y empresas. 7.4 Generación de información y capacidad de análisis Esta es una función que adquiere cada vez mayor relevancia ya que si bien se registra una importante producción de estadísticas, éstas suelen no estar suficientemente difundidas. Uno de los principales problemas advertidos radica en que la información generada por distintas unidades no se producen de modo que puedan ser utilizados adecuadamente para fines de retroalimentación de la gestión ni en la formulación de políticas. En algunos casos, el presupuesto destinado a estos fines es variable, lo que genera discontinuidades en su producción a la vez que afecta la capacidad de mantener un adecuado conocimiento y seguimiento del mercado de trabajo y el diseño de políticas laborales eficaces.

mayor de coordinación entre los agentes públicos que tratan con los diferentes segmentos de la MyPE, a fin de alcanzar mayor eficiencia operativa y mejores resultados.

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En este sentido, se advierte la necesidad de vincular los sistemas de producción y recolección de información actualmente existentes como registros administrativos, estadísticas producidas por medio de encuestas, resultados de las acciones de inspección, conciliación u otros, con un plan propio de tratamiento, utilización y difusión. Por otra parte, también se advierte la necesidad de extender el alcance de la información recopilada hacia áreas insuficientemente cubiertas o no consideradas en algunos casos, y cubrir de este modo las necesidades de información por sexo, edad y otras variables así como desagregar estadísticas por tamaño de empresas para cubrir el área de las micro y pequeñas empresas, dada su creciente importancia como generador de empleo y objetivo de políticas laborales. No obstante lo anterior, no debe descartarse la opción de evaluar la conveniencia de que la elaboración de encuestas de empleo, hogares y precios entre otras, sea una función directa de los ministerios de trabajo. Para dar un tratamiento adecuado y hacer visible la desigualdad por sexo en indispensable que las estadísticas sean desagregadas por sexo y que se incluyan nuevos puntos de análisis. Debería apoyarse la formación del personal en análisis de género y diversidad étnica.55 7.5 Relaciones con los interlocutores sociales En general, los empleadores consideran relativamente eficaz el funcionamiento de la administración de trabajo, concentrando sus críticas en torno a los temas legislativos. Sin embargo, también consideran que la multifuncionalidad del MTPE implica que existe una gran diversidad en el grado de profesionalización y calidad entre los funcionarios, especialmente entre los de Lima y los de regiones. Los empleadores perciben el tema de la seguridad y la salud en el trabajo como altamente sectorializado, por lo que demandan una mayor coordinación intersectorial. Ello no se contradice con lo señalado anteriormente sobre la aplicación de indicadores de trabajo decente a nivel micro o meso, es decir, adaptados a la rama de actividad a la que pertenezcan empresas, ni a las políticas que las organizaciones de empleadores y las propias compañías quieran incluir o evaluar. En el ámbito de las políticas de empleo, puntualizan que los sistemas de colocación deberían ser mixtos (públicos y privados) y operativos en todas las regiones. Los principales problemas señalados por los trabajadores, por su parte, son la escasa actividad de supervisión de la inspección del trabajo, la falta de reglamentación que impide el registro de sindicatos de trabajadores del sector público, el despido arbitrario o sin causa, la duración de la jornada laboral que es, a su juicio, uno de los principales motivos de queja y el incumplimiento de los derechos contractuales (pago de aguinaldos y gratificaciones) así como la magnitud de los accidentes del trabajo, especialmente en el caso de la construcción. Las principales críticas al funcionamiento del Ministerio radican en el registro sindical que subestima la población sindicalizada; la cobertura y efectividad de la conciliación como

55 Se debería revisar la experiencia de otros países en los que se produce estadísticas en las oficinas o institutos de la mujer, las que incorporan aspectos renovadores desde el punto de vista del análisis de género.

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mecanismo de resolución de conflictos, debido al poco peso que tiene la autoridad del MTPE para equilibrar las relaciones entre la empresa y el trabajador; y a los propios mecanismos de solución de conflictos. A su juicio, existen problemas de competencia de los funcionarios y consideran que la inspección del trabajo cuenta con pocos efectivos, escasos recursos materiales y poca formación técnica. Reconocen, sin embargo, que últimamente se observa una mayor voluntad política para realizar inspecciones pero por falta de recursos y por una estructura débil no logran la efectividad esperada. Así mismo, señalan que se efectúan inspecciones sin que los inspectores se pongan en contacto previo con las organizaciones sindicales de las empresas visitadas. Consideran, además, que existen problemas de relación entre las regiones y el nivel central, ya que los casos no llegan a resolución en las regiones sino que son enviados a Lima, retrasando o imposibilitando alcanzar soluciones. En este sentido, los Órganos de Control de la OIT han solicitado al Gobierno precisiones sobre la naturaleza de la relación de trabajo de los nuevos inspectores del trabajo contratados en virtud del Decreto de Urgencia del 21 de abril de 1996 y sobre las medidas tomadas para dar efecto al párrafo 2 del artículo 6 de la Ley General de Inspección del Trabajo, según la cual los inspectores del trabajo son funcionarios públicos contratados a través de concurso en el marco de un contrato de duración indeterminada. Respecto a la negociación colectiva, consideran que si bien ésta existe, pocas empresas tienen convenios colectivos y aún menos son las que resuelven los problemas laborales a través de esta institución. Reconocen que el MTPE ha preparado materiales sobre esta materia y que les son entregados, sin embargo, en la negociación directa hay poca transparencia con relación a la información económica que les entrega la empresa. El desarrollo de instancias formales para el diálogo social como el Consejo Nacional del Trabajo, constituye una práctica valorada, ya que favorece la participación de los actores sociales a través del funcionamiento de comisiones en las que pueden abordarse prácticamente todos los asuntos de la política laboral. No obstante lo anterior, su efectividad puede ser mejorada ampliando la participación a una mayor variedad de sectores organizados y representativos, así como con el desarrollo de acciones concertadas que permitan reproducir nuevas instancias de diálogo en niveles intermedios o territoriales. También se deben promover nuevas comisiones como la de Igualdad, que aporta buenos resultados en otros países en cuestiones de género en el trabajo. 7.6 Recursos humanos y materiales Si bien, en general, los funcionarios públicos poseen conocimientos sobre la normativa laboral y los procedimientos administrativos, su perfeccionamiento y actualización es fundamental para mantener dichas capacidades. En este sentido, especial atención adquiere la capacitación y formación en temas emergentes o de creciente importancia para la administración del trabajo como el de la supervisión, fiscalización y difusión de los derechos laborales en el ámbito de las micro y pequeñas empresas, así como en temas de igualdad y no discriminación, o de participación y respeto a los derechos de las poblaciones indígenas.

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Sin embargo, es preciso tener en cuenta que generalmente la dotación es relativamente escasa, lo que sumado a la ausencia de incentivos de promoción y premios al desempeño y pago de bajas remuneraciones, se enfrenta el riesgo de no poder retener al personal, especialmente el más calificado. Así, garantizar un status adecuado al personal en cuanto a estabilidad, carrera funcionaria y remuneraciones adecuadas será posible asumir con propiedad las tareas. Las condiciones materiales dispuestas tanto para las tareas ordinarias como para la atención a los usuarios suelen en muchos casos inadecuadas e insuficientes, especialmente en las unidades territoriales. Así, se precisa de importantes inversiones en infraestructura en el marco de planes de equipamiento y renovación de instalaciones y material, que incluya la remodelación de los espacios, el uso de medios informáticos y vehículos, entre otros. Finalmente, y aplicable para todas las funciones ministeriales, los procedimientos administrativos son susceptibles de revisión en profundidad y las prácticas vinculadas a ellos reformadas, para procurar un mayor grado de eficacia y eficiencia en los servicios prestados. En este sentido, es necesario analizar los procedimientos en aplicación, su utilidad, fases, formularios, duración, recursos así como los costos para la administración y para el administrado. Del mismo modo, los sistemas de información dispuestos para trabajadores y empleadores si bien son objetivamente útiles y valorados por los usuarios, pueden ser mejorados mediante su racionalización. Atención especial debe darse al trato en los servicios públicos de información, de los que muy a menudo se quejan las trabajadoras, por ser objeto de un trato discriminatorio. A modo de conclusión de la Parte I Realizado este breve diagnóstico, la tarea para promover el trabajo decente resulta, pues, múltiple: i. Se debería contribuir a crear las condiciones para generar más y mejores empleos, a la vez que se mejoran sustancialmente los ingresos y calidad de los empleos existentes; ii. se deberían restablecer los derechos laborales básicos que aseguren mejores condiciones de ingresos y de trabajo; iii. se debería extender la cobertura y calidad de la seguridad social; iv. se debería fortalecer el diálogo social tripatito que contribuya a la estabilidad, la cohesión social y la gobernabilidad democrática; y, v. se debería promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres a través de acciones positivas para el acceso de mujeres a más y mejores empleos y la promoción de salarios iguales por igual trabajo. En síntesis, se debe procurar acrecentar el trabajo decente. El reto de integrar la satisfacción de la necesidad de contar con un buen trabajo de la mayoría y de mejorar la calidad del empleo de los que lo tienen, obliga a revisar la estrategia de desarrollo y la política o modelo macroeconómico que se siguen actualmente, así como la situación del mercado de trabajo y las relaciones laborales.

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Parte II Propuesta de programa para la reducción de los déficit de trabajo decente En esta parte se identifica, bajo el marco de un Programa Nacional de Trabajo Decente, un conjunto de propuestas orientadas a reducir los déficit o brechas observadas en los distintos ámbitos de desarrollo del trabajo decente en el Perú. Anima esta propuesta la voluntad de que al asumir las propuestas como parte de un Programa Nacional se busca llevarlas adelante con el propósito de que su puesta en práctica hará que los resultados y logros en cada uno de los cuatro objetivos estratégicos y en los dos prioritarios (género y pobreza) se refuercen mutuamente, tendiendo a la mayor eficacia del Programa. Las propuestas se han agrupado en función de las distintas áreas de interés presentadas en el diagnóstico y, al presentarlas en el plan de actividades se distinguen entre las que pueden ser implementadas en el corto plazo de las que su aplicación requiere de un tiempo mayor. 1. Política macro económica y empleo Es fundamental partir del cuadro macroeconómico que enmarca la propuesta de PNTD. Si no se cuenta con un mínimo de requisitos y condiciones en materia de crecimiento económico - a una tasa alta, sostenida y con una adecuada composición del mismo - no será posible o será mas difícil, avanzar en reducir los déficit de trabajo decente reseñados. De allí la necesidad de formular algunas sugerencias también en este terreno. 1.1 Estrategia de desarrollo Distinguiendo entre estrategia de desarrollo - para el crecimiento sostenido con equidad- y modelo económico (un marco promocional estable), se hace indispensable proponer una estrategia que, preservando los equilibrios macro económicos, privilegie la creación de empleos y la formación profesional, el mejoramiento de los ingresos y la reducción de la desigualdad, el aumento de la cobertura de la protección social y de los riesgos en el trabajo y, por esta vía, se reduzca la pobreza para hombres y mujeres, tendiendo a la igualdad de género. El punto de partida es replantear la estrategia de desarrollo del país, de manera que también se promueva la inversión en las ramas de actividad con coeficientes de empleo elevados, en las que puedan obtenerse ganancias de productividad, aumentado el valor agregado nacional, sea promoviendo las exportaciones como compitiendo con las importaciones.

Se debería buscar ampliar la demanda de trabajo asalariado vía el aumento sustancial del ahorro y la inversión, cuidando que ésta se oriente a ramas de actividad que, sin perder competitividad, sean intensivas en el uso de mano de obra, en las que la generación de puestos de trabajo tenga un costo bajo, en especial, en la agricultura, la agroindustria, la industria manufacturera y el turismo. Dados los reducidos niveles de vida, también debería tenderse a aumentar gradualmente los ingresos y el consumo familiar.

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1.2 Modelo económico El Ministerio de Economía y Finanzas formula el Marco macroeconómico multianual que, sobre la base de un diagnóstico y proyecciones a mediano plazo, guía la política macroeconómica, en especial, la monetaria y fiscal. En relación a aspectos medulares de las propuestas debería formular modificaciones en los siguientes punrtos: i. Modificar el calendario de pagos de la deuda externa (cambiar su perfil) por la sobrecarga

que representará en los años próximos; ii. acelerar la desdolarización de la economía para poder reducir gradualmente el nivel de

apreciación cambiaria (o atraso cambiario), promoviendo la competitividad internacional; iii. profundizar la intermediación bancaria, regulando mejor al sistema financiero, reduciendo

el spread bancario y los costos de la intermediación, e incentivando las colocaciones (el crédito bancario);

iv. incrementar la productividad por sectores y la competitividad de las empresas nacionales, mediante la promoción del desarrollo empresarial privado, la innovación tecnológica, la capacitación de la fuerza laboral, tendiendo a una estructura arancelaria y para arancelaria que garantice que las condiciones - en particular para la importación de insumos para la manufactura- sean cuando menos equivalentes a los de los competidores;

v. evaluar y priorizar la inversión pública en infraestructura en función de las potencialidades reales de los proyectos, su complementariedad con la inversión privada, su sostenibilidad e impacto en el empleo permanente; y,

vi. racionalizar el gasto público, mejorando su eficacia, la calidad de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos públicos;

vii. tender hacia un sistema tributario progresivo que no descanse tanto en los impuestos indirectos, pagados por todos los consumidores independientemente de su nivel de ingresos.

Estos aspectos deberían ser planteados y debatidos en el marco del Acuerdo Nacional para la gobernabilidad y en la Comisión Intersectorial de Empleo. 2. Promoción de los derechos y relaciones laborales 2.1 Cumplimiento de Normas Internacionales Los objetivos prioritarios en materia de normas son dos: la reducción sustancial de los numerosos comentarios a convenios y la promoción de la ratificación de mas convenios, en especial, los dos prioritarios que aún no han sido ratificados. Junto con la consideración y levantamiento de los comentarios formulados respecto de los convenios fundamentales y los convenios generales, constituye una meta posible de alcanzar en el mediano plazo la ratificación de los convenios considerados prioritarios, de los cuales Perú no ha ratificado los Convenios 129, inspección del trabajo (agricultura), y 122 sobre Política

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Nacional de Empleo. Como se indicó se ha iniciado el proceso de ratificación del Convenio 144, sobre la consulta tripartita, lo que fue aprobado por unanimidad en el CNTPE. Adicionalmente, se estima que importantes avances son posibles de obtener por la vía de aplicar medidas tendientes a corregir las situaciones de trabajo forzoso señaladas por la Comisión de Expertos. En cuanto a los Convenios sobre no discriminación e igualdad entre hombres y mujeres, si bien son escasos los comentarios pendientes, la situación de segregación expresada en diferentes estudios sugiere que existe un cumplimiento inapropiado, en especial en el caso de la discriminación por sexo, si se considera que tanto la inserción en la informalidad y así como la tasa de desempleo de las mujeres es significativamente superior a las de los hombres. También en la desigualdad de acceso al empleo, el desigual salario por igual trabajo aun contando con igual formación entre hombres y mujeres, así como la discriminación en el trato.56 En consecuencia, en la lucha contra la discriminación por sexo sería fundamental difundir los Convenios sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) y sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) y el Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1985 (núm. 156), los tres ratificados por Perú y promover la ratificación del Convenio sobre la protección de la maternidad, 2000 (núm. 183). En lo que respecta al derecho fundamental de la libertad sindical y la libertad de asociación, debería tenerse presente la carencia de reglamentación del registro de sindicatos de trabajadores del sector público. 2.2 Adecuación de la Legislación Laboral Existe un conjunto de reformas legislativas, o bien, de modificaciones reglamentarias que permitirían una mejor adecuación de la normativa nacional respecto de los convenios internacionales. En primer lugar, sería necesario evaluar el contenido del Código del Niño y el Adolescente (Ley 27337 del 7 de agosto del 2000). En efecto, ese Código reconoce el derecho a trabajar del adolescente (a partir de los 12 años, según la definición del Título preliminar) siempre que no haya riesgo de explotación económica o que la actividad que ejercita no comporte riesgo para la salud, moral o integridad física de los adolescentes, lo cual resulta incompatible con la edad mínima de admisión el empleo, con los casos excepcionales en los cuales puede aplicarse y con las jornadas de trabajo establecidas con el fin de garantizar la escolaridad. Tampoco existe en materia de sanciones una mención expresa al control de la administración del trabajo. En segundo término, el Convenio sobre inspección del trabajo (núm. 81) ha sido objeto de comentarios relacionados con la calificación, idoneidad, atribuciones, funciones, remuneración y otros aspectos de los inspectores del trabajo, los mismos que requerirían ser mejorados con el

56 En general, los comentarios a los convenios sobre igualdad y no discriminación son escasos en la Comisión de expertos. Ello se debe a la poca información que existe en Perú sobre su ratificación y contenido, incluso entre las instituciones que apoyan los temas de igualdad de género y las organizaciones de mujeres. Además no es una prioridad social por la propia discriminación contra la mujer en todos los ámbitos de la sociedad.

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objetivo de fortalecer la capacidad de asegurar el adecuado cumplimiento de las normas laborales. En tercer lugar, también resultaría necesario evaluar posibles distorsiones en la utilización de los convenios de formación laboral juvenil, de prácticas pre-profesionales y el contrato de aprendices, los que si bien persiguen teóricamente un objetivo formativo, no tienen, para la ley, carácter de contrato de trabajo y, por tanto, no proporcionan los beneficios otorgados al trabajador asalariado. En cuarto lugar, sería necesario revisar la normativa laboral para la adecuación legislativa a los convenios de igualdad y no discriminación, las recomendaciones de la Plataforma de Beijing y la Convención de las Naciones Unidas contra toda forma de discriminación contra las mujeres, de carácter vinculante para los países 57; también debería promoverse la normativa vigente en cuanto a igualdad, como el Plan de igualdad. Debería revisarse la Ley de trabajadoras del hogar, aprobada en el 2003. Finalmente, sería importante incorporar a la legislación los convenios de OIT que promueven programas de cooperación, entre ellos, los relativos a Seguridad y Salud en el Trabajo, los de Protección del Salario, Pueblos Indígenas, así como las recomendaciones sobre las MYPE, las cooperativas y la economía informal. 2.3 Aplicación de normas La efectividad para asegurar el cumplimiento de las normas laborales requeriría fortalecer la organización y funcionamiento del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Ello implicaría la adopción de una metodología de Planificación Estratégica, que incorpore horizontes más amplios de tiempo y el desarrollo de capacidades para la determinación precisa de objetivos, identificar las actividades conducentes a su logro, velar por su complementariedad y establecer indicadores para el seguimiento y control de las políticas adoptadas así como evaluar su impacto. Ello conllevaría no sólo el desarrollo de la capacidad de análisis y el seguimiento de planes y programas, sino también el desarrollo de una metodología para analizar información así como para reevaluar el diseño organizacional. En especial, se debería clarificar las relaciones verticales de autoridad y dependencia y las facultades de las autoridades territoriales respecto de los órganos o unidades descentralizadas de los ministerios. En materia de Inspección del trabajo, las necesidades principales radicarían en: - la revisión de los procesos de supervisión y fiscalización, - la revisión de los requerimientos de capacitación especializada del personal, - la informatización de los servicios, - desarrollar programas de fiscalización preventivos con empleadores y trabajadores, y

57 Adoptada en 1979 por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Conocida por su sigla en inglés CEDAW, Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women. Cuenta con un Comité de Expertos que hace recomendaciones a la ONU y sugerencias a los Estados Miembros.

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- evaluar la posibilidad de efectuar la inspección conjunta o complementariamente con otros organismos públicos autónomos.

Deberían tomarse las medidas necesarias para dar efecto a la Ley General de Inspección del Trabajo y Protección al Trabajador, cuya aplicación se habría suspendido por razones de orden presupuestario y según la cual los inspectores del trabajo son funcionarios públicos contratados a través de concurso en el marco de un contrato de duración indeterminada. Es preciso tener en cuenta que el Ministerio cuenta con una escasa dotación de funcionarios, los que se desempeñan en un contexto laboral que carece de incentivos de promoción y premios al desempeño y bajas remuneraciones, lo que aumenta el riesgo de no poder retener al personal, especialmente al más calificado. Así, garantizar mejores condiciones de trabajo en cuanto a estabilidad, carrera pública, capacitación y remuneraciones adecuadas, serían una condición necesaria para asumir con propiedad sus funciones. En el caso de la aplicación de las normas sobre promoción de la igualdad y contra la discriminación sería necesario evaluar la posibilidad de incorporar una instancia o punto focal especializado, que favorezca el uso del enfoque de género en los puntos antes citados, así como la atención específica a las trabajadoras. Finalmente, siendo aplicable para todas las funciones ministeriales, los procedimientos administrativos deberían ser susceptibles de revisión en profundidad y las prácticas vinculadas a ellos reformadas, de manera de procurar un mayor grado de eficacia y eficiencia en los servicios prestados. En este sentido, los sistemas de información y consulta dispuestos para trabajadores y empleadores, si bien son objetivamente útiles y valorados por los usuarios, pueden ser mejorados mediante su racionalización en aspectos tales como tiempos de espera, atención personalizada, registro de solicitudes y activación de los servicios especializados. 3. Promoción del empleo y mejoramiento de ingresos Lo que sigue no es propiamente un plan nacional de empleo, cuya formulación es responsabilidad de cada país, y para cuya formulación específica se podría brindar asistencia técnica. Constituye, en cambio, un conjunto de propuestas y medidas que pueden ser un punto de partida para el diseño de programas y metas en materia de reducción de los déficit en el área del empleo y los ingresos. 3.1 Políticas de población y migraciones El país prosigue su tránsito demográfico con menores tasas de fecundidad y de mortalidad. No obstante el crecimiento de la PEA urbana de Lima sigue siendo muy elevado. Si bien el efecto es de mediano y largo plazo sería necesario que el Estado tenga una posición clara en materia de planificación familiar y de información y orientación a la juventud y a las parejas. De esta manera se estaría procurando no sólo un incremento moderado de la población en edad de trabajar y de la fuerza laboral sino también habrán posibilidades de mejorar su calidad de vida. Estas políticas

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bien orientadas favorecerían también la reducción de la discriminación contra las mujeres sobre la base del respeto a sus derechos sexuales y reproductivos. La política respecto a las migraciones internacionales tampoco parece clara, especialmente en lo que respecta a la situación, efectos y perspectivas de los migrantes en el exterior. Más difícil aun es adoptar una política en lo que hace a la migración interna, particularmente del resto del país a Lima, que en términos absolutos parece mantenerse. Esta es un área en la que debería ponerse mas atención por los efectos de la migración en términos de pérdida de trabajadores calificados y por el impacto de las remesas que los migrantes envían a sus familias, entre otros aspectos. Las políticas de población y sobre migraciones serían necesarias y requerirían ser replanteadas. Sería indispensable realizar el Censo Nacional de Población y Vivienda. Este es un parámetro fundamental para la acción del Estado en múltiples campos, y en particular el de la población, empleo, pobreza y la promoción de la igualdad. 3.2 Promoción de la inversión privada En concordancia con la estrategia de desarrollo y la política macroeconómica y dado que el déficit central del empleo es el desempleo estructural, esto es, por deficiencia de capital, el gobierno debería formular y llevar adelante políticas sectoriales para la promoción a la inversión privada y el empleo, en los sectores con mayor intensidad en la creación de empleo, como son el turismo, la manufactura, la agricultura, la agro industria, tanto para aumentar las exportaciones como para sustituir importaciones de manera competitiva. Dado un marco macroeconómico estable y promocional, no existe otra forma de aumentar la producción y productividad sin políticas promocionales sectoriales. Interesa no sólo la magnitud de la inversión privada sino especialmente el tipo o composición de la inversión: orientada a recursos naturales renovables, buscando articularla a las economías regionales y en sectores con mayor intensidad en el uso de mano de obra y mayores posibilidades de aumentar, por tanto, la productividad. En la formulación de estas políticas se deberían incorporar mecanismos institucionales de diseño y ejecución basados en la descentralización, la participación ciudadana y el diálogo social en su planificación y evaluación, así como de un sistema de control de carácter nacional. Uno de los mecanismos de promoción son los incentivos tributarios a la reinversión de utilidades por la vía de devolución de impuestos a la mayor actividad económica generada, descartando la vía de las exoneraciones ciegas. Otro, en el caso de las familias, es la devolución por crédito hipotecario en la compra o construcción de vivienda, lo que reforzaría la participación del sector privado en el importante auge de este sector. Se debería fomentar políticas de apoyo a la competitividad que estimulen la llamada “vía alta de la competitividad” que ponga énfasis en el desarrollo del capital humano y social de las empresas, eleve la productividad total y elimine la tendencia a la competitividad espuria creada por las estrategias de reducción de costos como único elemento competitivo.58

58 N. García. Propuestas de políticas de empleo para Perú. CIE, Ms. 2001.

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De otra parte, se debería promover normas y prácticas laborales que incentiven la productividad de la mano de obra como forma de reducir los costos laborales y mejorar las condiciones de trabajo, eliminando, además, las cargas tributarias a la contratación. Una dimensión importante de la promoción de la inversión privada debería ser la promoción de formas de articulación público-privada y de cooperación horizontal de las empresas, fomentando las formas de asociación especialmente en la pequeña y mediana empresa para el acceso a la contratación pública. En síntesis, el gobierno debería promover la participación creciente del sector privado en políticas sectoriales de promoción de la inversión y el empleo y la reducción de la pobreza, integrándoles un enfoque de igualdad de género que reduzca la desigualdad. Deberían promover mas los avances en materia de responsabilidad social y códigos de conducta que incorporen el respeto a la diversidad y a la igualdad de género. En algunos países esto se promueve mediante incentivos a aquellas empresas que promocionan acciones positivas para las mujeres o se subvenciona a empresas con mayoría de trabajadores mujeres. 3.3 Política de Inversión pública intensiva en empleo Se debería promover la Inversión pública en infraestructura, de una parte, en pequeñas obras que sean posibles de efectuar con alta intensidad en el uso de mano de obra, y de otra, en infraestructura productiva y de servicios complementarios a la inversión privada, de manera que contribuya a aumentar la rentabilidad total de la inversión y a reducir los costos de producción. Para ello, el Sistema Nacional de Inversión Pública, a los criterios de rentabilidad económica y social y de aseguramiento de la sostenibilidad de las obras que exige en la selección de los proyectos de inversión, debería tener el objetivo creación de empleo como una variable central de referencia, siempre que sea técnicamente posible y no afecte la eficiencia de la inversión. Al evaluarse los proyectos también debería tomarse en cuenta su dimensión y la capacidad de los beneficiarios o entidades que se harán cargo de su uso o funcionamiento de poder efectuar y cubrir los costos de su mantenimiento periódico. En general, no deberían aprobarse proyectos sino hay un sistema de mantenimiento preventivo organizado. Se debería considerar al formular los proyectos que el mantenimiento es una inversión no un gasto. Estas acciones deberían vincularse al desarrollo económico local en los sistemas de planificación –orientados a recoger la participación de la comunidad para un mayor sentido de apropiación de la obra pública -, y generar una orientación de sostenibilidad en la promoción del empleo. Se debería proseguir con el programa de vivienda social y en áreas como el etno turismo ecológico. Entre algunos de los subsectores de infraestructura se deberían priorizar aquellos que favorezcan la sostenibilidad de la inversión, en cuanto a actividades y empleo generados, tales como los servicios públicos urbanos (como por ejemplo el reciclaje de desechos), la construcción, rehabilitación y mantenimiento de caminos secundarios y rurales y de irrigaciones, los mismos que pueden contribuir a pasar de la creación de empleos temporales a empleos duraderos.

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Resultaría fundamental reforzar y expandir que el mantenimiento preventivo de la infraestructura esté a cargo de micro y pequeñas empresas, a las que se debe apoyar y capacitar, tal como es el caso de la MYPE y empresas asociativas para el mantenimiento de caminos rurales, que lleva a cabo PROVIAS Rural. En especial, se debería promover la creación de empresas pequeñas de infraestructura de carácter asociativo, las cuales se deberían fortalecer mediante servicios adecuados. Se debería extender esta experiencia al mantenimiento de sistemas de agua en áreas rurales, de aulas y postas médicas y de las pequeñas obras de infraestructura bajo responsabilidad de los gobiernos locales. También sería importante incorporar acciones positivas para las mujeres en los programas, incluso en los sectores que no son tradicionalmente de trabajo de mujeres, acompañando estos programas de acciones de sensibilización sobre género, que promuevan cambios educativos y culturales en las concepciones tradicionales sobre la división sexual del trabajo. El gobierno central y los gobiernos regionales deberían establecer una coordinación multisectorial en materia de inversión y gasto público, otorgándoles una clara orientación en favor de la creación de empleos y el mejoramiento de la productividad y los ingresos. 3.4 Mejoramiento de ingresos Frente al déficit de ingresos por trabajo, debería buscarse de manera gradual el incremento de las remuneraciones. Veamos algunas de las posibles medidas que habría que evaluar. En el caso de la política de salario mínimo o Remuneración Mínima Vital (RMV) se debería tender a su reajuste gradual periódico, según la necesidad de compensar la pérdida de poder adquisitivo o los aumentos de productividad. Se debería vincular los reajustes del salario mínimo a la evolución del costo de una canasta mínima. Esta política y los reajustes serían materia de consulta al CNTPE.59 El reajuste de los salarios deberían vincularse a los aumentos de la productividad del trabajo y la inflación, como criterios principales. Se reajustarían mediante la negociación colectiva. Debería revisarse la política de remuneraciones del Estado, buscando mejorar los actuales bajos niveles de remuneraciones de maestros, personal de salud y policías. Debería tenderse a la unificación de escalas, eliminando gradualmente los denominados contratos por servicios no personales. En lo que hace al diferencial entre hombres y mujeres, deberían organizarse campañas - por sectores y por regiones- de promoción de la equidad salarial entre hombres y mujeres así como de promoción al acceso de las mujeres a sectores no tradicionales que cuentan con mejores salarios, mayores oportunidades y promueven cambios en la concepción sexista del mercado de trabajo. 59 El Perú no ha ratificado el Convenio sobre la fijación de salarios mínimos, 1970 (núm. 131) de la OIT. De hacerlo debería reajustar la RMV periódicamente, siguiendo como criterios para fijar los salarios mínimos el recuperar el aumento del costo de vida y recompensar por el aumento de la productividad (Art. 3, Convenio 131).

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3.5 Promoción del empleo a través de las MYPE La significativa contribución de las micro y pequeñas empresas a la generación de empleo en el país requiere que se propongan medidas especiales para la promoción de su potencial. Esto ha sido reconocido en las políticas gubernamentales desde la década de los 80, cuando se ensayaron por primera vez programas integrales de apoyo dirigidos al sector, y que han sido reformulados y ampliados durante los 90. Se dictaron entonces las dos primeras leyes de carácter general para las MYPE (1991 y 1999), las cuales buscaban definir un marco general de políticas de promoción para las MYPE. Un consenso de insatisfacción respecto del alcance de tales políticas sobre las condiciones de desempeño de las unidades del sector obligó a una nueva formulación del marco regulatorio (2003), expresado en una nueva ley para el sector que puso el énfasis en la facilitación del proceso de formalización de las empresas y en el régimen laboral de los trabajadores. Es importante reconocer que el impulso favorable al desarrollo de mejores condiciones para el crecimiento de las micro y pequeñas empresas es una tarea que le corresponde tanto al sector privado como al público. La noción de subsidiariedad, que refiere al papel activo y promotor del Estado en la generación de condiciones para el desarrollo de las MYPE sólo en aquellos sectores y programas en que el sector privado no sea capaz de desempeñarlo, ha venido guiando el desarrollo e implementación de programas públicos sobre el sector y ha permitido introducir cierta racionalidad y distribución del esfuerzo de fomento entre las instituciones del entorno promotor. Sería deseable, sin embargo, que la complementariedad del papel promocional del Estado y el sector privado lograse un mayor empeño por parte del sector público en definir e impulsar el nivel de las políticas y regulaciones favorables al desempeño del sector, dejando la implementación y ejecución de los programas a las instituciones especializadas en cada área de política promocional reconocida, desde la identificación y apertura de nuevos mercados hasta la asistencia al desarrollo e innovación tecnológicos, incluyendo los servicios financieros y los de desarrollo empresarial. Un esfuerzo integral de promoción al sector debería tener en cuenta tanto la reciente intensificación de los procesos de integración globalizada y regional, que crean oportunidades a la vez que exponen debilidades del sistema productivo local, como los de descentralización nacional, que abren oportunidades para ampliar el mercado interno y al papel de las pequeñas empresas en el diálogo social ampliado a objetivos de mejorar la competitividad regional. En resumen, una propuesta para el desarrollo de las micro y pequeñas empresas como focos generadores de trabajo decente debería incluir lo siguiente:

a) Desarrollar modos de articulación del crecimiento empresarial en las MYPE a las necesidades de fortalecimiento de la competitividad regional y local. Las MYPE son parte del esfuerzo de desarrollo económico local en el que toca a los municipios un papel promotor fundamental. En este contexto, los programas de desarrollo de las cámaras regionales y el avance de la descentralización y de la competitividad pueden jugar un papel esencial.

b) Consolidar y facilitar la remoción de obstáculos a la formalización de las MYPE. Se

debería promover un entorno favorable para el desarrollo de la MYPE, generando

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condiciones para facilitar el tránsito a la formalidad de aquellas MYPE que tengan potencial de crecimiento y generación de empleo, y mejorando la capacidad de generación de empleo de calidad en aquellas empresas que crean empleo sin mayor calidad.

c) Se debería consolidar la función inspectiva en las diferentes áreas de legalidad sujetas a

cumplimiento por las MYPE, enfatizando la labor preventiva antes que las sanciones, e introduciendo sistemas de certificación de calidad ajustadas a las características de desempeño de las MYPE.

d) Promover la integración de la economía informal al desarrollo económico y social desde

una perspectiva de descentralización y un enfoque de género. Ello permitirá la generación de mayor equidad en el crecimiento de un tejido empresarial, muy numeroso en pequeñas unidades de supervivencia y con pocas empresas grandes dinámicas y poco articuladas verticalmente dentro de sus cadenas productivas. Ofrecer servicios que permitan a las actividades económicas independientes con potencial de desarrollo, aunque informales, que se integren al mundo formal y a la generación de empleo asalariado.

e) Ampliar y mejorar los mecanismos de acceso de las MYPE a mercados de exportación

regionales y globales. Fortalecer las articulaciones público-privadas que estimulen la provisión de servicios especializados hacia la exportación para las MYPE en una perspectiva de consolidación de cadenas productivas y de mejor distribución de utilidades.

f) Reforzar el acceso de las MYPE a los mercados nacionales y locales. Corregir sesgos

discriminatorios contra las MYPE en los sistemas de contratación pública, reconociendo la necesidad de su asociación competitiva y de formas legales empresariales que aprovechen la flexibilidad de la pequeña producción para diferentes mercados públicos. Impulsar el programa de compras nacionales a cargo de PROMPYME, para la promoción de la demanda local para pequeñas y microempresas. Se debería preparar un sistema legal apropiado para el mismo, que incluya normas de transparencia, mecanismos de coordinación intersectorial y la extensión de tales medidas de la manufactura urbana a sectores como agricultura (PRONAA), salud y educación.

g) Promover la asociatividad productiva y empresaria, estimulando procesos de cooperación

en la perspectiva de desarrollo de conglomerados (clusters).

h) Mejorar y ampliar la variedad y calidad general de los servicios de desarrollo empresarial. Diversificar el rango de sistemas y servicios financieros a las MYPE provistos por entes privados, e impulsando el papel del sector público en la provisión de sistemas de facilitación de acceso al crédito (fondos de garantía), en servicios directos a segmentos no atendidos por el sector privado, y en el papel de supervisión general. Un componente fundamental es la capacitación específica, en particular, en los servicios de desarrollo y gestión empresarial. Desde un enfoque de género y de diversidad. en esta línea de acción, impulsar el programa de acción de formación de formadores, para los que existe una metodología propia de la OIT (el empresario, inicie/mejore su negocio).

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i) Desarrollar servicios empresariales especializados para la atención de poblaciones con necesidades diferenciadas, como son mujeres de bajos ingresos, jóvenes, migrantes. Apoyo específico en programas de formación para el fortalecimiento de emprendimientos de mujeres, subvenciones y programas de créditos a microempresas para jefas de hogar.

3.6 Formación profesional El objetivo específico en esta área es reducir el enorme déficit de cobertura de la formación profesional y mejorar la adecuación y calidad de la misma en relación a los requerimientos de la demanda de trabajo, tanto por parte de las empresas como de la población que requiere mayor capacitación laboral. Para lograr este objetivo se debería empezar por efectuar un diagnóstico de la situación actual de la capacitación laboral y proponer que se inicien los pasos hacia la constitución de un Sistema Nacional de Formación Profesional y Capacitación Laboral, que incluya, entre otros aspectos, la instalación de un Comité Nacional de Aseguramiento de la calidad de la formación). Se debería también evaluar la conveniencia de contar con un Sistema Nacional de Formación Profesional con normas, políticas y un marco institucional que permitan el desarrollo del mercado de formación profesional, atendiendo además, en especial, a los desempleados y a grupos vulnerables (de muy baja o escasa educación, falta de organización y bajos ingresos). El MTPE, en coordinación con el Ministerio de la Producción, entre otros, debería recuperar su papel normativo en materia de formación profesional, vinculándose más con los centros o servicios nacionales de capacitación. El MTPE, en coordinación con el MINDES, debería incorporar aspectos de sensibilización sobre género y diversidad en la formación profesional, introducir cambios en los materiales educativos, así como acciones concretas de promoción de la igualdad de género, como son los cupos de participación para mujeres que favorezcan un equilibrio en el acceso y la participación. 3.7 Mejorar el impacto de los programas de empleo y los programas sociales En la medida que parte del desempleo se origina en la falta de demanda derivada de la aún insuficiente recuperación del PBI y de su inestabilidad (desempleo cíclico), se deberá mantener y mejorar los Programas de Empleo Temporal (A Trabajar urbano y rural), buscando mejorar su impacto y evaluando su eventual fusión. También se debería de recuperar el carácter de seguro contra el desempleo que venía haciendo la CTS. Es necesario disponer de una evaluación de los efectos de las políticas y programas de empleo e ingresos, explícitas e implícitas, que se han adoptado y las que se encuentran en ejecución, antes de la formulación de propuestas. No es aun posible obtener una visión de conjunto del impacto agregado y por sectores de tales programas. 60 60 Se ha llevado a cabo y se continúa un esfuerzo por medir el impacto cuantitativo agregado a través de una ficha por programa, actividad que la Oficina Subregional para los Países Andinos coordina con el MTPE.

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Uno de los aspectos a considerar en la medición del impacto de los programas es definir bien sus objetivos y tener claridad en la manera como contribuyen a la lucha contra la pobreza, a la generación de empleo e ingresos y a reducir la desigualdad y la discriminación por sexo. Se puede distinguir entre tres tipos de programas: los programas sociales de alivio a la pobreza (alimentación, salud, educación), los de inversión pública en infraestructura, sea de obras menores como de obras mayores, y los programas de empleo temporal. Así el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) es un programa de alivio temporal de la pobreza, de distribución de alimentos, en particular de desayunos escolares y apoyo a los comedores populares. Si bien se puede mejorar la distribución de las compras de alimentos, aumentando la demanda a pequeños y medianos productores, su objetivo no es generar empleos. Su impacto principal es en términos de beneficiarios cubiertos por las raciones. En cambio, en el caso de Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), las obras menores que se llevan a cabo, si bien alivian localmente la pobreza a través de empleos temporales y el mayor acceso a servicios sociales básicos que permiten las obras, no son proyectos que reduzcan la pobreza de manera permanente, esto es, no generan empleos duraderos ni mejoran sostenidamente los ingresos. Tampoco, a pesar de que en su mayoría las personas beneficiarias son mujeres, promueven la igualdad y la no discriminación a fin de mejorar la situación de las mujeres. Por su parte, los programas de inversión en obras de cierta envergadura, como el Fondo Hipotecario de Promoción de la Vivienda (Fondo MIVIVIENDA), las grandes irrigaciones o la construcción vial, tienen como finalidad central reducir los déficit de vivienda o expandir la frontera agrícola o la red vial, pero al mismo tiempo son fuentes importantes de empleos temporales durante la construcción y de empleos permanentes por el uso de la mayor capacidad de esta infraestructura y por el mantenimiento de las mismas, si es que esto último se programa. Finalmente, los programas A trabajar urbano y rural, si bien contribuyen a la construcción o mantenimiento de obras menores, son básicamente programas de empleo temporal o de emergencia, debiendo tener como objetivo reducir el desempleo cíclico, esto, proveniente de la recesión. En general, si bien deberían mantenerse las políticas de alivio a la pobreza en los casos en que es necesario, debería tenderse a reforzar políticas de reducción de la pobreza mediante la creación de empleos y la promoción de actividades productivas. En todo caso sería indispensable vincular la Política Nacional de Empleo con la Estrategia y Propuestas de lucha contra la pobreza, buscando la complementariedad y coherencia entre ambas. 3.9 Papel del Estado y del MTPE La responsabilidad de la creación de empleos decentes es del conjunto de la sociedad, siendo el papel del Estado el liderar este esfuerzo. Por Ley el MTPE es el responsable de formular la

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política de empleo, pero es responsabilidad de todos los sectores del Estado tener como orientación central el mejoramiento del bienestar de la población, en lo que la generación de puestos de trabajo decentes y el incremento de los ingresos juega un papel central. En consecuencia, dado el esfuerzo de gran parte del Estado en esta tarea, se debería dar una gran importancia al papel que puede desempeñar la recientemente creada Comisión Intersectorial de Empleo, presidida por el Ministro de Trabajo. Se debería concentrar la promoción del empleo en esta Comisión, evitando la duplicidad y la falta de coordinación entre entes estatales, pasando de programas implícitos de promoción del empleo a explícitos, y según el tipo de desempleo, tener un abanico de programas, desde los programas de empleo temporal, con un grado mínimo de protección, a programas de promoción de empleos permanentes, incrementando los niveles de productividad y de protección a los trabajadores, acceso de las mujeres al empleo y al salario en igualdad de condiciones a los hombres y protección de salud y maternidad. Debería, en consecuencia, promoverse la integración del enfoque de género en las acciones de esta Comisión. 3.10 Los Programas del MTPE Los programas que explícitamente buscan generar o mejorar el empleo y los ingresos y reducir el desempleo y los ingresos son llevados a cabo principalmente por el MTPE. Los más antiguos, aunque han sido modernizados y fortalecidos son PROEMPLEO, esto es, los servicios de intermediación o colocaciones e información por parte de la red de Centros de Información Laboral (CIL-Proempleo), y el Programa de Autoempleo y Microempresa (PRODAME) (desde 1990), para la formalización parcial de microempresas. Con la red de Centros, el MTPE busca combatir el desempleo friccional. El programa consiste en reforzar y modernizar el Servicio de Información Laboral (SIL) y la red CIL- Proempleo. Destaca en esta actividad la voluntad de ampliar la cobertura de la red mediante las alianzas con los gobiernos locales y provinciales así como con la instalación de centros de servicios. Ahora bien, resulta fundamental complementar los valiosos servicios de intermediación con servicios de mayor información ocupacional y orientación vocacional a los jóvenes y centros de enseñanza. De igual manera este programa debe ser parte del organigrama del MTPE, y vinculares a los demás programas, como por ejemplo, a los de capacitación (PROJOVEN). Siguiendo la experiencia internacional debería tenderse a ampliar aún mas la red mediante la intermediación y la difusión de información por la vía electrónica. Los programas que datan de mediados de la década del 90 son el Programa de Capacitación Laboral Juvenil (PROJOVEN), de capacitación corta e inserción laboral de jóvenes, y el Programa Femenino de Consolidación del Empleo (PROFECE), ahora denominado Mujeres emprendedoras, para apoyar la organización, promoción y fortalecimiento de microempresas de mujeres o familiares de bajos ingresos.

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De otra parte con el pase de la promoción de las MYPE al MTPE, la Comisión de Promoción de la Micro y Pequeña Empresa (PROMPYME) está adscrita al MTPE con su programa de compras estatales y programas específicos de apoyo a sectores y zonas de micro empresarios. Finalmente, con el actual gobierno, se inició el programa A trabajar urbano, pensado como programa de empleo temporal, esto es, con el objetivo explícito por primera vez, de que se busca crear empleos de corta duración, en promedio de 4 meses. No obstante, los objetivos de proveer de obras menores y de aliviar la pobreza están presentes entre los criterios para definir los proyectos que se seleccionan. Todos estos programas tienen resultados positivos. Empero, entre sus limitaciones mayores se encuentran, la dificultad por delimitar a la población objetivo, la poca cobertura por la falta de financiamiento, la no incorporación del enfoque de género en su formulación, a pesar de que en muchos de ellos las beneficiarias son mujeres y la imposibilidad de asegurar un nivel de actividad o su continuidad por la misma falta de recursos. Digamos además que son programas que perteneciendo al MTPE no se encuentran claramente integrados en la estructura orgánico funcional del MTPE. Existen otros programas mas recientes, como FONDOEMPLEO (no es o no son del MTPE) y Perú Emprendedor, que si bien representan importantes experiencias en lo cualitativo, tienen aún una cobertura muy reducida.. 4. Extensión de la protección social La necesidad de extender la protección social, esto es, de ir contracorriente de la tendencia actual a que se reduzca es un objetivo central en la reducción del déficit de cobertura. Para la exposición de cómo lograrlo se sugiere comenzar con las cuestiones de la seguridad social, para luego tratar el tema de la seguridad y salud en el trabajo. En materia de seguridad social, una cuestión significativa es lograr la extensión de la protección básica en salud para todos los trabajadores, incluidos los de la economía informal. La identificación de propuestas viables que permitan tal extensión, debería apoyarse, en primer lugar, en la realización de estudios actuariales que permitan determinar los montos de las contribuciones de las categorías de trabajadores más vulnerables. En lo que respecta a la seguridad y salud en el trabajo, la Ley N° 26790 instituyó el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo que otorga cobertura adicional a los afiliados regulares del Seguro Social de Salud que desempeñan actividades de alto riesgo, por ejemplo, en la agricultura. No obstante, existen deficiencias ya que determinadas actividades de riesgo no están comprendidas como tales por la administración, se verifica una falta de control de la inscripción de las empresas que obligatoriamente deberían estar registradas, así como en las aportaciones al sistema. Alguna medida habría de adoptarse para impedir que los trabajadores queden sin protección de sus derechos, cuando son víctimas de accidentes de trabajo o de enfermedades profesionales. Asimismo, debería revertirse a su dimensión original el concepto de que la responsabilidad por

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tales eventos recae en el empleador y que la no inscripción del trabajador en los sistemas de seguridad correspondientes, en vez de liberarlo de tal obligación la incrementa. A ello se agrega la dispersión administrativa existente por la ausencia de una ley general de prevención de accidentes y salud y seguridad en el trabajo, lo que ocasiona que cada Ministerio se ocupe de la supervisión del tema, sin que el Ministerio de Trabajo tenga asignado un papel centralizador y directivo. A su vez, existe una dispersión normativa en la medida que cada Ministerio expide normas sobre la materia para los sectores de la producción que se encuentran bajo su ámbito. Finalmente, se presentan notorias deficiencias en la prevención y fiscalización de las condiciones de trabajo así como una reducida cobertura de la población objetivo, por lo que esta área se requiere desarrollar mecanismos de coordinación con otras entidades, no obstante que con frecuencia exista una dependencia formal de la entidad pública respecto del Ministerio de Trabajo. Así, resulta fundamental la articulación entre los entes responsables de la seguridad y salud en el trabajo, con claras definiciones de funciones, atribuciones y recursos, tanto para generar un registro de información integrado así como para promover la participación de los interlocutores sociales. En ese sentido, se debería analizar las ventajas de la creación y puesta en marcha de un Consejo Nacional Tripartito de Seguridad y Salud en el Trabajo61. Dicho Consejo podría tener como funciones, entre otras, diseñar y establecer programas y acciones prioritarias para (i) la reducción del número de accidentes del trabajo y de casos de enfermedades profesionales (que reducirían, a su vez, los costos de las compensaciones a los trabajadores, incluidos los costos de rehabilitación y de recalificación de trabajadores que hubieran sufrido daños y lesiones), y (ii) la puesta en marcha de sistemas de gestión de la seguridad y salud en el trabajo en empresas y establecimientos productivos. Las acciones prioritarias de dicho Consejo deberían orientarse en base a la disponibilidad de información estadística relativa a los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, que deberían estar disponibles a través del funcionamiento de un Sistema Nacional de Registro y Notificación de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales. Dicho sistema debería recuperar información proveniente de las diferentes instituciones y organismos (Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Ministerio de Salud, ESSALUD, Ministerio de Energía y Minas, Empresas Prestadoras de Salud, y aseguradoras de riesgos del trabajo) que cuentan con tales datos, y que deberían contribuir con el mismo. En materia de enfermedades profesionales sería conveniente la adopción de la lista elaborada por la Comisión Técnica Médica y que fue puesta a la consideración del Ministerio de Salud en agosto de 2001. En base a esa lista, por un lado, los profesionales de la salud podrían determinar y caracterizar de mejor manera el origen de las lesiones de los trabajadores, mientras que las Juntas de Calificación Médica (denominación a verificar) estarían en buenas condiciones para

61 Según estimaciones de la OIT basadas en proyecciones de datos existentes en países desarrollados, los costos de compensación por los daños sufridos por los trabajadores, las pérdidas de días trabajados, las interrupciones en los procesos productivos y los costos de rehabilitación, pueden valorarse en alrededor del 4% del PBI de un país. Para el caso del Perú, tomando como referencia un PBI de 50,000 millones de dólares, esa cifra rondaría los 2,000 millones de dólares por año. Este monto justifica sobremanera la puesta en marcha de programas de prevención y de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo. Brasil, por ejemplo, acaba de estimar que sus pérdidas equivalen al 2.3% de su PBI.

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determinar la gravedad de las lesiones y por lo tanto determinar mejor las compensaciones pecuniarias que les corresponden. En materia de pensiones, se estima necesario efectuar una evaluación de los determinantes de los elevados costos de administración del sistema de cuentas individuales con el objetivo de reducirlos y mejorar la eficiencia, establecer mecanismos de participación de los afiliados, como una Comisión de Usuarios, estudiar el impacto de la reciente incorporación del beneficio de una pensión mínima y desarrollar incentivos que permitan aumentar la cobertura del sistema. Los microseguros y otras formas asociativas podrían colaborar en el alcance de metas de extensión de cobertura de la seguridad social, especialmente en la atención a los miembros de la economía informal En cuanto a la protección a los desempleados, se requeriría un análisis crítico de las instituciones actualmente vigente, tal como la CTS, en orden a establecer un sistema de protección que garantice beneficios monetarios y servicios de empleo a quienes pierden su trabajo y emprenden acciones para encontrar uno nuevo. Finalmente, se requeriría también de una regulación concreta sobre el Acoso sexual, y promover la ratificación del Convenio 183 de la Maternidad y medidas concretas para el cumplimiento de la normativa vigente sobre maternidad en el país. 5. Consolidación del diálogo social y la negociación colectiva El desarrollo de instancias formales para el diálogo social como el Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo, constituye una práctica valorada por los actores laborales. Es por ello que su efectividad puede ser mejorada ampliando la participación a una mayor variedad de sectores organizados y representativos, la continuidad de la comisión de seguridad social, la creación de otras comisiones especializadas como la de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, así como con el desarrollo de acciones concertadas que permitan reproducir nuevas instancias de diálogo en niveles intermedios o territoriales. El fortalecimiento de las comisiones especializadas en el CNTPE en temas como el análisis de la Ley Nº 27912, publicada el 8 de enero del 2003, que modifica la Ley de Relaciones Colectivas en función de las observaciones OIT, la necesidad de facilitar el registro de los sindicatos de funcionarios públicos, así como diseñar campañas tripartitas de difusión de la normativa laboral y de inspecciones programadas y preventivas en empresas y centros de trabajo, constituyen un amplio campo para promover el diálogo y los acuerdos entre los actores sociales. Un ámbito complementario con lo anterior, es el fortalecimiento de las capacidades de participación de las organizaciones sindicales en tales instancias, lo cual requiere de medidas proactivas incorporadas en las políticas de desarrollo de relaciones laborales participativas. Respecto a la incorporación de las organizaciones de empleadores en el Plan Nacional de Trabajo Decente para el Perú, convendría además tener en cuenta lo siguiente:

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i) Identificar y lograr interesar a las Cámaras y asociaciones que procedan. ii) Revisar la estructura de la cúpula gremial, para procurar ubicar nichos de entrada a la

noción de trabajo decente. Estos nichos pueden ser: el directorio de CONFIEP, los comités (incluido el de pequeña empresa), las cámaras afiliadas u otros con los cuales resulte factible de trabajar el tema.

En el punto i) las entidades más idóneas serían, además de la propia CONFIEP, algunas de las afiliadas a ésta, como son la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO), la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo (SNMP), la de Agricultura (SA) y la de Pesquería (SNP), así como la de Banca y Seguros (ASBANC). En todas ellas, por las características de la labor que ejecutan en sus sectores tienen un margen para la incorporación del trabajo decente mediante la mejora de las condiciones de trabajo y las seguridad y salud ocupacional. Fuera de la cúpula gremial sería interesante poder incorporar a la Sociedad Nacional de Industrias (SNI) y a la Asociación de Cámaras de Comercio, ya que también en la manufactura y en los servicios cabe la noción y práctica del trabajo decente. En el medio de las PYME formales, estaría la Asociación de Pequeños y Medianos Industriales del Perú (APEMIPE) y la Confederación de Medianos y Pequeños Empresarios (CONAMYPE), ambas pertenecientes en su momento al Comité de PYME de la cúpula, actualmente (octubre 2003) presidido por APEMIPE. En cuanto a la estructura de CONFIEP aprovechable para un Plan Nacional de Trabajo Decente, vale mencionar el ya citado Comité de las PYME, el Comité de Asuntos Laborales, que se ocupa además de las relaciones con la OIT, y el Comité de Seguridad, Salud y Ecología. Convendría, asimismo, sensibilizar al Comité Ejecutivo y al directorio, por sus capacidades de decisión y, obviamente, a la Gerencia General, para contar con el apoyo operativo en cada subproyecto o actividad en que participen los empleadores a nivel nacional o local. Finalmente, debe destacarse que en los gremios empresariales no se cuenta con comités de mujeres empresarias, a excepción de la SNI, que cuenta con el COPEI- mujer. Se ha firmado un convenio de colaboración entre el COPEI-Mujer y el MIMDES el 13 de septiembre del 2003 y se ha propuesto a otros gremios empresariales la creación de Comités de mujeres empresarias que se puedan adherir al convenio. Esto es un importante avance para lograr una representación de las mujeres empresarias. La participación de los representantes de la economía informal (MYPE) sea a través de su participación en el CNTPE o de las estructuras creadas en la Ley de MYPE como el Consejo Nacional de las MYPE y los Consejos Regionales de las MYPE, es un hecho reciente a destacar y apoyar. 6. Promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres Dados los déficit en la situación de las mujeres trabajadoras en relación a los hombres es necesario promover la igualdad de género y la no discriminación en el empleo, los ingresos, las condiciones de trabajo, la protección social y el diálogo. Varios de los objetivos de igualdad ya

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han sido señalados al recorrer las propuestas en cada uno de los objetivos estratégicos. Toca ahora presentar los objetivos en materia de igualdad. En primer término, deberían ponerse en marcha medidas concretas para la aplicación de los convenios fundamentales de la OIT sobre igualdad de remuneración y sobre la discriminación (núm. 100 y núm. 111, respectivamente) ratificados por Perú y el cumplimiento de los objetivos fijados por las Metas de las Naciones Unidas para el Milenio. Los resultados deben ser la mejora en el acceso de las mujeres al empleo en condiciones de igualdad de remuneración y de no discriminación por razón de sexo. Por ello, debería impulsarse un proceso de adecuación legislativa a los convenios internacionales en materia de género y empleo y promoverse acciones concretas en favor de las mujeres en los programas de empleo en el país. En segundo término, teniendo en cuenta el diferente acceso de las mujeres y hombres a la educación deberían constituirse programas de formación profesional y tomarse medidas para la orientación y entrenamiento específicos, con acciones positivas para que las mujeres ingresen en mayor medida a ocupaciones no tradicionales. En tercer lugar, se debería apoyar la modernización de la producción de estadísticas desagregadas por sexo, así como también sobre la población indígena. Sobre esta base se deberían generar e incorporar nuevos indicadores de análisis de género, que ofrezcan una lectura más amplia y realista de la participación de las mujeres en el trabajo. Estos son los casos del uso del tiempo, diferenciados entre hombres y mujeres, y la medición del trabajo reproductivo no remunerado que está en su mayor parte en manos de mujeres. En cuarto lugar, sería necesario propiciar la incorporación de una perspectiva de género cuando se definan la nueva agenda en el CNTPE, de manera que se presenten y debatan propuestas para reducir la desigualdad por sexo y mejorar las condiciones de integración laboral de las mujeres, en particular, mejorando las normas que regulan la protección a la maternidad. Como una forma de garantizar el avance en los puntos señalados hacia la igualdad de género sería conveniente explorar la posibilidad de crear una oficina o dirección o instancia de promoción de la igualdad de oportunidades y de género en el MTPE. Así se podría institucionalizar el enfoque de género en todas sus áreas y promover acciones efectivas para alcanzar la igualdad y reducir la discriminación contra las mujeres en el mundo laboral. De esta manera se favorecería además el cumplimiento de los Convenios fundamentales de Igualdad y no- discriminación en el empleo. Esta entidad debería establecer una coordinación constante con el MIMDES. Para avanzar en este objetivo se debería contar con campañas de difusión de los derechos de las mujeres, el registro de denuncias y procesar la información desagregada por sexo en las empresas y en las oficinas públicas respectivas. Deberían organizarse oficinas de atención e información adecuadas para las mujeres trabajadoras.

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Parte III Hacia un programa de acción para la reducción de los déficit de trabajo decente 1.1 Criterios para fijar objetivos y metas por áreas Sobre la base de las propuestas de políticas de la Parte II, en esta tercera parte se reúnen las medidas que buscan plasmar esas orientaciones en medidas concretas en un Plan de actividades de corto y mediano plazo para el período 2004-2006. Si bien la OIT ha programado sus actividades para el bienio 2004-2005, se adopta un período hasta el 2006, por ser este año el término del mandato del actual gobierno democrático. Dada la magnitud y variedad de las propuestas, una tarea central inmediata es priorizar las principales medidas, tendiendo a que sean, hasta donde sea posible, sólo dos o tres las principales medidas que se adopten por cada objetivo estratégico. En otras palabras, dada la extensión de aspectos a atacar para reducir los déficit de trabajo decente se debe evitar la dispersión de esfuerzos. Las medidas se han agrupado según objetivos estratégicos y en el transversal de género, en función de las distintas áreas de interés y aspectos señalados en el diagnóstico y las propuestas. Debe buscarse la mayor coherencia posible entre el gran objetivo central de reducir el déficit de trabajo decente con el diagnóstico de los diferentes déficit, las propuestas de políticas y las medidas concretas con que se busca lograr lo primero. Se distinguen las medidas entre las que pueden ser implementadas en el corto plazo - en el 2004- de las que su aplicación requiere de un tiempo mayor, a mediano plazo, en el 2005-2006. En relación a este Programa de Acción inmediato se debería: i. Dar prioridad - a través de las consultas con los constituyentes - entre las medidas o

actividades urgentes (v.g. de corto plazo) y las más viables, por ejemplo, según, la capacidad de las contrapartes.

ii. Fijar las metas cuantitativas que permitan medir el avance en la reducción de los déficit de

trabajo decente, y valorar el costo de las acciones. iii. Precisar las interrelaciones entre las distintas medidas a fin de detectar las posibilidades que

se refuercen mutuamente (sinergia). iv. Definir las contrapartes con las que se llevarían a cabo. v. Acompañar la presentación de las medidas con una propuesta de integración entre objetivos

institucionales. vi. Considerar la manera en que este Programa de Acción servirá para articular y potenciar las

acciones y programas que llevan a cabo actualmente los sectores público y privado para

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ampliar y fortalecer las capacidades de generación de empleo e ingresos, mejorar las condiciones de trabajo y ampliar la protección social.

1.2. Prioridades del PNTD por áreas En relación a los principales déficit detectados (Parte I) y las propuestas de políticas (Parte II), las prioridades de acciones del PNTD según los objetivos estratégicos serían: Cumplimiento de Normas Internacionales del Trabajo - Frente al elevado porcentaje de comentarios relativos a la aplicación de convenios ratificados

(59.7%), reducir el porcentaje de comentarios de manera significativa. - En relación al porcentaje de convenios y de convenios prioritarios ratificados, completar por

lo menos la ratificación de los dos convenios prioritarios aun no ratificados, sobre la inspección en la agricultura y la sobre la consulta tripartita.

Empleo e ingresos - Frente al déficit de desempleo estructural urbano promover la inversión privada y pública

mediante políticas sectoriales, en tres sectores con alto coeficiente de uso de mano de obra: agricultura, manufactura y turismo.

- Frente a la elevada tasa de informalidad, promover la asociación de trabajadores informales, la formalización de las MYPE mediante el registro de centros de trabajo, y extender la protección social a los trabajadores informales.

- En relación al desempleo friccional, fortalecer y extender el servicio público de empleo que actúa a través del programa Red CIL- PROEMPLEO del MTPE.

- Respecto al déficit de cobertura de la capacitación y de inadecuación en formación profesional, se tenderá a la creación de un sistema nacional de formación profesional, que incluya un comité independiente de aseguramiento de la calidad. En lo inmediato, se debería recuperar el papel normativo y regulador del MTPE en las entidades nacionales y privadas de formación y capacitación laboral

- Frente al déficit de ingresos por trabajo, se debería establecer una política salarial para la recuperación gradual del poder adquisitivo mediante el reajuste de la RMV, el fomento de la negociación colectiva y el reajuste gradual de las remuneraciones en el sector público.

Extensión de la protección social - En relación a la baja cobertura de la seguridad social, tanto en pensiones como en salud,

promover la extensión de la cobertura mediante la simplificación de los procesos de afiliación y aporte.

- Frente a la debilidad en materia de seguridad y salud en el trabajo, apoyar la creación del Sistema Nacional de Información sobre Accidentes y fortalecer los servicios de inspección del MTPE.

Consolidación del diálogo social y la negociación colectiva

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- Respecto a la debilidad para obtener resultados o logros a partir del funcionamiento del Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del empleo, apoyar mediante asistencia técnica en la preparación de la agenda y en la formulación de propuestas.

- Apoyo al desarrollo de instancias de Diálogo Tripartito en regiones y provincias. - Frente a la debilidad de las organizaciones de empleadores y trabajadores, apoyar y fortalecer

su organización y fomentar la negociación colectiva. Promoción de políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres - Frente a los déficit de género, promover la adecuación de la legislación a los convenios

ratificados y la institucionalidad laboral para promover la igualdad de género. - Promover la ratificación del Convenio sobre la protección de la maternidad, 2000 (núm. 183). - Frente a la ausencia del enfoque de género en las agendas laborales, incorporarlo en los temas

del Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo y en la Comisión Intersectorial de Empleo.

- Promover la creación de una oficina para el fomento de la igualdad de oportunidades en el MTPE.

1.3 Plan de actividades A continuación se presenta el Cuadro 1 con la identificación de las medidas para la promoción del trabajo decente por áreas de aplicación.

Cuadro 1 Identificación de medidas para la promoción del trabajo decente por áreas de aplicación

TIPO DE MEDIDAS ÁREAS DE APLICACIÓN

De Corto plazo De Mediano plazo

1. Marco macro económico

Estrategia de desarrollo La estrategia, preservando los equilibrios macro económicos, debería privilegiar la creación de empleos y la formación profesional, el mejoramiento de los ingresos y la reducción de la desigualdad, el aumento de la cobertura de la protección social y de los riesgos en el trabajo y, por esta vía, reducir la pobreza para hombres y mujeres, tendiendo a la igualdad de género.

La estrategia debería promover el cumplimiento de las Metas del Milenio de las Naciones Unidas.

Campañas de sensibilización a agentes económicos y actores sociales sobre la promoción del crecimiento económico sostenible acompañados de programas sociales sobre igualdad, diversidad, erradicación del trabajo infantil y la pobreza y protección social.

Política macroeconómica Promover políticas macroeconómicas, que preservando la estabilidad, promuevan la recuperación de la actividad económica.

Estudio con enfoque de género sobre el impacto de la política macroeconómica (v.g. situación de las mujeres, discriminación).

Fomento de la productividad sectorial y la competitividad

Revisar las políticas monetaria, fiscal y tributaria.

Políticas de población y

migraciones

Evaluación de políticas de población y de la situación de los migrantes en relación a las tendencias de evolución del mercado de trabajo.

Mantener una política de planificación familiar y de información y orientación a la juventud y a las parejas.

2. Cumplimiento de Normas

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Ratificación de convenios y comentarios de los órganos de control

Resolver las situaciones indicadas en los comentarios. Ratificación de Convenios Prioritarios sobre Inspección del Trabajo (en la agricultura, C129) y sobre Consulta Tripartita (C144).

Promoción de la ratificación de otros convenios, entre ellos, del Convenio sobre protección a la maternidad (núm. 183).

Adecuación de legislación laboral

Revisión del contenido del Código del niño y el adolescente.

Revisión de normas sobre contratos temporales. Revisión de normas sobre convenios de formación laboral

juvenil, de prácticas pre–profesionales y contratos de aprendizaje.

Revisión de normas sobre subcontratación.

Estudio sobre la adecuación legislativa a los convenios sobre igualdad y no discriminación.

Campaña de difusión nacional sobre el Informe Global la Hora de la Igualdad, y los Convenios 100, 111 y 156 ratificados por Perú.

Diseño de reformas legislativas y de reglamentos. Apoyo al proceso de renovación legislativa a través de

iniciativas como el proyecto de Ley General de Trabajo, en donde se ofrecen alternativas que solucionan los problemas indicados.

Diseño de reformas legislativas en materia de igualdad y no discriminación, basado en el estudio propuesto.

A partir de las campañas de difusión, presentación y debate de propuestas con los actores tripartitos para ampliar contenidos y promover acuerdos por separado y en conjunto.

Aplicación de normas

Aplicación de procesos de planificación estratégica.

Coordinación interministerial y con organizaciones de trabajadores y empleadores para la difusión de las normas y la inspección.

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Fortalecer el Sistema de Inspección del Trabajo, mejorando su marco normativo, la estabilidad de sus funcionarios, los recursos disponibles, su organización, procedimientos y métodos de actuación que hagan mas eficaz su función de hacer cumplir la normativa laboral.

Mejorar y fortalecer la protección judicial de los derechos laborales, mejorando su marco normativo, los recursos disponibles, su organización y procedimientos y métodos de actuación, que posibiliten una atención rápida y oportuna de las reclamaciones judiciales de los trabajadores

Fiscalizar la inscripción de las empresas que correspondan al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo.

Mejorar la recaudación de aportes al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, mediante la inscripción en este régimen de un porcentaje mayor que el actual de empresas calificadas como de alto riesgo y la mejora en la fiscalización de tales empresas.

Acciones específicas para el apoyo a dos categorías de trabajadores más vulnerables: trabajadoras del hogar y trabajadores con algún grado de discapacidad. Análisis de situación y propuestas.

Formulación de una política nacional de inspección del trabajo.

Ampliación de la actividad inspectora a áreas técnicas insuficientemente cubiertas en distintos temas (salario mínimo, jornada de trabajo, salud en el trabajo, inscripción en la seguridad social) y sectores productivos (MYPE).

Procedimientos y métodos de trabajo reformados y adaptados a la consecución de los objetivos anteriores.

Funcionarios capacitados para cumplir las tareas de inspección con eficacia.

Reforma de los procedimientos y métodos de actuación.

Mejora de su organización, medios materiales y número suficientes de juzgados de trabajo.

Funcionarios y magistrados debidamente capacitados Mejora de los mecanismos administrativos previos de

conciliación y mediación para disminuir la carga judicial

Mejora de la defensa gratuita

Institucionalización del enfoque de género, mediante la creación de una Oficina de igualdad de género y promoción de los derechos de las mujeres trabajadoras, que cumpla una función interna de aplicación y otra de apoyo externo, en coordinación con MIMDES.

Campaña de difusión de derechos de las trabajadoras del hogar, apoyo para el fortalecimiento de sus organizaciones y sindicalización, y servicios de información y conciliación de empleadoras y trabajadoras, así como mejora de su protección en condiciones de trabajo.

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Organizar y articular los sistemas de seguridad y salud en el trabajo.

Mejorar la preparación y administración de las políticas y programas de empleo, y el funcionamiento de los Servicios Públicos de Empleo y los servicios para las Migraciones laborales

Establecimiento de servicios destinados a favorecer la formalización de las micro y pequeñas empresas

Fortalecimiento de canales de difusión de la normativa laboral

Propuestas para la formulación de una política de seguridad y salud en el trabajo liderada por el Ministerio de Trabajo

Bases para la organización y articulación del sistema de seguridad y salud en el trabajo.

Unidades administrativas de seguridad y salud en el trabajo establecidas en el Ministerio de Trabajo.

Establecimiento de un sistema de notificación, registro e investigación de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

Reorganización de las unidades administrativas

encargadas de la preparación de la política de empleo. Instalación de Oficinas de Empleo Piloto Utilización de tecnologías de la información y

comunicación en la intermediación de mano de obra Organización de unidades administrativas encargadas

de las migraciones

Recomendaciones sobre métodos para favorecer la formalización de empresas

Implantación de unidades administrativas dedicadas a las micro y pequeñas empresas.

Rediseño organizacional y de procedimientos de

atención a usuarios

3. Empleo e ingresos

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Inversión Pública Promoción de la Inversión pública en infraestructura con intensidad en uso de mano de obra.

Reorientar la inversión pública en infraestructura hacia proyectos rentables y a la vez en sectores intensivos en creación de empleos.

El Sistema Nacional de Inversión Pública debería colocar la generación de empleos como variable central de referencia, sin afectar la eficiencia de la inversión, en la selección de los proyectos.

Promover en especial los proyectos que permitan transitar de la generación de empleos temporales a empleos permanentes (i.e. mantenimiento en base a micro y pequeñas empresas).

Análisis de género en la inversión pública y recopilación de experiencias al respecto en otros países.

Promover principalmente la inversión en infraestructura productiva y de servicios complementarios a la producción.

Entre los subsectores de infraestructura se debe priorizar aquellos que favorezcan la sostenibilidad de la inversión en cuanto a actividades y empleo generado, tales como el etnoturismo, los servicios públicos urbanos (como por ejemplo el reciclaje de desechos), la construcción, rehabilitación y mantenimiento de caminos secundarios y rurales, etc., los mismos que pueden contribuir a pasar de la creación de empleo temporal al empleo duradero.

Organizar el mantenimiento preventivo de la infraestructura sobre la base de micro y pequeñas empresas, a las que se debe apoyar y capacitar. En especial, se debe promover la creación de empresas pequeñas de infraestructura de carácter asociativo, el cual se debe fortalecer mediante servicios adecuados.

Incorporar el enfoque de género en programas de inversión pública, estableciendo acciones positivas para las mujeres en todos los programas, incluso en sectores no tradicionales de trabajo de las mujeres, acompañándolos de campañas de sensibilización sobre género a fin de promover cambios educativos y culturales en las concepciones más tradicionales sobre la división sexual del trabajo.

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Promoción de la inversión

privada

Promover políticas sectoriales de promoción de la inversión privada y de aumento de la inversión pública complementaria en sectores con mayor intensidad en la creación de empleo.

Análisis de género en la promoción de la inversión privada y recopilación de experiencias al respecto en otros países.

En la formulación de estas políticas se deben incorporar mecanismos institucionales de diseño y ejecución basados en la descentralización, la participación ciudadana y el diálogo social en su planificación y evaluación, así como de un sistema de control de carácter nacional.

Interesa no sólo la magnitud de la inversión sino especialmente el tipo de inversión: orientada a recursos naturales renovables, buscando articularla a las economías regionales.

Incorporar el enfoque de género en la promoción de la inversión privada, estableciendo acciones positivas para las mujeres, incluso en sectores no tradicionales de trabajo de las mujeres, acompañándolos de campañas de sensibilización sobre género a fin de promover cambios educativos y culturales en las concepciones más tradicionales sobre la división sexual del trabajo.

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Promoción del empleo a

través de las MYPES

Fortalecer los programas de Compras Estatales a las MyPEs, tales como los programas actuales de PROMPYME y el PRONAA.

Fortalecer el sistema financiero especializado en la atención a la MYPE, mediante un marco regulatorio apropiado, acciones de fortalecimiento institucional y creación de un Fondo Microfinanciero.

Poner énfasis en la capacitación en gestión empresarial, así como también reforzar la formación para el empleo mediante la masificación de programas de educación básica compensatoria, dirigidos a cubrir los déficits de escolaridad elemental y de lecto-escritura en los trabajadores de la economía informal.

Impulsar el funcionamiento y capacidades de PROMPYME , organismo que coordina las políticas dirigidas al sector basado en el diálogo social entre los diferentes actores que participan en el desarrollo de la MyPE.

Fortalecimiento de las MYPES desde un enfoque de género con una metodología de formación que incorpore este enfoque y el de diversidad.

Fomentar formas asociativas de productores (economía social) para obtener ventajas de escala y reducir costos de gestión o administración. En particular, debería consolidarse el apoyo al sector cooperativo, en especial, al cooperativismo de ahorro y crédito, que es esencial en la intermediación de servicios financieros para la pequeña empresa y el sector informal.

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Formación Profesional y

Servicio público de

Empleo

Acrecentar al papel normativo y regulador del MTPE en las entidades nacionales y privadas de formación y capacitación laboral

Evaluar el funcionamiento de las entidades de capacitación laboral

Reforzar y modernizar mas el Servicio de Información Laboral (SIL) y la red CIL- PROEMPLEO.

Complementar los servicios de intermediación con mayor información ocupacional y orientación vocacional a los jóvenes.

Ampliar la red mediante mas convenios con los municipios provinciales y distritales.

Tender hacia la intermediación por vía electrónica

Es necesario reducir el déficit de cobertura y mejorar la calidad de la FP.

Evaluar la situación de la capacitación laboral y proponer que se den los pasos hacia un Sistema Nacional de Formación Profesional y Capacitación Laboral, que incluya la instalación de un Comité Nacional de Aseguramiento de la calidad de la formación).

Se debe reforzar el Sistema Nacional de Formación Profesional (FP) con normas, políticas y un marco institucional que permita el desarrollo del mercado de FP, atendiendo además, en especial, a desempleados y grupos vulnerables (muy baja o escasa educación, falta de organización y bajos ingresos).

El MTPE, en coordinación con el Ministerio de la Producción, entre otros, debe recuperar su papel normativo en materia de FP, vinculándose mas con los centros o servicios nacionales de capacitación.

El MTPE, en coordinación con el MINDES, debe incorporar aspectos de sensibilización sobre género y diversidad en la formación profesional, introducir cambios en los materiales educativos, así como acciones concretas de promoción de la igualdad de género, como cuotas de participación para mujeres que favorezcan un equilibrio en el acceso y participación.

Promoción de la igualdad de

género en el empleo

Integración del enfoque de género en los programas de empleo y microempresas del MYPE, en coordinación con MIMDES.

Creación de una oficina de promoción de la mujer en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y definición de sus competencias.

Modernización del sistema

estadístico

Reforma de encuestas para la desagregación por sexo, diversidad racial y étnica y otros aspectos, de acuerdo a sistemas modernos de datos de otros países.

Nuevos indicadores para medir el uso del tiempo, la división sexual del trabajo y el análisis de género a partir de las encuestas de hogares.

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4. Ampliar la cobertura de la Protección Social En Pensiones Evaluación de los factores determinantes de los costos de

administración de cuentas individuales. Evaluar el impacto de haber establecido una Pensión

Mínima Garantizada. Estudio de alternativas para incentivar la afiliación. Diseño de mecanismos de participación de los afiliados en

la administración del Fondo de Pensiones Análisis del acceso de las mujeres a pensiones y

propuestas para su mejora.

Diseño de reformas legislativas y reglamentarias orientadas a mejorar la eficiencia en la administración de los fondos, promover la participación de los usuarios y dotarles de beneficios mínimos.

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En Seguridad y Salud en el Trabajo

Contar con un sistema nacional de registro y notificación de accidentes del trabajo.

Reforzar las competencias de los inspectores de trabajo en conocimientos específicos y dotarles del equipamiento que les permita evaluar las condiciones de trabajo.

Analizar las estadísticas que emanen del sistema anterior e identificar a las empresas que más contribuyen a elevar el número de accidentes mortales o que incapacitan.

Reforzar con presupuesto adecuado la recientemente creada Dirección de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Revisión y actualización de las actividades de riesgo. Fortalecer el funcionamiento de la Mesa Tripartita sobre

Seguridad y Salud en el Trabajo. Estudio sobre el acceso de las mujeres a la seguridad y

salud en el trabajo. Análisis de la situación sobre acoso sexual y la protección

de la maternidad.

Extender de la cobertura de la Seguridad Social, en particular la de Salud.

Elaborar un Programa Nacional de Seguridad y Salud en Trabajo, sobre la base de un perfil nacional de la seguridad y la salud en el trabajo y del consenso tripartito.

Redacción de Ley General de Seguridad y salud en el trabajo.

Poner en marcha un Sistema Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, incluidos los recursos y las medidas necesarias que aseguren una gestión tripartita eficaz y su evaluación periódica.

Elaborar un sistema de registro e información integrado sobre Seguridad y Salud en el Trabajo, distinguiendo por sexo.

Planificación estratégica de la coordinación entre el Ministerio del Trabajo, ESSALUD, MINDES y otras reparticiones sectoriales.

Asegurar la incorporación del tema "cultura de prevención de riesgos" en la agenda del Consejo Nacional del Trabajo.

Programas de prevención y reducción del acoso sexual Adecuación a convenios de protección a la maternidad.

En protección al Desempleo Evaluar la eficacia de las actuales instituciones de

protección ante el despido Reevaluación de los efectos de autorizar retiros

anticipados de los fondos por CTS. Desarrollo de canales de información con los servicios de

capacitación y de información e intermediación laboral. Análisis de la mayor presencia de mujeres en la economía

informal como su única alternativa al desempleo.

Establecer un sistema de protección a quienes pierden su trabajo y que apoye la búsqueda de un nuevo empleo.

Mejorar la protección a mujeres desempleadas, por ejemplo, con mayor y mejor orientación laboral.

119

5. Diálogo Social y Negociación Colectiva

En Diálogo Social Fortalecimiento del Consejo Nacional de Trabajo y de sus comisiones técnicas tripartitas especializadas

Ampliación de los sectores gremiales representados Contribuir al manejo y conducción del diálogo en las

instancias de diálogo social a través de especialistas en técnicas de consulta y negociación.

Contribuir a la confección de agendas de diálogo. Fortalecer la capacidad técnica, analítica y de proposición

del Ministerio de Trabajo, así como de las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

Promover creación de una Comisión tripartita de igualdad en el CNT.

Desarrollo de instancias de Diálogo Tripartito en regiones y provincias.

Desarrollo de campañas tripartitas de difusión de la normativa laboral y de inspecciones programadas y preventivas en empresas y centros de trabajo.

Implementación de políticas destinadas a fortalecer la capacidad de participación en instancias de diálogo de las organizaciones de empleadores y trabajadores.

Negociación Colectiva Capacitación de los representantes del Ministerio de Trabajo y de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en técnicas de negociación y conciliación.

Análisis de la Ley Nº 27912, publicada el 8 de enero del 2003, en función de las observaciones OIT.

Registro de los sindicatos de funcionarios públicos. Estudio sobre situación de la negociación colectiva y

genero en el país, con propuestas de acción.

Implementación de políticas destinadas a fortalecer la capacidad de negociación de las organizaciones sindicales.

6. Políticas de promoción de la igualdad de género

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Ratificación de normas Adecuación de la legislación laboral Aplicación: promoción de la igualdad de género

Difundir los Convenios sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) y sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) y el Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1985 (núm. 156), los tres ratificados por Perú.

Estudio sobre la adecuación legislativa a los convenios

sobre igualdad y no discriminación Campaña de difusión nacional sobre el Informe Global la

Hora de la Igualdad.

Acciones específicas para apoyo sectores más desfavorecidos como Trabajadoras del hogar. Análisis de situación y propuestas, como organizar una campaña piloto de promoción de los derechos laborales de las trabajadoras del hogar en Lima.

Promover medidas de acción positiva para una mayor participación de las mujeres en las instancias de dialogo social y negociación colectiva.

Fase de integración del enfoque de género en las acciones del MTPE, mediante asesoría especializada que proponga acciones concretas para alcanzar la igualdad.

Promover la ratificación del Convenio sobre la protección de la maternidad, 2000 (núm. 183).

Diseño de reformas legislativas en materia de igualdad y no discriminación, basado en el estudio propuesto

A partir de las campañas de difusión, presentación y debate de propuestas con los actores tripartitos.

Campaña de difusión de derechos de las trabajadoras

del hogar, apoyo para el fortalecimiento de sus organizaciones y sindicalización, y servicios de información y conciliación de empleadoras y trabajadoras, así como mejora de sus protección en salud y seguridad. Apoyo al fortalecimiento de las organizaciones de las trabajadoras del hogar y campaña nacional en favor de sus derechos.

Integración de forma más efectiva de lo relativo al Dialogo social tripartito en los Planes de igualdad.

Creación de una Comisión tripartita de Igualdad en el Consejo Nacional de Trabajo.

Institucionalización del enfoque de género, mediante la creación de una Oficina de igualdad de género y promoción de los derechos de las mujeres trabajadoras, que cumpla una función interna de aplicación y otra de apoyo externo, en coordinación con MIMDES.

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Empleo e ingresos Promoción del empleo a

través de las PYMES Modernización del sistema

estadístico

Análisis de género en la inversión pública y en la promoción de la inversión privada

Fortalecimiento de las MYPES desde un enfoque de

género con una metodología de formación que incorpore este enfoque y el de diversidad

Reforma de encuestas para la desagregación por sexo,

diversidad racial y étnica y otros aspectos.

Incorporar enfoque de género en programas y en acciones de promoción

Nuevos indicadores para medir uso del tiempo, división sexual del trabajo y análisis de género en las encuestas.

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ANEXOS I Glosario de Siglas Completar BCRP CONFIEP CTS ESSALUD FONCODES INEI MEF MTPE MYPE PNTD PROMPYME SBS SNI II Relación de Normas Internacionales del Trabajo ratificadas por el Perú Va relación en informe de MV III Empleo e ingresos (Estadístico) Completar IV Empleo Rural Va informe de J. Espino

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V Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo. Comisiones Técnicas Tripartitas. Relación de acuerdos, sesiones y actividades. Hecho VI Relación de entrevistas Completar. VII Referencias bibliográficas Completar Apoyo, El empleo en el Perú, Lima: Apoyo S.A., 1993. Chacaltana, Juan Díaz, J.J. y E. Maruyama, Egger, P. Espino, Juanpedro. Empleo rural en el Perú.Ms. CIES, 2002. Figueroa, Adolfo, Crecimiento, empleo y distribución de ingresos en el Perú, 1950-1974,

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