Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma · - per validazione del progetto (posto a base di...

Ordine degli Ingegneri della Provincia

di Roma

TAVOLO PERMANENTE SULLA LEGISLAZIONE DEI LLPP

«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010

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COORDINATORE ING. TULLIO RUSSO

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INTERVENTI

Roma, 22 maggio 2013

Parlamentino del Consiglio Superiore LL.PP.

Piazza di Porta Pia in Roma

Segreteria Organizzativa del Tavolo

permanente sulla legislazione dei LLPP

Ing. Massimo Babudri

[email protected]

[email protected]

Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma

TAVOLO PERMANENTE SULLA LEGISLAZIONE DEI LLPP


La disciplina della verifica

La responsabilità del progettista

Verifica della Qualità della Progettazione e delle

procedure di affidamento dei servizi di ingegneria

Aspetti assicurativi e responsabilità

Rapporto Progettista - Verificatore

Il contenzioso per carenze progettuali

L’esperienza ANAS – Organismo di ispezione di tipo B

La validazione dei progetti nell’esperienza ITALFERR

La Verifica nell’attività del Consiglio Superiore LLPP

Dott.ssa Bernadette Veca

Dott.ssa Caterina Garufi

Presidente Sergio Santoro

Avv. Giuseppe Giuffrè

Ing. Hansjorg Letzner

Avv. Arturo Cancrini

Ing. Giampiero Liberati

Ing. Paolo Valenza

Ing. Raniero Fabrizi

INDICE

ASCOTECO Ing. Andrea Grandi



LA DISCIPLINA NORMATIVA DELLA VERIFICA

A CURA DI

DOTT.SSA BERNADETTE VECA

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Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti

Direzione Generale per la regolazione e i contratti pubblici

Convegno Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma

22 maggio 2013

Avv. Bernadette Veca

LA DISCIPLINA NORMATIVA DELLA VERIFICA DEL PROGETTO

RELAZIONE

PREMESSA

Il regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici ha dedicato alla materia della

verifica e validazione della progettazione un ampio articolato, dagli artt. 44 a 59, che sostituisce ed

amplia la previgente disciplina tracciata dagli artt. 46, 47, 48 e 49 del DPR n. 554/1999.

Il nuovo testo si differenzia per il notevole approfondimento dato alla tematica, teso a superare i

problemi di limitata concretezza che affliggevano la pregressa normativa.

2

Differenze tra verifica e validazione

- per verifica s’intende il controllo della documentazione progettuale, per ciascuna fase

(preliminare, definitivo ed esecutivo), con riferimento ai seguenti aspetti di controllo: affidabilità,

completezza ed adeguatezza, leggibilità, coerenza e ripercorribilità, compatibilità.

- per validazione del progetto (posto a base di gara) s’intende, di converso, l’atto formale che

riporta gli esiti delle verifiche eseguite e fa riferimento al rapporto conclusivo redatto dal soggetto

preposto alla verifica.

Quindi, la verifica deve essere eseguita in ogni fase progettuale mentre la validazione è il

momento conclusivo della verifica e deve essere eseguita prima dell’appalto dei lavori, tanto è

vero che gli estremi della validazione devono essere riportati sul bando di gara.

Il soggetto incaricato del procedimento di verifica, in ogni fase di progettazione, e validazione

finale del progetto è il responsabile unico del procedimento.

Le novità del Regolamento

La prima rilevante novità è che la verifica, quale controllo “tecnico concomitante”, non risulta

più limitata al solo progetto preliminare, ma si estende a tutti i livelli di progettazione, anche a

quelli definitivo ed esecutivo.

Difatti, la validazione perde il suo connotato di controllo (successivo giuridico-formale) limitato al

progetto esecutivo (o al definitivo in caso di appalto integrato), per qualificarsi quale mero «atto

formale che riporta gli esiti delle verifiche», successivo all’attività di verifica esercitata anche sul

progetto esecutivo.

Inoltre, l’attività di verifica, che nel DPR n. 554/1999 era indicata soltanto attraverso le finalità da

perseguirsi - risultando di conseguenza eccessivamente vaga e pertanto di difficile comprensione ed

attuazione - viene oggi ad essere analiticamente indicata nelle sue modalità e criteri di

applicazione, creando così un paradigma procedimentale cui il soggetto procedente deve

attenersi rigidamente, risultando esposto, in caso contrario, ad una vera e propria

responsabilità per inadempimento.

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Altra importantissima innovazione è la previsione di una disciplina ad hoc per lo svolgimento

dell’appalto del servizio di verifica, non più totalmente assimilato al comune appalto di servizi.

Il decreto ministriale per l’accreditamento

Il regolamento distingue tra verifiche interne ed esterne alla stazione appaltante.

Per quanto riguarda le verifiche tecniche eseguite da organi esterni alla stazione appaltante il

regolamento distingue per importo dei lavori; per opere d’importo pari o superiore a 20 milioni di

euro, dette verifiche sono eseguite da Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C, accreditati ai

sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020 da enti partecipanti all’European

cooperation for accreditation (EA) secondo le disposizioni previste da apposito decreto del

Ministero Infrastrutture e Trasporti, ad oggi non emanato.

Per le opere di importo inferiore a 20 milioni di euro, si prevede, tra l’altro, che i soggetti abilitati

ad eseguirle devono disporre al loro interno di un sistema interno di controllo di qualità, dimostrato

attraverso il possesso della certificazione di conformità alla norma UNI EN ISO 9001, rilasciata da

Organismi di certificazione accreditati da enti partecipanti all’European cooperation for

accreditation (EA); siffatta certificazione è emessa secondo le disposizioni previste da apposito

decreto del Ministero Infrastrutture e Trasporti, ad oggi non emanato.

Nella prospettiva del contenuto del futuro decreto pare rilevante osservare che il Ministero delle

Infrastrutture ha già emanato il D.M. 30.4.2008, n. 119 in materia di accreditamento degli

Organismi di ispezione relativamente alle opere strategiche, in ragione di quanto previsto

dall’articolo 28 dell'allegato XXI al decretolegislativo 12 aprile 2006, n. 163, e, in particolare, il

comma 4, come modificato dall'art. 2, comma 1, lett. iii), nn. 1) e 2), D.Lgs. 31 luglio 2007, n. 113,

a decorrere dal 1° agosto 2007, e, successivamente, dall'art. 2, comma 1, lett. aaa), del D.Lgs. 11

settembre 2008, n. 152 , il quale dispone che «ferme restando le competenze del Ministero dello

sviluppo economico in materia di vigilanza sugli organismi di accreditamento, il Consiglio

superiore dei lavori pubblici, tramite il servizio tecnico centrale, è organo di accreditamento delle

unità tecniche delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli

organismi statali di diritto pubblico ai sensi delle norme europee UNI EN ISO 9001 ed UNI CEI EN

ISO/IEC 17020 per gli organismi di ispezione di Tipo B, sulla base di apposito regolamento tecnico

predisposto dal Consiglio stesso sentiti gli enti nazionali di accreditamento riconosciuti a livello

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europeo, emanato con decreto del Ministro delle infrastrutture. Per le finalità di cui al presente

comma le amministrazioni pubbliche possono avvalersi del Consiglio superiore dei lavori pubblici

>>(all.to. 1).

Attese le medesime finalità, il decreto di cui all’art. 47 del Regolamento, di prossima emanazione,

potrebbe non divergere, in modo sostanziale, da quanto previsto dal citato D.M. 119 del 2008,

ancorchè per le opere non strategiche sia stata contemplata l’apertura agli organismi di tipo C per la

verifica di importo pari o superiore a 20 milioni di euro, mentre il D.M. 119/2008 reca la disciplina

regolamentare tecnica per l'accreditamento degli organismi di ispezione di tipo B)

I novellati istituti della verifica e della validazione

Il vigente regolamento, sganciandosi dal pregresso impianto normativo, introduce un nuovo

concetto di verifica e ne individua un autonomo ambito applicativo.

Come già accennato, l’attività di verifica intesa come controllo tecnico concomitante, che si svolge

durante la progettazione in posizione intermedia tra le varie fasi progettuali, non è più limitata al

solo progetto preliminare.

Differentemente dal DPR n. 554/1999 il nuovo regolamento prevede il medesimo controllo tecnico

per tutti e tre i livelli di progettazione (preliminare, definitivo ed esecutivo).

Ciò comporta che i tre stadi di progetto siano sottoposti, in momenti diversi, in base ad un principio

di adeguatezza dell’attività, ai medesimi controlli tecnici, fungendo, il livello precedente già

verificato, da punto di partenza per il controllo del livello superiore.

In tale impianto, pertanto, vengono introdotte per la prima volta, le fasi della verifica tecnica (e

non meramente formale), tanto del progetto definitivo - fase assente nella pregressa disciplina,

dato che il progetto definitivo era sottoposto a validazione (e non a verifica) soltanto in caso di

appalto integrato - quanto del progetto esecutivo, non più sottoposto soltanto ad un controllo

giuridico formale come quello della validazione.

L’azione di verifica viene svincolata dal progetto preliminare, assurgendo a modello di controllo

tecnico di tutta la progettazione unitariamente intesa.

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Ne consegue la modifica del concetto di validazione, che non interviene più dopo la verifica del

progetto preliminare, quale vaglio del progetto esecutivo, ma rileva soltanto al termine del controllo

tecnico di tutta la progettazione.

Essa, pertanto, non ha più i caratteri del controllo successivo giuridico-formale che si estrinseca

nell’attività prevista dall’art. 47 DPR 554/1999, ma viene a qualificarsi come «l’atto formale che

riporta gli esiti delle verifiche» (art. 55), ed è sottoscritto dal RUP.

La fase del contraddittorio è invece anticipata al momento della redazione dei verbali delle attività

di verifica dei singoli livelli progettuali, anch’essi precedenti l’atto di validazione.

Viene, pertanto, ad essere ridisegnando il rapporto verifica-validazione, non più come procedimenti

autonomi e non interdipendenti tra loro, ma come fasi susseguenti di un unico procedimento in cui

la verifica funge da attività istruttoria, poi consacrata nell’atto conclusivo formale della validazione.

Le finalità della verifica

La verifica, nel nuovo concetto tracciato dal regolamento, mira all’accertamento della conformità

della soluzione progettuale prescelta alle previsioni funzionali, prestazionali, normative e tecniche

contenute nello studio di fattibilità, nel documento preliminare alla progettazione ovvero negli

elaborati progettuali dei livelli già positivamente esaminati (art. 45).

Nonostante l’uso della locuzione “ovvero”, che spingerebbe a ritenere tra loro alternativi il

documento preliminare e gli elaborati dei livelli progettuali già approvati, pare preferibile seguire

un’interpretazione per cui la verifica dei vari livelli viene esercitata sempre avendo come parametro

di riferimento lo studio di fattibilità ed il documento preliminare (che ha fissato a monte i vincoli

che il progetto deve rispettare), cui si aggiungono, senza sostituirli, gli elaborati dei livelli già

verificati.

Di talchè la verifica del livello progettuale superiore implica una sorta di secondo ed implicito

esame del livello progettuale già vagliato, atteso che gli elaborati progettuali in esame devono

risultare rispondenti sia a quanto stabilito nel livello precedente, sia al documento preliminare ed

allo studio di fattibilità.

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Ne consegue che se il progetto in analisi risultasse conforme soltanto ad uno di questi parametri, ciò

comporterebbe l’emersione di un errore nella verifica del livello progettuale precedente.

Tale conclusione è un corollario dell’introdotto principio di uguaglianza del controllo effettuato sui

vari livelli di progettazione.

L’individuazione di criteri di verifica identici per tutti i livelli progettuali, infatti, implica sempre un

controllo di conformità del livello più dettagliato rispetto alla documentazione preliminare.

D’altronde, se i livelli progettuali non fossero sottoposti ai medesimi criteri di verifica, non avrebbe

alcuna conseguenza logica la previsione degli elaborati del livello già esaminato quale parametro

per la verifica.

In particolare l’attività di verifica comporta l’accertamento:

a) della completezza della progettazione;

b) della coerenza e completezza del quadro economico in tutti i suoi aspetti;

c) dell’appaltabilità della soluzione progettuale prescelta;

d) dei presupposti per la durabilità dell’opera nel tempo;

e) della minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso;

f) della possibilità di ultimazione dell’opera entro i termini previsti;

g) della sicurezza delle maestranze e degli utilizzatori;

h) dell’adeguatezza dei prezzi unitari utilizzati;

i) della manutenibilità delle opere, se richiesta.

Il vigente regolamento, attraverso lo strumento dell’elencazione analitica dei criteri di base,

impone all’operatore il rispetto di predeterminati canoni di qualità di controllo, impedendo così la

possibilità di valutazioni eccessivamente discrezionali tali da compromettere la qualità dell’azione

di verifica; l’art. 46 DPR n. 554/1999, al contrario, prevedeva un controllo sulla “coerenza esterna”

tra la soluzione progettuale ed il contesto socio economico e ambientale in cui si inseriva

l’intervento, nonché sulla “coerenza interna” tra gli elementi della soluzione progettuale.

Autorevole dottrina aveva già evidenziato i limiti, anche applicativi, connessi a tale impostazione.

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In particolare, occorre evidenziare l’introduzione di criteri quali “l’appaltabilità del progetto”, da

intendersi come la capacità di quest’ultimo ad essere posto a base di gara, la “minimizzazione dei

rischi di varianti e di contenzioso” (legato al progetto), nonchè “la possibilità di terminare la

commessa nei tempi stabiliti”.

Ciò fa intendere con chiarezza come il primario interesse del legislatore sia teso a garantire

l’eseguibilità dell’opera in tempi certi e celeri, riducendo al minimo il rischio, ad oggi molto

concreto, di paralisi dell’esecuzione dell’opera a causa di una progettazione errata e non

efficacemente controllata.

Viene, inoltre, eliminato il richiamo alla “minimizzazione dei costi di realizzazione, gestione e

manutenzione” (art. 46 DPR 554/1999) a favore dell’accertamento della durabilità e della

manutenibilità dell’opera.

Ne consegue un quadro generale teso a valorizzare, almeno nella ratio legis, la qualità dell’opera e

la sua celere fruibilità per l’utenza pubblica e non solo il risparmio della spesa pubblica.

Modalità di verifica e aspetti del controllo

Al fine di consentire la verifica dei livelli progettuali, il RUP, già nella lettera di incarico (o negli

atti di gara se si ricorre ad affidamento all’esterno del servizio di verifica), indica le modalità con

cui deve svolgersi l’attività di controllo.

Questi deve inoltre fornire al soggetto verificatore lo studio di fattibilità, il documento preliminare

alla progettazione, nonché il disciplinare di incarico della progettazione (art. 49, comma 3).

Sembra opportuno evidenziare in questa sede come il richiamo esplicito a quest'ultimo documento

rappresenti una procedura inedita, infatti, attraverso l’analisi del disciplinare di incarico della

progettazione, il soggetto incaricato della verifica non attesta più soltanto la conformità tecnica del

progetto in quanto tale, ma estende il proprio controllo anche al rispetto del contratto di

progettazione da parte dei progettisti.

Ciò comporta un parametro di verifica ben più severo della mera analisi degli elaborati progettuali,

atteso che l’incaricato del controllo è onerato della “verifica dell’adempimento delle obbligazioni

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previste nel disciplinare di incarico di progettazione” (art. 52, comma 1, lett. b) n. 6), con

potenziale emersione di profili di responsabilità erariale a carico dei progettisti, in caso di grave

inadempimento.

Il RUP, nello stabilire le modalità di verifica, ha l’obbligo di dover pianificare lo svolgimento di tale

attività, sì da renderla contestuale allo sviluppo dei livelli progettuali, dei loro adempimenti di

approvazione, autorizzazione ed affidamento.

Ciò, al fine di evitare l’accavallamento delle operazioni di verifica dei vari livelli, che

comporterebbe la paralisi dell’intero procedimento accertativo.

Difatti, occorre ricordare che la verifica dei livelli superiori di progettazione viene effettuata anche

sulla scorta degli elaborati già verificati.

Pertanto, la mancata verifica del progetto precedente determina l’impossibilità concreta (oltre che

l’illogicità manifesta) di procedere alla valutazione del livello successivo.

L’attività di verifica viene condotta sulla documentazione progettuale prevista dalla parte II, titolo

II, capo I del regolamento afferente la progettazione, avendo riguardo ad aspetti del controllo

tassativamente indicati, ovverosia:

a) affidabilità;

b) completezza ed adeguatezza;

c) leggibilità, coerenza e ripercorribilità;

d) compatibilità.

La valutazione dell’affidabilità comporta: la verifica dell’applicazione delle norme specifiche e

delle regole tecniche di riferimento adottate per la redazione del progetto; la verifica della coerenza

delle ipotesi progettuali poste a base delle elaborazioni tecniche ambientali, cartografiche,

architettoniche, strutturali, impiantistiche e di sicurezza.

Al contrario gli aspetti della completezza ed adeguatezza vengono vagliati attraverso: la verifica

della corrispondenza dei nominativi dei progettisti a quelli titolari dell’affidamento e la verifica

della sottoscrizione dei documenti per l’assunzione delle rispettive responsabilità; la verifica

documentale mediante controllo dell’esistenza di tutti gli elaborati previsti per il livello del progetto

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da esaminare; la verifica dell’esaustività del progetto in funzione del quadro esigenziale; la verifica

dell’esaustività delle informazioni tecniche ed amministrative contenute nei singoli elaborati; la

verifica dell’esaustività delle modifiche apportate al progetto a seguito di un suo precedente esame;

la verifica dell’adempimento delle obbligazioni previste nel disciplinare di incarico di

progettazione.

Gli aspetti della leggibilità, della coerenza e della ripercorribilità invece, involgono una verifica:

della leggibilità degli elaborati con riguardo alla utilizzazione dei linguaggi convenzionali di

elaborazione; della comprensibilità delle informazioni contenute negli elaborati e della

ripercorribilità delle calcolazioni effettuate; nonché della coerenza delle informazioni tra i diversi

elaborati.

Il profilo della compatibilità, dal suo canto, tende a valutare: la rispondenza delle soluzioni

progettuali ai requisiti espressi nello studio di fattibilità ovvero nel documento preliminare alla

progettazione o negli elaborati progettuali prodotti nella fase precedente.

Viene, inoltre, valutata la compatibilità delle soluzioni progettuali scelte alle normative di

riferimento ed alle eventuali prescrizioni in merito; all’inserimento e all’impatto ambientale; alla

funzionalità e fruibilità dell’opera; alla stabilità delle strutture progettate; alla topografia e

fotogrammetria delle stesse; alla sicurezza delle persone connessa agli impianti tecnologici; al

rispetto delle prescrizioni in materia di igiene, salute e benessere delle persone; al superamento ed

eliminazione delle barriere architettoniche; alla sicurezza antincendio; alla tutela dall’inquinamento;

alla durabilità e manutenibilità dell’opera; alla coerenza dei tempi e dei costi; nonché alla sicurezza

ed organizzazione del cantiere.

Contenuto dell’attività di verifica

Il Regolamento, tuttavia, non si limita ad individuare, puntualmente, gli aspetti del controllo da

doversi valorizzare, giungendo a stabilire rigidamente il contenuto concreto dell’attività di verifica

rispetto alle singole tipologie di documento progettuale.

Per le relazioni generali occorre verificare che i contenuti siano coerenti con la loro descrizione

capitolare e grafica, nonché con i requisiti definiti nello studio di fattibilità, ovvero nel documento

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preliminare alla progettazione e con i contenuti delle documentazioni di autorizzazione ed

approvazione facenti riferimento alla fase progettuale precedente (già positivamente verificata).

La verifica delle relazioni di calcolo, al contrario, prevede un controllo teso a valutare i seguenti

profili: la coerenza delle ipotesi e dei criteri assunti alla base dei calcoli con la destinazione

dell’opera e con la corretta applicazione delle disposizioni normative e regolamentari pertinenti

all’ipotesi oggetto del progetto; il completo svolgimento del dimensionamento dell’opera, con

riferimento ai diversi componenti e in relazione al livello di progettazione da verificare, secondo

metodi di calcolo esplicitati in maniera tale da risultare leggibili, chiari e facilmente interpretabili

per i verificatori; la congruenza dei risultati del dimensionamento con il contenuto delle

elaborazioni grafiche e delle prescrizioni prestazionali e capitolari; la correttezza tecnica del

dimensionamento per gli elementi ritenuti più critici desumibili anche dalla descrizione illustrativa

della relazione di calcolo stessa; la garanzia che la scelta progettuale sia la soluzione più idonea in

relazione alla durabilità dell’opera nelle condizioni d’uso e manutenzione previste.

Le relazioni specialistiche, invece, devono risultare coerenti con: le specifiche esplicitate dal

committente; le norme cogenti in materia; le norme tecniche applicabili, anche in relazione alla

completezza della documentazione progettuale; e le regole di progettazione.

Con riferimento agli elaborati grafici, deve verificarsi che ogni elemento identificabile sui grafici,

sia descritto in termini geometrici e che, ove non dichiarate le sue caratteristiche, esso sia

identificato univocamente attraverso un codice ovvero attraverso altro sistema di identificazione che

possa porlo in riferimento alla descrizione di altri elaborati, compresi documenti prestazionali e

capitolari.

Per i capitolati, i documenti prestazionali, e lo schema del contratto, va verificato che ogni

elemento identificabile sugli elaborati grafici, sia adeguatamente qualificato all’interno della

documentazione prestazionale e capitolare; la verifica, per tali documenti, si estende fino alla

valutazione di coordinamento tra le prescrizioni del progetto e le clausole dello schema di contratto,

del capitolato speciale d’appalto e del piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti.

La documentazione di stima economica va vagliata alla luce dei seguenti criteri:

- la coerenza dei costi parametrici assunti alla base del calcolo sommario della spesa, rispetto

alla qualità dell’opera prevista e alla complessità delle necessarie lavorazioni;

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- la deduzione dei prezzi unitari assunti come riferimento dai prezzari della stazione

appaltante aggiornati ai sensi dell’articolo 133, comma 8, del codice o dai listini ufficiali

vigenti nell’area interessata;

- lo sviluppo di tutte le analisi per i prezzi di tutte le voci per le quali non sia disponibile un

dato nei prezzari;

- la coerenza dei prezzi unitari assunti a base del computo metrico estimativo con le analisi

dei prezzi e con i prezzi unitari assunti come riferimento;

- l’implementazione di tutte le opere previste nella documentazione prestazionale e capitolare

e corrispondano agli elaborati grafici e descrittivi negli elementi di computo metrico

estimativo;

- l’utilizzo di metodi di misura standard (o usuali) delle opere;

- la correttezza delle misure delle opere computate, operate anche a campione o per categorie

prevalenti; la correttezza dei totali calcolati;

- l’individuazione da parte del computo metrico estimativo e dello schema di contratto, della

categoria prevalente, delle categorie scorporabili e subappaltabili a scelta dell’affidatario,

delle categorie con obbligo di qualificazione e delle categorie di cui all’articolo 37, comma

11, del codice;

- la riferibilità delle stime economiche relative a piani di gestione e manutenzione ad opere

similari di cui si ha evidenza dal mercato o che i calcoli siano fondati su metodologie

accettabili dalla scienza in uso e raggiungano l’obiettivo richiesto dal committente;

- la garanzia che i piani economici e finanziari siano tali da assicurare il perseguimento

dell’equilibrio economico e finanziario.

La verifica del piano di sicurezza e coordinamento, invece, si sostanzia nel controllo che esso sia

stato redatto per tutte le tipologie di lavorazioni da porre in essere durante la realizzazione

dell’opera ed in conformità dei relativi magisteri; e, inoltre, che siano stati esaminati tutti gli aspetti

che possono avere un impatto diretto e indiretto sui costi e sull’effettiva cantierabilità dell’opera,

nel rispetto dei “contenuti minimi dei piani di sicurezza” previsti dall’All. XV al D.Lgs. 9 aprile

2008, n. 81.

Il controllo effettuato sul quadro economico attiene alla conformità di questo con quanto previsto

dall’articolo 16, alla cui trattazione si rimanda integralmente, per una più esaustiva trattazione della

materia.

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Infine, l’attività di verifica prevede un accertamento dell’acquisizione di tutte le approvazioni ed

autorizzazioni di legge previste per il livello di progettazione in esame.

Orbene va evidenziato l’alto grado di analiticità e approfondimento che la nuova disciplina

impone.

I criteri informatori non sono più indicati in mera linea di principio, come nella previgente

disciplina, ma vengono esplicati e spiegati fin nel dettaglio.

È d’obbligo, all’uopo, evidenziare come tra i canoni di verificazione siano stati introdotti la

“leggibilità” degli elaborati e la “ripercorribilità” dei calcoli effettuati.

Il loro inserimento tra i criteri informativi dell’attività di verifica dimostra come la volontà del

legislatore sia diretta a facilitare il più possibile l’attività di verifica, al fine di evitare l’insorgenza

di situazioni in cui la limitata (magari volontaria) comprensibilità degli elaborati matematici e

tecnici, possa inibire lo svolgimento dell’azione di controllo.

Tutta la suesposta attività di verifica deve, in ogni caso, informasi ad un principio cardine del nuovo

sistema di verifica progettuale: il principio di adeguatezza stabilito dall’art. 54, alla cui luce

l’attività di controllo tecnico, analiticamente prevista dagli artt. 45, 52 e 53, deve essere sempre

adeguata al livello progettuale in esame, e pertanto più approfondita man mano che si proceda nei

livelli progettuali.

Attraverso tale previsione il legislatore ha voluto evitare che l’attività di controllo possa esaurirsi in

una mera rielaborazione dei risultati già raggiunti per il livello precedente, verificato secondo i

medesimi criteri in base al principio dell’uniformità del controllo.

È evidente il rapporto di specularità che lega il principio di adeguatezza della verifica a quello di

uniformità dei criteri di verifica per tutti i livelli progettuali, essendo il primo strumento attuativo

dell’altro.

Inoltre, la Stazione Appaltante, in relazione alla complessità o alla natura peculiare di un’opera, può

ulteriormente adeguare (semplificando od integrando) il livello della verifica, al fine di rendere

questa ancor più efficace rispetto alle singole ipotesi contingenti.

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In caso di oggettiva elevata ripetitività di elementi progettuali o di oggettiva analogia con ipotesi già

verificate, è possibile ricorrere ad una verifica “a campione” o “a comparazione”, mentre qualora un

determinato elaborato progettuale sia già stato verificato, il controllo successivo può svolgersi

soltanto sulle modifiche o sulle integrazioni apportate (art. 54, comma 3 e 4).

Il ricorso a tali modalità alternative è da ritenersi espressione di una scelta discrezionale da parte del

soggetto verificatore, il quale può anche decidere di proseguire con il normale iter di verifica. È da

ritenersi, infatti, che le valutazioni inerenti la possibilità di verifica a campione e di possibilità di

verifica delle modificazioni, vengano in rilievo soltanto durante lo svolgimento concreto

dell’attività di verifica, tal per cui non è possibile ritenere che sia la Stazione Appaltante a

predeterminarlo a monte.

La possibilità di non verificare determinati elaborati già oggetto di controllo, risponde ad

un’evidente esigenza di celerità dell’azione che, da un lato, evita la duplicazione di un’attività

amministrativa concretamente inutile, e dall’altro, garantisce maggiore efficienza all’attività di

verifica, attraverso la concentrazione del controllo sulle parti non vagliate.

Lo svolgimento della verifica di ogni singolo livello di progettazione viene poi consacrato in un

apposito verbale, redatto in contraddittorio con il progettista, cui vengono anche affiancati i rapporti

stilati dal solo soggetto verificatore.

Rispetto alla previgente disciplina può notarsi come il momento del contraddittorio appaia

anticipato alla redazione dei verbali.

A fondare siffatto convincimento si pone, oltre alla chiara littera legis, anche un’interpretazione

sistematica del testo normativo, atteso che il principio del contraddittorio non viene assolutamente

menzionato contestualmente allo svolgimento delle attività di verifica, ma viene in rilievo soltanto

in merito alla redazione dei verbali.

Come è noto, il contraddittorio tra verificatore e progettista, nella pregressa normativa limitato alla

fase di validazione (occorre ricordare come, durante la verifica del progetto preliminare, l’art. 46

DPR n. 554/1999 garantisse al progettista soltanto la partecipazione alle attività di controllo senza

alcuna possibilità di contraddire), risponde ad una esigenza di tutela dei progettisti i quali possono,

così, far rilevare il proprio dissenso rispetto ai rilievi del soggetto verificatore, od anche formulare

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osservazioni su modifiche o interpretazioni degli elaborati che potrebbero comportare rischi in fase

esecutiva.

Ciò, peraltro, anche al fine di evitare una loro potenziale responsabilità per danni in caso di mancata

positiva verifica del livello progettuale in analisi.

Tale nuova impostazione sembra rispondere ad una esigenza, ritenuta prevalente rispetto alla tutela

professionale del progettista, di “serenità” del verificatore nello svolgimento delle sue funzioni.

Operando senza il progettista, il verificatore ha maggiori possibilità di riscontrare incongruenze ed

errori nella progettazione.

In particolare, la mancata partecipazione del progettista consente una più efficace valutazione degli

elaborati progettuali dal punto di vista della “leggibilità” e “ripercorribilità” degli elaborati, atteso

che il supporto del progettista che fornisca chiarimenti su passaggi incomprensibili, falserebbe

irrimediabilmente il giudizio del soggetto preposto al controllo.

La tutela del progettista, in ogni caso, non appare del tutto elisa, essendo stata procrastinata al

momento della redazione dei verbali.

Il progettista in questa sede potrà manifestare il proprio dissenso e le proprie osservazioni rispetto

all’attività del verificatore.

Detto contraddittorio, seppur limitato alla redazione dei verbali, deve essere rispettato per tutti i

livelli di progettazione.

La limitazione del potere di partecipazione del progettista è, pertanto, compensata da un suo

coinvolgimento in tutti i tre i livelli di progettazione e non soltanto, come nell’abrogato

regolamento, nell’ipotesi di validazione.

Al contrario, i rapporti stilati in totale autonomia dal verificatore sono sottratti al contraddittorio con

i progettisti (la norma nulla specifica in merito alla natura di siffatti rapporti e sul perché essi

possano essere sottratti al contraddittorio con i progettisti).

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Terminata l’azione di controllo tecnico su tutti i livelli progettuali, il verificatore (nel caso di

affidamento all’esterno il c.d. coordinatore del gruppo di lavoro di verifica) redige un rapporto

conclusivo che riporta le risultanze dell’attività svolta ed accerta il rilascio, da parte del direttore dei

lavori, dell’attestazione ex art. 106, comma 1 in merito alla accessibilità delle aree e degli immobili

interessati dai lavori secondo le indicazioni risultanti dagli elaborati progettuali, all’assenza di

impedimenti sopravvenuti rispetto agli accertamenti effettuati prima dell’approvazione del progetto,

ed alla conseguente realizzabilità del progetto anche in relazione al terreno, al tracciamento, al

sottosuolo ed a quanto altro occorre per l’esecuzione dei lavori.

Anche rispetto a tale documento il progettista ha il potere di controdedurre.

L’assenza di un termine entro cui esercitare tale diritto consente di dedurre che tali osservazioni

debbano intervenire prima della validazione, la quale deve fare riferimento alle controdeduzioni del

progettista (art. 55, comma 1).

La conferenza di servizi e la validazione

Stilato il rapporto finale, comprensivo delle su esposte attestazioni, ed acquisite le eventuali

osservazioni del progettista, il RUP, in base al potere di cui alla lett. h) art. 10 del Codice, indice, ai

sensi degli artt. 58 e 59 del regolamento, una conferenza di servizi per l’acquisizione dei pareri

necessari per la definizione di tutti gli aspetti del progetto.

La differenza rispetto alla conferenza di servizi di cui all’art. 49 del DPR n. 554/1999 è evidente.

Difatti, mentre la pregressa disciplina della conferenza di servizi vagliava il progetto dopo la

validazione e l’acquisizione dei pareri tecnici, il novellato istituto della conferenza viene indetto

prima dell’atto di validazione e, in ogni caso, proprio per l’acquisizione dei pareri necessari alla

definizione del progetto.

In altri termini, cambiano sia la tempistica con cui detta conferenza deve essere indetta (prima della

validazione), sia la finalità della stessa, ora tesa ad acquisire quei pareri che prima erano prodromici

alla sua indizione.

16

L’attuale istituto della conferenza di servizi, pertanto, appare ben più assimilabile al modello

tracciato dall’art. 7 della L. n. 109/1994. Difatti, secondo autorevole dottrina, la conferenza di

servizi di cui all’art. 49 DPR n. 554/1999 era distinta da quella, ugualmente decisoria, prevista

dall’art. 7 L. 109/1994 che atteneva alla fase di verifica del progetto definitivo ed era veicolata per

l’acquisizione di pareri e intese.

In ogni caso la conferenza ex artt. 58 e 59, anche in conformità al prevalente orientamento

dottrinario formatosi con riguardo alla previgente disciplina, appare qualificabile come decisoria, in

quanto caratterizzata da un’immediata efficacia giuridica delle sue deliberazioni, le quali si

sostituiscono ai pareri tecnici richiesti senza che sia necessario un ulteriore step procedimentale per

la loro acquisizione (come in realtà accadrebbe se si versasse in ipotesi di conferenza istruttoria).

Ad ulteriore suffragio di tale conclusione, si pone la previsione per cui la conferenza di servizi, ove

espressamente richiesto, può riesaminare globalmente il progetto alla luce delle modifiche ritenute

necessarie in sede di verifica (art. 58, comma 1).

Tale potere di riesame appare conciliabile soltanto con una natura decisoria del modello

procedimentale in esame, attesa la portata modificativa che tale ultima deliberazione avrebbe

rispetto all’attività di verifica svolta.

Nella specifica ipotesi di appalto integrato sulla progettazione preliminare o di concessione di

lavori, il nuovo testo normativo stabilisce che la conferenza debba essere convocata sulla base del

progetto preliminare e il relativo verbale diviene parte integrante del progetto (preliminare) da porsi

a base di gara.

Anche in tale ipotesi, nonostante l’evidente somiglianza con la Conferenza di Servizi preliminare di

cui all’art. 14 bis L. n. 241/1990, la conferenza di servizi in esame va sussunta nella categoria del

modello decisorio, in quanto le decisioni ivi assunte andranno ad integrare direttamente il progetto

preliminare rendendolo appaltabile.

Al momento della comunicazione di avvio della conferenza di servizi le Amministrazioni devono

rendere disponibile, secondo le proprie modalità - anche per via telematica - il progetto, da

intendersi quale livello progettuale da porsi a base di gara.

17

Acquisiti i pareri tecnici necessari attraverso lo strumento della conferenza di servizi, nonché

l’eventuale parere dell’organo consultivo dell’amministrazione di appartenenza, il RUP conclude

l’iter di verifica del livello progettuale da porsi a base di gara con l’adozione dell’atto formale della

validazione.

Tale atto, alla luce della considerazioni svolte ed ai sensi dell’art. 55, è il passaggio procedimentale

con cui il RUP assume la paternità dell’attività di verifica svolta.

In assenza di tale atto, la verifica non acquista alcun rilievo ai fini dell’appaltabilità della soluzione

progettuale prescelta.

La differenza con il precedente procedimento di validazione è di tutta evidenza: il novellato istituto,

lungi dall’integrare un’attività ulteriore di verifica, determina un mero, ma imprescindibile,

passaggio formale senza il quale il progetto non può essere posto in esecuzione.

La validazione, quale atto formale che riporta gli esiti della verifica, fa riferimento al rapporto

conclusivo redatto dal soggetto verificatore ed alle eventuali controdeduzioni presentate dal

progettista.

Nonostante il riconosciuto valore formale della validazione, la sottoscrizione del RUP non va

parificata ad una mera presa d’atto dell’attività di verifica svolta, atteso che quest’ultimo ha anche il

potere di rifiutare la validazione del progetto in caso di dissenso rispetto agli esiti del controllo, o di

concederla manifestando con specifiche motivazioni il proprio giudizio negativo. Sarà poi la

Stazione Appaltante ad assumere le necessarie statuizioni in merito.

All’uopo deve ritenersi che innanzi ad un motivato dissenso del RUP la Stazione Appaltante possa

anche decidere di non procedere all’esecuzione della commessa ritenendo non appaltabile l’opera.

Ad essere sottoposto a validazione non è necessariamente il progetto esecutivo. L’art. 59, infatti,

parla di validazione del livello progettuale da porre a base di gara, con ciò comprendendo anche

le possibilità di appalto integrato (in cui a base di gara si trova il progetto definitivo o, più

raramente, anche quello preliminare).

Assunto anche l’atto formale della validazione, la fase della verifica si ritiene conclusa, e la

Stazione Appaltante può dare avvio alle procedure per l’affidamento dei lavori di esecuzione,

18

avendo l’accortezza di indicare gli estremi dell’avvenuta validazione del progetto nel bando di gara

e nella lettera di invito.

La norma non chiarisce il valore di tale richiamo in seno al bando di gara.

Deve però ritenersi, dato l’elevato valore procedimentale attribuito alla validazione, che la mancata

indicazione di tali estremi nel Bando di gara possa viziare la lex specialis, in quanto verrebbe a

mancare la prova dell’”appaltabilità” dell’opera, ovverosia del rispetto di tutto l’iter procedimentale

teso a garantire la bontà della soluzione progettuale prescelta.

I soggetti verificatori

La previgente disciplina, tracciata dagli artt. 30 comma 6 e 6 bis L. n. 109/1994 e 48 DPR n.

554/1999, prevedeva che il RUP dovesse verificare il progetto direttamente con l’ausilio dei propri

uffici tecnici, o, in caso di accertata carenza di adeguate professionalità, con il supporto di alcuni

specifici organismi, individuati con il ricorso ad un vera e propria procedura di appalto di servizi.

L’affidamento all’esterno era, inoltre, previsto nel caso di appalto (principale) sottosoglia, nel

rispetto dei principi di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza.

La nuova normativa regolamentare stravolge tale impostazione, sviluppando compiutamente quelli

che nella pregressa normativa erano rimasti semplici principi.

In primo luogo viene completamente modificato il ruolo del RUP.

Se nella disciplina previgente questi era il vero soggetto proposto alla verifica, che al più poteva

avvalersi di altre professionalità reperite negli uffici della Stazione Appaltante o all’esterno, oggi la

sua funzione di verificatore è limitata ad ipotesi residuali.

Difatti l’art. 47, comma 2 prevede che il RUP proceda in proprio alla verifica soltanto per gli appalti

di opere puntuali inferiori a euro 1.000.000,00, o per opere a rete di valore inferiore alla soglia

comunitaria.

19

Ciò è dimostrato dalla centralità che si conferisce alla Stazione Appaltante nel procedimento di

verifica: è questa a scegliere il soggetto verificatore che non coadiuva più il RUP, ma lo sostituisce

completamente.

Partendo dalla delega legislativa dell’art. 112, comma 5 del codice, il nuovo regolamento introduce

regole ben precise per l’individuazione dei soggetti interni all’Amministrazione cui demandare

l’attività verificatoria.

In primis viene stabilito il principio cardine che l’incarico di verifica è incompatibile con le

attività di progettazione, di coordinamento della stessa, di direzione del lavoro, di

coordinamento della sicurezza e del collaudo, rese per il medesimo progetto (art. 49, comma 5).

Tale principio deve essere rispettato indistintamente da tutti gli eventuali verificatori, siano essi

appartenenti alla Stazione Appaltanti, siano essi meri affidatari a seguito di appalto. Inoltre vengono

inserite norme nuove per l’appalto all’esterno del servizio di verifica che, pertanto, non è più

totalmente assimilabile ad un comune appalto di servizi.

E, per la prima volta, viene disciplinato l’istituto dell’accreditamento dei soggetti verificatori,

attraverso l’indicazione degli Organismi in grado di rilasciare tale accreditamento.

L’accreditamento

L’accreditamento degli Organismi di certificazione e ispezione è quel processo finalizzato a

garantire la competenza di questi Operatori e quindi il valore e la credibilità dei risultati delle

valutazioni di conformità da essi effettuate.

Tale accreditamento, affermatosi soprattutto grazie all’esplosione dell’”approccio sistemico alla

qualità” (certificazioni ISO 9000), ha accompagnato efficacemente anche lo sviluppo delle altre

forme di valutazione della conformità (certificazioni di prodotto e personale, ispezioni).

In materia di lavori pubblici, e specificamente di verifica del progetto, l’accreditamento serve a

garantire la qualità dell’azione di controllo che è svolta, per gli Organismi di ispezione, direttamente

sul progetto, mentre per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di qualità

20

attiene alla conformità del sistema interno di controllo di qualità degli uffici preposti alla verifica

alla normativa comunitaria UNI CEI EN ISO 9001.

Gli Organismi di ispezione sono soggetti che svolgono direttamene l’attività di verifica dei progetti

riguardanti appalti di importo superiore ai 20 milioni di euro.

Essi sono accreditati ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020 (che ha sostituito la

norma UNI CEI EN 45004 prevista dall’art. 30 l. n. 109/1994), attraverso la quale si certifica la loro

capacità di svolgere direttamente l’azione di controllo del progetto.

Il regolamento distingue tre tipi di Organismi di ispezione: A, B e C. Gli Organismi di tipo B

risultano essere unità tecniche interne alla Stazione Appaltante, mentre i tipi A e C, estranei

all’apparato amministrativo, eseguono l’attività di controllo soltanto a seguito di affidamento con

gara.

Al contrario gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di qualità sono soggetti

che non provvedono direttamente all’azione di controllo della progettazione.

Il loro accreditamento, infatti, permette soltanto di certificare che il sistema interno di controllo di

qualità delle strutture (o soggetti) preposti alla verifica sia coerente con i requisiti di qualità imposti

dalla norma UNI EN ISO 9001.

In altri termini, la funzione di detti soggetti è garantire che altre strutture siano in grado di espletare

la verifica progettuale secondo standard qualitativi minimi.

La loro certificazione di coerenza con la ISO 9001 rileva soltanto per gli appalti il cui valore sia

inferiore a 20 milioni di euro ma superiore a euro 1.000.000,00 per opere puntuali, o alla soglia

comunitaria (per i lavori e le concessioni di lavori), per opere a rete.

L’art. 46 stabilisce che gli Organi di accreditamento, tanto per gli Organismi di ispezione di Tipo A,

B e C, quanto per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di qualità, sono gli

enti che partecipano all’European cooperation for accredition (EA).

Tuttavia, è previsto che tanto l’accreditamento delle unità tecniche, quali Organismi di ispezione di

tipo B, quanto la certificazione della coerenza dei sistemi interni di controllo della qualità delle

21

Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, è demandato dal regolamento al

Servizio tecnico centrale del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, il quale si sostituisce

completamente agli enti appartenenti all’EA (art. 47 comma 4).

Tale favor riconosciuto alle sole Amministrazioni statali, diviene una mera facoltà per le altre

amministrazioni aggiudicatrici non statali le quali possono, comunque, decidere di avvalersi di tale

Organo (art. 47 comma 5).

In verità, dal combinato disposto degli artt. 46, 47 comma 4 e 5, e 48 comma 3, emerge come tutti

gli Organismi di ispezione e certificazione, siano essi appartenenti ad amministrazioni statali o

locali od anche del tutto esterni all’apparato amministrativo (in ipotesi di appalto della verifica),

possano avvalersi dell’accreditamento del Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei

Lavori Pubblici

È inoltre previsto che possano avvalersi del Servizio anche le strutture esterne cui è demandata la

verifica dei progetti delle infrastrutture di cui all’allegato XXI del codice.

In tal modo si consente, in attesa della diffusione della proliferazione di enti partecipanti all’EA,

l’accreditamento del maggior numero di soggetti, rendendo così possibile l’attivazione del nuovo

modello di verifica tracciato dal regolamento.

L’importanza che la nuova disciplina affida al sistema dell’accreditamento è peraltro testimoniato

dall’inquadramento sistematico della norma all’interno dell’articolato.

Essa, infatti, è posta subito dopo l’indicazione delle finalità perseguite attraverso la verifica, e prima

dell’analisi dei criteri e degli aspetti del controllo. Quasi a voler evidenziare come l’accreditamento

sia condicio sine qua non per il legittimo svolgimento di qualsiasi attività di verifica.

La verifica attraverso strutture interne alla Stazione Appaltante

Il primo e preferenziale modello di verifica del progetto è quello demandato alle unità tecniche

interne della Stazione Appaltante.

22

Il regolamento, infatti, pone in via residuale il ricorso all’affidamento esterno, esperibile soltanto

nelle ipotesi di conclamata impossibilità di eseguire il servizio in proprio.

L’art. 47 stabilisce, preliminarmente, che la Stazione Appaltante possa affidare l’attività di verifica a

sue strutture interne o a strutture tecniche di altre amministrazioni di cui si sia avvalsa, quali

Stazioni Appaltanti, ai sensi dell’art. 33 comma 3 del codice, il quale prevede la possibilità, per le

Amministrazioni aggiudicatrici, di avvalersi, quali stazioni appaltanti “a valle”, di amministrazioni

provinciali, di Servizi integrati infrastrutture e trasporti (i c.d. SIIT, ora Provveditorati alle OO.PP.)

ovvero di centrali di committenza.

Tuttavia, al di là del tenore letterale della disposizione, da quest’ultima pare possa trarsi un ulteriore

corollario, in virtù del quale è possibile ritenere che la Stazione Appaltante “a monte” possa

avvalersi delle strutture interne di altre amministrazioni anche quando quest’ultime non abbiano in

alcun modo preso parte al procedimento di progettazione.

Per i lavori di valore superiore ai 20 milioni di euro la verifica deve necessariamente essere svolta

da un’unità tecnica della Stazione Appaltante accreditata, nelle modalità precedentemente esposte,

quale Organismo di ispezione di tipo B.

Per i lavori di importo ricompreso tra i 20 milioni di euro e 1.000.000,00 di euro per le opere

puntuali e la soglia comunitaria per quelle a rete, la verifica può essere effettuata da tre tipologie di

soggetti:

a) dagli Organismi di ispezione di tipo B;

b) dagli uffici tecnici delle Stazioni Appaltanti se il progetto è stato redatto da progettisti

esterni;

c) sempre da uffici della stessa Stazione Appaltante, ma dotati di quel sistema interno di

controllo di qualità la cui coerenza con la UNI EN ISO 9001 è certificata dagli Organismi di

certificazione accreditati, se il progetto è stato redatto da progettisti interni.

Il legislatore, in tale fascia, introduce un sistema di separazione teso ad evitare che i soggetti

coinvolti nella progettazione possano prender parte anche alla verifica.

23

Il sistema interno di controllo di qualità, infatti, tende a tale finalità:esso rileva soltanto in caso di

progetto redatto da uffici interni alla Stazione Appaltante e serve a far sì che vi sia un controllo sulla

qualità del servizio reso dai soggetti preposti alla verifica.

Qualità che deve porsi in assonanza con gli standard imposti dalla norma europea.

Va specificato che la certificazione di coerenza con la ISO 9001 è richiesta soltanto per i lavori di

valore superiore alla soglia comunitaria.

Nelle ipotesi di opere puntuali di valore compreso tra euro 1.000.000,00 e la soglia comunitaria,

il sistema di controllo richiesto dall’art. 47 si sostanzia in un “mero” sistema formalizzato attraverso

la predisposizione di procedure operative e manuali d’uso, non necessariamente coerente con le

prescrizioni della normativa europea.

Per i lavori di valore inferiore a euro 1.000.000,00, per opere puntuali, e alla soglia

comunitaria per quelle a rete, invece, è il RUP, sempreché non abbia partecipato alla

progettazione, a verificare il progetto, ovvero gli uffici della Stazione Appaltante anche sprovvisti di

un sistema di controllo interno di qualità.

La verifica attraverso strutture “esterne” alla Stazione Appaltante

Nell’ipotesi in cui non sia possibile affidare all’interno della Stazione appaltante l’attività di

verifica, il nuovo testo regolamentare, riprendendo una previsione già presente nella previgente

disciplina (gli artt. 30 comma 6 e 6 bis L. n. 109/1994 e art. 48 DPR n. 554/1999 facevano diretto

riferimento alla disciplina del comune appalto di servizi, senza introdurre alcuna distinzione basata

sulle peculiarità intrinseche del servizio di verifica), ammette la possibilità di ricorrere a soggetti

esterni all’Amministrazione, scelti in base ad una vera e propria gara pubblica.

L’appalto che così viene a indirsi non ricalca pedissequamente il modello dell’appalto di servizi, ma

se ne differenzia per la presenza di alcune peculiarità normative dettate dalla natura del servizio da

affidarsi.

24

L’art. 48, in primo luogo, ammette il ricorso all’appalto soltanto in due tassative ipotesi: di

inesistenza delle condizioni di cui all’art. 47 comma 1, o di accertata carenza di organico.

La seconda ipotesi, in particolare, richiama quanto già previsto dall’art. 48 DPR n. 554/1999, ma

con due fondamentali differenze. In primo luogo la carenza, oltre che di professionalità, è di

organico, talchè non è più sufficiente l’assenza di qualifiche tra i dipendenti rilevando al contrario la

mancata possibilità di assegnare personale all’attività di verifica; in secondo luogo tale deficit non è

lasciato ad una valutazione discrezionale della Stazione Appaltate, ma deve essere accertato con atto

formale dal Dirigente competente.

Ciò impedisce un ricorso “inopportuno” o non necessario all’appalto del servizio di verifica, dato

che attraverso l’accertamento formale dello stato di carenza organica viene responsabilizzato il

Dirigente rispetto alla scelta di indire o meno la gara in luogo di un affidamento alle strutture

interne.

Responsabilità che, dato il costo dello svolgimento di una gara, risulterebbe vagliabile anche da

parte del Giudice Contabile

All’uopo si evidenzia il «carattere straordinario del ricorso ad apporti esterni evidenziando, a tal

fine, che la pubblica amministrazione deve di norma perseguire i fini istituzionali utilizzando il

proprio personale con la conseguenza che l’incarico esterno è lecito solo qualora ciò non sia

ragionevolmente possibile, o perché l’attività che deve essere svolta richiede un apporto

professionale particolarmente elevato sotto il profilo tecnico-scientifico, oppure perché, per ragioni

contingenti e transitorie (quali l’insufficienza del personale in organico o l’oggettiva impossibilità

del medesimo a provvedervi), anche quei compiti che potrebbero normalmente essere assolti con

l’utilizzo della struttura interna, rendono viceversa necessario avvalersi di personale esterno» (ex

multis C. conti Veneto, sez. giur., 14 ottobre 2008, n. 1057).

Lo svolgimento della gara è gestito dal RUP il quale è tenuto ad appaltare l’attività di verifica

unitariamente per tutti i livelli, senza che possa indirsi una gara diversa per ogni singolo livello

progettuale (art. 49, comma 2).

Ciò risponde ad una esigenza di coerenza ed efficacia dell’attività di verifica.

25

Difatti, ammettendo il frazionamento dell’appalto del servizio di verifica in base ai vari livelli di

progettazione, ci si esporrebbe al rischio di un contrasto tra le risultanze delle verifiche già

effettuate da alcuni affidatari, e quelle effettuande ad opera di altri operatori.

Inoltre, ad ulteriore suffragio di tale impostazione soccorre la previsione di cui all’art. 54, comma 4,

la quale stabilisce che, in caso di verifiche già svolte, il controllo sul livello successivo può

incentrarsi soltanto sulle modifiche o integrazioni ai documenti già verificati.

È evidente come tale previsione possa essere rispettata soltanto dal soggetto che abbia già svolto la

verifica delle parti modificate od integrate (e pertanto de livello progettuale precedente),

risultandone in caso contrario frustrata la ratio di economicità ed efficienza dell’azione.

Tale “divieto di frazionamento” incontra un’unica deroga nell’ipotesi in cui i livelli di progettazione

precedenti siano stati già totalmente verificati internamente.

Anche per l’affidamento all’esterno è necessario che i soggetti aggiudicatari posseggano

determinati “requisiti di qualità”, secondo la disciplina dell’accreditamento.

In ipotesi di verifiche per progetti di lavori di importo superiore a 20 milioni di euro, i

partecipanti alla gara devono essere accreditati quali Organismi di ispezione di tipo A e C.

Questi, a differenza degli Organismi di tipo B interni alle Stazioni Appaltanti, devono altresì

garantire l’assoluta separazione, sul piano tecnico, procedurale, amministrativo e finanziario, tra le

attività ispettive e le altre attività potenzialmente configgenti con la verifica. Detta separazione si

sostanzia nella creazione, all’interno del medesimo Organismo, di una struttura tecnica autonoma

demandata esclusivamente alla verifica dei progetti.

L’accreditamento ai sensi della normativa europea, in tali Organismi, funge da certificazione

dell’utilizzo di procedure che garantiscano l’indipendenza e l’imparzialità di dette strutture interne.

È inoltre prevista la possibilità che detti Organismi partecipino in forma associata, anche come Ati.

26

La verifica di lavori di importo compreso tra i 20 milioni di euro e euro 1.000.000,00 per opere

puntuali e la soglia comunitaria per opere a rete, invece, oltre a poter essere affidata ai succitati

Organismi, può essere svolta dai seguenti soggetti:

1) liberi professionisti singoli od anche in forma associata;

2) società di professionisti;

3) società di ingegneria;

4) prestatori di servizi di ingegneria ed architettura di cui alla categoria 12 dell’allegato II A del

codice;

5) consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria, anche in forma mista,

formati da almeno tre consorziati, con esperienza nei servizi di ingegneria e architettura per almeno

cinque anni;

6) Rti formate dai soggetti di cui ai nn. 1), 2), 3), 4) e 5).

Tali soggetti devono possedere un sistema interno di controllo di qualità la cui conformità alla

norma UNI EN ISO 9001, deve essere certificata da Organismi di certificazione accreditati.

Il contenuto di detta certificazione ricalca pedissequamente quello dell’accreditamento degli

Organismi di tipo A e C: deve infatti certificarsi la separazione tecnico-procedurale delle attività di

verifica da quelle potenzialmente configgenti, attraverso la costituzione di una struttura tecnica

autonoma interna esclusivamente dedicata all’attività di verifica, per mezzo di procedure che

garantiscano la terzietà ed imparzialità della stessa.

Questa è una novità importante introdotta con il regolamento: il mercato degli appalti dei servizi di

verifica, prima appannaggio dei soli Organismi di ispezione, viene aperto anche ai professionisti.

Nel caso specifico la tecnica del richiamo normativo appare alquanto eloquente: l’indicazione dei

soggetti indicati nell’art. 90 del codice (rubricato «progettazione interna ed esterna alle

amministrazioni aggiudicatrice in materia di lavori pubblici») sta ad indicare la ben precisa scelta

di coinvolgere professionisti dotati di esperienza specifica nel campo della progettazione di lavori

pubblici, sì da consentire la spendita dell’esperienza maturata nei concorsi di progettazione, anche

al di fuori di tale settoriale mercato.

27

Peraltro, il Servizio Tecnico centrale del Consiglio Superiore dei lavori pubblici può effettuare

controlli a campione sull’effettiva rispondenza del sistema interno di controllo di qualità alle

prescrizioni della UNI EN ISO 9001 dei professionisti affidatari della verifica (art. 48, comma 1).

Ciò comporta un controllo ex post, ulteriore rispetto alla produzione delle certificazioni in sede di

partecipazione, che, se negativo, determinerebbe l’esclusione della gara.

Per la verifica dei progetti relativi a lavori di importo inferiore a euro 1.000.000,00 per opere

puntuali e alla soglia comunitaria per opere a rete, invece, i professionisti in argomento sono

esentati dal possesso della certificazione di conformità alla UNI EN ISO 9001.

È evidente il parallelo con l’esenzione prevista per le strutture tecniche interne della Stazione

Appaltante.

Tra l’altro occorre conclusivamente evidenziare come il regolamento preveda la possibilità di

appaltare ad un unico soggetto anche una pluralità di progettazioni analoghe (art. 49 comma 6).

Analogia questa, che in assenza di specifiche previsioni, deve essere valutata alla luce della

suddivisione in classi e categorie introdotta dalla legge sulle tariffe professionali di architetti ed

ingegneri (L. n. 143/1949), richiamata in riferimento alla maturazione dei requisiti tecnico-

organizzativi per la partecipazione alla gara.

I requisiti di partecipazione alle gare

Il nuovo regolamento introduce, all’art. 50, i requisiti minimi generali che qualsiasi soggetto

partecipante (sia esso Organismo di ispezione, sia esso professionista) deve possedere per poter

prendere parte all’appalto del servizio di verifica.

L’elemento economico-finanziario minimo cui deve attenersi la Stazione Appaltante nella

determinazione del relativo requisito è quello del fatturato globale per servizi di verifica realizzato

nell’ultimo quinquennio non inferiore al doppio dell’importo stimato per l’appalto di verifica da

affidarsi.

28

Al contrario, per la determinazione del requisito tecnico-organizzativo la Stazione Appaltante deve

partire dall’avvenuto svolgimento, sempre nell’ultimo quinquennio, di almeno due appalti di servizi

di verifica relativi a lavori il cui valore individuale sia pari alla metà del valore dell’opera da

eseguirsi. Inoltre, le opere per le quali si è provveduto alla verifica devono avere natura analoga a

quella dell’opera che si intende appaltare, in base alla divisione in classi e categorie prevista dalla L.

n. 143/1949 sulle tariffe professionali di ingegneri ed architetti.

È evidente che, per come strutturata, la norma determini il minimo dei requisiti da possedere,

lasciando alla Stazione Appaltante il potere di stabilire requisiti ancora più stringenti.

Deve rilevarsi come l’individuazione di tali requisiti minimi sia, per l’attività di verifica, una novità

assoluta.

Prima della loro introduzione, le Stazioni Appaltanti godevano di un potere ampiamente

discrezionale, riconosciuto direttamente dagli artt. 41 e 42 del codice, nell’individuazione dei

requisiti di partecipazione che potevano anche non riferirsi specificamente a pregressa attività di

verifica.

I requisiti minimi individuati dal nuovo regolamento, seppur assimilabili a quelli richiesti per la

partecipazione alle procedure di affidamento dei servizi di ingegneria ed architettura (art. 263),

risultano ictu oculi più restrittivi e vincolanti per le stesse Stazioni Appaltanti.

A tal fine l’art. 50, comma 2, prevede un periodo transitorio di tre anni dall’entrata in vigore del

regolamento durante il quale i requisiti di cui innanzi possono essere maturati con riferimento alle

attività di progettazione, direzione dei lavori o collaudo delle opere

Per quanto attiene il possesso del requisito tecnico-organizzativo, esso può essere soddisfatto

attraverso la dimostrazione di quattro (e non più due) servizi analoghi di progettazione, direzione

dei lavori o collaudo delle opere, di valore complessivo (di tutte le quattro commesse) pari al valore

dell’oggetto della verifica.

La normativa, inoltre, prescrive il possesso di altri requisiti che tendano ad accertare la “terzietà”

dei partecipanti rispetto alle attività di progettazione da verificarsi, al fine di evitare l’insorgenza di

situazioni di potenziale conflitto di interessi

29

All’uopo occorre ricordare che i verificatori esercitano un controllo indiretto anche sul

comportamento dei progettisti. Orbene qualora il soggetto verificatore sia legato professionalmente

al soggetto progettista di cui si è verificato il comportamento inadempiente, sorgerebbe il rischio di

una verifica non obiettiva.

In primis deve sottolinearsi come, tanto gli Organismi di tipo A e C, quanto i soggetti professionisti

di cui all’art. 90 del codice, siano tenuti a dimostrare di non aver partecipato, e impegnarsi a non

partecipare, direttamente o indirettamente né alla gara per l’affidamento della progettazione né alla

redazione della stessa (art. 50 comma 5).

L’eventuale violazione di tale disposizione, oltre a determinare l’esclusione dalla gara di che

trattasi, comporta l’ulteriore sanzione, per così dire accessoria, dell’esclusione per cinque anni dalle

attività di verifica, nonché la comunicazione dell’infrazione, ad opera del RUP, agli Organismi di

accreditamento.

La portata lesiva di tale sanzione va ben oltre il suo tenore letterale. L’esclusione per cinque anni,

letta in parallelo con le disposizioni sul possesso dei requisiti, provoca un’uscita sine die dal

mercato della certificazione. Ciò in quanto cinque anni è esattamente l’intervallo temporale entro

cui i soggetti partecipanti alle gare devono maturare i proprio requisiti specifici nella sola attività di

verifica.

La sanzione dell’esclusione, pertanto, ha una notevole portata “preventiva” oltre che afflittiva, dato

che la sua irrogazione provoca un’irrimediabile “uscita dal mercato”.

Al contrario, non è previsto cosa comporti la mera comunicazione dell’infrazione agli Organismi di

accreditamento.

Si suppone che le conseguenze di tale comunicazione saranno disciplinate dal regolamento,

attualmente in fase di predisposizione presso il Consiglio Superiore dei LL.PP., di cui all’art. 46,

comma 2 (sull’accreditamento), tal per cui dovrà attendersi l’adozione di tale testo normativo per

avere una risposta a tale quesito.

30

La possibilità di insorgenza di un conflitto di interessi, peraltro, non viene sanzionata soltanto con

riferimento al progetto in appalto: i partecipanti alla gara per il servizio di verifica devono fornire

prova di non aver in corso, e di non aver avuto, rapporti professionali e/o commerciali con i

progettisti, se esterni, negli ultimi tre anni; nonché devono altresì fornire l’impegno, da rendersi al

momento dell’affidamento (e quindi a commessa aggiudicata), a non intrattenere rapporti con detti

soggetti per i successivi tre anni dalla conclusione dell’incarico (art. 48, comma 1).

La ripetizione del periodo triennale, a ben vedere, serve ad instaurare un circolo virtuoso che eviti

costantemente la possibile connivenza tra verificatori e progettisti.

Per quanto attiene alla ripartizione dei suddetti requisiti tra i partecipanti alla gara in forma

associata, va preliminarmente evidenziato come il regolamento ammetta senza eccezioni la

partecipazione in forma associata, per tutti i soggetti verificatori.

In particolare, qualora ad associarsi siano degli Organismi di ispezione di tipo A o C, è previsto che

l’accreditamento debba essere posseduto da tutti gli associati.

Nella specifica ipotesi di una Ati formata da detti Organismi, invece, la mandataria è tenuta a

possedere almeno il 50 % dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi richiesti dalla

Stazione Appaltante, mentre la restante percentuale può essere divisa liberamente tra le mandanti.

Tuttavia la Stazione Appaltante può decidere di richiedere alle mandanti una percentuale minima di

detti requisiti pari ad almeno il 10 % degli stessi.

Al contrario la disciplina delle Ati formata da professionisti è direttamente mutuata, attraverso lo

strumento del richiamo normativo, dall’art. 90 del codice (art. 48 comma 1).

A tali Riunioni Temporanee si applica la normale disciplina delle Ati., anche in termini di

distribuzione dei requisiti, tracciata dall’art. 37 del codice, sempre nei limiti della compatibilità

della disciplina con il modello dell’associazione di professionisti.

Infine, i partecipanti, sin dal momento della presentazione dell’offerta, devono nominare un

soggetto “coordinatore del gruppo di lavoro” di verifica, che abbia la qualifica di laureato in

architettura o ingegneria, abilitato alla professione da almeno dieci anni ed iscritto nel relativo albo

professionale.

31

Il ruolo principale di tale soggetto è quello di sottoscrivere i rapporti degli Organismi di ispezione

nonché la relazione conclusiva prodromica all’atto di validazione.

La ratio di base di tale previsione, del tutto innovativa in materia, è da rintracciarsi nella volontà di

responsabilizzare un soggetto interno all’organo verificatore per le risultanze dell’attività di

controllo.

Responsabilità che nella previgente disciplina gravava esclusivamente sulla figura del RUP.

Le procedure di affidamento del servizio

La disciplina delle procedure di gara per l’affidamento del servizio è mutuata integralmente da

quella afferente l’affidamento dei servizi relativi all’architettura e all’ingegneria nei settori ordinari.

Ciò attraverso lo strumento del rinvio normativo alla parte III, titolo II del regolamento (artt. da 261

a 267), rubricata appunto «Affidamento dei servizi», alla cui trattazione si rimanda ai fini di una più

esaustiva analisi delle norme.

Occorre sottolineare come, per gli appalti del servizio di verifica, sia esclusa l’applicazione dei

primi tre commi dell’art. 261, i quali attengono alla separazione delle discipline dei termini, dei

bandi e della pubblicità in base al valore dell’appalto di servizi, separazione basata sulla differenza

tra sopra e sotto soglia.

Orbene, deve ritenersi che l’esclusione dell’applicazione dei primi tre commi dell’art. 261, attenga

proprio alle modalità di classificazione degli appalti di servizi di ingegneria ed architettura, operata

al fine di individuare le discipline applicabili per i termini, i bandi, gli avvisi di gara e la pubblicità.

Ciò in quanto, nella disciplina della verifica progettuale, è già presente una specifica classificazione

degli appalti in base al valore: quella dettata per l’individuazione dei soggetti competenti alla

verifica. Essa, come già ampiamente enucleato supra, si basa sul valore dell’opera cui fa

riferimento la progettazione (art. 48).

Il corrispettivo e i costi dell’attività di verifica

32

Nonostante sia implementata a livello sistematico nella disciplina dell’art. 49, menzione a parte

merita la tematica del corrispettivo e dei costi dell’attività di verifica.

In merito agli oneri economici inerenti lo svolgimento del servizio di verifica, il quarto comma

dell’articolo stabilisce il principio per cui questi debbano far carico agli stanziamenti previsti per la

realizzazione delle singole opere.

Il corrispettivo per l’attività di verifica, al contrario, viene stimato dal RUP sulla base della Tabella

B6 del D.M. 13704 del 4 aprile 2001 avente ad oggetto «Onorario relativo alle attività di supporto

al responsabile del procedimento». In caso di appalto di più servizi di verifica analoghi ad un unico

soggetto (art. 49, comma 6), il corrispettivo per i singoli servizi viene stimato complessivamente,

sempre sulla base della predetta tabella.

Deve, però, evidenziarsi come il calcolo del corrispettivo sembrerebbe riguardare soltanto le ipotesi

di affidamento con gara, con esclusione delle ipotesi di servizio reso dalle strutture interne della

Stazione Appaltante.

Infatti, la previsione di ulteriori incentivi da accordarsi a dipendenti pubblici per lo svolgimento

dell’attività di verifica non pare assistita da alcuna base legislativa, mancando una simile

disposizione tanto nel d.P.R. n. 207/10 quanto nel Codice.

L’art. 92 del codice, il quale elenca tassativamente i casi in cui sia riconoscibile un incentivo in

favore dei soggetti che coadiuvano il RUP nello svolgimento delle sue funzioni, non indica

assolutamente tra questi la verifica del progetto.

Perlatro il Consiglio di Stato, in sede di parere, aveva evidenziato come le modalità di ripartizione

degli incentivi costituisce materia sottratta al potere di normazione del regolamento, rientrando

nella sfera di attribuzione della contrattazione collettiva a seguito della privatizzazione del pubblico

impiego (Corte cost., 14 giugno 2007, n. 189).

Le responsabilità e le garanzie del soggetto verificatore

33

Sebbene il tema sarà oggetto di specifica e puntuale trattazione da parte degli interventi monografici

che seguiranno, desidero fare, brevemente, cenno alla disciplina de qua per completezza di

esposizione ed esaustività dell’analisi normativa.

Il nuovo regolamento ha introdotto una disciplina specifica per quanto attiene le responsabilità del

soggetto verificatore e le garanzie che questo deve prestare per poter espletare il servizio.

Il soggetto verificatore, infatti, è tenuto a munirsi preliminarmente di una polizza assicurativa

supplementare rispetto a quella professionale generale, normalmente stipulata dai professionisti.

Tale polizza deve valere fino al rilascio del certificato del collaudo (o di regolare esecuzione); ciò in

quanto il collaudo è l’unico strumento attraverso cui la stazione appaltante procede alla verifica

dell’esecuzione dell’opera e della sua corrispondenza al progetto ed alle clausole contrattuali.

Il mancato rilascio del certificato di collaudo, infatti, oltre ad evidenziare una non corretta

esecuzione dei lavori, potrebbe essere sintomatico di una progettazione errata, e non corretta in sede

di verifica.

Il valore della polizza varia a seconda dell’importo dell’opera da eseguirsi seguendo una distinzione

basata esclusivamente sulla dicotomia tra sopra soglia e sotto soglia: nel primo caso la polizza

dovrà coprire un massimale pari ad almeno il 10 % del valore dei lavori, con il limite massimo di

euro 1.500.000,00; nel caso di lavori sottosoglia, al contrario, la polizza dovrà avere un valore non

minore del 5% dell’importo dell’opera, con il limite massimo di euro 500.000,00.

Soltanto in caso di lavori sopra soglia aventi ad oggetto “opere di particolare complessità”, il

massimale potrà essere superiore a euro 1.500.000,00 e comunque fino al 20 % del valore

dell’opera con il limite invalicabile di euro 2.500.000,00.

Nell’ipotesi in cui il soggetto sia già coperto da una polizza professionale generale, quest’ultima

deve essere integrata con una dichiarazione che garantisca, per il singolo progetto, la parificazione

alle condizioni innanzi espresse.

Parrebbe, alla luce di un’interpretazione letterale dell’art. 57, che l’obbligo di munirsi di una polizza

sussista tanto per i soggetti interni alla Stazione Appaltante, quanto per gli affidatari di una gara

pubblica, data l’assenza di qualunque specificazione o limitazione normativa.

34

Il Consiglio di Stato, in sede di parere, aveva sollevato dubbi sull’estendibilità dell’obbligo di

polizza ai soggetti interni alla Stazione Appaltante.

Il Consiglio di Stato, in sede consultiva, aveva anche sollevato l’erroneità della previsione per cui il

premio assicurativo, per i dipendenti delle Stazioni Appaltanti, fosse a carico di quest’ultime, atteso

che una tale previsione non era certo contenuta nell’art. 112, per le attività di verifica, a differenza

di quanto stabilito dall’art. 90 comma 5 del codice per il progettista interno. Orbene tale previsione

è stata del tutto eliminata dal vigente regolamento, rendendo, pertanto, sterile il suo

approfondimento.

Difatti, partendo dalla lettura della locuzione «soggetto che effettua la verifica del soggetto»

contenuta nella lett. c) del comma 5 dell’art. 112 del codice, si giungeva a ritenere che tale

disposizione non potesse riguardare gli uffici interni delle Stazioni appaltanti, perché privi di

“soggettività giuridica”.

Una tale interpretazione dell’art. 112 del codice appariva in assonanza con un’interpretazione

restrittiva delle ipotesi di polizza sottoscritte dalle Amministrazioni Pubbliche, da sempre

propugnata dalla giurisprudenza contabile (cfr. C. conti Sicilia, sez. giur., 25 ottobre 2006, n. 3054;

C. conti Puglia, sez. giur., 7 febbraio 2004, n. 95; C. conti Lombardia, sez giur., 8 aprile 2004, n.

528).

Inoltre, i giudici di Palazzo Spada avevano evidenziato come la materia dell’assicurazione dei

dipendenti pubblici rientrasse nella competenza della contrattazione pattizia, rispetto alla quale il

regolamento nulla avrebbe potuto aggiungere.

Pertanto in sede di parere si era auspicato l’inserimento, affianco alla parola “soggetto” di cui al

comma 1 dell’art. 57, del termine “esterno”, a significare l’applicabilità della disposizione soltanto

in caso di appalto.

L’art. 56 del regolamento disciplina accuratamente i casi di responsabilità dei soggetti verificatori,

anche alla luce delle istanze promosse in sede di parere.

Lo schema originario del regolamento, infatti, prevedeva che il dipendente della pubblica

amministrazione fosse perseguibile in sede disciplinare ed erariale soltanto in caso di colpa grave.

35

Correttamente il Consiglio di Stato aveva evidenziato come, in primo luogo, la responsabilità

disciplinare prescindesse dal grado di colpa, mentre quella per danno erariale avesse una sua

disciplina specifica di fonte primaria che affronta il tema del grado di colpa, tal per cui la

distinzione introdotta nel testo regolamentare appariva errata.

In adesione alle sopracitate istanze, la disciplina regolamentare della responsabilità si articola nel

seguente modo.

In primo luogo, occorre evidenziare come il verificatore, in caso di mancato rilievo di errori ed

omissioni, risponda a titolo di inadempimento.

Tale responsabilità incontra immediatamente due evidenti limiti: l’”importanza”

dell’inadempimento e l’attività rispetto alla quale esso rileva.

Infatti, affinchè il verificatore risponda a titolo di inadempimento è necessario che gli errori o le

omissioni nello svolgimento della sua attività siano tali da aver pregiudicato, anche in parte, la

realizzabilità o l’utilizzazione dell’opera.

Il parallelo con l’art. 1455 c.c., secondo cui «il contratto non si può risolvere se l’inadempimento di

una delle parti ha scarsa importanza, avuto riguardo all’interesse dell’altra», è di palmare

percezione.

Inoltre la responsabilità per inadempimento è limitata alle attività indicate dagli artt. 52 e 53.

Tale indicazione va ritenuta tassativa, in quanto riferita espressamente alle sole specifiche attività

di verifica, tanto che per tutte le attività estranee a detto articolato, non è imputabile alcun

inadempimento al soggetto verificatore: per es. in caso di coadiuvazione nelle attività di verifica

delle offerte anomale o delle perizie di variante in corso d’opera (art. 54, comma 5).

Tuttavia, il “verificatore” risulta responsabile degli accertamenti e dell’avvenuta acquisizione dei

pareri, delle autorizzazioni ed approvazioni previste e prescritte, facendo salve le scelte progettuali

e i procedimenti di calcolo che, invece rientrano nella responsabilità del solo progettista.

Ulteriori obblighi rispetto ai quali possa rilevarsi la responsabilità del verificatore devono invece

essere specificamente fissati dal contratto di servizio.

36

A seguito dell’inadempimento il soggetto è tenuto a risarcire i soli danni causati alla Stazione

Appaltante.

Va da sé che, per come impostata, tale responsabilità ricalchi il modello contrattuale, con

conseguente onere probatorio della Stazione Appaltante limitato alla mera prova

dell’inadempimento, ricadendo la prova liberatoria sul verificatore inadempiente.

Il soggetto esterno affidatario, per i danni di importo superiore ai massimali della polizza, risponde

personalmente a titolo di responsabilità erariale.

Siffatta responsabilità opera anche nell’ipotesi in cui non sia esigibile, anche in parte, la prestazione

dovuta dall’assicuratore.

È evidente come una tale impostazione accolga la recente evoluzione in materia di responsabilità

erariale, tesa a consentire la sua imputabilità a tutti i soggetti che entrano in relazione funzionale

con l’Amministrazione, tra cui vanno implementati anche i soggetti affidatari di un appalto (c.d.

rapporto di servizio in senso lato)

D’altronde l’evoluzione pretoria contabile, formatasi sulla figura del progettista esterno-direttore

dei lavori, ha chiarito che «la giurisdizione contabile presuppone la sussistenza di un rapporto di

servizio connesso alla possibilità di imputare l’attività svolta dall’interessato in capo alla Pubblica

Amministrazione, rimanendo irrilevante la natura dell’atto in forza del quale è stato originato

l’inserimento nell’organizzazione amministrativa» (ex multis C. conti Sicilia, sez. giur., 22

dicembre 2008, n. 3343).

Al contrario, nel caso di dipendente della Stazione Appaltante risultato inadempiente, quest’ultimo

risponde economicamente nei limiti dei massimali della polizza; inoltre il comportamento del

dipendente pubblico è vagliabile, secondo le rispettive discipline di settore, sotto il profilo sia della

responsabilità disciplinare, che della responsabilità erariale.

La norma introduce uno specifico caso di responsabilità a carico dei concorrenti per l’affidamento

dei lavori, strettamente legato alla verifica del progetto.

37

È, infine, previsto che la validazione del progetto non sollevi i concorrenti alla gara pubblica per

l’affidamento del servizio di verifica dalle responsabilità legate dalla mancata produzione della

dichiarazione «con la quale i concorrenti attestano di avere direttamente o con delega a personale

dipendente, esaminato tutti gli elaborati progettuali, compreso il calcolo sommario della spesa o il

computo metrico estimativo (ove redatto), di essersi recati sul luogo di esecuzione dei lavori, di

avere preso conoscenza delle condizioni locali, della viabilità di accesso, di aver verificato le

capacità e le disponibilità, compatibili con i tempi di esecuzione previsti, delle cave eventualmente

necessarie e delle discariche autorizzate, nonché di tutte le circostanze generali e particolari

suscettibili di influire sulla determinazione dei prezzi, sulle condizioni contrattuali e sull’esecuzione

dei lavori e di aver giudicato i lavori stessi realizzabili, gli elaborati progettuali adeguati ed i prezzi

nel loro complesso remunerativi e tali da consentire il ribasso offerto.

La stessa dichiarazione contiene altresì l’attestazione di avere effettuato una verifica della

disponibilità della mano d’opera necessaria per l’esecuzione dei lavori nonché della disponibilità

di attrezzature adeguate all’entità e alla tipologia e categoria dei lavori in appalto» (art. 106,

comma 2 regolamento).

Difatti il comma 3 dell’art. 106 prevede che in mancanza della dichiarazione di cui al comma 2 non

sia possibile procedere alla stipulazione del contratto di appalto.

Pertanto, attraverso tale previsione la responsabilità per una “cattiva” verifica del progetto, viene

estesa anche ai soggetti che partecipano (la norma, infatti, prevede che detta dichiarazione venga

resa in sede di presentazione dell’offerta) all’appalto per l’affidamento della commessa principale, i

quali, una volta resa la summenzionata dichiarazione, non potranno liberarsi da un’eventuale loro

responsabilità per inadempimento nell’esecuzione dell’opera, adducendo l’erroneità della

progettazione o della sua verifica, essendo “a monte” a conoscenza delle risultanze dell’attività di

controllo.

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MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE

DECRETO 30 aprile 2008 , n. 119 Regolamento tecnico per l'accreditamento degli organismi di ispezione di tipo B ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020, di cui all'articolo 28, comma 4, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni ed integrazioni.

Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE

IL MINISTRO DELLE INFRASTRUTTURE

Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante «Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri» ed in particolare l'articolo 17, commi 3 e 4; Vista la legge 21 dicembre 2001, n. 443, e successive modificazioni recante delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive; Visto il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante il «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE» ed in particolare la parte II, titolo III, capo IV (lavori relativi a infrastrutture strategiche ed insediamenti produttivi), come modificato ed integrato dai decreti legislativi del 26 gennaio 2007, n. 6, e del 31 luglio 2007, n. 113; Visto l'articolo 28 dell'allegato XXI al predetto decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e, in particolare, il comma 4, come modificato dalla lettera iii) del comma 1 dell'articolo 2 del decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 113, che recita: «Ferme restando le competenze del Ministero per le attività produttive in materia di vigilanza sugli organismi di accreditamento, il Consiglio superiore dei lavori pubblici, tramite il Servizio tecnico centrale, è organo di accreditamento delle unità tecniche delle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli organismi statali di diritto pubblico ai sensi delle norme europee UNI EN ISO 9001 ed UNI CEI EN ISO/IEC 17020 per gli organismi di ispezione di tipo B, sulla base di apposito regolamento tecnico predisposto dal Consiglio stesso sentiti gli enti nazionali di accreditamento riconosciuti a livello europeo, emanato con decreto del Ministero delle infrastrutture»; Visto il decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 2006, n. 204, recante «Regolamento di riordino del Consiglio superiore dei lavori pubblici»; Visto il decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito con la legge 17 luglio 2006, n. 233, recante «Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri» e, in particolare, l'articolo 1, comma 4, che istituisce il Ministero delle infrastrutture; Vista la nota n. 2006PRS006 del 22 febbraio 2006 del SINCERT, Sistema Nazionale per l'Accreditamento degli Organismi di Certificazione; Visto il parere favorevole reso, con voto 285/2007, sul citato schema di regolamento tecnico dalla prima sezione del Consiglio superiore dei lavori pubblici; Uditi i pareri del Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, n. 139/2008 espressi nelle adunanze in data 21 gennaio 2008 ed in data 31 marzo 2008; Vista la nota n. 3951 del 23 aprile 2008 di preventiva

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comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri; Ritenuto che occorre emanare il regolamento tecnico per l'accreditamento degli organismi di ispezione di tipo B ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020, predisposto ai sensi dell'articolo 28, comma 4, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni, con l'allegato recante le modalità operative per la richiesta, l'istruttoria ed il rilascio dell'accreditamento degli organismi di ispezione di tipo B; Sulla proposta del Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici;

E m a n a il seguente regolamento tecnico:

Art. 1.

Oggetto

1. Il presente regolamento disciplina l'accreditamento, da parte del Consiglio superiore dei lavori pubblici, delle unità tecniche delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli organismi statali di diritto pubblico, ai sensi delle norme europee UNI EN ISO 9001/2000 e UNI CEI EN ISO/IEC 17020, quali organismi di ispezione di tipo B, al fine dello svolgimento dell'attività di verifica della progettazione delle infrastrutture strategiche, ai sensi dell'articolo 28, comma 4, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni. 2. Per quanto non specificamente disposto dal presente regolamento si applica la norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020 nella versione di volta in volta vigente.


Art. 2.

Definizioni

1. Ai fini del presente regolamento si intende per: verifica: l'attività di cui all'articolo 27, comma 1, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni; validazione: l'attività di cui all'articolo 35, comma 1, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni; amministrazione: le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e gli organismi statali di diritto pubblico; organismi di ispezione di tipo «B» (di seguito OdI): apposita unita/ufficio/divisione, interna all'amministrazione, che esegue verifiche di progetti di competenza dell'amministrazione di appartenenza o di organizzazioni ad essa societariamente collegate. stazione appaltante: il soggetto per conto del quale è eseguita l'attività di verifica, e che incarica l'OdI, specificando nel contratto l'oggetto e l'obiettivo del servizio.


Art. 3.

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Requisiti amministrativi dell'organismo di ispezione

1. Gli atti organizzativi dell'OdI prevedono espressamente lo svolgimento dell'attività di verifica. 2. L'OdI dispone di un disciplinare che stabilisca i rapporti tra la stazione appaltante e l'OdI. Tale disciplinare è trasmesso alla stazione appaltante prima dell'emissione dell'ordine per il servizio di verifica. Quando la stazione appaltante imponga un suo disciplinare, l'OdI ne verifica la congruenza con il proprio disciplinare, eventualmente evidenziando alla stazione appaltante stessa significativi scostamenti per l'attività di verifica. 3. L'OdI dispone di una polizza indennitaria civile per danni a terzi per i rischi derivanti dall'attività di propria competenza come indicato all'articolo 37 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni.


Art. 4.

Indipendenza, imparzialità ed integrità

1. Negli atti organizzativi dell'OdI non sono previste attività che comportano conflitti di interesse con le attività di verifica. Tali atti esplicitano altresì l'impegno formale dell'OdI a non effettuare l'attività di verifica in tutti i casi in cui vi siano situazioni che possano risultare in contrasto con le esigenze di indipendenza ed imparzialità dell'attività di verifica. 2. Ai sensi dell'articolo 30, comma 5, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni, «l'affidamento dell'incarico di verifica è incompatibile con lo svolgimento per il medesimo progetto della progettazione, del coordinamento della medesima, della direzione dei lavori e con il collaudo». 3. Gli OdI possono svolgere le attività di verifica di progetti anche su richiesta di stazioni appaltanti che, per legge, possono avvalersi dell'amministrazione di appartenenza dell'OdI. 4. L'unità costituente l'OdI ha le seguenti caratteristiche: rispetta i requisiti dell'appendice B della citata norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020; è dotata di una struttura tecnico-organizzativa dedicata alla attività di verifica, separata ed identificabile all'interno dell'amministrazione di appartenenza; tale struttura possiede una consistenza tecnico-numerica e logistica (uffici, responsabile tecnico, coordinatori del servizio di verifica, supporti di segreteria, ecc..) adeguata al volume ed alla complessità delle attività svolte. 5. Il responsabile tecnico dell'OdI non dipende gerarchicamente da persone che assumono responsabilità concernenti attività di progettazione, direzione lavori e collaudo dell'opera cui si riferisce la verifica. 6. Il personale dell'unità non svolge attività che possano mettere a rischio l'indipendenza di giudizio in relazione all'attività di verifica. È interdetto al personale occuparsi della progettazione, direzione lavori e collaudo dell'opera cui si riferisce la verifica. 7. Possono essere utilizzati, in qualità di ispettori, tecnici appartenenti ad altre unita/uffici/divisioni dell'amministrazione di

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appartenenza. I suddetti ispettori, tuttavia, non possono svolgere attività di verifica su opere nelle quali siano stati o siano coinvolti in attività di progettazione, direzione lavori e collaudi. 8. Per gli OdI, l'accreditamento è rilasciato all'amministrazione richiedente, con la specificazione della denominazione dell'unita/ufficio/divisione interna che svolge il ruolo di OdI.


Art. 5.

Riservatezza

1. L'OdI è tenuto alla riservatezza delle informazioni riguardanti la stazione appaltante, sia da parte del personale dipendente che da parte degli eventuali collaboratori esterni.


Art. 6.

Aspetti organizzativi e gestionali

1. L'OdI è dotato di un organigramma aggiornato dei dipendenti direttamente impiegati nello svolgimento delle attività di verifica. 2. L'OdI dispone di un responsabile tecnico, ingegnere o architetto dotato di laurea magistrale, o di laurea specialistica conseguita secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 22 ottobre 2004, n. 270, ovvero di diploma di laurea conseguito secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509. Il responsabile tecnico deve essere abilitato all'esercizio della professione da almeno dieci anni, secondo le norme del Paese dell'Unione europea cui egli appartiene. Il responsabile tecnico dell'OdI deve aver maturato un'esperienza lavorativa di almeno dieci anni nella progettazione, direzione lavori, collaudo o in alternativa nel controllo tecnico. Il responsabile tecnico è un dipendente di ruolo dell'amministrazione. 3. L'OdI tramite il responsabile tecnico esercita la supervisione delle attività effettuate dal proprio personale ispettivo, attraverso il riesame dei rapporti di ispezione in modo da garantire la conformità delle attività svolte alle disposizioni di cui agli articoli 33 e 34 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni. 4. L'OdI dispone di sostituti in grado di svolgere le funzioni del responsabile tecnico in assenza di quest'ultimo. I sostituti possiedono tutti i requisiti previsti per il responsabile tecnico dal precedente comma 2. Nei casi in cui anche i sostituti non siano disponibili, l'OdI cessa l'emissione di rapporti di ispezione sotto accreditamento.


Art. 7.

Sistema di gestione

1. L'amministrazione di appartenenza dell'OdI definisce e documenta, in apposito manuale di gestione, gli obiettivi e l'impegno

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a garantire la qualità del servizio erogato dall'OdI, con esplicito riferimento alle finalità delle attività di verifica. Il manuale di gestione contiene le informazioni minime richieste dalla norma di riferimento (UNI CEI EN ISO/IEC 17020), nonché una tabella di correlazione tra le varie parti (sezioni, capitoli, ecc.. ) del manuale e i requisiti della norma. Il manuale e le procedure evidenziano le parti interessate dall'ultima modifica. I documenti superati, conservati a cura dell'OdI, sono identificati come tali. 2. Il sistema di gestione dell'OdI copre almeno i seguenti aspetti: pianificazione e modalità operative di esecuzione della verifica (analisi di fattibilità, pianificazione delle risorse, analisi della documentazione applicabile ecc..); modalità di raccolta dei risultati delle verifiche e di stesura e approvazione dei rapporti di ispezione; ruoli e responsabilità delle diverse figure coinvolte nella verifica; descrizione delle competenze degli ispettori e tipologie di attività per le quali ne è previsto l'impiego, al fine di dare evidenza della totale ricopertura dello scopo di accreditamento in termini di competenze ispettive. 3. L'OdI provvede alla distribuzione di tutta la documentazione necessaria al personale interessato. Il sistema di controllo della documentazione provvede alla rintracciabilità di tutti i dati/documenti relativi alle ispezioni effettuate, almeno fino al termine ultimo della garanzia richiesta per i lavori dalla stazione appaltante, o stabilito per legge e/o definito dalle norme che regolamentano la verifica. 4. L'OdI attua un programma di verifiche ispettive interne pianificate e documentate, che comprenda il monitoraggio dei propri processi ispettivi. Il personale addetto alle verifiche ispettive interne deve possedere e dimostrare adeguata conoscenza della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020.


Art. 8.

Personale

1. L'OdI identifica responsabilità, compiti e mansioni del personale direttivo, tecnico, amministrativo e operativo in genere coinvolto nelle attività di verifica e processi correlati. Tali elementi sono chiaramente descritti in opportuni documenti («profili professionali»). L'OdI assicura la rispondenza tra suddetti requisiti e l'effettivo livello di competenza del personale ed a fornire la formazione e l'addestramento a tal fine richiesti. L'OdI assicura che tutto il personale operi secondo le procedure del proprio sistema di gestione. 2. Il gruppo di ispezione soddisfa i seguenti requisiti: conoscenza delle norme e regole cogenti applicabili, di natura tecnica, amministrativa ed economica rispetto alle quali deve essere accertata la conformità; conoscenza delle problematiche di natura tecnica, amministrativa ed economica dei processi di progettazione e realizzazione delle opere cui si riferisce la verifica. 3. Se l'ordinamento dell'amministrazione di appartenenza dell'OdI consente l'affidamento di incarico a soggetto esterno per l'acquisizione di collaborazioni o di un supporto operativo al personale dipendente, l'incarico è espletato da professionisti

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iscritti negli appositi albi ove previsti dai vigenti ordinamenti professionali, ed è regolato dalle Parti II e III del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni. L'OdI informa tempestivamente la stazione appaltante della propria intenzione di affidare un incarico a soggetto esterno. L'OdI comunica al Consiglio superiore dei lavori pubblici l'elenco dei collaboratori esterni, con indicazione delle loro qualifiche professionali. 4. Il coordinatore di un singolo servizio di verifica, che può coincidere con il responsabile tecnico, è dipendente dell'OdI e risponde ai seguenti requisiti: essere ingegnere o architetto dotato di laurea magistrale, o di laurea specialistica conseguita secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 22 ottobre 2004, n. 270, ovvero di diploma di laurea conseguito secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509, abilitato all'esercizio della professione da almeno cinque anni secondo le norme del Paese dell'Unione europea cui egli appartiene e con almeno cinque anni di accertata esperienza lavorativa nel settore. Oppure, se in possesso di laurea triennale o diploma universitario deve essere un tecnico abilitato all'esercizio della professione da almeno sette anni secondo le norme del paese dell'Unione Europea cui egli appartiene e con almeno sette anni di accertata esperienza lavorativa nel settore. Oppure, se in possesso di diploma deve essere un tecnico abilitato all'esercizio della professione da almeno dieci anni secondo le norme del paese dell'Unione Europea cui egli appartiene e con almeno dieci anni di accertata esperienza lavorativa nel settore; possedere capacità di gestione del piano di ispezione. 5. I singoli ispettori ed esperti tecnici di settore, dipendenti e collaboratori esterni, devono essere in possesso di laurea magistrale, o di laurea specialistica conseguita secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 22 ottobre 2004, n. 270, ovvero di diploma di laurea conseguito secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509, o di laurea triennale o diploma universitario o di diploma di scuola media superiore. Essi sono qualificati dall'OdI in base alle esperienze acquisite in attività lavorative inerenti le specifiche materie, discipline e tecnologie, afferenti alle specifiche caratteristiche dell'oggetto dell'ispezione, la cui padronanza è essenziale per le relative valutazioni. Si richiedono almeno tre anni di accertata esperienza lavorativa in tali materie. Si richiede inoltre l'abilitazione all'esercizio della professione da almeno tre anni secondo le norme del Paese dell'Unione europea di appartenenza. 6. Tutti gli addetti alle verifiche adottano un comportamento ispirato a correttezza ed etica professionale. I collaboratori esterni non possono avere o aver avuto, negli ultimi tre anni, rapporti professionali con soggetti coinvolti nel processo di progettazione, direzione lavori, esecuzione e collaudo delle opere oggetto della verifica. I collaboratori esterni si impegnano altresì, per iscritto, al momento dell'accettazione dell'incarico, a non intrattenere rapporti professionali o di servizi con i medesimi soggetti per i successivi due anni. 7. L'OdI mantiene aggiornate le registrazioni relative alle qualifiche, all'addestramento ed all'esperienza del proprio personale, al fine di dimostrare la competenza dei singoli addetti ai requisiti delle ispezioni da svolgere.

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Art. 9.

Strutture e attrezzature dell'organismo di ispezione

1. I software utilizzati dall'OdI per le attività operative di verifica sono sottoposti a controllo preventivo, allo scopo di confermarne l'adeguatezza allo specifico uso.


Art. 10.

Metodi e procedure di ispezione

1. L'OdI dispone di una o più procedure documentate descriventi la completa attività di ispezione riferita alla verifica del progetto. 2. Per l'attività di verifica del progetto sono richiesti piani di ispezione, da redigere sulla base degli articoli 33 e 34 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni. Il piano di ispezione, direttamente o attraverso documenti cui fa riferimento, prevede come minimo i seguenti aspetti: descrizione del progetto; dati di base della verifica; eventuali criticità individuate in sede di affidamento dell'incarico; competenze tecniche necessarie per svolgere l'attività; composizione del gruppo di verifica con descrizione del ruolo e specializzazione di ciascuno dei componenti il gruppo; impegni di tempo previsti per ciascuna risorsa del gruppo di verifica; prove e controlli da effettuare; elenco delle attività significative da svolgere, in sequenza logica e temporale, con la individuazione di eventuali fasi supposte critiche; elementi o aspetti particolari da tenere presenti in fase di verifica; procedura di campionamento utilizzata, statisticamente valida ai fini della verifica. 3. L'OdI può operare con liste di controllo o documenti equivalenti (es. modulistica o guide tecniche sviluppate all'interno dell'OdI). 4. Quando l'OdI utilizza metodi o procedure di ispezione non normalizzati, in quanto non contenuti in norme regionali, nazionali o estere, in disciplinari e testi scientifici riconosciuti, tali metodi e procedure devono essere appropriati e completamente documentati. 5. Gli OdI predispongono e tengono aggiornate banche dati relativamente a dati statistici significativi ed altri elementi utili per il miglior svolgimento delle attività di verifica. 6. Eventuali software impiegati per verifiche di calcoli sono sottoposti ad appositi controlli preliminari da parte dell'OdI.


Art. 11.

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Manipolazione dei campioni e degli oggetti sottoposti a ispezione

1. Gli elaborati oggetto della verifica ai fini di validazione sono identificati, gestiti e conservati come prescritto dal punto 11 della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020.


Art. 12.

Registrazioni

1. Le registrazioni relative alle attività di verifica svolte dall'OdI, sono conservate in condizioni di sicurezza per un periodo, eventualmente concordato con la stazione appaltante, non inferiore al termine stabilito dalle norme che regolamentano la verifica.


Art. 13.

Rapporti di ispezione e certificati di ispezione

1. Le attività di verifica disciplinate dal presente regolamento richiedono l'emissione di due tipologie di rapporti di ispezione: a) rapporti di ispezione «intermedi», riportanti gli esiti di attività intermedie destinate a confluire nei rapporti finali. b) rapporti di ispezione «finali» emessi al termine dell'attività ispettiva e riportanti i risultati conclusivi della medesima; 2. I rapporti intermedi e finali sono redatti con riferimento a quanto riportato nell'appendice 3 della Guida EA IAF/ILAC-A4 «Guidance on the application of ISO/IEC 17020». 3. Il responsabile tecnico dell'OdI approva e controfirma i rapporti intermedi ed i rapporti finali di ispezione. I rapporti intermedi possono essere approvati e controfirmati anche dal solo coordinatore del singolo servizio di verifica. 4. I rapporti, sia intermedi che finali, riportano l'identificazione univoca di tutti i componenti del gruppo di verifica che hanno partecipato alla redazione degli stessi ed essere da quest'ultimi sottoscritti.


Art. 14.

Sub-fornitori

1. Fermo quanto previsto all'articolo 8, comma 3, del presente regolamento, gli OdI non possono avvalersi del subappalto.

Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE

Art. 15.

Presentazione della domanda di accreditamento

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1. La domanda di accreditamento di un OdI è presentata utilizzando l'apposito modulo disponibile sul sito informatico del Consiglio superiore dei lavori pubblici, sottoscritto dal legale rappresentante o dal dirigente responsabile. La domanda è compilata integralmente fornendo tutte le informazioni e dati richiesti e motivando le eventuali inapplicabilità in caso di mancata compilazione, pena la non accettazione della domanda stessa. Gli oneri relativi alle procedure di accreditamento sono a carico dei richiedenti e sono individuati dal regolamento di cui al comma 9 dell'articolo 7 della legge 1° agosto 2002, n. 166. 2. Alla domanda sono allegati: atto di organizzazione; manuale della qualità; regolamento generale per la gestione delle attività di valutazione per le quali è richiesto l'accreditamento; elenco delle procedure, istruzioni operative e altri documenti applicabili alle attività dell'OdI; copia tipo degli attestati di conformità che rilascerà l'OdI che ha presentato la domanda; attestato del versamento di una quota pari al 30% degli oneri previsti per la procedura di accreditamento. 3. L'accreditamento può essere richiesto per uno o più raggruppamenti di tipologie degli interventi di cui all'articolo 31 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni. I raggruppamenti sono i seguenti: organismi edilizi ed opere di bioedilizia; opere per la mobilità su gomma e ferro; opere relative al ciclo integrato dell'acqua; opere fluviali e marittime; opere impiantistiche; opere di impatto ambientale, di bonifica e di ecocompatibilità. 4. L'OdI si impegna a rispettare le condizioni di indipendenza e imparzialità di cui all'articolo 4 del presente regolamento. 5. Ove l'OdI richiedente ritenga di affidare un incarico, inerente al settore accreditato o accreditando, a soggetto esterno per l'acquisizione di collaborazioni o di un supporto operativo al personale dipendente, ai sensi dell'articolo 8, comma 2, del presente regolamento, si impegna a documentare che tale soggetto sia competente per fornire il servizio in questione. I nominativi di tali soggetti sono comunicati al Servizio tecnico centrale in sede di relazione annuale di cui al successivo articolo 19, comma 3, del presente regolamento.


Art. 16.

Istruttoria della domanda

1. Pervenuta l'istanza, il direttore del Servizio tecnico centrale l'assegna al responsabile del procedimento, comunicando il nominativo al richiedente entro quindici giorni dal ricevimento della domanda. 2. Entro i successivi trenta giorni il responsabile del procedimento procede all'esame preliminare della documentazione e alla comunicazione dell'esito dell'esame. 3. Se la documentazione trasmessa dal richiedente è incompleta, il responsabile del procedimento provvede, nel termine di cui al comma 2, a richiedere per iscritto le necessarie integrazioni

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documentali. Il termine di cui al comma 2 è sospeso fino al ricevimento delle integrazioni richieste che sono fornite entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta, pena la improcedibilità della domanda. 4. Se l'esito dell'esame preliminare è positivo, si procede all'esecuzione delle verifiche ispettive presso la sede del richiedente. La data della visita è fissata entro venti giorni dalla comunicazione di cui al comma 2. Entro tale data l'OdI richiedente documenta al Servizio tecnico centrale l'avvenuto versamento di una ulteriore quota del 30% degli oneri previsti per l'accreditamento. Le verifiche sono eseguite da almeno due ispettori del Servizio tecnico centrale e si concludono entro trenta giorni. Dette verifiche hanno lo scopo di accertare che le prassi operative adottate dall'OdI, relativamente alle attività svolte, siano conformi alle prescrizioni del presente regolamento tecnico e di ogni altro riferimento legislativo generale e settoriale applicabile nonchè ai dati indicati nella domanda ed ai regolamenti e alle procedure stabiliti dall'OdI stesso, così come formalizzati nella documentazione relativa al sistema di gestione del medesimo (manuale di gestione, piani di ispezione, qualifiche del personale, elenchi degli ispettori). L'OdI richiedente permette l'accesso dei componenti del gruppo di verifica ispettiva alla propria sede e alla documentazione detenuta e collabora con essi. Qualora, nel corso delle verifiche in sede, vengano riscontrate e formalizzate una o più non conformità, il processo di accreditamento è sospeso fino alla comunicazione dell'avvenuta adozione dei necessari provvedimenti, dell'attuazione delle corrispondenti azioni correttive e relativa verifica di efficacia. I suddetti adempimenti possono essere verificati tramite appositi accertamenti supplementari. Il termine ultimo per l'attuazione delle azioni correttive e relativa dimostrazione di efficacia è di centottanta giorni, pena la negativa conclusione dell'iter di accreditamento. 5. Entro quindici giorni dal termine delle verifiche di cui al comma precedente, gli ispettori, predispongono apposito rapporto di valutazione, che è sottoposto al responsabile del procedimento. 6. Il responsabile del procedimento, acquisito il rapporto di valutazione, predispone, entro i successivi quindici giorni, una relazione istruttoria con le proprie proposte per il direttore del Servizio tecnico centrale.


Art. 17.

Rilascio dell'accreditamento

1. L'accreditamento è rilasciato, entro quindici giorni dalla scadenza del termine di cui all'articolo 16, comma 6, con l'emissione di un «certificato di accreditamento» firmato dal Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici, su proposta del direttore del Servizio tecnico centrale, previo accertamento dell'avvenuto versamento del saldo degli oneri previsti per l'accreditamento e determinati in via definitiva dal Servizio tecnico centrale. 2. Nel certificato di accreditamento sono indicati i raggruppamenti di cui al precedente articolo 15, comma 2, e le norme in base alle quali è avvenuto l'accreditamento stesso. 3. L'accreditamento ha validità di quattro anni. 4. L'elenco degli OdI accreditati è inserito sul sito informatico del Consiglio superiore dei lavori pubblici.

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5. Il rilascio dell'accreditamento impegna l'OdI a mantenere la propria struttura organizzativa ed il proprio funzionamento conformemente ai requisiti stabiliti nel presente regolamento tecnico e nelle norme e riferimenti generali e settoriali applicabili.


Art. 18.

Mancato rilascio dell'accreditamento

1. Se dall'istruttoria risulta che non sussistono i requisiti per poter rilasciare l'accreditamento, il Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici, su proposta del direttore del Servizio tecnico centrale ne dà comunicazione all'OdI richiedente con atto motivato.


Art. 19.

Sorveglianza e rinnovo dell'accreditamento

1. Nel periodo di validità dell'accreditamento, il Servizio tecnico centrale svolge attività di sorveglianza sull'OdI accreditato, anche mediante apposite verifiche ispettive, onde accertare il rispetto delle prescrizioni e delle norme, nonchè la persistenza dei requisiti in base ai quali è avvenuto l'accreditamento. 2. L'OdI comunica al Servizio tecnico centrale gli aggiornamenti apportati alla sua organizzazione ed alla sua documentazione, rispetto alle informazioni e ai dati forniti con la domanda iniziale di accreditamento, che comportino mutamenti significativi nei procedimenti utilizzati per l'attività ispettiva. In particolare, trasmette le edizioni aggiornate del manuale di gestione, dei piani di ispezione, delle qualifiche del personale e degli elenchi degli ispettori, evidenziando le modifiche rispetto alle precedenti versioni. 3. Con cadenza annuale, a decorrere dal rilascio dell'accreditamento l'OdI presenta al Servizio tecnico centrale una relazione sull'andamento delle verifiche eseguite. 4. Gli esiti delle attività di sorveglianza di cui ai precedenti commi 1, 2 e 3 sono valutati dal Servizio tecnico centrale. 5. Per rinnovare l'accreditamento, l'OdI presenta domanda di rinnovo con un anticipo di almeno sei mesi rispetto alla scadenza del periodo di validità dell'accreditamento stesso. Detto rinnovo avverrà con la stessa procedura seguita per il primo rilascio dell'accreditamento. A seguito del rinnovo, è emesso un nuovo certificato di accreditamento ed è aggiornato l'elenco degli OdI accreditati.


Art. 20.

Variazione delle condizioni di accreditamento

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1. Nel caso di variazione delle condizioni di accreditamento il Servizio tecnico centrale ne dà comunicazione all'OdI. Questo ha la facoltà di mantenere l'accreditamento, adeguando la propria organizzazione ed il proprio funzionamento alle nuove condizioni entro un termine congruo fissato dal Servizio tecnico centrale, ovvero di rinunciare all'accreditamento stesso. 2. Nel caso di mantenimento dell'accreditamento, il Servizio tecnico centrale ha la facoltà di disporre apposite verifiche per accertare la corretta attuazione degli adeguamenti richiesti. Il presente decreto munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.

Roma, 30 aprile 2008

Il Ministro: Di Pietro Visto, il Guardasigilli: Alfano

Registrato alla Corte dei conti il 25 giugno 2008 Ufficio controllo atti Ministeri delle infrastrutture ed assetto del territorio, registro n. 7, foglio n. 128



LA RESPONSABILITA’ DEL PROGETTISTA

A CURA DI

DOTT.SSA CATERINA GARUFI

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La responsabilità del progettista SOMMARIO: 1. L’attività di progettazione. Riferimenti normativi e pronunce del giudice ordinario ed amministrativo. 2. La responsabilità del progettista. 3. la responsabilità in solido del progettista e dell’appaltatore. 4. La natura dell’obbligazione del progettista. 5. Riparto di giurisdizione. 1. L’attività di progettazione. Riferimenti normativi e pronunce del giudice ordinario ed amministrativo. L’attività di progettazione rappresenta, con evidenza, uno dei momenti essenziali e più significativi nell’esercizio della professione di ingegnere. In via di prima approssimazione, la progettazione si estrinseca nella redazione di un progetto di un’opera in modo conforme alle esigenze del committente, alla normativa in materia, oltre che alle leges artis più evolute. In particolare, tale attività progettuale comporta la predisposizione di disegni rappresentativi dell’opera commissionata e degli altri elaborati utili all’individuazione della forma, delle caratteristiche e le dimensioni dell’opera da realizzare. La rilevanza della fase progettuale si evidenzia anche considerando che particolarmente copiosa è la produzione normativa in materia, specie nei lavori pubblici, cui è dedicata una disciplina connotata da forti elementi di specialità. Sempre sotto l’aspetto definitorio, è opportuno rappresentare che la legge 2 marzo 1949, n. 143 (sulla tariffa professionale degli ingegneri ed architetti), distingue, per i lavori commissionati da privati, il progetto sommario, detto anche di massima, dal progetto esecutivo, detto anche particolareggiato o di dettaglio. Precisamente, ai sensi dell’art. 19, comma 1, lett. a), dello stesso provvedimento normativo, il progetto di massima consiste in quell’attività volta alla redazione di un progetto sommario della costruzione o dello studio sommario dell’impianto, in modo da individuare l’opera nei suoi elementi essenziali. Con riferimento al progetto esecutivo, invece, il medesimo art. 19, al comma 1, lett. b), dispone che esso deve essere completato dalla redazione sommaria del cd. preventivo, che è un documento predisposto dal progettista per consentire l’individuazione, in via del tutto approssimativa, dei costi dell’opera. Invece, con riferimento alle opere pubbliche, quanto previsto dalla legge n. 109/1994 è confluito nel Codice dei contratti pubblici emanato con d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 che è, allo stato, diventato il testo normativo di riferimento in materia. In particolare, l’art. 93, comma 3, del Codice dei contratti pubblici, individua nel progetto preliminare quello che definisce le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire e consiste in una relazione illustrativa delle ragioni della scelta della soluzione prospettata. Il comma 4 dello stesso art. 93 si occupa, invece, del progetto definitivo, contraddistinto come quello che individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabilite nel progetto preliminare. Infine, sempre l’art. 93, comma 5, si interessa al

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progetto esecutivo il quale, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare e il relativo costo previsto. Volendo sintetizzare, in base al suesposto quadro normativo, si può affermare, che con la compilazione di un progetto di massima l’ingegnere predispone un’idea progettuale che verrà puntualizzata con la redazione del c.d. progetto esecutivo. Sul punto la giurisprudenza ha avuto modo di puntualizzare che il progetto deve essere qualificato di massima quando attiene al momento ideativo dell’opera e alla sua rappresentazione grafica ovvero esecutivo ove contenga tutti gli elementi necessari all’individuazione dello sviluppo completo e dettagliato dell’opera (Cass., 20 giugno 2000, n. 8395). La giurisprudenza ordinaria si è preoccupata di definire, altresì, le caratteristiche del progetto esecutivo, tracciando le principali differenze che lo distinguono dal progetto di massima. Si è, così, affermato che un progetto deve considerarsi esecutivo quando contenga tutti i dati necessari all’individuazione dello sviluppo completo e dettagliato dell’opera, e non può essere declassato a mero progetto di massima per la sola presenza di qualche marginale lacuna (Cass., 4 agosto 1979, n. 4540). Per la progettazione di infrastrutture, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che è configurabile un progetto esecutivo qualora siano ricompresi, oltre che i grafici di progetto esecutivo della rete viaria, di distribuzione idrica, elettrica, telefonica, di illuminazione pubblica, anche i particolari esecutivi delle opere stesse, nonché il computo metrico particolareggiato, dell’elenco dei prezzi unitari e dei capitolati speciali di appalto (Cons. Stato, 8 agosto 2006, n. 4775 ). Pertanto, a differenza del progetto preliminare, che ne costituisce un momento propedeutico, quello esecutivo rappresenta una fase successiva in cui l’ingegnere elabora nei particolari la concreta attuazione dell’opera che, si sottolinea, può essere realizzata anche da un professionista diverso dal progettista. In merito, è opportuno chiarire, anche per le ricadute in tema di responsabilità, che l’affidamento di un progetto di massima ad un professionista non implica necessariamente anche l’attribuzione dell’incarico relativo alla progettazione esecutiva, trattandosi di prestazioni indipendenti ed autonome, ancorchè collegate (Cass., 27 aprile 1991, n. 4641). In merito, poi, ai rapporti tra progetto definitivo ed esecutivo nell’ambito degli appalti di opere pubbliche, il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario precisare che è il progetto definitivo quello cui compete d’individuare le caratteristiche finali dell’opera ed implica che la progettazione esecutiva debba essere redatta in stretta conformità al progetto definitivo, di cui costituisce mera ingegnerizzazione. Il progetto definitivo non è quindi mutabile nella sua sostanziale struttura ad opera di quello esecutivo (Cons. Stato, 11 maggio 2005, n. 2392). 2. La responsabilità del progettista

Per ricostruire compiutamente la problematica, ecco qualche rilievo a carattere preliminare. Fino alla metà degli anni ’60, l’attività di progettazione veniva ricondotta nell’alveo della prestazione d'opera intellettuale in senso stretto e ciò anche nel caso in cui essa si sostanziasse in un opus materiale, quale il progetto di

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costruzione(Cass. Sez. U. 4.5.63, n. 1101; Cass.22.4.59, n. 1200). Si trattava di un orientamento giurisprudenziale consolidato che riconduceva l’attività di progettazione nella vasta categoria delle obbligazioni di mezzi e, in sede di giudizio di responsabilità, rinviava all'art. 1176, 2° co., c.c., con l’applicazione dell'art. 2236 c.c, in caso di problemi tecnici di particolare difficoltà. (Cass. 29.9.65, n. 2065; Cass. 22.4.59, n. 1200). Questo indirizzo giurisprudenziale è poi mutato ed, in particolare, l'art. 2226 c.c. -in tema di garanzia per vizi e difformità dell’opera- viene oggi ritenuto applicabile anche all'attività del progettista, (Cass. 24.4.96, n. 3879; Cass. 27.2.96, n. 1530). Ciò premesso, però, va specificato che l’ingegnere può svolgere la sua attività di progettazione sia da libero professionista che da lavoratore subordinato: tale diversità di ruoli comporterà l’operatività di discipline diversamente connotate, sotto differenti e rilevanti profili (regime probatorio, decadenza, prescrizione.) Nel primo caso al rapporto si applicano le disposizioni di cui agli artt. 2229 e ss. c.c., mentre nel secondo, il rapporto è disciplinato dalle disposizioni delle sezioni II, III e IV del Capo I del Titolo II del Libro V c.c. in materia di lavoro subordinato.

E’ opportuno trattare con maggiori dettagli l’ipotesi del progettista che opera in qualità di libero professionista: in tale eventualità l’ingegnere potrà essere un ausiliario del committente oppure dell’appaltatore dell’opera. Sotto il profilo del regime di responsabilità, se l’ingegnere ha concluso un contratto d’opera professionale con il committente e questi abbia subito un danno a causa di un difetto di progettazione, il progettista incorrerà in responsabilità contrattuale per non aver esattamente adempiuto alla prestazione che si era impegnato a portare a termine. Se, invece, l’ingegnere è legato da un rapporto professionale con l’appaltatore e, per un’erronea esecuzione della fase progettuale, il committente subisca un pregiudizio, il progettista sarà chiamato –questa volta- a rispondere nei confronti del committente danneggiato a titolo di responsabilità extracontrattuale o aquiliana ex art. 2043 cc. (clausola generale che sanziona l’illecito non derivante dalla violazione di una preesistente obbligazione tra le parti, poichè prescinde dall’esistenza di un qualsiasi rapporto tra le stesse: « qualunque fatto colposo o doloso che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno»).

Una problematica oggetto di accurata disamina da parte della dottrina e della giurisprudenza attiene la natura della responsabilità ex art 1669 cc., fattispecie speciale che riguarda, a rigore, non solo il progettista ma anche il direttore dei lavori. Pertanto, in via di premessa, per definire in maniera ancora più netta il ruolo del progettista può essere opportuno identificare, in maniera sintetica, la figura del direttore dei lavori. Quest’ultimo, quale professionista tecnico, si distingue dall'assistente ai lavori (cd. capo-cantiere) che, come mero dipendente dell'appaltatore, svolge mansioni esecutive ed è quindi privo di autonomia decisionale. Invece, l'obbligazione del direttore dei lavori consiste in un opera di controllo e verifica, per conto del committente, della regolarità ed del buon andamento dell’opera posta in essere dal costruttore. Secondo una consolidata giurisprudenza, essa costituisce un'obbligazione di mezzi e non di risultato, in quanto

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ha per oggetto la prestazione di un'opera intellettuale che non si estrinseca in un risultato di cui si possa cogliere tangibilmente la consistenza (Cass. 22.3.95, n. 3264). La giurisprudenza, inoltre, precisa e delimita il contenuto dell'obbligazione del direttore dei lavori affermando che questi “non ha l'obbligo di essere continuamente presente all'esecuzione di essi o comunque di intervenire ad ogni operazione materiale relativa all'esecuzione stessa, essendo tali mansioni affidate all'assistente. Tuttavia, egli non deve necessariamente fidarsi dell'impresa appaltatrice dei lavori fino al punto da essere esonerato dall'obbligo di esercitare una qualsiasi sorveglianza, almeno periodica, e, comunque, idonea ad assicurare che l'opera sia eseguita in conformità del progetto ed a regola d'arte, nonché di verificare, almeno con ispezioni saltuarie, la qualità e la quantità dei materiali impiegati nella costruzione (Cass. 4.7.62, n. 1705; Cass. 7.2.75, n. 475).

Fatte queste precisazioni, nel particolare caso in cui si verifichi una rovina in tutto o in parte dell’edificio ovvero questi presenti evidente pericolo di rovina o gravi difetti a causa di carenze progettuali imputabili al progettista, quest’ultimo è chiamato a rispondere ai sensi dell’art. 1669 c.c., norma collocata nell’ambito della disciplina del contratto d’appalto. Ciò che preme evidenziate è che, in tali circostanze, il progettista è responsabile, con l’appaltatore, verso il committente o i suoi aventi causa, a nulla rilevando la natura e la diversità dei contratti (quello dell’appaltatore e quello del progettista), quando con le rispettive azioni od omissioni –costituenti autonomi e distinti illeciti o violazioni di norme giuridiche diverse– tali soggetti concorrono, in modo efficiente, a produrre uno degli eventi dannosi tipici indicati nell’art. 1669 cc. cit. E’ opportuno specificare che si tratta di responsabilità di natura aquiliana: di conseguenza, non spiega alcun rilievo la disciplina dettata dagli artt. 2226 e 2230 c.c. ed, inoltre, si rivela ininfluente la natura dell’obbligazione –se di risultato o di mezzi– che il professionista assume verso il cliente committente dell’opera data in appalto (Cass., 25 agosto 1997, n. 7992).

Al riguardo, sotto il profilo della ratio legis sottesa a tale regime “speciale”, si è soliti giustificare la natura aquiliana della responsabilità de qua in virtù dell’esigenza di tutelare l’incolumità dei consociati. In sostanza, si attribuisce rilievo assorbente all’interesse pubblico alla stabilità e solidità degli immobili destinati ad avere lunga durata, a preservazione della sicurezza dei cittadini, rispetto l’interesse di natura individuale del committente. Secondo questo indirizzo, piuttosto consolidato in giurisprudenza, la norma di cui all’art. 1669 cc. configura una responsabilità extracontrattuale, di ordine pubblico, sancita per ragioni e finalità di pubblico interesse. Tale inquadramento comporta significativi risvolti di ordine pratico- effettuale: a titolo esemplificativo, per l’ipotesi in cui ci si trovi di fronte ad un costruttore in proprio che ha poi venduto l’immobile, ebbene l’art 1669 cc. viene utilizzato anche un questo caso, in cui manca, tra danneggiante e danneggiato, l'intermediazione di un contratto di appalto (Cass. 14.12 93, n. 12304); o, ancora, l'art. 1669 c.c. è utilizzabile anche dal terzo, estraneo al contratto di appalto, che tuttavia ha subito danni dalla rovina dell'immobile (Cass. 9.1.90, n. 8).

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Tale ricostruzione è ormai consolidata, ritenendo così applicabile l’art. 1669 cc. non solo nei confronti dell'appaltatore, come già esposto, ma anche nei riguardi del progettista, del direttore dei lavori e dello stesso committente che si sia avvalso di detti ausiliari (Cass. 28.4.84, n. 2676; Cass. 26.4.93, n. 4900, ; Cass. 21.3.89, n. 1406). In sostanza, secondo i giudici di legittimità, non si vedrebbe la ragione per cui al medesimo titolo tale responsabilità extracontrattuale non debba estendersi a tutti coloro abbiano collaborato alla costruzione, sia nella sua fase ideativa con la redazione del progetto, sia in quella attuativa mediante la elaborazione dei calcoli di resistenza per il dosaggio del cemento armato, tutte le volte che si dimostri che i vizi si siano verificati in dipendenza e a causa di errori commessi nella progettazione, ovvero nei calcoli, oppure, nel contempo, nell'una e negli altri, non potendosi negare, quanto alla legittimazione passiva, la sussistenza della responsabilità in capo a soggetti che, a ragione dell'opera prestata, debbono essere considerati quali costruttori al pari dell'appaltatore, verso il quale la specifica responsabilità appare canalizzata (Cass. 14.4.84, n. 2415).

Naturalmente, l’art. 1669 c.c. si pone in rapporto di specialità con la clausola generale di cui all’art. 2043 c.c., la quale ultima pertanto trova applicazione solo ove non risulti applicabile quella speciale e, inoltre, attribuisce legittimazione ad agire nei confronti di un’amplissima platea di soggetti: l’appaltatore ed eventuali soggetti corresponsabili, il committente ed i suoi aventi causa (ivi compreso l’acquirente dell’immobile), ma anche qualunque terzo che lamenti essere stato danneggiato in conseguenza dei gravi difetti della costruzione, della sua rovina o del pericolo della rovina di essa (Cass., 28 gennaio 2005, n. 1748).

3. La responsabilità in solido del progettista e dell’appaltatore.

Presenta diversi profili di interesse il regime della responsabilità tra appaltatore e progettista, vista l’evoluzione giurisprudenziale in materia. In precedenza, la giurisprudenza della Suprema Corte aveva escluso la solidarietà tra progettista ed appaltatore, assumendo che le obbligazioni in solido presuppongono che il fatto giuridico, da cui deriva il debito, sia unico per due o più soggetti, mentre nella specie le responsabilità discendono da diversi contratti (rispettivamente: di appalto e di prestazione d'opera professionale), e potrebbero divenire solidali solo nell'ipotesi di collusione, perché avrebbero allora origine da un unico illecito extracontrattuale (Cass. 6.9.68, n. 2887). Successivamente, la Suprema Corte ha mutato il proprio orientamento, per affermare che, quando un medesimo danno è provocato da più soggetti per inadempimento di contratti diversi, intercorsi rispettivamente tra ciascuno di essi e il danneggiato, come nel caso del danno risentito dal committente di un'opera per concorrenti inadempimenti del progettista e dell'appaltatore, sussistono tutte le condizioni necessarie perché i corresponsabili siano tenuti a risarcirlo in solido (Cass. 5.1.76, n. 1; conforme la giurisprudenza successiva: ex plurimis Cass. 23.9.96, n.. 8395). Questo indirizzo ermeneutico, oramai pacifico, viene confortato dall’osservazione che, se pure due o più sono i contratti e diverse le

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azioni esercitabili, uno ed uno solo è il danno patito dal creditore e, come nella responsabilità da fatto illecito, l’unicità del danno è in sé un elemento oggettivo ed immodificabile a prescindere da quanti siano i debitori. Gli obblighi solidali tra progettista ed appaltatore trovano comunque delle ripartizioni: in particolare, l'appaltatore, deve verificare la congruità del progetto cui è chiamato a dare esecuzione e rilevare quei vizi che ogni costruttore deve saper cogliere in un progetto elaborato da terzi (Cass. 4.12.91, n. 13039); nelle stesse circostanze, l’appaltatore non può limitarsi ad accettare qualsiasi direttiva del committente, col rischio di rendere tutta l'opera non solo inutile, ma anche dannosa, ma ha il dovere di prospettargli le eventuali obiezioni tecniche che in ipotesi si frappongano alla esecuzione di un dato lavoro (Cass. 2.6.93, n. 671). Proprio di recente la Suprema corte (Cass., 21.05.2012, sent. n. 8016) ha ribadito che se appaltatore e progettista si rendono entrambi responsabili dell'unico illecito extracontrattuale, rispondono entrambi, a detto titolo, del danno cagionato, a nulla rilevando in contrario la natura e la diversità dei contratti cui si ricollega la responsabilità.

Per meglio definire l’ambito soggettivo della responsabilità del progettista, si può citare la decisione della Cassazione secondo la quale il progettista è responsabile ex art. 1669 c.c. con riferimento ai gravi vizi di costruzione. Precisamente, il progettista è chiamato a rispondere, nei confronti degli assegnatari degli immobili, con i quali –si sottolinea- non risulta aver contratto alcun diretto rapporto negoziale, ad esclusivo titolo di (concorsuale) responsabilità aquiliana, con riferimento ai gravi vizi di costruzione derivanti dall'inadeguatezza delle fondazioni, in conseguenza dell'omissione di adeguate preventive indagini sulla natura e consistenza del suolo, non eseguite nè richieste al committente prima della redazione del progetto (Cassazione Civile, Sez. II, 22.03.2012, n. 4614). Se, però, i danni provocati dal crollo dell’edificio siano stati patiti da soggetti diversi dal committente o da i suoi aventi causa, si pensi ad esempio a ignari passanti o ai proprietari degli edifici vicini, in tal caso troverà applicazione la clausola generale in tema di responsabilità extracontrattuale, vale a dire l’art. 2043 c.c., che consentirà al danneggiato di pretendere il risarcimento dei danni nei confronti del progettista.

Si afferma anche che la responsabilità solidale del progettista con l'appaltatore non viene meno se quest'ultimo non evidenzia le carenze o gli errori del progetto. L'appaltatore, fatte salve le ipotesi contrattuali in cui abbia operato quale nudus minister, è tenuto a rilevare egli stesso le carenze del progetto ed a segnalarle al committente, il che tuttavia non comporta che l'omissione di tale sindacato elida la preesistente responsabilità del progettista, configurandosi al riguardo una ipotesi di concorso nell'illecito di cui all'art. 1669 c.c. (Cassazione Civile, Sez. II, 22.03.2012, n. 4614).

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4. La natura dell’obbligazione del progettista.

Passiamo ora ad esaminare l’ipotesi, indicata in precedenza, in cui il progettista è legato al committente da un rapporto d’opera professionale: come già cennato, in tal caso, il progettista risponderà a titolo di responsabilità contrattuale, in presenza di errori di progettazione. In sostanza, il professionista dovrà attenersi alle regole di cui agli artt. 1176, comma 2, c.c., e ss. per cui, nell’adempimento delle obbligazioni inerenti all’esercizio di un’attività professionale, la diligenza deve valutarsi con riguardo alla natura dell’attività esercitata. Precisamente, la disposizione prevede che «se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, il prestatore d’opera non risponde dei danni, se non in caso di dolo o di colpa grave».

Orbene, l’obbligazione cui è tenuto il professionista è solitamente considerata come un’obbligazione di mezzi, proprio perché questi dovrà adempiere con diligenza la sua prestazione, dovrà cioè fare tutto ciò che è nelle sue possibilità per giungere ad un risultato utile per il suo cliente, ma non avrà anche l’obbligo di garantire l’obiettivo da quest’ultimo avuto di mira. Di qui la conseguenza che il professionista avrà diritto alla controprestazione anche qualora egli non riesca a raggiungere il risultato sperato dal suo assistito. Al riguardo giova differenziare le obbligazioni di mezzi, nelle quali il debitore è tenuto a compiere quanto è per lui possibile al fine di soddisfare l’interesse del creditore, e quelle cd. di risultato, nelle quali il debitore dovrà assicurare al creditore il raggiungimento dello scopo che quest’ultimo aveva di mira.

Tale distinzione assumeva, fino a non molto tempo fa, un’importanza estremamente significativa, soprattutto con riferimento al problema dell’onere della prova. Infatti, se nelle obbligazioni di risultato si riteneva che al creditore bastasse provare l’evento dannoso per ottenere il risarcimento, per le obbligazioni di mezzi si considerava necessario che il creditore dovesse dimostrare anche la negligenza del comportamento del debitore. Tale orientamento è stato, tuttavia, superato da una diversa soluzione adottata dalla Suprema Corte a partire dagli inizi degli anni 2000 (soprattutto in tema di responsabilità medica), sul rilievo che, nei due tipi di obbligazione, il creditore deve limitarsi ad allegare la circostanza dell’inadempimento o dell’inesatto adempimento, essendo onere del debitore convenuto in giudizio dover dimostrare che vi sia stata estinzione dell’obbligazione a seguito dell’avvenuto adempimento o per il sopravvenire di qualche ulteriore causa di estinzione.

Ciò posto, preme evidenziare che, contrariamente a quanto avviene per l’inquadramento delle obbligazioni professionali di altre categorie di soggetti, la giurisprudenza non ha adottato, per il progettista, una posizione netta: da un lato, la sentenza della Cass., sez. II, 3 settembre 2008, si uniforma al precedente delle Sezioni Unite n. 15781/2005 e, nel solco di tale insegnamento, ritiene che la valutazione della responsabilità dell’ingegnere o dell’architetto debba essere considerata, a tutti gli effetti, una vera e propria obbligazione di risultato. Egli è obbligato, cioè, a far conseguire al proprio committente un risultato certo con la

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redazione di un progetto realizzabile, vale a dire suscettibile di esecuzione concreta. Anche la giurisprudenza di merito è da tempo orientata a qualificare l’obbligazione del professionista tecnico (architetto, ingegnere, geometra) come obbligazione di risultato (Trib. Terni 3 gennaio 2001) e la stessa Suprema Corte, in alcune occasioni, si è schierata a favore di tale opinione (Cass. 24 aprile 1996 n. 3879). Nel contempo bisogna dar conto, però, di altro orientamento della giurisprudenza di legittimità, parimenti diffuso, in cui si preferisce operare sul piano pratico e concreto dell’accertamento di errori nella formazione dell’elaborato tecnico, evitando di avventurarsi nella difficile teorica della predetta distinzione tra tipi di obbligazioni, di mezzi o di risultato. In sostanza, secondo questo tipo di indirizzo, la responsabilità è comunque addebitabile al professionista se è conseguenza di suoi errori commessi nella formazione dell’elaborato. E così le recenti pronunce della Suprema Corte hanno -per così dire- accantonato il problema dell’inquadramento nelle obbligazioni di mezzi e di risultato, affermando esplicitamente che, ai fini del decidere in ordine alla responsabilità del professionista tecnico, non ha alcuna rilevanza la distinzione teorica fra l’obbligazione di risultato e l’obbligazione di mezzi. Del resto, tale iato tra l’oggetto dell’obbligazione ed il contenuto della stessa non trova particolare riscontro sul piano normativo. Tenuto conto di ciò, passando in rassegna la giurisprudenza in materia, si afferma che l’esecuzione di un progetto da parte di un ingegnere o di un architetto costituisce un’obbligazione, non già di mezzi, ma di risultato, con la conseguenza che la presenza di difformità o di vizi nell’opera realizzata abilita il committente, convenuto in giudizio dal professionista per il pagamento, a formulare eccezione d’inadempimento – che, in quanto eccezione in senso sostanziale, è rimessa all’iniziativa ed alla disponibilità della parte e non può essere rilevata d’ufficio dal giudice – nei termini di decadenza e di prescrizione previsti dall’art. 2226 c.c. (Cass., 24 aprile 1996, n. 3879, in Foro it., 1996, I, 3738). L’ingegnere sarà, quindi, considerato inadempiente tutte le volte in cui il progetto risulti ineseguibile a causa di errori tecnici anche se, in mancanza di problemi tecnici di particolare difficoltà, l’irrealizzabilità del progetto derivi da una sua colpa lieve. Qualora, invece, il professionista si troverà ad affrontare problemi tecnici particolarmente complessi, egli risponderà esclusivamente nei casi di dolo o colpa grave. Nell’ipotesi in cui l’ingegnere rediga un progetto di un’opera che di fatto si riveli irrealizzabile perché, ad esempio, non conforme alle prescrizioni urbanistiche o viziato da errori di progettazione, il committente può legittimamente rifiutarsi di adempiere la propria prestazione di corrispondere il compenso al professionista. Troverà, in questo caso, applicazione l’art. 1460 c.c. a norma del quale «nei contratti con prestazioni corrispettive, ciascuno dei contraenti può rifiutarsi di adempiere la sua obbligazione, se l’altro non adempie o non offre di adempiere contemporaneamente la propria». In linea con tale orientamento interpretativo, si ritiene che l’obbligazione di redigere un progetto di ingegneria è di risultato, perché ha per oggetto la sua realizzabilità; perciò

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se il committente, ente pubblico, comunica al professionista i rilievi formulati da un organo, consultivo o di controllo, che ne condizionano l’approvazione, il professionista è obbligato ad adeguare corrispondentemente il progetto, altrimenti il predetto committente legittimamente rifiuta (ex art. 1460 c.c.) di corrispondergli il compenso (Cass., 21 marzo 1997, n. 2540). Va, invece, esclusa la responsabilità dell’ingegnere tutte le volte che il cliente abbia richiesto un progetto con caratteristiche tali da non poter essere approvato dalle competenti autorità amministrative, ed il professionista abbia avvisato il cliente che il progetto, con tali soluzioni tecniche suggerite, non avrebbe ottenuto la necessaria approvazione. Quando, cioè, il cliente accetta il rischio di una bocciatura del progetto da parte della P.A., deve essere comunque riconosciuto il diritto al compenso al professionista. Ad ogni modo, il committente che non intenda corrispondere il compenso al progettista, non solo avrà l’onere di provare l’esistenza di difformità e di errori tecnici del progetto, ma dovrà anche preoccuparsi di eccepire in giudizio l’inadempimento del professionista, non potendo il giudice rilevare d’ufficio tale circostanza. Il committente convenuto per il pagamento può contrastare la pretesa del professionista adducendo l’esistenza dei vizi o delle difformità; ma tale contestazione concreta un’eccezione (in senso sostanziale) di inadempimento rimessa all’iniziativa ed alla disponibilità dell’interessato, che non può essere rilevata d’ufficio dal giudice (Cass., 27 febbraio 1996, n. 1530). 5. Riparto di giurisdizione. Infine, qualche cenno in tema di riparto di giurisdizione, in alcune ipotesi problematiche in cui rileva la responsabilità del progettista.

In particolare ,si è affermato, con riguardo a tale soggetto, che tra questi e l’Amministrazione appaltante sussiste un rapporto di natura privatistica, al quale si applica la disciplina di diritto comune in materia di contratto d’opera professionale. Come rilevato dalla Corte di Cassazione, con l’ordinanza delle Sezioni unite 13 gennaio 2003, n. 340, l’amministrazione deve sottoporre l’elaborato progettuale ad una specifica approvazione, ragion per cui non vi è l’inserimento del soggetto nell’organizzazione dell’amministrazione, bensì l’instaurazione di un contratto di natura privatistica. Da ciò deriva che, con riguardo alla responsabilità per danni cagionati all’amministrazione dal progettista, sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario. In conformità a tale orientamento, nelle ipotesi in cui la responsabilità del professionista, che abbia svolto la progettazione e la direzione dei lavori, sia riferita non alla posizione di direttore dei lavori, ma a quella di progettista, vi è giurisdizione del giudice ordinario e non della Corte dei Conti nel giudizio risarcitorio proposto dal committente pubblico (Cassazione civile, Su, sentenza 23.04.2012 n° 6335; Cass. Civ., S.U., sentenza 9 febbraio 2011, n. 3165).

In virtù di tali considerazioni, può essere opportuno soffermarsi ancora sul differente ruolo svolto dal direttore dei lavori. In particolare, il direttore dei lavori è considerato

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quale soggetto dotato di poteri autoritativi nei confronti dell’appaltatore, ma al contempo sottoposto alle direttive del committente. Da ciò si evince come il rapporto privatistico risulti insufficiente a dare contezza della peculiare posizione giuridica del direttore dei lavori. Pertanto, quest’ultimo viene considerato organo tecnico straordinario dell’amministrazione, inserito temporaneamente nell’apparato organizzativo della Pubblica Amministrazione. Sul punto, la giurisprudenza di legittimità ha evidenziato come « al direttore dei lavori sono affidati compiti di attiva vigilanza, per conto della p.a. committente, in tutta la fase esecutiva dell'opera, compiti di ingerenza fattiva dell'amministrazione stessa per la corretta gestione delle opere appaltate e di tramite per la continuativa cooperazione cui la stazione appaltante resta tenuta» (così, Cass.SU, 5 aprile 1993, n. 4060). In tale decisione la Suprema Corte ribadisce la natura pubblica dell’attività posta in essere dal direttore dei lavori, il quale assume la veste di agente e deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserito nell’apparato organizzativo della P.A., operando quale organo tecnico e straordinario della stessa. Ciò posto, il giudice nomofilattico ritiene la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 52, comma 1, R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, il quale dispone che :«i funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell'ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo, che nell'esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza, cagionino danno allo stato o ad altra amministrazione dalla quale dipendono, sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti».

A questo punto, quid iuris nell’ipotesi in cui il progettista svolga anche funzioni di direttore dei lavori? La Corte regolatrice della giurisdizione, accolta la tesi a favore della natura privatistica del rapporto tra il progettista e l’amministrazione di riferimento, rileva come nel caso di riunione degli incarichi, non possa «giungersi alla scissione delle giurisdizioni, affermandosi quella del giudice ordinario per il danno causato nella qualità di progettista e quella del giudice contabile per il danno causato nella qualità di direttore dei lavori» (Corte di cassazione, SU, ordinanza 20 marzo 2008, n. 7446). Tale ragionamento si fonda essenzialmente sulla constatazione che i due incarichi professionali determinano una complessiva attività professionale; in particolare, l’attività di progettazione si pone come momento antecedente quella di direttore, per cui si può ritenere che si tratti di un rapporto unitario. «I doveri di verifica del progetto, propri del direttore dei lavori» osserva il supremo Collegio, «sussistono già durante la progettazione, che così continua ad avere una sua autonomia solo ideale ed astratta dalla direzione dei lavori (…)».

La Corte però non ritiene sufficiente il cumulo dei due incarichi, infatti, viene individuato anche un altro requisito al fine della corretta individuazione del giudice dotato di potere giurisdizionale. Occorre anche la domanda risarcitoria proposta dall’Amministrazione «investa la complessiva attività posta in essere dall’unico professionista incaricato». Pertanto, solo qualora ricorrano entrambi i requisiti, la giurisdizione apparterrà al Giudice contabile: questa è la conclusione cui perviene il

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supremo Collegio. Invece, per profili contabili, sempre secondo la giurisprudenza della Suprema Corte, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e Corte dei conti, nelle controversie risarcitorie proposte dall'Amministrazione appaltante contro il professionista che abbia svolto l'incarico di progettista e di direttore dei lavori per l'esecuzione di un'opera pubblica, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando, nella prospettazione della domanda, la parte ne abbia dedotto la responsabilità non nella qualità di direttore dei lavori, ma in quella di progettista, per gli errori e le carenze progettuali allo stesso imputabili (Cass. Su. 9 febbraio 2011 n. 3165).

Infine, per la particolare ipotesi dei danni da fermo cantiere negli appalti pubblici, si segnala l’importante decisione della Cassazione, nell’autorevole composizione a sezioni unite secondo la quale, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e Corte dei conti, nelle controversie risarcitorie proposte dall'Amministrazione appaltante contro il professionista che abbia svolto l'incarico di progettista e di direttore dei lavori per l'esecuzione di un'opera pubblica, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando, nella prospettazione della domanda, la parte ne abbia dedotto la responsabilità non nella qualità di direttore dei lavori, ma in quella di progettista, per gli errori e le carenze progettuali allo stesso imputabili (Cassazione civile, S.U., sentenza 23.04.2012 n° 6335).



VERIFICA DELLA QUALITA’ DELLA PROGETTAZIONE

E DELLE PROCEDURE

DI AFFIDAMENTO DEI SERVIZI DI INGEGNERIA

A CURA DI

PRES. SERGIO SANTORO

INTERVENTO DEL Presidente Sergio Santoro LA VERIFICA DEI PROGETTI

Introduzione

Il nuovo regolamento ex art. 5 D.lgs 163/06, approvato con Decreto del Presidente della

Repubblica n. 207/2010, prevede ulteriori specificazioni sui livelli progettuali, con

particolare riferimento allo studio di fattibilità, nonché nuove modalità di verifica e

validazione dei progetti, in linea con l’evoluzione normativa che sin dalla legge quadro sui

lavori pubblici (legge 109/94) ha riposto nella qualità dei progetti la soluzione alle criticità

emerse nel settore dei lavori pubblici, dove il livello troppo scadente degli elaborati

progettuali è fonte di ricorso a varianti in corso d’opera con sensibili aumenti dei costi

preventivati e contenziosi che vedono soccombenti principalmente le stazioni appaltanti.

La verifica e la validazione dei progetti è momento centrale dell’attività di realizzazione dei

lavori pubblici e richiede, in relazione all’importanza dell’opera da realizzare, competenze e

conoscenze in modo da garantire la pubblica amministrazione contro eventuali rischi

connessi ad una cattiva o errata progettazione. L’esperienza, maturata nel decennio di

applicazione del regolamento approvato con DPR 554/99, ha mostrato i limiti e le carenze

del previgente assetto normativo riguardante la verifica e la validazione dei progetti ed ha

portato il legislatore a modificare sensibilmente le previsioni a riguardo prevedendo un

sistema la cui verifica è demandata, almeno per gli interventi più importanti, a soggetti

caratterizzati da sistemi di qualità aziendali coerenti con le norme internazionali,

coinvolgendo in maniera rilevante il Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei

Lavori pubblici nei procedimenti di accreditamento delle stazioni appaltanti e degli

operatori economici.

Tralasciando in questa analisi le novità nel campo della progettazione, nei successivi

paragrafi verranno illustrate le innovazioni apportate alle procedure di verifica e validazione

dei progetti che come è noto hanno come finalità l’accertamento della conformità della

soluzione progettuale prescelta alle specifiche disposizioni funzionali, prestazionali,

normative e tecniche contenute nello studio di fattibilità, nel documento preliminare alla

progettazione ovvero negli elaborati progettuali dei livelli già approvati.

Verifica dei progetti

Rispetto al precedente, il nuovo regolamento prevede che verifica dei progetti sia effettuata

per ogni livello progettuale. Gli aspetti del controllo riguardano l’affidabilità, la

completezza ed adeguatezza, la leggibilità, coerenza e ripercorribilità, nonché la

compatibilità.

Con riferimento all’affidabilità, viene specificato che le attività consistono nella verifica

della coerente applicazione delle norme e dei regolamenti tecnici per la redazione dei

progetti. Per quanto riguarda la completezza ed adeguatezza, ovviamente le disposizioni si

soffermano alla sottoscrizione dei documenti da parte del tecnico incaricato e sulla

esaustività ed esistenza di tutti gli elaborati progettuali previsti per il livello progettuale

oggetto di verifica, eventualmente integrati/adattati da apposita disposizione del

Responsabile del Procedimento in relazione all’importanza dell’opera da realizzare,

coerentemente al disciplinare d’incarico, nel caso in cui l’attività professionale sia stata

affidata all’esterno della Stazione Appaltante. La verifica della leggibilità, coerenza e

ripercorribilità consiste nel controllo dell’utilizzo dei linguaggi convenzionali di

elaborazione, della comprensibilità delle informazioni contenute negli elaborati, della

ripercorribilità delle calcolazioni effettuate, nonché della coerenza delle informazioni tra i

diversi elaborati. Per quanto riguarda infine la compatibilità, questa consiste nel controllo

della rispondenza delle soluzioni progettuali ai requisiti espressi nello studio di fattibilità

ovvero nel documento preliminare alla progettazione o negli elaborati progettuali prodotti

nella fase precedente. Ovviamente la compatibilità riguarda l’inserimento ambientale,

l’impatto ambientale, la funzionalità, ecc..

L’effettiva appaltabilità dell’opera unitamente alla minimizzazione dei rischi di introduzione

di varianti e di contenzioso, come è stato accennato nell’introduzione, sono gli aspetti di

maggior rilievo nel procedimento di verifica.

Il regolamento ha prestato particolare attenzione alla sicurezza nei cantieri nonché alla

sicurezza degli utilizzatori, in linea con l’evoluzione normativa sulla sicurezza nei luoghi di

lavoro (D.lgs 81/2008) e all’atto di segnalazione al Governo ed al Parlamento nel 2007

dell’Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici con il quale l’organo di vigilanza ha

osservato che il piano di sicurezza e coordinamento, pur essendo parte integrante del

progetto esecutivo, non è oggetto di specifica verifica nel procedimento di validazione del

progetto da parte del Responsabile del Procedimento (art. 47, DPR 554/99), ponendo la

validazione degli elaborati riguardanti i piani di sicurezza in una posizione di secondaria

importanza rispetto ai rimanenti elaborati del progetto esecutivo, espressamente richiamati

invece nell’articolo 47 del regolamento.

Soggetti e requisiti per la verifica dei progetti

La verifica dei progetti può essere effettuata da strutture interne oppure da strutture esterne

alla Pubblica Amministrazione. I requisiti richiesti ai soggetti per l’attività di verifica sono

legati all’importo dei lavori da realizzare; per lavori di importo superiore a 20 milioni di

euro i soggetti devono essere accreditati dagli enti partecipanti all’European cooperation for

accreditation (EA) e per appalti di importo superiore a 1 milione di euro e fino a 20 milioni

di euro i soggetti esterni alla Pubblica Amministrazione devono possedere un sistema

unitario di controllo di qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001; lo

stesso sistema unitario deve essere posseduto dagli uffici tecnici delle Pubbliche

Amministrazioni nel caso in cui la verifica viene effettuata dallo stesso ufficio che ha

redatto la progettazione. Per lavori di importo inferiore a 1.000.000 di euro per opere

puntuali e inferiore alla soglia comunitaria per opere a rete, la verifica è effettuata dal

responsabile del procedimento, sempreché non abbia svolto le funzioni di progettista,

ovvero gli uffici tecnici della stazione appaltante anche non dotati di un sistema interno di

controllo di qualità. Per questi ultimi lavori i soggetti esterni alla stazione appaltante sono

esentati dal possesso degli elementi di qualità di cui alle norme UNI EN ISO 9001.

Il regolamento prevede tre Organismi di ispezione ( di tipo A, B e C) ai sensi della norma

europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020. Il Servizio tecnico centrale del Consiglio superiore

dei lavori pubblici può accreditare gli Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C ai sensi

della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020 e accertare per i soggetti di cui

all’articolo 90, comma 1, lettere d), e), f), f-bis, g) e h), del codice il possesso di un sistema

unitario di controllo di qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001. Le

unità tecniche delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, si

accreditano tramite il Servizio tecnico centrale del Consiglio superiore dei lavori pubblici

quali organismi di ispezione di tipo B ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC

17020; il Servizio tecnico centrale provvede altresì ad accertare per le unità tecniche delle

amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, la coerenza dei sistemi

interni di controllo della qualità con i requisiti delle norma UNI EN ISO 9001. Le rimanenti

stazioni appaltanti possono avvalersi del Servizio tecnico centrale del Consiglio superiore

dei lavori pubblici per l’accreditamento come Organismo di tipo B e per l’accertamento del

sistema di controllo interno di qualità, coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO

9001 oppure ricorrere, per l’accreditamento o per l’accertamento, rispettivamente agli enti

partecipanti all’European cooperation for accreditation (EA) e agli Organismi di

certificazione accreditati da enti partecipanti all’European cooperation for accreditation

(EA).

Modalità e procedure di accreditamento

Le modalità le procedure di accreditamento per gli Organismi di .ispezione di tipo A, B e C

e di accertamento per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di

qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001 saranno disciplinate con

apposito decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, adottato entro sei mesi

dall’entrata in vigore del regolamento, prevista per l’8 giugno 2011.

Il regolamento tuttavia fornisce alcune indicazioni sui requisiti degli Organismi che

necessariamente si rifletteranno sulle modalità di accreditamento. In particolare, gli

Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C devono garantire l’assoluta separazione, sul

piano tecnico, procedurale, amministrativo e finanziario, tra le attività ispettive ed altre

attività con queste potenzialmente conflittuali. Tali Organismi devono aver costituito al

proprio interno una struttura tecnica autonoma dedicata all’attività di verifica dei progetti, in

cui sia accertata mediante l’accreditamento, l’applicazione di procedure che ne garantiscano

l’indipendenza e l’imparzialità.

Il sistema interno di controllo di qualità deve essere dimostrato attraverso il possesso della

certificazione di conformità alla norma UNI EN ISO 9001, rilasciata da Organismi di

certificazione accreditati da enti partecipanti all’European cooperation for accreditation

(EA); tale certificazione deve garantire l’assoluta separazione sul piano tecnico e

procedurale tra le attività ispettive ed altre attività con queste potenzialmente conflittuali.

Tali soggetti devono aver costituito al proprio interno una struttura tecnica autonoma

dedicata all’attività di verifica dei progetti, in cui sia accertata mediante la certificazione,

l’applicazione di procedure che ne garantiscano indipendenza ed imparzialità.

Il ruolo del Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici

Il Servizio Tecnico Centrale è chiamato nei prossimi mesi a svolgere un ruolo

particolarmente importante e delicato nel processo di accreditamento o di accertamento del

possesso degli elementi di qualità di cui alle norme UNI EN ISO 9001 di numerosi soggetti

pubblici e privati, atteso le novità dei procedimenti in questione, tra l’altro ancora da

definire con decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti. I soggetti interessati

all’accreditamento o all’accertamento degli elementi di qualità sono le società di Ingegneria

e Professionali, 1200 circa, come si rileva nella relazione al Parlamento dell’Autorità di

vigilanza sui contratti pubblici per l’anno 2009, le stazioni appaltanti, circa 13.000, e decine

di migliaia di liberi professionisti.

Inoltre, al Servizio tecnico è richiesto di effettuare controlli a campione per la verifica

l’effettiva coerenza del sistema interno di controllo di qualità con i requisiti della norma

UNI EN ISO 9001 e ciò ovviamente per i soggetti che non si sono rivolti allo stesso

Servizio tecnico per l’ottenimento della certificazione.

Conclusioni

La verifica del progetto assume maggiore importanza con il nuovo regolamento il quale

prevede un più attento procedimento di verifica e una qualificazione, diversificata in

relazione all’importanza dei lavori, dei soggetti per l’espletamento dei controlli.

L’attenzione che il regolamento ha posto al procedimento di verifica si rileva anche dalle

penali in capo al soggetto incaricato del controllo il quale risponde a titolo di

inadempimento del mancato rilievo di errori ed omissioni del progetto verificato che ne

pregiudichino in tutto o in parte la realizzabilità o la sua utilizzazione, ferma restando

l’autonoma responsabilità del progettista circa le scelte progettuali e i procedimento di

calcolo adottati, ed è tenuto a risarcire i danni derivanti alla stazione appaltante in

conseguenza dell’inadempimento ed è escluso per i successivi tre anni dalle attività di

verifica.

Il processo di accreditamento o di accertamento del possesso degli elementi di qualità di cui

alle norme UNI EN ISO 9001 sarà definito con decreto del Ministro delle Infrastrutture e

dei Trasporti entro sei mesi dall’entrata in vigore del regolamento e coinvolgerà nei

prossimi mesi numerosi soggetti pubblici e privati.

Il Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici è chiamato invece

a svolgere l’attiovità di certificazione e di vigilanza sul sistema di verifica così delineato dal

regolamento il cui fine è quello di garantire la pubblica amministrazione contro eventuali

rischi connessi ad una cattiva o errata progettazione che comporta varianti progettuali con

forti aumenti dei costi di costruzione e contenziosi che vedono soccombenti principalmente

le stazioni appaltanti.



ASPETTI ASSICURATIVI E RESPONSABILITA’

A CURA DI

AVV. GIUSEPPE GIUFFRE’

1

1. Da decenni, i più avveduti critici delle problematiche dei lavori

pubblici (tempi lunghi, eccesso di contenzioso, prezzo finale fuori

controllo) richiamano l’attenzione del legislatore sul punto cruciale

della qualità del progetto (e – sotto tutt’altro profilo – sulla qualità

delle procedure di selezione dei concorrenti alla gara).

2. Un tentativo di stimolare un salto di qualità dei progetti è stato operato

con la Legge “Merloni”, che (soprattutto nella sua versione originaria)

ha tentato di imporre un livello qualitativo elevato con il radicale

strumento di vietare – sostanzialmente – le varianti in corso d’opera:

in tal modo, si riteneva che le amministrazioni sarebbero state di fatto

costrette ad appaltare progetti correttamente redatti, a pena di forzate

interruzioni dell’opera e pesanti sanzioni e responsabilità per chi ha

permesso un affidamento sulla base di un progetto inadeguato. Il

sistema non ha funzionato e perciò le maglie strette delle varianti si

sono progressivamente allargate, anche per evitare una paralisi di fatto

dei lavori pubblici.

3. La verifica del progetto è un secondo – più concreto – sistema di

migliorare la qualità del progetto. Il rilievo, o meglio, la centralità che

l’attività di verifica assume, nella volontà del legislatore in materia di

lavori pubblici, emerge – non foss’altro – dalla diffusa ed analitica

normativa in proposito contenuta nel Regolamento, ove è alla stessa

dedicato un intero capo (con 16 complessi articoli).

La verifica è perciò in sintesi, il sistema che il legislatore ha introdotto

per evitare che progetti errati vadano in gara: una garanzia per il

Committente ed il pubblico interesse.

2

Il verificatore/validatore è, perciò, il garante del progetto e, come tutti

i soggetti che rilasciano una garanzia, assume necessariamente una

diretta e (relativamente) precisa responsabilità.

4. Alla responsabilità del verificatore il legislatore riserva un intero

articolo, il 56 “Responsabilità”.

La norma è chiara.

Peraltro, per intenderne la esatta portata, sarà utile ricordare quello che

è il presupposto delle attività di validazione: il validatore non è un co-

progettista e le sue responsabilità sono ben diverse.

Ciò comporta, a mio avviso, precise conseguenze sulla responsabilità:

non spetta infatti al verificatore né rivedere/ottimizzare il progetto né

garantirne la redazione “a regola d’arte” e secondo la migliore tecnica.

Un progetto può essere adeguato al suo scopo (cioè, fattibile ed in

grado di raggiungere la funzionalità richiesta) senza con questo essere

un buon progetto: potrebbe essere costoso, non adeguato agli sviluppi

più recenti della tecnica, o, semplicemente, brutto esteticamente.

Ma se è fattibile e funzionale, non spetta al validatore né giudicarlo né

tantomeno migliorarlo o indicare i modi di migliorarlo.

Se si chiedesse questo al verificatore, gli si chiederebbe di partecipare

alla progettazione, assumendone – in questo caso – la responsabilità

parziale; ma non è questo che chiede la norma.

5. L’art. 45, nell’indicare le finalità della verifica chiede molte cose, ma

non chiede né la “qualità” tecnica ed estetica del progetto né la

“economicità”: chiede infatti “l’adeguatezza dei prezzi unitari

utilizzati”, che è cosa molto diversa.

3

Analoghe considerazioni possono rendersi in relazione all’art. 52

“criteri generali o della verifica” che chiede molti controlli a)

affidabilità; b) completezza ed adeguatezza; c) leggibilità, coerenza e

ripercorribilità; d) compatibilità del progetto, ma non il controllo della

qualità tecnica e/o economica del progetto; i criteri essenziali sono

sempre gli stessi: fattibilità e funzionalità. Chi verifica deve attestare

che il progetto può essere seguito e, una volta eseguito, sarà adeguato

alle funzioni richieste; non garantisce che alle funzioni richieste non

possa pervenirsi con un progetto migliore, più economico o più bello.

6. Ciò premesso, si possono esaminare in dettaglio le previsioni dell’art.

56, dedicato alle responsabilità del verificatore:

a) prima di tutto, il contenuto delle garanzie.

Il verificatore risponde – a titolo di inadempimento – per:

a1) “Il mancato rilievo di errori ed omissioni del progetto

verificato”

Ma non di tutti e qualsiasi errori ed omissioni, ma solo di

quelli che “pregiudichino in tutto o in parte la realizzabilità”

dell’opera, ovvero “la sua utilizzazione”.

Non costituisce perciò presupposto per l’azione di

inadempimento del verificatore, il mancato rilievo di errori

che possano inficiare la sola qualità di un progetto

(aumentandone il costo o peggiorandone la qualità tecnica o

estetica) ma non impattino sugli elementi essenziali della

fattibilità e funzionalità, per come declinati diffusamente

dalla norma in esame;

4

a2) corollario di questa responsabilità – ma opportunamente

precisato – è che il verificatore incorre in responsabilità

anche per non aver verificato (in contrasto con la specifica

previsione dell’art. 53, comma 2, lett. i) “l’avvenuta

acquisizione dei necessari pareri, autorizzazioni ed

approvazioni”).

Si tratta, all’evidenza, di un aspetto della fattibilità

dell’opera, non privo di talune problematiche, cui si farà più

avanto accenno.

b) I limiti delle responsabilità sono così chiariti: il verificatore

risponde:

b1) “nei limiti della attività di verifica di cui agli articoli 52 e

53”;

b2) “ferma restando l’autonoma responsabilità del progettista

circa le scelte progettuali ed i procedimenti di calcolo

adottati.

Ciò vuol dire che “l’errore o l’omissione” del progetto, la

cui mancata verifica da ingresso alla responsabilità per

inadempimento, deve rientrare tra gli elementi progettuali

indicati agli articoli 52 e 53.

Non è perciò una responsabilità oggettiva e nemmeno

presunta; deve essere inquadrata, da chi vuol farla valere,

nell’ambito delle finalità e delle attività di verifica

dettagliate agli articoli predetti.

Vuol dire anche che – come accennato in premessa – non

sussiste un'unica responsabilità progettuale, suddivisa tra

5

progettista e verificatore, ma due responsabilità autonome:

quella del progettista – omnicomprensiva – e quella del

verificatore, delimitata dalla norma.

Per meglio intenderci, a seconda del tipo di incarico che è

stato affidato, si potrà contestare al progettista

l’“overdesign”, la ridondanza progettuale; è mia opinione

che, invece, tale contestazione non possa farsi al verificatore

(nella misura in cui non vi sia discrasia tra il quadro

economico e la spesa effettiva) e proprio perché ottimizzare

il progetto sotto il profilo dei costi compete al progettista; il

verificatore non potrà negare che un progetto – anche

ridondante - possa essere fattibile e funzionale.

Và qui ricordato che questa essenziale distinzione di

responsabilità tra progettista e verificatore, chiarita dalla norma

con il riferimento alla “autonoma” responsabilità del primo, è

frutto di una assai precisa valutazione del Consiglio Superiore dei

LL.PP. (Ass. Gen. Adunanza 15/12/08).

Quel voto (avendo suggerito la dizione della norma poi

effettivamente emessa) costituisce un criterio interpretativo

rilevante ed è, sotto due profili, molto esplicito:

in primo luogo, propone questa formulazione per escludere

che il verificatore “possa rispondere, se pur nei limiti della

propria attività, per eventuali errori del progetto

verificato”;

in secondo luogo, per precisare che, a differenza

dell’incarico di progettazione, l’incarico del verificatore

6

comporta un “obbligo di mezzi”, non un obbligo di risultato.

Questa distinzione è importante: se viene rilevato un errore del

progetto, il progettista è ex se responsabile, salvo dimostrare la

mancanza di colpa (errori di input, cambio di normativa, sorpresa

geologica); il verificatore ne risponde, per parte sua, ma solo se

l’errore era rilevabile – e non è stato rilevato – nell’ambito delle

attività puntualmente previste dal capo in esame: la

responsabilità andrà dedotta e provata.

c) Le conseguenze di una errata verificazione consistono, in via

generale, nella responsabilità per l’inadempimento, regolata, nel

codice civile dagli artt. 1176, comma 2 e 2236.

Il primo, precisa che, nell’adempiere una obbligazione connessa

all’esercizio di una attività professionale, occorre usare la

diligenza relativa “all’attività esercitata”; decrittato, l’articolo ci

dice che si presuppone che l’esercente una attività professionale

sia “pratico dell’arte”, sicchè non è scusato per le particolarità o

le specificità del caso esaminato, come invece potrebbe essere chi

adempie ad una obbligazione con la “diligenza del buon padre di

famiglia”, come prevede il comma 1 dello stesso articolo.

La responsabilità del professionista è, perciò, ex 1176 comma 2

del codice, rafforzata.

Essa è invece mitigata ex art. 2236 del codice civile per cui “se la

prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale

difficoltà, il prestatore d’opera non risponde dei danni se non in

caso di dolo o di colpa grave.

Quindi, per un verso, il validatore si presume competente ed esperto

7

– e risponde come tale –; per un altro verso, se la prestazione

coinvolge problemi tecnici “di speciali difficoltà” (e cioè tali da non

essere facilmente risolvibili da chi pure è “pratico dell’arte”)esso

non incorre per responsabilità per “colpa lieve”: cioè, è ammesso un

certo margine di errore ed incomprensione.

7. Ciò premesso in via generale, preme evidenziare che è ben difforme la

responsabilità del verificatore esterno rispetto a quello interno alla

amministrazione.

Entrambe, infatti, devono risarcire il danno causato

all’amministrazione, intendendosi come danni risarcibili non quelli –

in ipotesi maggiori ma comunque diversi – determinati da un progetto

sbagliato, ma dalla mancata segnalazione dell’errore nelle fasi

procedimentali in cui è stata espletata la verifica.

Entrambi i verificatori – interno ed esterno – sono, poi, esclusi dalle

attività di validazione per “i 3 anni successivi”.

Ma la differenza essenziale riguarda il regime assicurativo e –

soprattutto – le conseguenze economiche che ricadono sul

verificatore.

Per entrambe le tipologie di verificatore, per verità, è prevista la

stessa tipologia di assicurazione e cioè:

- validità fino al collaudo o certificato di buona esecuzione;

- valore del 5% - ma con il limite di 500.000 euro - per i

lavori sotto soglia comunitaria;

- valore del 10% - ma con il limite di 1.500.000 euro - per i

lavori sopra soglia comunitaria, con la possibilità – per

opere di particolare complessità – di alzare il massimale al

8

20%, con il limite di 2.500.000 euro.

Ma

- per il validatore esterno, il premio assicurativo è a carico

dello stesso (in effetti, è compensato dal corrispettivo)

mentre per il validatore interno è a carico della

amministrazione;

- soprattutto, però. solo il validatore esterno risponde dei

danni anche per la parte non coperta da assicurazione; il

validatore interno, risponde invece a titolo di

inadempimento solo nei limiti della assicurazione stipulata

(cioè, non risponde affatto, economicamente, dell’errore di

verifica, a titolo di inadempimento) risponde però – quale

pubblico dipendente – nell’ambito della responsabilità

disciplinare e per danno erariale; ovviamente, per il caso in

cui ricorrano i presupposti della relativa normativa, alquanto

diversa da quella ex regolamento.

8. A conclusione del breve excursus, gioverà porre qualche problema a

mio avviso ancora aperto, malgrado il notevole dettaglio normativo:

a) Individuazione dei permessi, autorizzazioni e approvazioni.

A chi spetta?

Si deve presupporre che il verificatore sia in grado di

valutare la sussistenza dei vincoli gravanti sull’intero

progetto, allo scopo di individuare gli enti competenti e, poi,

verificare la sussistenza dei relativi provvedimenti di

svincolo? o, al contrario, si deve ritenere che spetti al

progettista – ovvero al RUP – individuare gli enti terzi

9

coinvolti nel procedimento autorizzatorio, ed al validatore

soltanto verificare se questi effettivamente abbiano

rilasciato gli atti dovuti, e che il progetto sia congruente a

questi atti?

b) Responsabilità erariale: è chiaro che è esclusa per il

verificatore esterno?

Si dovrebbe ritenere di sì, essendo stata la stessa richiamata

solo per i verificatori interni.

Ma va ricordata una netta distinzione tra progettista

(considerato soggetto esterno alla P.A. e, pertanto, non

soggetto a responsabilità erariale) e Direttore dei Lavori

(che è, invece, considerato ausiliario della P.A., e pertanto

soggetto alla responsabilità dei pubblici funzionari).

Ma il compito di verifica è affine a quello di progettista,

ovvero a quello del Direttore dei lavori o del RUP?

Va qui ricordato che esiste almeno un precedente nel quale

la Corte dei Conti ha contestato al RUP la violazione

dell’obbligo di verifica del progetto (riguardava la carenza

della autorizzazione paesistica); un certo rischio di

estensività della responsabilità erariale potrebbe esistere.

c) Infine – e più rilevante dubbio – se è vero che le

responsabilità del progettista e del verificatore sono

autonome, come concorrono sul medesimo oggetto?

Cioè, se sussiste un errore progettuale (responsabilità del

progettista) e nell’ambito del procedimento di verifica esso

è stato colpevolmente ignorato (responsabilità del

10

verificatore), in quale misura concorrono le due

responsabilità, ai fini del risarcimento del danno?

Può essere lecito al progettista sottrarsi in tutto o in parte

alle responsabilità, asserendo che – in caso di corretta

verifica – i danni sarebbero stati evitati o limitati? E se sì, in

quali limiti?

La risposta a queste questioni esula dalla presente relazione;

richiamarla vuole essere nulla più di uno spunto per una disamina

che – a quanto almeno mi risulta – non è stata ancora

puntualmente compiuta dalla giurisprudenza e dagli enti

interessati.



RAPPORTO PROGETTISTA - VERIFICATORE

A CURA DI

ING. HANSJORG LETZNER

il rapporto progettista - verificatore

Roma – 22.05.2013 – la verifica del progetto Hansjörg Letzner

soggetti autorizzati

1) Organismi di Ispezione di tipo: (accreditati UNI CEI EN ISO/IEC 17020)

“A”

“B”

“C”

2) Uffici Tecnici interni alle stazioni appaltanti (con o senza certificazione UNI EN ISO 9001)

3) Soggetti “esterni” di cui alle lettere d, e, f, f-bis, g ed h dell’art. 90, 1 del codice, (con o senza certificazione UNI EN ISO 9001)


ovvero: - liberi professionisti singoli o associati

- società di professionisti

- società di ingegneria

- prestatori di servizi di ingegneria o architettura, stabiliti in altri paesi EU

- raggruppamenti temporanei

- consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria con almeno 3

associati, operanti da almeno 5 anni


criteri generali validi per gli organismi di ispezione (A, B, C): - i documenti statutari non possono prevedere attività che comportino conflitto di

interesse

- devono esplicitare l’impegno formale a non effettuare ispezioni ogniqualvolta possa esservi contrasto con le esigenze di indipendenza ed imparzialità dell’attività di verifica

- l’organismo deve operare con la massima integrità professionale, evitando di assumere

incarichi in contrasto e con la propria capacità di svolgere la prestazione e con lo scopo dell’accreditamento


organismi di ispezione di tipo “A” (“di parte terza”)

Per organismo di tipo “A” si intende un operatore della valutazione della conformità impegnato esclusivamente in attività ispettive o in altre attività di valutazione della conformità, che fornisce servizi a terzi. essi non possono: - avere “collegamenti” di qualsiasi genere a strutture che esercitano attività di

progettazione, realizzazione, fornitura, installazione, acquisizione, possesso, utilizzo o manutenzione degli oggetti ispezionati, simili o concorrenziali

- avere proprietari o soci in comune con le strutture di cui sopra, salvo il caso in cui essi

non siano in grado di interferire con l’attività ispettiva

- avere amministratori nominati dalle strutture di cui sopra o collegati ad esse

- intrattenere rapporti contrattuali o informali di qualsiasi genere con le strutture di cui sopra, ne riferire direttamente alle Direzioni delle stesse


organismi di ispezione di tipo “B” (“interni”)

Per organismi di tipo “B” si intendono apposite unità – interne ad organizzazioni pubbliche o private che svolgono attività di progettazione, di servizio o di realizzazione – che eseguono ispezioni sulle attività svolte dall’organizzazione di appartenenza; quali le unità tecniche delle amministrazioni pubbliche.

Devono essere dotati di una struttura tecnico- organizzativa dedicata esclusivamente alle attività ispettive, separata ed identificabile all’interno dell’organizzazione madre, con consistenza tecnico- numerica e logistica adeguata a volume e complessità delle attività svolte;

Il responsabile tecnico non deve dipendere gerarchicamente da chi, all’interno della casa madre, detiene potere decisionale in materia di progettazione, costruzione, fornitura ecc. …

Il personale non può svolgere attività che possa entrare in conflitto con etica ed indipendenza di giudizio in relazione all’attività ispettiva


Quali “ispettori” possono essere utilizzati tecnici, competenti, di altre unità dell’organizzazione madre impegnate nella progettazione e realizzazione, sempreché non coinvolti in prima persona nel caso specifico

L’organismo può fornire i propri servizi solo all’organizzazione madre


organismi di ispezione di tipo “C”

Per organismi di tipo “C” si intendono unità tecniche indipendenti coinvolte nella progettazione, fabbricazione, fornitura, utilizzo o manutenzione degli oggetti sottoposti ad ispezione o di oggetti similari concorrenziali, interne ad organizzazioni che forniscono servizi di ispezione a terzi, ivi incluse altre organizzazioni comunque collegate.

I requisiti sono sostanzialmente simili a quelli richiesti agli organismi di tipo “B”

non possono prestare attività ispettiva relativamente ad oggetti alla cui progettazione o realizzazione sia coinvolta l’ organizzazione madre


uffici tecnici interni alle stazioni appaltanti e professionalità esterne: con o senza SGQ (sistema di gestione della qualità) certificata UNI EN ISO 9001 - l’organizzazione deve essere dotata di una struttura tecnico-organizzativa dedicata

esclusivamente alla attività di verifica, con consistenza tecnico-numerica adeguata

- se vi sono altre attività esse devono essere nettamente separate ed identificabili all’interno della struttura madre

- deve esserci un responsabile tecnico, ingegnere o architetto competente:

• con 10 anni di esperienza lavorativa (progettazione, realizzazione o controllo)

• iscritto all’albo o abilitato alla professione secondo le norme del paese EU di origine

• dipendente dell’organizzazione ed operare esclusivamente per essa

• non deve essere coinvolto in attività di progettazione o realizzazione

• non deve dipendere gerarchicamente da persone che detengono responsabilità decisionali in materia di progettazione e realizzazione


- deve esserci un coordinatore del singolo servizio di verifica, ingegnere o architetto competente, con almeno 5 anni di esperienza lavorativa ed iscrizione all’albo; in particolari casi questa figura può coincidere con il responsabile tecnico

- devono esserci degli esperti di settore – con laurea, laurea breve o diploma – con

almeno 3 anni di accertata esperienza lavorativa specifica

- può essere utilizzato personale esterno, di comprovata capacità

- il tutto deve risultare da un organigramma che elenchi tutti i soggetti coinvolti nell’attività di verifica

- l’organizzazione deve assicurare che tutto il personale operi secondo le procedure definite dal proprio sistema di gestione della qualità


per le verifiche affidate all’esterno delle stazioni appaltanti (art. 48 del regolamento) e per lavori di importo > € 1 milioni (> € 4,845 milioni), l’organismo verificatore deve:

- “dimostrare” (dichiarare?) di non trovarsi in situazioni di incompatibilità

- dichiarare di non aver avuto rapporti di natura professionale o commerciale con i

progettisti negli ultimi tre anni

- impegnarsi a non intrattenere futuri rapporti professionali o commerciali per i tre anni successivi alla conclusione dell’incarico


per opere di valore < € 1 milioni (> € 4,845 milioni) vale comunque il divieto ex art. 50, 4 di sussistenza di una situazione di incompatibilità, oltre, ovviamente all’obbligo deontologico di fornire una prestazione improntata alla massima indipendenza ed imparzialità.

grazie




IL CONTENZIOSO PER CARENZE PROGETTUALI

A CURA DI

AVV. ARTURO CANCRINI

1

Parlamentino Consup - Tavolo sulla legislazione dei LL.PP.

dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma

22 maggio 2013

Relazione

dell'Avv. Arturo Cancrini

IL CONTENZIOSO DELLA PROGETTAZIONE

1. L’art. 90 del Codice e le disposizioni vigenti in tema di progettazione.

La disciplina contenuta nell’art. 90 del Codice riproduce l’art. 17 della Legge

Merloni, lasciando pertanto invariata quella disciplina; vi sono anche in questo

articolo delle modifiche e nel comma 4 (che corrisponde al comma 2 dell’art. 17

della Legge Merloni) non viene ovviamente riportato il secondo periodo della detta

disposizione della Legge Quadro, essendo quella una chiara norma transitoria.1

Il comma 5 compie un rinvio al regolamento di cui all’art. 5: il d.p.r. n.

207/2010 dedica l’intero Titolo II della Parte I (artt. 14-59) alla progettazione e alla

verifica del progetto; inoltre, la Parte III (artt. 252-270) è dedicata ai contratti

pubblici di servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria (nei settori ordinari).

Alla luce delle conferme della disciplina attuale rispetto a quella della L. n.

109/94 e s.m.i., occorre fissare in breve l’attenzione su alcuni aspetti, fra i più

importanti.

Innanzitutto, si può far riferimento alla natura giuridica dei consorzi stabili di

società di professionisti, di cui al comma 1, lett. h). Relativamente alla figura del

consorzio stabile per la progettazione, si deve innanzitutto evidenziare che, in

1 Per quanto scritto nella presente relazione, si veda A.CANCRINI, V. CAPUZZA, Lezioni di

Legislazione delle Opere Pubbliche, Aracne, Roma 2012.

2

presenza dei presupposti di cui all’articolo in esame, la redazione dei progetti può

essere affidata, sulla base di quanto dispone l’art. 90, c. 1 lett. h), anche a consorzi

stabili di società di professionisti e di società di ingegneria, anche in forma mista,

formati da non meno di tre consorziati che abbiano operato congiuntamente nel

settore dei servizi di ingegneria per un periodo di tempo non inferiore a cinque

anni, e che abbiano deciso di operare in modo congiunto ai sensi dell’art. 36,

comma 1 del Codice.

Ai consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria si

applicano anche le disposizioni di cui ai commi 4 e 5 del predetto art. 36 ed il

comma 8 dell’art. 253 della Codice.

In particolare, quindi, va ricordato che l’art. 36, c. 4 del Codice stabilisce che ai

consorzi stabili sono applicabili le disposizioni relative ai consorzi previsti dal

codice civile (Capo II, Titolo X, Libro V), nonché l’art. 118 del Codice.

E’ vietata ex articolo 36, comma 5 del Codice la partecipazione contemporanea

alla medesima gara del consorzio stabile di società di professionisti o di ingegneria

e dei soggetti consorziati attraverso i quali il consorzio concorre (sussiste l’obbligo

del consorzio stabile di indicarli in sede di offerta); in caso di inosservanza del

divieto, si configura l’ipotesi delittuosa di cui all’art. 353 del codice penale. È

vietata la partecipazione a più di un consorzio stabile.

La disciplina generale dei consorzi stabili contenuta nell’art. 36 del Codice si

applica ai consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria

anche relativamente al calcolo del fatturato globale in servizi di ingegneria e

architettura operato da ciascuna società consorziata nel quinquennio o nel decennio

precedente, ai fini della partecipazione alle gare per l’affidamento di incarichi di

progettazione ed attività tecnico-amministrative ad essa connesse. A tal fine, il

fatturato è incrementato, sulla base della disposizione contenuta nell’art. 36, comma

6 (che è l’abrogato art.12, comma 8-bis, aggiunto dalla Legge n. 166/2002), di una

percentuale della somma stessa pari al 20% nel primo anno; al 15% nel secondo

anno; al 10% nel terzo anno sino al compimento del quinquennio.

Da precisare, in tema di responsabilità, che, nonostante le società di engineering

3

offrano uno spettro di servizi molto più ampio di quello relativo alle fasi della

progettazione, delle attività accessorie e della direzione dei lavori, vale anche per le

società di ingegneria la chiara ripartizione fra progettazione e realizzazione dei

lavori; infatti, l’art. 90 comma 8 del Codice (è l’abrogato art. 17, comma 9 della

Legge) stabilisce che nessuno dei soggetti elencati al comma 1 dello stesso articolo

(quindi anche i consorzi stabili di società di ingegneria), può partecipare agli

appalti, concessioni, subappalti o cottimi di lavori pubblici per i quali abbiano

svolto attività di progettazione (principio della separazione).

Altro aspetto interessante potrebbe essere la rilevanza giuridica e la disciplina

della coincidenza delle figure fra responsabile del procedimento (di cui all’art. 10

Codice) ed il progettista.

L’art. 10, al comma 6 rinvia al regolamento la dettagliata disciplina, per la

quale si applicano innanzitutto gli artt. 9 e 10 del d.p.r. n. 207/2010. Infatti, la

disciplina sui lavori pubblici in generale e più in particolare l’art. 10 del Codice,

come ha fatto l’art. 7 della legge 109/94, ha dato grande rilievo alla figura del

responsabile del procedimento, facendogli sempre più assumere una posizione di

rilievo nell’ambito dell’amministrazione committente.

La necessità di individuare nominativamente il soggetto a cui è demandata la

titolarità del singolo procedimento è dettata dall’esigenza di tutelare sempre più la

trasparenza e l’efficacia dell’azione amministrativa.

Ai sensi dell’art. 10, comma 7 del Codice (è l’art. 7, comma 5 della Legge

Merloni) il responsabile del procedimento deve essere un tecnico dipendente

dall’amministrazione e solo ove venga dimostrata una carenza d’organico gli

potranno essere affiancati professionisti aventi le necessarie competenze,

selezionati con le forme e le modalità con le procedure del Codice in tema di

affidamento di incarichi di servizi (il precedente rinvio nella Merloni era al decreto

legislativo 157/95).

Il responsabile del procedimento è la figura centrale del nuovo sistema di

realizzazione dei lavori pubblici, particolarmente dopo le modifiche - introdotte

dalla legge 415/98 - che hanno soppresso la figura del coordinatore unico ed hanno

4

restituito al responsabile del procedimento la pienezza e la effettività dei compiti di

un vero e proprio “project manager” .

Le previsioni contenute negli artt. 9 e 10 del regolamento, nel dettare una

disciplina completa e particolareggiata della figura e dei suoi compiti, danno piena

concretezza all’istituto del responsabile del procedimento che già nella legge

quadro era stato tratteggiato nei suoi aspetti essenziali.

Infatti, la figura del responsabile del procedimento quale unico responsabile

della sequenza procedimentale, relativa ad ogni singolo intervento, era già stata

delineata con compiutezza nell’assetto fissato nella legge quadro.

L’art. 9, individua le fasi dell’intervento del responsabile del procedimento

(programmazione, affidamento della progettazione, scelta del contraente,

esecuzione del contratto e collaudo) e rende palese che in realtà nell’intera

procedura volta alla realizzazione di lavori pubblici il responsabile del

procedimento è il vero dominus, cioè il vero centro unitario d’imputazione delle

funzioni di scelta, controllo e vigilanza.

La previsione normativa, inoltre, ribadisce che il responsabile del procedimento

– ancorché molte delle sue attività abbiano natura giuridica ed amministrativa –

deve essere un tecnico, e, pertanto, individua i requisiti di professionalità che deve

possedere. L’art. 9, comma 4 del d.p.r. 207/2010, specificatamente affronta la

questione prevedendo che il responsabile del procedimento sia un tecnico in

possesso di un titolo di studio adeguato alla natura dell’intervento da realizzare,

abilitato all’esercizio della professione, o, quando l’abilitazione non sia prevista

dalle norme vigenti, sia un funzionario con idonea professionalità, e con anzianità

di servizio in ruolo non inferiore a cinque anni.

Adempiendo a quanto previsto dall’art. 10, comma 6 del Codice, il

regolamento d’attuazione all’art. 9, comma 4 individua gli importi e la tipologia dei

lavori in presenza dei quali si può ritenere possibile, anche in funzione delle

esigenze di snellezza operativa ed economicità, che il responsabile del

procedimento svolga anche le funzioni del progettista e del direttore dei lavori.

In particolare, il responsabile del procedimento può svolgere per uno o più

5

interventi, nei limiti delle proprie competenze professionali, anche le funzioni di

progettista o di direttore dei lavori; tuttavia, affinché tale cumulo di funzioni possa

aver luogo, dovrà tenersi conto delle specifiche competenze professionali possedute

dal soggetto investito delle funzioni di responsabile del procedimento, escludendo

comunque tale possibilità quando si debba procedere con un progetto integrale, cioè

con un progetto elaborato in forma completa e dettagliata in tutte le sue parti,

architettoniche, strutturali ed impiantistiche secondo la definizione contenuta nella

lettera m) dell’art. 3 del regolamento, ovvero per lavori di speciale complessità o di

rilevanza architettonica o ambientale la lett. l) dell’art. 3 del regolamento è molto

dettagliata sul punto), e purché non si tratti d’interventi superiori a 500.000 Euro.

Tale importo deve essere calcolato in rapporto alla spesa globale necessaria per

realizzare l’opera.

Questa deroga alla previsione generale è contenuta nell’ultima parte dell’art. 9,

comma 4, del regolamento, dove specificatamente viene anche ulteriormente

chiarito il rapporto tra il responsabile del procedimento ed il progettista: il

responsabile del procedimento può altresì svolgere le funzioni di progettista per la

predisposizione del progetto preliminare relativo a lavori di importo inferiore alla

soglia comunitaria fissata per i lavori pubblici (di cui all'articolo 28, comma 1,

lettera c), del Codice).

Il comma 5 dell’art. 9 del regolamento offre un’altra ipotesi derogatoria: in caso

di particolare necessità per appalti di importo inferiore a 500.000 euro, diversi da

quelli definiti ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera l) (progetto integrale), le

competenze del responsabile del procedimento sono attribuite al responsabile

dell'ufficio tecnico o della struttura corrispondente. Ove non sia presente tale figura

professionale, le competenze sono attribuite al responsabile del servizio al quale

attiene il lavoro da realizzare”.

Per quanto riguarda le procedure di affidamento per gli incarichi di

progettazione, valga quanto segue.

Innanzitutto, dispone l’art. 90 al comma 6 che le amministrazioni aggiudicatrici

possono affidare la redazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo,

6

nonché lo svolgimento di attività tecnico-amministrative connesse alla

progettazione, ai soggetti di cui al comma 1, lettere d), e), f), f-bis), g) e h), in caso

di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi

della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto (c.d. urgenza),

ovvero in caso di lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o

ambientale o in caso di necessità di predisporre progetti integrali, così come definiti

dal regolamento, che richiedono l'apporto di una pluralità di competenze, casi che

devono essere accertati e certificati dal responsabile del procedimento.

Quindi, fermo restando che l’eventuale contenzioso di gara rientrerebbe nella

giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 del D.Lgs.

n. 104/2010, e i tempi degli atti processuali - compreso il ricorso giurisdizionale

– sono ridotti della metà ai sensi dell’art. 119 c.p.a., va precisato che l’art. 91 del

Codice stabilisce quanto segue nei primi sei commi:

i. per l'affidamento di incarichi di progettazione, di coordinamento della

sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della

sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo nel rispetto di quanto disposto

all'articolo 120, comma 2-bis, di importo pari o superiore a 100.000 euro si

applicano le disposizioni di cui alla parte II, titolo I e titolo II del Codice (quindi,

l’evidenza pubblica piena), ovvero, per i soggetti operanti nei settori speciali di cui

alla parte III, le disposizioni ivi previste.2

ii. Gli incarichi di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di

progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della sicurezza in fase di

esecuzione e di collaudo nel rispetto di quanto disposto all'articolo 120, comma 2-

bis, di importo inferiore alla soglia di 100.000 euro possono essere affidati dalle

stazioni appaltanti, a cura del responsabile del procedimento, ai soggetti di cui al

2 L’art. 12 della L. 180 del 11 novembre 2011 (c.d. “Statuto delle Imprese”, le cui

disposizioni si applicano a decorrere dal 15 novembre 2011) aveva modificato l’indicazione alla soglia dei 100 mila euro, sostituendola con la soglia comunitaria per i servizi e le forniture (lettere a) e b) del comma 1 dell'art. 28 del Codice). Però, la previsione della soglia è stata di nuovo modificata dall'art. 44, comma 5, del D.L. 6.12.2011, n. 201 (c.d. “decreto Salva-Italia”), convertito in L. 22.12.2011, n. 214, che ha riportato la soglia a 100 mila euro.

7

comma 1, lettere d), e), f), f-bis), g) e h) dell'articolo 90, nel rispetto dei principi di

non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza, e secondo

la procedura prevista dall'articolo 57, comma 6; l'invito è rivolto ad almeno cinque

soggetti, se sussistono in tale numero aspiranti idonei.3

In relazione all'applicazione di tali principi, si consideri che il Cons. Stato

Sez. V, 13-06-2012, n. 3469 ha affermato che “Il principio di non discriminazione

impone che tutti i potenziali offerenti siano posti in condizioni di eguaglianza e non

consente, quindi, limitazioni di accesso al mercato "ratione loci", ovvero in ragione

dell'ubicazione della sede in un determinato territorio. Pertanto, nel caso di specie,

la scelta del comune di limitare la partecipazione alla procedura negoziata, senza

previa pubblicazione del bando, per l'affidamento di un incarico di progettazione e

direzione lavori per la costruzione di una struttura polifunzionale d'interesse

comprensoriale destinata ad attività sportive e ricreative, ai professionisti locali,

non supportata da un'indagine volta a verificare le professionalità più qualificate

con riguardo all'oggetto della procedura, si è sostanziata in una limitazione

territoriale aprioristica in contrasto con i principi comunitari in tema di tutela della

concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi. La

3 In relazione all'idoneità, in particolare si consideri che di recente il Consiglio di Stato,

Sez. V, 04-12-2012, n. 6175 ha affermato che i criterio per accertare se la progettazione di una costruzione rientri nella competenza professionale dei geometri ai sensi dell'art. 16, lett. m), r.d. 11 febbraio 1929, n. 274, consiste nel valutare le difficoltà tecniche che la progettazione e l'esecuzione dell'opera comportano e le capacità occorrenti per superarle; in quanto le opere che impongono calcoli complessi esulano dalle competenze professionali dei geometri (Conferma della sentenza del T.a.r. Campania - Salerno, sez. I, n. 804/2011). La pronuncia si inserisce nel filone interpretativo (si veda Cons. Stato Sez. IV, 28-11-2012, n. 6036) secondo il quale è affetto da nullità il contratto di prestazione d'opera che affidi a un geometra calcoli in cemento armato e ciò anche ove il compito, limitatamente a quelle strutture, venga poi svolto da un professionista abilitato, che ne sia stato officiato dall'originario incaricato; è irrilevante, a tali fini, che l'incarico sia distinto per le parti in conglomerato e non sia stato subdelegato dal geometra, ma conferito direttamente dal committente stesso a un ingegnere o architetto, in quanto non è consentito neppure al committente scindere dalla progettazione generale quella relativa alle opere in cemento armato poiché non è possibile enucleare e distinguere un'autonoma attività, per la parte di tali lavori, riconducibile ad un ingegnere o ad un architetto -il che appare senz'altro esatto, poiché chi non è abilitato a delineare l'ossatura, neppure può essere ritenuto in grado di dare forma al corpo che deve esserne sorretto (Conferma della sentenza del T.a.r. Lombardia -Milano, sez. II, n. 1147/2010). Sul tema si veda anche T.A.R. Lazio Latina Sez. I, 30-05-2012, n. 415.

8

valorizzazione di detto dato territoriale costituisce, quindi, una barriera di accesso

in contrasto con i principi comunitari volti a garantire l'affermazione di un mercato

comune libero da restrizioni discriminatorie collegate alla nazionalità o alla sede

formale”.

iii. In tutti gli affidamenti di cui all'art. 91 l'affidatario non può avvalersi del

subappalto, (fatta eccezione per le attività relative alle indagini geologiche,

geotecniche e sismiche, a sondaggi, a rilievi, a misurazioni e picchettazioni, alla

predisposizione di elaborati specialistici e di dettaglio, con l'esclusione delle

relazioni geologiche, nonché per la sola redazione grafica degli elaborati

progettuali. Resta comunque impregiudicata la responsabilità del progettista).

iv. Le progettazioni definitiva ed esecutiva sono di norma affidate al

medesimo soggetto, pubblico o privato, salvo che in senso contrario sussistano

particolari ragioni, accertate dal responsabile del procedimento. In tal caso occorre

l'accettazione, da parte del nuovo progettista, dell'attività progettuale

precedentemente svolta. L'affidamento può ricomprendere entrambi i livelli di

progettazione, fermo restando che l'avvio di quello esecutivo resta sospensivamente

condizionato alla determinazione delle stazioni appaltanti sulla progettazione

definitiva.

v. Quando la prestazione riguardi la progettazione di lavori di particolare

rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo,

nonché tecnologico, le stazioni appaltanti valutano in via prioritaria l'opportunità di

applicare la procedura del concorso di progettazione o del concorso di idee.

vi. Nel caso in cui il valore delle attività di progettazione, coordinamento della

sicurezza in fase di progettazione, direzione dei lavori e coordinamento della

sicurezza in fase di esecuzione superi complessivamente la soglia di applicazione

della direttiva comunitaria in materia, l'affidamento diretto della direzione dei

lavori e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione al progettista è

consentito soltanto ove espressamente previsto dal bando di gara della

progettazione.

9

Importante è sottolineare che la normativa contenuta nel Codice stabilisce all’art.

130 che anche per l’attività del Direttore dei Lavori, se le amministrazioni

aggiudicatrici non la possano espletare nei casi di cui all'articolo 90, comma 6, tale

attività è affidata nell'ordine ai seguenti soggetti:

a) altre amministrazioni pubbliche, previa apposita intesa o convenzione di cui

all'art.30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267;

b) il progettista incaricato ai sensi dell'art. 90, comma 6;

c) altri soggetti scelti con le procedure previste dal presente codice per

l'affidamento degli incarichi di progettazione.

La norma contenuta nell’art. 93 del Codice fa riferimento espresso agli appalti di

lavori pubblici e alle concessioni di lavori.

L’art. 94, invece, fa riferimento agli appalti di servizi e forniture (anche per i

requisiti dei progettisti) e va letto in combinato con le previsioni contenute nel d.p.r.

n. 207/2010.

Il livelli di progettazione sono confermati nei i tre livelli: preliminare (comma

3), definitivo (comma 4) ed esecutivo (comma 5).

E’ altrettanto noto che la progettazione preliminare, che stabilisce i profili e le

caratteristiche più significative degli elaborati dei successivi livelli di progettazione,

in funzione delle dimensioni economiche e della tipologia e categoria

dell’intervento, nel definire il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche

prestazioni da fornire, deve inoltre consentire l’avvio dell’eventuale procedura

espropriativa (art. 98, commi 3 del Codice). Il motivo di tali previsioni è nella

garanzia voluta dal Legislatore consistente nel fatto che, al momento del

completamento della progettazione, siano già avanziate le pratiche relative alla

disponibilità dei terreni sui quali si intende costruire l’opera pubblica, nonché

quelle per il rilascio delle autorizzazioni obbligatorie. Il progetto preliminare deve

consentire l’avvio della procedura espropriativa, quindi dovrà contenere tutti gli

elementi necessari di esproprio per la successiva dichiarazione di pubblica utilità.

All’uopo, va altresì indicato che l’approvazione del progetto definitivo da parte

10

dell’amministrazione aggiudicatrice, equivale negli effetti giuridici alla

dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, anche se parte

della dottrina ha individuato nel solo progetto preliminare il fondamento dell’avvio

della procedura espropriativa fino ad occupare su quella base i terreni interessati.

Il progetto esecutivo, nell’attuale significato, deve comprendere tutti gli aspetti

che sono necessari per la realizzazione dell’opera.4

Dunque, come precisato dall’Autorità di vigilanza nella Determinazione n.

4/2001, “Tutta l’attività di progettazione – che di per sé costituisce un vero e

proprio procedimento amministrativo a forte valenza tecnica e

contemporaneamente si pone, rispetto alla complessa procedura di realizzazione

delle opere pubbliche, come sub-procedimento, a cui è preposto il responsabile del

procedimento – deve necessariamente osservare un percorso predeterminato dal

legislatore ed ogni fase di approfondimento presuppone che sia esaurita la

precedente in un contesto logico e temporale progressivamente ben cadenzato, dove

le scelte e decisioni assunte non possono essere smentite nel livello successivo,

tranne la (residuale) possibilità di rivedere sulla base di precise ed obiettive

esigenze le scelte compiute nella fase progettuale precedente. Si può dunque ora

affermare che l’attività di progettazione dei lavori pubblici si articola in un sistema

tripartito in un quadro tendenzialmente rigido in cui la discrezionalità

dell’amministrazione è ben delimitata e le stesse scelte tecniche progettuali si

collocano in ambiti precisati e si snodano all’interno di un percorso normativo che

il legislatore ha tracciato sia nell’art. 16 più volte citato che in sede di

delegificazione con l’approvazione del regolamento generale di cui al D.P.R.

554/99, dedicando l’intero Capo II del Titolo III, artt. 15-49, in vigore dal 28 luglio

2000”.

2 . Profili di contenzioso nella progettazione.

4 cfr. anche Cassazione 3 novembre 1981 n. 5786, 2 febbraio 1980 n. 736, 2 aprile 1977

n. 1245, 10 marzo n. 692, 5 settembre 1970 n. 1225.

11

Da questo inquadramento generale, che va dall’avvio della progettazione alla sua

approvazione, è possibile notare come le norme relative non fissano i tempi

procedurali minimi da rispettarsi uniformemente da parte di ciascuna

amministrazione aggiudicatrice, ma rapporta le dettagliate fasi dell’iter ai tempi

stabiliti dall’ordinamento proprio dell’amministrazione che procede.

Si basano su quest’ultima caratteristica delle norme, le rationes di alcuni

elementi di flessibilità che alcune leggi regionali hanno introdotto nell’attività di

progettazione e che la stessa Autorità di Vigilanza ha richiamato nella

Determinazione n. 9 del 23 novembre 2005. Infatti, il fatto che non si possa

individuare per ogni fase del complesso iter una ‘scaletta dei tempi minimi e

generali’, ma solo l’individuazione delle fasi, dei compiti, dei criteri e dei contenuti,

spiega il motivo, ad esempio, per il quale si sia posto il problema operativo di

ammettere o meno la concentrazione in unica fase dei tre livelli di progettazione,

atteso che la legge non prescrive la redazione di tre distinti progetti, bensì di un solo

progetto che necessariamente passa attraverso gradi successivi di approfondimento:

“Tale riduzione non va intesa nel senso di una soppressione sic et simpliciter di uno

o più livelli di progettazione quanto, piuttosto, nel senso di una unificazione di più

livelli, qualora ciò sia ritenuto dal RUP necessario, utile o strettamente opportuno

in relazione alla tipologia e/o alla dimensione dei lavori. Questo criterio della

unificazione di un livello progettuale con quello successivo è stato implicitamente

ribadito da questa Autorità anche nella successiva deliberazione n. 311 del 26

settembre 2001, nella quale, a proposito della verifica da parte del RUP

dell’avvenuta acquisizione dei prescritti pareri in sede di progetto definitivo, è stato

affermato che ‘nel caso in cui l’attività di progettazione dalla preliminare è passata

direttamente alla esecutiva, i prescritti pareri devono essere acquisiti in relazione

al progetto esecutivo’. I contenuti tipici del progetto definitivo vengono quindi

assorbiti dal progetto esecutivo. Negli anni recenti il giudice amministrativo si è

pronunciato più volte sull’argomento recependo generalmente l’orientamento

dell’Autorità. Il TAR Lombardia Brescia, con sentenza del 22 marzo 2004 n. 229,

ha constatato che ‘costituisce prassi diffusa a livello amministrativo l’elaborazione

12

congiunta del progetto definitivo ed esecutivo, che vengono predisposti in un’unica

soluzione dal tecnico incaricato dall’amministrazione per essere poi fatti propri da

quest’ultima con un’approvazione unico actu’. Anche il TAR Puglia Bari sez. II, ha

manifestato valutazioni simili con due recenti sentenze del 17 febbraio 2005, n. 594

e del 16 giugno 2005 n. 2919 nelle quali si afferma che ‘ in presenza di lavori di

non rilevante complessità deve ritenersi possibile il coagularsi in un unico atto

dell’approvazione della progettazione di dettaglio (definitiva ed esecutiva), quando

questa risulti integrare quella completa, complessa operazione tecnico-

amministrativa finalizzata al massimo livello di approfondimento possibile, che

consenta, in definitiva, la definizione e l’identificazione di ogni elemento

progettuale in forma, tipologia, dimensione, prezzo, qualità, comprendendo tutti gli

aspetti necessari per la realizzazione dell’opera in conformità con il progetto

preliminare”.

Va altresì considerato che l’attività di progettazione ed il progetto, che di essa

ne è il risultato, assumono nell’ordinamento dei lavori pubblici un’importanza ed

una centralità assolutamente primaria, sia che si tratti di lavori “ordinari” sia che si

tratti di grandi infrastrutture. Il progetto, infatti, “comporta elevati riflessi sotto

molteplici profili: influenza il contenuto del bando di gara, la qualificazione dei

concorrenti, i soggetti affidatari dei servizi di ingegneria, i sistemi di realizzazione

dei lavori pubblici, i sistemi di scelta del contraente, i criteri di aggiudicazione, la

composizione dei seggi di gara e delle commissioni giudicatrici, le varianti, il

contenzioso nella fase esecutiva, i piani di sicurezza, il subappalto” (AVCP,

Determinazione 9/2005).

Pertanto, l’inizio dell’attività progettuale delle opere pubbliche coincide

necessariamente con la redazione del documento preliminare alla progettazione a

cui segue prima il progetto preliminare, e - dopo l’inserimento dell’opera

nell’elenco annuale delle opere programmate – la progettazione di dettaglio

(definitiva ed esecutiva), e la stessa attività di progettazione configura una

complessa operazione tecnico-amministrativa finalizzata al massimo livello di

approfondimento possibile, in modo che sia definito ed identificato ogni elemento

13

progettuale in forma, tipologia, dimensione, prezzo, qualità; alla luce di ciò, la

legge stabilisce che tranne che per i lavori di manutenzione e per gli scavi

archeologici, tutte le opere pubbliche non possono avere inizio se non quando sia

stato redatto il progetto esecutivo e non sia intervenuta l’approvazione da parte

dell’amministrazione. Da ciò, in considerazione del tenore del disposto di cui

all’art. 112, commi 1, 2 e 3 del Codice, discende il principio secondo cui il progetto

esecutivo è condizione indispensabile per l’esecuzione lavori (era la previsione

dell’abrogato art. 19, comma 5 bis , della Legge 109/94).

Dunque, in relazione alla tempistica delle fasi nell’intero iter

procedimentale (definito da taluni un sub-procedimento del più ampio

procedimento della realizzazione dei lavori), che va dall’avvio dell’attività di

progettazione alla pubblicazione del relativo bando di gara per l’appalto di opere

pubbliche, si possono ricavare due aspetti interpretativi mediante il combinato

disposto fra l’art. 59, del d.pr. n. 207/2010 e l’art. 112 del Codice. In particolare, da

un lato la dipendenza dell’avvio della procedura ad evidenza pubblica per i lavori

dall’approvazione del progetto; approvazione che, d’altra parte, va rapportata – per

espressa previsione di legge – al procedimento disciplinato secondo i modi e i

tempi stabiliti dall’ordinamento di ciascuna amministrazione aggiudicatrice.

In riferimento alla gara d'appalto, si consideri che nel caso in cui la gara

pubblica d'appalto preveda che una o più fasi della progettazione siano demandate

ai concorrenti l'interesse pubblico impone alla stazione appaltante di verificare la

rispondenza del progetto ai contenuti essenziali previsti dalla legge e di escludere le

offerte che non risultino ad essi conformi. E ciò anche nel caso in cui manchi nella

lex specialis una espressa comminatoria di esclusione, perché non può ammettersi

né che l'amministrazione approvi a scatola chiusa il progetto dell'opera né che la

verifica sulla sua idoneità tecnica avvenga a posteriori dopo la conclusione della

gara (T.A.R. Lombardia Milano Sez. I, 18-01-2013, n. 163).

In tema di avvalimento, alla luce di quanto affermato dalla giurisprudenza, si

consideri che il disposto normativo di cui all'art. 49, comma secondo, D.Lgs. n. 163

del 2006 (Codice degli appalti), nella parte in cui ricorre all'espressione

14

"concorrente", intende riferirsi inequivocamente al solo operatore economico che

presenta domanda di partecipazione alla gara, il quale, pertanto, ove voglia ricorrere

all'avvalimento, è tenuto a dichiarare ed allegare, unitamente alla domanda di

partecipazione, il possesso da parte del soggetto avvalso dei requisiti che, sommati

ai propri, integrano la prescrizione del bando. Stante quanto innanzi, dunque, non è

ammesso il ricorso all'avvalimento da parte del raggruppamento di progettazione di

cui si sia avvalso il raggruppamento temporaneo di imprese partecipante alla gara,

in quanto non può riconoscersi al primo la qualità di concorrente, nei termini di cui

sopra (Cons. Stato Sez. III, 01-10-2012, n. 5161).

E ancora: in tema di concessioni di lavori pubblici la giurisprudenza ha

affermato che esse hanno, di regola, ad oggetto la progettazione definitiva, la

progettazione esecutiva e la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, e

di lavori ad esse strutturalmente e direttamente collegati, nonché la loro gestione

funzionale ed economica e la controprestazione a favore del concessionario

consiste, di regola, unicamente nel diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare

economicamente tutti i lavori realizzati. Da ciò consegue che l'onere di valutare la

convenienza economica dell'operazione ricade in primo luogo sul concessionario, al

quale spetta accertare se i costi siano adeguatamente coperti dai ricavi

ragionevolmente prevedibili (T.A.R. Piemonte Torino Sez. I, 09-01-2013, n. 2).

2.1. Il nuovo regime delle responsabilità per la progettazione nel nuovo

regolamento.

Occorre considerare diversi momenti inerenti l'appalto.

In prima battuta, si tenga conto che a valle dell'esecuzione del contratto vige

una regola pacificamente affermata dalla Cassazione (Cass. civ. Sez. II, 21-05-

2012, n. 8016 - rv. 622409), secondo la quale in tema di rovina e difetti di cose

immobili (responsabilità del costruttore), quando l'opera appaltata presenta gravi

difetti dipendenti da errata progettazione il progettista è responsabile, con

l'appaltatore, verso il committente, ai sensi dell'art. 1669 cod. civ., a nulla rilevando

15

in contrario la natura e la diversità dei contratti cui si ricollega la responsabilità,

rendendosi sia l'appaltatore che il progettista, con le rispettive azioni od omissioni -

costituenti autonomi e distinti illeciti o violazioni di norme giuridiche diverse,

concorrenti in modo efficiente a produrre uno degli eventi dannosi tipici indicati nel

medesimo art. 1669 cod. civ. -, entrambi autori dell'unico illecito extracontrattuale,

e perciò rispondendo, a detto titolo, del danno cagionato. Trattandosi di

responsabilità extracontrattuale, specificamente regolata anche in ordine alla

decadenza ed alla prescrizione, non spiega alcun rilievo la disciplina dettata dagli

artt. 2226, 2330 cod. civ. e si rivela ininfluente la natura dell'obbligazione - se di

risultato o di mezzi - che il professionista assume verso il cliente committente

dell'opera data in appalto.

Laddove, invece, l'errore progettuale si manifestasse durante la fase

dell'esecuzione, troverebbe applicazione la disciplina contenuta nell'art. 132 del

Codice appalti in tema di varianti in corso d'opera; per errore progettuale si ha una

cd. interpretazione autentica: si intendono errore o omissione di progettazione

l'inadeguata valutazione dello stato di fatto, la mancata od erronea identificazione

della normativa tecnica vincolante per la progettazione, il mancato rispetto dei

requisiti funzionali ed economici prestabiliti e risultanti da prova scritta, la

violazione delle norme di diligenza nella predisposizione degli elaborati progettuali

(art. 132, comma 6 Codice).

In particolare, al comma1 lett. e) del suddetto articolo è previsto che per il

manifestarsi di errori o di omissioni del progetto esecutivo che pregiudicano, in

tutto o in parte, la realizzazione dell'opera ovvero la sua utilizzazione; in tal caso il

responsabile del procedimento ne dà immediatamente comunicazione

all'Osservatorio e al progettista. Le conseguenze sono chiaramente indicate: se le

varianti causate da errore progettuale eccedano il quinto dell'importo originario del

contratto, il soggetto aggiudicatore procede alla risoluzione del contratto e indice

una nuova gara alla quale è invitato l'aggiudicatario iniziale.

La risoluzione del contratto causata da errore del progetto (sempre che non sia

16

stata provocata dall'esecutore nell'appalto integrato) dà luogo al pagamento dei

lavori eseguiti, dei materiali utili e del 10 per cento dei lavori non eseguiti, fino a

quattro quinti dell'importo del contratto.

Il nuovo regolamento del 2010, proprio per evitare situazioni patologiche che si

manifestino durante l'esecuzione dei lavori ovvero al termine di questi, ha inteso

limitare anche l'eventuale contenzioso che potrebbe scaturire a causa di errori

inerenti alla progettazione, fissando per la prima volta una serie di vincoli e di

responsabilità vigenti sin dalla fase della realizzazione dei livelli di

progettazione, fino ad arrivare alla sua validazione.

Gli articoli 14 e seguenti del d.p.r. n. 207/2010 recano una disciplina che, in

parte, rappresenta una delle novità del nuovo regolamento. Letto in altri termini, il

quadro si delinea così: le norme relative alla progettazione rimangono quasi per

intero quelle che erano nel d.p.r. n. 554/99 e nel D.M. 145/00 (ovviamente,

accorpate), tranne le previsioni – nuove – in tema di responsabilità e di garanzia dei

soggetti incaricati per la verifica.

Innanzitutto, l’art. 15 al comma 1 definisce gli scopi del progetto: la

progettazione ha come fine fondamentale la realizzazione di un intervento di qualità

e tecnicamente valido, nel rispetto del miglior rapporto fra i benefici e i costi

globali di costruzione, manutenzione e gestione dell’impegno di risorse materiali

non rinnovabili e di massimo riutilizzo delle risorse naturali impegnate

dall’intervento e della massima manutenibilità, miglioramento del rendimento

energetico, durabilità dei materiali e dei componenti, sostituibilità degli elementi,

compatibilità tecnica ed ambientale dei materiali ed agevole controllabilità delle

prestazioni dell’intervento nel tempo.

Poi, il comma 2 del medesimo art. 15 (il cui contenuto, pertanto, doveva essere

nell’art. 14) rinvia all’art. 93 del codice e richiama – ovviamente – il principio di

base: la progettazione si ha secondo tre progressivi livelli di definizione. E qui si

riparte dal contenuto dell’art. 14: la fase preliminare del progetto è costituita

inizialmente dallo studio di fattibilità, che si compone di una relazione illustrativa e

17

di una serie di dati elencati dall’articolo stesso.

Il comma 5 dell’art. 15 stabilisce un ulteriore passaggio: la redazione da parte

del responsabile del procedimento del cd. documento preliminare all'avvio della

progettazione, con allegato ogni atto necessario alla redazione del progetto e

recante, in particolare, le precisazioni di natura procedurale specificate nel detto

comma 5.

I quadri economici, ulteriore elemento procedurale, degli interventi e loro

variazioni sono predisposti con progressivo approfondimento in rapporto al livello

di progettazione al quale sono riferiti: lo stabilisce l’art. 16.

Il comma 3 dell’art. 15, sancisce il dovere del responsabile del procedimento, in

conformità di al codice (art. 93, comma 2), di valutare, per ogni intervento, e

motivatamente, la necessità di integrare o di ridurre, in rapporto alla specifica

tipologia e alla dimensione dell’intervento, i livelli di definizione e i contenuti della

progettazione, salvaguardandone la qualità. Quindi, per i casi in cui si rendesse

necessario un intervento definibile semplice o non particolarmente complesso,

l’amministrazione non è vincolata al rispetto di tutte le singole disposizioni

contenute nel regolamento: l’esigenza e quindi il grado del rispetto delle previsioni

regolamentati in parte qua è allora determinata dal carattere tecnico dell’intervento.

Occorre soffermarsi più approfonditamente sul progetto esecutivo e ai

nuovi livelli di verifica e di responsabilità.

L’esecutivo è l’ultimo stadio della progettazione: si mette a fuoco il tutto e lo si

stabilizza, fino ai minimi dettagli, necessari dal punto di vista tecnico. L’ombra è

sempre l’errore progettuale imputabile perciò all’estensore: gli effetti sul contratto

stipulato, poi, a valle di gara sarebbero deleteri per tutti, anche per l’appaltatore non

progettista (come invece lo è per l’appalto integrato). In tale ipotesi, gli effetti sono

quelli della variante in corso d’opera per errore progettuale: l’ultimo comma

dell’art. 132 del Codice chiude proprio sulla risoluzione, che l’appaltatore deve

subire per una causa a lui non imputabile: questo rende la causa dello scioglimento

più un recesso, non nascendo dall’obbligazione violata dalla parte esecutrice.

La Sezione IV del Capo I del Titolo II, Parte II, giunge fino all’art. 43 del

18

regolamento.

Due novità emergono dalla Sezione:

1) la prima sta nell’art. 39, al comma 3: si tratta del documento sul quadro

di incidenza della manodopera; deve essere sintetico e indicare, con riferimento allo

specifico contratto, il costo del lavoro di cui all’articolo 86, comma 3-bis, del

Codice. Il quadro deve altresì definire l’incidenza percentuale della quantità di

manodopera per le diverse categorie di cui si compone l’opera o il lavoro;

2) la seconda novità è nell’art. 43: l’articolo unisce il vecchio contenuto

degli artt. 42, comma 4 e 45 del d.p.r. n. 554/99, ma in aggiunta stabilisce in modo

espresso che lo schema di contratto contiene, per quanto non disciplinato dal

presente regolamento e dal capitolato generale, se menzionato nel bando o

nell’invito, le clausole dirette a regolare il rapporto tra stazione appaltante ed

esecutore, in relazione alle caratteristiche dell'intervento con particolare riferimento

a quelle elencate nello stesso comma 1 dell’art. 43.

Due momenti stanno a valle della progettazione: verifica e validazione di

quanto svolto e formato graficamente.

Quale debba essere l’oggetto della verifica lo indica, in via particolare, il

comma 2 dell’art. 45. Il primo comma del detto articolo indica chiaramente la

finalità dell’esame: è finalizzato ad accertare la conformità della soluzione

progettuale prescelta alle specifiche disposizioni funzionali, prestazionali,

normative e tecniche contenute nello studio di fattibilità, nel documento preliminare

alla progettazione ovvero negli elaborati progettuali dei livelli già approvati.

Dunque, la verifica cade sull’applicazione degli elementi e delle facoltà

derogatorie sugli stessi (art. 15, comma 3) previsti nel Capo I del Titolo II, Parte II.

Gli artt. 53 e 54 fissano la documentazione, i criteri metodologici, i momenti e

il livello di estensione della verifica: il responsabile del procedimento pianifica

l’attività d’esame e degli adempimenti di approvazione, autorizzazione e

affidamento; il comma 2 dell’art. 54 è l’alter ego del contenuto di cui all’art. 15,

comma 3: il regolamento ha traslitterato quel precetto dalla fase della progettazione

a quello della verifica.

19

Dall’art. 55 inizia il momento della cd. validazione: è l’atto formale che riporta

gli esiti delle verifiche ed è sottoscritta dal responsabile del procedimento e fa

preciso riferimento al rapporto conclusivo, di cui all’articolo 54, comma 7, del

soggetto preposto alla verifica ed alle eventuali controdeduzioni del progettista.

Nell’ipotesi in cui il responsabile del procedimento abbia espresso dissenso

rispetto agli esiti delle verifiche effettuate, l’atto formale di validazione (o la

mancata validazione del progetto) deve contenere anche le specifiche motivazioni.

Importante previsione al comma 3 dell’art. 55: il bando e la lettera di invito per

l’affidamento dei lavori devono contenere gli estremi dell’avvenuta validazione del

progetto posto a base di gara.

Gli articoli 47 e 48 disciplinano due ipotesi alternative per la verifica: se essa è

attuata da operatori e struttura della stazione appaltante, si applica la disciplina

dell’art. 47; altrimenti, per le verifiche da strutture esterne trova vigenza quanto

sancito dall’art. 48.

Nell’art. 47 si hanno poteri in funzione delle soglie:

1) per lavori di importo superiore a 20 milioni di euro, la verifica è svolta

dall’unità tecnica della stazione appaltante accreditata, ai sensi della norma europea

UNI CEI EN ISO/IEC 17020;

2) per lavori di importo inferiore a 20 milioni di euro, la verifica è svolta

dall’unità tecnica di cui sopra; ovvero dagli uffici tecnici delle stesse stazioni

appaltanti (se il progetto sia stato redatto da progettisti esterni); ovvero dagli uffici

tecnici delle stesse stazioni appaltanti, dotate di un sistema interno di controllo di

qualità (se il progetto sia stato redatto da progettisti interni);

3) per lavori di importo inferiore a 1.000.000 di euro per opere puntuali e

inferiore alla soglia di cui all’articolo 28, comma 1, lettera c), del codice, per opere

a rete: la verifica compete al responsabile del procedimento, sempreché non abbia

svolto le funzioni di progettista; ovvero, in alternativa, compete agli uffici tecnici

della stazione appaltante anche non dotati di un sistema interno di controllo di

qualità UNI CEI, valevole per gli importi di lavori superiori a 20 milioni di euro.

L’ente unico di accreditamento italiano è ACCREDIA; l’unico organismo

20

nazionale autorizzato dallo Stato a svolgere attività di accreditamento; esso è stato

riconosciuto dallo Stato il 22 dicembre 2009 ed è nato dalla fusione di SINAL e

SINCERT, come Associazione senza scopo di lucro. Con ACCREDIA l'Italia si è

adeguata al Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 765, del 9

luglio 2008, che dal 1° gennaio 2010 è applicato per l'accreditamento e la vigilanza

del mercato nei Paesi UE.5

Accredia ha, tra l’altro, elaborato il Documento RT-07 rev.00, datato 24 giungo

2011 (in vigore dal 1° luglio 2011), riguardante le prescrizioni per l’accreditamento

degli organismi di ispezione di tipo A, B e C ai sensi della norma UNI CEI EN

ISO/IEC 17020 nei settori di accreditamento ivi indicati.

Come si legge nel Documento, il relativo campo di applicazione è quello delle

ispezioni svolte nell’ambito delle costruzioni: “A fini di inquadramento e

razionalizzazione, si individuano tre famiglie fondamentali di “oggetti” delle

attività ispettive sottoposte ad accreditamento (nel seguito definite settori di

accreditamento) che, pur nella loro inevitabile genericità, corrispondono a

categorie distinte in termini di macrocompetenze richieste per le attività ispettive e

precisamente:

1. Costruzioni edili, opere di ingegneria civile in generale e relative opere

impiantistiche, opere di presidio e

di difesa ambientale e di ingegneria naturalistica;

2. Opere impiantistiche industriali;

3. Prodotti, componenti e servizi per le costruzioni.

L’accreditamento potrà riguardare uno o più dei settori sopra indicati, in

coerenza con la normativa vigente e in funzione delle competenze possedute dal

richiedente.

Per ciascuno dei citati 3 settori di accreditamento, si individuano quattro

Tipologie Ispettive (di carattere orizzontale e trasversali ai settori suddetti) e

precisamente:

5 Fonte in www.accredia.it

21

a) Ispezioni sulla progettazione delle opere (ad esempio, quando richieste,

quelle effettuate ai fini delle verifiche di cui al D.L. n° 163 del 12.04.06, al

Regolamento attuativo DPR n. 207 del 05.10.2010 e altre legislazioni applicabili).

Per la definizione di modalità armonizzate delle verifiche sulle progettazioni

finalizzate alle validazioni dei progetti di cui sopra, è stato redatto un apposito

documento, quale Linea Guida a supporto;

b) Ispezioni sull' esecuzione delle opere;

c) Ispezioni su prodotti e componenti per le costruzioni (applicabile alla sola

categoria 3 “Prodotti, componenti e servizi per le costruzioni”);

d) Ispezioni sui servizi, per quanto applicabili ai settori di accreditamento in

oggetto (intese come attività di verifica)”.

Il paragrafo 4.2.1. del citato Documento di Accredia riguarda l’Organo di

ispezione (O.d.i.) di Tipo A, il quale deve rispettare i criteri dell’Appendice A della

norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020, nonché quelli contenuti nella clausola 4.2.1a

della guida EA/IAF/ILAC–A4, nei termini specificati nel suddetto. Nei seguenti

paragrafi sono indicate le caratteristiche e fissate le regole di funzionamento degli

O.d.i. di Tipo B (paragrafo 4.2.2.) e C. (paragrafo 4.2.3.).

Tornando al regolamento, la procedura di cui al successivo art. 48 trova

applicazione in via derogatoria e quindi eccezionale; le ipotesi deroganti e da

motivare, si configurano:

1) nei casi di inesistenza delle condizioni di cui all’articolo 47, comma 1;

2) nei casi di carenza di organico, accertata ai sensi dell’articolo 10, comma 7,

del Codice,

In tali casi la stazione appaltante, per il tramite del responsabile del

procedimento, affida l’appalto di servizi avente a oggetto la verifica della

progettazione, ai soggetti indicati dal comma 1 dell’art. 48.

L’art. 48, ultimo comma sancisce che gli organismi e i soggetti di cui al comma

1 devono dimostrare di essere in possesso dei requisiti minimi di partecipazione alla

gara per l'affidamento dei servizi avente ad oggetto la verifica, individuati dalla

stazione appaltante come previsto all'articolo 50.

22

E’ nell'art. 56, che non ha precedenti positivi nella passata legislazione, che

sono stabilite le coordinate della responsabilità del soggetto incaricato della verifica

del progetto:

1) per il responsabile della verifica esterno alla stazione appaltante:

a) per l’ipotesi di mancato rilievo di errori ed omissioni del progetto verificato,

tali che ne pregiudichino in tutto o in parte la realizzabilità o la sua utilizzazione, il

responsabile ne risponde a titolo di inadempimento, nel limiti delle attività di

verifica stabilite nei criteri generali ex art. 52 e dalla documentazione ex art. 53 reg.

b) Per gli inadempiente agli obblighi posti a suo carico dal Capo II e dal

contratto di appalto di servizi, il responsabile è tenuto a risarcire i danni derivanti

alla stazione appaltante in conseguenza dell’inadempimento ed è escluso per i

successivi tre anni dalle attività di verifica.

c) Per i danni non ristorabili, per tipologia o importo, attraverso la garanzia di

cui all’art.57, resta ferma la responsabilità del soggetto esterno incaricato

dell'attività di verifica, la quale opera pure nel caso di inesigibilità (in tutto o in

parte) della prestazione dovuta ex contractu dall’assicuratore.

d) La validazione del progetto di cui all’articolo 55, non esime il concorrente che

partecipa alla procedura per l’affidamento dell’appalto o della concessione di lavori

pubblici dagli adempimenti di cui all’articolo 106, comma 2, e dalle conseguenti

responsabilità: in altri termini, il concorrente accompagna l’offerta della

dichiarazione con cui attesta di avere esaminato tutti gli elaborati progettuali,

compresi gli altri aspetti e dati elencati nel detto articolo, che riproduce il contenuto

dell’art. 71 del d.p.r. n. 554/99.

2) Nel caso in cui il soggetto incaricato della verifica sia dipendente della

stazione appaltante:

a) per l’ipotesi di mancato rilievo di errori ed omissioni del progetto verificato,

tali che ne pregiudichino in tutto o in parte la realizzabilità o la sua utilizzazione, il

responsabile ne risponde, alla stessa stregua dell’esterno, a titolo di inadempimento,

nel limiti delle attività di verifica stabilite nei criteri generali ex art. 52 e dalla

documentazione ex art. 53 reg.

23

b) Tale soggetto risponde nei limiti della copertura assicurativa di cui all’art. 57,

fatte salve le responsabilità disciplinare e per danno erariale secondo le norme

vigenti.

2.2. Un particolare profilo causativo del contenzioso: il diritto d’autore del

progetto.

Un aspetto di particolare interesse, in tema di progettazione, riguarda la

disciplina giuridica del diritto d’autore circa la paternità di un progetto.

Il diritto d’autore è disciplinato dagli artt. 2575 ss. cod. civ. e dalla L. 22 aprile

1941 n. 633 - Protezione del diritto d'autore e di altri diritti connessi al suo

esercizio, nel tempo modificata da molteplici normative.

Il diritto d’autore ha due volti: da un lato è il diritto riconosciuto al soggetto

che abbia realizzato un’opera dell’ingegno o dell’arte ad esserne riconosciuto

autore (c.d. diritto morale o alla paternità dell’opera); d’altra parte, è diritto a trarre

profitto, in via esclusiva, dalla utilizzazione economica dell’opera o dell’invenzione

(è in tal senso diritto patrimoniale).

L’oggetto del diritto d’autore è individuato dall’articolo 2575 cod. civ. nelle

opere dell’ingegno di carattere creativo che appartengono alle scienze, alla

letteratura, alla musica, alle arti, all’architettura, al teatro e alla cinematografia,

qualunque ne sia il modo o la forma d’espressione. Questa elencazione – in via non

tassativa – è integrata dall’art. 2 della L. n. 633/1941.

Ai sensi dell’art. 2575 c.c. e dell’art. 1 della L. 633/1941, per essere

considerata frutto dell’ingegno l’opera deve essere creativa e quindi deve presentare

i caratteri della originalità e della novità.

L’opera di ingegno ha valore ex se, con la conseguenza che l’acquisito del

diritto d’autore è automatico e incondizionato: il titolo originario dell’acquisito del

diritto è costituito dalla stessa creazione dell’opera, quale particolare espressione

del lavoro intellettuale (art. 6 L. 633/1941).

Il diritto morale per definizione non ha ad oggetto gli interessi patrimoniali

24

dell’autore, ma si rappresenta la tutela della la personalità dell’autore e la

oggettivazione della sua attività creativa, e, quindi, del suo modo di essere. Il diritto

morale d’autore, che trova il fondamento nell’art. 21 della Costituzione (libera

manifestazione del pensiero) è ascrivibile fra i diritti soggettivi assoluti, in

particolare fra i diritti della personalità e si esplica in diverse forme: diritto

all’inedito (la libertà di non pubblicazione dell’opera); il diritto alla paternità

dell’opera inteso come diritto di essere pubblicamente riconosciuto e indicato come

colui che ha creato o scoperto: l’usurpazione della paternità dell’opera costituisce il

c.d. plagio, avverso il quale l’autore dell’opera può esperire azione giudiziale e

ottenere anche il risarcimento dei danni. Il diritto di paternità è imprescrittibile,

irrinunciabile, intrasferibile (artt. 2577, comma 2, 2582 comma 2, 2589 cod. civ.);

diritto all’integrità dell’opera.

L’autore ha anche il diritto patrimoniale di autore o di inventore, ossia il diritto

di utilizzazione economica dell’opera. Tale diritto è un diritto di proprietà, avente

ad oggetto il bene immateriale ed implicante la facoltà di goderne e di disporne in

modo esclusivo (art. 832 c.p.c.); questo tipo di diritto è espresso quando si usano le

locuzioni “proprietà artistica”, di “proprietà industriale”, e così via.

Logicamente, il diritto patrimoniale di autore o di inventore è trasferibile (art.

2581, 2589 cod. civ.) e può essere oggetto di contratti; dunque, tali forme di

trasferimento, ferma restando la titolarità del diritto morale, consentono a terzi

(cessionari) lo sfruttamento dell’opera o dell’invenzione. Si consideri, in

particolare, che “per effetto di un valido contratto d'opera intellettuale con il quale

un committente incarica un architetto professionista della redazione di un progetto

d'architettura che costituisce un'opera dell'ingegno tutelata ai sensi dell'art. 2 della

legge sul diritto d'autore, il primo acquista tutti i diritti di sfruttamento economico

di esso, ivi incluso quello di trarne opere derivate, senza che sia necessaria la forma

scritta ad probationem del relativo trasferimento, in deroga all'art. 110 della legge

sul diritto d'autore” (Trib. Torino, Sez. spec. propr. industr. ed intell., 24-02-2010).

Il contenuto del diritto patrimoniale d’autore è definito dall’art. 2577, comma

1, cod. civ.: “l’autore ha il diritto esclusivo di pubblicare l’opera e di utilizzarla

25

economicamente in ogni forma e modo , nei limiti e per gli effetti fissati dalla

legge”. La legge 633/1941, agli artt. 12 ss. detta norme di maggior dettaglio

nell’ambito del diritto patrimoniale d’autore specialmente per la pubblicazione, la

riproduzione e lo smercio dell’opera.

Il deposito e la registrazione dell’opera non hanno funzione costitutiva del

diritto d’autore, ma rispettivamente, il deposito ha funzioni di controllo, ed ex art.

103 della L. n.633/1941 “la registrazione fa fede sino a prova contraria

dell’esistenza dell’opera e del fatto della sua pubblicazione. Gli autori e i produttori

indicati nel registro sono reputati, sino a prova contraria, autori o produttori delle

opere che sono loro attribuite”.

Il diritto d’autore è tutelato anche per i progetti di lavori di ingegneria. L’art.

2578 cod. civ., nell’ambito del Titolo IX relativo ai diritti sulle opere dell’ingegno e

sulle invenzioni industriali dispone “all’autore di progetti di lavori di ingegneria, o

altri lavori analoghi, che costituiscano soluzioni originali di problemi tecnici,

compete, oltre al diritto esclusivo di riproduzione dei piani e disegni dei progetti

medesimi, il diritto ad un equo compenso a carico di coloro che realizzano il

progetto tecnico a scopo di lucro senza il suo consenso”. Anche il comma 1 dell’art.

99 della L. 633/1941 detta la medesima disciplina ora citata; il comma 2 prescrive

che per esercitare il diritto al compenso l’autore deve inserire sopra il piano o

disegno una dichiarazione di riserva ed eseguire il deposito del piano o disegni

presso il Ministero della cultura popolare. I concetti di “progetti di ingegneria” e

quello di “altri lavori analoghi” sono veramente ampi e possono essere ascritti in

essi tutti i lavori svolti nell’esercizio dell’attività dell’ingegneria o di architettura.

Ovviamente, il progetto, in subiecta materia, affinché sia riconosciuto il diritto

d’autore al progettista, deve rappresentare un’idea originale rispetto ad un problema

tecnico e non un superamento di semplici difficoltà per le quali siano sufficienti

accorgimenti meri, noti e di prassi: è indispensabile che l’autore abbia apportato

nuove idee.

Talvolta la giurisprudenza ha affermato che “i progetti di lavori d’ingegneria,

anche quando costituiscono soluzioni originali di problemi tecnici, non possono

26

mai essere oggetto del cosiddetto diritto morale d’autore. È possibile introdurre

varianti ai progetti di ingegneria anche senza l’intervento del progettista ed

addirittura contro la sua volontà” (cfr. Trib. Milano 13 luglio 1993).

Eppure, a ben vedere il panorama legale formato dall’art. 99 della L. 633/1941

e dall’art. 2578 del cod. civ., non è espressamente negata la sussistenza del diritto

morale d’autore (diritto di inedito, del diritto alla paternità ed alla integrità

dell’opera) in capo al progettista di un’opera di ingegneria ma prevedono per la

tutela di tale diritto una gradazione ridotta rispetto a quella prevista per le altre

opere dell’ingegno o creative. Infatti, sebbene non sia prevista alcuna inibizione a

tutela, però alla violazione di tale diritto è comunque ricondotto un effetto

“sanzionatorio” per un soggetto che realizza il progetto appartenente alla proprietà

intellettuale altrui, senza permesso a fini di lucro.



L’ESPERIENZA ANAS

ORGANISMO DI ISPEZIONE DI TIPO B

A CURA DI

ING. GIAMPIERO LIBERATI

- 1 -


Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013

L’esperienza ANAS – Organismo di ispezione tipo B

Ing. Giampiero LIBERATI

- 2 -



Costituzione ed accreditamento dell’ODI ANAS - cronologia eventi

Il CDA ANAS del 5 giugno 2007 ha deliberato di dotarsi di una struttura

tecnica interna all’amministrazione per la verifica dei progetti ai fini della

validazione:

Organismo di Ispezione di tipo “B” ai sensi della norma

UNI CEI EN ISO/IEC 17020

U.O. VERIFICA TECNICA DEI PROGETTI

al fine di ottemperare a quanto richiesto dal D.Lvo. 163/06

- 3 -



In data 04/03/2008 l’Ente di Accreditamento rilascia il primo

accreditamento come Organismo di Ispezione di tipo “B” ai sensi

della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020 nel seguente settore:

Costruzioni edili e delle opere di ingegneria in generale e

relative opere impiantistiche, opere di presidio e di difesa

ambientale e di ingegneria naturalistica

e per la tipologia ispettiva

Ispezioni sulla progettazione delle opere, di cui al Decreto

Legislativo n° 163 del 12/04/2006 – Allegato XXI – art.28


- 4 -



In data 20/02/2012 l’Ente di Accreditamento rinnova l’accreditamento

come Organismo di Ispezione di tipo “B” ai sensi della norma UNI CEI

EN ISO/IEC 17020 nel seguente settore:

Costruzioni edili e delle opere di ingegneria civile in generale e

relative opere impiantistiche, opere di presidio e di difesa

ambientale e di ingegneria naturalistica

e per la tipologia ispettiva

Ispezioni sulla progettazione delle opere, di cui al Decr. Leg.vo

n° 163 del 12-04-06 - allegato XXI - art. 28 e al DPR n° 207 del

05-10-2010 art. 47.


- 5 -



2007 2008 2009 2010 2011 2012


5 giugno 2007

Delibera CDA ANAS

4 marzo 2008

Accreditamento come Organismo

di Ispezione di tipo “B”

Ispezioni sulla progettazione delle

opere, di cui al Decreto Legislativo

n° 163 del 12/04/2006 – Allegato

XXI – art.28

20 febbraio 2012

Rinnovo Accreditamento

Ispezioni sulla progettazione delle

opere, di cui al Decr. Leg.vo n°

163 del 12-04-06 - allegato XXI -

art. 28 e al DPR n° 207 del 05-10-

2010 art. 47

- 6 -



Sorveglianza dell’Ente di Accreditamento effettuato sull’ODI ANAS

I°

ACCREDITAMENTO

2008 - 2011

RINNOVO

ACCREDITAMENTO

2012 – 2015

- 7 -



Responsabile del

Sistema Qualità

Geom. D. Palazzo

Segreteria

Dott.ssa E. Valenti

U.O. VERIFICA

TECNICA PROGETTI

Responsabile Tecnico

Ing. G. Liberati

Responsabile

del Gruppo di

Ispezione

Ing. M. Muzzi

Ispettori

(interni ODI e da altre

strutture ANAS)

Segreteria Tecnica

Amm. UnicoDirigente Responsabile

F. De Santis

Organigramma dell’ODI ANAS

- 8 -



DIREZIONE CENTRALE

PROGETTAZIONE

DIREZIONE CENTRALE

ESERCIZIO E

COORDINAMENTO

TERRITORIO

DIREZIONE CENTRALE

NUOVE CONSTRUZIONI

DIREZIONE RICERCA

E

INNOVAZIONE

ISPETTORI

VERIFICA TECNICA

DEI PROGETTI

Provenienza Ispettori esterni all’ODI


- 9 -




- 10 -



Rapporto fra l’ODI ANAS ed il Committente/RUP

COMMITTENTE

/RUP

PROGETTISTA

RAPPORTO

INTERMEDIO

VERIFICA

PROGETTO REVISIONATO E

DETERMINAZIONI DEL RUP

ESITO FINALE

VERIFICA

(CERTIFICATO FINALE)

A. POSITIVO

B. NEGATIVO

C. POSITIVO CON RISERVA

U.O. Verifica

Tecnica dei Progetti

PROGETTO

AB

C

CERTIFICATO FINALE

(ESITO FINALE VERIFICA)RUP VALIDAZIONE

RUP Richiesta di VerificaACCETTAZIONE

INCARICOPIANIFICAZIONE

ATTIVITA’

- 11 -




RICHIESTA DIVERIFICA

PIANIFICAZIONE

ATTIVITA'

RUP

ODI

RESPONSABILE SEGRETERIA

TECNICA AMM. UNICO

PROPOSTA

GRUPPO DI

ISPEZIONE

NOMINA

GRUPPO DI

ISPEZIONE

VERIFICA PROGETTO

ACCETTAZIONE

INCARICO DI

VERIFICA

- 12 -




COMMITTENTE/

RUPPROGETTISTA

PROGETTO

ODI ANAS

VERIFICA PROGETTO

No rapporto diretto Progettista - ODI

- 13 -



La Verifica del Progetto ai fini della Validazione viene effettuata

con un approccio per requisiti ed oggetti (in accordo alla UNI

10721) e in relazione al know-how ANAS

Requisiti – sono definiti dagli articolati legislativi e possono

essere eventualmente disattivati dalle specifiche del RUP in

sede di richiesta

Oggetti – componenti del progetto (studi, WBS,

documentazione tecnico amministrativa) da sottoporre a verifica,

dettagliate a partire da uno schema standard a seguito

dell’attività di pianificazione dell’ODI

La conduzione della Verifica dei Progetti

- 14 -



Piano dei riscontri


REQUISITI

OGGETTI

- 15 -



I Requisiti, gli Oggetti e le relative assegnazioni ai singoli

Ispettori, sono indicati nel Piano dei Riscontri, rappresentato da

una matrice le cui righe rappresentano i Requisiti (Controlli) che

il progetto deve soddisfare e le colonne gli Oggetti della verifica.

I Controlli sono articolati in specifici Riscontri attivati in funzione

di alcuni parametri (livello di progetto, finalità dell’appalto,

specifiche richieste/esclusioni del RUP, ecc.).

Per ogni elemento attivato della matrice Piano dei Riscontri

l’Ispettore incaricato dispone per il Controllo/Riscontro del

Requisito di una specifica “check-list” e di eventuali istruzioni

operative associate.


- 16 -



CONTROLLI

A. Controllo della completezza della documentazione progettuale (art. 33 comma 2a - all.

XXI D.vo 163/2006 ed Art. 52 comma 1 lettera b: completezza ed adeguatezza DPR

207/2010)

B. Controllo del contenuto degli elaborati grafici finalizzato alla univoca e puntuale

computazione delle opere (art. 33 comma 2b - all. XXI D.vo 163/2006 ed Art. 52 comma 1

lettera c: leggibilità DPR 207/2010)

C. Controllo della congruenza fra disegni, relazioni, capitolato e computo (art. 33 comma

2c - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera c: coerenza DPR 207/2010)

D. Controllo incrociato degli elaborati (art. 33 comma 2d - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52

comma 1 lettera a: affidabilità e lettera c: coerenza DPR 207/2010)

E. Controllo dell'affidabilità e funzionalità tecnica dell'intervento (art. 33 comma 2e - all. XXI

D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera a: affidabilità, lettera c: ripercorribilità, lettera d:

compatibilità DPR 207/2010)

F. Controllo della coerenza e completezza del quadro economico (art. 27 comma 2b - all.

XXI D.vo 163/2006 ed art. 45 comma 2 lettera b DPR 207/2010)


- 17 -



Attività 2008 – 2012 ODI ANAS

ATTIVITA’ 2008 – 2012 ODI ANAS

- 18 -




- 19 -




- 20 -




- 21 -




- 22 -



Rilievi tecnici effettuati nell’ Attività di Verifica

- 23 -



Effetti Economici sui Lavori dell’Attività di Verifica

- 24 -



Flessibilità

Risparmio dei tempi connessi all’espletamento della gara di servizi per

l’affidamento dell’attività di verifica

Economia

Costi funzionamento ODI pari a circa 0,05% dell’Importo Lavori dei progetti

oggetto di verifica

Integrazione nel processo di progettazione

Conoscenza del prezziario di riferimento

Punti di forza dell’Organismo di Ispezione Interno

- 25 -



Alcune Non Conformità rilevate in sede di verifica (Appalto 1)

• WBS: Gallerie Naturali (GN);

• CONTROLLO C: Controllo della congruenza fra disegni, relazioni, capitolato e

computo (art. 33 comma 2c - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera c:

coerenza DPR 207/2010);

•NC RILEVATA: “Per le carpenterie delle gallerie artificiali di imbocco è stato

computato un cls di Rck=25MPa mentre negli elaborati grafici e nella Relazione di

Calcolo è previsto pari a Rck=35MPa”;

• VALORE ECONOMICO DELLA NC:

Cls classe 25MPa gallerie artificiali di imbocco (voce B.3.11.c) -1.274.114,80 €

Cls classe 35MPa gallerie artificiali di imbocco (voce B.3.15.c) +2.741.007,93 €

Aggiunta voce di prezzo B.3.15.c con delta economico di +1.466.893,13 €

Esempi

- 26 -








•NC RILEVATA: “Per le carpenterie delle gallerie naturali è stato computato un cls di

Rck=30MPa mentre negli elaborati grafici e nella Relazione di Calcolo è previsto pari a

Rck=35MPa”;


Cls Rck=30MPa per calotta e piedritti (C.2.01/2a) e

arco rovescio (C.2.01/2c) -11.721.573,65 €

Cls Rck=35MPa per calotta e piedritti (C.2.01/3a) e

arco rovescio (C.2.01/3c) +14.101.096,22 €

Aggiunte voci C.2.01/3a e C.2.01/3c con delta economico di +2.379.522,57 €

Esempi

- 27 -





• CONTROLLO E: Controllo dell'affidabilità e funzionalità tecnica dell'intervento (art. 33

comma 2e - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera a: affidabilità, lettera c:

ripercorribilità, lettera d: compatibilità DPR 207/2010);

• NC RILEVATA: “Sui disegni e nei computi non è prevista l’impermeabilizzazione così

come richiesto nelle prescrizioni di cui ai punti a) e b) delle conclusioni del parere VIA

Regione… n°0/170b ”;


Aggiunta voce di prezzo C.3.17 “impermeabilizzazione di galleria naturale”

con delta economico di +1.582.036,06 €

Esempi

- 28 -








• NC RILEVATA: “Le indicazioni riportate nella Relazione di Calcolo e nelle sezioni tipo

di scavo e consolidamento in merito alla distanza dal fronte per la messa in opera

dell’arco rovescio non sono coerenti con i sovrapprezzi utilizzati”;


Aggiunto sovrapprezzo C.1.03.a “sovrapprezzo agli scavi di galleria per A/R

entro la distanza massima di un diametro e mezzo dal fronte di scavo” con

delta economico di +2.732.898,88 €

Esempi

- 29 -




• WBS: Corpo stradale (CS), Viadotti (VI), Gallerie artificiali (GA);




•NC RILEVATA: “Nel computo è stata prevista una percentuale di scavo in roccia (80%

- cfr. voce A.1.04) che non trova giustificazione nei risultati ottenuti dalle prospezioni

geofisiche effettuate sui materiali interessati dagli scavi (Vp mediamente pari a 1000

m/s)”;


Importo voce A.1.04 iniziale -8.945795,01 €

Importo voce A.1.04 finale +3.353.296,19 €

Delta -5.592.498,82 €

Esempi

- 30 -




• WBS: interventi di inserimento paesaggistico ed ambientale (OM01);

• CONTROLLO F: Controllo della coerenza e completezza del quadro economico (art.

27 comma 2b - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 45 comma 2 lettera b DPR 207/2010);

•NC RILEVATA: “I nuovi prezzi non sono formulati in maniera corretta: i costi delle

forniture devono essere indicati in maniera esplicita e poi rapportati all’u.m. del prezzo

(p.es. PA13 fortemente sovrastimato – il costo della fornitura sesto di impianto si

riferisce ad un’area di circa 40 mq e pertanto va diviso per detto valore”;


Importo voce PA13 (201 €/mq) iniziale -10.415.820,00 €

Importo voce PA13 (18,73 €/mq) finale +1.810.928,78 €

Delta -8.604.891,22 €

Esempi

- 31 -




• WBS: Viadotti (VI01-VI02); Opere d’arte minori (OM01-OM02)




•NC RILEVATA: “Calcestruzzi – L’art. B.6.12 sovrapprezzo calcestruzzo alta durabilità

risulta superato nell’EP ANAS 2008 perché già compensato nella voce di prezzo del

cls”;


Importo voce B.6.12 (81.89 €/mc) iniziale -4.062.728,33 €

Importo voce B.6.12 (81.89 €/mc) finale 0,0 €

Delta -4.062.728,33 €

Esempi

- 32 -




• WBS: Gallerie naturali (GN00)




• NC RILEVATA: “Non è stato previsto l’art. C.3.24 pari ad una maggiorazione del 5%

per tutte le lavorazioni in galleria da effettuarsi a distanze superiori da 500 m dagli

imbocchi ”;


Importo voce C.3.24 iniziale 0,0 €

Importo voce C.3.24 finale +5.448.835,31 €

Delta +5.448.835,33 €

Esempi

- 33 -



Problematiche Assicurative

Verifica dei progetti contrattualizzati

Coordinamento con altre verifiche tecniche previste da altre normative

Analisi del rischio

Problematiche aperte

- 34 -




D.L.vo 163/2006 art. 112


GARA CONTRATTO LAVORIGARA CONTRATTO LAVORIGARA CONTRATTO LAVORIPROGETTO A BASE

GARA

GARA

PROGETTO

AGGIUDICATO

PROGETTO PER

ESECUZIONE LAVORI

VERIFICA E VALIDAZIONE DEL

PROGETTOart.112 Dlgs 163/2006

VERIFICA E VALIDAZIONE DEL

PROGETTOart.112 Dlgs 163/2006

LAVORI

- 35 -




D.L.vo 163/2006 art. 112


GARA CONTRATTO LAVORIGARA CONTRATTO LAVORIGARA CONTRATTO LAVORIPROGETTO A BASE

GARA

GARA

PROGETTO

AGGIUDICATO

PROGETTO PER

ESECUZIONE LAVORI

VERIFICA E VALIDAZIONE DEL PROGETTO

art.112 Dlgs 163/2006

VERIFICA E VALIDAZIONE DEL PROGETTO

art.112 Dlgs 163/2006

LAVORI

FASE DI VERIFICA NON PREVISTA DAL CODICE

DEGLI APPALTI

OFFERTA ECONOMICAMENTE PIU' VANTAGGIOSA E VARIANTI

CONSENTITE IN GARA

- 36 -



PRELIMINARE DEFINITIVO ESECUTIVO

VERIFICA E VALIDAZIONE DEL PROGETTOin alternativa in funzione del tipo

di garaart.34 all.XXI Dlgs 163/2006


D.L.vo 163/2006 Allegato XXI art. 34


- 37 -



FASE DI VERIFICA NON RICHIESTA ESPLICITAMENTE

DALL'ALLEGATO XXI


VERIFICA E VALIDAZIONE DEL PROGETTOin alternativa in funzione del tipo

di garaart.34 all.XXI Dlgs 163/2006


D.L.vo 163/2006 Allegato XXI art. 34


- 38 -



VERIFICA E VALIDAZIONE DEL PROGETTOart.54 DPR 207/2010



DPR 207/2010 art. 54




LA VALIDAZIONE DEI PROGETTI NELL’ESPERIENZA

ITALFERR

A CURA DI

ING. PAOLO VALENZA

"La validazione dei progetti nell'esperienza Italferr"

Direzione Qualità, Controllo e ApprovvigionamentiU.O. Validazione Progetti

Ing. Paolo ValenzaRoma, 22 Maggio 2013

COSA E’ ITALFERR s.p.a.Italferr è la società di ingegneria delle Ferrovie dello Stato Italiane che opera da 25 anni in Italia e all’estero nel settore dell’ingegneria ferroviaria tradizionale, ad Alta Velocità e per il trasporto metropolitano.

Investimenti in gestione circa 75 miliardi € 559 commesse attualmente in gestione Valore della produzione 2011: 162 milioni € 16 sedi/uffici di cui 3 all'estero (Bucarest, San Diego, Abu Dhabi) e

64 cantieri Titoli di studio:

Dati riferiti a giugno 20122

SERVIZI OFFERTI Studi di fattibilità Piani di sviluppo dei trasporti Stima dei costi Progetti preliminari, definitivi ed esecutivi Validazione progetti Studi di impatto ambientale Documenti e procedure di gare Project Management Pianificazione e controllo costi Direzione lavori / Supervisione lavori Collaudi e avvio all’esercizio Attivazioni Assistenza all’esercizio Training

3

Certificazione Qualità

Il Sistema di Gestione Integrato di Italferr

Italferr ha ottenuto le seguenti

certificazioni/accreditamenti:

ISO 9001 nel 1998 (Qualità) ISO 14001 nel 2006 (Ambiente) ISO 17020 nel 2006 (Validazione Progetti) BS OHSAS 18001 nel 2009 (Salute e Sicurezza)

ISO 14064 nel 2010 (Impronta Climatica nei Progetti)

4

VERIFICA E VALIDAZIONE PROGETTI

COSA È LA VERIFICA

COSA È LA VALIDAZIONELA VALIDAZIONE È L’ATTO FORMALE CHE RIPORTA GLI ESITI DELLE VERIFICHE CONDOTTESUL PROGETTO DA PORRE A BASE DI GARA

PERTANTO, LA VALIDAZIONE E’ UN ATTO DISTINTO, E SUCCESSIVO, RISPETTO ALLE VERIFICHE- DI CUI RECEPISCE GLI ESITI – VOLTO AD ATTESTARE LA CONFORMITÀ DEL PROGETTO DAPORRE A BASE DI GARA ALLA NORMATIVA VIGENTE E LA SUA RISPONDENZA AI REQUISITIFISSATI IN FASE DI PROGRAMMAZIONE

LA VERIFICA È L’ATTIVITÀ VOLTA AD ACCERTARE L’APPALTABILITÀ, COERENZA E BONTÀ DELPROGETTO, IN PARTICOLARE CON RIFERIMENTO AI SEGUENTI ASPETTI:

A) AFFIDABILITÀ;B) COMPLETEZZA ED ADEGUATEZZA;C) LEGGIBILITÀ, COERENZA E RIPERCORRIBILITÀ;D) COMPATIBILITÀ

5

QUINDI….

VERIFICA

VALIDAZIONE

PROCEDURA DIAFFIDAMENTO

ITALFERR, NELLA PERSONA DEL PROJECT MANAGER (PM), VALIDA I PROGETTI DA PORRE A BASE DI GARA SULLA BASE DELLE RISULTANZE DELL’ATTIVITA’ DI VERIFICA

ITALFERR, NELLA PERSONA DEL PROJECT MANAGER (PM), VALIDA I PROGETTI DA PORRE A BASE DI GARA SULLA BASE DELLE RISULTANZE DELL’ATTIVITA’ DI VERIFICA

6

EXCURSUS NORMATIVO

Legge Merloni 109/1994 (art.30 comma 6) : ha introdotto il concetto di verifica del progetto demandando al D.P.R. 554 del 1999 (così detto “Regolamento di attuazione) le modalità di esecuzione della verifica da parte del Responsabile del procedimento prima della approvazione del progetto stesso (vedi artt. 46 e 47 D.P.R.554/99).

Decreto Legislativo 189/2005: ha previsto che la validazione dei i progetti di “Legge Obbiettivo” (finanziamento CIPE) avvenga, tra l’altro, attraverso l’effettuazione di istruttorie tecniche predisposte da Organismi di Ispezione accreditati.

D.L. vo 163/2006: riprende, per la validazione dei progetti, gli stessi concetti del D.Lgs 189/2005 e li estende anche ai progetti non ricadenti nel programma delle infrastrutture strategiche finanziate dal CIPE, rimandando al regolamento di attuazione la definizione delle modalità di verifica tecnica della progettazione. Di fatto prima dell’entrata in vigore del Regolamento (DPR n. 207/2010), la progettazione e la relativa verifica erano soggette alle disposizione di cui agli artt. 93, 112 e 164, nonché dell’allegato XXI (relativo alle infrastrutture strategiche) richiamato da quest’ultimo articolo

DPR 05 ottobre 2010, n. 207: L’entrata in vigore (8 giugno 2011) del Regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici definisce compiutamente le finalità e le modalità di verifica ai fini della validazione dei progetti (artt. da 45 a 57).

L.106 del 12/07/2011: integra l’art. 240 bis del Codice dei Contratti prevedendo che l’appaltatore non possa avanzare riserve relativamente agli aspetti progettuali che sono stati oggetto di verifica ai sensi dell’art.112 del Codice stesso e del relativo Regolamento attuativo.

7

NORMATIVA DI RIFERIMENTO

Normativa Europea

UNI CEI EN ISO/IEC 17020 maggio 2012

GUIDA EA IAF-ILAC A4:2004 45004 di applicazione della ISO/IEC 17020

Normativa Nazionale

D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163

DPR 05 ottobre 2010, n. 207

Legge n 106 del 12 luglio 2011(conversione del D.L. 13 maggio 2011, n.70)

D.P.R. 207/2010• Soggetti che operano nei settori speciali

Ai sensi dell’art. 339 tutto ciò che concerne la verifica e la validazione non è vincolante per i soggetti che operano nei settori speciali (quale ad es. Italferr)

• Infrastrutture strategicheContinuano a trovare applicazione l’art. 112 e l’allegato XXI del D.Lgs. 163/2006

8

MEDIANTE UFFICI TECNICI DELLE STESSA STAZIONE APPALTANTE , DOTATE DI UN SISTEMA INTERNO DI CONTROLLO DI QUALITA’

MEDIANTE L’UNTITA’ TECNICA DELLA STAZIONE APPALTANTE ACCREDITATA QUALE ORGANISMO DI ISPEZIONE DI TIPO B

MEDIANTE L’UNTITA’ TECNICA DELLA STAZIONE APPALTANTE ACCREDITATA QUALE ORGANISMO DI ISPEZIONE DI TIPO B

IMPORTO OPERE ≥20 MILIONI DI EURO

VERIFICA DEI PROGETTI SVILUPPATI ALL’INTERNO DEL GRUPPO FS RELATIVI AD

INFRASTRUTTURE STRATEGICHE E NON

IMPORTO OPERE <20 MILIONI DI EURO

VERIFICA ATTRAVERSO STRUTTURE TECNICHE DELLA STAZIONE APPALTANTE

D.L. 13 maggio 2011, n.70 art.4 comma 2 lettera hh) punto 2 integra l’articolo 240-bis, coordinato con la legge di conversione 12 luglio 2011, n°106.«comma 1-bis. Non possono essere oggetto di riserva gli aspetti progettuali che, ai sensi dell'articolo 112 e del regolamento, sono stati oggetto di verifica.»;

9

GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE UNI CEI EN ISO/IEC 17020:2012

Organismo di ispezione di Tipo A:

Organismo di

ispezione di Tipo B:

Organismo di ispezione di Tipo C:

L’organismo che costituisce una parte separata ed identificabile di un’organizzazione che opera nella progettazione, fabbricazione, fornitura, installazione, utilizzo o manutenzione degli elementi che esso sottopone ad ispezione e che eroga servizi di ispezione solo alla propria organizzazione di appartenenza.

UNI CEI EN ISO/IEC 17020/12A.2 a) I servizi di ispezione devono essere erogati solo all’organizzazione di cui l’organismo di ispezione fa parte.

10

Struttura Organizzativa indipendente dalla linea produttiva

REQUISITO PER GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE TIPO B

Amministratore Delegato

RISORSE UMANE E

ORGANIZZAZIONE

AMMINISTRAZIONE E CONTROLLO

GESTIONE

DIREZIONE TECNICA

LEGALE

DIREZIONE OPERATIVA

DIREZIONE SVILUPPO

MERCATO ESTERO

DIREZIONE APPROVVIGIONAMENTI

E SISTEMI

VALIDAZIONE PROGETTI DIREZIONE CONTROLLO

PROGETI E VALUTAZIONE INVESTIMENTI

UNI CEI EN ISO/IEC 17020/12A.2 b) Deve essere stabilita una chiara separazione delle responsabilità del personale di ispezione dalle responsabilità del personale impiegato nelle altre funzioni, mediante un’identificazione organizzativa e mediante i metodi di elaborazione dei rapporti dell’organismo di ispezione all’interno dell’organizzazione di appartenenza.

11

REQUISITO PER GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE TIPO B

Responsabile Direzione Approvvigionamenti

e Sistemi

SegreteriaUO Sistemi Qualità e Ambiente

Responsabile Coordinamento Ispezione (RCI)

Ispettore

Responsabile Tecnico ODI (RT) RSPP

DATORE DI

LAVORO

UNI CEI EN ISO/IEC 17020/12A.2 c) L’organismo di ispezione ed il proprio personale non devono impegnarsi in qualsiasi attività che possa essere in conflitto con la loro indipendenza di giudizio ed integrità in relazione alle loro attività di ispezione. In particolare, essi non devono essere impegnati nella progettazione, fabbricazione, fornitura, installazione, utilizzo o manutenzione degli elementi sottoposti ad ispezione.

88Ispettori iscritti all’albo

ispettori.

1. Gli ispettori sono selezionati sulla base del c.v.

2. Sottoscrivono la loro indipendenza3. Sono valutati dal RT al termine

delle attività ispettive per la permanenza nell’Albo ispettori

12

La documentazione integrata con il SGQ Italferr:

Manuale dell’Organismo di Ispezione - PPA 158 -

Specifica Tecnica “Controllo e Gestione dei documenti dell’ODI” - PPA638-

Specifica Tecnica “Qualificazione e Valutazione del Personale” - PPA640-

Specifica Tecnica “Verifica del Progetto come OdI ” - PPA641-

Specifica Tecnica “Esecuzione dei controlli” - PPA642-

Specifica Tecnica “Emissione dei rapporti di verifica progetti

ai fini della Validazione” – PPA639 -

Manuale dell’Organismo di Ispezione - PPA 158 -

Specifica Tecnica “Controllo e Gestione dei documenti dell’ODI” - PPA638-

Specifica Tecnica “Qualificazione e Valutazione del Personale” - PPA640-

Specifica Tecnica “Verifica del Progetto come OdI ” - PPA641-

Specifica Tecnica “Esecuzione dei controlli” - PPA642-

Specifica Tecnica “Emissione dei rapporti di verifica progetti

ai fini della Validazione” – PPA639 -

DOCUMENTAZIONE ODI

Manuale Integrato della Qualità, Ambiente e Sicurezza

Procedura per la Gestione delle Verifiche Ispettive Interne e Esterne

Procedura per la gestione delle Non Conformità Interne

Procedura per il Controllo e la Gestione della Documentazione

Procedura per la Gestione delle Azioni Correttive/Preventive

Albo Auditor

Istruzione validazione del software

Manuale Integrato della Qualità, Ambiente e Sicurezza

Procedura per la Gestione delle Verifiche Ispettive Interne e Esterne

Procedura per la gestione delle Non Conformità Interne

Procedura per il Controllo e la Gestione della Documentazione

Procedura per la Gestione delle Azioni Correttive/Preventive

Albo Auditor

Istruzione validazione del software13

ESECUZIONE DELLA VERIFICA

- Richiesta del PM delle attività di verifica- Assegnazione Incarico al Responsabile Coordinamento di Ispezione (RCI)- Definizione della Richiesta Interna (PM e RT);- Richiesta polizza assicurativa- Redazione e condivisione tra PM e RCI del Piano di Ispezione- Nomina Ispettori- Attività di ispezione - Emissione dei Rapporti Intermedi di Verifica (RIV) - Analisi dei RIV da parte del PM ed eventuale contraddittorio con i progettisti- Verifica risposta dei progettisti- Emissione del rapporto di verifica finale ai fini della validazione da parte

della UO Validazione Progetti

PROCESSO DI VERIFICA AI FINI DELLA VALIDAZIONE

ANALISI DEI RISULTATI DELL’ATTIVITA’ DI VERIFICA E ARCHIVIAZIONE DOCUMENTAZIONE

- Valutazione attività in termini di tempi, criticità, prestazioni ispettori.- Valutazione ritorni dal campo- Archiviazione documentazione

14


Il Rapporto Intermedio di Verifica contiene le Osservazioni degli Ispettori classificate in tre livelli di criticità:

1 critico: quando l’anomalia rilevata è in contrasto con leggi cogenti, norme di riferimentoe/o richieste prestazionali espresse dal committente e che se non gestita rappresenterà unavariante/contenzioso certa da parte dell’Appaltatore;2 importante: quando l’anomalia rilevata è tale da poter rappresentare oggetto di potenzialecontenzioso (economico, tecnico ecc) tra i soggetti coinvolti nella realizzazione ed esecuzionedell’opera;3 marginale: quando un aspetto progettuale e/o esecutivo non è sufficientemente approfondito,e la sua completa definizione può essere effettuata “a posteriori” dallo stesso progettista, dalla DL, e/odall’impresa, senza che questo si configuri come elemento di valenza “2”.

e costituisce lo strumento per effettuare il contraddittorio con i Progettisti

Rapporto Intermedio di Verifica

15


Il Rapporto Finale di Verifica ai fini della Validazione contiene il parere rispetto alla validabilità del progetto

Il Parere può essere:FavorevoleFavorevole condizionatoNon favorevole

Rapporto Finale di Verifica ai fini della Validazione

16

RISULTATI DELL’ATTIVITA’ DI VERIFICA

2006-2012

Sul totale dei rilievi effettuati in fase di verifica circa il 95% dei rilievi evidenziati nei Rapporti di verifica sono stati ritenuti pertinenti dal Progettista/RUP ed hanno condotto a modifiche/chiarimenti/integrazioni degli elaborati.

82%

18%

Progetti Definitivielaborati totali elaborati modificati

91%

9%

Progetti Esecutivielaborati totali elaborati modificati

ATotale elaborati verificatin 8900

ATotale elaborati verificatin 7600

17

IMPEGNO DELL’ATTIVITA’ DI VERIFICA

L’Organismo di Ispezione di Italferr affronta di norma la verifica di progetti complessi caratterizzati da elevata multidisciplinarietà.

Ciò comporta la costituzione di Team di verifica con la partecipazione anche di 20 ispettori specialisti.

L’impegno della verifica ovviamente variabile in funzione della tipologia prevalente di opere dell’appalto, è stato stimato compreso tra le 3 e le 5 ore/elaborato.

VANTAGGIAccuratezza della verifica

SVANTAGGIDiseconomia dell’attività

18

RITORNI DAL CAMPO

Anomalo andamento;

60,5

Contabili; 34,5

Modifiche progettuali;

3,4

Altro; 1,5 Imprevisto geo-archeologico Cause di forza maggiore Enti terzi/novazioni normative Modifiche programma lavori

(proroghe/sospensioni……) Interpretazioni contrattuali Soggezioni esercizio ferroviario …………………………….

Rimborsi Riaccredito penali Prezzi mat. Prime/revisione prezzi Modalità di contabilizzazione …………………………….

Modifiche progettuali ……………………..

Furti/Danneggiamenti Sequestri ……………………..

ITALFERR monitora l’andamento del contenzioso durante l’esecuzione dei lavori codificando le circostanze esplicitate nelle riserve.

Possiamo suddividere in contabili (riserve di prezzo) e risarcitorie (di danno per anomalo andamento) le riserve.

19



LA VERIFICA NELL’ATTIVITA’ DEL

CONSIGLIO NAZIONALE DEI LLPP

A CURA DI

ING. RANIERO FABRIZI

1

LA VERIFICA NELL’ ATTIVITA’ DEL CONSIGLIO SUPERIORE DEI LLPP

1.� La verifica del progetto e gli obblighi normativi ........................................................................................ 2

2. Competenze del Consiglio Superiore dei LLPP nell'ambito dei processi di verifica e validazione………….. 4

3.� Ambiti di miglioramento ............................................................................................................................ 6�

La verifica nell’attività del Consiglio Superiore dei LLPP 23/05/13

2

1. La verifica del progetto e gli obblighi normativi

La verifica delle progettazione (validazione) in Italia è stato introdotta normativamente con la Legge 11

febbraio 1994, n. 109 “Legge quadro in materia di lavori pubblici” e disciplinata dal suo regolamento

attuativo (DPR 554/99).

L’evoluzione normativa sugli appalti pubblici (D. Lgs. 163/20606 “Codice degli appalti” e DPR 207/2010

“Regolamento di attuazione”) ha confermato l’orientamento ponendo in capo al soggetto incaricato una

dettagliato elenco di verifiche per evitare indeterminatezze e/o errori e quindi insorgenza di contenziosi

con le imprese, prolungamento dei tempi ed aumento dei costi.

Per progetti di opere il cui importo è inferiore ad 1 milione di euro, le Stazioni Appaltanti procedono ad

effettuare le verifiche attraverso il Responsabile del procedimento oppure tramite i propri Uffici tecnici; per

importi di compresi tra 1 milione e 20 milioni di euro, la Stazione Appaltante si affida ai cosiddetti

Organismi di Ispezione; ciò avviene anche per la validazione di opere il cui importo è superiore ai 20 milioni

di euro.

L’art. 46 del DPR 207/2010 (Accreditamento) classifica gli Organismi di ispezione in tre tipologie: tipo A, B e

C ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020, aventi le seguenti caratteristiche:

Tipo A – L’Organismo di Tipo A può essere un Operatore della valutazione della conformità impegnato

esclusivamente in attività ispettive o impegnato altresì in altre attività di valutazione della

conformità. Eventuali attività accessorie non devono comunque compromettere l’imparzialità

dell’Organismo.

Sono strutture pertanto che si dedicano esclusivamente ad attività ispettive garantendo

imparzialità e terzietà di giudizio

Tipo B – Per Organismi di Tipo B si intendono apposite unità/divisioni tecnicamente indipendenti che

formano una parte separata ed identificabile di una organizzazione coinvolta nella

progettazione, fabbricazione, fornitura, installazione, utilizzo o manutenzione degli oggetti

sottoposti ad ispezione e che è stata incaricata di fornire servizi ispettivi alla propria

organizzazione di appartenenza (o da organizzazioni ad essa societariamente collegate).

Sono strutture interne ad organizzazioni più ampie e complesse, dedicate ad attività ispettiva da

effettuare nell’ambito di processi di progettazione e realizzazione promossi dalla loro stessa

organizzazione

Tipo C – Per Organismi di Tipo C si intendono unità tecnicamente indipendenti coinvolte nella progettazione,

fabbricazione, fornitura, installazione, utilizzo o manutenzione degli oggetti sottoposti ad


3

ispezione o di oggetti similari concorrenziali, interne ad organizzazioni che forniscono servizi di

ispezione a terzi, ivi incluse altre organizzazioni comunque collegate.

Sono strutture interne ad organizzazioni più ampie e complesse (che si occupano anche di

progettazione), dedicate ad attività ispettiva da effettuare nell’ambito di processi di

progettazione e realizzazione promossi da altre organizzazioni.

Secondo gli artt. 47 e 48 DPR 207/2010 si prevede che per lavori di importo pari o superiore a 20 milioni di

euro, l’attività di verifica venga svolta da:

l’unità tecnica della stazione appaltante accreditata, ai sensi della norma europea UNI CEI EN

ISO/IEC 17020, quale Organismo di ispezione di Tipo B;

da Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C.

Da ricordare che l’articolo 46 c. 2 del DPR 207/2010 precisa che “Con apposito decreto del Ministro delle

infrastrutture e dei trasporti, adottato entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente

regolamento, sono disciplinate le modalità e le procedure di accreditamento per gli Organismi di ispezione

di tipo A, B e C e di accertamento per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di

qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001”.

L’art. 357 del DPR 207/2010 (comma 18) consente alle Stazioni Appaltanti di continuare ad effettuare la

verifica progettuale per i lavori di importo superiore a 20 milioni di euro con i propri Uffici Tecnici, anche in

mancanza dell'accreditamento come Organismo di tipo B, "fino al centottantesimo giorno dalla data di

entrata in vigore del decreto di cui all'articolo 46, comma 2".

Le date e le scadenze del dettato normativo si possono così riepilogare:

10 dicembre 2010 pubblicazione del DPR 207/2010

10 giugno 2011 entrata in vigore del DPR 207/2010

10 dicembre 2011 adozione di apposito decreto del MIT con la disciplina delle modalità e delle

procedure di accreditamento per gli Organismi di ispezione di tipo A, B e C e di

accertamento per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di

qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001

10 giugno 2014 fino a questa data gli UT delle SA sono esentati dal possesso del sistema di controllo

interno

10 giugno 2014 fino a questa data i requisiti tecnici e prestazionali in capo agli studi professionali

sono validi per effettuare attività di OdI


4

2 Competenze del Consiglio Superiore dei LLPP nell’ambito del processo di

verifica e validazione

L’attività del Consiglio Superiore dei LLPP è disciplinata dall’art.127 del D.lgs. 163/2006 (Codice dei

contratti pubblici) e dal DPR 27.4.2006 n.204(Regolamento di riordino del Consiglio Superiore dei

Lavori Pubblici). I predetti provvedimenti prevedono, tra l’altro, lo svolgimento della seguente

attività istituzionale da parte del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici :

‐ Attività consultiva di carattere obbligatorio sui progetti definitivi di lavori pubblici di

competenza statale o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo superiore

ai 25 milioni di euro, nonché sui progetti delle altre stazioni appaltanti che siano pubbliche

amministrazioni che ne facciano richiesta. Per i progetti di importo inferiore ai 25 milioni di

euro la stessa competenza viene esercitata dai Comitati Tecnico Amministrativi presso i

Provveditorati interregionali alle OOPP competenti per territorio, il cui funzionamento viene

regolamentato dall’art.5 DPR 19.11.2007 n. 254 .(art. 127 del D.Lgs 163/06)

‐ Attività di accreditamento Per quanto attiene le procedure di verifica è previsto che il

Consiglio Superiore dei LLPP, attraverso il Servizio Tecnico Centrale, provveda :

a)Per i lavori relativi ad infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi (Capo IV) del D.Lgs

163/06) all’accreditamento delle unità tecniche delle amministrazioni dello Stato, anche ad

ordinamento autonomo, e degli organismi statali di diritto pubblico, ai sensi dell’art. 28 comma

4 dell’all. XXI del D.Lgs 163/2006. Lo stesso articolo prevede che anche le amministrazioni

pubbliche possano avvalersi di tale disposizione

Per tale attività di accreditamento è stato emanato il DM 30.4.08 n.119.

b)In tutti gli altri casi la medesima attività di accreditamento è prevista ai sensi dell’art. 47

comma 4 del DPR 207/2010 – Regolamento di esecuzione ed attuazione del D.Lgs 163/2006.

Per disciplinare tale attività deve essere emanato il relativo decreto ministeriale che disciplina

le modalità e le procedure di accreditamento

Le suddette attività del Consiglio Superiore dei LLPP intercettano, in modo diretto o indiretto, i

procedimenti di verifica e validazione dei progetti di opere .


5

A) Attività consultiva E’ il caso di evidenziare che l’esame che viene condotto attraverso l’istruttoria

delle commissione relatrici e la discussione e conseguente emissione di parere in sede di seduta

delle Sezioni o dell’Assemblea Generale non è da confondere con l’attività di verifica disciplinata dal

Titolo II Capo II del Regolamento 207, ma può essere considerata ad essa complementare, come

peraltro si evince dal contenuto dell’art.59 del medesimo Regolamento, che impone al

Responsabile del procedimento di acquisire “..ove previsto, il parere del proprio organo consultivo

..”, unitamente a quello della conferenza dei servizi, prima di concludere le attività di verifica

relative al livello di progettazione da porre a base di gara con l’atto di validazione. La composizione

stessa del Consiglio Superiore prevista dall’art.3 del richiamato DPR 204/06 (e quella analoga dei

CTA dei Provveditorati interregionali alle OOPP), in cui sono presenti – oltre ad esperti nelle varie

discipline tecniche che contribuiscono alla completa disamina tecnica degli interventi

infrastrutturali – rappresentanti di tutte le amministrazioni dello Stato, degli organi di giustizia

amministrativa e contabile e rappresentanti del territorio interessato dalla realizzazione, ne

caratterizza l’espressione sotto i profili tecnici, economici, di rispondenza ai requisiti di legittimità e

di soddisfacimento degli interessi della collettività. Viceversa la disamina dei progetti da parte del

Consiglio Superiore prescinde dalle dettagliate operazioni di riscontro formale e computistico

prescritte dal Regolamento in sede di “verifica”. In sostanza il Consiglio Superiore dei LLPP è

l’organo tecnico di cui si avvale l’Amministrazione dello Stato e, ove richiesto, l’amministrazione

pubblica in genere, per la formulazione di pareri consultivi sulle scelte progettuali adottate nella

realizzazione di infrastrutture.

L’attività di verifica e validazione trova la sua conclusione immediatamente prima dell’attivazione

delle procedure di aggiudicazione o di sviluppo di successivi livelli di progettazione in quanto

finalizzate a raccogliere, sintetizzare e verificare la sussistenza e validità di tutti i passaggi richiesti

dal procedimento di formazione del progetto, come dettagliatamente enunciato negli articoli dal 44

al 59 del Regolamento 207/10. Tra i suddetti passaggi , nei casi previsti dalla normativa, rientrano,

ove previsti, i pareri rilasciati dal Consiglio Superiore dei LLPP, ovvero dai Comitati Tecnico

Amministrativi dei Provveditorati Interregionali.

B) Attività di accreditamento L’accreditamento da parte del Servizio tecnico Centrale di unità tecniche

di amministrazioni pubbliche aventi le funzioni di stazione appaltante è stata resa operativa già con

il citato D.M. 30.4.08 per i progetti relativi alla realizzazione di infrastrutture strategiche.

Ciononostante corre l’obbligo evidenziare che solo recentemente, con provvedimento del 28 marzo

2013, è stato rilasciato il primo certificato di accreditamento dal Servizio Tecnico Centrale del

Consiglio Superiore, per il Provveditorato interregionale alle OOPP per la Puglia e Basilicata.


6

E’ evidente che la costituzione di unità tecniche da accreditare per le attività di verifica presso le

amministrazioni pubbliche può risultare spesso di difficile attuazione in relazione ai requisiti di

autonomia ed indipendenza richiesti per il personale tali unità che spesso risultano poco

compatibili con le ridotte dotazioni di personale tecnico specializzato da parte degli uffici pubblici.

Si ritiene tuttavia che tale possibilità possa ricorrere e vada utilizzata, soprattutto nei numerosi casi

in cui la stazione appaltante faccia ricorso alla progettazione esterna . In tali casi infatti può

risultare agevole la costituzione di unità composte da personale dedicate esclusivamente all’attività

di verifica e gerarchicamente indipendente dai soggetti responsabili della attività di progettazione.

Infatti la dotazione da parte di pubbliche amministrazioni di unità tecniche accreditate come

organismi di tipo B consente di conseguire :

‐ Una maggiore efficacia dell’azione di verifica, che deve “accompagnare” la progettazione nel

suo sviluppo ed essere condotta da personale specializzato ed esperto del settore specifico in

cui si va a collocare l’opera infrastrutturale e delle possibili criticità che possono verificarsi nello

sviluppo del procedimento realizzativo

‐ Possibili economie nelle somme impegnate dai quadri economici degli interventi infrastrutturali

‐ Semplificazioni procedurali determinate dalla mancanza delle attività concorsuali per

l’affidamento ad organismi esterni (Tipo A o C) verificatori della progettazione.

3 . Ambiti di miglioramento

Si ritiene che, trascorsi oramai oltre due anni dalla entrata in vigore della nuova disciplina

dell’attività di verifica, sia possibile, senza la necessità di ulteriori interventi normativi o

regolamentari, portare a regime tali processi indirizzati al miglioramento della qualità della

progettazione, ottimizzando ed integrando tra loro i mezzi già disponibili.

3.1 ‐ Si ritiene che sia opportuno valorizzare la complementarietà delle attività consultiva del

Consiglio Superiore (o dei Comitati Tecnico Amministrativi) e di verifica da parte degli organismi

accreditati, al fine di amplificarne la rispettiva efficacia e fare si che sia costantemente adempiuto il

dettato normativo che le prevede.


7

Nella quasi totalità dei casi i pareri resi dal Consiglio Superiore dei LLPP recano osservazioni e

prescrizioni alle quali viene subordinato il rilascio del parere favorevole, la cui osservanza viene

rimessa all’azione e responsabilità del RUP della stazione appaltante.

Il mancato rispetto di tali prescrizioni spesso può comportare l’insorgere di contenziosi con le

imprese esecutrici, allungamenti dei tempi, aumenti di spese per l’insorgenza di varianti, con

conseguenti danni per la collettività.

Si ritiene opportuna la costituzione di un concordato meccanismo di monitoraggio e riscontro

dell’effettivo adeguamento dei progetti alle prescrizioni e raccomandazioni contenute nei pareri,

coinvolgendo le amministrazioni appaltanti, gli organismi di accreditamento e l’Osservatorio dei

LLPP.

Tale monitoraggio può costituire peraltro un concreto riscontro anche sull’efficacia sia dell’attività

consultiva del Consiglio Superiore sia su quella di verifica e validazione, suggerendo eventuali

ulteriori interventi di adeguamento normativo o semplicemente di prassi nel controllo preventivo

dei progetti.

3.2 ‐Il Consiglio Superiore potrebbe concorrere ad effettuare il controllo del processo, che verifichi

costantemente ed in maniera diffusa l’applicazione della norma e la conduzione dell’attività di

verifica dei progetti da parte di Organismi accreditati per tutti i livelli di progettazione prima

dell’indizione delle gara.

Si potrebbe, ad esempio, prevedere l’obbligo da parte della Stazione Appaltante di trasmettere al

Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, il Rapporto di Ispezione Finale redatto dall’Organismo di

Ispezione accreditato relativo ai precedenti livelli di progettazione, dove sono riportati gli esiti delle

verifiche condotte sul progetto con riferimento specifico agli studi di fattibilità ed ai documenti

preliminari alla progettazione.

In diversi casi la Stazione Appaltante tende a condurre la sola verifica del livello progettuale posto a

base di gara, (contrariamente alle previsioni dell’art. 54 DPR 207/2010) ; attraverso l’azione di

stimolo del Consiglio Superiore dei LLPP si potrebbe incentivare il rispetto della norma, facendo si

che le attività di verifica accompagnino lo sviluppo della progettazione in tutte le fasi, consentendo

di apportare per tempo la eventuali azioni correttive. L’acquisizione di tali Rapporti di Ispezione

relativi ai precedenti livelli di progettazione consentirebbe peraltro al Consiglio Superiore di

verificare la congruenza della progettazione in esame con le scelte operate in fase di studio di

fattibilità, documento preliminare alla progettazione, progettazione preliminare.


8

3.3 ‐ E’ evidente che il regime transitorio indicato dal DPR 207/2010 per l’accreditamento degli

organismi di tipo B è ormai prossimo ad esaurire la propria validità; peraltro una scadenza, quella

del 10 dicembre 2012, è già stata superata.

La necessità di superare il regime transitorio risiede non solo dall’avvicinarsi della scadenza indicata

dal legislatore, ma anche dal fatto che questo regime non ha prodotto i risultati attesi in termini di

estensione delle attività di validazione e di ampliamento dei soggetti di tipo B accreditati tra le

Amministrazioni dello Stato (come precedentemente evidenziato ad oggi risulta recentemente

autorizzato come Organismo d’Ispezione di tipo “B” solo il Provveditorato Interregionale alle OO.PP

della Puglia e Basilicata).

Lo stesso Consiglio Superiore potrebbe gestire le attività di programmazione e controllo del

processo di accreditamento delle unità tecniche delle stazioni appaltanti della pubblica

amministrazione come OdI di tipo B, oltre a verificare e controllare i sistemi di qualità delle Unità

Tecniche medesime.



ASCOTECO

A CURA DI

ING. ANDREA GRANDI

Sede e Segreteria dell’Associazione: Via G. Revere, 10 - 20123 Milano Tel. 0236531122 - Fax 02700551081

Registrata a Roma il 30 Novembre 1984 - Atti Pubblici N. 49576 Serie 1B - C. F.: 97035290580 www.ascoteco.org

INTERVENTO DI ASCOTECO AL TAVOLO DI DISCUSSIONE “LA VERIFICA DEL PROGETTO” – ROMA 22-05-2013

Premesse

Il nostro intervento vuole essere la testimonianza di un’Associazione (che comprende parte degli Organismi di

Ispezione di tipo A, di terza parte indipendente, operanti in Italia) in merito ad alcune problematiche riscontrate

in questi anni di esercizio dell’attività nel settore della verifica ai fini della validazione.

Nel consegnare la presente memoria, formuliamo l’auspicio che gli aspetti da noi sottolineati possano divenire

punti di riflessione e discussione per iniziative future simili a questa, volendo tutti noi contribuire a migliorare il

risultato finale di una serie di norme che governano il complesso mondo delle costruzioni.

Dopo tredici anni di attività, durante i quali abbiamo per altro riscontrato una scarsa attenzione verso il tema

della validazione, ci troviamo di fronte ad un nuovo quadro normativo, nettamente diverso, e certamente più

oneroso; quadro che, nonostante indubbi miglioramenti e chiarimenti, è ancora suscettibile di osservazioni e di

ulteriori upgrade. Tuttavia, registriamo sul campo uno scollamento, un divario abissale, tra ciò che si dovrebbe

fare e ciò che nella realtà e nella pratica si fa, al punto tale che il quadro ”virtuoso” si trasforma in un quadro, o

realtà, “virtuale”.

Valgano in tal senso, ma non in maniera esaustiva, alcuni esempi e considerazioni.

1. Il Committente – Stazione Appaltante - RUP

Nella stragrande maggioranza dei casi, il Committente non ha assolutamente la percezione dell’utilità del servizio

di verifica, come attività in grado di conferire un valore aggiunto alla qualità del progetto, a tutela della Stazione

Appaltante, bensì considera tale servizio come un “must” cui ottemperare “obtorto collo”, e considera

l’Organismo di controllo come un soggetto:

1.1. Cui consegnare il progetto e alienare qualsiasi tipo di mansione e incarico, nonché responsabilità ;

1.2. Che deve espletare il servizio ai prezzi più bassi possibili (ormai il trend è quello dell’offerta al massimo

ribasso);

1.3. Che deve garantire il servizio in tempi brevi, spesso improponibili e di fatto non rispettabili;

1.4. Che deve consentire comunque la validazione e l’approvazione del progetto, pena il non rispetto dei

tempi prefissati per indire la gara d’appalto dei lavori o la perdita del finanziamento dell’intervento;

1.5. Cui attribuire, in caso di riserve o contenzioso da parte dell’impresa, la responsabilità della validazione

del progetto, ignorando in tutto e per tutto quelle che invece dovrebbero essere le responsabilità proprie

del RUP in termini di supervisione e gestione del processo di progettazione e verifica.

A sostegno di quanto sopra citato, si fa notare quanto segue:

a) In tredici anni di attività, a fronte di oltre mille servizi espletati dai vari Organismi di Ispezione che hanno

fatto parte dell’Associazione, abbiamo assistito alla produzione di Documenti Preliminari alla

Progettazione (DPP) per una percentuale pari a circa il 1% (uno per cento), né abbiamo mai rintracciato,

tra gli elaborati, documenti di pianificazione dell’intervento che potessero ritenersi quanto meno

equivalenti.

Contributo di ASCOTECO per il Tavolo di discussione “La verifica del progetto” –

Ordine degli Ingegneri di Roma – 22 maggio 2013.

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b) Nella grande maggioranza dei casi non esiste traccia e non vengono forniti elementi atti a documentare

oggettivamente i risultati delle attività pregresse svolte dalla Stazione Appaltante (verifiche dei livelli

progettuali precedenti, verbali, rapporti conclusivi, ecc.)

c) Abbiamo assistito alla pubblicazione di bandi con le richieste, previsioni e clausole più assurde, e in diversi

casi vessatorie, spesso sotto forma di copia e incolla di altri bandi a loro volta affetti dalle medesime

carenze e difetti (coefficienti correttivi di attribuzione punteggi parametrati agli importi o ai mq. dei

requisiti presentati dal concorrente con quelli dell’intervento da verificare – infiniti loop di verifiche o

reiterazione delle prestazioni “ad libitum”– requisiti di partecipazione richiesti come cloni dell’oggetto da

verificare, che non tengono conto delle modalità di rilascio delle attestazioni pregresse degli anni

precedenti l’entrata in vigore del DPR 207/10 – gare di uguale contenuto, praticamente identiche, e nello

stesso ambito territoriale, ma con modalità e requisiti di partecipazione diversi, offerta di prestazioni

accessorie gratuite di cui poi non si tiene conto nella fase di giustificazione dell’offerta stessa);

d) Le previsioni e modalità di svolgimento del servizio non sono assolutamente contestualizzate e coerenti

con il servizio in oggetto (ad es. : nei bandi e nei disciplinari di incarico spesso si fissano tempi ristretti per

lo svolgimento del servizio, ad es. 15 gg., comprensivi anche dell’attività di revisione, mentre da un punto

di vista metodologico si pretendono, nello stesso arco temporale: piani della qualità – piani dei controlli –

redazione di Linee guida per il corretto sviluppo degli elaborati del livello progettuale in esame – riunioni

di contraddittorio – reports iniziali, intermedi, finali; da sottolineare poi la completa non conoscenza di

cosa significhi nella realtà la verifica in progress); i tempi previsti per lo svolgimento del servizio sono in

diversi casi anche oggetto di ribasso e conseguentemente di attribuzione di punteggio; il tutto poi, per

esempio, contestualizzato ad interventi edilizi che superano il centinaio di milioni di euro);

e) I compensi sono del tutto inadeguati, innanzitutto perché non valutati correttamente, sia facendo

riferimento al D.M. 04-04-2001(tab. B6) o ad altro metodo; si sottolineano poi le evidenti ed inammissibili

forzature interpretative che vengono date al D.M. 04-04-2001, che nel caso della validazione aveva a

riferimento le attività, e relative modalità di espletamento, sicuramente meno onerose, previste nel DPR

554/99; il risultato dello stesso algoritmo di calcolo, che veniva una volta preso a riferimento per una sola

fase progettuale (validazione del progetto esecutivo o del definitivo da appalto integrato) ora viene

interpretato come applicabile al compenso previsto per la verifica di tutte e tre le fasi progettuali, con

evidente sottostima del compenso, aggravato da un non corretto calcolo del compenso stesso (non si

considera la progettazione coordinata integrale e le maggiorazioni previste dalla tabella B1 del D.M. 04-

04-2001);

f) Attraverso una stima non corretta, o volutamente non corretta, si riconducono gare “sopra soglia” a

“sotto soglia”; gare sopra soglia, ricadenti nello schema dell’Allegato XXI, vengono indette con compensi

sottostimati e al massimo ribasso e non all’offerta economicamente più vantaggiosa;

g) Il trend dei criteri di aggiudicazione è ormai quello al massimo ribasso, ponendo a base di gara compensi

che già all’inizio sono sottostimati, proponendo modalità di pagamento che sono inconciliabili con una

sana gestione e sostenibilità d’impresa, accettando e giustificando infine ribassi non giustificabili (e qui se

volessimo comprendere uno, non l’unico, dei possibili motivi dei forti ribassi offerti in fase di gara da



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parte degli Organismi di controllo, dovremmo chiamare in causa il perverso meccanismo dei requisiti di

partecipazione, senza il possesso dei quali non si partecipa a gare future; meccanismo cui si aggiungono,

in via rafforzativa, le modalità di mantenimento dell’accreditamento);

h) Si segnala anche il delicato tema dell’Avvalimento, a nostro avviso difficilmente riferibile ad attività per le

quali si richiede il requisito indispensabile dell’accreditamento, ma che comunque, nei fatti, viene

consentito;

i) Si segnala anche che in caso di partecipazione, sotto forma singola, o RTI, o avvalimento, di Società

estere, la Stazione Appaltante spesso non è assolutamente in grado di valutare la correttezza dei dati, dei

requisiti e delle dichiarazioni presentati;

j) Le modalità di rilascio delle garanzie non tengono conto dell’effettivo “stato dell’arte” e delle condizioni e

modalità imposte dalle Compagnie d’Assicurazione, ed inoltre i tempi previsti per la durata della polizza si

collocano in archi temporali tali da fare assomigliare (in termini di durata) la polizza ad una decennale

postuma, con una onerosità non trascurabile, a volte paragonabile ad una significativa percentuale del

compenso posto a base di gara;

k) Da ultimo, last but not least, si sottolinea che nella maggioranza dei casi si sottoscrive il contratto a

servizio praticamente terminato o in forte stato di avanzamento, per cui ci si trova costretti, a posteriori,

ad accettare sulla carta modalità di espletamento del servizio che la stessa Stazione Appaltante

disattende a causa dei forti ritmi e accelerazioni impresse alla tempistica di svolgimento del servizio di

controllo, in funzione della necessità di pervenire alla validazione, approvazione, indizione della gara

d’appalto.

2. Il Progettista

Il Progettista, o meglio i Progettisti, intervengono nel processo generale ancor prima dei soggetti deputati alla

verifica, e si trovano innanzitutto, in assenza di documenti quali il DPP, di fronte ad una pianificazione incerta

dell’intervento, con tutte le conseguenze che poi ne derivano in corso di progettazione, ed ancor peggio in

sede di verifica.

Essi considerano di fatto l’Organismo di controllo come una controparte che interferisce nel normale

svolgimento dell’attività progettuale, anziché considerarlo come un soggetto con cui confrontarsi, dialogare e

collaborare, al fine di conseguire gli obiettivi e finalità che il Committente si prefigge, ignorando spesso i

contenuti dell’attività di verifica (art. 53 DPR 207/2010).

Si riscontra che sono rari i casi in cui i progetti vengono svolti seguendo i contenuti dei vari articoli del DPR

207/2010 che governano la redazione dei vari elaborati, osservandone le prescrizioni; ancor più, i progettisti

sembrano ignorare completamente i contenuti degli art. 52-53 che riguardano i Criteri generali della verifica e

la Verifica della documentazione, che di fatto prefigurano quali saranno le azioni di controllo che saranno

esercitate sul progetto, e di fatto costituiscono una sorta di check-list per un controllo di Parte Prima da parte

dei progettisti stessi.



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Si ignora anche che, rispetto al precedente, il nuovo Regolamento introduce una novità assoluta, in quanto il

soggetto incaricato dell’attività di verifica estende il proprio controllo anche al rispetto del contratto di

progettazione da parte dei progettisti (art. 49, comma 3 e art. 52, comma 1, lettera b) n.6) il che comporta

anche valutazioni inerenti lo svolgimento dell’attività dei progettisti che vanno oltre la semplice redazione del

progetto e/o una mera analisi degli elaborati progettuali; la qualcosa non è da sottovalutare, perché spesso i

contenuti dei disciplinari di incarico dei Progettisti presentano punti ed aspetti che non sono in linea con

quelli che poi si ritrovano nei disciplinari di incarico per il soggetto incaricato della verifica (vedi ad es.: tempi,

modalità, verifica in progress, ecc.); questo tema, a nostro avviso, sottolinea la delicatezza ed importanza

della terzietà ed indipendenza assoluta da parte di chi svolge la verifica, contrariamente a quanto invece la

norma prevede (sia per importi superiori che inferiori alla soglia di 20 milioni di euro – organismi di tipo C,

Società di Ingegneria, singoli professionisti, ecc.)

Venendo ad aspetti specifici, inerenti la tematica progettuale, dalle esperienze vissute in campo, ciò che

emerge con maggiore evidenza è che:

nella quasi totalità dei casi si riscontra un mancato coordinamento tra i diversi settori della

progettazione, che penalizza di fatto, sotto un profilo qualitativo, di efficacia e di efficienza,

l’attività progettuale;

spesso si constata la consuetudine di demandare la risoluzione delle problematiche di pertinenza

di un livello progettuale alla fase successiva di sviluppo; quando poi trattasi di progetto esecutivo

lo si demanda alla fase realizzativa, mascherando l’operazione attraverso la richiesta

all’aggiudicatario dell’appalto di sviluppare il progetto costruttivo;

spesso si riscontra una parziale elusione dei prezziari di riferimento e/o l’inesistenza delle analisi

prezzi, la proposizione di prezzi che non trovano giustificazione, se non con l’intenzione di far

rientrare la stima economica dell’intervento in quella inizialmente prevista, o prevista in fasi

progettuali precedenti;

i progetti spesso non vengono svolti seguendo i contenuti dei vari articoli del DPR 207/2010 che

governano la redazione dei vari elaborati, osservandone le prescrizioni; in particolare si sottolinea

che per quanto riguarda la redazione delle Relazioni di Calcolo (soprattutto per quelle relative alle

strutture) l’impiego di codici di calcolo rende di fatto illeggibili, non interpretabili e difficilmente

ripercorribili le Relazioni stesse;

l’invalso uso di consegnare la documentazione cartacea in formato digitale, o caricandola su

piattaforme web, rende assai problematico e difficoltoso il controllo sia degli elaborati, sia del

loro flusso e circuitazione durante l’attività di verifica.



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3. La Giurisprudenza

Nel caso di contenzioso, per carenze progettuali ecc., e conseguente valutazione delle responsabilità,

l’interpretazione dei punti e degli aspetti della norma da parte della Giurisprudenza rappresentano un aspetto

molto delicato.

In un contesto così articolato e complesso, dove esistono ancora zone d’ombra della Norma, troviamo anche

espressioni quali:

a) Minimizzazione del rischio;

b) Appaltabilità del progetto;

c) Qualità attesa;

d) Possibilità di ultimazione dell’opera nel tempo;

e) Presupposti per la durabilità dell’opera nel tempo;

f) Esaustività del progetto in funzione del quadro esigenziale;

g) Leggibilità degli elaborati con riguardo alla utilizzazione dei linguaggi convenzionali di elaborazione;

h) Verifica della correttezza del dimensionamento per gli elementi ritenuti più critici, che devono essere

desumibili anche dalla descrizione illustrativa della relazione di calcolo stessa; questo punto pare

essere in contrasto con l’ultima parte del successivo punto i) “….. ferma restando…..”;

i) Il soggetto incaricato della verifica ha la responsabilità degli accertamenti previsti dagli artt. 52 e 53,

ivi compresi quelli relativi all’avvenuta acquisizione dei necessari pareri, autorizzazioni ed

approvazioni, ferma restando l’autonoma responsabilità del progettista circa le scelte progettuali e i

procedimenti di calcolo adottati.

che vogliono dire tutto e niente e paiono essere finalità astratte. Queste espressioni sono sicuramente

interpretate e possono essere utilizzate, in diverse sedi, in maniera diversa da: Committente, Progettista,

Verificatore, Impresa, Soggetto di Legge.

4. Le Compagnie di Assicurazione - garanzie

In un quadro così articolato, complesso e contraddistinto dalle incertezze sopra descritte, le Compagnie di

Assicurazione, per quanto riguarda il tema della verifica, si trovano disorientate, non riuscendo a:

delineare e definire quelli che sono gli effettivi rischi cui il soggetto verificatore va incontro;

avere un dato temporale certo per la durata della polizza, a seguito di richiesta di dati e informazioni alla

stazione appaltante (si sottolinea che alla fine il costo della polizza può corrispondere ad una percentuale

alta e significativa del compenso per il servizio di validazione, e tale costo non è prevedibile);

essere nelle condizioni di offrire polizze a lungo termine.



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A seguito del pragmatismo che contraddistingue gli operatori del comparto assicurativo, ci troviamo ora di fronte

a valutazioni per le quali il soggetto (esterno) incaricato della verifica viene assimilato, in termini di stima del

rischio, al Progettista, con costi di polizze simili, a fronte di compensi professionali che sono dell’ordine di circa un

dieci/sette per cento di quello dei progettisti.

5. Conclusioni

Il risultato finale è che , in un contesto contraddistinto da un quadro normativo molto articolato ed oneroso, a

fronte di una realtà connotata da carenze e vizi (di pianificazione, gestione, ecc.) “ab origine”, constatata

l’impossibilità di poter applicare in pieno, o per lo meno in gran parte, le regole del gioco prefigurate dalla norma,

o forse si potrebbe dire anche certi di disattendere la norma, ci si rivolge ad un soggetto, il verificatore, il quale

deve garantire il risultato e l’esito positivo di tutto il processo, soggetto al quale poi chiedere di rendere conto in

caso di contenzioso, magari artatamente e pretestuosamente avviato dall’impresa, per recuperare quanto

scontato in fase di offerta. Il tutto, si sottolinea e ribadisce, a fronte di compensi sottostimati e di tempi di

svolgimento non adeguati.

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