N° 3/2021

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Sommario

SAGGI E ARTICOLI

A. EDILIZIA

1. La semplificazione nell’edilizia legge 120/2020 di Paolo Urbani

2. Inapplicabilità del regolamento edilizio tipo se il comune non si adegua di Niccolò Millefiori

B. URBANISTICA E RIGENERAZIONE URBANA

3. Il Tar Lombardia censura il diniego «apodittico» dell’ente locale basato su un principio astratto della

riduzione del Consumo di Suolo. Occorre un’analisi approfondita delle finalità enunciate.

4. L’ordinanza del tar Lombardia che rinvia alla corte cost. l’art.40 bis della lr lombardia sulla disciplina

degli immobili dismessi, commento di Paolo Urbani

C. CONSUMO DI SUOLO

5. Dal consumo di suolo alla rigenerazione di Matteo Boscolo Anzoletti

D. TUTELA DEL PAESAGGIO

6. Il Consiglio di Stato esclude l’applicabilità del silenzio-assenso nell’ambito della c.d. conferenza

paesaggistica ex art. 145, co. 5, Codice del Paesaggio di Niccolò Millefiori.

7. Sulla legittimità dell’autorizzazione paesaggistica. Due sentenze opposte del TAR Lazio.

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A. EDILIZIA

1. La semplificazione nell’edilizia legge 120/2020 di Paolo Urbani

Semplificazionenell’edilizia

2. Inapplicabilità del regolamento edilizio tipo se il comune non si adegua di Niccolò Millefiori

-ConsigliodiStato,Sez.IV,sentenza15febbraio2021,n.1339-Conlasentenzaincommento,laQuartaSezionedelConsigliodiStatohaesclusolaefficaciadirettadelRegolamento Edilizio Tipo (R.e.t.) rispetto a previsioni dimensionali degli strumenti urbanisticicomunalinellaipotesidiinerziadegliEntilocaliarecepirelerelativedefinizioniuniformineltermineimpostodalladisciplinaregionale.IlquadronormativodiriferimentoPrima di procedere all’analisi del caso di specie, appare opportuno illustrare brevemente leintersezionitraidiversilivellidigovernoperciòcheconcerneilRegolamentoEdilizioTipo.Inprimoluogorileval’intesasottoscrittainsedediConferenzaUnificataindata20ottobre2016trailGoverno,leRegionieiComuniaventeadoggettol’approvazionedelloschemadiR.e.t.eirelatividueallegati (“Definizioni uniformi” e “Raccolta delle disposizioni sovraordinate inmateriaedilizia”) aisensidell’art.4,comma1-sexies,D.P.R.6giugno2001,n.380,qualeintrodottodall’art.17-bis,D.L.12settembre2014,n.133.Nellospecifico, l’articolo2didetta intesaprevedevache leRegionirecepisseroentro180giorni loschema di r.e.t. unitamente alle definizioni uniformi, stabilendo i metodi, le procedure e i tempi(comunque non superiori a 180 giorni) per l’adeguamento comunale (co. 1); decorso tale ultimotermine,ledefinizioniuniformieledisposizionisovraordinateinmateriaediliziaavrebberotrovatodirettaapplicazioneprevalendosulledisposizionicomunaliconesseincompatibili(co.3).Peraltro,aisensidelsuccessivocomma4ilrecepimentodelledefinizioniuniforminoncomportalamodificadelleprevisioni dimensionali degli strumenti urbanistici vigenti, che continuano ad essere regolate dalpianocomunalevigente.Nelcasodispecie,inparticolare,laRegionePugliaavevaprovvedutoarecepireneiterminiappenaillustratil’intesamediantelaDeliberazionediGiuntaRegionale11aprile2017,n.554,poisostituitadallaDeliberazionediGiuntaRegionale21dicembre2017,n.2250,mentre,ilComunediCorato(Bari)erarimastoinadempiente.IlcasodispecieNellaspecificavicendasottopostaall’esamedellaQuartaSezione,lasocietàappellataavevapresentatoalComunediCoratounas.c.i.a.alternativaapermessodicostruireperlademolizioneelasuccessivaricostruzioneconbonusvolumetricodiunfabbricatoresidenziale.Il competente ufficio comunale, tuttavia, rilevava un errore nel computo della cubatura poichéeffettuato sulla scorta della definizione espressa dal R.e.t. regionale, che, contrariamente al

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regolamento locale, esclude rilevanza volumetrica alle superfici accessorie. Conseguentemente, ilComunesideterminavaadannullareinautotutelailtitoloabilitativomedianteilprovvedimentopoiritualmenteimpugnatodallasocietà.Nell’ambitodelgiudiziodiprimogrado,ilT.A.R.Puglia–sedediBariconlasentenza21gennaio2020,n.58accoglievailricorsosulrichiamodelpunton.4dellaDeliberazionediGiuntaRegionalen.2250del2017,conilquale,inrecepimentodell’art.2,co.4dell’intesa,erastatodispostoche“ledefinizioniuniformi e ledisposizioni sovraordinate inmateria edilizia, di cuiallaPartePrima–AllegatoAdelloschemadiRegolamentoEdilizioTipodell’intesa, trovanodirettaapplicazioneneiComuni,prevalendosulledisposizionicomunaliconesseincompatibili,apartiredal01gennaio2018,cosìcomedispostodallaL.R.27novembre2017,n.46“LeggeregionaleModificheagliarticoli2e3dellal.r.18maggio2017.n.11(RegolamentoEdilizio-Tipo)”;Sulpunto,ilCollegioosservavatestualmenteche“ildecorsodeltermineèilprofilodaconsiderareperaffermarechel’interventopropostoavrebbedovutoesserevalutatoallalucedelledefinizionicontenutenelRegolamentoedilizio-tipo”.LadecisionedelConsigliodiStatoInsedediappello,laQuartaSezionedelConsigliodiStatohariformatolasentenzadiprimogradodelTarpugliesesullabasedell’orientamentogiàespressodallastessaSezioneconlaprecedentesentenzan.8426del28dicembre2020nell’ambitodiunafattispecieanalogarelativaallaRegioneCampania.Inaderenzaadunainterpretazionecostituzionalmenteorientatadellenormerilevanti,infatti,ilGiudiced’appelloavevagiàescluso che leprevisionidelR.e.t. possanoavereefficaciadiretta inassenzadiespressorecepimentodapartedeiComuni.Il fondamento di tale orientamento risiede, in primo luogo, nella natura stessa del RegolamentoEdilizioTipo.Sulpunto,inparticolare,sièpronunciatalaCortecostituzionaleconlasentenza26maggio2017,n.125nell’ambitodelgiudiziopromossodallaRegionePugliaedallaProvinciaautonomadiTrentoconriferimentoalcitatoart.4,co.1-sexiesintrodottodall’art.17-bis,co.1,D.L.12settembre2014,n.133.La Consulta aveva, infatti, osservato che il Regolamento Edilizio Tipo “non ha alcun contenutoinnovativodelladisciplinadell’edilizia,masvolgeunafunzionediraccordoecoordinamentomeramentetecnico e redazionale, venendoa completare il principio (fondamentale) contenutonelladisposizionelegislativa”.In merito a ciò, la Quarta Sezione ha rilevato che proprio la natura essenzialmente tecnica dellafattispecienormativaconsideratarisultadecisiva,nellaricostruzioneresadalGiudicedelleLeggi,perrespingere lequestionidi legittimità costituzionalededotte sotto ilprofilodellaviolazionedell’art.117, sesto comma, Cost., che riconosce allo Stato la potestà regolamentare solo nelle materie dilegislazioneesclusiva.Sullabasedi tali coordinateermeneutichesi giunge,pertanto,alla conclusione che si trattadiunaoperazionedistandardizzazionedefinitoria ilcui impattoconcretononpuòeccedere i limitichesisonoconsapevolmentedatigliautoridellanuovanormativa.Alriguardo,infatti,mettecontoricordarechetantol’art.2dell’intesa,quantolaDeliberazionedellaGiunta Regionale prevedono espressamente che il recepimento delle definizioni uniforminoncomporta complessivamente la modifica delle previsioni dimensionali degli strumentiurbanisticivigenti.Inmeritoa ciò, ilT.A.R.Campania (sent.n.5879/2019)avevagiàefficacementeevidenziato che ladisposizioneè“chiaramentevoltaasalvaguardarel’autonomiadeglientiterritorialinellapianificazionedel loro territorio in termini di dimensionamento degli interventi edilizi, di ciò che costituisce caricourbanistico, della determinazione degli standards urbanistici, ecc. È, infatti, evidente che l’indice difabbricabilitàinterminimc/mq(e,dunque,dimensionali)ricevecontenutoinvirtùdelledefinizionidiciòchecostituiscevolume.Sepervolumesiintendesoloquellosviluppatodasuperficiutili(senzaconsiderare

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lesuperficiaccessorie)siavràuncertorisultatointerminidivolumiassentibilicheèchiaramentediversodaquelloricavabilenelcasoincuisiincludanotuttelesuperfici”.Allaluceditaliprofili,ilCollegioha,quindi,ritenutoche“nell’ambitodiunacomplessivaconsiderazionesistemica e sistematica della materia, la mancanza di una espressa previsione di legge derogatoriadell’ordinario riparto delle competenze in materia urbanistica non consenta di concludere che, conl’esposta intesa, si siano voluti determinare effetti così radicalmente eversivi sulla autonomiapianificatoriadegli enti locali, quali quelli chederiverebberodall’ipotesi esegetica condivisadalT.a.r.nellasentenzaimpugnata”.Tuttociòosta,pertanto,adun’interpretazionecomportanteindefinitiva“lasostanzialesoppressionedeipoteriistituzionalideiComuniaseguitodelmeromancatorispettodiuntermineche,oltretutto,lastessaleggeregionalepugliesenonqualificaespressamentecomeperentorio”.Inconclusione,sideveritenerecheladisciplinaediliziaeurbanisticadeiComunisiadestinataarestareinalteratanellemoredellamodificadeirelativistrumentidigovernodelterritorio,quantomenoinrelazionealfondamentaledatodel“dimensionamentourbanistico”.

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B. URBANISTICA E RIGENERAZIONE URBANA

3. Il Tar Lombardia censura il diniego «apodittico» dell’ente locale basato su un principio astratto della

riduzione del Consumo di Suolo. Occorre un’analisi approfondita delle finalità enunciate.

Ilprincipiodel contenimentodel consumodi suolononpuòessere invocato“apoditticamente”dalcomuneche indicaquestamotivazionepernegare lapossibilitàdirealizzareun interventoedilizio.L’entelocalecheveramentevuolegestireilterritorioseguendoquestoprincipioguidadevetradurloin obiettivi strategici, dopo aver approfondito una conoscenza del territorio stesso, e dopo averindividuatoazioniconcrete finalizzateaminimizzareilconsumodigreenfield. Inaltreparole,nonbasta appellarsi a un principio astratto ma occorre calare il principio e declinarlo in indicazioniconcrete.Etantomenopuòessereunosloganconilqualesigiustificailfattodirendereinedificabileun’areacheèinveceedificabileinbasealleregoleregionali.ÈinteressanteilgiudizioconilqualeilTarLombardia(SezioneIBrescia,n.240/2021pubblicatail12marzoscorso)hacensuratol’azionediunente locale bresciano il qualeavevanegatoa un imprenditore agricolo di realizzare unmanufattoediliziofunzionaleallasuaattivitàimprenditoriale.«Come confermato anche dal parere formulato da Arpa sul Rapporto Preliminare – proseguono igiudici – l’obiettivo di riduzione del consumo di suolo, richiamato a motivazione della reiezionedell’osservazionepresentatadairicorrenti,oltrechepiùingeneraledellemisurerestrittiveadottateperl’edificazioneinzonaagricolaeinparticolaredell’introduzionedeipresidirurali,nonèsupportatoda adeguata istruttoria e non trova giustificazione né fondamento in una necessaria approfonditaanalisi sullo stato effettivo di consumo del suolo e nella conseguente individuazione delle azioninecessarieperilsuocontenimento.LeimpugnatedisposizioniintrodottedallavariantealPGTsonopertantoviziateedevonoessereannullate».

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4. L’ordinanza del tar Lombardia che rinvia alla corte cost. l’art.40 bis della lr lombardia sulla

disciplina degli immobili dismessi, commento di Paolo Urbani

TarLombardiaMilano.sezII.OrdinanzaN.371/2021Pianourbanisticocomunale.Recuperoimmobilidismessiedegradati.Dichiarazionerilevanteenonmanifestamenteinfondatadellaquestionedilegittimitàcostituzionaledell’art.40bisdellaleggeregionaledellaLombardian.18/2019perviolazionedegliartt.3,5,97,1142co,1172co,lettp),3e4co.e118cost.L’art.40 bisdella legge regionale della Lombardia n.18/2019 prevede ex lege una premialitàedificatoriapergl’immobilidismessiesenzagaranziadellarealizzazionedelleoo.uu.secondarie, incontrasto con le NTA del PGT di Milano che per analoga fattispecie aggravata dalla pericolosità,prevedono l’obbligo di demolizione senza aumento di volumetria. Il GA solleva la questione dicostituzionalità poiché la norma regionale comprime la discrezionalità dei comuni in materiaurbanisticaeviolalefunzionifondamentalideicomuniex117lett.p)cost.Article40bisoftheLombardyregionallawno.18/2019exlawprovidesforabuildingbonusfordisusedpropertiesandwithoutguaranteeoftheconstructionoftheoo.uu.secondary,incontrasttotheNTAofthe Milan PGTwhich for a similar case aggravated by the danger, provide for the obligation ofdemolitionwithoutincreasingthevolume.TheGAraisesthequestionofconstitutionalitysincetheregionalrulecompressesthediscretionofthemunicipalitiesinurbanplanningandviolatesthefundamentalfunctionsofthemunicipalitiespursuantto117letterp)cost.ILRECUPERODEIBENIIMMOBILIDISMESSITRAPREMIALITÀECONSUMODISUOLO.ILCASODELPGTDIMILANOELALEGISLAZIONELOMBARDAINMATERIADIRIGENERAZIONEURBANA.PAOLOURBANI1.PREMESSAMentreilpaeseètravoltodallapandemiaedallacrisieconomicael’attenzionedellastampaedeicittadinisiconcentrasull’emergenzachenonsembraperorarecedere,inLombardia–inparticolareaMilano–sistaconsumandounoscontroistituzionalechesembrarievocarealivellopoliticoilvecchioconflittotradestraesinistra: da una parte il comune di Milano retto dal centrosinistra, dall’altro la Regione governata dalcentrodestra.Ilconflittoriguardalamateriadell’urbanisticaedelprincipalestrumentodigovernodelterritorio:ilpianoregolatoreedilsuocontenutoconformativodellaproprietà.Inparticolare, l’aspettodella rigenerazioneurbanaovverodiquellepartidel territorio costruito chenonassolvonopiù la funzione loroassegnataneltempo.Sialludeagliedificiproduttividismessi,ocomunqueabbandonatiedoggettodidegrado,lacuiriconversioneèmateriapropriodelconflittoinattotralescelteoperatedalPGTdiMilano–inspeciel’art.11delleNTA–eleultimeinnovazioninormativeapportatedallalr. Lombardia n.18 del 2019 “Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana eterritoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla leggeregionale11marzo2005,n.12(Leggeperilgovernodelterritorio)eadaltreleggiregionali”chehaintrodottounanuovadisciplinadifavore–art40bis–allaoriginarialr12del2005sulgovernodelterritorio.Primadientrarenelmeritodelconflittogiurisdizionalechehaportatoall’emanazionedelledueordinanze(diidenticotenore)delTARLombardiadiMilanooggettodellenostreriflessioni,èbenemettereinluceche

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iltemadellarigenerazione,riqualificazione,riconversionedell’urbanodegradatoeabbandonatoall’internodeipianiurbanistici e speciediquellidellegrandi città industriali – comeMilanonel casodi specie– èquestionedilivellomondialechecoinvolgedatempotuttiipaesiindustrializzaticheinvariomodohannoprovvedutoaprevederneunadisciplinaspecificaadhoc.[1]Iltema,inbreve,coinvolge,daunlato,laproprietàimmobiliarediquegliedificieilloroabbandonopoichélafunzionecuieranodestinatinonincontrapiùleesigenzedelmercato,conconseguentedegradodiquellevolumetrieedellerelativearee;dall’altro, la funzionedigovernosostenibiledel territoriodicompetenzadelleamministrazionilocalicuispettatramitelapianificazioneurbanisticadiripensareprofondamentelafunzione del piano, ormai non più destinata nelle sue scelte all’espansionema alla riconsiderazione delterritoriocostruito.Lavicendadelrecuperodelle“areedismesse”èperaltrostataoggetto–findatempirisalenti–diunprimoisolatointerventonormativodellegislatorestatale(art.16l.179/1992)che,prendendoattodellarigiditàdelpianoregolatoregeneralenelmantenerefermequelledestinazioniincompatibiliormaiconladomandadimercato,riconoscelafacoltàaisoggettiprivatidiproporreall’amministrazioneundiversoassettodiquelleareeediquellevolumetrieammettendodunqueunapartecipazionedelprivatoallarideterminazionedellescelteurbanistiche,cuilaPApuòacconsentire,nelrispettodellasoddisfazionedell’interessepubblico.Diquicome noto la proposta di variazione del piano tramite accordo di programma al fine di accelerare lariconversioneurbana.Il “programma integrato d’intervento” fa così ingresso nella pianificazione autoritativa cedendo il passoall’urbanisticaconsensuale[2]favoritaanchedaun’effettivadomandadiriutilizzodiqueibeniimmobiliariafavoredellamixitèdellefunzionichesolod’intesaconlaproprietàpossonoavereconcretaattuazione.L’utilizzoditalestrumentononèstatodifacileutilizzosiaperladiscussaapplicabilitàallapianificazioneurbanistica dell’art 11 della legge 241/90 inmateria di accordi procedimentali[3]sia per la difficoltà diindividuarel’interessepubblicochegiustifichidapartedell’amministrazioneunavariantespecificadelpianoregolatoreinrapportoaiparticolariiinteressiprivatimanifestatisi.Sottoquestoprofilol’esperienzadell’”urbanisticacontrattata”,almenofinoal2009,sièbasatasulcosiddettoscambioedificatorioilcuioggettocomportache–afrontedelriconoscimentodiunadiversadestinazioned’usoediundiversointerventoediliziosuibenidismessi–iprivatiavvantaggiatidatalinuoveprescrizioni,rispettoalleprevisionioriginariedelpianoregolatore,sifaccianopromotoridellarealizzazionedioperedi“mecenatismo”[4]oextraoneri[5]al finedirealizzareuno“scambio lealeenonunoscambiosleale[6]. Inaltreparolel’interventoditrasformazionevienegiustificatonellamisuraincuianchelacollettività–sottoilprofilodelladotazionedimaggiorioperediurbanizzazionesecondaria–sigiovinodell’interventoprivatorealizzato.La vicenda, descritta sommariamente, per il cui approfondimento rinvio ai miei scritti[7], cambiaradicalmente,anche se laquestione nonè immediatamentepercepitadalle amministrazioni locali con ilcosiddetto Piano Casa del 2009[8]introdotto al fine di rilanciare l’attività edilizia,anche qui a fini dirigenerazioneurbana,cheincasodidemolizioneericostruzionediedificiesistenti,prevedeunapremialitàvariabiletrail20%eil35%inderogaalpianoregolatore,senzacheciòcomportiatitolodicompensazionealcunonereacaricodellaproprietà-impresa.Ilpianocasaancorainvigoreinmoltissimeregioninonostantenefossestataprevistaunasuaapplicazionelimitataa18mesi,maanchelesuccessiveleggiregionaliinmateriasollecitatedall‘art.5co9dellal.106del2011[9]–hapermeatosilenziosamente leproblematichedella rigenerazioneurbanaapplicataancheallearee dismesse poiché mentre il piano-casa si è sostanzialmente limitato alla ristrutturazione edilizia disingoliedificiall’internodelpatrimonioedilizioesistente,ilconcettodipremialità–graziealleleggiregionalisullarigenerazioneurbanapiùrecenti–sièdifattoestesoancheallecosiddetteareedismesse–ovveroagliedificiindustrialiedaimanufattiabbandonatioggettodellavicendadelleordinanzedelTarLombardiachequicioccupano.2. L’OGGETTODELCONTENDERE.

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SirendeoranecessarioricostruirelavicendanellaRegioneLombardiachevedecomeattoriprincipalidaunlatoilComunediMilanoedall’altrolaRegione.Nellospecifico,sitrattadellalegislazioneregionaleinmateriadirigenerazioneurbanaintrodottadallalegge18del2019inparticolaredell’art40bisoggettodelrinviodapartedelTarallaCorteCostituzionalesottoilprofilodellasualegittimitàcostituzionale.Dall’altroledisposizionidelPGTdiMilanocomeesempioInItaliadipianototalmenteperequatoattraverso ilmeccanismodellaperequazionegeneralizzataapriori–ed inparticolaredell’articolo11delleNTAchesipongonoinpalesecontrastoconil40bisintrodottodirecente.Ebbene ilPGT–ancoraprimachela leggeregionalecitataentri invigore–affrontafunditusiltemaassairilevante dell’abbandono degli edifici dismessi regolandone la riqualificazione nel caso in cui taliconglomeratiedilizirechinopericoloallasalutepubblica,allasicurezzaeall’inquinamento.Lanecessitàdisuperare“l’inerzia”[10]dellaproprietàafrontedelriconoscimentoditalicarenzehaspintoladisciplinadipianoaprevedereunmeccanismodipenalizzazionepersuperareildegradodell’edificatoinquellearee.E’appenailcasodirilevarechetalefenomeno–perstarealcasoeuropeo–èstatoapartiredaglianni‘90disciplinatoconanaloghemodalitàanchesemoltopiùincisive[11].InsostanzaleNTAdell’art.11prevedonoche–unavolta individuato condeliberadi consiglio comunale l’immobilenonutilizzato chepresenti le caratteristiche di degrado prima richiamate – il proprietario abbia un anno e mezzo perrecuperarlo attraverso una proposta di intervento, altrimenti è tenuto a demolirlo salvaguardandocomunque i diritti volumetrici. In caso, tuttavia, di mancato adeguamento o di demolizione è previstol’intervento d’ufficio del comune, le cui spese sono addossate al proprietario inerte, mentre l’indiceedificatorioriconosciutoperequatovieneridottoaquellobasepari0,35mq/mqperdendocosìlavolumetriadell’edificioesistente.E’evidentequichesiamoinunmeccanismoautoritativodellacuilegittimitàèoggettoilricorsoalTARdeiproprietariicuibeniimmobilisonostatiidentificaticomepericolosie,quindi,oggettodell’obbligodidemolizioneeripristino.Talelogicavieneperòcompletamenteribaltatadall’art40bisdellalegge18del2019citata,chenonsoloprevedetreanniditempo(enon1annoemezzocomeprevistonelleNTAdelPGT)perpresentareilprogettodiriqualificazionedegliimmobiliabbandonatidacinqueannimanegarantisce–analogamentealcosiddettopianocasadel2009–unbonusvolumetricotrail20%eil25%.conunulteriorevantaggioperlaproprietà-impresavistocheafrontedell’incrementodivolume(edelmutamentodidestinazioned’uso)iproprietarinondebbanonemmenorispettareglistandardsurbanisticiededilizi,inspecieleoo.uu.secondarieconnesseall’intervento.La vicenda così sommariamente descritta – ben ricostruita nell’ordinanza del TAR – ha creato già unasituazionediconflittopoichèinbaseallaart.40bisdellalrilcomune,suomalgrado,haapprovatoladeliberache recepisce le richiestedeiproprietari–una listadiben37edifici –destinataridelbonusvolumetricointrodottodalladisposizioneregionale.Venendoallaquestionegiuridica,itemiaffrontatidalTARLombardia–sullabasedeiricorsipresentati–puòesserecosìriassuntarinviandopiùsemplicementeallaricostruzioneoperatadalTarnell’ordinanza.Laprimaquestioneriguardailricorsopresentatodairicorrentiproprietaridegliedificiinseritinelladeliberacomunaleche,aisensidell’art.11PGTdiMilano,sarebberoobbligatiallademolizioneapropriepesesullabase della pericolosità riscontrata, eccependo la illegittimità del procedimento di cui non è chiaro ilfondamentogiuridicononessendounprocedimentoespropriativoodunsequestrodelbene.Sullaquestioneil Tar – rinviando la decisione[12]– non si è espresso poichè il comune di Milano ha eccepitopreliminarmente l’incostituzionalità dell’art 40 bis richiamato che sovvertendo la disciplina del pianoregolatoreprevedealcontrario–comeabbiamovisto–unmeccanismopremialedapartedeiproprietarisullabasedisemplicerichiestadiristrutturazionedegliedificidismessi.VaosservatocheilGAmettendoinlucechel’art.40bisdellaleggeregionaleel’art.11delleNTAdelPGTdiMilano abbiano lo stesso perimetro applicativo, quest’ultima disposizione dovrebbe essere annullata, inossequioallagerarchiadellefonti,poichéunadisposizionedifonteregolamentarenonpuòporsiincontrastocon una prescrizione contenuta in una legge regionale (fonte primaria) e ciò soddisferebbe pienamente

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l’interessedeiricorrentirendendosuperfluo l’esamedellealtrecensure.Tuttavia, ladifesadelcomunediMilano sollevando la questione di costituzionalità dell’art.40 bis della lr ha posto il problema della“sovrapposizionetraleduedisciplinecheconferisceallanormaregionaleilruolodiparametrodilegittimitàdellanormaregolamentaredettatadalComunediMilano”.L’evocatarilevanteenonmanifestamenteinfondataquestionedicostituzionalitàdelladisciplinadel40bisèaccoltadalTARcheaffondalesueradici,tral’altro,nell’art.1172commalett.p)Cost.inmateriadifunzionifondamentalideiComunienell’art.118Cost.chesalvaguardalefunzioniamministrativeattribuiteaiComuni,comenelcasodellefunzionipropriedellamateriaurbanistica.Insostanza,secondolanormadel40bis–nell’ambitodellapianificazionedelterritorio–ilComunesarebbeprivatodellanecessariadiscrezionalitàneldeterminarel’assettodelterritoriocomunalesottoilprofilodellasuatrasformazione(“illegislatoreregionaleha imposto una disciplina ingiustificatamente rigida e uniforme, operante a prescindere dalle decisionecomunalieingradodiprodurreunimpattosullapianificazionelocalemoltoincisivoepotenzialmenteidoneoastravolgerel’assettodelterritorio”).Inoltre,secondoigiudici,lanormaregionaleincentivainmanieradeltuttodiscriminatoriaeirragionevolesituazionidiabbandonoedidegrado,dacuidiscendelapossibilitàdiottenerepremivolumetricienormeurbanisticheededificatoriepiùfavorevolirispettoaquelleordinarie”.Inpratica,riconoscendounapremialitàcosìspintaperlariqualificazionediimmobili,vengonoavvantaggiati“soggettichenonhannoprovvedutoamantenerliinbuonostatoechehannofavoritol’insorgeredisituazionidi degrado e pericolo, a differenza deiproprietari diligentiche hanno fatto fronte agli oneri e ai dovericonseguentiallorodirittodiproprietà,macheproprioperquestononpossonobeneficiaredialcunvantaggioin caso di intervento sul proprio immobile”. Secondo il Tar, inoltre, il bonus volumetrico del 20-25%contraddicealtrenormeregionalicheprevedonolariduzionedelconsumodisuolo.Mentrelaprevisionedinon dovermettere a disposizioneareeper servizi pubblici, ovvero adeguare gli standards urbanistici alnuovointerventoedificatorio,èincontrastoconlenormestatalidacuidiscendelanecessitàdigarantire,alivellodipianificazioneurbanisticalocale,“uncorrettorapportotrailcaricourbanisticogravantesullazonainteressatadall’interventodiriqualificazioneelecorrispondentidotazionipubbliche”.Ma il Tar solleva, tra l’altro, rispetto alla rilevante e non manifestamente infondata questione dicostituzionalità dell’art.40 bis, anche il contrasto con il principio espresso dall’art.3 bis “Interventi diconservazione” del DPR 380/2001 “Testo unico dell’edilizia” – introdotto dalla l.164 del 2014 – cheaffrontando il tema “dell’individuazione da parte del piano urbanistico degli edifici esistenti non piùcompatibilicongliindirizzidellapianificazione”,favoriscelariqualificazionediundeterminatocontestochepuòavvenireattraversoformedicompensazioneincidentisull’areainteressata,tuttaviasenzaaumentodellasuperficiecoperta,rispondentialpubblicointeresseecomunquerispettosedelbuonandamentodell’azioneamministrativa. Trattasi, in sostanza, per questa prima parte dell’articolo in oggetto, di principiofondamentale dellamateria governo del territorio non derogabile dalla legislazione regionale. Di talchè,secondoilGA–edinmodoparticolarmenteincisivo–lapremialitàdell’art.40bisnonpuòspingersifinoalpuntodicomprometterelatuteladiunaltrobene,dialmenoparirango,qualeèquellolegatoallariduzionedelconsumodisuolo,peraltrofattopropriodallegislatoreregionale.[13]Tornandoalconflitto“politico”tradestraesinistraevocatoall’iniziononsipuònegarechesottoilprofilodellasostenibilitàdelgovernodelterritorio,ilcomunediMilanosisiamossoinquestocasonell’otticadellariduzione del consumo di suolo (evocato dalla legge regionale Lombardia 28 novembre 2014, n.31 sulconsumodisuolo)con l’obiettivononsolodelrisanamentodeldegradourbanomaescludendoqualsiasipremialitàedificatoriapertalifattispecieurbanistiche.Peraltro,varicordatocheilPGTdiMilanohaadottatoilsistemadellaperequazionegeneralizzataaprioricheinmodosostanzialmenteuniformehaattribuitoatutte leareeedificabiliun indice territorialeuniformepari a35mq/mq(ed in casi specifici55mq/mq)prevedendogiànellamanovradipianosuqualiareesipossaesercitarelojusaedificandi,mentreinaltrelaproprietà immobiliare può soloprocedere al trasferimento delle volumetrie riconosciute inaltrearee diatterraggio,destinateadospitareilsurplusdivolumetria.Diqui,comeènoto,l’emergeredeicosiddettidirittiedificatoriedelconseguenteregistroditalidirittipressoilcomune.

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Lafilosofiaperequativasimuovenell’otticadelsuperamentodell’urbanisticadiscriminatoria indirezionedelrispettodell’art.3delleCost.ponendotuttiiproprietarinellastessasituazionegiuridicadalpuntodivistadelriconoscimentodell’edificabilitàdeipropribeni.L’applicazione del 40 bis stravolge tale filosofia e nello stesso tempo altera il calcolo del cosiddettofabbisogno abitativo dell’intero territorio comunale previsto dal PGT che viene alterato dalle premialitàattribuiteexlegeagliedificidismessi.Nell’otticadellafilosofiaeuropeadellariduzionedelconsumodisuolo[14]edellasostenibilitàambientaleevocatadall’attualeGovernoDraghi[15]possiamodirecheilComunediMilanosisiamossopienamentenellaprospettivaambientalista(chepotremmoanchechiamaredisinistra!).DiversamentelaRegioneLombardiaconladisposizionedel40bis,censuratadalTAR,sembramuoversiindirezionediunincontrollatoconsumodi suoloa favoredellaproprietà-impresaedèevidente che ladisposizione introdottanel2019ha comeobiettivoilcontrastoconledisposizionidelPGTdiMilano.Ed’altronde,lapremialitàexlegedelpiano-casa,giàrichiamata,chehaneltempotravoltoleprescrizionidelpianourbanistico[16]fuintrodottadalGovernodiquegliannicheesprimevalastessamaggioranzapoliticadellaRegioneLombardia![1]M. PASSALACQUA e B. POZZO (a cura di)Diritto e Rigenerazione dei Brownfields. Amministrazione,obblighicivilisticietutele.CollanadidipartimentodiGiurisprudenzaUniversitàdiPisa.2020[2]RinvioaP.URBANI .,Urbanisticaconsensuale,BollatiBoringhieri,2000,P.URBANIUrbanisticasolidale,BollatiBoringhieri,2011[3]P.Urbani,Dall’urbanisticaautoritativaall’urbanisticasolidale.Breveviaggioversolenuovefrontieredelgovernodelterritorio,inRiv.giur.edil.,3/2013,121,orainP.Urbani,ScrittiScelti,vol.II,Giappichelli,2015,1199.[4]VicendegiàintuitedaungrandeurbanistaE.Salzano,UrbanisticaesocietàopulentaLaterza1969.[5]S.Civitarese,Verso l’urbanistica consensuale, in P. Urbani-S. Civitarese (a cura di),Amministrazione eprivatinellapianificazioneurbanistica,nuovimoduliconvenzionali,Giappichelli,1995;A.Travi,Accorditraproprietariecomunepermodifichealpianoregolatoreedoneriesorbitanti,inForoit.,12,2002,274.[6]F.CURTI(acuradi)Loscambioleale,lanegoziazioneurbanisticaeoffertaprivatadispazieservizipubblici,Officina 2006.Uno dei casi felicemente realizzati è quello della Fabbrica Pirelli a Milano trasformatanell’universitàdiStudiBicoccaafinedeglianni90.[7]P.URBANI,Istituzioni Economia Territorio.Il gioco delle responsabilità nelle politiche diSviluppoGiappichelli2020inparticolarepag.92seg.[8]Conferenza unificata 31 marzo 2009,Intesa ai sensi dell’art. 8, l. n. 131 del 2003, per “favorirel’armonizzazionedelle rispettive legislazioni o il raggiungimentodiposizioniunitarieo il conseguimentodiobiettivicomuni”.«Inbaseall’intesa,leRegionisisonoimpegnateadapprovarenelterminedi90giornileggiche:a)consentanointerventi finoal20%della volumetriadi edifici residenzialiuni-bi familiari o comunquedi volumetrianonsuperioreai1000metricubi,quindi,perunmassimodi200metricubi,alfinedimigliorareanchelaqualitàarchitettonica e/o energetica; b) consentano, allo stesso fine, interventi straordinari di demolizione ericostruzioneconampliamentoperedificiadestinazioneresidenzialeentroillimitedel35%;c)semplifichinoeaccelerinol’attuazionedidettiinterventi.Leleggiregionalipossonoperòindividuareambitiincuidettiinterventisonoesclusiolimitati;gliinterventiinoltre,salvadiversadecisione,possonoaverevaliditàtemporalmentedefinita,comunquenonsuperiorea18mesi.IncasodiinerziaoritardoilGovernoeilpresidentedellagiuntaregionaleinteressata“determinanolemodalitàprocedurali idoneeadattuare compiutamente l’accordo,ancheaisensidell’art. 8, comma1, dellaleggen.131/2003».Sullabasedell’intesasonopoistateapprovatenumeroseleggiregionaliinmateriadipiano-casa.

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8. Alfinediincentivarelarazionalizzazionedelpatrimonioedilizioesistentenonchédipromuovereeagevolarelariqualificazionediareeurbanedegradateconpresenzadifunzionieterogeneeetessutiedilizidisorganicioincompiutinonchédiedificiadestinazionenonresidenzialedismessioinviadidismissioneovverodarilocalizzare,tenutocontoanchedellanecessitàdifavorirelosviluppodell’efficienzaenergeticaedellefontirinnovabili,leRegioniapprovanoentrosessantagiornidalladatadientratainvigoredellaleggediconversionedelpresentedecretospecificheleggiperincentivaretaliazioniancheconinterventididemolizioneericostruzionecheprevedano:9. ilriconoscimentodiunavolumetriaaggiuntivarispettoaquellapreesistentecomemisurapremiale;10. ladelocalizzazionedellerelativevolumetrieinareaoareediverse;11. l’ammissibilitàdellemodifichedidestinazioned’uso,purchésitrattididestinazionitralorocompatibilio

complementari;12. lemodifichedellasagomanecessarieperl’armonizzazionearchitettonicacongliorganismiedilizi

esistenti.[10]P.CAPRIOTTI,L’inerzia dei proprietari al tempo della rigenerazione urbanain RGU 1/2020 49; G.F.Cartei,Rigenerazioneurbanaegovernodelterritorio, inIst.feder.,3/2017,603;A.Giusti,LaRigenerazioneUrbana.Temi,questionieapproccinell’urbanisticadinuovagenerazione,Editorialescientifica,2018,18ss.;H.Lefebvre,Ledroitàlaville,ÉditionsAnthropos,1968,E.FONTANARI–G.PIPERATA(acuradi)AgendaRe-cyclePropostaperreinventarelacittà,ILMulino2017.F.DILASCIO,F.GIGLIONILarigenerazionedibeneespaziurbani.IlMulino2017.[11]InGermaniaèprevistochedifronteatalifattispecie,nellamisuraincuil’edificiononèpiùutilizzatodaun anno ai fini dell’attività di mercato e presenta degrado, la norma tedesca prevede l’obbligo diriforestazione dell’area: Vedi E. BUOSOLa disciplina urbanistica tedesca: misure compensative e contro ilconsumo di suoloin D. D’ORSOGNA (a cura di)Perequazione urbanisticaGiappichelli 2015. E. BUOSOLadisciplinaurbanisticacontroilconsumodisuoloesullemisurecompensativeinP.URBANI(acuradi)PoliticheUrbanisticheegestionedelterritoriotraesigenzedelmercatoecoesionesociale.Giappichelli2015.[12]“In via preliminaredeve esseremodificato l’ordine di trattazione deimotivi di ricorso, poiché la sestacensura,inragionedelusocarattereassorbente,deveesseretrattataprioritariamenterispettoallealtre”[13]AnchelalrLombardia28novembre2014,n.31sulconsumodisuoloèstatadichiarataincostituzionale,consent.179/2019,aseguitodelrinvioallaCorteCost.dapartedelConsigliodiStatosezIV5711/2017(pres.Taormina)perevidentelesionedellefunzionifondamentalicomunaliinmateriaurbanistica.[14]SucuidaultimoG.PAGLIARIGovernodelterritorioeconsumodisuolo.RiflessionisulleprospettivedellapianificazioneurbanisticainQuestaRivistaN.52020,325;P.URBANIApropositodellariduzionedelconsumodisuoloinQuestarivista3/2016,228.[15]Sipensiall’istituzionedelMinisterodellatransizioneecologica.[16]Questione subito messa in luce da V.CERULLI IRELLI-L.DE LUCIAVerso la depianificazione delterritorioinDemedir.2009.

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C. CONSUMO DI SUOLO

‘5. Dal consumo di suolo alla rigenerazione di Matteo Boscolo Anzoletti

1.Ilsuolocomebenecomune.Lacittàè illuogonelqualesiproduce lamaggiorpartedelprodotto interno lordo,enellaqualeavviene,segnatamente,lamaggiorpartedeiconsumi.C’è,poi,unfattodelqualeilPIL,comeebbeasottolineareRobertKennedy1,nonsipotràmaioccuparedirettamente,edèlafelicità.Anch’essahaunagrandequotadisviluppoall’interno dellecittà. Si comprende,pertanto, per qualemotivo aver cura di essae, senecessario, agireperrigeneraresuepartisiadipreminenteimportanza.1Discorsopronunciatoil18marzo1968all’universitàdelKansas.2CommissioneEuropea,16aprile2002.3Articolo1,comma1,L.R.Veneton.14/2017.4AA.VV.,Contenimentodelconsumodisuoloerigenerazioneurbana,Padova2017,p.72-74.Inpassatocifuronoaltritentativiperpervenireallarigenerazione,ilpiùquotatodeiqualiparvelasocietàditrasformazioneurbana(STU),exarticolo120delT.U.267del18agosto2000,inmateriadiordinamentodegli enti locali. Tuttavia, allaprova dei fatti, tale istituto giuridico non sortì i risultati sperati. E poichépossono esistere parti di città anche grandi un tempo operose e oggi degradate, dalla fucina creativadell’urbanisticaèstatorealizzatol’istitutodellarigenerazione,strumentopiùagevole.Ilpuntodipartenzaèlaconsiderazionedelsuolocomebenecomuneessenzialmentenonrinnovabile,facileal degrado e piuttosto lento alla rigenerazione2. Il degrado provoca il cambiamento dellanatura o dellacopertura del suolo, che ne elimina la permeabilità. Una rinnovata e diversa considerazione del suolopermette di coglierne la fondamentale importanzaper laqualità della vita delle generazioni attuali efuture,perlasalvaguardiadellasalute,perl’equilibrioambientaleeperlatuteladegliecosisteminaturali,nonché per la produzione agricola finalizzata non solo all’alimentazione ma anche ad un’insostituibilefunzionedisalvaguardiadel territorio3,secondocompetenzeripartitetra iComuni, leRegionie loStato,nell’otticadell’interrelazionetraleareeurbaneequellenaturali4.La rigenerazione consolidata costituisce uno dei capisaldi del superamento del consumo di suolo. Vaconsiderato cherigeneraresignifica ancheaumentare il valore economicodella città. Questi sonogliambiti urbani di rigenerazione: le aree ricadenti negli ambiti di urbanizzazione consolidata,caratterizzati daattività di notevole consistenza, dismesse o da dismettere, incompatibili con il contestopaesaggistico, ambientale o urbanistico, nonché le parti significative di quartieri urbani interessate dalsistema infrastrutturale della mobilità e dei servizi; tali ambiti sono assoggettabili ai programmi dirigenerazioneurbanasostenibile,finalizzatiallasostenibilitàecologicaeall’incrementodellabiodiversitàinambienteurbano;alcontenimentodelconsumodisuolo;allariduzionedeiconsumiidriciedenergeticimediantel’efficientamentodelleretipubblicheelariqualificazionedelpatrimonioedilizio;all’integrazionesociale, culturalee funzionalemediante la formazionedinuove centralitàurbane,allaqualitàdegli spazipubblici, alla compresenza e all’interrelazione di residenze, attività economiche, servizi pubblici ecommerciali,attivitàlavorative,nonchéspazied2attrezzatureper il tempo libero,per l’incontroe lasocializzazione, conparticolare considerazionedelleesigenze dei soggetti con disabilità; al soddisfacimento della domanda abitativa e allacoesione sociale,mediante larealizzazionedi interventidiediliziaresidenzialesociale;all’integrazionedelle infrastrutturedellamobilitàveicolare,pedonaleeciclabileconiltessutourbanoe,piùingenerale,conlepoliticheurbanedellamobilitàsostenibileeconlaretedeitrasporticollettivi.Talerilevanzaderivadalfattochenelquadrodiun’efficacerigenerazioneurbanisticaimportanteèl’approccioconnettivodellacittà,chenecessitadimezzidi trasportopubbliciedinumerosepisteciclabili;questeultimefortementeconnessetra loro, inmododaunire almassimo i vari quartieri che compongono la città, riducendo alminimo l’impatto dell’anidride

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carbonicasulterritorioesuchilovive.Ciònell’otticadiunacittàpensataperlagenerazionepresente,marivoltainmodosostenibileaquellefuture.Nel quadro della rigenerazione urbana, significativaè, inoltre, lapartecipazione attiva degli abitanti allaprogettazioneegestionedeiprogrammidiintervento,cosìcomel’innovazioneesperimentazioneediliziaetecnologica,perpromuovere lasicurezzae l’efficientamentoenergetico, losviluppodinuoveeconomieedinuovaoccupazione,elasicurezzasocialeedilsuperamentodellediseguaglianzesociali5.Aquestiobiettivi, oggetto di particolare e attuale attenzione da parte dell’ONU6, è possibile pervenire soltantoquandolarigenerazioneurbana7abbiaunaconnotazioneinclusiva,el’urbanisticasiaconsideratacomeilluogo nel quale la pluralità dei cittadini trovino valorizzazione a partire da quello che sono. Una cittàinclusiva,ingradodisuperarebarriereesteccati,èunacittàmigliore.5Articolo2,letterah),L.R.Veneton.14/2017.6Agenda2030delleNazioniUnite.7SivedalaConvenzioneONUcontroladesertificazione.8Articolo7L.R.Veneton.14/2017.Sottoilprofilotecnico,inrecepimentodeicriteridettatidallaGiuntaregionaleexarticolo4,comma2,letterah) della legge sul consumodi suolo, il PAT ha lo scopo di individuare gli ambiti urbani di rigenerazioneassoggettabiliaprogrammidirigenerazioneurbanasostenibile,mentreilPIdevefissareiperimetriedevedettaregli indirizzi, indicando lemodalitàdi trasferimentodelleattività improprie, ledestinazionid’usoincompatibilielemisureoccorrentiaraggiungeregliobiettivi.Inquestomodolapianificazionecomunalenonentraneldettaglio,mada lineedi indirizzo chesarannocompletateattraverso ildialogo tra lepartipubblicheequelleprivate,permezzodiconsultazioni.Unavoltadelineatociò,isoggettipubblicioprivatiaventititolopresentanoalComuneunprogrammadirigenerazioneurbanasostenibile,eilComuneneverifica la coerenza con quanto indicatonel PI. Sono, dunque, indicate le eventuali varianti urbanistichenecessarie. L’ultimo passaggio implica unarelazione economicacon un piano economico-finanziario dimassimaafferenteilrapportocosti-benefici,masoprattuttolaserietàelafattibilitàdell’operazione.Tralacornicediindirizzicomunaleel’accordodiprogrammafinalesussisteunrapportodiconsequenzialità,manondidipendenza8.3L’obiettivo primigenio della legge è restituire il suolo consumato alla sua condizione agricola, ovveropervenireallasuarigenerazioneinunbilanciotendenzialmentepariazerotraconsumoeripristino.Perpervenireaquestoambiziosoobiettivoèstatostabilitodaunlatol’azzeramentodelconsumodisuolononancora urbanizzato attraverso la programmazione regionale e comunale; dall’altro, l’orientamento delleamministrazioni comunali e degli operatori del settore verso la rigenerazione e lo sviluppo di tipologieedilizieecocompatibili9,avvalendosidellacollaborazioneedelcontributoattivodiuniversità,entidistudioecentridiricerca,associazioniprofessionali,imprenditorialieculturali.9AA.VV.,Contenimentodelconsumodisuoloerigenerazioneurbana,Padova2017,p.141-142.10Articolo4,comma1,L.R.Veneton.14/2017.SivedaladeliberazionedellaGiuntaregionalen.668del15maggio2018,inBurn.51del25maggio2018.11AA.VV.,Contenimentodelconsumodisuoloerigenerazioneurbana,Padova2017,p.147-148.12PortatiancheallaBiennaleArchitetturadiVenezia.Importanteè lo strumentoprevisionaleassuntodallaGiunta regionale, inbasealqualeessa si assume ilcompitodidefinire laquantitàmassimadi consumodi suoloe la sua ripartizioneperambiti comunaliosovracomunaliomogenei. Ilchecostituiscelapremessaper lenuovecostruzionirealizzatecontecnicheematerialidiultimagenerazione10. Se la relazione con il suoloe le costruzione che sudi esso insistonoèfunzionale all’ottimizzazione del suo consumo, nonché al miglior modo per costruire, sotto il profilodell’agricolturaogniinbaseallaleggesulconsumodisuoloessononèsoltantoconsideratocomeunluogodiproduzionedeglialimenti,maanchecomeluogodidifesaesalvaguardiadelterritorio.Taleconsiderazionenasce dalla constatazione che non è possibile urbanizzare senza una pianificazione che permetta dicomprendere in anticipo i rischi che potrebbero derivare dalla medesima. Importante è, da ultimo,

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considerareilfondostabilitoperlarigenerazioneurbanasostenibile,chepermettedirendereconcretalaprogettualitàrealizzata11.Sulpunto,importanteèconsiderarecomeanchenellesituazionipiùcomplesseilcriterioperunadeguatomodo di costruire ci viene dalla natura. Basti pensare al modo, praticamente perfetto, di costruireglialvearidelleapi,e ledighedeicastori.Nell’epoca contemporanea il modo di realizzare ledigheolandesiè,comediconsueto,inlineaconicriteritecnologicipiùavanzatiinquanto,primaditutto,sonostate considerate le conseguenze che nel tempo l’antropizzazione potrebbe provocare a livello globale.Interessante,alriguardo,èilprogettodiunadigachelimiterebbefortementeilivellidelglobalwarmingsulterritorio, ma che non è stata realizzata per il fatto che inciderebbe sulla corrente del golfo, e per leconseguenzeclimatichechedaciòpotrebbederivarealcontinenteeuropeo.Unaltro interessanteapproccioalla rigenerazione,soprattutto interritori sismici,èdatodalletecnichecostruttivegiapponesi,incostanteevoluzioneconriferimentoallacostruzionedeipalazziedellepagodesindalVIIsecolo,echehaportatoaunaflessibilitàresistentedegliedifici.Segnatamente,significativiinunachiaverigenerativasonoigiardini,daipiùantichibabilonesi,giapponesi,all’italianaeall’inglese,sinoaipiùcontemporaneidiAnnaeLawrenceHalprin12.Iqualicontribuisconoadarebellezzaevaloreeconomicoaun4territorioprecedentementedegradatoancheinmodoaccentuatoinunequilibriotrauomoenatura13.13Corpi-paesaggi, corsoorganizzato inmateriadipaesaggionelmesedi febbraio2021dallaFondazioneBenetton.Il terminerigenerazionederivadalla radice “ghen”del verbogrecoghìgnomai, chesignificanascere,edalprefisso latinore, che indica il rinnovarsi di un fatto. E’, dunque, di tutta evidenza che, se da un lato larigenerazione è la rinascita di un territorio, dall’altro ciò comporta il riferimento a parametri (anchesignificativamente) differenti rispetto a quelli che ne hanno comportato il deterioramento. Rigeneraresignifica,dunque,valorizzareunterritoriodeterioratoacausadiuntipodiutilizzoprotrattoneltempocherischiadicomprometterlo.Essapermettedimetterneinevidenzalepotenzialitànaturali,sviluppandoleinlineaconunutilizzopubblicooprivatocontemporaneocapacedifuturo,chesiaingradodigenerareancheunvaloreeconomicoaccresciuto.2.Rigenerazioneurbana.Unesempiodirigenerazioneurbanasovvienedall’areaexmanifatturaTabacchidiVerona.Compiutapermezzodiunapartnershippubblico-privato,larigenerazionemiraariconnettereilquartierefieristicoconilcentrocittadino,passandoperlafuturastazionedell’altavelocità.Ilprogetto,chiamatoVerona2030,dallavarianteurbanisticachelaconsentesottoilprofilodellapianificazione,implicauncollegamentoconilcentrodella città attraverso tramite filobus e ciclopedonale, e prevede la costruzione di luoghi di ristorazione,alberghiuffici,poliambulatori,conpiazzeincuicisipossaincontrareestradedicollegamento.Fondamentaleestrutturaleèlavisionedellarigenerazioneurbana,checonsisteindueobiettivitralorointerconnessi:farstaremeglioecrearevalore.La rigenerazione urbana proietta la città verso il futuro. Nell’ambito della rigenerazione urbana, diparticolarepregio sonogliecoquartieri, sviluppati da tempo nelnord Europa, e oggi inespansione.UnesempioèquellodesumibileaGoteborg,ultimatonel2001,chehaparticolarmentevalorizzatol’efficienzaambientaleelaqualitàarchitettonica.Nel1993permezzodellaSolarcitydiLinz(Austria)sièdatagrandeattenzioneallayout,aimaterialieallesoluzioniimpiantistiche,maancheall’accessibilitàeaglispazipubblici.AStoccolmaneglianni’90èavvenutoilrecuperodelleareeportuali,conun’innovazionechehacoinvoltoancheilciclodelleacque.Ultimo,manoninordinediimportanza,l’esempiodiAmburgo,del2000,incuileareedismessedelportosonostatetrasformateinediliziapubblica,nellaqualeèstatasviluppatal’efficienzaenergeticaelaqualitàarchitettonica,confortiinvestimentisullaciclopedonalità.ImportantieambiziosiapportiinmeritoallarigenerazionevengonoanchedaOslocapitaleeuropeagreen2019, nellaqualeviè statauna forte riduzionedelle emissionidi anidride carbonicapermezzodipisteciclabili,pannellifotovoltaici,elarealizzazionedimonolocaliebilocaliperstudentiricavatidalrecuperodiexsilospermezzodiun’economiacircolare.Con,inoltre,lavalorizzazionedellaforestaelapiantagionedi

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alberi,chehannoancheimplementatoilvaloreeconomicodellacittà.UnapprocciogreenallacittàderivadallavalorizzazioneaMilanodeigiardiniesistenti,edallarealizzazionedinumerosinuovi,anche5suimpulsodiunnuovoapproccioalcostruirechederivadall’architettoStefanoBoeri.Sottoilprofilodelrisparmioenergetico, l’isoladanesediSamsorappresentaun fortee innovativoesempio, realizzatodaglistessiabitantidell’isola,echehaportatoapotervenderel’energiacheesuberadall’autoproduzione14.14OggiipreziosirisultatiraggiuntisonoracchiusinellaSamsoEnergyAcademy.15L.EINAUDI,Lezionidipoliticasociale,Torino1964,p.231ess.16ACUZZOCREA,Chefinehannofattoibambini,Milano2021.17G.F.MANCINI,Commentoall’articolo4, inCommentariodellaCostituzione,acuradiG.Branca,Bologna1978,p.199ess.Sotto ilprofilo sociale, anche attraverso l’urbanistica, compito della Repubblica è saper sovvenireadeguatamentetuttigliattorichelacompongono,senzaobliterarenessunonelquadrodell’uguaglianzadeipuntidipartenza,motoredisviluppointegrale15.E larigenerazioneurbanapuòsvolgereunruolomoltoimportanteanche inquesto importantesenso.Questoaspettoèstato implementato inGranBretagnasindall’etàvittoriana.Attraversolarigenerazionesimuovonolemossedaperiferieeareeurbanedegradate,perpervenireallacoesioneeall’inclusionesociale.Unaltroesempioapplicabileallarigenerazioneprevedeunaprogettazioneinclusivaperautistici.Inconcreto,ifattoriambientalilimitanoofacilitano;pertanto,lospaziopuòesseretaledagenerareattraversolarigenerazioneinclusione,benessereecrearebeneficipertuttipermezzo di soluzioni su misura attraverso una connessione con il borgo. Un interessante aspetto dirigenerazione sociale è riferito aibambini, che costituisce il tema della prossimaBiennale dello Spaziopubblico,organizzatadalDipartimentodiArchitetturadell’UniversitàRomaTre.Se,infatti,finoaqualchedecenniofaglispazidigiocoeincontroperibambinieranofacilmentereperibiliall’internodicortiliespaziaperti,datempoillororeperimentoèsemprepiùdifficile16.Eciòèintotaledissensoconl’insegnamentodiMariaMontessori,checonsideravacomel’educazionedebbaavvenireamisuradibambino,coninecessarispazidiriferimentodoveildirittoalgiocoeallaletturasianomotorediaccessoallacultura.Unaltroaspettoinerisceilfattocheimportanteèconsiderarechel’urbanisticarigeneratadeveesseretaledavalorizzarelepersoneanziane,conrealtàcheneesaltinoilpreziososignificatosiaindividualmentesiacomepartidellorotessutosocialepermezzodivariequalitativiambitidipartecipazione.Infatti,ilpresenteeilfuturohannolelororadicinelloro.Unulteriorestrumentodirigenerazioneèilsocialhousing,cheaTarantoèservitoperripopolare la città vecchia. Trasformare i quartieri significa intervenire sugli edifici e sulla popolazione.Un’urbanistica ambiziosa ha, dunque, una connotazione di grande valorizzazione sociale. E ilRecoveryPlannasceperessere,alriguardo,strumentodirigenerazioneall’internodellatransizioneecologica.3.Rigenerazioneindustriale.Nelcasoincuilarigenerazioneriguardiunterritorioprecedentementeindustrializzato,sovvieneinprimoluogoilriferimentoalsignificatodilavoroeimpresasecondolaCostituzione;e,insecondoluogo,setratuteladellecondizionidilavoroeconduzionedell’impresavisiacontraddizione.Inunlegamestrutturaletragliarticoli4,35e41dellaCostituzione,vièl’affermazionedeldirittoallavoro,ilqualedeveesseretutelatodallaRepubblicaintuttelesueformeeapplicazioni17.Inbaseall’articolo41dellaCostituzione,6l’iniziativaeconomicaprivatanonpuòsvolgersiincontrastoconl’utilitàsocialeoinmododarecaredannoalla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana. Con programmi e controlli perché essa possa essereindirizzata e coordinata a fini sociali. Peraltro, in relazione all’articolo 41 della Costituzione, la Cortecostituzionale si è pronunciata nel 201318 affermando il bilanciamento tra diritto alla salute e attivitàd’impresa;unasuccessivapronunciadel201819ha,quindi,affermatocheillavorodeveesseresempresvoltoinmododanonrecaredannoailavoratori,echedevonoessererimosselecauseostativeallatuteladellasalute.Alriguardo,diparticolarerilevanzaèilprincipiodiprecauzione,diderivazionecomunitaria20.Tuttociò è stato efficacemente applicatoall’interno di rigenerazioni avvenutenella Ruhr (Germania), a Bilbao(Spagna)eaPittsburgh(StatiUniti),incuièstatageneratanuovaeconomiarigenerandoilterritorio.18Cortecostituzionale,sentenzan.85/2013.19Cortecostituzionale,sentenzan.58/2018.

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20Articolo174delTrattatodiAmsterdam.21Madrid,MuseoReinaSofia.22Siena,Palazzopubblico.Unaefficacerigenerazionecomportaunnuovoconcettodisviluppo,conun’economiadifferenziataintegrata,caratterizzata da innovazioni sociali, economiche, tecnologiche, cultura, turismo e agricoltura, in cui larelazione tra innovazione e industria sia diretto da start up, sfruttando la posizione geografica e leinfrastrutture. Inquestomodoattraverso la rigenerazioneurbana si rigenerano l’assettourbano, leareeproduttive, le infrastrutture per una mobilità sostenibile, la pesca, il turismo e la cultura in funzioneeconomica.Eciòavvienepremiandochiriusaetrasformaun’areaprecedentementeutilizzata.Seprimadellarigenerazione il territorio eraparagonabile alla drammaticità diGuernicadiPablo Picasso21, e di alcunepitturediWilliamTurnerediJohnConstable,unavoltacompiutailparagonesipotràfareconLacittàbengovernatadagliEffettidelBuonGoverno,diAmbrogioLorenzetti22.Lapandemiahasicuramenteun’incidenzasulviveree,alivellourbanistico,inducearitenerechesoluzioniindividualistichesianodibreverespiroenonportinosoluzioniefficaci. Inquestosenso larinascitapost-pandemica diventa criterio metodologico, ed è interessante per l’urbanistica, a maggior ragione per larigenerazione. Se sovente le cause che hanno condotto al bisogno di rigenerazione debbono essereinquadrateinunosguardoparticellare,larigenerazionemostrachesoltantosevolutapersovveniretutti,saràveramenteutile.La rigenerazione deve tener conto della relazione tra l’uomo e il territorio, in funzione diunadeantropizzazionediciòcheèsuperfluoperun’urbanisticadiqualitàrivoltaalfuturo.Essaerafacilesinoaquandofinoaqualchedecenniofaeragenerativadiunamitopoiesidelterritorio,svilitodaunusodeteriorativo,cheinprecedenzafufortediunbenmaggiorevaloreeconomico.MatteoBoscoloAnzoletti

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D. TUTELA DEL PAESAGGIO

‘6. Il Consiglio di Stato esclude l’applicabilità del silenzio-assenso nell’ambito della c.d. conferenza

paesaggistica ex art. 145, co. 5, Codice del Paesaggio di Niccolò Millefiori.

–ConsigliodiStato,QuartaSezione,29marzo2021,sent.n.2633–CDS_2633del2021Con la recente sentenza n. 2633pubblicata in data29marzo 2021, laQuarta delConsiglio di Stato si èpronunciatainmeritoallaapplicabilitàdell’istitutodelsilenzio-assensodicuiall’art.17-bisdellaL.7agosto1990, n. 241 nell’ambito dellaconferenza c.d. “paesaggistica”di cui all’art. 31 della L.R. Toscana 10novembre 2014, n. 65, vale a dire della speciale conferenza di servizi indetta dalla Regione ai finidell’adeguamentodeglistrumentiurbanisticicomunalialleprevisionidellapianificazionepaesaggisticaaisensi dell’art. 146, co. 5D.Lgs. 22 gennaio 2004,n.42; alla stregua di taleprevisionee nell’ottica dellasemplificazione amministrativa, il parere del soprintendente in merito alle istanze di autorizzazionepaesaggisticaassumenaturaobbligatorianon(più)vincolanteunavoltacheilMinisterodellaCulturaabbiaaccertatol’avvenutoadeguamentodeglistrumentiurbanistici.IlprimogradodigiudizioNell’ambito del primo grado di giudizio (Tar Toscana, 12 dicembre 2019, sent. n. 1696), il Comune diMontecatini Val di Cecinaaveva impugnato la determinazione conclusiva dellaConferenza Paesaggistica(compostadaRegioneToscana,SoprintendenzaArcheologia,BelleArtiePaesaggioperleProvincediPisaeLivorno,ProvinciadiPisaed ilComunestesso)nellaparte in cui veniva rilevato che, “inapplicazionedelcomma 7 dell’art. 21 della Disciplina del Piano del PIT-PPR, per lamancata partecipazionedellaSoprintendenzadiPisanella faseconclusivadelpresenteprocedimento,nontrovanoapplicazionenelnuovoRegolamentoUrbanisticoglieffettidicuiall’art.146,comma5delD.Lgs.42/2004”;eciònonostantechelaproceduradiconformazionefossestatadichiaratapositivamenteconclusa.Insiemeataledeterminazione,ilComuneaveva,quindi,impugnatoanchel’art.21delP.I.T.(Pianodiindirizzoterritorialeconvalenzadipianopaesaggistico), il cui comma 7 è del seguente tenore testuale: “In caso dimancata partecipazioneallaconferenza o di parere negativo da parte degli organi ministeriali, l’approvazione degli strumenti dellapianificazioneterritorialeeurbanisticanoncomportaglieffettidicuiall’articolo146comma5delCodice”.Il T.A.R. per la Toscana aveva, poi, accolto i motivi di ricorso fondando la propria decisione su unainterpretazione sistematica del procedimento di conformazione. La decisione di primo grado è, infatti,incentrata sulla compatibilità delle conseguenze giuridiche derivanti dallamancata partecipazione dellaSoprintendenzaalla conferenzapaesaggisticaprevistedall’art.21delP.I.T. rispettoaldisegnonormativosottesoalD.Lgs.n.42/2004.Atalproposito,ilCollegioavevaricordato,inprimoluogo,comeilCodicedelPaesaggioavesseinnovatolaspecificadisciplinadi settoresotto ilprofilodelle relazioni trapianificazioneurbanisticaepianificazionepaesaggisticaassicurandounacatenadicontinuitàtraiduesistemi:lanormativaurbanisticanoncostituiscepiù, infatti, unordinamento separato, essendodiventataunmomentodiulterioreattuazione concretadiquella paesaggistica; conseguentemente, quest’ultima ha cessato, a sua volta, di costituire solo un limiteesternoperlaprima,integrando,invece,uncriterioinformatoredellastessagenesidelpiano.È nell’ambito di tale impianto normativo che si innesta il comma 5 dell’art. 145 del Codice, con cui ilLegislatorestatalehaindividuatolapartecipazionedellaSoprintendenzaelaprevisionediimportantieffettidisemplificazionequalicaratteristicheessenzialidelprocedimentodiconformazione,demandandoinvece

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alle Regioni la normativa di dettaglio. Ciò sul presupposto che la disciplina del PRG (geneticamente)conformato, sulla quale la Soprintendenza deve esprimersi a monte, costituisca sufficiente presidio digaranziadeivaloriterritorialicheilpianopaesaggisticohaintesoproteggere.In esito a tali considerazioni, il Tar Toscana affermava quindi che “il fatto che questa[laSoprintendenza]attraverso la mancata partecipazione al procedimento di conformazione o attraverso ilsilenzio espresso nell’ambito dello stesso possa paralizzarne la attuazione non è fatto conformeall’ordinamento”,concludendoperlanonconformitàdelcomma7dell’art.21delP.I.T.allelineedelsistema.SecondoilCollegio,infatti,“lanorma,cosìcomeèstrutturata,finiscepersollevarelaSoprintendenzadaldoveredi esprimere inmodoespresso il proprioassensoodissenso rispettoalla conformitàdelpianoregolatorealpiano paesaggistico e conservare così a sua discrezione il potere autorizzatorio vincolante sui singoliinterventi”.In conclusione, l’assenza della Soprintendenza doveva ritenersi disciplinata dall’istituto del silenzio traamministrazioniprevistodall’art.17-bis,L.n.241/1990conconseguenteacquisizionevirtualedell’assensodelMinisteroqualorafosserodecorsiiterminidicuialterzocommadelladisposizione.Inparticolare,talenormaèstataritenutaapplicabilenonostantelafattispecieinesameattenesseadunprocedimentoattinentealla tutela del paesaggio; ciò in quanto la conferenza paesaggistica non ha natura autorizzatoria mapianificatoriaecoinvolgeinteressiesclusivamentepubblici.LadecisionedellaQuartaSezioneDioppostoavvisoèstata,invece,laQuartaSezionedelConsigliodiStato,chiamataapronunciarsisull’appelloproposto dal Ministero e fondato sul duplice profilo dellalegittimitàdell’art. 21 del P.I.T.edellainapplicabilitàdell’istitutodelsilenziorispettoadunattodimeravalutazione(quindidiversodaunassensoonullaosta).IlCollegio,infatti,condividendolatesidell’appellante,haconseguentementeincentratolapropriadecisionesullaquestionegiuridicarelativaall’ambitodiapplicazionedell’art.17-biscitato.Al riguardo, inprimo luogo. è stato richiamato l’orientamentodello stessoConsigliodi Statoespresso inmeritoalladisposizionesecondocuil’istitutoinesame“siapplicaaiprocedimenticonfasedecisoriapluri-strutturata. Ladisposizionerichiede, quindi, che ledueAmministrazioni (quella titolaredelprocedimento equella interpellata) condividano la funzionedecisoria,nelsenso che entrambedevonoessere titolaridiunafunzionedecisoriainsensosostanziale”(cfr.pareredelConsigliodiStaton.1640del23giugno2016).AdavvisodelCollegio, il procedimentodi conformazioneeadeguamentodegli strumentiurbanistici allapianificazionepaesaggisticadicuiall’art.145,co.5D.Lgs.n.42/2004nonrientratraquesteipotesi,poichéla Conferenza paesaggistica “vede la presenza di diverse Amministrazioni le quali non sono chiamate perl’adozionediunadecisionepluri-strutturata,maaifinidiunavalutazionedicompatibilitàambientaleincuilafunzionedituteladelpaesaggio,esercitatadalMinisteroperiBenieleAttivitàCulturaliedilTurismoconilsuoparereobbligatorioefinalizzataadevitarechesopravvenganoalterazioniinaccettabilidelpreesistentevaloreprotetto,èestraneaadogniformadicompressione”.Atalproposito,èopportunorilevarecheilcomma5dellostessoart.21delP.I.T.prevedetestualmenteche:“La valutazione della conformazione o dell’adeguamento dell’atto è effettuata: a) dagli organi ministerialicompetenti e dalla Regionein forma congiuntaper le parti che riguardano i beni paesaggistici […]”. Inpresenzadiun similedatopositivo,pertanto, l’interpretazionedelquadronormativodi riferimento resadallaQuartaSezione sidimostraorientata in chiavesostanzialepiuttosto che formalealla lucedel ruoloontologicamenteprincipalesvoltodall’Amministrazione“tecnica”–adiscapitodellaRegione–nell’ambitodellatuteladelpaesaggio.LadecisionedelConsigliodiStatosifonda,così,sullaassolutapreminenzadelprincipiosancitodall’art.9,co.2,dellaCostituzione,poiché rende la funzionedivalutazionedi compatibilitàpaesaggistica svoltadalMinisteroincomprimibilerispettoaiprincipidisemplificazioneeaccelerazioneamministrativa.Intalsenso,laimprescindibilitàdiunavalutazioneespressadellaSoprintendenza(cosìcomeimpostadall’art.21,co.7delP.I.T.)costituisceuncaratterefondamentalegiàdell’impiantonormativoprevistodagliartt.145,co.5,e

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146, co. 5, del Codice che – ad avviso del Collegio – rappresenta una applicazione concreta dello stessoarticolo9.Inconclusione,sefosseapplicatoilmeccanismodelsilenzio-assensosecondoquantoprevistodall’art.17-bis,L.n.241/1990sideterminerebbeunosvuotamentodelcontenutodeipoteririservatiallacompetenzadegliufficistataliprepostiallatutelapaesaggistica.Èproprioperquestaragioneche“ilPITdellaToscanahaprevistochelesemplificazioninell’ambitodelprocedimentoperilrilasciodelleautorizzazionipaesaggistichenonsonoconfigurabilisenonneicasidiparerepositivoespressodapartedellaSovrintendenzaenonancheneicasidiparerenegativoodimancatapartecipazionedellastessaConferenzapaesaggistica”.Qualenotazionefinale,restaperaltroirrisoltalaquestione–pureemersaedaffrontatanelgiudiziodiprimogrado–dellanonsanzionabilitàdell’assenzadellaSoprintendenzache,comerilevatodalTarToscana,potrebbe, in via di mero fatto, attraverso la mera “assenza funzionale” dalla suddetta proceduraconferenziale, conservare “a regime” il potere autorizzatorio vincolante sui singoli interventi, stante lasostanzialeassenzadirimedi(siaamministrativisiaprocessuali)efficaciavversolamancatapartecipazioneallaConferenzapaesaggisticadapartedegliorganiministeriali.

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‘7. Sulla legittimità dell’autorizzazione paesaggistica. Due sentenze opposte del TAR Lazio.

TARLAZIOSentenzadel21.1.2021

TARLAZIO_Sentenzadel17.3.2021