Ingénierie contractuelle, PPP et immobilierFrédéric MARTYCNRS – Groupe de Recherche, en Droit, Economie et Gestion (Université de Nice Sophia-Antipolis)OFCE – Sciences Po. ParisGIREF – ESG - UQAM

Forum Chaire SITQ – Montréal, 5 et 6 juillet 2011

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Plan de la présentation• Définitions et faits stylisés sur le développement des contrats

de PPP• Quelques éléments d’analyse économique des contrats de PPP• Les montages contractuels et financiers avant et après la crise

de 2008• La préservation d’un schéma contractuel au prix de

l’affaiblissement de ses capacités incitatives ? Réflexions sur lecas français

• Présentation de quelques contrats français dans le domaine« bâtimentaire »

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Définitions et faits stylisés

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• Un partenariat public-privé désigne un contrat global de longterme portant sur l’acquisition par une personne publique d’unflux de services rendus par une infrastructure conçue, financée,construite, exploitée et maintenue par une personne privée.

• Un renouveau d’origine britannique, la Private Finance Initiativede 1992

• Une solution contractuelle connaissant une très forte expansiondans les Etats membres de l’OCDE mais aussi dans les paysémergents• Au Royaume-Uni : 667 contrats répertoriés sur la base du HMT,

capital values cumulées 56 469 M£ (février 2010)• En France : 91 contrats de partenariat (juin 2011)

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Le développement des PPP• Dans le cas des pays en développements

• Données PPI Data base, Banque Mondiale, décembre 2010

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Le développement des PPP• Dans le cas français : évolution du nombre de contrats de

partenariats signé

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Les PPP français: cadre juridique• Ordonnance de juin 2004, Lois de juillet 2008 et février 2009• Un cadre juridique pour le moins complexe

• Concurrence interne des délégations de service public (distinction PPP-PFI / PPP-concessions) et des autres contrats dérogatoires au code de la commande publique,

• Un cadre en cours de rationalisation

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Les CP français : faits stylisés • Un démarrage progressif initialement et principalement porté

par les collectivités locales

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Nombre de contrats signés

Etat Collectivitéslocales

Janvier 2007 10 2 8

Février 2008 27 7 20

Mai 2009 36 8 28

Avril 2010 62 16 46

Février 2011 80 17 63

Mai 2011 91 21 70

Les CP français : faits stylisés • Quelques statistiques relatives à la ventilation des contrats de

l’Etat

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Dans le secteur du bâtiment- 3ème lot de prisons- Site de Balard (ministère

de la Défense)- Universités (Paris IV,

Paris VII, UVSQ)- Plateforme logistique- EHPAD Douai

Les CP français : faits stylisés • Quelques statistiques relatives à la ventilation des contrats

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Dans le secteur du bâtiment- Collèges et Lycées (Loiret,

Yonne, Lorraine)- Parc des exposition

(Châlons)- Maisons de retraites

Dans le domaine des équipements culturels et sportifs- Stades (Marseille, Nice, Lille)

et vélodromes (Saint Quentin)- Théâtre (Perpignan)

Contrats de performance énergétique (Lycées – Centre)

Les PPP français au-delà des CP• Rapport du CEF-O-PPP sur le marché des contrats globaux et

des contrats de partenariats et assimilables (CPA) de janvier 2011• Regroupe les CP et les autres contrats dérogatoires (AOT-LOA,

BEA et BEH)• 489 appels à concurrence entre le 1er janvier 2004 et le 31

décembre 2010• 186 projets signés (3 annulés) et 19 appels à concurrence

infructueux• 60 % des projets ont été lancé par des collectivités locales

11Contrats attribués

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

7 30 40 31 40 49 8

Les PPP français au-delà des CP• Les tendances:

• Démarrage dans les secteurs de la santé et de la justice (2006)• 2007 : nombre de projets – 38% ; incertitude sur les CP• 2008/2009 : décollage (garantie financière Etat, etc…)

• Dans le secteur immobilier pour les seuls CP• Immobilier standard : 14 contrats attribués (887 M€)• Immobiliers spécifique : 12 (2 954 M€)

• BEA dans le secteur immobilier• Immobilier standard : 15 contrats attribués (205 M€)• Immobiliers spécifique : 9 (159 M€)

• Montant cumulé des investissements en CPA (tous secteurs) : 12 Mds € 12

Economie des PPP

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Quelle rationalité économique?• Faire porter la dette par le contractant privé ou optimiser la

gestion des projets publics par le biais de contrats incitatifs?

• « The PFI is not about borrowing money from the private sector… [It]is all about creating a structure in which improved value-for-moneyis achieved through private sector innovation and management skillsdelivering significant performance improvement and efficiencysavings ».

• Treasury Task Force, (1999), How to account for PFI transactions, Technical Note n°1

• « Indeed, the market increase in PPP contracts worldwide is oftenattributed less to the intrinsic qualities of such contracts than togovernment’s attempts to evade budget constraints by tackingliabilities off the balance sheet ».• Maskin E. and Tirole J., (2008), « Public-Private Partnerships and Government

Spending Limits», International Journal of Industrial Organization, 26 (2), March, pp.412-420. 14

Analyse (micro)économique• Les deux avantages du PPP pour le contractant public

1. L’intégration des phases de conception-construction etd’exploitation responsabilise le contractant sur l’ensemble de ladurée de vie du contrat (cf. Hart (2003))

2. Les clauses incitatives du contrat alignent les intérêts des deuxcontractants (cf. Laffont et Tirole (1993))

1. Les paiements ne commencent qu’à la mise en service de l’actif2. Les paiements sont indexés à la performance et à la qualité du

service3. Exposition du prestataire privé à un risque de faillite (cf. Kornaï,

Maskin et Roland, (2003)4. Les avantages du contrat à prix forfaitaire / contrat à

remboursement de coûts• La garantie contre le risque de dérive des coûts à le PPP comme un

instrument de couverture financière

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Analyse microéconomique

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Paiements dans le cadre d’un financement budgétaire classique

Paiements dans le cadre d’un PPP

Mise en service

Acquisition traditionnelle vs PPP

Analyse microéconomique : illustration par le cas du MBR (PFI britannique)

17Source NAO, Redevelopment of the MoDMain Building, avril 2002

Ingénierie contractuelle et financière

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Un développement favorisé par la situation des marchés financiers• Les PPP présentent un surcoût financier par rapport au

financement public direct• La situation spécifique des marchés financiers entre 2000 et

2008 (liquidités abondantes) a permis de limiter ce dernierdans le cadre de structures dédiées et de techniques definancement sur projet• Au travers d’un fort effet de levier entre fonds propres et dettes

(minimisation du coût pondéré des capitaux)• Au travers du recours à des instruments financiers permettant

d’isoler la société projet du risque de défaut sur le service de ladette

• Techniques utilisées sur les projets significatifs en termesfinanciers (ex. le 3ème lot de prisons français) 19

Montage contractuel standard

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Trois prisons, contrat de 27 ans, loyer annuel de 48 M€ (2007)

Les caractéristiques du financement avant 2008• Fort effet de levier financier (10/90)• Protection de la société projet face au risque par des back-to-

back contracts• Recours à des réhausseurs de crédits• Emission de surety bonds et de performance bonds

• Bénéfice de conditions favorables sur les marchés+• Courbe des taux plate et à un niveau bas• Longues maturités• Sur-souscription des titres

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Les conséquences de la crise (1)• Après un phénomène de fuite vers la qualité (4ème trimestre

2008), difficultés rencontrées dans le bouclage financier des PPP français• Crainte d’un phénomène de deleveraging (effet de ciseau entre

les normes IFRS et les critères de Bâle II)• Disparition de nombreux mécanismes de garantie financière• Elévation des spreads

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2006-2007 Automne2008

Février 2009 Décembre 2010

Spread / dette projet

60 bp 150-200 bp 300 bp 90-110 bp

Les conséquences de la crise (2)1. Attention encore plus forte à la qualité des contreparties (cf

universités et hôpitaux)2. Réduction des tickets moyens3. Maturité de dette plus courte (problématique des mini-perms

et du refinancement)4. Délais de validité des offres réduit (clauses de market-flex)

à La fin d’un contexte favorable au développement des PPP ?à Effet paradoxal d’une politique de relance par les

investissements : faire jouer le levier des financements privés)à Conséquences sur l’équilibre incitatif des contrats de PPP

français 23

L’impact sur les conditions de bouclage financier des PPPUne limitation du surcoût du financement privé au prix de laréduction des qualités incitatives des contrats (maintenir le brasde levier) – cf. notamment Lois de février 2009

• Facilitation des cessions de créances• Acceptations de cessions de créance de type Dailly (80% des parts

investissement et financement)• Acceptation de financements partiels, ajustables à la signature

ou de maturités inférieures à celle du contrat• Garanties publiques sur la financement, prêts sur fonds

d’épargne (universités)• Cofinancements publics-privés• Plafonnement des pénalités contractuelles, modifications de

l’allocation des risques24

Un exemple d’activation du mécanisme de garantie de l’Etat : la LGV SEA• Contrat du 16 juin 2011 : RFF (Réseau Ferré de France /

Société projet LISEA (Vinci 33%, CDC 25%,…)• Ligne de 300 km (Paris-Bordeaux en 2h); contrat de 50 ans,

PPP le plus important en Europe depuis 10 ans (7,8 Mds €)• Mise en place de la garantie de l’Etat pour les grands projets

de PPP introduite par la Loi de Relance de février 2009• « Cette garantie financière est apportée directement aux

prêteurs de la société concessionnaire et couvre le non-remboursement de leurs crédits en cas de défaut de l’emprunteur ».

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Une transformation de l’économie des PPP?• D’une logique de nature microéconomique (gains liés à l’intégration

des phases, aux capacités du privé et à la nature incitative du contrat) àune logique plus budgétaire:• Le PPP comme instrument de relance• Logique de cofinancement public-privé

• Modifications dans l’allocation des risques afin de limiter les surcoûtsliés au financement privé

• Mise en cause possible de certains des fondements des PPP (initiativede financement privé, répartition des risques,…)…

• … mais soutien indispensable à l’investissement public dans uncontexte budgétaire tendu, resserrement des normes comptablespubliques relatives aux contrats (arrêtés de décembre 2010 dans le casfrançais, norme SCA de l’IPSASB),

• et adaptation aux nouveaux enjeux environnementaux (contrats deperformance énergétique, bâtiments HQE,…) et aux projets pouvantgénérer des recettes annexes via des programmes de promotionimmobilière 26

Quelques exemples de PPP « bâtimentaires »1. Site de Balard du ministère de la Défense2. Stades de football de Nice3. Parc des expositions de Châlons-en-Champagne4. Théâtre de l’Archipel à Perpignan

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Théâtre de l’Archipel - Perpignan• Avis MAPPP n°2006-15 du 21 novembre 2006• Salle modulable 650/1150 places (Jean Nouvel)• Arbitrage maîtrise d’ouvrage publique / CP• Contrat projeté de 27 ans; hors risque montant de

l’investissement = 28 M€ en MOP et 29 M€ en CP• Subventions de 14 M€• Financement de type corporate• Sur la durée du contrat, gain de 7,5% avec le CP• Choix justifié sur la base des gains liés à l’intégration de

phases construction / exploitation• Valeur de l’investissement 42 M€, contrat sur 32 ans, 2 M€ de

redevance annuelle,28

Parc des expositions de Châlons• MAPPP, avis n°2008-12 du 18 novembre 2008• Rénovation du hall principal ainsi que destruction et reconstruction

de halls secondaires du parc des exposition de Châlons-en-Champagne.

• Arbitrage entre un maîtrise d’ouvrage publique et un CP ne portant que sur la construction-maintenance, l’exploitation passe par un contrat d’affermage (perte des gains liés à l’intégration des phases)

• DSP écartée du fait de la subvention requise (21 M€) / investissement envisagé (33 M€)

• Montage considéré dans l’évaluation préalable : 5% de fonds propres (rémunérés à 12%); 80% de cession de créance acceptée (coût du financement en CP : 5,66% / 4,98% en MOP)

• CP signé le 26 mars 2010 (livraison prévue août 2012)• Au final : coût de construction 54 M€ / 20 M€ de subventions

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Stade de Nice• Avis MAPPP n°2009-22 du 14 octobre 2009• Construction d’un nouveau stade (35 000 places)• Hypothèse de doublement de la fréquentation des matches

du club résident• Arbitrage CP/DSP (et non MOP, ce qui neutralise dans

l’évaluation le surcoût du financement privé) en faveur du 1er

dans la mesure où le concessionnaire prendrait à sa charge une plus grande part des risques d’exploitation – donc le risque sportif

• Contrat signé en novembre 2010, coût 245 M€, 38 M€ de subventions de l’Etat et du Conseil Général

• Contrat de 27 ans, redevance annuelle pour la ville de 8 M€. 30

Site de Balard• Juin 2009 : appel à concurrence pour la rénovation /

reconstruction du site principal du ministère de la Défense àBalard

• But: réorganisation et regroupement des services /prestationglobale

• Cessions prévues dans le cadre de la réorganisation deplusieurs emprises dont l’Ilot Saint Germain et l’Hôtel de laMarine). Il ne s’agit pas pour autant d’une logique de cession-bail dans la mesure où les produits de cessions serontorientées vers le financement des programmes de Défense etle désendettement de l’Etat

• Janvier 2011 : offre finale de 3 consortia• 31 Mai 2011 : signature du contrat avec un consortium mené

par Bouygues 31

Site de Balard• Début des travaux : janvier 2012 / livraison en septembre

2014• 16,5 hectares, 300 000 mètres carrés aménagés,• Coût des travaux : 3,5 Mds €, contrat de 27 ans.• Redevance annuelle 130 M€

• Part immobilière (dont coût financier) : 45 M€• Part SIC (dont bureautique) : 36 M€• Part services (et mobilier) : 29 M€• Part de maintenance : 16 M€• Part énergétique : 4,5M€

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