CARTA REMISORIA

DEL SUPERINTENDENTE BANCARIO

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CCARTA REMISORIA DE LOS PROYECTOS DE LEY SOBRE ESTABLECIMIENTOS DE CREDITO

Y SOBRE COMPAÑIAS DE SEGUROS

Bogotá, D. E., diciembre 21 de 1959.

fSeñor doctor J Hernando Agudelo Villa, )Ministro de Hacienda y Crédito Público. lE. S. D.

Señor Ministro:

Me complace presentarle, junto con ésta, los proyectos de Jley sobre establecimientos de crédito y sobre compañías de ~seguros -y las exposiciones de motivos correspondientes­<estudiados y redactados por las comisiones asesoras del Super­iintendente Bancario que integré, a este efecto entre otros, a Hines del año pasado, y que me ha correspondido presidir.

El trabajo de las dos comisiones ha consistido básicamente <en revisar a fondo las disposiciones legales vigentes sobre <establecimientos de crédito y sobre compañías de seguros y <en adaptarlas a las exigencias jurídicas, económicas y técnicas <de la época.

La Comisión Asesora encargada de rev isar la ley bancaria lha estado integrada por las siguientes personas:

Como Asesores Especiales designados al efecto los doctores :Roberto García Paredes y Alvaro Leal Morales y don Jaime :Londoño González; como Superintendentes Delegados los doc­ltores Alfonso Barragán, inicialmente, y Eduardo Calderón :Nieto, en su reemplazo; como Jefe de la Sección Jurídica Ge­Jneral de la Superintendencia, el doctor Carlos Gómez Gómez; ~y como Secretarios, sucesiva y respectivamente, los doctores =Ernesto Cantini, Germán Salazar Duque, José de Jesús Gar­tCÍa y Enrique Caycedo Tello.

Además, en numerosas oportunidades asistió a las reunio­:nes de la Comisión y prestó su valioso concurso el señor Ge­rente General del Banco de la República, doctor Ignacio Co­

;pete Lizarralde.

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Debo aquí agradecer a todos y cada uno de mis distin­guidos colaboradores el interés, la puntualidad y constancia, por una parte, y el aporte de conocimientos y experiencia, por otra, que hicieron posible la realización de este complejo y largo estudio. En especial quiero hacer mención del trabajo realizado por el doctor Carlos Gómez Gómez, quien presentó la mayoría de las ponencias que sirvieron de base al proyecto y a la exposición de motivos que hoy tengo el agrado de pre­sentarle.

La revisión de la Ley 45 de 1923 y demás disposiciones legales vigentes sobre establecimientos de crédito, se requiere y justüica por las deficiencias de que adolece la actual legis­lación, que es necesario corregir y subsanar.

Las principales deficiencias de la legislación vigente sobre establecimientos de crédito son éstas :

1 ~ Es dispersa y fragmentaria, debido al gran número de leyes y decretos que han venido sustituyendo, modificando y complementando la Ley de 1923 durante los últimos 36 años;

2~ Existen nuevas circunstancias económicas, particular­mente respecto a la especialización del crédito y de los esta­blecimientos que lo administran, de las cuales se desprenden exigencias de orden jurídico y técnico que no están suficiente­mente atendidas en la actual legislación;

3~ La Ley 45 de 1923 es un caso de "recepción" en nues­tro sistema jurídico de la ley bancaria del Estado de Nueva York. Las voces y locuciones que emplea y algunos contratos en ella aludidos, son, por lo tanto, exóticos y atípicos en el régimen de la ley civil colombiana, lo cual ocasiona graves problemas de interpretación;

4~ En materia de inversiones de los establecimientos de crédito la legislación vigente atiende en forma exclusiva a los criterios técnico-jurídicos de seguridad y liquidez, plenamente justificados en la época de la expedición de la Ley. Hoy, sin embargo, la solidez del sistema bancario y la mayor confianza del público en él, permiten avanzar nuevos criterios menos rígidos y más adecuados a los requerimientos económicos y sociales.

En general, para subsanar esas deficiencias es necesario tomar las siguientes medidas, que inspiran el trabajo de re­visión y adaptación del proyecto :

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1 ~ Reunir y ordenar en una ley de carácter general las numerosas disposiciones que sobre la materia se han dictado en los últimos 35 años;

2~ Incorporar en la nueva ley las disposiciones generales y especiales sobre diferentes clases de establecimientos de cré­dito según su objeto específico y la naturaleza de sus opera­ciones autorizadas.

3~ Sustituír voces y locuciones exóticas originadas en la traducción literal de la ley bancaria del Estado de Nueva York, por términos propios del régimen civil colombiano, y

4:¡1 Organizar en forma coherente el crédito, deslindando e l campo de acción de las distintas clases de establecimientos según su objeto específico, ampliando e[ radio de operaciones de aquellos que se organizan para fomentar la producción y orientando a lgunas inversiones en el sentido de la satisfacción de necesidades básicas, como la de la vivienda.

En desarrollo de estas orientaciones generales el proyecto introduce las siguientes innovaciones y cambios:

l . Precisa los conceptos de banco oficial, privado, de eco­nomía mixta, de fomento y de crédito popular.

2. Incorpora los establecimientos de capitalización y de ahorros, armonizando el principio legal que rige hoy con prác­ticas que han demostrado ser prudentes.

3. Reúne y organiza las funciones de la Superintendencia Bancaria y las adapta a las necesidades del control.

4. Simplifica el régimen presupuesta! de la Superinten­dencia Bancaria ajustándolo al Decreto 164 de 1950, orgá­nico del Presupuesto Nacional.

S. Tecnifica la organización de la Superintendencia Ban­caria clasificando su personal, señalando condiciones de in­greso y de ascenso, las incompatibilidades y la sujeción a de­terminadas obligaciones especiales, como la de la reserva.

6. Simplifica y complementa el proceso de fundación de los establecimientos de crédito.

7. Modifica los requisitos mínimos de capital requerido para la fundación de bancos, abandonando el criterio de rela­cionar la cuantía con el número de habitantes del lugar, y ele­vándola en forma que traduzca la capacidad real del estable­cimiento y sus posibilidades de expansión. Esos requisitos va­rían conforme a la índole de los diferentes establecimientos.

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8. Autoriza la reducción del capital de los establecimien ­tos de crédito con sujeción a normas estrictas.

9. Actualiza los dos principales conceptos del encaje: seguridad del depositante, e instrumento de regulación mone­taria. En cuanto a lo primero, señala un encaje mínimo, según la clase de la cuenta; para lo segundo, deja a la autoridad mo­netaria (Junta Directiva del Banco de la República) la facul­tad de fijar las cuentas del pasivo sobre las cua les debe man­tenerse el encaje y las proporciones o tasas de éste con sujeción a l mínimo señalado como requisito de seguridad.

1 O. Est ablece sanciones disciplinarias más adecuadas para corregir los defectos crónicos del encaje.

11. Prohibe a los bancos cobrar anticipadamente inte­reses sobre los créditos, prórrogas y renovaciones que con­cedan.

12. Somete las inversiones en inmuebles de los estable­cimientos de crédito al control previo de la Superintendencia Bancaria y las limita a un setent a y cinco por ciento ( 7 S o/o ) del capital y fondo de reserva legal de cada uno.

13. Reglamenta la administración de los establecimientos de crédito, precisando las facultades y deberes de sus órganos administrativos, y vigoriza la autonomía de los Revisores Fis­cales, a quienes dota del consejo de una Comisión Fiscal Ase­sora.

BANCOS HIPOTECARIOS

14. Contrae la actividad de los bancos hipotecarios a lo que en rigor se denomina crédito inmobiliario, delimitando sus operaciOnes.

15. Puntualiza los requisitos de forma de los títulos que emitan los bancos hipotecarios, y las condiciones de emisión y amortización.

16. Reglamenta el efecto del deterioro, de la destrucción y del extravío o de la sustracción de los títulos al portador emitidos por establecimientos de crédito.

17. Para que el costo del crédito hipotecario no se haga gravoso, prohibe a los bancos hipotecarios asumir la adminis­tración anticrética.

18. Reglamenta las actividades de capitalización de los bancos hipotecarios, adscribiéndolas a secciones especializadas y haciendo aplicable a ellas parte de la Ley 66 de 194 7.

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19. Encauza el ahorro institucional creado a través de la capitalización en favor de la vivienda familiar.

BANCOS DE CREDITO POPULAR

20. Somete a un régimen especial a los bancos de cré­dito popular, y estimula su fundación.

21. Con el fin de que éstos realicen eficazmente la misión que se les encomienda, se contrae la inversión de sus recursos a operaciones de crédito favorables a sectores de escasos in­gresos, como las cooperativas y fondos de ayuda mutua, a in­dustriales, comerciantes, artesanos, empleados y obreros con patrimonio líquido que no exceda de $ 200.000.00.

2 2. Permite destinar hasta un 15 % de los recursos de estos bancos al otorgamiento de préstamos a cualquier clase de personas, para facilitarles la creación de depósitos.

23. Como norma, autoriza a los bancos de crédito popular para realizar las operaciones propias de la banca comercial; y en las que celebren para facilitar instalaciones, para refaccio­nes y para adquisición de maquinaria y equipos, prevé el me­diano plazo, la amortización gradual y la concesión de un plazo muerto hasta de doce ( 12 ) meses.

Estos bancos podrán emitir bonos de garantía general y de garantía específica bajo el mismo régimen de emisión, amortización, etc., de los títulos de bancos hipotecarios y cor­poraciones financieras. Y podrán establecer secciones de aho­rros, fiduciarias y prendarias.

24. La línea individual de crédito para estos bancos es del 4 % para responsabilidades personales, y del 7 V2 o/o para créditos documentados y obligaciones con garantía real, que se considera suficiente y reduce notablemente los riesgos.

25. Los bancos de crédito popular estarán exentos de in­versiones forzosas para que puedan destinar todos sus recur­sos a l cumplimiento de su objeto.

BANCOS DE FOMENTO

26. L a satisfacción de las necesidades de crédito y asis­tencia para la promoción y organización de industrias se en­comienda a los bancos de fomento y a las corporaciones finan­Cieras.

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27. En los bancos de fomento se contempla la coopera­ción del capital del Estado, y que éste participe en los órganos administrativos; igualmente se abre el campo a la colabo­ración de las agremiaciones representativas de las industrias.

28. Se ordena la creación de un Departamento y un Co­mité de Análisis, Planeación, Fomento y Control de las destina­ciones del crédito, encargados de estudiar y elaborar el pro­grama general de orientación del crédito hacia determinadas industrias, y de vigilar su cumplida ejecución.

Su tarea consiste en analizar las necesidades de financia­ción de los distintos sectores industriales, las fuentes de cap­tación de recursos financieros y la forma de incrementarlas, y en fijar criterios que permitan atender a esas necesidades con los limitados recursos disponibles, dando prelación a aquellas que por falta de asistencia permanecerían estacionarias o aun decaerían, con perjuicio para la economía nacional.

2 9. Se prevé la creación de un fondo para la prestación de servicios técnicos y de provisiones, labor que en el caso de estos bancos es complementaria del crédito.

30. Se deja la financiación industrial a cualquier plazo al cuidado, especialmente, de los bancos de fomento, a los que se exige un capital proporcionado a sus fines y se les concede autorización de recibir depósitos y de emitir bonos de garan­tía general y de garantía específica.

31. Las operaciones específicas de estos bancos son los préstamos a mediano y largo plazo, con garantías reales, las inversiones en obligaciones que devenguen interés, emitidas por empresas industriales, y las cauciones hasta con diez años de plazo, destinadas todas al fomento económico. Provisión de asistencia técnica, de maquinaria, de semillas, abonos, etc., patrocinio de la inmigración y establecimiento de trabajado­res calificados.

SECCIONES DE AHORROS

32. Indica la naturaleza del depósito de ahorros y sus modalidades.

33. Clasifica los depósitos de ahorros en dos grupos: por razón de la exigibilidad y por razón del manejo y otras mo­dalidades de ejecución.

34. Reglamenta los "depósitos conjuntos" y "depósitos co­lectivos" en la forma que corresponde a su naturaleza.

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35. Armoniza, en materia de inversiones de depósitos de ahorros, los factores de seguridad y de utilidad económica y social.

36. Autoriza a las secciones de ahorros para hacer prés­tamos destinados a la construcción, adquisición, reparación y ampliación de la vivienda familiar y a redimirla de graváme­nes existentes, y para realizar directamente o para financiar p lanes de vivienda colectiva que haya de ser adjudicada al público.

SECCIONES F IDUCIARIAS

3 7. Establece que todo banco, aun los no afiliados al de la República, puede tomar encargos fiduciarios. ·

38. Relaciona la caución de las secciones fiduciarias con el capital y fondo de reserva del respectivo establecimiento. La proporción sugerida -1 o/o - puede ser reducida progresi­vamente por el Superintendente Bancario, tratándose de ca­pitales de más de $ 10.000.000.00, en cuyo caso la mínima es de $ 100.000.00.

39. Introduce, describiéndola, la noción precisa de "con­trato fiduciario", operación lícita y usual, reconocida por nues­tra jurisprudencia.

40. Acoge el llamado "depósito en plica", modalidad con­sistente en que el depósito procede de dos o más personas que subordinan la restitución a l cumplimiento de los requisitos determinados en el acto constitutivo del encargo.

41. Fija los deberes y responsabilidades de los estableci­mientos de crédito que intervienen como representantes de tenedores en la emisión de títulos y en los posteriores des­arrollos de empréstitos colectivos.

42. Reglamenta la actuación de los establecimientos de crédito como agentes para la negociación de fondos, inversión y sustitución de bienes, compra y venta de valores y divisas en mercados regulares y organizados.

43. Autoriza a los bancos de fomento y a las corporacio­nes financieras para promover, como agentes fiduciarios y me­diante acuerdos; la reorganización financiera de empresas.

44. Ordena a los establecimientos registrar y mantener como ajenos los bienes que reciban a título de negocio fidu­ciano.

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TOMA DE POSESION Y LIQUIDACION

45. Expresa con mayor propiedad las causales de toma de posesión de los haberes y negocios de un establecimiento y aclara las dudas relativas a la pérdida del capital.

46. Por razones de certeza establece que el Superinten­dente debe declarar la disolución del establecimiento, expre­sando la causa, ordenar su liquidación, y tomar las medidas inherentes al estado de liquidación.

4 7. Confía la liquidación a un liquidador designado por el Superintendente y que obra bajo el control del mismo.

48. Simplifica el proceso de la liquidación, reduce sus tér­minos, limita el conocimiento judicial a los debates sobre exis­tencia de créditos y a su graduación, y acoge para dicho cono­cimiento un trámite adecuado.

49. Establece un régimen especial de prelación de crédi­tos en el que adapta las normas del Código Civil sobre esta materia a las diversas modalidades de los pasivos de los esta­blecimientos, a la naturaleza de las garantías y a la relativa separación de patrimonios de las secciones, establecida en be­neficio de los acreedores por concepto de negocios adscritos a dichas secciones.

SO. La aprobación de la cuenta del liquidador por parte del Superintendente, como acto final de la liquidación, es susceptible de ser impugnada ante los tribunales competentes.

La Comisión se abstuvo de revisar la Ley 25 de 1923, or­gánica del Banco de la República. Sin embargo, es de opinión de que resulta no sólo conveniente sino necesario que se haga un estudio detenido de algunos aspectos fundamentales de ella, en particular el relacionado con la forma como se integra la Junta Directiva del Emisor, que es la autoridad monetaria del país, el alcance y la naturaleza de sus funciones y poderes. N o obstante esta opinión, los miembros de la Comisión Asesora que redactó el proyecto de ley sobre establecimientos de cré­dito consideran que esa tarea sólo puede llevarse a cabo por expresa delegación del señor Presidente de la República.

:;: ::: * Integran la Comisión Asesora de Tarifas y Controles de

Seguros --que dedicó parte de su trabajo este año a revisar

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las normas vigentes sobre compañías de seguros y a elaborar un proyecto de ley general sobre la materia- los doctores Jorge Acosta Villa veces, Jorge Szauer y J aime Parra Franco, como Asesores Especiales; el doctor Manuel Holguín Dávila, Superintendente Segundo Delegado; el doctor H éctor J. Qui­rós, J efe de la Asesoría Jurídica de Seguros, y el doctor Eduar­do Rodríguez Orjuela, quien ha actuado en los ú ltimos meses como Secretario.

T ambién colaboraron como miembros de ella los doctores Rodrigo Llorente Martínez -hasta cuando fue designado Mi­nistro de Fomento--, Rodrigo Ocampo D elgado, q uien actuó como Secretario durante la mayor parte del tiempo, y Camilo Tovar Gil, quien asistió inicialmente a las reuniones.

El estudio hecho por estos distinguidos colaboradores de la Superintendencia sobre las leyes vigentes en materia de se­guros y sobre el proyecto de ley general que ha de sustituír, modificar y complementar a las primeras, y que hoy le pre­sento, es un examen de tanta importancia y mérito como el que realizó la Comisión Asesora de Bancos, y cuya realización se debe a l conocimiento, a la experiencia y a l trabajo muy in­tenso de las personas a quienes he mencionado como integran­tes de la Comisión de T arifas y Controles de Seguros.

Cumplo e l grato deber de aprovechar esta oportunidad para agradecer y e logiar su excelente colaboración.

En términos generales existen, respecto a las leyes vigen­tes sobre compañías de seguros, las mismas razones de nece­sidad que he enunciado en relación con los establecimientos de crédito para revisar la ley vigente desde 192 7 y actuali­zarla adecuándola a las nuevas exigencias jurídico-económicas de la época.

El proyecto de ley sobre organización, funcionamiento y control de las compañías de seguros reúne en un solo cuerpo las disposiciones que hoy rigen al respecto. Además, modifica y aclara algunas de ellas, de acuerdo con lo que ha enseñado la experiencia, y, por otra parte, consagra como positivas normas que han venido rigiendo con carácter consuetudinario, y dis­posiciones reglamentarias emanadas del Superintendente Ban­cano.

Tiene especial importancia lo relativo a las siguientes ma­terias : capitales mínimos requeridos para el funcionamiento de las compañías, pues las cuantías previstas por el D ecreto 1403 de 1940 son en la actualidad insuficientes; reglamen­tación completa de la manera como deben constituírse las

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reservas técnicas y matemáticas; forma como deben invertirse los fondos de las compañías, tanto en lo que hace a inversiones admisibles, como en lo que se refiere a las de carácter obliga­torio; establecimiento de normas precisas sobre límites de re­tención y reglamentación de los reaseguros, punto de la mayor importancia, tanto para la solidez de las compañías, como para la economía nacional; y, por último, facultades que se dan al Superintendente para la fijación de tarifas y comisiones y para la aprobación de pólizas, donde se presentan opiniones encon­tradas, y en lo cual es un poco vaga la legislación vigente.

N o he considerado necesario hacer una explicación deta­llada de las fallas de que adolece la legislación vigente sobre compañías de seguros, ni de la forma como en el proyecto se propone enmendarlas, pues la exposición de motivos corres­pondiente es, al respecto, clara y concisa.

* * * Finalmente, como era de rigor, las Comisiones respectivas

examinaron los decretos de carácter extraordinario sobre esta­blecimientos de crédito y compañías de seguros --cuya reco­pilación le presento adjunto a ésta-, incorporaron en los pro­yectos las disposiciones que en su concepto deben mantenerse como normas de carácter permanente, y consideran que las res­tantes deben quedar expresamente derogadas.

Al hacer a usted entrega de estos proyectos de ley y de los documentos anexos, queda cumplido el propósito que anuncié desde cuando fui designado Superintendente Ban­cario, de revisar a fondo y adecuar a las circunstancias pre­sentes las leyes y decretos que rigen la actividad de los esta­blecimientos de crédito y de las compañías de Seguros en Colombia.

Del señor Ministro muy atentamente,

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Carlos Casas M., Superintendente Bancario.

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