RobertD.Putnam este profesor de politici publice la Harvard University, n cadrul creia a ndeplinit numeroase funcii de conducere. A predat la University of Michigan i i s-au decernat titluri academice de ctre Universitatea din Stockholm i Swarthmore University.Lucrri publicate :Beliefsof Politicians(1973),ComparativeStudyof Political Elites (1976), Bureaucrats and Politicians inWestern Democracies (1981), HangingTogether :TheSeven-Power Summits(1984), Double-Edged Diplomacy : International Bargaining and Domestic Politics (1993), Making DemocracyWork : CivicTraditionsinModernItaly(1993).Lector :Lucian DrdalRobert D.Putnam,MakingDemocracyWork:CivicTraditionsinModernItaly 1993byPrinceton UniversityPress,Princeton,New J ersey 2001byEditura POLIROM,pentru prezentatraducereEdituraPOLIROMIai,B-dul Copounr.4,PO.BOX266,6600Bucureti,B-dulI.C.Brtianunr.6,et.7,PO.BOX1-728,70700http: //www.polirom.roDescriereaCIPaBiblioteciiNaionaleaRomniei:PUTNAM,ROBERT DCum funcioneazdemocraia:tradiiilecivicealeItalieimoderne/Robert D.Putnam:n colab.cuRobert LeonardiiRaffaella Y.Nanetti; trad,deDiana Istrescu -Iai:Polirom,2001 280 p.;21 cm (tiine politice.Opus)Index.ISBN:973-683-806-4I.Leonardi,RobertII.Nanetti,Raffaella Y.III.Istrescu,Diana (trad.)321.7(450)Printedin ROMANIARobertD.PutnamncolaborarecuRobertLeonardiiRaffaellaY.NanettiCUMFUNCIONEAZaDEMOCRAIATradiiilecivicealeItalieimoderneTraduceredeDianaIstrtescuiPOLIROM2001Per Albertoed altriCuprinsLista figurilor..................................................................................................7Listatabelelor.................................................................................................9Prefa............................................................................................................11Capitolul1I ntroducere:performana instituional ca obiect de studiu.....15Ocltoriedestudiu.........................................................................16Planulcltoriei.................................................................................20Metodeledecercetare....................................................................... 25O priviregeneralasupracrii........................................................28Capitolul 2Schimbarea regulilor:dou deceniide dezvoltare instituional................................................................ 30Creareaguvernelorregionale............................................................31Elita politicregional : Unnoumoddea face politic ........40Adncireaautonomieiregionale......................................................52Noileinstituii prindrdcini:regiuneaiceteniisi ................61Concluzii.............................................................................................. 74Capitolul3Msurarea performaneiinstituionale............................................ 77Doisprezeceindicatoriai performaneiinstituionale.....................79Coerenai fidelitateaindicelui performaneiinstituionale........89Performanainstituionalievalurileelectoratului.....................91Concluzii.............................................................................................97Capitolul 4Explicarea performaneiinstituionale............................................98Modernitateasocio-economic........................................................99Comunitateacivic :ctevaspeculaiiteoretice..........................102Comunitateacivic :testareateoriei............................................107Viaasociali politicntr-ocomunitatecivic........................115Alteexplicaii pentrusuccesulinstituional? ...............................133Capitolul 5Originile istorice ale comunitii civice..........................................138MotenireacivicaItalieimedievale............................................ 138Tradiiilecivicedupunificare....................................................... 155Msurareadurabilitiitradiiilor civice.........................................166Dezvoltareaeconomic itradiiilecivice......................................170Capitolul6Capitalul social i succesul instituional..........................................183Dilemeleaciuniicolective............................................................... 183Capitalulsocial,ncredereaiasociaiiledecredit prinrotaie.........................................................................187Normelereciprocitiiireeleleangajamentuluicivic.................192Istoriei performaninstituional :douechilibresociale.... 199 nvminteleexperimentuluiregionalitalian................................204Apendicele AMetodele de cercetare......................................................................... 209Apendicele BDatele statistice privind schimbrile de atitudineale consilierilor regionali.....................................................................214ApendiceleCPerformanainstituional,1978-1985.............................................217Apendicele DAbrevierile denumirilor regiunilor................................................... 219Apendicele EPerformanaguvernului local(1982-1986)i performana guvernuluiregional(1978-1985).......................................................220ApendiceleFTradiiile implicrii civice (1860-1920)............................................223Note............................................................................................................ 225Index...........................................................................................................265ListafigurilorItalici-o cltorie de studiu....................................................................................141.1 - Studiul regiunilor italiene,1970-1989............................................................272.1-Depolarizarea stnga-dreapta,1970-1989 ....................................................... 432.2 -Simpatia fa de oponenii politici n rndurile consilierilorregionali,1970-1989............................................................................................ 452.3 - Tendine n opiniile consilierilor cu privire la conflict...................................482.4 - Influena liderilor de partid n 3 arene,1970-1989........................................ 532.5 - Scderea importanei acordate disciplinei naionale de partid,1970-1989... 552.6 - Contactele locale i regionale ale consilierilor regionali,1970-1989...........572.7 - Atitudinile consilierilor regionali fa de guvernarea central,1970-1989........................................................................................................... 592.8 -Satisfacia publicului fa de guvernele regionale din Nord i din Sud,1977-1989........................................................................................................... 692.9 - Satisfacia n Nord i n Sud fa de guvernele naional, regionali local (1988)...................................................................................................... 692.10 - Optimismulfa de guvernele regionale :consilieri, lideri comunitarii alegtori,1970-1989 .......................................................................................702.11- Sprijinul pentru guvernul subnaional:Germania (1952-1978)iItalia (1976-1987)...........................................................................................733.1- Performana instituional1970-1976 i1978-1985.......................................913.2 -Performana instituional (1978-1985) i satisfaciacetenilor (1977-1988).......................................................................................933.3 - Satisfacia fa de guvernul regional, n funcie de performana acestuiai de sprijinul partizan..........................................................................................943.4 -Performana instituional (19781985) i satisfacia liderilorcomunitari (1982)...............................................................................................964.1-Performana instituional n regiunile italiene,1978-1985............................ 984.2 - Modernitatea economic i performana instituional................................. 1004.3 -Participarea la referendumuri i votul preferenial........................................1124.4 -Comunitatea civic n regiunile italiene........................................................ 1134.5 - Comunitatea civic i performana instituional......................................... 1144.6 - Clientelismul i comunitatea civic...........................................................1164.7 -Contactele particularizate i comunitatea civic.......................................1164.8 - Susinerea liderilor fa de egalitatea politic i comunitatea civic............1194.9 -Comunitatea civic i republicanismul,1946............................................... 1204.10 - Comunitatea civic i susinerea reformei electorale...................................1214.11- Teama de compromis a liderilor i comunitatea civic...............................1224.12 - Clericalismul i comunitatea civic............................................................. 1244.13 - Sentimentul de neputin al cetenilor, educaia i comunitatea civic.... 1274.14 - Satisfacia fa de via i comunitatea civic............................................. 1305.1 -Tradiiile republicane i cele autocratice:Italia, c.1300...........................1515.2 -Tradiiile civice din regiunile italiene,1860-1920......................................... 1685.3 -Tradiiile civice i comunitatea civic de astzi..............................................1695.4 -Tradiiile angajamentului civic,1860-1920i performana instituional,1978-1985.........................................................1705.5 - Posibilele legturi dintre implicarea civic, dezvoltareasocio-economic i performana instituional:Italia,1900-1990................. 1745.6 - Legturile reale dintre implicarea civic, dezvoltareasocio-economic i performana instituional:Italia,1900-1990.................176E.l- Performanele guvernelor locale i regionale.............................................. 221E.2 - Satisfacia fa de guvernele locale i regionale.......................................... 222Listatabelelor2.1 - Cheltuielile regionale italiene (pe sectoare),1989......................................... 392.2 -Componentele Indicelui tendinelor stnga-dreapta.......................................442.3 -Depolarizarea consilierilor regionali,1970-1989...........................................442.4 - Tendinele culturii politice a elitelor,1970-1989........................................... 462.5 - Opinia liderilor comunitari despre administraia regional (1982)............... 632.6 -Atitudinile democratice ale administratorilor regionalii ale celor naionali (1971-1976)....................................................................... 652.7 -Atitudinile alegtorilor i ale liderilor comunitari italieni fa de autonomiaregional (1982)................................................................................................. 672.8 - Satisfacia electoratului fa de guvernul regional, 1977-1988.......................682.9 -Evaluarea reformei regionale,1960-1987/1989............................................. 723.1 -Evaluarea inovaiei legislative......................................................................... 843.2 - Indicele performaneiinstituionale,1978-1985............................................903.3 -Evaluarea fcut de ctre liderii comunitari guvernelor regionale,1982.......954.1 -Asociaiile locale din Italia :sfere de activitate............................................1084.2 -Indicele participrii la vot,1974-1987......................................................... 1104.3 -Indicele votului preferenial,1953-1979..........................................................1114.4 -Indicele comunitii civice............................................................................. 1124.5 -Onestitatea, ncrederea, respectul pentru lege i comunitatea civic...........1285.1- Tradiiile implicrii civice,1860-1920...........................................................1685.2 - Tradiiile civice i dezvoltarea socio-economic............................................ 172B.l- Declinul extremismului ideologic,1970-1975 i1975-1980:nlocuire,politic naional sau convertire?..................................................................... 215B.2 -Simpatie trans-partizan n cretere,1970-1975 i19751980 :nlocuire, politic naional sau convertire?..................................................................... 216B.3 - Relevana n scdere a conflictului,1970-1975 i1975-1980:nlocuire,politic naional sau convertire?..................................................................... 216C.l - Intercorelaiile (r) dintre componentele Indicelui performanei instituionale, 1978-1985.........................................................................................................218E.l-Componenteleindicelui performanei guvernului local (1982-1986). 221F.l -Intercorelaii (r) dintre componentele indicelui tradiiilor implicrii civice,1860-1920.......................................................................................................... 223PrefaAceast carte exploreaz cteva probleme fundamentale ale vieii civice pornind de la studiul regiunilor Italiei.Ea se adreseaz unei duble audiene :pe de o parte, celor caremimprtescfascinaiafa desubtilitilevieiiitaliene,iarpe de alta,celorcarermnsensibililaasemenealucruri,darcaresuntinteresaide teoria i practica democraiei.Ideeaacestuistudius-anscutdin conversaiilepecarele-amavutcuPeter LangeiPeter Weitznprimvaraanului1970,intimpceneaflamtoitreila Roma,studiinddiferiteaspectealepoliticiiitaliene.Spresurprindereanoastr, guvernul italian a acceptat s implementeze o prevedere constituional neglijat de mult vreme, care viza guvernele regionale.Din moment ceinstituiile respective trebuiauclditepeunterenvirgin,ntoateregiunileItaliei,acestexperiment oferea o oportunitate excepionalde a porniunstudiu,ndelungatisistematic, desprefelulncareoinstituiesedezvoltiseadapteazlamediuleisocial. Dar,dacafitiutpeatuncicaceststudiumivaluaaproapeunsfertde secolsaucmvaconduceprinlabirinturileteorieijocuriloriprinnegurile istorieimedievale,nu sunt sigur c a maifi avut curajuls m nhamla aceast povar.La ncurajarea profesorului Alberto Spreafico i cu sprijinul financiar al University of Michigan, n toamna anului1970 am condus un prim sondaj, care i avea ca int pe consilierii nou alei din diverse regiuni ale peninsulei.Mai trziu, dup ce m-am ntorsnAnnArbor,amnceputsanalizezacesteinterviuricuajutoruladoi colegitineriitalentai,RobertLeonardiiRaffaellaNanetti.n1975,cndau avut loc iari alegeri pentru posturile de consilieri.Bob iRaffi ineau cursuri de tiine politice, respectiv de planificare urban i regional la alte universiti.Am czut atunci de acord s ne unim forele i s efectum un al doilea val de interviuri, oficializnd astfelo colaborare strns, durabil iproductiv.n deceniile care au urmat, toitrei am petrecut sute de ore mpreun, planificnd i nfptuind cercetarea descris n aceast carte. n ultimele faze, Bob i Raffi aufostrspunztori de ntregul cmp vizat.Toitreine am ntors de nenumrate orin cele ase regiuni care au constituit nucleul cercetrii noastre.Mai mult,pe msur ce ntreprinderea noastr devenea mai cunoscut, am fost invitai i de alte guverne regionale sntreprindem studii paralele cu privirela funcionarea lor.O parte dintre lucrrile care au rezultat din acest proiect aufost scrise mpreun1,iaraltele'cumarfiaceastcarteialtectevapecarele-auscrisBobi12CUMFUNCIONEAZDEMOCRAIARaffi2) aufost scriseindependent, chiar dac au folosit concluziiiidei comune. Dei nici unuldintre cei doi cercettorinu sunt rspunztoripentru argumentaia expus n aceast carte, numele lor apar pe pagina de titlu ca semn alrecunoaterii ialgratitudiniimelepentruceipestedouzecideanidecolaborare,creaie, munc asidu i prietenie.Evoluia conceptual a acestui proiect a fost cel puin la fel de complex ca i dezvoltarea guvernelor regionale nsei. Se spune n general c, n tiinele sociale, ipotezeletrebuiededusedirectdinteorii,trebuieadunatedoveziiapoitrebuie formulate concluzii.Dei teoriile i dovezile au ocupat un loc important i n acest proiect, parcursul lui general seamn mai degrab cu o palpitant poveste poliist, n care apar mereu noi suspeci ce trebuie verificai, n care se urmresc piste false, se creeaz teoriipariale,n care unelesuspiciunisunt lsate deoparte,iar altele sunt interpretate n lumina unor dovezi nou aprute, n care fiecare enigm rezolvat deschideoalta,iardetectivulnu esteniciodatsigurcumsevasfrintreaga poveste.La nceput, cercetarea noastr s-a axat pe continuitate i schimbare, lund drept modeldereferinpentruapreciereaevoluieiinstituiilorinterviuriledin1970. Apoi,pemsurceseevideniaudifereneledintreperformaneleguvernelor regionale, atenia noastr s-a ndreptat spre o comparaie n spaiu, i mai puin n timp.Treptat,adevenitclarcdifereneledintreregiuniaurdciniistorice uimitordeadnci(Iaoprivireretrospectiv,canoriceistorioarpoliist, rspunsulpareattdeevident,nctnemirmcumdenul-amdescoperitmai devreme).Acestecontinuitiistoriceridicoseriedentrebriteoreticecare depesc graniele Italiei ine conduc spre temeiurile democraiei,ale dezvoltrii economice i ale vieii civice.Reflectndmersulnsuialinvestigaiei,aceastlucrareseconcentreazla nceput pecercetarea guvernelor regionale ca atare,pentrucaapois descifreze treptatsensurilemaigeneraleale descoperirilorfcute.Privitcantreg,cartea vorbete despre democraie i comunitate, cu argumente care sunt, cred eu, relevante i pentru problemele Americii contemporane, dar ale cror implicaii abia urmeaz s fie cercetate.La acest proiect au colaborai zeci de cercettori, pe o perioad de peste douzeci deani,daramdoris-iamintimaicinmodspecialpePaoloBellucci,Sheri Berman, Giovanni Cocchi, Bryan Ford, Nigel Gault, Celinda Lake, Franco Pavoncello i Claudia Rader.Dintre specialitii i autoritile care ne-au ndrumat i ne-au oferit asisten, le suntdeosebitderecunosctorurmtorilor:CarmeloAzzar,SergioBartole, Gianfranco Bartolini, Sabino Cassese, Franco Cazzola, Gianfranco Ciaurro, Leonardo Cuoco, Alfonso Del Re, Francesco DOnofrio, Marcello Fedele, Elio Gizzi, Luciano Guerzoni,Andrea Manzella,Nando Tasciotti,Lanfranco Turci,precum i sutelor de liderilocali,regionali inaionali cu care am discutat de-a lungulanilor.O contribuie aparte n cadrul acestui proiect, ca i n alte zeci de studii despre Italiade astzi,a avut Alberto Spreafico.Alberto mi-afcut cunotin cuItalia acum uh sfert de secol;Comitato per le Scienze Sociali, fondat de el, m-a gzduit nrepetaternduri,iarncurajrilesaleprietenetiiinteligenteauavutunrolPREFA13esenial n fazele iniiale ale proiectului.Dedicaia cu care se deschide acest volum este un semn al profundeimelendatorrifadeAlberto,precumifa de ali italieni generoi i cu sim civic, care m-au ajutat n ncercarea mea de a descifra fascinantele mistere ale complexei lor societi.De-alungulanilor,mulicolegiau contribuit,princriticilelorpertinentei ptrunztoare, la dezvoltarea planurilor mele iniiale. A vrea s le mulumesc mai ales lui Alberto Alesina, J ames Alt,Robert Axelrod,Edward C.Banfteld, Samuel H.Barnes,MichaelBarzelay,TerryNichols Clark,J ohn Comaroff,J eff Frieden, Paul Ginsborg,Richard Goldthwaite, Raymond Grew, Peter A.Hall, J ens J oachim Hesse,J ohnHollander,StevenKelman,RobertO.Keohane,RobertKlitgaard, J acek Kugler,DanielLevine,MarcLindenberg,Glenn C.Loury,Charles Maier, J ohn D.Montgomery,KennethA.Shepsle,J udithN.Shklar,MalcolmSparrow, Federico Varese, J eff W.Weintraub,Vincent Wright,Richard Zeckhauser, precum i unor refereni anonimi.Sfatul prietenesc allui Aaron Wildavsky de astoarce mereu din stnca sinelui nc o pictur de creativitate m-a ferit s m opresc prea devreme din lucru,iar ncurajarea constant i atent a lui Walter Lippincott mi-a redat entuziasmul n acele momente n care a fi vrut, poate, s renun i s m apuc de altceva.Fondurile necesare n diferitele faze ale cercetrii mi-au fost oferite cu generozitate de:Universityof Michigan,NationalScienceFoundation(granturileGS-33810, SOC76-14690 i SES-7920004), German Marshall Fund din Statele Unite, Harvard University, J ohn Simon Guggenheim Memorial Foundation, Istituto Carlo Cattaneo, Preedinia Consiliului de Minitri, European University Institute, Comisia Comunitii Europene,precumideoseriedeguverneregionale(Basilicata,Friuli-Venezia Giulia,Emilia-Romagna,Marche,Toscana iUmbria).Mi-auoferitoamabilospitalitate,ndiferiteleetapealecercetriimele, UniversityofMichigan,HarvardUniversity(maialesCenterforInternational Affairs),Center for Advanced Study in the Behavioral Sciences, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Bellagio Conference Center din cadrul Rockefeller FoundationiCenterforEuropeanStudiesdin cadrulNuffieldCollege,Oxford University.Rosemary, J onathan i Lara Putnam au colaborat la acest proiect dintru nceput, cltorind prin regiuni, ajutnd la analiza datelor, comentnd planurile fr sfrit imprtindu-mientuziasmulpentrufiecarenoudescoperire.Pentrutoate acestea i pentru multe altele,le sunt profund recunosctor.Italia-ocltorie de studiuCapitolul1Introducere:performanainstituional caobiectdestudiuDeceuneleguvernedemocraticereuesciaralteleeueaz?Dei foarteveche,ntrebarearmneactual.Ctresfritultumultuosului secol XX, marile dezbateri ideologice dintre democraii liberali i adversarii lorauintratntr-uncondeumbr.Ironiasoarteiestecsuperioritatea filosofic a democraiei liberale este nsoit de o insatisfacie tot mai mare fa de aciunile sale practice.De la Moscova pn la East St. Louis, de la MexicoCitypnlaCairo,dezamgireafadeinstituiilepublicese adncete.Avndn vedere moduln careinstituiile democraticeamericanei-aunceputcelde-altreileasecoldeexisten,devinetotmai evident c experimentulnostrunaionaldeautoguvernareestepe cales eueze. n cealalt jumtate a lumii, fostele ri comuniste ale Eurasiei s-au vzut puse n situaia de a crea din nimic sisteme democratice de guvernare. Oamenii de pretutindeni caut soluii la problemele lor comune :un mediu mai curat,slujbe maisigure,orae mai puin periculoase.Sunt puinicei care cred c ne putem lipsi de guverne, dar sunt i mai puini cei care cred c tiu ce anumeface un guvern s funcioneze cum trebuie.Aceast carte i propune s contribuie la nelegerea modului de funcionare ainstituiilordemocratice.Cuminflueneazinstituiileformalepractica politiciiiaguvernrii?Dacreformminstituiile,aceastpracticva ine pasul cu reforma ?Depinde performana unei instituii de fundalul su social,economic i cultural?Dac transferm instituiile democratice,se vor dezvolta elen noulcontextlafelcumaufcut-o n celvechi ?Sau calitatea democraiei depjnde de calitatea cetenilor,iar fiecare popor are guvernul pe care l merit? Inteniile noastre sunt teoretice.Metoda noastr esteempiric,formulndconcluziipebazaunuisingurexperimentde reform instituional, cel efectuat n regiunile Italiei n perioada1970-1990. Cercetarea ne va conduce spre esena caracterului vieii civice,spre logica obscur a aciunii colective i spre negura istoriei medievale.ns cltoria noastr va ncepe din diversitatea Italiei contemporane.16CUMFUNCIONEAZDEMOCRAIAOcltoriedestudiuPeautostrada care merge de-alungul crestelor Apeniniloritalieni,un cltor grbit poate parcurge cei 870 de kilometri ce se ntind ntre Seveso, nnord,iPietrapertosa,nsud,ntr-osingurzi,strecurndu-seprin agitatele suburbii industriale ale Milanului, traversnd repede valea fertil a Padului, cufundndu-se n trecutul mndrelor capitale renascentiste Bologna i Florena, nconjurnd periferiile murdare i triste din Roma i Napoli i urcnd, n cele din urm, dezolanii muni ai Basilicatei, izolai n partea de jos a cizmei italiene1. Totui, pentru un observator atent,aceast cltorie grbitimpresioneaz nuatt prin distana parcurs,ct prin contrastele istorice existente ntre punctul de plecare i cel de sosire.n1976,Seveso,un ora modern i modest din centuraindustrial i agricol ce se ntinde la zece mile nord de Milano,a devenit cunoscut n toatlumeacafiindloculunuidezastruecologicdeproporii,nurma explozieiuneiuzinechimicelocale,careamprtiatvaporinocivide dioxin peste case, ateliere, cmpii i locuitori. Multe luni de atunci ncolo, ceicaretreceau peautostrada care traverseaz zona Seveso puteauvedea dinmers,pringeamurilebinenchise,caseprsiteisiluetelugubre, mascatedeglugialbeiochelarideprotecie,strduindu-sesdecontamineze orauliinuturile dimprejurulsu.Pentru lumeaindustrializat, Seveso a devenit imaginea nsi a dezastrului ecologic. Iar pentru oficialitilelocale,aflatentr-o deruttotal,catastrofa delaSevesoafost un semn prevestitor al ameninrilor, nc nedesluite, care vin nspre politicile publice din secolulXX2.Dinpunctuldevaierealguvernriipublice,nanii70,ocltorie ntre Seveso iPietrapertosa reprezenta o ntoarcere n timp, cu mai multe secole n urm.Muli locuitori din Pietrapertosa triau nc n cocioabe de piatrcuocamersaudou,lipitedemuntelestncossprecarese ndreptaser strmoii lor lucanieni.n imediata vecintate,fermierii nc treieraugrulmanual,ajutaidoar devntulcesestrecuraprintredinii greblelor lor,aa cum fac de secole ranii mediteraneeni.Mulilocalnici i cutaser slujbe temporare n nordul Europei, iar succesul unora dintre ei, puini la numr, se putea vedea dup cele cteva maini nmatriculate n Germania, parcate chiar lng sat.Dar cei mai puin norocoi mergeau tot pecatri,croraleofereaunschimbadposturidepiatr,laolaltcu ctevaginiipisiciuscive.Maijos,civaemigranireveniiacas iconstruisercasedestuc,cuinstalaiininterior,dar,pentrumareaINTRODUCERE:PERFORMANAINSTITUIONAL... 17majoritate a locuitorilor,absena apei curente i a altor facilitirmnea principala problem, aa cum fusese n mai toat Europa cu trei sau patru secole n urm.Ca i compatrioii lor din Seveso, oamenii din Pietrapertosa se confruntau cuproblemegravenprivinaaceeaceeconomitiinumescbunuri publiceirele publice.Resursele economice,sociale i administrative ale celor dou orae erau foarte diferite,lafeli particularitile problemelor lor,ns ambeleaveaunevoiedesprijin din partea guvernului.La nceputul anilor 70, responsabilitatea rezolvrii acestor probleme de sntate i siguran public, dar i a altor probleme, care i priveau de altfel pe majoritatea italienilor, a fost transferat de la administraia central ctre un ansamblu de autoriti regionale nou alese.Pentru rezolvarea problemelor lor comune, cetenii din Seveso i din Pietrapertosa erau acum ndrumai ctre Milano i Potenza,i nu ctre ndeprtata Rom.Vom cerceta acum ncemsuracestenoiinstituiicorespundeauateptrilorcelorcele aleseser i motivul pentru care acest lucru poate fi relevant pentru problemele de baz ale vieii civice i ale colaborrii n vederea binelui comun.Aria noilor guverne din Italia corespundea,n mare, regiunilor istorice ale peninsulei, printre care i celebrele principate ale Toscanei i Lombardiei. Cu toate acestea,de la unificarea Italiei din1870, structura administrativ fusese puternic centralizat,dup modelul Franeilui Napoleon:oficialitilelocaleeraundeaproapecontrolatedeprefeci,iaracetiaraportau directRomei.Nua existatniciodat vreostructur deguvernarecares corespundregiunilor.Astfel,faptulcproblemeledeinterespublicdin Seveso i Pietrapertosa,precum i din alte mii de comuniti italiene,mai marisaumaimici,puteaufisupuseatenieiunor guverneregionalenou aprute reprezenta pentru ceteni un experiment cu o considerabil valoare practic.ncepnd cu anul1970,am urmrit ndeaproape evoluia unora dintre aceste instituii regionale abia nscute, reprezentative pentru mediile economice,sociale,culturaleipoliticepecareleputemntlnide-alungul peninsuleiitaliene.nurmanumeroaselorvizitepecarele-amfcutn diferite capitale de regiune, am constatat c exist diferene dramatice ntre performanele instituionale ale acestora.n Bari,chiar i a ajunge pn la reprezentanii guvernului regional al Puglieiafost pentru mine o adevrat aventur - i asta nu pentru c nu eram de prin partea locului.Cei venii aici pentru studiu,dar i locuitorii de rnd ai Puglieitrebuiau s localizeze maintisediulrespectiveiinstituii,nemarcat n nici un fel,dincolo de caleaferat.Odat ajuns aici,n anticamera prfuit puteai vedea civa funcionarilenei i plictisii, dei18 CUMFUNCIONEAZDEMOCRAIAprobabil c nu stteau acolo mai mult de o or sau dou pe zi, ore n care oricum nu erau de gsit.Un musafir mai curios ar fi putut descoperi c, dincolo de anticamera prfuit, n celelalte ncperi nu se aflau dect iruri fantomaticedebirourigoale.Un primar,enervatc nureuetesmite nimicn aceast birocraie regional,i-a vrsat ndufulnfaa noastr: tia nu rspund la scrisori, nu rspund la telefon, iar cnd vin la Bari s finalizezniteactetrebuiesvintoteucumainameadescrisicu dactilografa! .Eficienaadministrativeraaicisubminatdeunsistem aberant de distribuire a posturilor de ctre ctigtorii alegerilor;de pild, eram defa cndun funcionar i-arspuns superioruluisu:S nu-mi dai mie ordine! Am spate puternic.De asemenea,liderii regionalierau prinin conflicte detip bizantin pentru patronaji posturi,i ofereau n schimbpromisiuniretoricederenaterearegiunii,cutotulruptede realitate.DacPugliavadevenivreodatonouCalifornie,aacum spununeorilideriilocali,aceastasevantmplanciudaperformanei guvernuluiregional,nudatoritlui.CeteniidinPuglianu-iascund dispreul fa de conducerea regional i nu prea o percep ca fiind a lor.ContrastulcuguvernulregiuniiEmilia-RomagnadinBolognaeste izbitor.Sediile cu pereidin sticlaleadministraieilocalearat precum celealefirmelormodernedenalttehnologie.Unrecepionervioii curtenitor te ndrum spre biroul solicitat, unde, surprinztor,funcionarul respectiv va apela o baz de date computerizat a problemelor i politicilor regionale. Piaa central din Bologna este vestit pentru dezbaterile nocturne dintregrupuriledeceteniiactivitipolitici,mereualtele,iaraceste discuii aprinse i gsesc ecou n camerele consiliuluiregional.Pionier al legislaieidin multedomenii,guvernulEmilieinurmneans doarla vorbe, iar eficiena sa se putea aprecia dup centrele de primire pe timp de zi, parcurile industriale, teatrele i locurile de instruire profesional rspnditeprinregiui_.Ceteniicareseadunaupentrudezbaterinpiaa bolognez nu se fereau s-i critice guvernul, dar erau mult mai mulumii deacestadectceidinPuglia.Decenoileinstituiiauavutsuccesn Emilia-Romagna,iar n Puglia nu?Problema central a cltoriei noastre de studiu este urmtoarea:Care suntcondiiilenecesarecreriiunorinstituiiputernice,responsabilei eficiente?Experimentul regional italian este un foarte bun prilej de a pune aceast ntrebare.Elofer o preioas oportunitate pentru studierea sistematic a naterii i dezvoltrii uneinoiinstituii.Primul pasa fost fcut n1970,cnd aufostinstituite15noi guverne regionale,cu o structur ponstituional i cu mandaten esen identice, n1976-1977, dup o aprig lupt politic, ce va fi descris n capitolul alINTRODUCERE:PERFORMANAINSTITUIONAL... 19doilea,tuturor regiunilorle-a fostrecunoscut autoritatea ntr-un spectru larg de chestiuni publice.Oarecum n contrast cu aceste15regiuniobinuite, alte cinci regiunispecialefuseser create deja cu civa ani mai devremeifusesernvestitecuoputerecevamaimare,garantatprin Constituie.Celecinciregiuniseaflaunacelezonedegranicare manifestaser unele intenii separatiste la sfritul celui de-al doilea rzboi mndial.n unele privine, longevitatea ceva mai mare i puterile mai puin ngrdite ale guvernelor regiunilor speciale le-a fcut s difere de celelalte. Totui, exist numeroase motive care ne ndreptesc s le tratm alturi de celelalte15, ceea ce,n general,vom i face.Pe la nceputul anilor90,noile guverne,create n urm cu mai puin de 20 deani,cheltuiau aproape a zecea parte din produsulintern brut al Italiei.Toateguverneleregionaleajunsesersrspunddedomeniica urbanismul, agricultura, asigurarea de locuine, spitalele i serviciile medicale, lucrrile publice,formarea profesional i dezvoltarea economic.n ciuda venicei nemulumiri a regionalitilor fa de constrngerile impuse de autoritatea central, toate noile instituii cptaser destul autoritate ct s poatartadecesuntnstare.Pehrtie,aceste20deinstituiierau virtualidentice i potenial puternice.Pe de alt parte ns, contextele sociale, economice, politice i culturale n care fuseser implementate noile instituii difereau n mod simitor. Din punct de vedere social i economic, unele regiuni, cum ar fi Basilicata, din care tcea parteiPietrapertosa,rivalizau curile din Lumea a treia,n timpcealtele,cumarfiSevesodinLombardia,deveniserdejapost- industriale. Pe lng aceste diferene de dezvoltare, mai existau i diferene de tradiie politic.De pild,dou provinciivecine,ca Veneto i Emilia- -Romagna, aveau n 1970 acelai profil economic, dar Veneto era o regiune acatolicismuluifervent,ntimpceEmilia-Romagna,nodulCenturii RoiidinItaliacentral,fusesecontrolatdecomunitincdin1945. Uneleregiunimoteniserdinfeudalism,ntr-oformsaualta,politica patronajului. Altele fuseser transformate de valurile succesive de emigrani i de schimbrile sociale care avuseser loc n Italia n perioada boom-\i\\x\ din anii50 i60.Experimentulregionalitalianesteunmaterialidealpentrustudiul comparativaldinamiciiiecologieidezvoltriiinstituionale.Aacum unbotanisttrebuiesstudiezedezvoltareaplantelormsurndcreterea seminelor geneticidentice,semnate nsoluri diferite,lafelicelcare cerceteaz funcionarea guvernelor trebuie s urmreasc destinulacestor organizaii,formalidentice,nsituaiisociale,economice,culturalei politice diferite. S-au dezvoltat noile organizaii cu adevrat la fel, n medii20 CUMFUNCIONEAZDEMOCRAIAatt de diferite ca cele din Seveso i Fietrapertosa ?Importana rspunsului laaceastntrebaredepetegranieleItaliei,pentruccercettoriii oameniipoliticidinntreagalume-riindustriale,postindustrialesau preindustriale -ncearc s descopere cum pot funciona n mod eficient instituiile reprezentative.PlanulcltorieiInstituiile au fost dintotdeauna o preocupare constant a tiinei politice, ns, n ultima vreme, teoreticienii au atacat problemele legate de instituii cu o vigoare i o creativitate deosebit, n numele noului instituionalism. Aunceputsfiefolositeinstrumentelefurnizatedeteoria joculuiide modelulalegeriiraionale;astfel,instituiileaudevenitjocurintr-ojform extins, n care comportamentul actorilor este structurat dup nite reguli ale jocului3. Teoreticienii organizaiilor au evideniat rolurile, practicile,simbolurileindatoririleinstituiilor4.Instituionalitiiistoriciau scos n eviden continuitile dintre guvernare i politic i au pus accentul pe desfurarea n timp i pe secvenele dezvoltriiinstituionale \ntre noii instituionaliti exist numeroase divergene, att din punct de vedere teoretic,ct i din punct de vedere metodologic.Exist totui dou lucruricu caretoatlumea este de acord:I Instituiilemodeleazpolitica.Regulileiprocedurilestandard de operare ale instituiilor i pun amprenta asupra consecinelor politice, prinfaptul c ele structureaz comportamentul.Consecinele nu se reducpurisimplulainteraciunintreindivizidetipulciocnirii bilelor debiliard,nicilaintersectrialeforelor socialegenerale. Instituiileinflueneaz aceste consecine,pentru c ele dauform identitii, puterii i strategiilor actorilor.2.Instituiilesuntmodelatedeistorie.Dei exist alifactoricare le potinfluenaf ,ma,instituiileauineriairobusteealor.Ele constituie o reprezentare a traiectoriilor i a momentelor de cotitur aleistoriei.Istoriaconteaz,pentrucexistodependende iraseu :ceeacesentmplmainti(chiardacesteoarecum accidental) condiioneaz ceea ce se va ntmpla mai apoi.Indivizii i pot alegeinstituiile, dar nu le pot alege n circumstane create de ei nii,iar opiunile lor influeneaz regulile dup care vor alege urmaii lor.Cercetarea experimentuluiregionalitalian i propune s contribuie la verificarea empiric a ambelor idei prezentate mai sus. Considernd instituiileINTRODUCERE:PERFORMANAINSTITUIONAL... 21cavariabilindependent,vom explora empiricfeluln careschimbrile instituionale afecteaz identitile, puterea i strategiile actorilor politici. Apoi, considernd instituiile ca variabil dependent, vom cerceta felul n care performana instituional este condiionat de istorie.Totui,ntreacestedouetapevamaifiinseratoalta,neglijat nultimavremenlucrrileprivitoarelainstituii.Susinemcperformana practic a instituiilor este modelat de contextulsocialn care ele funcioneaz.Aacumacelaiindividipoatedefiniiurmriinteresulnmod diferit, n contexte instituionale diferite, la fel i aceeai instituie formal poate funciona diferit, n funcie de context.Dei n teoriile recente nu se puneaccentpeacestlucru,elestecunoscutmajoritiiobservatorilor instituiilor i ai reformelor instituionale. Constituiile n stil Westminster, pe care britanicii le-au lsat n urma lor atunci cnd imperiul s-a destrmat, nu au avut aceeai soart n toate rile. Nu ne vom limita ns la generaliti defelulcontextul areimportan,ci vom cuta s aflm care elemente ale contextuluisocial afecteaz cel mai mult performanainstituional.Dar ce nelegem prinperformaninstituional ?Uniiteoreticieni considercinstituiilepoliticereprezint,naintedetoate,regulile jocului,adicoseriedeproceduricareguverneazluareadeciziilor colectivesauoseriedespaiidejocncadrulcroraconflictelesunt exprimatei(uneori)rezolvate6 (astfeldeteoriifolosescadeseadrept exempluCongresulamerican).Pentruacesteinstituii,aaveasucces nseamnadaactorilorposibilitateas-irezolvediferendelectmai eficientcuputin,ncondiiilencarepreferinelelorsuntdivergente. O asemenea concepie asupra instituiilor politice este ndreptit, ns ea nu epuizeaz toate aspectele roluluiinstituiilor n viaa public.Instituiile sunt mecanisme ce slujesc atingerii unor scopuri, nu doar a unui acord. Noi vrem ca guvernele s fac ceva,nu doar s decid ceva - s educe copiii, s plteasc pensiile, s mpiedice crimele, s creeze locuri de munc, s in preurile sub control, s ncurajeze valorile familiei i aa mai departe.N-am putea spune care dintre aceste lucruri este mai presant, nicicumpotfielendeplinite,nuputemspunenicimcardacmerit osteneala s te ocupi de ele. ns oricine, dac nu e anarhist, va fi de acord c,mcar cteodat i mcar n anumite domenii,este necesar aciunea instituiilor guvernamentale.Faptele trebuie s inspire moduln care percepem succesuli eeculinstituiilor.Ideeadeperformaninstituionaldinaceststudiusebazeazpeo schem foarte simpl a guvernrii, anume :cereri societale >interaciune politic ) guvern >alegerea politicii - implementare. Instituiile guvernamentale primesc input-uri din mediul social i produc output-uri pentru22 CUMFUNCIONEAZ DEMOCRAIAa rspunde acestuimediu.Prinii care lucreaz vor ca,n schimbul unor tariferezonabile,s-ipoatncredina copiiiunor centredeprimirepe timpdezi ;comercianiisuntngrijoraidefurturiledinmagazine,iar veteraniideplngdispariiasentimentuluipatriotic.Partidelepoliticei celelalte grupuri dau o form articulat acestor preocupri, iar oficialitile decidceedefcut,dace ceva defcut.In celedinurm,seadopt o anume politic (ce poate fi doar simbolic).Dac politica nu este de tipul nu se vaface nimic,ea va trebuiimplementat,adic:se vor crea noi cmine (sau vor fi ncurajate ageniile private s se ocupe de aceasta), vor patrulamaimulipoliiti,sevorfluturasteagurimaides.Oinstituie democraticfoarteperformant trebuiesfienacelaitimpflexibili eficient:sensibillacererilecetenilorieficientnfolosireaunor resurse limitate pentru a le satisface revendicrile.Acestdomeniuestefoartecomplex.Pentruafieficient,deexemplu, guvernultrebuie s fie suficient de vizionar nct s anticipeze i cererile carenuaufostncexprimate.Disputeleiblocajeleameninnorice moment acest proces.Efectele aciunii guvernamentale, chiar dac ea este bine gndit i implementat eficient, pot fi altele dect cele proiectate de iniiatoriiei.Cutoate acestea,performana instituional este important pentru c, pn la urm, calitatea guvernrii afecteaz viaa oamenilor:se acordburse,strzilesuntasfaltate,copiiisuntvaccinai- sau,dac guvernuleueaz,aceste lucruri nu se mai ntmpl7.nelegereadinamiciiperformaneiinstituionaleseafldemultn ateniatiinelor sociale comparative.Literatura despecialitateofer trei modalitigeneraledeexplicareaperformanei.Primadintreelepune accentulpe proiectulinstituional.Aceastorientareiarerdcinilen studiile juridiceformale,o ramur a analizei politice aprut n procesul conceperiiconstituiilor,specificsecoluluialXIX-lea8.Consideraiile asupraguvernmntuluireprezentativaleluiJ ohnStuartMillreflect ncrederea pe care aceast coal de gndire o avea n mecanismul structuraliprocedural9.Cea maimare parteafaimosuluitratat alluiMillse ocupdetehnicileconstituionale,dedescoperireaacelorformeinstituionale care s permit obinerea unei ctmai mari eficiene a guvernrii reprezentativ^10. Aceast orientare a continuat s domine analizele performaneidemocraieichiarinprimajumtateasecoluluiXX.Este ndeobte recunoscut[de ctre acest fel de analize] c o guvernare reprezentativ viabil...depinde...doar denchegarea potrivit a prilorsale formale i de o ans rezonabil n plan economic i instituional;i c o structur bine pus la punct va fi de folos chiar i n absena ansei11.INTRODUCERE:PERFORMANAINSTITUIONAL... 23Colapsul experimentelor democratice interbelice din Italia i Germania, precumiimobilismulceleide-atreiaialceleide-apatraRepublici franceze,alturi de atenia din ce n ce maimare acordat bazelor sociale i economice ale politicii -toate acestea au dus la o viziune mai moderat asupramanipulriiinstituionale.Unproiectbinegnditnugaranteaz performana.Totui, n zilele noastre,a renscut interesul pentru determinrileorganizaionalealeperformaneiinstituionaleprintreaprtorii nouluiinstituionalism,dar i printre ceiabilitais pun reformele n practic. Cei care redacteaz constituiile, consultanii manageriali i consilierii pentru dezvoltare pun mare pre pe proiectulinstituional ca element dembuntireaperformanei.ArturoIsrael,specialistnproblemele dezvoltrii Lumii a treia, constat c este mai uor s construieti o strad dectoorganizaie careaibgrijdeaceastrad.ntr-olucrarerecent asupra dezvoltriiinstituiilor,el atrage atenia asupra cerinelor manageriale i organizaionale ale implementrii i recomand anumite mbuntiri ale proiectuluiinstituional,menite s creasc ansele de succes12.Elinor Ostrom este un observator plin de profunzime al instituiilor create pentru adepitragediabunurilorcomune- dilemaaciuniicolectivecare amenin resursele comune, cum ar fi furnizarea apei, pescuitul i altele asemenea.Din compararea unor numeroase astfel de eforturi,ncununate sau nu de succes, Ostrom trage anumite nvminte despre cum trebuie s arate oinstituie care funcioneaz13.Cercetarea noastr serefer doarindirect la aceste probleme ale proiectuluiinstituional.Defapt,nstudiulnostruacestavafimeninut constant:o serie de guverne regionale cu structur organizaional similar, instituite toate n acelai timp. Ceea ce variaz sunt factorii de mediu, cumarficontextuleconomicitradiia politic.Acetifactorisuntmai greudemanipulatdectrenitepresupuireformatori,celpuinntr-o perioad scurt de timp,aa c studiul nostru nu-i propune s sugereze o calerapid spresucces.Pedealtparte,faptulc proiectulinstituional rmne constant n experimentul regional italian ne permite s detectm cu o mai mare siguran influena altor factori asupra succesului instituional.Dei nu se refer n mod direct la efectele proiectului instituional, acest studiusevaconcentraasupraconsecinelorschimbriiinstituionale,n planulperformanei.Examinareafeluluincareguverneleregionaleau evoluat de-a lungul primelor dou decenii de via va include o comparaie nainte-dup,carenevaajutasevalumimpactulreformeiinstituionale.Cercetarea noastr se va opri i asupra modului n care instituiile i liderii lor au nvat i s-au adaptat de-a lungul timpului -altfel spus, va cuprinde i un fel de biologie evolutiv a dezvoltrii instituiilor. Crearea24 CUMFUNCIONEAZDEMOCRAIAdenoiinstituiiregionalea determinatintr-adevranumiteschimbrin politica i guvernarea efectiv a Italiei ? Ce diferen a introdus schimbarea instituionalnmodulncarelideriiiceteniicolaborausaunun materie de politic public?Cum i n ce msur s-au modificat comportamentele, n urma reformelor instituionale ? Vom reveni la aceste chestiuni n capitolulal doilea.Oadouacoaldegndireceseocupdeperformanainstituiilor democratice pune accentul pe factorii socio-economici. Sociologii politicii, ncepnd cu Aristotel, au artat c ansele unei democraii efective depind de dezvoltarea social i de prosperitatea economic. i teoreticienii contemporani ai democraiei, cum ar fi Robert A. Dahl sau Seymour Martin Lipset, ausubliniatdiferiteleaspectealemodernizrii(avuie,educaieetc.)n dezbaterile lor asupra condiiilor ce stau la baza unei guvernri democratice stabile i eficiente14. Nimic nu e mai evident, chiar i pentru un observator ocazional, dect faptul c democraia efectiv este strns legat de modernitatea socio-economic, att n timp, ct i n spaiu. Cercettorii din tiinele socialecareseocupdedezvoltareainstituiilordinLumeaatreiaau subliniatieirolulfactorilorsocio-economici.ArturoIsrael,depild, susine c mbuntirea performanei instituionale este parte integrant a procesului de modernizare.Dac o ar nu devine modern,ea nu poate atinge nivelul de performan al rilor dezvoltate de astzi15.Diferenele frapantedintrenivelurilede dezvoltaresocio-economic a regiuniloritalienene dau un indiciu concret cu privirela complexitatea legturilor ce exist ntre modernitate i performana instituional.Cea de-a treia orientare pune accentul pe factorii socio-culturali pentru a explica performana instituiilor democratice. i aceast coal se reclam dela otradiie nobil.n Republica,Platon spune ctipuldeguvernare variazn funciededisp'oziiilecetenilor.Mairecent,cercettoriidin tiinelesocialeaunceputsexplicevariaiilesistemelorpoliticeale naiunilor prin diferenelede cultur politic.Clasiculmodern alacestui gen,studiullui Almondi Verba,Culturacivic,cauts explice deosebiriledintreguvernriledemocraticedinStateleUnite,MareaBritanie, Italia,MexiciGermaniaexaminndatitudinileiorientrilepolitice reunitesubnumeludeculturcivic16.Probabilccelmaiilustru exponent altradiieisocio-culturalermne DemocraianAmericaalui Alexis de Tocqueville17. Tocqueville evideniaz legturile care exist ntre moravurile unei societi i practicile sale politice. Asociaiile civice, de exemplu,consolideazacelenclinaiiinterioareesenialepentrunite instituiidemocraticestabileieficiente.Acesteobservaiiialtelece decurg de aici vor juca un rol important n analiza noastr.INTRODUCERE:PERFORMANAINSTITUIONAL... 25Din moment ce ncercm, pe baza experimentului italian, s desprindem concluzii de interes general,am inut seama de avertismentele unui cercettor mai vechi aldezvoltriiinstituiilor locale,in studiul su clasicTVA andtheGrassRoots,PhilipSelznickobservacinvestigaiateoretic, atunci cnd se concentreaz asupra unei structuri sau asupra unui eveniment istoricparticular,estentotdeaunaexpushazardului.Aceastadatorit permanenteitensiunintrepreocupareapentruonelegeredeplinio interpretare exhaustiv,caistorie,a materialelor deinvestigati preocupareapentruinducereaderelaiiabstracteigenerale18.Deinevom strdui s nu denaturm printr-un astfel de demers bogatele particulariti ale experienei italiene, va trebui s ncercm s identificm i implicaiile ei generale asupra nelegerii noastre cu privire la guvernarea democratic.MetodeledecercetareKarlDeutsch spunea c adevrul seafl lainterseciafluxurilor unor surse independente de dovezi. Un cercettor precaut al tiinelor sociale, ca iinvestitorulprudent,trebuie s aib ca aliat diversitatea,pentru a mri puterea i a compensa slbiciunile inerente oricruiinstrument de studiu. Acesta este principiul metodologic care ne-a cluzit n acest studiu. Pentru anelegecumfuncioneazoinstituie- i,maimult,cuminstituii diferite opereaz diferit - trebuie s recurgemla o varietate de tehnici.Delaantropologiidelajurnalitiiabiliammprumutattehnica observaiei riguroase de teren i pe cea a studiului de caz.Impregnare i iscodire, cum o numete Richard Fenno, aceast tehnic cere cercettorului s se impregneze de fiecare detaliu al unei instituii, s-i triasc obiceiurile i practicile, avnturile i cderile, aa cum fac cei legai de instituia respectiv n viaa de zi cu zi.Aceastimersiunene ascuteintuiia i nefurnizeaz nenumrateindiciidesprefeluln care esteasamblatinstituia i despre cumse adapteaz ea la mediu.n multe privine,povestea noastr esteo colecie de imagini i intuiii adunate cu grij de-a lungul a dou decenii de iscodire prin regiunile Italieii de impregnare cu ambiana locurilor.tiinelesocialeneamintesc,totui,dediferenadintreintuiiei demonstraie.Impresia contrastului dintre guvernarea din Bari i cea de la Bologna,orict de convingtoare ar fi,trebuie confirmat,iar speculaia noastrteoretictrebuiedisciplinatprintr-oapreciereatent.Tehnicile cantitative ne pot avertiza atunci cnd impresiile culese, bazate pe unul sau dou cazuri spectaculoase, sunt greit orientate sau nereprezentative. La fel deimportantesteianalizastatistic,carescoatelaluminscheme26CUMFUNCIONEAZDEMOCRAIAimportante, mai subtile, prin faptul c face posibil compararea mai multor cazuri particulare dintr-o dat, tot aa cum o pictur pointilist a lui Seurat poatefi cel mai bine apreciatdac te ndeprtezi de pnz.Logica cercetrii de fa necesit compararea simultan a15 sau 20 de regiuni,consideratedin multiple perspective,iar tehnici precumregresia multipl i analiza factorilor facaceastsarcin mult maiuoar.Totui, am evitat introducerea unor proceduri statistice prea complicate n prezentul studiu,bazatngeneralpeprocentajeigrafice.Rezultatelepecarele prezentm aici satisfac testele convenionale ale semnificanei statistice i, ceea ceesteimaiimportant,elesatisfacdeasemenea ifaimosultest traumatic interocularpropus de J ohn Tukey19.Cainpovestirilepoliiste,pentruadezlegamisterulperformanei instituionale trebuie s cercetezi trecutul - sau, mai exact, trecutul contrastantaldiferitelorregiuniitaliene.Cuprivirelaanumiteepoci,istoricii Italiei ne ofer un material foarte bogat i extrem de relevant pentru ceea ce ne-am propus aici i lucrarea noastr se inspir mult din opera lor. n plus, pentru aproximativ un secol, acesta din urm, am dezgropat un vast material statistic,carenepermitescuantificm,decisverificmmairiguros, unele dintre concluziile noastre cele mai frapante.Nu suntem istorici prin formaie,iareforturilenoastrenaceastdireciesuntrudimentare,dar instrumenteleistoriculuisuntuncomplementnecesaralmetodelor antropologice i comportamentale pentru orice analiz a instituiilor.Pescurt,diversitatealucrurilor pecarenile-ampropusaicinecesit metodecaressusinoanalizctmaivast,capabilsacopereo multitudine de probleme i transformarea lor n decursul timpului, dar i o analizctmaiptrunztoareafiecruiaspect,afiecreiregiuniia fiecrei perioad de reform n parte.Ne-am propus s adunm, n timp i n spaiu,dovezi sistematice,care s permit att o analiz longitudinal, ct i una transversal.Pentru a culege acest tip deinformaii,am supervizat o serie de studii separate i am nceput cu cercetarea a ase regiuni, alese s reprezinte marea diversitate a peninsulei italiene.Apoi am extins cercetarea la toate cele 20 de guverne regionale (figura l . 1ofer harta punctelor noastre de cercetare). Studiile noastre,descrisenai n amnunt n Apendicele A,au presupus:Patruseriideinterviuripersonalecuconsilieriregionalidincele ase regiuni selectate, interviuri desfurate ntre 1970 i 1989. Cele peste700deinterviuri,desfuratede-alungulaaproapedou decenii,neoferoineditimaginenmicareainstituiilor regionale din punctul devedere al principalilor lor protagoniti.INTRODUCERE:PERFORMANAINSTITUIONAL... 27Treiseriideinterviuripersonalealeliderilorcomunitaridincele aseregiuni,ntre1976i1989,precumioanchetlanivel naional,n1983,ceapresupusdistribuireachestionarelorprin pot, ctre lideri comunitari. Lideri ai bancherilor i ai fermierilor, primarii jurnaliti,liderisindicaliireprezentanidindomeniul afacerilor,toi i cunoteau bine propriul guvernregional ine-au oferit perspectiva unor observatori obiectivi,bine informai.Figura1.1- Studiulregiuniloritaliene,1970-1989ase anchete la nivel naional, special comandate,precum i cteva zeci de alte cercetri ale opiunilor electoratului, ntre 1968 i1988. Acesteinterviurine-aupermisstrecemnrevistdiferenelede perspectiv politic i angajament social dintre regiuni i s sondm vederile celor ce au intrat n componena noilor instituii.O examinare minuioas a multitudinii de msuri statistice ale performanei instituionale din toate cele 20 de regiuni, examinare detaliat n capitolul3.Un experiment unic efectuat n1983,descris maiamnunittot n capitolul 3,care testa capacitatea guvernelor din toate regiunile de a rspunde apelurilor venite de lanivelul strzii.Studii de caz ale politicilor instituionale i ale planificrii regionale din cele ase regiuni alese,desfurate ntre1976 i1989,nsoite de o analiz detaliat a legislaiei emise n toate cele 20 de regiuni din1970 i pn n1984.Aceste proiecte ne-au furnizat materialul brutpebazacruiane-amconstruitjudecileasuprapoliticiii guvernrii de fiecare zi din regiuni i ne-au ajutat s interpretm cu mai mare siguran datele statistice. (Vizitele regulate pe care le-am tcut n toate cele ase regiuni ne-au fcut, de exemplu,s trim la faaloculuicutremuruldevastatorcareazguduitsudulItaliein 1980 i s-i urmrim consecinele.) Pe scurt, am ajuns s cunoatem bine aceste regiuni i pe protagonitii lor.28CUMFUNCIONEAZDEMOCRAIAOpriviregeneralasupracriiAnii70aufost,nItalia,aniagitaidereforme,careautulburat modelul secular al guvernrii centralizate :noilor autoriti regionale le-au fostatribuiteputeriiresursefr precedent.n capitolul2vom cerceta cum anume a nceput procesul reformator s se fac simit i ce a schimbat elfundamentaln practica politic in calitateaguvernrii,la nivelurile inferioare.Cumafostndeplinitreforma,datfiindineriavechilor instituii ? Noile instituii au afectat ntr-adevr caracterul conducerii politice i modul n care i joac rolul politicienii ?Au restructurat ele distribuia puterii iinflueneipolitice?Au dus elela schimbri perceptibile pentru alegtorii noilor guverne i, dac da, cum au fost ele apreciate ?Exist aici vreo dovad a impactului pe care se presupune c schimbarea instituional l-ar exercita asupra comportamentului politic ?Una dintre principalele preocupriale acestui studiu este s cerceteze originile unei guvernri eficiente. Fundamentele acestei cercetri se gsesc ncapitolul3,careprezintoevalua.-cuprinztoareicomparativa proceselorpolitice,adeciziilorpoliticeiaimplementriipoliticilorn fiecare dintre cele 20 de regiuni. Dac n capitolul 2 este examinat schimbarea n desfurarea ei temporal, capitolul 3 (i urmtoarele) desfoar ocomparaienspaiu.Ctdestabileictdeeficientesuntguvernele diferitelor regiuni ? Ct de inovatoare este legislaia pe care o promoveaz ? n cemsurimplementeaz ele efectiv politicile din domeniulsntii,INTRODUCERE:PERFORMANAINSTITUIONAL... 29locuinelor, agriculturii sau dezvoltrii industriale ?Ct de prompt i ct de eficient satisfac ele ateptrile propriilor ceteni?Pe scurt, care instituii au reuit i care nu ?Explicarea acestor diferene constituie obiectul capitolului 4, care este, n unele privine,nucleul acestei lucrri.n acest capitol ne vom ndrepta ateniaasupraconexiuniidintremodernitateaeconomiciperformana instituional. Mai mult, vom examina legtura dintre performan i caracterul vieiicivice,adic ceea ce numimcomunitate civic.Aa cum este descris n cadrul clasicei interpretri pe care o face Tocqueville democraiei americane, dar i n cadrul altor abordri ale virtuilor civice, comunitatea civic presupune ceteni activi, nzestrai cu spirit civic, relaii politice de egalitate,o estur social a ncrederii i a cooperrii.Am descoperit c unele regiuni ale Italiei sunt binecuvntate cu puternice reele i norme ale angajamentului civic,n timp ce altele se afl sub blestemul unei structuri politice verticale, al unei viei sociale dominate de fragmentare i izolare i aluneiculturianencrederii.Acestediferenenceeacepriveteviaa civic vor juca un rol centraln explicarea reuitei instituiilor.Puternica legtur dintre performana instituional i comunitatea civic ne duceinevitabilla ntrebarea de ce uneleregiunisunt mai civice dect altele.Aceasta este tema capitolului5.n cutarea unui rspuns,ajungem cu o mie de ani n urm, cnd dou regimuri contrastante i inovatoare s-au instituit n regiuni diferite ale Italiei:o monarhie puternic n sud i o serie remarcabil de republici comunale n centru i nord.ncepnd cu aceast epocazorilorevuluimediu,vomurmrisistematicdifereneledintre modeleledeimplicarecivicisolidaritatesocialnregiunileitaliene. Tradiiileauavutoinfluendecisivasupracalitiivieiipublicei private din regiunile Italiei de astzi.Infine,ncapitolul6ncercmsaflmdecenormeleireelele angajamentului civic influeneaz ansele unei guvernri eficiente i responsabileidecetradiiilecivicesuntattdestabilentimp.Perspectiva teoretic pe care o dezvoltm,folosindu-se de logica aciunii colective i de conceptul de capital social, i propune nu doar s explice situaia Italiei, ci s combine perspectiva istoric cu cea a alegerii raionale,pentru o mai bun nelegere a performanei instituionale i a vieii publice n multe alte situaii.Concluziile noastre pun n eviden puterea pe care o are schimbarea instituional de a remodela viaa politic i puternicele condiionri pe care contextul istoric i social le exercit asupra succesului instituiilor. Aceastcarte nusevrea afiuntratat practicpentrureformatorii democratici, ci ncearc s dea contur provocrilor generale aflate n faa noastr, atuturor.Capitolul2Schimbarearegulilor:doudecenii dedezvoltareinstituionalExperimentulregionalitalianinauguratn1970rmne,dupcum observa Sidney Tarrow,una dintre puinele tentative recente de a crea noi instituii reprezentative n statele-naiune ale Occidentului1.Alte regiuni ale lumii triesc o epoc a marilor sperane de democratizare i,mai ales pentru ele, experimentul italian este extrem de relevant, pentru c problema estesvedemmodulncareschimbrileproduseninstituiileformale induc schimbri n comportamentul politic2. Una dintre dilemele cu care se confrunt eventualii reformatori din fostele state autoritare este dac noile regulialejoculuivorproduceefectelescontate-ncazulncarevor produce vreun efect - asupra desfurrii reale a evenimentelor. Experiena italian ne ajut s abordm aceast problem deosebit de important.Noulinstituionalism susinecinstituiilesunt celecarestructureaz politica. J ames March i J ohan Olsen rezum astfel aceast teorie a efectelor induse de instituii:Organizareavieiipoliticembuntete,iarinstituiileinflueneazcursul istoriei... Aciunile care au loc n cadrul instituiilor i cele produse de instituii schimb distribuia intereselor, resurselor i regulilor politice, prin faptul c ele creeaz noi actori i noi identiti, noi reguli de comportament i i nzestreaz preferenial pe unii indivizi cu autoritate i cu alte tipuri de resurse. Instituiile intervin asupra modului n care indivizii i grupurile devin activi n interiorul sau n afara lor, ele influeneaz nivelul ncrederii cetenilor n lideri, aspiraiile comunitiipolitice,limbajulmprtit,nelegerea,normelecomunitiii sensulunor concepte precum democraie,dreptate,libertatei egalitate3.Dac reformele instituionale pot produce efecte att de profunde,asta nu poate dect s-i bucure pe reformatori.Cu toate acestea, cele dou secole n care s-au conceput constituiile din ntreaga lume ne avertizeaz c,de multe ori, proiectanii noilor institui construiesc pe nisip.Reforma instituional nu poate schimba ntotdeaunaSCHIMBAREAREGULILOR:DOUDECENIIDEDEZVOLTARE... 31cadrele fundamentale ale politicii. Deschanel, de pild, caracteriza politica iguvernareaceleide-apatraRepublicifrancezecafiindrepublicala suprafa,imperiul dedesubt4.Cnd au fost delimitate regiunileitaliene, cam toat lumea se atepta s vad un vin vechi n sticle noi,pentru c italienii aveau deja experiena unor schimbri instituionale care nu schimbasernrealitatenimic5.Faptulcreformeleinstituionalearafecta comportamentuleste doar oipotez,nu o axiom.Ceicareseocup de teoria instituiilor nu au sub control medii n interiorul crora s aprecieze empiric efectele schimbriiregulilor.Pe acest fond,experimentul regionalitalian prezint un interes aparte. Capitolul de fa deschide analiza acestui experiment i a implicaiilor sale asupra instituionalismului, ntrebndu-se cum au fost create noile instituii icumau evoluat elenprimiilor20 deani.Arestructuratntr-adevr aceast reform instituional identitatea actorilor politici, a introdus ntr-adevrnoinorme,aacumprezicinstituionalitii ?ncefelaumodificat noile instituii practicile obinuite ale guvernrii italiene ?De fapt, au fost ele modificate substanial ?CreareaguvernelorregionaleSpecificulregionalilocalfoartepronunatcaracterizeazntreaga istorieaItaliei.Entitileregionaleitaliene-delimitategeografic,independente politic,difereniate economic i dominate n generalde un ora puternic - au o istorie de peste un mileniu6. n 1860, cnd a fost proclamat statul italian, diferenele lingvistice erau att de mari nct cel mult 10% (mai probabil,vreo 2,5%) dintre italieni vorbeau limba oficial7.n viziunea monarhitilorpiemontezicareunificaserItalia,diferenierearegional constituia principalul obstacol n calea dezvoltrii naiunii. Sloganul lor era Fattal Italia,dobbiamo faregliitaliani(AmcreatItalia,trebuie creai italienii). Pe vremea aceea, modelul francez napoleonian al unei puternice centralizri era liter de lege n tiina administrativ.O autoritate central puternic,au concluzionat ei, este singurul remediu pentru slaba integrare a nouluistat-naiune8.Aufostictevavocicareaucerutinstituireadeguverneregionale autonomencadrulstatuluiproasptconstituit.Totui,temndu-sede tendinele reacionare ale Bisericiiiale ranilor,precum i de starea de inapoiere din Sud,majoritatea furitorilor Italiei moderne (ca i omologii lorcontemporanidinrileLumiiatreia)auinsistatasuprafaptuluic descentralizarea este incompatibil cu prosperitatea i cu progresul politic.32CUMFUNCIONEAZDEMOCRAIASusintorii centralizrii au avut foarte repede ctig de cauz. Oficialitile locale de rang mai nalt erau numite de ctre guvernul naional de la Roma. Impasul politicii locale (sau chiar abaterile de la politica naional) puteau ducelaanintregincareregiunearespectivsfiecondusdeun mputernicitalguvernuluicentral9.Prefeciiaveaumultputere,dup modelulfrancez,controlndpersonalulistrategiileguvernelorlocale, pentru c ei erau cei care aprobau ordonanele locale, bugetele i contractele,adeseapnncelemaimicidetalii10.Multedomeniialepoliticii publice,de la agricultur la educaie i la planificarea urban, erau administrate de oficii teritoriale ale birocraiei de la Roma.ns, din punct de vedere practic, rigoarea acestei centralizri administrativeextremeerantructvamoderatdenelegerilepolitice,tipice pentru Italia.Pentru a-i menine fragila susinere politic din parlamentul n formare, liderii italieni au apelat la practica aa-numitului trasformismo, prin care se ajungea la mprirea influenei cu notabilitile locale. Sprijinul pentru coaliia guvernamental la nivel central era obinut ajustnd politica naional n funcie de condiiile locale (sau cel puin n funcie de cei care deineau puterea pe plan local).Prefecii,deirspundeau de controlarea guvernului local, trebuiau s mulumeasc i elitele locale tradiionale, mai alesnsud.Reeauaverticalalegturilorpatron- clientadevenitun instrument cu ajutorul cruia se finanau lucrrile publice i se mai atenua centralizarea administrativ. Acest trasformismo permitea elitelor locale i parlamentarilor s conciliezeintereselelocaleidirectivele dela centru, primind n schimb susinere electoral i parlamentar11.Canalele politice ctre centru erau mai importante dect cele administrative, ns n ambele cazuri accentul cdea pelegtura cu centrul12.Acestsistemnegociat,difereniatdecontroldinparteacentruluia supravieuitdefadopetoatperioadainterludiuluifascist.Alegerile, partidele i libertile politice au fost abolite,dar organele tradiionale ale puterii executive i marea parte a vechilor clase conductoare au rmas n funciune13.n ciuda instituiilor formale puternic centralizate, guvernarea italian presupunea, de fapt, i o anumit receptivitate fa de elitele locale. Cutoate acestea,pentru oamenii politici loc"'idin perioada monarhiei, a fascismului i - timp de mai bine de dou decenii - a Republicii post-fasciste, toate drumurile duceaula Roma.Sentimentulregionala nceput s sefac din nou simit abia dup cel de-al doilea rzboi mondial,o dat cu apariia politicii democratice i cu repulsia din ce n ce mai mare fa de centralizarea extrem. Noi i puternice partide politice -democrat-cretinii (de centru-dreapta), socialitii i comunitii (de stnga) - se opuneau prin tradiie guvernrii centrale,drept careSCHIMBAREAREGULILOR:DOU DECENIIDEDEZVOLTARE...33au pledat, n general, pentru o mai puternic descentralizare. Sub egida lor, nouaConstituiedin1948afurnizatcadrullegalpentruinstituireaunor autoritiregionale alese n mod direct14.Acestmandatconstituionalafostndeplinitaproapeimediatncele cinci regiuni speciale, aezate de-a lungul granielor Italiei, precum i n SiciliaiSardinia,zoneameninatedeseparatismiproblemeetnice15. Crearea celorlalte regiuni,obinuite, care conineau 85%din populaia Italiei, necesita nc o legislaie corespunztoare i trebuia s fac fa unei rezistenepoliticendrjite.Administraiacentralnueradelocdispus s-ipiardautoritatea.nplus,democrat-cretinii,caredominauacum viaapoliticitalian,setemeau,pebun dreptate,cuneleregiuniale Centurii Roii din centru i nord ar putea fi controlate de comuniti.Aa c,timpdepeste20deani,prevederileconstituionalereferitoarela regiunile respective au rmas liter moart, iar regulile erau controlate tot de centru.Totui, pe Ia mijlocul anilor 60, multe lucruri au nceput s se schimbe, pe fundalul ritmului uimitor al schimbrilor sociale i economice din Italia postbelic.ntre1950 i1970 economia a crescut ntr-un ritm nemaivzut n ntreaga istorie a Italiei,un ritm mai mare dect al celorlalte economii occidentale.MilioanedeitalieniaumigratdinSudulsrcitnNordul industrializat16. Fora de munc din agricultur a sczut de la 42% la17%, n jumtate dintimpuln care schimbrisimilare s-au produsn alte ri occidentale.Alimentaias-ambuntit,analfabetismulimortalitatea infantil au sczut cu dou treimi, bicicletele au fost nlocuite de motociclete Vespa,iar acestea de Fiat-uri.Milioane de italieni i-au schimbat locul de munc,locuineleistiluldevia.Italia,cadealtfelimajoritatea regiuniloriacetenilorsi,aucunoscutunadintrecelemaidense perioade de schimbri sociale ntlnite vreodat.Politicaimoduldeguvernareaurmas,ns,multnurmaacestor schimbri sociale i economice. Cu toate acestea, scleroza din ce n ce mai frustrant a administraiei centrale italiene, creterea interesului pentru planificarea regional i deplasarea ctre stnga a politicii naionale s-au conjugat i nu ridicat din nou problema guvernrii regionale. n februarie 1968, n ciuda tergiversrilor conservatorilor ostili, rezisten care a btut toate recordurile, parlamentul a adoptat o lege care aproba mecanismul electoral pentru regiunile obinuite.Doianimaitrziuafostaprobatolegeprivindfinanele regionale, care permitea alegerea,n iunie1970, a primelor consilii regionale(compusedin30pnla80demembri,nfunciedepopulaia regiunii). n urmtoarele luni, conform conveniilor sistemului parlamentar italian al dominanei partidelor, fiecare consiliu a ales un preedinte regional34 CUMFUNCIONEAZDEMOCRAIAi a nvestit un cabinet (giunta);a fost conceput i un statut al regiunilor, carestipulaorganizarea,procedurileiariadejurisdicieaacestora, conform Constituieii a legislaiei naionale n vigoare.Susintoriiinstituiilor au enunat apoio mare varietate de obiective. Populitii susineau c guvernarea regional va ridica nivelul democraiei, ncurajnd participarea i sensibilitatea cetenilor la nevoile locale. Moderaii spuneau c descentralizarea va spori eficienaadministrativ.Cei din Sud credeaucguvernarearegionalvaacceleradezvoltareaeconomici social,reducndinegalitiledintreregiuni.Autonomiaregionalera atractivpentruoricegrupcarermneanafarapoliticiinaionale-comunitiilamijloculacestuisecol,catoliciicuctevazecideanimai devreme.Tehnocraii progresiti argumentau c mprirea peregiuniera necesar pentruo planificaresocio-economicraionaliputeaducela unnoumoddeafacepolitic,maipragmaticdecttradiionalulstil ideologic italian.Partizaniiregionalismuluicredeaun putereaschimbriiinstituionale deareformapolitica.Eivedeaudestinulnoilorguvernentr-omanier mesianic:crearea guvernelor regionale,autonome din punct de vedere politic, va determina o rennoire social i politic radical a riil7. Prima seriedeinterviuripecarele-amluat consilierilor proasptalein1970 arat c acetia erau plini de speran i de entuziasm. Optimiti cu privire la viitorulreformei,ei considerau c regiunile pot constitui o concuren serioasfadeautoritateacentral.Erauaniideidealismieuforieai regionalitilor italieni.nsluptapentruasigurareauneibazeiauneiautoritiadecvate pentru noile regiuni se alia doar la nceput.Au maifost necesarinc doi ani pentru ca autoritatea central s emit decretele ce consfineau transferul de putere,fonduriipersonal ctreregiuni,astfelcnoileguvernen-au nceput s funcioneze efectiv dect la 1aprilie1972. Mai ru, n1972, la nivelregional,decretele au fost etichetate drepttotalinadecvate dectre reprezentaniicelormaimultepartide,dectrepublic,daridectre oficialii regionali nii. n aceti primi ani, aliana naional a politicienilor conservatori, birocraia puternic i sistemul judiciar dominat de tradiie au fcut ca regiunilor s lefie impuse numeroase constrngerilegale,administrativeifiscale.Autoritateacentrali-apstratputereageneralde direcionare i coordonare a chestiunilor regionale i nu s-a sfiit niciodat s uzeze de ea. De exemplu, cam un sfert din propunerile legislative ale regiunilor n primalegislaturaufost blocatedeadministraiacentral.Maimult, guvernul central a inut strnse baierele pungii n privina finanelor locale. Prognozele privind cheltuielile publice lansate n 1972 prevedeau o virtualSCHIMBAREA REGULILOR :DOU DECENIIDEDEZVOLTARE...35plafonareaalocaiilor ctreregiunipentruurmtoriitreiani,ntimpce cheltuielilebirocraieicentraleurmauscreasccu20%.Euforias-a transformat n consternare i furie atunci cnd regionalitii i-au dat seama c pentru o schimbare real nu se poate evita o btlie politic cu centrul.Conduse de guvernele regionale ale Lombardiei (dominat de democrat- -cretinii progresiti) i Emiliei-Romagna (controlat de comuniti) i ncurajatedenclinareasprestngaapoliticiinaionalen1974-1975,forele regionalisteaureluat atacul.Presa,caresimpatiza cu aceastmicare,a contribuitlaobinereaunuisprijinlabaz,dinparteagrupurilorde interes regional i a opiniei publice. Guvernele regionale de diferite orientri - din nord sau din sud, roii sau albe - i-au unit forele n aa-numitul frontregionalist.Aceast coaliieafost ntriti prin sprijinulnoilor organismecentrale,createdereformainiial,anumeMinisterulpentru regiuniiComisiainterparlamentarpentruregiuni.Schimbareainstituional i croia de-acum singur drumul.niulie1975,imediatdupputernicantoarceresprestngadinal doileaturalalegerilorregionale,regionalitiiaureuitstreacprin Parlament legea 382, care autoriza descentralizarea unor noi funcii importante n favoarea regiunilor.Pentru a pregtiterenuln vederea deciziilor ulterioareipentruaanihilaoposibilrezistendinparteabirocraiei centrale,legea 382 impunea guvernului s supun aprobrii Parlamentului decretele ce urmau s reglementeze aplicarea Ai. Pregtirea acestor decrete a mainecesitat ncdoianidenegocieriintenseiadeseaviolententre guvernulcentral,autoritileregionaleicomisiaparlamentarpentru regiuni,dar intreprincipalelepartidepolitice.Interviuriledin1976i gsesc pe interlocutorii notri mai puin ncreztori n abilitatea regiunilor de a-i impune autonomia. Conflictul dintre centru i periferie se acutizase, iar controlul central devenise mai strict dect n urm cu ase ani. Optimismul primilor ani, privitor la capacitatea noilor instituii de a rezolva problemele sociale i economice urgente, devenise mult mai rezervat i toat lumea era nclinat s dea vina pe Roma.Evident c cererile de autonomie urcaser mult mai sus n clasamentul prioritilor lor politice.Ca pestetot cnd evorba derelaiiinterguvernamentale, joculdintre centru i periferie se desfura sub dou forme diferite,dar legate una de alta, forme pe care le vom numi unu contra unu i, respectiv, toi contra unu.Unu contra unu nseamn c o regiune ncearc de una singur s evite sau s atenueze controlul central asupra deciziilor ei specifice.Toi contraununseamncguverneleregionaleluptmpreunpentrua modificaregulilejoculuiunucontraunu,urmrinds-isporeasc resursele de negociere.n primii ani, jocurile unu contra unu se terminau36CUMFUNCIONEAZ DEMOCRAIAcel mai adesea n favoarea autoritii centrale. Toat lumea era de acord c relaiiledintrecentruiperiferieaufostnaceastperioadformale, antagoniste i neproductive.Dar, dac ciocnirile unu contra unu favorizau centrul,lupta toi contra unuaajunslaun punct maifavorabilregiunilor.Dupolungseriede ntlniri la nivel nalt ntre reprezentanii partidelor importante, n iunie i iulie1977,s-a ajuns la un acord asupra unui pachet de legi(aa-numitele 616 decrete),care dislocau i transferau ctre regiuni 20.000 de oficii ale administraieicentrale,incluzndprisubstanialedinctevaministere (Agricultura,de exemplu),precum i sute de agenii sociale cvasipublice. Regiunilor le-a fost delegat o autoritate legislativ cuprinztoare n cteva domenii importante, incluznd serviciile sociale i planificarea teritorial. Prevederile fiscale ale celor 616 decrete au pus la dispoziia regiunilor cam un sfert, dup unele estimri chiar o treime din bugetul naional, incluznd aiciresponsabilitateadeplinpentruspitaleisistemulmedico-sanitar. Pn n1989, doar acestui sector i erau alocate mai mult de jumtate din cheltuielile regiunii (i, aa cum se ntmpl peste tot cu politica sanitar, mult mai mult de jumtate din durerile de cap ale administraiei).Aceastvictoriearegional itilorasurvenitnparteidatoritunor raiuni de politic naional. Supremaia Partidului Democrat Cretin (PDC) era ameninat de comuniti (PCI), a cror stea era n urcare rapid n anii 70.Sprijinii de socialiti i de aripa de stnga din PDC,PCI a exercitat presiuni puternice pentru continuarea descentralizrii n favoarea regiunilor. Cele 616 decrete au reprezentat o concesie fcut de prim-ministrul demo- crat-cretin,GiulioAndreotti,pentrua-iasiguran continuaresprijinul comunitilor fa de guvernul su.Dar la fel de important este i faptul c existena autoritilor regionale, alese n mod direct, crea presiuni politice puternice pentru o descentralizare efectiv.Frontulregionalist nvingtor ncorpora fore eliberate i uneorichiar create dereforma iniial.Devoluiaesteprindefiniieunprocesdenegociere,nudoarunact juridic. Cadrul legal i constituional, cadrul administrativ (controlul, delegarea puterilor, modelele de personal .a.m.d.) i finanele sunt resurse-cheie n joculactualirezultateale jocuriloranterioare.nviziunea liderilor regionali,principalul atu de negociere al autoritii centrale era deinerea controlului asupra fondurilor i asupra delegrii autoritii formale -adic banii i normele. Liderii regiunilor bogate i mai ambiioase din Nord erau preocupaimaimultdenorme,ntimpceSuduleramaingrijoratn privina banilor.nfaarecalcitraneicentrale,ntritdecontrolulcentruluiasupra legilor,normelor ibanilor,regiunilei-aundreptat ateniaspreresurseSCHIMBAREAREGULILOR:DOU DECENIIDEDEZVOLTARE...37politice mai puin formale. Ele se bazau pe solidaritatea interregional i pe sprijinulde josal grupurilor de interese locale iregionale,al presei i al opiniei publice.Cei din Sud uzau mai mult de strategii verticale, cum ar fi petiiile particulare ctre liderii naionali favorabili, n timp ce cei din Norderaugataspunnmicareunmarefrontregionalistprintr-o aciune colectivorizontal.(Aceast distincie ntre politica vertical a Suduluii cea orizontal a Norduluiva reveni adesea,sub diferite forme, pe parcursul acestei cri).Momentul culminant al confruntrii cu autoritile centrale a fost provocat n primul rnd de cei din Nord. Aa cum vom vedea ulterior n acest capitol,pe la mijlocul anilor70,votanii i liderii comunitari, att din Nord, ct i din Sud, au nceput s susin cu ndrjire principiul reformei regionale, chiar dac priveau cu un ochi critic aciunile curente alepropriilor guverneregionale.Impulsul political devoluieise susinea acum prin el nsui.Cele 616 decrete reflectau victoria regiunilor n lupta decisiv pe care o duseserpentrua-iimpune propria autoritateformal.ns lupta mai puindramatic,darmaiepuizant,pentruexercitareanoilorputerii pentru cheltuirea sumelor alocate abia urma.Victoriatoi contra unu a regiunilor fusese suficient de convingtoare, aa nct acum nu mai puteau arunca vina pe autoritatea central pentru propriile eecuri.Cu nelepciunea trzie a celui pit,un lider regional spunea n1981:Ne-au aruncat n ap,n sperana c vom nota.Un personajimportant n birocraia de laRomafoloseaoimaginemaicinic,darpoatemaiveridic:Prin decretele din1977,le-am dat n sfrit regiunilor destule funii pentru a se putea spnzura.Schimbrile lavrf n cteva regiuniimportante,ntimpulcelei de-a doua legislaturi (1975-1980), spun destule despre provocrile mereu diferite cu care se confruntau regiunile. Liderii charismatici, precum Piero Bassetti, preedinteledemocrat-cretinalLombardiei,GuidoFani,preedintele comunistalEmiliei-RomagnaiLelioLagorio,preedintelesocialistal Toscanei, au depit i au prsit scena politic regional, fiind nlocuii cu manageri maiprozaici.Noua distribuie a autoritii ntre centru i regiuni era nc departe de un sistem federal.Mare parte dintre fondurile regiunilor proveneau dela centru, iar autoritatea central i meninea dreptul de veto asupra legislaiei regionale.nsregiunile erau acum mai puternice dect fuseser vreodat structurilelocalenItaliaunificat.Autoritatealegislativaregiunilor cuprindeaariicasntatea,locuinele,planificareaurban,agricultura, lucrrile publice i unele domenii ale educaiei. n plus, regiunile au cerut i au obinut jurisdicia asupra planificrii structurale, economice i teritoriale.38 CUMFUNCIONEAZDEMOCRAIAActivitilecubtaielungaleCassaperMezzogiorno(Fondulpentru Sud), crora li se datoreaz investiiile publice masive din sud, erau tot mai mult supuse controlului autoritilor regionale.De-acum nainte,regiunile,sau municipalitile sub supravegherea regiunilor, ivorputeanfiinaidota cupersonalpropriileageniispecializatepentru asistensocial,ivorputeaaplicapropriileplanuripentrufermierii meteugariiivorputeaorganizapropriilecooperativeicminepentru copii.i vor controla singure dezvoltarea regional i planurile de utilizare a pmntului;vor putea prelua Camerele de Comer... i poate cel mai important este c le va reveni sarcina vital a protejrii moralei publice - adic vor avea putereadeaemiteliceneproprietarilorderestaurantesaudemagazine, oferilor de taxi, deintorilor de arme i altele asemenea.Acestea sunt puteri reale de conducere i de meninere a ordinii publice. Iat, n sfrit, o revoluie n modul de guvernare18.Responsabilitatea pentru multe dintre aspectele guvernrii care ating n mod direct viaaitalianului de rnd - aspecte eseniale,la care guvernele naionalesuccesivenureuisersfacfa- treceauacumnminile conduceriiregionale.Omsurpracticaimportaneiguvernelorregionaleestedatde resurseledecareeledispuneaunacelmoment.Zecidemiideposturi administrativeaufostcreatepentruaservinoileguvernei,ntimpul valurilor succesivealedescentralizriidela nceputulanilor70,miide angajaidin birocraia central aufost transferaictre regiuni.In aprilie 1981,numrulpersonalului administrativ din cele15regiuniobinuite se ridica la 46.274, creterea din cei cinci ani precedeni fiind de 76%.(Cele cinci regiuni speciale au angajat i ele alte 29.383 de persoane.)19Fonduriletotalealocatei regiuniloraucrescutexponenialnanii70 i 80, de la aproape un miliard de dolari n 1973 la aproximativ 9 miliarde n1976,22miliarde n1979 i peste 65miliarde n1989,cea mai mare partealorproveninddelaguvernulcentralsubformatransferurilorn scopuri generale sau speciale20(profilul cheltuielilor din 1989 este prezentat ntabelul2.1).Pelanceputulanilor90,aproapeazeceapartedin produsul intern brut al Italiei era cheltuit de ctre guvernele regionale, doar cu puin sub procentajul aferent statelor americane.De la organizarea care existadoarpehrtiecunici15aninurm,regiunileajunsesers controleze sume foarte mari de bani.ntr-adevr,n cea mai mare parte a perioadei70-80,fondurilenecheltuitesereportaudelaunanfiscal laaltul,mprtiindu-sepestetot,nfunciedemsura n careresursele alocate regiunilor depeau capacitatea lor administrativ, nc neconsolidat.SCHIMBAREAREGULILOR:DOUDECENIIDEDEZVOLTARE...39Tabelul2.1- Cheltuielileregionaleitaliene(pe sectoare),1989Contcurent"Cont de capital"Total" TotaT %Sntate48779,2 2269,7 5108,9 37208 56,3%Agricultur2004,3 4895,7 6900,0 5029 7,6%Transport4561,7 1646,9 6208,6 4525 6,8%Administraie general4874,6 1059,0 5933,6 4325 6,5%Locuine/lucrri publice 121,7 5149,4 5271,1 3842 5,8%Educaie2232,4 385,4 2617,8 1908 2,9%Mediu340,6 1863,7 2204,3 1607 2,4%Asisten social1364,4 539,0 1903,4 1387 2,1%Industrie/meteuguri 282,6 1513,9 1796,5 1309 2,0%Comer/turism447,5 896,4 1343,9 980 1,5%Cultur429,4 386,0 815,4 594 0,9%Serviciu datorii0,0 622,7 622,7 454 0,7%Altele1711,2 2262,9 3974,1 2897 4,4%Total cheltuieli 67149,6 23490,7 90640,3 66064 100,0%aTotalul n miliarde de lire. bTotalul n milioane USD.Pe lng stabilirea organizrii i a procedurilor pentru noua instituie, principala preocupare a legislaiei regionale n primii ani fusese distribuirea fondurilor sub form de credite pentru cooperativele agricole, burse pentru studeni,ajutoarepentruhandicapai,subveniipentrutransportulinterurban,pentruLaScalamilanez.a.m.d.Urmrindsobinsprijinul populaiei,dar lipsindu-le infrastructura administrativ necesar i adesea chiar autoritatea legal pentru a duce. la bun sfrit reforme sociale substaniale, multe regiuni au desfurat ele nsele politici distributive -adesea n acele forme dezagregate pe care italieniile numesc leggine (legi mrunte) i interventi a pioggia (proiecte mprtiate fr discernmnt prin regiuni).Pe de alt parte,unele regiuni au introdus ntr-adevr reforme de fond n domeniiprecumplanificareaurban,proteciamediuluisauhaoticele servicii sociale i de sntate din Italia.Structura organizaional de baz a viitoarei reforme naionale a sistemului de sntate i a asistenei sociale - unitatea local pentru sntate i servicii sociale -a fost experimentat maintinanumiteregiuni.Ceimaimulispecialitisuntdeacord c planificareaurbans-ambuntitsimitordupceresponsabilitatea acesteiaafosttransferat dela centru ctreregiuni.nanumite domenii noi ale politicilor publice, cum ar fi energia i mediul,unele regiuni au suplinit golul lsat de greoii minitri de la Roma, care se adaptaser extrem de lent la cererile publice i la nevoile sociale n schimbare. Dac abilitarea40 CUMFUNCIONEAZDEMOCRAIAlegislativ a regiunilor a depit puterea lor administrativ - aceasta este o problemimportantinevom ntoarcela eapeparcursulurmtoarelor capitole. ns, bine sau ru, multe domenii ale politicii interne italiene erau acumregionalizate.Guvernulregionalncepuse,cas-icitmpeMax Weber,o sfredelire lent,dar puternic a zidurilor groase21.Elitapoliticregional:Unnoumod deafacepoliticn cele dou decenii de dup1970, n Italia,regulile jocului guvernrii s-au schimbat. Trebuie s vedem acum ce efect au avut schimbrile instituionale asupra modului n care se face de fapt politica i asupra modului n care sunt guvernai italienii.Montesquieu observa c, la naterea unui nou corp politic, instituiile se muleaz dup lideri, dar ulterior rolurile se inverseaz. Interaciunea dintre schimbarea instituional i elita politic este un capitol important al istoriei experimentului regionalitalian.n timpul dezbaterii de dinaintea instituirii regiunilor, unele voci critice prevesteau c partidele vor umple consiliile cu stele cztoare, cu activiti uzai.Pe de alt parte, civa regionaliti utopici prevzuser naterea din gliaregiunilor a unuinougrup deproaspeiceteni-politicieni.Pnla urm,nici una dintre previziuninu s-a adeverit.nc de la nceput,noile consilii au fost compuse din politicieni profesioniti,ambiioi, dornici de promovarei bine pregtii22.n momentul alegerilor, media de vrst a consilierilor era de 45 de ani ipresupuneacamunsfertdesecoldeimplicareefectivntreburide partid.Consilieriieraucevamaitineriimaipuinexperimentaidect membrii parlamentului naional, dei n unele privine profilul consilierului regionaleramaiapropiatdecelalunuideputatdectalunuiconsilier local.n fapt, cel puin 20%din totalul consilierilor regionali dintre1970 i1985(imaimultdeotreimedinceicaredeinuserunpostde conducerenregiune)auobinutunlocnparlamentulnaional23.n ierarhiapoliticitalian,postuldeconsilierregionaldeveniseunpas important,marcndtrecerea delastatutuldeamatorla celdepolitician profesionist.Nouaelitpoliticregionalsecompuneanprincipaldinbrbai ridicai prin propriile puteri.(Mai puin de 5%dintre consilierii regionali eraufemei;indiferent de accesibilitatea sa din alte perspective,consiliulSCHIMBAREAREGULILOR:DOUDECENIIDE DEZVOLTARE... 41regional, ca toat politica italian n general, rmnea dominat de brbai). Originile sociale ale consilierilor erau mai modeste dect cele ale deputailor, dar mai bune dect cele ale consilierilor municipali. Cu o singur excepie, legiuitoriiregionali proveneau din oraele sau satele respectivei regiuni24. Aproximativ35-40%dintreconsilieriiregionalieraufiidemuncitori, meteugarisaufermieri,dardoar15-20%dintreeiaveauasemenea profesii.Mai mult de jumtate dintre prinii de sex masculin ai consilierilor nu aveau dect coala elementar i doar10-15%aveau studii superioare. Totui,majoritateacovritoareaconsilierilor(77%,n1989)urmaser cursuri universitare, ceea ce se apropie de media deputailor din parlamentul naionali este aproape dublufa de media consilierilor locali.Consilieriiregionalieraupoliticienipregtii,cuondelungat experien n guvernarea local i afacerile de partid. Peste trei sferturi avuseser un birou electoral i mai mult de patru cincimi deinuser un post important deconducerenpartidullorpolitic.Consiliullocalrmneaoramp important de lansare ctre consiliul regional, din moment ce dou treimi dintotalulconsilierilorregionalifcuserparteanteriordinconsiliile locale. De-a lungul primelor dou decenii de guvernare regional, regiunea nsiajunsesesnlocuiascprovincia(unitateaadministrativsituat ntre regiune i localitate), ca treapt esenial n ierarhia politic italian, ntre1970 i1989,numrul consilierilor regionali care deinuser funcii la nivelul provinciilor a sczut dela 45%la 20%,iar numrul celor care fuseser sau erau lideri provinciali de partid a sczut de la82%la >5%. n contrast, numrul consilierilor care avuseser (sau aveau) un post important n organizaia regional de partid a crescut de la 26%n1970 la 59% n1989.Aceasttendinntraseelecarierelorreflectregionalizarea continu (dei nc incomplet)a organizaiilor italiene de partid i ofer doveziledepornirenceeacepriveteemergenaunuicursushonorem politic regional distinctiv.Consilierulregionalaajunstreptats-ivadrolulcapeoslujbn toat regula, ceea ce reprezint un indicator al creterii instituionalizrii25. Numrulconsilierilorcarecontinuausaibialteocupaii,pelng postuldinforulregional,asczutdela69%n1970la45%n1989. Consiliul regional a devenit o aren consacrat politicienilor profesioniti26. Primul test pentru orice instituie nou este ca ea s nglobeze aspiraiile i s strneasc ambiiile unor politicieni serioi. Instituiile regionale italiene au trecut cu bine de acest obstacol major.nc mairelevant estefaptulc guvernarearegional a schimbat ceva nculturapoliticaelitei.Ceamaiizbitoaremetamorfozapoliticii regionale, care reiese din convorbirile repetate pe care le-am avut cu lideri42 CUMFUNCIONEAZDEMOCRAIAcomunitari i consilieri, este depolarizarea ideologic frapant,combinat cuoputernicnclinaiespreoabordaremaipragmaticachestiunilor publice.Depolarizarea ideologic se datoreaz n primul rnd convergenei ctre dreaptaapunctelordevedereprivitoarelaproblemelecontroversate, stimulat de puternica tendin spre moderaie a comunitilor i a celorlali politicieni de stnga.Proporia celor din stnga eichieruluipolitic(PCI, PSI i alte grupuri minore de aceeai orientare) care susineau, de exemplu, ccapitalismulreprezinto ameninarepentruItaliaasczutbrusci iremediabil de la 97%n1970 la 76%n1976, apoi la 54%n1981-1982 ila28%n198927.Pedealtparte,cuprivirelaaceastailaolarg varietatedeproblemesimilare,tendina conservatoarea democrat-creti- niloriaaltorpartidedecentru-dreaptadevenisemaimoderatimai ovitoare.Proporia celor de centru i dreapta care credeau, de pild,c sindicateleaupreamult puteren Italiaa oscilat ntre67%n1970, 74%n1976,86%n1981-1982iiari65%n1989.Drepturmare, distana dintre partidele de stnga i cele de dreapta s-a micorat simitor ntre1970'i1989.Efectulacestorschimbriestesintetizatnfigura2.1,careprezint distribuia politicienilor ntr-un Indice al tendinelor stnga-dreapta, bazat pentrebridesprecapitalism,putereasindicatelor,divorigreveledin sectorulpublic(componenteleIndiceluitendinelorstnga-dreaptasunt detaliatentabelul2.2).n1970,vederileacestor politicienisenscriau ntr-o polaritate clasic bimodal,nclinat ctre extrema stng.ase ani maitrziu,distribuiarmsesebimodal.dardistanadintremodurise micorase.Prin1981-1982,centruldegreutatesedeplasancontinuare spre dreapta,aa c distribuia,deinu chiar att de polarizat,era nc larg.n1989,pendululs-a, ndreptatiar spre centru,aa c distribuia a devenit arhetipic normal, avnd modul n centru i distana dintre stnga i dreapta mai mic dect cu dou deceniinainte28.Tabelul 2.3 prezint acelai lucru ntr-o form puin diferit, punnd n evidendeclinulpronunatalproporieiconsilierilorcupoziiiclarede extrem dreapt sau stng n Indicele tendinelor;ponderea extremitilor a sczut de la 42%n 1970 la doar14%n1989.Primii douzeci de ani ai noilorinstituiidemonstreaz otendincentripetputernicifermn ceea ce privete politica regional.Din moment ce prpastia ideologic s-a micorat, tolerana dintre liniile de partida crescut.n fiecare etap a cercetriinoastre,am cerut tuturor politicienilor s-i exprime simpatia sau antipatia fa de diversele partide politice, aezndu-le pe un termometru al sentimentelor de la 0 (antipatieSCHIiMBAREAREGULILOR:DOUDECENIIDEDEZVOLTARE...43Figura2.1- Depolarizareastnga-dreapta,1970-198944CUMFUNCIONEAZ DEMOCRAIATabelul2.2- ComponenteleIndiceluitendinelor stnga-dreapta1.n ceea ce privete distribuia veniturilor, muncitorii sunt cu adevrat ntr-o postur nefavorabil (acord).2.Sindicatele au prea mult putere n Italia (dezacord).3.Instituia divorului este n Italia un semn de progres (acord).4.n serviciile publice (de exemplu:gaze, transport), dreptul la grev trebuie limitat (dezacord).5.Capitalismul reprezint o ameninare pentru Italia (acord).Not:S-arspunstotaldeacord,ntructvadeacord,ntructvan dezacordsauntotaldezacordcu