Introdução Ao Orçamento Público - O Orçamento Público Na Constituição Federal - Modulo 3
Orçamento público
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Instrumentos de Planejamento e Oramento
Vander Gontijo(*) Introduo O modelo oramentrio brasileiro
definido na Constituio Federal de 1988 do Brasil. Compe-se de trs
instrumentos: o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual - LOA. Art. 165. Leis de
iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. O PPA,
com vigncia de quatro anos, tem como funo estabelecer as
diretrizes, objetivos e metas de mdio prazo da administrao pblica.
Cabe LDO, anualmente, enunciar as polticas pblicas e respectivas
prioridades para o exerccio seguinte. J a LOA tem como principais
objetivos estimar a receita e fixar a programao das despesas para o
exerccio financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA as aes que
recebero prioridade no exerccio seguinte torna-se o elo entre o
PPA, que funciona como um plano de mdio-prazo do governo, e a LOA,
que o instrumento que viabiliza a execuo do plano de trabalho do
exerccio a que se refere. De acordo com a Constituio Federal, o
exerccio da funo do planejamento um dever do Estado, tendo carter
determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica,
o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao,
incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor
pblico e indicativo para o setor privado. Assim, o planejamento
expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande moldura legal
e institucional para a ao nacional, bem como para a formulao dos
planos regionais e setoriais. O 1 do inciso XI do art. 167 da
Constituio Federal um argumento forte em relao importncia que os
constituintes deram ao planejamento no Brasil: 1 Nenhum
investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder
ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. Plano
Plurianual - PPA Encontram-se, na literatura oramentria e
financeira, indicaes de alguns problemas relacionados com o
funcionamento do modelo oramentrio acima descrito. Decorrem, em sua
maioria, da inexistncia da lei complementar mencionada no 9 do art.
165 da CF. Em relao ao PPA , a primeira questo que pode ser
colocada neste contexto se refere ao entendimento da expresso "de
forma regionalizada". Sua finalidade est ligada ao mandato
constitucional de "reduo das desigualdades regionais" ( 7 do art.
165 da CF 88). Ou seja, sendo apresentado de forma regionalizada, o
plano permitir ser devidamente avaliado em relao quele objetivo.
_________________ (*) Economista. Consultor de Oramentos e
Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados. Mas que regies seriam
estas a que se refere a Constituio? Uma primeira indicao
encontra-se no art. 35 do ADCT - CF 1988 O disposto no art. 165, 7,
ser cumprido de forma progressiva, no prazo de at dez anos,
distribuindo-se os recursos entre as regies macroeconmicas em razo
proporcional populao, a partir da situao verificada no binio
1986-87. Resta, entretanto, que as regies esto definidas como sendo
as macrorregies adotadas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca
de 80% das aes propostas nos projetos oramentrios esto
regionalizadas na classificao nacional - o que em nada ajuda para o
cumprimento do preceito constitucional. Alm disso, mister lembrar
que o mandado constitucional exige que estados, municpios e o
Distrito Federal tambm pratiquem o sistema de planejamento esboado
na Carta Magna. Nesse caso, quais seriam os parmetros da
regionalizao a ser adotada? A terceira questo refere-se ao termo
"programa de durao continuada". O que seria isso? No existe ainda
nenhum delineamento satisfatrio para este conceito. Sua definio,
apesar do destaque constitucional, no consta nem mesmo dos projetos
oramentrios apresentados. Um passo paralelo foi dado pela LRF: Art.
17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente
derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo
que fixe para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo
superior a dois exerccios. Ento, um programa que abrigue tal tipo
de despesa corrente poderia ser caracterizado tambm como programa
de durao continuada! Foi nesse sentido as interpretaes dadas por
ocasio do PPA 1991-96 e na apreciao dos Projetos de Lei
Complementar n 222, de 1990, e n 135, de 1996. Todas focalizavam
apenas no carter finalstico das aes. Felizmente, e por acaso, uma
definio objetiva, mas esdrxula, surge no Substitutivo do PPA
2004-07 do Senador Sib Machado. A redao do art. 2 da Proposta do
PPA era a seguinte: Art. 2 Os Programas, no mbito da Administrao
Pblica federal, como instrumento de organizao das aes de Governo,
ficam restritos queles integrantes do Plano Plurianual. Ou seja,
dada a exigncia da compatibilidade da Lei Oramentria com o PPA, o
programa nela proposto deveria constar necessariamente deste Plano.
Mas, qual o problema com esse dispositivo? Vrios programas que
constam da Lei Oramentria Anual no necessariamente constam do PPA
(programas de suporte administrativo, por exemplo). Portanto,
alguma alterao havia que ser feita para consertar o problema. Qual
foi o substitutivo para esse dispositivo? Art. 2 Os Programas, no
mbito da Administrao Pblica Federal, para efeito do art. 165, 1, da
Constituio, so os integrantes desta Lei. Assim, ao tentar resolver
um problema, resolveu-se outro, o da definio do "programa de durao
continuada". Agora so aqueles que integram a Lei que institui o
PPA. Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO Uma das principais funes
da LDO estabelecer parmetros necessrios alocao dos recursos no
oramento anual, de forma a garantir, dentro do possvel, a realizao
das metas e objetivos contemplados no PPA. papel da LDO ajustar as
aes de governo, previstas no PPA, s reais possibilidades de caixa
do Tesouro Nacional e selecionar dentre os programas includos no
PPA aqueles que tero prioridade na execuo do oramento subsequente.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: 2 - A
lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da
administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o
exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei
oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e
estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais
de fomento. Observe-se que prioridade pode ser entendida como o
grau de precedncia ou de preferncia de uma ao ou situao sobre as
demais opes. Em geral, definida em razo da gravidade da situao ou
da importncia de certa providncia para a eliminao de pontos de
estrangulamento. Tambm se considera a relevncia do empreendimento
para a realizao de objetivos estratgicos de poltica econmica e
social. MOGNATI (2008) observa, entretanto, que a importncia do
Anexo de Metas e Prioridades da LDO para a lei oramentria tem sido
relativizada pelo governo federal nos ltimos oramentos, sendo
inclusive motivo de crtica por parte do Tribunal de Contas da Unio.
Da SILVA (2007) questionou a existncia de compatibilidade entre as
metas constantes no PPA, na LDO e na LOA: Se esses instrumentos de
planejamento devem manter perfeita sintonia entre si, ento,
depreende-se que a inconsistncia de um refletir no resultado do
outro. Ao observar os dados do seu estudo, constatou falta de
consonncia, compatibilidade e integrao entre o PPA, a LDO e a LOA.
Dentre as principais inconsistncias encontradas cita: a) falta de
coerncia entre o que foi planejado no PPA e as metas fsicas
estabelecidas nas LDOs; b) b) execuo oramentria de programas do
oramento de investimento das estatais acima da dotao autorizada na
LOA; c) divergncias entre as metas prioritrias estipuladas pelo
Governo na LDO e as efetivamente registradas na LOA; e d) programas
prioritrios que no foram executados. Apesar da existncia de vrios
problemas relacionados com este importante instrumento de
planejamento, no h dvidas que ele continua sendo til em antecipar o
debate dos grandes problemas oramentrios (como por exemplo, salrio
mnimo, compensaes a estados e municpios, alteraes tributrias,
poltica de pessoal) no frum adequado, no plenrio do Poder
Legislativo. Lei Oramentria Anual - LOA A lei oramentria da Unio
estima receitas e fixa as despesas para um exerccio financeiro. De
um lado, permite avaliar as fontes de recursos pblicos no universo
dos contribuintes e, de outro, quem so os beneficirios desses
recursos. Reza o 5 do artigo 165 da Constituio de 1988: 5 - A lei
oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos
Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao
direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a
Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social
com direito a voto; III - o oramento da seguridade social,
abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes
institudos e mantidos pelo Poder Pblico. a) Oramentos Fiscal e da
Seguridade O Oramento Fiscal abrange os trs poderes, seus fundos,
rgos, autarquias, inclusive as fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico. Compreende tambm as empresas pblicas, sociedades de
economia mista e demais controladas que recebam quaisquer recursos
do Tesouro Nacional, exceto as que percebam unicamente sob a forma
de participao acionria, pagamento de servios prestados, ou
fornecimento de bens, pagamento de emprstimo e financiamento
concedidos e transferncias para aplicao em programa de
financiamento. Este ltimo, refere-se aos 3% do IR e do IPI
destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das contribuies do PIS/PASEP,
destinados ao BNDES. b) O Oramento da Seguridade Social
Particularmente, constitui o detalhamento dos montantes de receitas
vinculados aos gastos da seguridade social - especialmente as
contribuies sociais nominadas no art. 195 da Constituio. Compreende
tambm outras contribuies que lhe sejam asseguradas ou transferidas
pelo oramento fiscal, bem como do detalhamento das programaes
relativas sade, previdncia e assistncia social que sero financiadas
por tais receitas. Esse oramento abrange todas as entidades e rgos
vinculados seguridade social, da administrao direta e indireta, bem
como fundos e fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. c)
Oramento de Investimento das Estatais As Estatais, operando nas
condies e segundo as exigncias do mercado, no teriam
obrigatoriedade de ter suas despesas e receitas operacionais destas
empresas integrem o oramento pblico. As despesas de custeio das
empresas estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como empresas
pblicas e as sociedades de economia mista, subsidirias,
controladas) tero seus oramentos organizados e acompanhados com a
participao do MPO, mas no so apreciadas pelo Legislativo. A incluso
de seus investimentos justificada na medida em que tais aplicaes
constam com o apoio do oramento fiscal e at mesmo da seguridade que
fornecem os recursos ou com o apoio do Tesouro que concede aval
para as operaes de financiamento, ou com "lucros e excedentes" de
aplicaes de recursos pblicos. Por uma questo de racionalidade,
transparncia e evitar a dupla contagem no se incluem neste oramento
as programaes de estatais cujos trabalhos integrem os oramentos
fiscal e da seguridade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM,
EMBRAPA, RADIOBRS, SERPRO). Ciclo de planejamento e oramento O PPA
pea de mais alta hierarquia dentre a trade oramentria, embora esta
seja somente constituda de leis ordinrias. Esse o modelo disposto
em nossa Carta Magna, que determina em seu art. 165, 7, que os
oramentos devem ser compatibilizados com o plano plurianual. No 2
desse artigo exige que a LOA deve ser elaborada conforme dispuser a
LDO. E no art. 166 3, I, prev a admisso de emendas ao oramento
somente se compatveis com o plano plurianual e com a LDO. A tcnica
utilizada na elaborao dessas leis oramentrias a do Oramento
Programa, ao possibilitar uma linguagem unificada nas relaes entre
essas trs leis, permite a desejada e preconizada integrao entre o
planejamento e o oramento. Todas as leis oramentrias so de
iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob a forma de
proposta, para apreciao e aprovao do Poder Legislativo. Cabe ao
Chefe do Poder Executivo sancion-las e execut-las. Compete ao Poder
Legislativo acompanhar e fiscalizar sua execuo. O ciclo integrado
de planejamento e oramento pode ser ilustrado da seguinte maneira:
Apreciao do Oramento pelo Poder Legislativo MOGNATTI (2008)
descreve, de forma sucinta, o processo de apreciao do oramento no
Congresso Nacional. Reconhece que o Poder Executivo que determina a
formao da agenda para o conjunto de polticas pblicas a serem
formalizadas no oramento. No mbito do Poder Legislativo federal a
apreciao das peas oramentrias cabe Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) (Art. 166, 1, I e II, CF),
composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da Repblica,
com igual nmero de suplentes, regida pela Resoluo n 1 do Congresso
Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resoluo n 1/06-CN). A CMO
emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano
plurianual, diretrizes oramentrias, oramentos anuais e suas
alteraes (crditos adicionais), alm de outras matrias de cunho
oramentrio. Em seu mbito so apresentadas as emendas aos projetos
para incluso dos interesses dos parlamentares, respeitando os
prazos, limites e condies determinados pela Resoluo. Cada proposta
de PPA, LDO ou LOA recebe proposies acessrias durante sua tramitao,
que auxiliaro na anlise das proposies principais e determinaro
regras para atuao dos relatores e a apresentao de emendas. Dentre
essas proposies acessrias destacam-se o parecer preliminar, os
relatrios setoriais (somente no caso do projeto da LOA), as emendas
e os destaques. As emendas podem ser apresentadas pelos
parlamentares de forma individualizada ou coletiva. As emendas
individuais so apresentadas por qualquer parlamentar detentor do
mandato e tambm por relatores das propostas, sendo estas limitadas
correo de erros ou omisses contidas nos projetos em anlise. As
emendas coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em
comisses permanentes de cada Casa do Congresso Nacional Emendas de
Comisso ou dos parlamentares pertencentes mesma unidade da federao
Emendas de Bancada. No caso das Emendas de Comisso, sua apresentao
fica condicionada aprovao pela maioria de seus membros, e as
Emendas de Bancada devem constar de ata assinada por, no mnimo, 3/4
(trs quartos) de deputados federais e 2/3 (dois teros) de senadores
da respectiva unidade da federao para serem submetidas apreciao da
CMO . Um resumo desse procedimento pode ser visualizado no desenho
criado por MOGNATTI (2008):
Fonte: MOGNATTI (2005, p.19). RGF: Relatrio de Gesto Fiscal RREO:
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria Referncias Bibliogrficas: Da
SILVA, Lus Carlos "Efetividade do Sistema de Planejamento no
Brasil: Uma anlise da efetividade do planejamento no sistema
oramentrio (PPA, LDO e LOA) - Monografia apresentada para aprovao
no curso de Especializao em Oramento Pblico da Cmara dos Deputados.
Braslia, DF - 2007. GREGGIANIN, Eugnio. Reforma Oramentria:
propostas de ajustes no sistema de planejamento e oramento
(Oramento Plurianula). Cadernos ASLEGIS, Braslia, n. 25, p. 21,
jan/abr. 2005. MOGNATTI, Marcos Csar de Farias Transparncia e
Controle na Execuo das Emendas Parlamentares ao Oramento da Unio -
Monografia Curso de Especializao em Oramento Pblico Tribunal de
Contas da Unio, Cmara dos Deputados e Senado Federal 2 Semestre
2008. Braslia, DF. SANCHES, Osvaldo M. Dicionrio de Oramento,
Planejamento e reas Afins, 2. Edio. Braslia: Prisma/OMS, 2004,
394p. SANTA HELENA, Eber Z. O Processo de Alocao dos Recursos
Federais pelo Congresso Nacional. In: Cadernos ASLEGIS. Braslia, v.
6, n. 21, p. 9-36, dez-2003. Evoluo Histrica no Brasil
Autor : Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data : Braslia,
setembro de 2004.A Constituio de 1824Na Constituio Imperial de 1824
surgem as primeiras exigncias no sentido da elaborao de oramentos
formais por parte das instituies imperiais. De acordo com seus
termos, s a lei poderia autorizar o gasto e tal lei deveria ser
votada pelo parlamento (Reserva Legal). Era de responsabilidade do
Executivo aelaborao do oramento, que, depois de pronto, seria
encaminhado para aprovao pela Assemblia Geral (Cmara dos Deputados
e Senado). Entretanto, as leis sobre impostos seriam de iniciativa
exclusiva da Cmara dos Deputados.Em seu artigo 172, a Constituio
assim determinava: "O ministro de Estado da Fazenda, havendo
recebido dos outros ministros os oramentos relativos s despesas de
suas reparties, apresentar na Cmara dos Deputados anualmente, logo
que esta estiver reunida, um balano geral da receita e despesa do
Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento geral
de todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas
as contribuies e rendas pblicas."Entretanto, somente em 1827foi
formulada a primeira lei oramentria brasileira. Porm, os
deficientes mecanismos arrecadadores a nvel de provncias, as
dificuldades de comunicao e conflitos com normas legais, frustaram
sua aplicao. O primeiro oramento brasileiro teria, ento, sido
aprovado pelo Decreto Legislativo de 15-12-1830, que fixava a
despesa e orava a receita das antigas provncias para o exerccio de
1831 (de 1.7.1831 a 30.6.1832).A fiscalizao da execuo oramentria
foi definida de forma vaga: "... participao da Cmara no exame da
administrao passada, e reforma dos abusos nela introduzidos."A
Constituio de 1891Na Constituio de 1891, que se seguiu Proclamao da
Repblica, houve importante alterao na distribuio de competncias em
relao ao oramento. A elaborao passou a ser privativa do Congresso
Nacional, assim como a tomada de contas dos Executivo (art. 34).
Visando auxiliar o Congresso no controle de gastos, a Constituio
Federal instituiu um Tribunal de Contas (art. 39). A iniciativa da
lei oramentria ficou a cargo da Cmara, mas na realidade "sempre
partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante
entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comisso
parlamentar de finanas na elaborao da lei oramentria".Com a
Repblica, as antigas provncias transformaram-se em Estados regidos
por constituies prprias, o que lhes assegurou grande autonomia,
igualmente estendida aos municpios.Em 1922, por ato do Congresso
Nacional, foi aprovado o Cdigo de Contabilidade da Unio (Decreto
4536/1922), possibilitando o ordenamento dos procedimentos
oramentrios, financeiros, contbeis epatrimoniais da gesto federal.
O Cdigo formalizou a prtica de o Executivo fornecer ao Legislativo
todos os elementos para que este exercitasse sua atribuio de
iniciar a elaborao da lei oramentria.No Art. 13 do referido Cdigo
l-se: "O governo enviar Cmara dos Deputados, at 31 de maio de cada
ano, a proposta de fixao da despesa, como clculo da receita geral
da Repblica, para servir de base iniciativa da Lei de
Oramento."Esse artigo deixava claro que a proposta do governo
deveria ter a forma de um projeto de lei acabado, no se
assemelhando ao caso americano no qual o Congresso recebia e
analisava as solicitaes de dotaes por parte dos rgos.
A Constituio Outorgada de 1934A Revoluo de 1930 representou o
rompimento com o passado e a proposta de nova ordem, inclusive na
modernizao do aparelho do Estado. A autonomia dos Estados e o
federalismo da Constituio Federal de 1891 cederam lugar centralizao
da maior parte das funes pblicas na rea federal.A competncia para
elaborao da proposta oramentria atribuda ao Presidente da Repblica.
O Legislativo encarregava-se da votao do oramento e do julgamento
das contas do Presidente, com auxlio do Tribunal de Contas. A
Constituio no colocou limitaes ao poder de emendar por parte dos
legisladores, caracterizando-se a co-participao dos dois poderes na
elaborao da lei.
A Constituio Decretada de 1937A Constituio de 1937 foi gerada no
regime autoritrio do Estado Novo. A proposta oramentria seria
elaborada por um Departamento Administrativo junto Presidncia da
Repblica e votada pela Cmara dos Deputados e pelo Conselho Federal
(uma espcie de Senado com dez membros nomeados pelo Presidente da
Repblica). Na verdade, este ltimo nunca foi instalado e o oramento
sempre foi elaborado e decretado pelo Executivo.A competncia do
DASP - Depto. Administrativo do Servio Pblico. Seu Diretor passou a
presidir a Comisso de Oramento do Ministrio da Fazenda.Aps a
concluso do oramento, esteera encaminhado diretamente ao Presidente
para aprovao.Em 1939 foi institudo o Plano Especial de Obras
Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, cujas despesas eram
cobertas por crditos paralelos ao oramento geral da Unio. Em 1943,
o Plano Especialfoi transformado em Plano de Obras e Equipamentos,
configurando-se, assim, um oramento paralelo de capital, ou seja, o
Princpio da Unidade foi para o espao. Observe-se, portanto, que os
oramentos de 1944 e 1945 continham apenas despesas de custeio. Em
1947, com a reduo dos recursos provenientes das fontes especiais, o
Plano de Obrasfoi incorporado ao Oramento.
A Constituio de1946Na Constituio de 1946, com a redemocratizao, o
oramento voltou a ser do tipo misto. O Executivo elaborava o
projeto de lei do oramento e o encaminhava para discusso e votao
nas casas legislativas. Os legisladores co-participavam com
emendas. Entretanto, essa abertura era exagerada, pois as emendas
no exigiam os cancelamentos compensatrios. Como conseqncia, em 1959
o nmero de emendas foi de 8.572 e, em 1963, alcanou quase 100
mil.Os dispositivos constitucionais consagraram certos princpios
bsicos: unidade, universalidade, exclusividade e especificao, alm
de evidenciar de forma clara o papel do Tribunal de
Contas.Destaca-se, ainda, que, em 1956, a Presidncia da Repblica
criou a CEPA - Comisso de Estudos e Projetos Administrativos - com
funo de gerar um sistema nacional de planejamento e adequar as
informaes oramentrias a essa finalidade.Apartir de 1964, o Regime
Militar,marcadamente autoritrio, refletiu novamente no equilbrio de
poder entre Executivo e Legislativo, especialmente na matria
oramentria. O quadro de descontrole provocou a Lei 4.320/64, que
imps srias restries possibilidade de emendar. Veja-se, por exemplo,
o art. 33: "No se admitiro emendas ao projeto de lei do oramento
que visem a:alterar a dotao solicitada para despesa de custeio,
salvo quando provada, nesse ponto, a inexatido da proposta;
conceder dotao para o incio de obra cujo projeto no esteja aprovado pelos rgos competentes;
conceder dotao para instalao ou funcionamento de servio que no esteja anteriormente criado;
conceder dotao superior aos quantitativos fixados em resoluo do Poder Legislativo para concesso de auxlios e subvenes".
A Constituio de1967A Constituio de 1967 terminou por retirar as
prerrogativas do Legislativo quanto iniciativa de leis ou emendas
que criem ou aumentem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei
do oramento. Veja-se o teor do Art. 67: "No sero de deliberao
emendas de que decorram aumentos de despesa global ou de cada rgo ,
projeto ou programa, ou que visem modificar o seu montante,
natureza e objetivo."Isso impossibilitava que emendas importantes
fossem propostas pelo legislativo. O papel desse Poder passou a ser
de homologar o projeto oriundo do executivo. A Emenda
Constitucional n1 de 1969, mudou diversos aspectos da Constituio de
67, mantendo, no entanto, os dispositivos sobre oramento que
limitavam a capacidade de iniciativa do legislativo em leis que
gerem despesas e em emendas.
A Constituio de 1988A Constituio de 1988 trouxe duas novidades na
questo oramentria. Devolveu ao Legislativo a prerrogativa de propor
emendas sobre a despesa no projeto de lei de oramento e reforou a
concepo que associa planejamento e oramento como elos de um mesmo
sistema.A CF 88 determinou que questes como: exerccio financeiro,
prazos, vigncia, elaborao, organizao dos oramentos, das normas de
gesto financeira e patrimonial seja objeto de disciplinamento de
Lei Complementar, at hoje em discusso no CN.A elaborao de planos
plurianuais passou obrigatoriamente a abranger as despesas de
capital e demais programas de durao continuada. Tornou obrigatria
tambm o encaminhamento anual ao Legislativo do projeto de lei de
diretrizes oramentrias.Outro aspecto constitucional relevante
relaciona-se com os princpios da unidade e da universalidade. A
Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento para a questo ao
precisar a composio do oramento anual que passou a ser integrado
pelo oramento fiscal, oramento da seguridade social e oramento de
investimentos das estatais, em funo da multiplicidade
organizacional e jurdica do setor pblico, explicitando quais as
receitas e despesas pblicas que devem integrar o oramento pblico e
merecer, portanto, aprovao legislativa. Este modelo, em linhas
gerais segue o princpio da totalidade.Portanto, a unidade
oramentria de todos os rgos pblicos deve fundamentar-se segundo uma
nica poltica oramentria, estruturam-se uniformemente e ajustarem-se
a um mtodo nico.Princpios Oramentrios
Autor : Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data : Braslia,
setembro de 2004.Desde seus primrdios, a instituio oramentria foi
cercada de uma srie de regras com a finalidade de aumentar-lhe a
consistncia no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o
controle parlamentar sobre os Executivos. Essa regras ou princpios
receberam grande nfase na fase que os oramentos possuam grande
conotao jurdica, chegando alguns incorporados na corrente legislao:
basicamente na Constituio, na Lei 4.320/64 e nas Leis de Diretrizes
Oramentrias (LDOs). Os princpios oramentrios so premissas a serem
observadas na concepo da proposta oramentria.
UnidadeO oramento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um
oramento para dado exerccio financeiro. Dessa forma integrado,
possvel obter eficazmente um retrato geral das finanas pblicas e, o
mais importante, permite-se ao Poder Legislativo o controle
racional e direto das operaes financeiras de responsabilidade do
Executivo.So evidncias do cumprimento deste princpio, o fato de que
apenas um nico oramento examinado, aprovado e homologado. Alm
disso, tem-se um caixa nico e uma nica contabilidade.O princpio da
unidade respaldado legalmente por meio do Art. 2 da Lei 4.320/64 e
pelo 5 do art. 165 da CF 88.Mas mesmo assim, o princpio clssico da
unidade no estava, na verdade, sendo observado. As dificuldades
comearam antes da Constituio de 88 em razo da prpria evoluo do
sistema oramentrio brasileiro. Na dcada de 80, havia um convvio
simultneo com trs oramentos distintos &mdash o oramento fiscal,
o oramento monetrio e o oramento das estatais. No ocorria nenhuma
consolidao entre os mesmos.Na verdade, o art.62, da Constituio de
1967, emendada, limitava o alcance de sua aplicao, ao excluir
expressamente do oramento anual as entidades que no recebessem
subvenes ou transferncias conta do oramento (exemplo: Banco do
Brasil - exceto se houver integralizao de capital pela Unio).No seu
1, estabelecia que a incluso, no oramento anual, da despesa e da
receita dos rgos da administrao indireta ser feita em dotaes
globais e no lhes prejudicar a autonomia na gesto legal dos seus
recursos.O oramento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado
pelo Legislativo. O oramento monetrio e o das Empresas Estatais
eram deficitrios e sem controle e, alm do mais, no eram votados.
Ora, como o dficit pblico e os subsdios mais importantes estavam no
oramento monetrio, o Legislativo encontrava-se, praticamente,
alijado das decises mais relevantes em relao poltica fiscal e
monetria da Nao.TotalidadeCoube doutrina tratar de reconceituar o
princpio da unidade de forma que abrangesse as novas situaes.
Surgiu, ento, o princpio da totalidade, que possibilitava a
coexistncia de mltiplos oramentos que, entretanto, devem sofrer
consolidao, de forma a permitir uma viso geral do conjunto das
finanas pblicas.A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento
para a questo ao precisar a composio do oramento anual que passar a
ser integrado pelas seguintes partes: a) oramento fiscal; b)
oramento da seguridade social e c) oramento de investimentos das
estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o princpio da
totalidade.UniversalidadePrincpio pelo qual o oramento deve conter
todas as receitas e todas as despesas do Estado. Indispensvel para
o controle parlamentar, pois possibilita :
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar
prvia autorizao para respectiva arrecadao e realizao;
b) impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e
de despesa sem prvia autorizao Legislativa;
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo
governo, a fim de autorizar a cobrana de tributos estritamente
necessrios para atend-las.
Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra exigido nos seguintes
dispositivos:Art.2 A Lei do Oramento conter a discriminao da
receita e da despesa, de forma a evidenciar a poltica
econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos
os princpios de unidade, universalidade e anualidade.
Art.3 A Lei do Oramento compreender todas as receitas, inclusive as operaes de crdito autorizadas em lei.
A Emenda Constitucional n. 1/69 consagra essa regra de forma
peculiar: "O oramento anual compreender obrigatoriamente as
despesas e receitas relativas a todos os Poderes, rgos, fundos,
tanto da administrao direta quanto da indireta, excludas apenas as
entidades que no recebam subvenes ou transferncias conta do
oramento.Observa-se, claramente, que houve um mal entendimento
entre a condio de auto-suficincia ou no da entidade com a questo,
que fundamental, da utilizao ou no de recursos pblicos.Somente a
partir de 1988 as operaes de crdito foram includas no oramento. Alm
disso, as empresas estatais e de economia mista, bem como as
agncias oficiais de fomento (BNDES, CEF, Banco da Amaznia, BNB) e
os Fundos Constitucionais (FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) no tm a
obrigatoriedade de integrar suas despesas e receitas operacionais
ao oramento pblico. Esses oramentos so organizados e acompanhados
com a participao do Ministrio do Planejamento (MPO), ou seja, no so
apreciados pelo Legislativo. A incluso de seus investimentos no
Oramento da Unio justificada na medida que tais aplicaes contam com
o apoio do oramento fiscal e at mesmo da seguridade.Anualidade ou
PeriodicidadeO oramento deve ser elaborado e autorizado para um
determinado perodo de tempo, geralmente um ano. A exceo se d nos
crditos especiais e extraordinrio autorizados nos ltimos quatro
meses do exerccio, reabertos nos limites de seus saldos, sero
incorporados ao oramento do exerccio subsequente.Este princpio tem
origem na questo surgida na Idade Mdia sobre a anualidade do
imposto. E a se encontra a principal conseqncia positiva em relao a
este princpio, pois dessa forma exige-se autorizao peridica do
Parlamento. No Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano
civil, como si acontecer na maioria dos pases. Mas isso no regra
geral. Na Itlia e na Sucia o exerccio financeiro comea em 1/7 e
termina em 30/6. Na Inglaterra, no Japo e na Alemanha o exerccio
financeiro vai de 1/4 a 31/3. Nos Estados Unidos comea em 1/10,
prolongando-se at 30/9.O 5 do art. 165 da CF 88 d respaldo legal a
este princpio quando dispe que: "A lei oramentria anual
compreender:"O cumprimento deste princpio torna-se evidente nas
ementas das Leis Oramentrias, como por exemplo, a da Lei
10.837/2004: "Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o
exerccio financeiro de 2004."Observe-se, finalmente, que a
programao financeira, trimestral na Lei 4.320/64 e mensal nos
Decretos de Contingenciamento, limitando a faculdade de os rgos
empenhar despesas, no mais ao montante das dotaes anuais, pode ser
entendido como um abandono parcial do princpio da
anualidade.ExclusividadeA lei oramentria dever conter apenas matria
oramentria ou financeira. Ou seja, dela deve ser excludo qualquer
dispositivo estranha estimativa de receita e fixao de despesa. O
objetivo deste princpio evitar a presena de "caldas e rabilongos"No
se inclui na proibio a autorizao para abertura de crditos
suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por
antecipao de receita.Este princpio encontra-se expresso no art.
165, 8 da CF de 88: "A lei oramentria anual no conter dispositivo
estranho previso da receita e fixao da despesa ..."Especificao,
Especializao ou DiscriminaoAs receitas e as despesas devem aparecer
de forma discriminada, de tal forma que se possa saber,
pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicao. Como
regra clssica tinha o objetivo de facilitar a funo de
acompanhamento e controle do gasto pblico, pois inibe a concesso de
autorizaes genricas (comumente chamadas de emendas curinga ou
"rachadinhas") que propiciam demasiada flexibilidade e arbtrio ao
Poder Executivo, dando mais segurana ao contribuinte e ao
Legislativo.A Lei n 4.320/64 incorpora o princpio no seu art. 5: "A
Lei de Oramento no consignar dotaes globais para atender
indiferentemente as despesas...., "O art. 15 da referida Lei exige
tambm um nvel mnimo de detalhamento: "...a discriminao da despesa
far-se-, no mnimo, por elementos".Como evidncia de cumprimento
deste princpio pode-se citar a Atividade 4775, cujo ttulo
"Capacitao de agentes atuantes nas culturas de oleaginosas". Mas,
tambm, existem vrios exemplos do no cumprimento como, por exemplo,
a Ao 0620 "Apoio a projetos municipais de infra-estrutura e servios
em agricultura familiar, ou o subttulo "Aes de Saneamento Bsico em
pequenas cidades da Regio Sul"
No Vinculao ou No Afetao das ReceitasNenhuma parcela da receita
geral poder ser reservada ou comprometida para atender a certos
casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita no pode ter
vinculaes. Essas reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o
planejamento de longo, mdio e curto prazos.Este princpio
encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da CF de
88, mas aplica-se somente s receitas de impostos."So vedados "a
vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que
se referem os arts., 158 e 159, a destinao de recursos para
manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 212), prestao de
garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas
no art. 165, 8".As evidncias de receitas afetadas so
abundantes:Taxas, contribuies: servem para custear certos servios
prestados;
Emprstimos: comprometidos para determinadas finalidades;
Fundos: receitas vinculadas.
Observe-se ainda que as vinculaes foram eliminadas no governo
Figueiredo, mas, infelizmente, ressuscitadas na Constituio de 1988.
O ministro Palocci recoloca essa idia na ordem do dia.Oramento
BrutoEste princpio clssico surgiu juntamente com o da
universalidade, visando ao mesmo objetivo. Todas as parcelas da
receita e da despesa devem aparecer no oramento em seus valores
brutos, sem qualquer tipo de deduo.A inteno a de impedir a incluso
de valores lquidos ou de saldos resultantes do confronto entre
receitas e as despesas de determinado servio pblico.Lei 4.320/64
consagra este princpio em seu art. 6: "Todas as receitas e despesas
constaro da Lei do Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer
dedues. Reforando este princpio, o 1 do mesmo artigo estabelece o
mecanismo de transferncia entre unidades governamentais "Dessa
forma, as cotas de receita que uma entidade pblica deva transferir
a outra incluir-se-o, como despesa, no oramento da entidade
obrigada transferncia e, como receita, no oramento da que as deva
receber. Como exemplo desse procedimento pode-se citar o caso da
Arrecadao do Imposto Territorial Rural, que se constitui numa
receita prevista no oramento da Unio para 2004 com o valor de R$
309,4 milhes. No mesmo oramento, fixa-se uma despesa relativa
Transferncia para Municpios (UO 73108-Transferncias
Constitucionais) no valor de R$ 154,7 milhes.Ou seja, se o Oramento
registrasse apenas uma entrada lquida para a Unio de apenas R$
154,7 milhes, parte da histria estaria perdida.
EquilbrioPrincpio clssico que tem merecido maior ateno, mesmo fora
do mbito especfico do oramento, pautado nos ideais liberais dos
economistas clssicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a
partir dos anos 30) tornou-se uma contraposio ao princpio do
oramento equilibrado, justificando a interveno do governo nos
perodos de recesso. Admitia-se o dficit (dvida) e seu
financiamento. Economicamente haveria compensao, pois a utilizao de
recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda, mais receita
para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de
crescimento.
No Brasil, as ltimas Constituies tm tratado essa questo ora de
maneira explcita ora de forma indireta. A Constituio de 1967
dispunha que : "O montante da despesa autorizada em cada exerccio
financeiro no poder ser superior ao total de receitas estimadas
para o mesmo perodo."Observa-se a existncia de dificuldades
estruturais para o cumprimento desse princpio, principalmente em
fases de crescimento da economia, pois as despesas pblicas
normalmente crescem mais que as receitas pblicas quando h
crescimento da renda interna .De qualquer forma, ex-ante , o
equilbrio oramentrio respeitado, conforme pode ser verificado nos
Arts. 2 e 3 da Lei 10.837/2003, onde: A Receita Total estimada em
R$ 1.469.087.336,00, e a Despesa Total fixada em R$
1.469.087.336,00.Entretanto, nas cifras acima encontra-se um
tremendo dficit, devidamente financiado por emprstimos. O dficit
aparece embutido nas chamadas Operaes de Crdito que classificam
tanto os financiamentos de longo prazo contratados para obras, as
operaes de curto prazo de recomposio de caixa e que se transformam
em longo prazo pela permanente rolagem e a receita com a colocao de
ttulos e obrigaes emitidas pelo Tesouro.A CF 88 adotou uma postura
mais realista. Props o equilbrio entre operaes de crdito e as
despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda: "a realizao de
operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital
....";Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo?
Claramente a de que o endividamento s pode ser admitido para a
realizao de investimento ou abatimento da dvida. Ou seja, deve-se
evitar tomar dinheiro emprestado para gastar com despesa corrente,
mas pode pegar emprestado para cobrir despesa de capital (o dficit
aqui permitido ). Essa uma norma lgica e de grande importncia para
as finanas pblicas do Pas. Na verdade, a Regra de Ouro reforada na
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 12, 2): "O montante
previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser
superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei
oramentria."Essa Regra tambm significa, por outro lado, que a
receita corrente deve cobrir as despesas correntes (no pode haver
dficit corrente).A Regra de Ouro vem sendo adequadamente cumprida
nos ltimos oramentos, exceto nos dois ltimos (2003 e 2004). Para o
exerccio de 2004, o valor das operaes de crdito dos oramentos
fiscal e da seguridade de R$ 629,7 bilhes. Se somado a esse, o
valor corresponde ao Oramento de Investimento das Estatais
&mdash OIE - (R$ 5,9 milhes) chega-se ao total de R$ 635,6
milhes.J as despesas de capital dos oramentos fiscal e da
seguridade social somam R$ 612,7 milhes. Com R$ 23,8 do OIE,
chega-se ao total de R$ 636,5 milhes. Ou seja, s se cumpre a regra
de ouro se se considera na contabilizao os dados relativos ao
Oramento das Estatais.Ainda com relao ao princpio do equilbrio, um
terceiro conceito surge a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal
&mdash o chamado Equilbrio Fiscal. Na verdade, exige-se mais
que o equilbrio, exige-se um supervit (fiscal), ou seja, a receita
(primria) deve superar a despesa (primria) de forma que o saldo
possa ser utilizado para pagamento do servio da dvida pblica.Essa
variao do princpio do equilbrio faz parte das orientaes oramentrias
constantes das leis de diretrizes oramentrias. O art. 15 da Lei n
10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO 2004) dispe, por exemplo, que:
"Art. 15. A elaborao do projeto da lei oramentria de 2004, a
aprovao e a execuo da respectiva lei devero levar em conta a obteno
de supervit primrio em percentual do Produto Interno Bruto - PIB,
conforme discriminado no Anexo de Metas Fiscais, constante do Anexo
III desta Lei."LegalidadeHistoricamente, sempre se procurou dar um
cunho jurdico ao oramento, ou seja, para ser legal, tanto as
receitas e as despesas precisam estar previstas a Lei Oramentria
Anual, ou seja, a aprovao do oramento deve observar processo
legislativo porque trata-se de um dispositivo de grande interesse
da sociedade.O respaldo a este princpio pode ser encontrado nos
art. 37 166 da CF de 1988. O Art. 166 dispe que: "Os projetos de
lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao
oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas
Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum."A
evidncia de seu cumprimento encontra-se na prpria ementa das leis
oramentrias, como por exemplo, a da Lei n 10.837/2003: "O
Presidente da Repblica Fao saber que o Congresso Nacional decreta e
eu sanciono a seguinte lei:"PublicidadeO contedo oramentrio deve
ser divulgado (publicado) nos veculos oficiais de comunicao para
conhecimento do pblico e para eficcia de sua validade. Este
princpio consagrado no art. 37 da CF de 88: "A administrao pblica
direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e,
tambm, ao seguinte: ..."Clareza ou ObjetividadeO oramento pblico
deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel a todas
pessoas que, por fora do ofcio ou interesse, precisam manipul-lo.
Difcil de ser empregado em razo da facilidade de a burocracia se
expressar em linguagem complexa. Observe-se, por exemplo, o ttulo
da ao n 0373 do oramento para 2004: "Equalizao de Juros e Bnus de
Adimplncia no Alongamento de Dvidas Originrias do Crdito
Rural".ExatidoDe acordo com esse princpio as estimativas devem ser
to exatas quanto possvel, de forma a garantir pea oramentria um
mnimo de consistncia para que possa ser empregado como instrumento
de programao, gerncia e controle. Indiretamente, os autores
especializados em matria oramentria apontam os arts. 7 e 16 do
Decreto-Lei n 200/67 como respaldo ao mesmo.Fonte:
http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/planejamento.html