Opština Knjaževaclokalnefinansije.rs/wp-content/uploads/2016/09/Knjazevac...5 Uvod1 Opština...
Transcript of Opština Knjaževaclokalnefinansije.rs/wp-content/uploads/2016/09/Knjazevac...5 Uvod1 Opština...
Izveštaj o merenju uspešnosti opština u Srbiji u upravljanju javnim
finansijama
Opština Knjaževac
REPIM Ltd za SECO
Revidirano marta 2015. godine na osnovu komentara na Nacrt
iz decembra 2014. godine
2
Valuta i kurs Lokalna valuta – srpski dinar
RSD 100 = € 0.82 = US$ 1.105
Budžetska godina
01. januar – 31. decembar
Godine koje su obuhvaćene:
Budžetske godine 2011, 2012, 2013. i
podaci u periodu vršenja ocene
3
SKRAĆENICE
AGA Autonomna vladina agencija
ATU Administrativna teritorijalna jedinica
BC Uputstvo za izradu budžeta
BSL Zakon o budžetskom sistemu
CG Centralna vlada
COFOG Klasifikacija funkcija vlade
DBB Direktni budžetski korisnici
EBE Vanbudžetski rashod
EC Evropska komisija
EU Evropska unija
FMC Kontrola finansijskog upravljanja
FMIS Informativni sistem za finansijsko upravljanje
BDP Bruto domaći proizvod
GFS Državna finansijska statistika
GIZ Udruženje za međunarodnu saradnju
GOS Vlada Srbije
IA Interna revizija
IBB Indirektni budžetski korisnici
IMF Međunarodni monetarni fond
INTOSAI Međunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija
IPA Instrument za pretpristupnu pomoć
IPSAS Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor
ISPPIA Međunarodni standardi za profesionalnu praksu u internoj reviziji
IT Informaciona tehnologija
LSU Lokalna samouprava
LM Nadležno ministarstvo
MOE Opštinska preduzeća
MOF Minstarstvo finansija
MTBO Srednjoročni budžetski pregled
MFBF Srednjoročni budžetski okvir
MTEF Srednjoročni okvir rashoda
MTFO Srednjoročni fiskalni pregled
PEFA Javni rashodi i finansijska odgovornost
PFM Upravljanje javnim finansijama
PIFC Interna finansijska kontrola u javnom sektoru
PPL Zakon o javnim nabavkama
RS Republika Srbija
RINO Registar sravnjenja finansijskih obaveza
DRI Državna revizorska institucija
SKGO Stalna konferencija gradova i opština
4
SECO Švajcarski državni sekretarijat za ekonomske poslove
SEIO Kancelarija za evropske integracije
SN Lokalni nivo vlasti
STA Jedinstveni račun trezora
SWG Sektorske radne grupe
TA Tehnička pomoć
USAID Američka agencija za međunarodni razvoj
5
Uvod1
Opština Knjaževac nalazi se u istočnoj Srbiji, blizu granice sa Republikom Bugarskom i
deo je Timočkog regiona. Prostore se od 43° 20 ' do 43° 45' severne širine i od 22° 11 ' do
22° 41' istočne dužine. Opština zauzima površnu od 1.202 km2 i četvrta je po veličini u
Republici Srbiji. Značajan deo Knjaževca čini brdsko-planinski predeo.
U njemu živi 37.172 stanovnika, od čega 19.705 u gradskom delu opštine (podaci sa
poslednjeg popisa iz 2002). Prosečna gustina naseljenosti je 31 stanovnik po km2, što je
svrstava u grupu slabo naseljenih opština.
Knjaževac je prvi put nastanjen još u davna praistorijska vremena, što se može videti po
naseljima Baranica, Škodrino polje, Dubrava, itd., pećinskom crtežu jahača na konju u
Gabrovici i ostalim arheološkim nalazima. Antički pisac Plinije (II vek n.e.) pominje ovu
oblast kao deo rimske provincije Mezije u kojoj žive Mezi, Tračani, Dardani, Tribali,
Timahi i koji su zajedno sa slovenskim plemenima formirali starosedelačku grupu
stanovnika Timočane ili kako su ih još zvali Putuklije.
Rimsko utvrđenje Timacum Minus, blizu sela Ravna, čije su iskopine delovi naselja,
bogatog grada, priča o istoriji Knjaževca sve do srednjeg veka. U okviru istog grada
pronađeni su ostaci drugog poznatog kasno rimskog grada -Timacum Maius.
Ubrzani razvoj počinje 1960. godine kada se osniva fabrika za šivenje odeće „Branka
Dinić“ fabrika za proizvodnju obuće „Leda“, industrija mašina i traktora „IMT“, timočka
industrija nameštaja „Tina“, i kada jedan vinski podrum postaje firma „Džervin“. Period
između 1970. godine i 1985. godine bio je najvažniji za razvoj Knjaževca u moderno
doba po svim elementima ekonomskog i društvenog razvoja. Tokom ovog perioda
izgrađeni su objekti koji su postali simboli urbanog života u Knjaževcu: Kulturni centar,
Dom zdravlja, obdanište i mreža obdaništa, niz stambenih zgrada i kada je reč o kulturi –
1962. godine pokreće se nacionalni festival poznat pod nazivom Festival kulture mladih
Srbije koji i danas traje.
U skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi (Službeni list RS, br. 129/20072) opštinski
organi su Skupština opštine, predsednik opštine, Opštinsko veće i Opštinska uprava.
(Pravilnik o internoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta Opštinske uprave
Knjaževac (Odluka načelnika Opštinske uprave br. 020-397/2013-03 od 21.08.2013.))
Opštinska uprava sastoji se iz sledećih odeljenja:
Kabinet predsednika opštine
o Obavlja stručne, savetodavne, operativne, organizacione i administrativno-
tehničke poslove koji su u nadležnosti i u okvirima ovlašćenja predsednika
i zamenika predsednika opštine
1 Paul Harnett i Siniša Jovanović su bili zaduženi za rad na terenu i izradu ove ocene
2 Svi objavljeni Službeni glasnici mogu se pronaći na:
http://www.knjazevac.rs/index.php?option=com_content&view=article&id=76%3A2009-07-21-09-57-
48&catid=17%3A2009-07-14-09-25-13&Itemid=62&lang=sr
6
Odeljenje za urbanizam, komunalno-stambene i imovinsko-pravne poslove
Odeljenje za budžet, finansije i utvrđivanje i naplatu lokalnih javnih prihoda
o Priprema i izvršenje budžeta
o Vrši poslove konsolidovanog računa trezora uključujući i finansijsko
planiranje koje obuhvata: projekcije i praćenje priliva na konsolidovani
račun trezora i zahteve za izvršenje rashoda i definisanje tromesečnih i
mesečnih kvota preuzetih obaveza i plaćanja
o Izrađuje pravna i druga akta vezana za javne nabavke
o Utvrđuje prihode, naplatu i kontrolu lokalnih javnih prihoda i stara se o
pravima i obavezama poreskih obveznika
o Vrši obračun zarada
Odeljenje za privredu i društvene delatnosti
o Vrši upravni nadzor nad radom ustanova kulture čiji je osnivač opština,
javnih preduzeća, turističke organizacije, ustanova socijalne zaštite,
predškolskih ustanova i drugih pravnih subjekata čiji je osnivač opština
Odeljenje za opštu upravu i zajedničke poslove
o Upravlja ljudskim resursima
Odeljenje za inspekcijske poslove
Odeljenje za stručne i normativno pravne poslove opštinskih organa
o Priprema normativna i druga akta koje donosi Skupština opštine,
predsednik opštine i Opštinsko veće
o Daje pravno mišljenje Skupštini opštine, predsedniku i Opštinskom veću o
zakonitosti pravnih akata koje donose
Opštinska uprava obuhvata i tela koja su u skladu sa zakonom nadležna da vrše nadzor i
prate rad odeljenja opštine ali koja su i sama deo celokupne uprave. To su Direkcija za
razvoj, urbanizam i izgradnju čija je glavna aktivnost izgradnja i održavanje opštinske
infrastrukture i javnih objekata i ostale javne imovine, a koja se finansiraju iz javnih
sredstava u skladu sa propisima.
Predsednik opštine Knjaževac koji:
Predstavlja opštinu
Predlaže način rešavanja pitanja o kojima odlučuje Skupština
Naredbodavac je za izvršenje budžeta
Usmerava i usklađuje rad Opštinske uprave
Donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom
Skupštine
Vrši druge poslove utvrđene satutom ili drugim aktima opštine
Opštinsko veće koje:
Predlaže statut, budžet i druge odluke i akte koje donosi Skupština
Neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata Skupštine
Donosi odluku o privremenom finansiranju u slučaju da Skupština opštine ne
donese budžet pre početka budžetske godine
7
Vrši nadzor nad radom Opštinske uprave, poništava ili ukida akte Opštinske
uprave koji nisu u skladu sa zakonom, statutom ili drugim opštim aktom ili
odlukom koje donosi Skupština opštine
Rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana,
preduzeća i ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti
opštine
Stara se o izvršavanju poverenih nadležnosti iz okvira prava i dužnosti Republike
Postavlja i razrešava načelnika Opštinske uprave
Skupština opštine koja je predstavničko telo koje:
Donosi statut, odobrava odluke Veća i donosi druge opštinske propise
Donosi budžet, izveštaj o budžetskoj reviziji (ako je potrebno) i završni račun
budžeta opštine
Donosi programe razvoja i ostale planove i programe
Vrši nadzor nad radom predsednika opštine i odeljenja uprave
Bira i razrešava predsednika Skupštine, zamenika predsednika Skupštine i
sekretara Skupštine
Usvaja Poslovnik o radu Skupštine opštine, daje saglasnost na upotrebu imena,
grba i drugog obeležja opštine i obavlja druge poslove propisane zakonom i
statutom opštine.
Skupština opštine se sastoji iz odbornika koji se biraju na mandat od četiri godine u
skladu sa izbornim propisima.
Pravni okvir:
Ustav Republike Srbije usvojen 2006
Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srbije“ br. 129/07)
Zakon o finansiranju lokalne samouprave
Zakon o porezima na imovinu
Statut opštine Knjaževac („Službeni glasnik opštine Knjaževac“ br. 4/09)
8
Sadržaj Skraćenice ....................................................................................................................................3
Uvod ................................................................................................................5
I. Osnovne karakteristike upravljanja javnim .............................................................................Error! Bookmark not defined.
finansijama na lokalnom nivou ....................................................................................................Error! Bookmark not defined.
2. Sveobuhvatnost i transparentnost budžeta................................................11
3. Priprema budžeta u skladu sa definisanim politikama .............................12
4. Predvidivost i kontrola izvršenja budžeta ................................................12
5. Računovodstvo, evidentiranje i izveštavanje ...........................................14
6. Eksterni nadzor i revizija ..........................................................................14
(ii) Uticaj slabosti sistema za upravljanje javnim finansijama na budžetske
rezulate 14
Agregatna fiskalna disciplina ......................................................................................14
Strateška raspodela ..........................................................................................14
Operativna efikasnost ......................................................................................15
Program reformi ..............................................................................................15
II. Ocena sistema, procesa i institucija za upravljanje javnim finansijama .................................15
A. HLG-1 Predvidivost transfera od viših nivoa vlasti ...............................................16
B. Pouzdanost budžeta ................................................................................................18
C. Sveobuhvatnost i transparentnost budžeta..............................................................22
D. Priprema budžeta u skladu sa definisanim politikama ...........................................27
E. Predvidivost i kontrola izvršenja budžeta ...............................................................30
F. Računovodstvo, evidentiranje i izveštavanje ..........................................................43
G. Eksterni nadzor i revizija........................................................................................46
H. Donatorska praksa ..................................................................................................50
Aneksi .............................................................................................................53
9
Zbirni pregled ocena
Pokazatelj uspešnosti upravljanja javnim
finansijama
Metod
ocenjiva
nja
Rangiranje po
dimenzijama Rangiranj
e za 2014. i. ii. iii. iv.
A. REZULTATI UPRAVLJANJA JAVNIM FINANSIJAMA: Pouzdanost budžeta
PU-1 Ukupno izvršeni rashodi u odnosu na
odobreni budžet M1 D
D
PU-2 Struktura izvršenih rashoda u odnosu
na odobreni budžet M1 C A
C+
PU-3 Ukupno ostvareni prihodi u odnosu na
odobreni budžet M1 B
B
PU-4 Stanje i praćenje docnji
M1 C A
C+
B. KLJUČNA PITANJA ZA SVE SEKTORE: Sveobuhvatnost i transparentnost
PU-5 Budžetska klasifikacija
M1 A
A
PU-6
Sveobuhvatnost informacija u
budžetskim dokumentima
M1 B
B
PU-7 Obim neprikazanih vladinih operacija M1 A A
A
PU-8 Transparentnost fiskalnih odnosa
između različitih nivoa vlasti M2 NP NP NP
NP
PU-9 Nadzor ukupnog fiskalnog rizika od
drugih organizacija javnog sektora M1 C NP
C
PU-10 Dostupnost najvažnijih fiskalnih
informacija javnosti M1 B
B
C. BUDŽETSKI CIKLUS
C (i) Priprema budžeta u skladu sa definisanim politikama
PU-11 Uređenost i učešće u procesu
donošenja godišnjeg budžeta M2 D D A
C
PU-12
Višegodišnja perspektiva za fiskalno
planiranje, politiku rashoda i
budžetiranje
M2 D NP B D D+
C (ii) Predvidivost i kontrola izvršenja budžeta
PU-13 Transparentnost obaveza i
odgovornosti poreskih obveznika M2 A A C
B+
PU-14
Efikasnost mera za registrovanje
poreskih obveznika i procenu
poreskih obaveza
M2 C D D
D+
PU-15 Efikasnost naplate poreskih obaveza M1 D A A
D+
PU-16 Predvidivost raspoloživosti sredstava
za preuzimanje obaveza M1 B B A
B+
PU-17 Evidencija i upravljanje stanjem
gotovine, dugom i garancijama M2 A A B
A
PU-18 Efikasnost kontrole obračuna plata M1 A A A C C+
PU-19
Transparentnost, konkurencija i
mehanizam žalbe u javnim
nabavkama
M2 A A A A A
PU-20 Efikasnost internih kontrola za
rashode koji se ne odnose na plate M1 C C B
C+
PU-21 Efikasnost interne revizije M1 D D NP
D
10
Zbirni pregled ocena
Pokazatelj uspešnosti upravljanja javnim
finansijama
Metod
ocenjiva
nja
Rangiranje po
dimenzijama Rangiranj
e za 2014. i. ii. iii. iv.
C (iii) Računovodstvo, evidentiranje i izveštavanje
PU-22 Blagovremenost i pravilnost
usaglašavanja računa M2 A A
A
PU-23
Dostupnost informacija o sredstvima
koja primaju jedinice koje pružaju
usluge
M1 A
A
PU-24 Kvalitet i blagovremenost budžetskih
izveštaja u toku godine M1 C A A
C+
PU-25 Kvalitet i blagovremenost godišnjih
finansijskih izveštaja M1 A A A
A
C (iv) Eksterni nadzor i revizija
PU-26 Obim i priroda revizije i preduzimanje
mera u skladu sa preporukama M1 A B D
D+
PU-27 Zakonodavni nadzor godišnjeg zakona
o budžetu M1 C A D B D+
PU-28 Zakonodavni nadzor izveštaja
eksterne revizije M1 A D D
D+
D DONATORSKA PRAKSA
D-1 Predvidivost direktne budžetske
podrške M1 NP NP
NP
D-2
Finansijske informacije koje
dostavljaju donatori za potrebe
pripreme budžeta i izveštavanja o
projektima i programima pomoći
M1 D D
D
D-3 Deo pomoći kojim se upravlja u
skladu sa nacionalnim procedurama M1 D
D
HLG-1 Predvidivost transfera od viših nivoa
vlasti M1 A D A
D+
NP = Nije primenjivo NO = Nije ocenjeno
11
I. OBJEDINJENA PROCENA
Postoji značajna povezanost centralnog nivoa vlasti (Ministarstvo finansija) i opština u
Srbiji kada je u pitanju upravljanje javnim finansijama. Opštu pravnu osnovu daje Zakon
o budžetskom sistemu, naplata prihoda je uređena poreskim zakonima, nabavku reguliše
jedan Zakon o javnim nabavkama, a Državna revizorska institucija zadužena je za
sprovođenje eksterne revizije za ceo javni sektor. Opštine zavise od nenamenskih i
namenskih transfera centralne vlasti kojima finansiraju većinu svojih rashoda. Centralna
vlast i opštine funkcionišu u okviru jedinstvenog računa u trezora sa sopstvenim pod-
računima, a računovodstvo i izveštavanje se vrši po jedinstvenim standardima i
rokovima.
(i) Sveobuhvatna procena učinka upravljanja javnim finansijama
1. Pouzdanost budžeta
Pouzdanost budžeta usko je povezana sa procesom planiranja budžeta kao i sa
vremenskim okvirom predviđanja. Ukoliko budžet nije dobro pripremljen i ne uzima u
obzir uticaj postojećih politika na troškove u budućem periodu, finansiranje u svim
godinama izvođenja projekta i troškove tekućeg održavanja po završetku investicije,
izvršenje budžeta će u svakoj godini biti izloženo zahtevima za finansiranje koji nisu
budžetom predviđeni, ali se dugoročno ne mogu izbeći. Ovo će zahtevati rebalanse
budžeta ili zaobilaženje pravila koje će uzokovati docnje u plaćanju ukoliko odgovarajući
prihodi ne budu raspoloživi.
Tokom perioda između 2011. i 2013. budžet je bio slab prognozer izvršenih rashoda sa
modus ocenom D. Stepen izvršenja planiranog budžeta blisko je povezan sa prihodima
koji potiču iz sopstvenih izvora (porez na imovinu i niz naknada i taksi koje značajno
doprinose prihodima iz sopstvenih izvora, ali koje je teško predvideti) i transfera od
strane centralne vlasti (nenamenski (uključujući i deo poreza na dohodak građana koji se
ostvaruje u opštinama) kao i oni namenski). Srednja ocena za prihode iz sopstvenih
izvora je B dok je odstupanje transfera viših nivoa vlasti od planiranog nivoa dobilo
ocenu A (pokazatelj HLG-1), međutim namenski transferi čine mali deo svih transfera i
vrlo su nepredvidljivi. .
Stanje docnji je generalno na niskom nivou (sa ocenom C) ali je baza podataka docnji
dobra i beleži datume svih faktura u softveru. U cilju povećanja finansijske discipline,
Ministarstvo finansija kažnjava opštine koje ne plate fakture komercijalnim preduzećima
u roku od 45 dana obustavom transfera dok se fakture ne plate.
2. Sveobuhvatnost i transparentnost budžeta
Budžet se zasniva na organizacionim, ekonomskim i pod-funkcionalnim klasifikacijama
koje su iste kao za centralnu vlast. Takođe postoji i programska struktura koja se uvodi u
sistem klasifikacije kako bi poslužila kao sredstvo za stratešku raspodelu resursa i
analizu, ali ona je tek u začetku. Budžetska dokumentacija uglavnom sadrži dovoljno
detalja i informacija o prihodima i rashodima, kao i o ključnim makroekonomskim
12
agregatima, deficitu i načinu njegovog finansiranja, ali ne i o finansijskim sredstvima. Ne
daju se podaci o prethodnom budžetu radi upoređenja sa predloženim. Budžet je
sveobuhvatan u svom opsegu bez vanbudžetskih rashoda ili prihoda, a uključeni su i
postojeći donatorski projekti.
Pristup javnosti finansijskim informacijama je zadovoljavajući sa srednjom ocenom B.
Praćenje fiskalnih rizika koji nastaju u preduzećima u vlasništvu opštine postoji ali
rezultati nisu konsolidovani u objedinjeni izveštaj.
3. Priprema budžeta u skladu sa definisanim politikama
Uputstvo za izradu budžeta zavisi od dobijanja informacija od Ministarstva finansija o
visini transfera, što se uvek dešava sa velikim zakašnjenjem u odnosu na budžetski
kalendar. Iako je proces planiranja budžeta dobro postavljen, on trpi zbog
neblagovremenosti uputstva koje, uz to, ne sadrži ograničenja rashoda.
Nedostatak u procesu planiranja budžeta je relativno kasno uključivanje političkog nivoa
u opštinama, obzirom da ne postoji formalno uključivanje Skupštine sve dok se predlog
budžeta ne dostavi na odobrenje. Postoji participativni proces sa zainteresovanim
stranama u koji se uključuju članovi Skupštine, ali ne formalno. Njihovo ranije
uključivanje i definisanje strateških prioriteta kao i razmatranje raspodele sredstava po
sektorima obezbedilo bi veći legitimitet uputstvu za izradu budžeta i pomoglo da
predlozi Odeljenju za budžet budu u skladu sa strateškim prioritetima opštine. To bi
doprinelo održavanju ukupne fiskalne discipline i strateške raspodele resursa.
Lošom ocenom D ocenjeni su vreme raspoloživo za pripremu budžeta i formalna
uključenost političkog nivoa. Bez obzira na to, budžet se uvek odobrava na vreme.
Plan razvoja opštine obuhvata solidne i realne srednjoročne projekcije, a stopa realizacije
plana od 80% koja se dostiže poslednjih godina svedoči o njegovoj ispravnosti. Projekcije
budžeta uključuju kapitalne rashode i za dve naredne godine, ali nema informacija o
tekućim rashodima ili prihodima. Pored toga, opština ima strategije razvoja po sektorima
u kojima je prikazana procena troškova ali ne i veza između budućih tekućih rashoda i
investicije što ih generalno čini manje korisnim te su ocenjene ocenom B.
4. Predvidivost i kontrola izvršenja budžeta
Poreski sistem u opštinama zasniva se na porezima na imovinu, čije je upravljanje
preuzeto od centralne vlasti 2009. godine uz uspostavljanje sopstvene poreske
administracije. Oporezivanje se zasniva na sveobuhvatnom zakonu koji je jasan u smislu
obaveza poreskih obveznika i ne daje diskreciona ovlašćenja. Odredbe o poreskim
olakšicama jasno su definisane.
Edukacija poreskih obveznika je proaktivnija nego ranije zahvaljujući iskorišćenoj
stručnoj pomoći. Žalbenom mehanizmu nedostaje nezavisni arbitražni sistem između
podnošenja žalbe poreskoj upravi (koju obrađuje ili opština ili okružni nivo Ministarstva
finansija) i suda.
13
Baza podataka o imovini i zemljištu se proširuje ali nije povezana sa relevantnim
eksternim bazama podataka. Potvrde o izmirenim poreskim obavezama potrebne su za
učešće u javnim nabavkama kao i za pristup određenim vrstama državne pomoći.
Kazne su jasno definisane i dovoljno visoke da budu odvraćajući faktor u izbegavanju
zakona, ali se retko primenjuju što je dovelo do srednje ocene D. Docnje su shodno tome
visoke što je dovelo do ocene D. Međutim, one su visoke i zbog kumulativnog efekta
visokih kamatnih stopa kao i zbog nasleđenih dugovanja iz vremena kad je porez na
imovinu administrirala centralna vlast. Zakon dozvoljava otpis dugovanja nakon pet
godina ali to se ne primenjuje. Poreske kontrole i istrage u slučaju pronevere vrše se
povremeno, kada zaposleni imaju vremena. Plaćanja se vrše na jedinstveni račun trezora
preko komercijalnih banaka uz prijem sredstava u toku narednog dana. Podaci poreskih
obveznika čuvaju se u elektronskoj formi i ažuriraju nakon primljene uplate. Podaci o
poreskim obveznicima vode se u elektronskom obliku i ažuriraju po prispeću uplata.
Na rashodnoj strani, sveobuhvatne mere za unapređenje izvršenja budžeta i jačanje
kontrole primenjuju se u celom javnom sektoru Srbije kao rezultat usvojenog Zakona o
budžetskom sistemu. Ukupna predvidljivost raspoloživosti sredstava za preuzimanje
obaveza dobila je srednju ocenu B+. Broj rebalansa budžeta je relativno mali, a vrše se
po istoj proceduri kao i donošenje budžeta. Gotovinska sredstva opštine konsolidovana
su na jedinstvenom računu trezora.
Broj kredita je mali i evidentira se u računovodstvenom sistemu, a za zaduživanje je
potrebno dobiti odobrenje Ministarstva finansija (Zakon o javnom dugu) uz ograničenja
vezana za izvršenje prethodnog budžeta. Ne postoje uspostavljeni fiskalni ciljevi što
delimično odražava nedostatak višegodišnjeg planiranja.
Procesi i procedure javnih nabavki zasnivaju se na nacionalnom sistemu uspostavljenim
Zakonom o javnim nabavkama i u svim aspektima su ocenjeni sa A. Dokazi prikupljeni
tokom procene sistema javnih nabavki pokazuju da se regulativa vezana za postupke male
vrednosti i otvorene postupke u potpunosti poštovala. Sve nabavke koje su zahtevale
otvorene postupke su i izvršene na takav način. U slučaju podnošenja žalbe, ukoliko se
ona prihvati naručilac je dužan da nadonknadi iznos takse ponuđaču. U cilju potvrde
navoda službenika za javne nabavke razgovarano je i sa predstavnicima Privredne
komore, koji nisu izrazili značajnije primedbe na postupke.
Kontrole obračuna plata su dobro uspostavljene i dobro funkcionišu; Državna revizorska
institucija obavila je jednu ad hoc reviziju obračuna plata 2013. godine. Opština još uvek
nije uspostavila svoju jedinicu za internu reviziju – što je očigledna slabost celokupnog
sistema kontrole. Kontrola preuzimanja obaveza ne postoji – umesto u fazi odlučivanja o
nabavkama kontrola je uspostavljena u fazi fakturisanja kada su postupci javnih nabavki
već završeni. Procedure evidentiranja i obrade transakcija usklađene su sa propisima zbog
čega su dobile ocenu B, dok su pravila i procedure za druge aktivnosti koje se ne tiču
javnih nabavki na prilično niskom nivou otuda je i ocena za njih C. Funkcija formalne
interne kontrole ne postoji.
14
5. Računovodstvo, evidentiranje i izveštavanje
Uloženi su značajni napori na unapređenju kvaliteta i sveobuhvatnosti računovodstva i
finansijskih izveštaja u skladu sa uspostavljanjem jedinstvenog računa trezora, na nivou
celog javnog sektora u Srbiji. Izuzev nedostatka upravljanja preuzimanjem obaveza (osim
u jednoj opštini), računovodstvo i izveštavanje u toku godine i na godišnjem nivou dobili
su ocenu A što ukazuje na dobro uspostavljen sistem i njegovu blagovremenost.
Računovodstveni sistem je postavljen tako da može da daje izveštaje po jedinicama koje
pružaju usluge što omogućava transparentnost raspodele resursa.
6. Eksterni nadzor i revizija
Eksterna revizija uglavnom je orijentisana na usklađenost sa propisima i transakcije, sa
nekim elementima ocene sistema i povremenim naglašavanjem značajnih problema.
Budžet opštine je predmet revizije jednom godišnje.. Izveštaji revizora se uglavnom
blagovremeno šalju Skupštini ali razmatranje je površno i ne daju se preporuke.
Što se usvajanja bužeta tiče, postoje dobro uspostavljene procedure, ali vreme koje je na
raspolaganju za njihovu primenu je manje od mesec dana što je rezultovalo ocenom B.
Skupština raspravlja o budžetu samo na sednici na kojoj se usvaja, mada postoji kratak
vremenski period za neformalno razmatranje i razmatranje putem skupštinskog odbora.
Prebacivanje sredstava između stavki budžeta je u skladu sa opštim pravilom iz Zakona o
budžetskom sistemu o promeni aproprijacije od 5% i često se primenjuje.
(ii) Uticaj slabosti sistema za upravljanje javnim finansijama na budžetske rezulate
Agregatna fiskalna disciplina
Slabosti procesa, kao što je nedostatak efikasnog Srednjoročnog okvira rashoda,
nedostatak blagovremenih informacija o godišnjim transferima, nedosledni prenos
namenskih transfera od centralne vlasti kao i kasno uključivanje političkog nivoa u proces
planiranja budžeta, imaju mogućnost da ugroze agregatnu fiskalnu disciplinu. Takođe,
relativno nedavno preuzimanje upravljanjem poreza na imovinu kao i struktura
sopstvenih prihoda doveli su do velikih fluktuacija u prihodima koje je bilo teško
predvideti.
Nedostatak mogućnosti preuzimanja obaveza na srednji rok dovodi do toga da se
potencijalni fiskalni problemi ne mogu predvideti. Slabosti mehanizma eksternog nadzora
i neefikasnost skupštinskog nadzora finansijskih operacija čini sistem još ranjivijim.
Funkcionalni mehanizam za sprečavanje docnji predstavlja protivtežu nedostatku kontrole
preuzimanja obaveza u fazi donošenja odluke o nabavci. Bez obzira na to, opština bi
mogla bolje da kontroliše i prati izvršenje budžeta unapređenjem preuzimanja obaveza u
cilju održavanja sveukupne budžetske discipline.
Strateška raspodela
Strateška raspodela resursa je slaba zbog nedostatka srednjoročnog okvira rashoda i
budžetskog okvira, neadekvatne povezanosti razvojnih politika i budžeta u sektorskim
15
strategijama, kao i zbog nedostatka ranog uključivanja političkih struktura u proces
planiranja budžeta. Ove slabosti ograničavaju sposobnost opštine da efikasno raspodeljuje
resurse na srednji rok čime bi dobila realističan vremenski okvir za primenu politika. S
druge strane, solidan plan razvoja, strategije različitih sektora i retki rebalansi budžeta
ukazuju da se strateški prioriteti utvrđeni procesom planiranja budžeta ostvaruju.
Ostvarivanje strateških prioriteta otežava i neujednačenost namenskih transfera.
Operativna efikasnost
Budžet se planira samo za jednu godinu i postoji značajno odstupanje u realizaciji prihoda
kako kod sopstvenih prihoda, tako i kod transfera centralne vlasti. Slabosti mehanizma
odgovornosti zbog nedostatka interne revizije i nadzora eksterne revizije, kao i nedostatka
preporuka eksterne revizije čine ove elemente nedelotvornim u ulozi protivteže
neefikasnom korišćenju resursa.
Na prihodnoj strani, operativna efikasnost je ugrožena nagomilavanjem poreskih dugova.
Postoji potreba za uvođenjem mera kojima bi cilj bio povećanje naplate dugovanja, kao i
otpis onih očigledno nenaplativih potraživanja. Nedostatak efikasne naplate poreskog
duga umanjuje kredibilitet poreskog procesa i jednakog tretmana svih poreskih
obveznika. Konsolidovanje novčanih sredstava, predviđanje gotovinskih tokova i
upravljanje gotovinom poboljšali su izvršenje budžeta i unapredili operativnu efikasnost.
Program reformi
Na upravljanje javnim finansijama u opštinama pozitivno je uticala primena Zakona o
budžetskom sistemu, Zakona o javnim nabavkama kao i osnivanje Državne revizorske
institucije. Jedinstveni račun trezora i odgovarajući računovodstveni sistem doprineo je
efikasnosti u obezbeđenju blagovremenih informacija rukovodećim strukturama. Sistem
javnih nabavki je je zasnovan na regulatornom okviru koji je transparentan, sveobuhvatan
i obezbeđuje konkurenciju. Određene reformske inicijative tek trebaju da se primene u
većini opština, posebno kada je u pitanju interna revizija i interna kontrola. Programsko
budžetiranje počinje da se primenjuje u opštinama, ali nedostatak srednjoročnog fiskalnog
okvira i sektorskih strategija može programsko budžetiranje da učini preuranjenim i
neefikasnim.
Sveobuhvatna reforma sistema za upravljanje javnim finansijama na nivou lokalne
samouprave moguća je samo u okviru šire reforme ovog sistema, naročito ako se ima u
vidu jedinstveni pravni i funkcionalni okvir lokalne samouprave kao i priroda većeg dela
sistema za upravljanje javnim finansijama i na centralnom i na lokalnom nivou vlasti. S
obzirom da se uporedo sa ovom odvija i ocena sistema za upravljanje javnim finansijama
na nivou centralnih vlasti i da postoji potreba da se sistem unapredi u okviru procesa
pristupanja EU, od lokalnih samouprava će se sve više tražiti da ubrzaju reformu svog
sistema za upravljanje javnim finansijama.
16
II. OCENA UČINKA UPRAVLJANJA JAVNIM FINANSIJAMA
A. HLG-1 Predvidivost transfera od viših nivoa vlasti
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
HLG-1 Predvidivost
transfera od viših
nivoa vlasti (HLG)
Ocena
D+
(i) Godišnje
odstupanje stvarnih
ukupnih HLG
transfera od prvobitno
ukupno procenjenog
iznosa koje HLG
obezbeđuje opštini za
uključivanje u budžet
A U ne više od jedne u prethodne tri godine procena HGL transfera
je bila manja od 5%.
(ii) Godišnje
odstupanje između
stvarnih i procenjenih
prenosa namenskih
transfera
D Razlike u pružanju namenskih transfera premašuju ukupno
odstupanje u ukupnim transferima za više od 10 procentnih poena
u jednoj od poslednje tri godine.
(iii) Blagovremenost
transfera iz HLG u
toku godine (u skladu
sa rasporedom za
distribuciju isplata u
toku godine,
dogovoreno u roku od
mesec dana od
početka budžetske
godine te lokalne
samouprave)
A Deo sporazuma između HLG i opštine predstavlja raspored
raspodele opštih transfera i to je dogovoreno od strane svih
učesnika na početku ili pre početka budžetske godine i kašnjenje
stvarne realizacije sredstava (ponderisano) nije prešlo 25% u više
od jedne od poslednje tri godine
Ovaj indikator procenjuje koliko dobro centralna vlada integriše svoju podršku u proces
donošenja budžeta opštine, tako da se to blagovremeno odražavalo na sve raspoložive
resurse.
(i) Godišnje odstupanje stvarnih ukupnih transfera HLG (viši nivo vlasti) od
prvobitno ukupno procenjenog iznosa koje HLG obezbeđuje opštini za uključivanje
u budžet
Kao što se može videti iz table prikazane u nastavku stvarni transferi su uvek prevazilazili
nivo planiranih transfera u budžetu. Ovo se dešava zbog toga što opština ne planira u
budžetu namenske transfere s obzirom na njihovu neredovnost.
17
RSD 2011
2012 2013
Budžet Ostvareno %
Odst Budžet Ostvareno
%
Odst Budžet Ostvareno
%
Odst
Porez na
dohodak
gr.
Transfer
243691153 249,126,272 381,189,780 384,137,780 405,234,024 405,234,024
Namenski
tekući 0 6,239,902 0 39,916,108 0 28,437,111
Namenski
kapitalni 0 16,924,501 0 4,487,888 0 7,212,375
Ukupno
transferi 243,691,153 272,290,675 11.7 381,189,780 428,541,776 12.4 405,234,024 440,883,510 8.8
Ocena A
(ii) Godišnje odstupanje između stvarnih i procenjenih namenskih transfera
Podaci o namenskim transferima u budžetu su prikazani zbirno za kapitalne i tekuće
transfere od centralnih vlasti, iako su aktuelni dostupni na nivou sektora. Koristeći
informacije iz budžeta i opštih transfera iz poreza na dohodak građana, sledeće
odstupanje je izračunato.
Namenski transferi se uglavnom ustupaju za potrebe finansiranja projekata, što znači da
zavise od rezultata konkurencije i nadmetanja sa predlozima projekata drugih opština i
ponekad od iznosa sredstava koje centralni nivo vlasti ima na raspolaganju ili realizacije
aranžmana ugovorenih sa međunarodnim donatorima. Zato se namenski transferi ne
planiraju u budžetu što omogućavaju i odredba Zakona o budžetskom sistemu (član 61.
Stav 9) koja propisuje da se aproprijacije rashoda mogu povećati u slučaju pojave
dodatnih prihoda.
za vel.(ii)
godina Odstupanje
2013 16.2%
2012 20.7%
2011 10.5%
Namenski transferi se nikada ne planiraju u budžetu tako da uplata po tom osnovu uvek
poveća odstupanje.
Ocena D
(iii) Blagovremenost transfera iz HLG u toku godine (u skladu sa rasporedom za
distribuciju isplata u toku godine, dogovoreno u roku od mesec dana od početka
budžetske godine te lokalne samouprave)
Utvrđen je raspored 12 jednakih tranši za opšte transfere i toga se pridržavaju svi.
Ocena A
18
B. Pouzdanost budžeta
PU-1 Ukupno izvršeni rashodi u odnosu na odobreni budžet
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-1 Ukupno izvršeni rashodi u
odnosu na odobreni budžet.
Ocena
D
(i) Razlika između ukupno
planiranih i stvarno izvršenih
primarnih rashoda
D U dve ili sve tri poslednje godine ostvareni rashodi
su odstupali od planiranih za 15% ili više
Ovaj pokazatelj ocenjuje pouzdanost budžeta izračunavanjem stepena do kojeg stvarno
izvršeni budžetski rashodi odstupaju od prvobitnog budžeta prema raspoloživim
podacima za poslednje tri godine. Ako rashodi stalno odstupaju od prvobitnog budžeta, to
ukazuje na probleme sa kvalitetom planiranja budžeta i /ili na izazove u izvršenju
budžeta. Procena ovog indikatora je zasnovana na informacijama za budžetske godine od
2011. do 2013. godine.
(i) Razlika između stvarne primarne potrošnje (rashoda) i prvobitno planiranih
primarnih rashoda (isključujući servisiranje dugova i rashode eksterno finansiranih
projekata)
Godina Ukupno odstupanje rashoda
2013 15.9%
2012 19.5%
2011 3.9%
Izvršeni rashodi u 2013. godini su nešto ispod planiranih, dok su u 2012. i 2011. godini
prevazišli planirani nivo rashoda, što se delimično može objasniti potrošnjom namenskih
transfera koji prvobitno nisu bili planirani u budžetu.
Videti aneks za izvorne podatke.
Ocena D
PU-2 Struktura izvršenih rashoda u odnosu na odobreni budžet
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-2 Struktura izvršenih
rashoda u odnosu na odobreni
budžet
Ocena
C+
(i) Veličina odstupanja u strukturi
rashoda ne računajući budžetsku
rezervu
C
Odstupanje ostvarenih rashoda od planiranih za više
od 15% zabeleženo je samo u jednoj od protekle tri
godine
(ii) Prosečan nivo rashoda
izvršenih iz budžetske rezerve u
prethodne tri godine
A
Stvarni rashodi izvršeni iz budžetske rezerve u
proseku su bili manji od 3% planiranog budžeta u
prethodne tri godine.
19
Ovaj pokazatelj ocenjuje pouzdanost budžeta izračunavanjem stepena do kojeg stvarni
ukupni rashod odstupa od prvobitnog usvojenog budžeta za poslednje tri godine, na
osnovu raspoloživih podataka. Procena ovog indikatora je zasnovana na informacijama
dostupnim za budžetske godine od 2011. do 2013. godine.
(i) Veličina odstupanja u strukturi rashoda tokom poslednje tri godine, ne
računajući budžetsku rezervu
Dimenzija (i) meri razliku između planiranih i stvarnih rashoda na nivou budžetskih
korisnika, kontrolišući odstupanja u ukupnoj potrošnji. To odražava sposobnost opštine
da podržava ciljeve svoje politike, kao što je predviđeno i navedeno u budžetu. Značajna
razlika u pojedinačnim troškovima čini budžet manje pouzdanim u smislu izražavanja
strateških opredeljenja. Ovaj indikator zahteva posebno razmatranje troškova koji su
izvršeni iz budžetske rezerve zato što oni utiču na odstupanja u strukturi troškova.
Ocenjivanje za dimenziju (i) zahteva izračunavanje apsolutne vrednosti razlike između
korigovane potrošnje (odnosno prvobitnog budžeta za svaku budžetsku godinu
pomnoženog ukupnim stvarnim rashodima podeljenog sa ukupnim prvobitnim budžetom)
u odnosu na prvobitni budžet za svakog budžetskog korisnika a zatim sabiranje ovoga kao
procenat ukupnog korigovanog budžeta kako bi se odredila ukupna odstupanja.
Tabela u nastavku prikazuje veličinu odstupanja budžeta u posmatranom periodu:
Godina Veličina odstupanja
2011 4.6%
2012 22.2%
2013 12.5%
Jedan od najvažnijih razloga za pojavu odstupanja u strukturi rashoda ponovo je potrošnja
namenskih transfera centralnih vlasti koji nisu bili prvobitno planirani u budžetu.
Ocena C
(ii) Prosečan nivo rashoda izvršenih iz budžetske rezerve u prethodne tri godine
Opština ne raspolaže budžetskom rezervom. Tabela u nastavku prikazuje udeo potrošnje
iz rezerve u budžetu u posmatranom periodu:
Godina Rashodi iz budžetske rezerve
2013 0%
2012 0%
2011 0%
Ocena A
PU-3 Ukupni ostvareni prihodi u poređenju sa usvojenim budžetom
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-3 Ukupni ostvareni prihodi Ocena
20
u poređenju sa usvojenim
budžetom
B
(i) Ostvarenje sopstvenih prihoda
u odnosu na sopstvene prihode
planirane prvobitno odobrenim
budžetom
B Ostvareni budžetski prihodi iznosili su između 94% i
112% planiranih prihoda u dve od poslednje 3 godine.
Pokazatelj meri razliku između ostvarenih prihoda i procene prihoda prikazanih u
godišnjem budžetu. Razlike u ostvarivanju prihoda utiču na ukupnu pouzdanost budžeta.
Dobro predviđanje prihoda u budžetu je ključno za budžetsko planiranje s obzirom da
značajna odstupanja u ostvarivanju prihoda zahtevaju rebalans budžeta i/ili promene
vezane za eksterno finansiranje radi dostizanja budžetskih ciljeva. Lošija realizacija
dovodi do većeg deficita i/ili smanjenja potrošnje, dok veće ostvarenje od planiranog
može dovesti do neplanirane potrošnje i rizika od neekonomičnog korišćenja resursa.
(i) Ostvareni sopstveni prihodi u odnosu na sopstvene prihode planirane prvobitno
odobrenim budžetom
Planirani i ostvareni prihodi u poslednje 3 godine prikazani su u sledećoj tabeli.
Knjaževac Lokalni
prihodi RSD ‘000
Budžet Ostvareno Odstupanje % Odstupanja
2011 103,231 85,346 17,885 17.33
2012 91,180 87,654 3,526 3.87
2013 118,370 123,528 -5,158 -4.36
Vrlo je teško proceniti lokalne prihode uz nove poreske nadležnosti lokalne samouprave i
zakone. Iznenadna odluka centralnih vlasti da otpiše kamate onim poreskim obveznicima
koji su svoje obaveze morali da izmire krajem 2012. godine takođe otežava procenu.
Ocena B
PU-4 Stanje i praćenje docnji
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-4 Stanje i praćenje docnji
Ocena
C+
(i) Stanje docnji (kao procenat od
ukupno izvršenih rashoda za
odgovarajuću fiskalnu godinu) i
sve nedavne promene
C Docnja čini 2-10% ukupnih rashoda i nema dokaza da je
bilo značajnijeg smanjenja docnje tokom protekle 3
godine
(ii) Raspoloživost podataka za
praćenje stanja neizmirenih
obaveza
A Pouzdani i kompletni podaci o stanju docnji obezbeđuju
se redovnim procedurama i najmanje na kraju svake
budžetske godine (i uključuju starosnu strukturu).
21
Ovaj pokazatelj ocenjuje pouzdanost budžeta u odnosu na postojanje docnji. Ovde se
procenjuje kvalitet informacija i veličina evidentiranih docnji. Postojanje docnji ukazuje
na slabosti planiranja i izvršenja budžeta.
(i) Stanje docnji (kao procenat od ukupno izvršenih rashoda za odgovarajuću
fiskalnu godinu) i sve nedavne promene
Proteklih godina docnje su se smanjivale na godišnjem nivou sa 6.8% na 3.3% ukupnih
rashoda (smanjenje od 21.6% tokom posmatranog perioda ne može se okvalifikovati kao
„značajno“ jer je za to potreban nivo smanjenja od 25%), koji se duguju organima javnog
sektora. Sve docnje su maksimalno 4-5 meseci stare.
Godina Docnje Ukupni rashodi Docnje kao % uk. rashoda
2013 26,402,256 791,872,000 3.3
2012 29,052,469 738,418,000 3.9
2011 33,666,532 495,770,000 6.8
Ocena C
(ii) Raspoloživost podataka za praćenje stanja docnji
1. Računovodstveni sistem obuhvata i obavezno beleženje datuma fakture što znači
da se sve novčane obaveze mogu pratiti i označiti kao docnje u slučaju izostanka uplate.
Jedinstvena aplikacija za registrovanje faktura je još jedan sistem kojim se podržava
finansijska disciplina. U skladu sa Zakonom o rokovima izmirenja novčanih obaveza u
komercijalnim transakcijama („Službeni glasnik RS“ broj 119/12), fakture privrednih
subjekata koje nisu plaćene u roku od 45 dana automatski se označavaju i Ministarstvo
finansija obustavlja transfer određenih donacija i učešća u porezu na dohodak dok se
fakture ne plate. Ministarstvo finansija objavljuje spisak opština kojima su obustavljeni
transferi na svojoj internet stranici, u skladu sa Pravilnikom o načinu i postupku vršenja
nadzora nad sprovođenjem Zakona o rokovima izmirenja novčanih obaveza u
komercijalnim transakcijama između korisnika javnih sredstava i privrednih subjekata
kada su korisnici javnih sredstava dužnici („Službeni glasnik RS“ broj 21/2013). Docnje
prema privatnim privrednim subjektima se vode u posebnom softveru, odvojeno od onih
prema drugim organima javnog sektora (obično javnim preduzećima).
Podaci se ažuriraju svakog dana, ali se za neke indirektne budžetske korisnike (kao što je
Direkcija za izgradnju) izveštaji o docnjama dobijaju na tromesečnom nivou. Sve te
brojke skupljaju se i prikazuju zajedno najmanje jednom godišnje u okviru godišnjeg
finansijskog izveštaja.
Ocena A
22
C. Sveobuhvatnost i transparentnost budžeta
PU-5 Budžetska klasifikacija
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-5 Budžetska klasifikacija Ocena
A
(i) Sistem klasifikacije koji se
koristi za pripremu, izvršenje i
izveštavanje o budžetu
A Priprema i izvršenje budžeta vrši se na osnovu
organizacione, ekonomske i funkcionalne klasifikacije,
kao i standarda GFS/COFOG ili standarda na osnovu
kojeg se može dobiti dosledna dokumentacija u skladu sa
tim standardima. (Programska klasifikacija može da
zameni funkcionalnu ako se primenjuje sa detaljnošću
koja je barem na nivou podfunkcionalne klasifikacije.)
Ovaj pokazatelj ocenjuje kvalitet sistema klasifikacije koji se koristi za pripremu,
izvršenje i izveštavanje o budžetu lokalne samouprave. Procena se zasniva na sistemu
klasifikacije koji se koristi za pripremu i izvršenje budžeta za 2014. godinu.
(i) Sistem klasifikacije koji se koristi za pripremu, izvršenje i izveštavanje o budžetu
lokalne samouprave
Sistem klasifikacije koji se koristi za pripremu budžeta, izvršenje i izveštavanje propisan
je Pravilnikom o standardnom klasifikacionom okviru i Kontnom planu za budžetski
sistem („Sl. glasnik RS“, br. 103/2011, 10/2012, 18/2012, 95/2012, 99/2012, 22/2013,
48/2013 i 61/201) i Pravilnikom o izmenama i dopunama Pravilnika o standardnom
klasifikacionom okviru i Kontnom planu za budžetski sistem („Sl. glasnik RS“, br.
61/2013). Ista klasifikacija se primenjuje i na centralnom nivou vlasti. Ocena A.
PU–6 Sveobuhvatnost podataka u budžetskim dokumentima
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU–6 Sveobuhvatnost podataka u
budžetskim dokumentima
Ocena
B
(i) Udeo devet elemenata navedenih
informacija u najskorijoj budžetskoj
dokumentaciji lokalne vlasti
B
Budžetska dokumentacija ispunjava s
5-6 od 8 elemenata
Ovaj pokazatelj procenjuje da li obuhvat godišnje budžetske dokumentacije koja se
dostavlja zakonodavnom telu na razmatranje i usvajanje, predstavlja kompletnu sliku
fiskalnih predviđanja, predloga budžeta i ostvarenja prethodnih godina. Procena ovog
pokazatelja je bazirana na osnovu dokumentacije za budžet za 2014. godinu, koja je
predstavljena u Skupštini.
(i) Udeo devet elemenata navedenih informacija u najskorijoj budžetskoj
dokumentaciji lokalne vlasti
23
Kao što je prikazano u tabeli u nastavku, dokumentacija budžeta za 2014. godinu
ispunjava pet od osam traženih elemenata. Ocena B
Informacije koje se navode u budžetskoj dokumentaciji
Element Uključen Izvor
1 Makroekonomske pretpostavke,
uključujući barem procene agregatnog
rasta, inflacije i deviznog kursa3
Da Uputstvo za pripremu budžeta Ministarstva
finansija sadrži navedene podatke koji se
uključuju u Predlog budžeta koji se dostavlja
Skupštini..
2 Fiskalni deficit, definisan u skladu sa
GFSM ili drugim međunarodno
priznatim standardima
Da Predlog budžeta
3 Finansiranje deficita, uz opis
očekivane strukture
Da U budžetu nije planiran deficit
4 Stanje duga, uključujući detaljnije
informacije barem za početak tekuće
godine
Da Samo1 kredit za kapitalno finansiranje,
Godišnji izveštaj
5 Finansijska sredstva, uključujući
detaljnije informacije barem za
početak tekuće godine
Ne Godišnji izveštaj
6 Izvršenje budžeta za prethodnu
godinu, prikazano u istom formatu
kao i predloženi budžet
Ne
7 Budžet za tekuću godinu (bilo
rebalans budžeta ili procena
izvršenja), prikazano u istom formatu
kao i predloženi budžet
Da Predlog budžeta
8 Sumirani podaci o budžetu, za
prihode i rashode po glavnim
stavkama primenjene klasifikacije,
uključujući podatke za tekuću i
prethodnu godinu
Ne
9 Objašnjenje budžetskih implikacija
novopredloženih inicijativa
NP Nisu zabeležene nove inicijative
(Izvori: Uputstvo za pripremu budžeta, Fiskalna strategija, godišnji izveštaj, predlog budžeta)
PU–7 Obim neprikazanih vladinih operacija
Ovaj pokazatelj meri da li su sve budžetske i vanbudžetske aktivnosti lokalne vlasti
uključene u budžetske procene, izveštaje o izvršenju u toku godine i finansijske izveštaje
na kraju godine i druge budžetske izveštaje namenjene javnosti. Ovo je potrebno da bi se
prikazala kompletna slika prihoda, lokalne samouprave, rashoda u svim kategorijama i
3 S obzirom na to da opština koristi samo dinare, pretpostavke vezane za kretanje kursa strane valute nisu
relevantne.
24
finansiranja. Procena ovog indikatora je zasnovana na informacijama i izveštajima koji su
na raspolaganju za 2013. godinu.
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU–7 Obim neprikazanih aktivnosti državnih
organa
Ocena
A
(i) Obim vanbudžetskih rashoda (ne
uključujući projekte koje finansiraju
donatori) koji nisu prikazani, tj. nisu
obuhvaćeni u finansijskim izveštajima
A Obim vanbudžetskih rashoda (ne
uključujući projekte koje finansiraju
donatori) koji nisu prikazani je
beznačajan (ispod1% ukupnih rashoda).
(ii) Podaci o prihodima/rashodima po
osnovu projekata koje finansiraju donatori
koji su obuhvaćeni u budžetskim
izveštajima
A Sve informacije o prihodima/rashodima za
sve projekte finansirane donatorskim
sredstvima obuhvaćene budžetskim
izveštajima
(i) Obim vanbudžetskih rashoda (osim projekata koje finansiraju donatori) o
kojima se ne izveštava, odnosno koji nisu uključeni u budžetske izveštaje
Opštinama nije dozvoljeno da imaju račune van jedinstvenog računa trezora Republike
Srbije tako da ne postoje vanbudžetski rashodi.
Ocena A
(ii) Podaci o prihodima/rashodima projekata koji se finansiraju donatorskim
sredstvima koji se unose u budžetske izveštaje
S obzirom da novi Zakon o budžetskom sistemu obavezuje lokalne vlasti da sve rashode
projekata i donacije kanališu preko opštinskog računovodstva, finansijski izveštaji za sve
projekte finansirane donatorskim sredstvima prvo se šalju korisniku a zatim i opštini.
Ocena A
PU–8 Transparentnost fiskalnih odnosa između različitih nivoa vlasti
Ovaj pokazatelj se ne može primeniti jer nema nižeg nivoa vlasti ispod nivoa opštine.
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU–8 Transparentnost fiskalnih odnosa
između različitih nivoa vlasti
NP
(i) Transparentan sistem zasnovan na pravilima
za horizontalnu raspodelu nenamenskih i
namenskih transfera od centralne vlade za
lokalne samouprave
NP
(ii) Blagovremenost pouzdanih informacija
lokalnim samoupravama o sredstvima
opredeljenim od centralne vlasti za naredne
godine.
NP
25
PU–9 Nadzor ukupnog fiskalnog rizika od drugih organizacija javnog sektora
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU–9 Nadzor ukupnog fiskalnog rizika od
drugih organizacija javnog sektora
Ocena
C
(i) U kojoj meri lokalna vlast prati
samostalne agencije i javna preduzeća.
C Većina samostalnih agencija i javnih
preduzeća podnosi budžetske izveštaje
opštini najmanje jednom godišnje, ali
konsolidovani prikaz nedostaje ili je
značajno nekompletan.
(ii) U kojoj meri centralni nivo vlasti prati
fiskalnu poziciju jedinica nižih nivoa vlasti
NP
Ovaj pokazatelj meri sposobnost lokalne vlasti da ispuni svoju nadzornu ulogu u praćenju
i upravljanju fiskalnim rizicima koji proističu iz aktivnosti samostalnih agencija i javnih
preduzeća. Procena ovog pokazatelja je zasnovana na informacijama dostupnim za 2013.
godinu.
(i) U kojoj meri opština prati samostalne agencije i javna preduzeća
Opština redovno prati rad svih javnih preduzeća po osnovu finansijskih izveštaja koje
dostavljaju svaka tri meseca. Javnim preduzećima je zakonom zabranjeno da se zadužuju
bez odobrenja Skupštine opštine. Knjaževac ima 4 javna preduzeća: JKP Standard
(vodovod, kanalizacija i groblja), JKP Toplana, JP Direkcija za razvoj, urbanizam i
izgradnju, Sportski centar. Samo prva dva preduzeća su uzela kredit.
Godišnji izveštaji daju kratak prikaz njihovog finansijskog stanja (finansijski izveštaji i
izveštaji revizora), ali ne obuhvataju prikaz finansijskog rizika. U Knjaževcu nema
agencija.
Ocena C
(ii) U kojoj meri centralni nivo vlasti prati fiskalnu poziciju jedinica nižih nivoa
vlasti
Nema nivoa vlasti ispod opštinskog. Ocena – nije primenjivo (NP)
PU-10 Dostupnost najvažnijih fiskalnih informacija javnosti
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-10 Dostupnost najvažnijih
fiskalnih informacija javnosti
Ocena
B
(i) Broj koji se od osam navedenih
elemenata javnog pristupa
informacijama daje na uvid javnosti
B Knjaževac stavlja na uvid javnosti 5-6 od 8 navedenih
vrsta podataka
26
Ovaj pokazatelj procenjuje transparentnost fiskalnih informacija utvrđivanjem
dostupnosti javnosti u odnosu na više informacionih pokazatelja. Procena vrednosti ovog
pokazatelja zasnovana je na informacijama dostupnim za budžetske godine 2013. i 2014.
(do sada).
(i) Broj koji se od osam navedenih elemenata javnog pristupa informacijama daje
na uvid javnosti
Kao što je dato u tabeli u nastavku, lokalna samouprava trenutno daje šest od osam
navedenih elemenata na uvid javnosti u propisanom roku.
Ocena B
Tabela 12: Ključni fiskalni podaci koji se stavljaju na uvid javnosti
Element Dostupno Izvor
1 Godišnja budžetska
dokumentacija je dostupna
javnosti istovremeno sa njenim
dostavljanjem zakonodavnom
organu
Do Na sajtu opštine istovremeno sa dostavljanjem
zakonodavnom organu (http://www.knjazevac.org.rs)
2 Izveštaji o izvršenju budžeta u
toku godine u roku od mesec
dana po isteku perioda
Da Internet stranica
3 Završni godišnji izveštaji u
roku od šest meseci od izvršene
revizije
Ne U godišnjem budžetu se daje samo kratak prikaz
4 Izveštaji eksternog revizora u
roku od šest meseci od izvršene
revizije
Ne Sve eksterne revizije obavile su privatne revizorske
kuće tako da se njihovi izveštaji ne nalaze na internet
stranici DRI
5 Informacije o dodeljivanju
ugovora preko iznosa od 400.
000 dinara objavljuju se na tri
meseca
Da I na internet stranici opštine i na stranici o javnim
nabavkama
6 Podaci o sredstvima datim
jedinicama koje vrše primarne
usluge
Da U izveštajima o izvršenju budžeta
7 Takse, naknade i porezi (ako ih
ima) koji po zakonu pripadaju
nivou lokalne samouprave
(prikupljeni lokalno ili od
strane republičke uprave
prihoda)
Da U novembru svake godine Skupština odlučuje o
taksama, naknadama i porezima. Odluka Skupštine se
objavljuje zajedno sa naplatom za prethodnu godinu na
internet stranici opštine.
8 Informacije o uslugama koje se
pružaju u zajednici, kao što su
snabdevanje vodom,
kanalizacija, javna rasveta itd.
Da Internet stranica komunalnih preduzeća
27
D. Priprema budžeta u skladu sa definisanim politikama
PU-11 Uređenost i učešće u procesu donošenja godišnjeg budžeta
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M2)
2014 Objašnjenje
PU-11 Uređenost i učešće u
procesu donošenja godišnjeg
budžeta
Ocena
C
(i) Postojanje i poštovanje fiksnog
budžetskog kalendara.
D Budžetski kalendar generalno se ne poštuje i vreme koje
korisnici budžeta imaju za pripremu svrsishodnog
predloga budžeta očigledno nije dovoljno.
(ii) Jasnoća i sveobuhvatnost
uputstva za pripremu predloga
budžeta
D Veće odobrava aproprijacije neposredno pre podnošenja
detaljnih planova zakonodavnom telu, tako da nema
mogućnosti za prilagođavanje
(iii) Blagovremeno usvajanje
budžeta od strane zakonodavne
vlasti (u poslednje tri godine)
A Budžet se uvek odobrava pre početka budžetske godine.
Ovaj pokazatelj ima za cilj da proceni da li se priprema budžeta odvija u okviru fiksnog i
predvidivog budžetskog kalendara svake godine i organizuje na način koji olakšava
efikasno učestvovanje budžetskih korisnika, kao i uticaj kabineta i političkog rukovodstva
u procesu pripreme budžeta. On takođe ocenjuje da li uputstva data budžetskim
korisnicima za pripremu budžetskih dokumenata odražavaju političke odluke o raspodeli
raspoloživih sredstava, kao i da li Uputstvo za pripremu budžeta određuje ograničenja
koja budžetski korisnici moraju da poštuju. Procena vrednosti ovog pokazatelja vršena je
na osnovu dokumentacije za budžet za 2014. godine.
(i) Postojanje fiksnog budžetskog kalendara i njegovo poštovanje
Član 31. Zakona o budžetskom sistemu propisuje budžetski kalendar koji su opštine
dužne da primenjuju. Pridržavanje opštinskog budžetskog kalendara zavisi od toga kada
Ministarstvo finansija objavljuje fiskalnu strategiju i Uputstvo (koje uključuje i iznos
opšteg transfera). Zahtevi Zakona i stvarna primena kalendara za pripremu budžeta 2014
su dati detaljno u nastavku.
Budžetski kalendar je jasno definisan ali se ne poštuje, uglavnom zbog kašnjenja
memoranduma o budžetu Ministarstva Finansija. Zbog toga su budžetski korisnici morali
da pripreme svoje finansijske planove za 2013. godinu u roku od nedelju dana.
Radnja Zakonski rok Aktuelni rok -
budžet za
2014.
Ministarstvo finansija dostavlja uputstva za pripremu
odluke o budžetu za lokalnu samoupravu, kao i budžetske
strategije organizacijama za obavezno socijalno
osiguranje;
5. jul 3. okt. 2013.
28
Lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja
uputstvo za pripremu nacrta budžeta lokalne samouprave
1. avgust 6. nov. 2013.4
Direktni korisnici sredstava budžeta lokalne samouprave
dostavljaju predlog finansijskog plana lokalnom organu
uprave nadležnom za finansije za budžetsku i naredne dve
fiskalne godine
1. septembar 13. nov. 2013.
Odeljenje za budžet dostavlja predlog budžeta skupštini
lokalne samouprave
1. novembar 10. dec. 2013.
Skupština lokalne samouprave donosi odluku o budžetu
lokalne samouprave
20. decembar 17. dec. 2013.
Lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja
ministru odluku o budžetu lokalne samouprave
25. decembar 17. dec. 2013
Ocena D
(ii) (ii) Jasnoća i sveobuhvatnost uputstva za pripremu predloga budžeta
Uputstvo za pripremu budžeta ne sadrži ograničenja iako uključuje informaciju o nivou
plata. Veće nema formalnu ulogu u procesu pripreme budžeta pre dostavljanja predloga
budžeta Skupštini na usvajanje, mada se tokom perioda pripreme budžeta predstavnici
izvršne vlasti (predsednik opštine i njegovi savetnici) dogovaraju oko rashoda ne vezanih
za plate. Međutim, u većini slučajeva budžet se priprema na osnovu tekućeg budžeta
uvećanog stopom inflacije.
Ocena D
(iii) Blagovremeno usvajanje budžeta od strane zakonodavne vlasti ili sličnog tela (u
poslednje tri godine)
Na internet stranici opštine i u Službenom glasniku opštine navode se sledeći datumi
usvajanja budžeta:
Budžetska godina Datum usvajanja
2012 22. dec. 2011.
2013 21. dec. 2012.
2014 17. dec. 2013.
Ocena A
Ova dimenzija meri da li je budžet usvojen pre početka budžetske godine. Kašnjenje u
donošenju budžeta može stvoriti nesigurnost u pogledu nivoa odobrenih troškova i
kašnjenje u aktivnostima. Procena ove dimenzije zasniva se na budžetima u poslednje tri
godine, odnosno 2012, 2013. i 2014. godine.
4 Odlaganje zbog rasprave i usvajanja dopunskog budžeta
29
PU-12 Višegodišnja perspektiva za fiskalno planiranje, politiku rashoda i
budžetiranje
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M2)
2014 Objašnjenje
PU-12. Višegodišnja perspektiva za
fiskalno planiranje, politiku rashoda i
budžetiranje
Ocena
D+
(i) Izrada višegodišnjih fiskalnih projekcija i
funkcionalnih raspodela
D Ne izrađuju se prognoze fiskalnih agregata.
(ii) Obim i učestalost analiza održivosti duga NA Nivo duga je beznačajan.
(iii) Postojanje sektorskih strategija sa
višegodišnjom procenom tekućih rashoda i
kapitalnih izdataka
B Sektorske strategije postoje i sadrže procenu
rashoda u skladu sa finansijskim projekcijama
za sektore koji čine 25-75% primarne rashode
(iv) Povezanost između investicija u budžetu
i procene budućih rashoda
D Planiranje investicionih i tekućih rashoda u
budžetu je nezavisan proces i ne dostavljaju se
podaci o procenama tekućih troškova.
Ovaj pokazatelj se odnosi na to u kojoj meri Vlada planira svoj fiskalni okvir, politike
potrošnje i budžetske planove na srednji rok.
(i) Izrada višegodišnjih fiskalnih projekcija i funkcionalnih raspodela
Višegodišnja finansijska predviđanja se ne izrađuju kao ni ograničenja za funkcionalnu
raspodelu.
(ii) Obim i učestalost analiza održivosti duga
Uzet je kredit za potrebe refinansiranja prethodnog kredita Direkcije za izgradnju pod
povoljnijim uslovima. Kredit iznosi oko 400.000 EUR što je manje od 10% opštinskog
BDP i manje od 10% opštinskog budžeta. Nije bilo izrade analize održivosti duga.
Ocena NP
(iii) Postojanje sektorskih strategija sa višegodišnjom procenom tekućih rashoda i
kapitalnih izdataka
Strateški plan razvoja opštine izrađen je za period 2010-20. godine i podeljen na sektore
koji obuhvataju 100% primarnih rashoda. Sektorski akcioni planovi sa troškovima
pripremaju se svake godine. Svake godine se ovakvi planovi analiziraju u smislu stepena
realizacije. Do 2014. godine ostvareno je 85% ciljeva zacrtanih Strateškim planom
razvoja. Tekući troškovi koji proističu iz investicija nisu u potpunosti ukalkulisani.
Ocena B
(iv) Povezanost između investicija u budžetu i procene budućih rashoda
Nije napravljena veza između investicija i budućih tekućih rashoda.
Ocena D
30
E. Predvidivost i kontrola izvršenja budžeta
PU-13 Transparentnost obaveza i odgovornosti poreskih obveznika
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M2)
2014 Objašnjenje
PU-13 Transparentnost obaveza
i odgovornosti poreskih
obveznika
Ocena
B+
(i) Jasnoća i sveobuhvatnost
poreskih obaveza A Zakoni i procedure koji se odnose na sve važnije poreze su
sveobuhvatni i jasni, a diskrecione moći uključenih
vladinih organa su strogo ograničene.
(ii) Dostupnost informacija o
poreskim obavezama i
administrativnim procedurama za
poreske obveznike
A Poreskim obveznicima je omogućen jednostavan pristup
sveobuhvatnim i ažurnim informacijama o poreskim
obavezama i administrativnim procedurama prilagođenim
potrebama korisnika za neke od najvažnijih poreza, a
Uprava prihoda dodatno organizuje i informativne
kampanje za poreske obveznike.
(iii) Postojanje i funkcionisanje
mehanizama za podnošenje i
rešavanja žalbe u vezi sa
porezom.
C Upravni sistem žalbi protiv odluka o poreskim obavezama
je uspostavljen, ali ga je potrebno u značajnoj meri
izmeniti da bi bio pravičan, transparentan i efikasan.
Ovaj pokazatelj procenjuje da li ukupno kontrolno okruženje u sistemu uprave prihoda i
direktno učešće i saradnja poreskih obveznika od pojedinca do korporativnog privatnog
sektora omogućavaju efikasnu procenu poreske obaveze. Kvalitet takve kontrole je
veoma povezan sa stepenom transparentnosti poreskih obaveza, uključujući i jasnoću
propisa i administrativnih procedura, pristup odgovarajućim informacijama, kao i
mogućnost žalbe na upravne odluke o poreskim obavezama.
(i) Jasnoća i sveobuhvatnost poreskih obaveza
Opštinski porezi su porezi na imovinu i zemljište. Novi sistem poreza na imovinu je
uveden Zakonom o porezima na imovinu 2013. godine, s početkom primene od
2014.(„Službeni glasnik RS“, br. 26/2001, „Službeni glasnik RS“, br. 42/2002 - odluka
SUS i „Službeni glasnik RS“, br. 80/2002, 80/2002, 135/2004, 61/2007, 5/2009,
101/2010, 24/2011, 78/2011, 57/2012 - odluka US, 47/2013 i 68/2014). Vlasnik imovine
je odgovoran za plaćanje poreza, osim kada se sklapa višegodišnji ugovor o zakupu, u
kom slučaju je zakupac odgovoran za plaćanje. Obaveza plaćanja poreza na imovinu
procenjuje se po osnovu jednog od dva moguća metoda:
1. 0,4% knjigovodstvene vrednosti imovine vrednosti ispod 10 miliona RSD
(procenu mora dati ugledna računovodstvena kuća), ili
2. Poreska osnovica računa se množenjem korisne površine i prosečne cene za datu
zonu koju definiše lokalna samouprava. Zone se definišu na osnovu komunalne
infrastrukture, postojanja javnih objekata, putne povezanosti sa centrom, itd.
Prosečne cene utvrđuju se po osnovu prosečne cene transakcija u relevantnoj zoni.
31
Dva faktora mogu da smanje iznos poreza. Procenjena vrednost poreza smanjuje se za 1
procenat za svaku godinu starosti do maksimalnih 40 procenata i vlasnici koji koriste
nepokretnost dobijaju smanjenje od 50 procenata utvrđenog iznosa.
Sve informacije za izračunavanje poreza na imovinu (osim prosečnih cena koje se
zasnivaju na istraživanju) sadržane su u formularu koji je poslat svim obveznicima u toku
2013. godine zbog uvođenja novog poreza na imovinu. Sve relevantne informacije se
čuvaju u elektronskom sistemu koji automatski generiše poresku obavezu. I niko nema
ovlašćenje da omogući poreskim obveznicima da izbegnu plaćanje poreza. Poreska
rešenja se šalju obveznicima u formi zvanične pošteVrlo mali broj ljudi u Knjaževcu
koristi metod utvrđivanja poreza po osnovu knjigovodstvene vrednosti imovine.
Ocena A
(ii) Dostupnost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama
za poreske obveznike
Lokalna poreska administracija informiše poreske obveznike i reaktivno i proaktivno. Od
2014. godine sprovodi se projekat koji je finansirala agencija GIZ. Projekat ima plan
aktivnosti koji obuhvata deljenje informativnog materijala u formi letaka i učešće u radio
programima kao i aktivnosti na uvećanju prijave imovine. Sve relevantne informacije o
zonama, prosečnim cenama koje se primenjuju ad valorem moraju se objaviti u
Službenom glasniku i na internet stranici opštine. Privredna komora je zadovoljna
informacijama Lokalne poreske administracije.
Ocena A
(iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizama za podnošenje i rešavanje žalbe u vezi
sa porezom
Pravo na žalbu je određeno u Zakonu. Poreski obveznici mogu da se žale na procenu
direktno poreskoj administraciji, koja će proveriti postojanje grešaka ili propusta i
ispraviti ih. Ostale žalbe se dostavljaju regionalnoj kancelariji Ministarstva finansija
zajedno sa svim spisima predmeta. Prema Zakonu o opštem upravnom postupku
(„Službeni glasnik SRJ“, br. 33/97 i 31/2001 i „Službeni glasnik RS“, br. 30/2010), nakon
ovog međukoraka, nezadovoljna stranka može samo pokrenuti upravni spor pred
Upravnim sudom. Ne postoji nezavisni sistem rešavanja poreskih sporova osim putem
regionalne kancelarije Ministarstva finansija tako da celokupni sistem treba značajno
izmeniti.. Tokom 2014. godine podneto je 5 žabi koje su sve odbijene od strane
Regionalnog odeljenja Poreske uprave.
Ocena C
32
PU-14 Efikasnost mera za registrovanje poreskih obveznika i procenu poreskih
obaveza
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M2)
2014 Objašnjenje
PU-14 Efikasnost mera za
registrovanje poreskih
obveznika i procenu
poreskih obaveza
Ocena
D+
(i) Kontrole u sistemu
registrovanja poreskih
obveznika
C Poreski obveznici se registruju u bazama podataka za
pojedinačne poreze, koje nisu u potpunosti povezane.
Povezanost sa ostalim evidencijama su slabe. Povremeno
se vrši identifikovanje potencijalnih poreskih obveznika.
(ii) Efikasnost kaznenih mera za
nepoštovanje obaveza vezanih
za upis i prijavu poreza
D Kazne za nepoštovanje obaveza uglavnom ne postoje ili su
neefikasne (odnosno, preniske da bi imale efekta ili se
retko izriču).
(iii) Planiranje i praćenje
programa poreskih revizija i
istrage u slučaju pronevera
D Poreska kontrola i istrage u slučaju pronevere vrše se na ad
hoc bazi ili se uopšte ni ne vrše.
Efikasnost u proceni poreza utvrđuje se na osnovu interakcije između registrovanja
poreskih obveznika i tačne procene poreske obaveze za te obveznike. Ovaj pokazatelj
procenjuje ove elemente poreske administracije.
(i) Kontrole u sistemu registrovanja poreskih obveznika
Novi sistem naplate poreza na imovinu uveden je 2009. godine i lokalna poreska
administracija je poslala obrazac za prijavu imovine svim vlasnicima nepokretnosti da se
prijave kako bi se njihovi podaci uneli u bazu podataka sa svim prijavljenim
nepokretnostima i relevantnim detaljima. Zahvaljujući ovoj akciji broj prijavljenih
nepokretnosti povećan je sa 5.500 koliko je bilo 2012. godine na 6.000 u 2013. godini.
Baza podataka još uvek nije potpuna a odluke suda i podaci Ministarstva unutrašnjih
poslova koriste se za utvrđivanje neregistrovanih vlasnika nepokretnosti. Još uvek ne
postoji veza sa podacima komunalnih preduzeća. Terenska kontrola u okviru projekta
agencije GIZ je takođe dovela do uvećanja registrovanih obveznika kao i uvećanja
obaveze za nove objekte izgrađene neposredno pored starih.
Ocena C
(ii) Efikasnost kaznenih mera za nepoštovanje obaveza vezanih za registrovanje i
prijavu poreza
Kazne za poreske obveznike koji ne plaćaju svoje obaveze postoje ali nemaju mnogo
efekta. Prihodi od kazni se uplaćuju Upravi trezora i predstavljaju prihod Republike, čime
se smanjuje zainteresovanost za izricanje kazni. Tokom 2009. godine kada su prihodi od
kazni odlazili lokalnoj poreskoj upravi, bilo je pokrenut 101 postupak, od čega su se svi
završili ili registrovanjem nepokretnosti ili plaćanjem kazne. Sada se izriče malo kazni, a
tokom 2014. godine ni jedna. Efikasnost se može proceniti na osnovu nivoa poreskih
dugovanja, mada su mnogi iznosi duga po osnovu poreske obaveze i dalje u knjigama
iako su poreske obaveze u međuvremenu prestale da postoje. Ocena D
33
(iii) Planiranje i praćenje programa poreskih revizija i istrage u slučaju pronevera
Nedovoljan broj zaposlenih ne dozvoljava vršenje poreskih revizija i vođenje istraga. Ovo
se ionako smatra obavezom Republičke uprave prihoda. Kontrola je ograničena na pristup
i uvid u sudske odluke o nasleđivanju ili kupovini nepokretnosti i izdavanje obaveštenja o
obavezama.
Ocena D
PU-15 Efikasnost naplate poreskih obaveza
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-15 Efikasnost naplate
poreskih obaveza
Ocena
D+
(i) Stopa naplate bruto poreskih
dugovanja, odnosno procenat
poreskih dugovanja na početku
fiskalne godine koji se ne naplati
u toku fiskalne godine (prosek za
poslednje dve fiskalne godine)
D Stopa naplata dugovanja u 2013. bila je 60% a nivo
dugovanja je značajan.
(ii) Efikasnost prenosa
naplaćenih poreskih prihoda
Upravi trezora
A Svi prihodi uplaćuju se direktno na račune kojima
upravlja Uprava za trezor.
(iii) Učestalost sravnjivanja svih
računa poreskih obaveza, naplate,
dugovanja i priliva Uprave za
trezor
A Sravnjivanje se vrši na dnevnoj osnovi na softveru koji je
povezan sa Upravom za trezor
Ovaj pokazatelj procenjuje porast poreskih dugovanja i naplatu poreskog duga kao meru
pouzdanosti poreskog procesa i jednakog tretmana svih poreskih obveznika. Brz prenos
naplaćenih prihoda u Trezor bitan je radi njihove raspoloživosti za trošenje.
(i) Stopa naplate ukupnih neizmirenih poreskih obaveza je procenat neizmirenih
poreskih obaveza na početku budžetske godine koje su naplaćene u toku budžetske
godine (uzima se prosek za poslednje dve budžetske godine)
Dugovanja su dostigla značajan nivo. Tokom 2011. godine iznosila su 38 procenata
naplaćenih poreza u 2012. godini 25 procenata a u 2013. godini 28 procenata.
Nasleđena baza podataka obveznika poreza na imovinu i sistem upisa obveznika ne
omogućavaju praćenje starosne strukture dugovanja već se dugovanja samo dodaju na
ciljanu vrednost prihoda za tekuću godinu a uplate se upisuju bez informacije da li se
uplata odnosi na dugovanje ili na tekuću obavezu, čime se sprečava utvrđivanje nivoa
naplaćenih dugovanja. Dugovanja (koja se računaju kao bilans na početku godine) su se
gotovo udvostručila između 2011. i 2013. godine što se može videti u tabeli u nastavku:
34
Porez na imovinu
RSD
2011 2012 2013
Dugovanja 22,570,074 34,920,513 44,077,911
Ukupna naplata 85,346,000 87,654,000 123,528,000
Ocena D
(ii) Efikasnost prenosa naplaćenih poreskih prihoda Trezoru
Prihod od poreza uplaćuju se Trezoru direktno preko filijala Uprave za trezor (najčešći
metod jer se ne plaća provizija), ili na račun Uprave trezora putem banke. Sve uplate stižu
na račun Trezora na dan plaćanja.
Ocena A
(iii) Učestalost sravnjivanja svih računa poreskih obaveza, naplate, dugovanja i
priliva Uprave za trezor
Iznos poreskog zaduženja, naplaćeni prihodi i dugovanja i svi prilivi se evidentiraju u
softveru Lokalne poreske administracije onog trenutka kada uplata pristigne i sravnjuju sa
podacima Uprave za trezor na dnevnom nivou. Ako je izdato rešenje o poreskoj obavezi a
uplata nije pristigla do predviđenog datuma, unosi se podatak o dugu, automatski se
dodaje kamata i priprema opomena.
Ocena A
PU-16 Predvidivost raspoloživosti sredstava za preuzimanje obaveza
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-16 Predvidivost
raspoloživosti sredstava za
preuzimanje obaveza
Ocena
B+
(i) Obim predviđanja i praćenja
gotovinskih tokova
B Prognoze gotovinskih tokova prave se za fiskalnu godinu i
ažuriraju se mesečno na bazi stvarnih priliva i odliva
gotovinskih sredstava.
(ii) Pouzdanost i opseg
informacija o ograničenjima za
preuzimanje obaveza koja se u
toku godine periodično
dostavljaju korisnicima
B Korisnici dobijaju pouzdane informacije o ograničenjima
za stvaranje obaveza najmanje kvartalno i unapred.
iii) Dinamika i transparentnost
prilagođavanja odobrenih iznosa u
budžetu, o kojima se odlučuje na
nivoima iznad nivoa korisnika
A Značajna prilagođavanja tokom godine u odobrenim
iznosima budžeta sprovode se samo jednom ili dva puta
godišnje na transparentan i predvidiv način .
Ovaj pokazatelj procenjuje da li korisnici budžetskih sredstava dobijaju pouzdane
informacije od organa lokalne samouprave nadležnog za finansije o raspoloživosti
sredstava na osnovu kojih mogu da opredele iznose tekućih i kapitalnih troškova.
35
(i) Obim predviđanja i praćenja gotovinskih tokova
Aproprijacije se definišu na godišnjem nivou. U skladu sa tim, na tromesečnom nivou
priprema se i novčani tok u skladu sa sezonskim potrebama. Ovaj iznos se zatim ažurira
na osnovu stvarnih priliva i odliva gotovine. Ocena B
(ii) Pouzdanost i opseg informacija o ograničenjima za preuzimanje obaveza koja se
u toku godine periodično dostavljaju korisnicima
Na osnovu godišnjih planova, svaka organizaciona jedinica dobija kvartalne kvote za
godinu, tako da mogu kvartalno da planiraju rashode. Kvota se može povećati ili smanjiti
ako dođe do prenosa neplaniranih namenskih transfera sa višeg nivoa vlasti ili prenosa
sredstava donacije ili ne dođe do realizacije transfera.
Ocena B
(iii) Dinamika i transparentnost prilagođavanja odobrenih iznosa u budžetu, o
kojima se odlučuje na nivoima iznad nivoa korisnika
Izmene aproprijacija mogu se vršiti jedino u okviru dopunskog budžeta (rebalansom
budžeta), koji se odobrava na isti način kao i prvobitni budžet u smislu potrebne
dokumentacije, ali sa kraćim vremenom za pripremu i razmatranje od strane Skupštine. U
zadnje vreme obično se donesu dva rebalansa budžeta u toku godine što je bio slučaj i
2013. godine.
Ocena A
PU-17 Evidencija i upravljanje stanjem gotovine, dugom i garancijama
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M2)
2014 Objašnjenje
PU-17 Evidencija i upravljanje
stanjem gotovine, dugom i
garancijama
Ocena
A
(i) Kvalitet evidentiranja i
izveštavanja o dugu.
A Evidencija o domaćem i inostranom dugu je kompletna,
ažurira se i sravnjuje na mesečnoj osnovi sa pouzdanim
podacima. Sveobuhvatni izveštaji o upravljanju i statistički
izveštaji (obuhvataju servisiranje duga, stanje duga i
operacije) izrađuju se najmanje kvartalno.
(ii) Obim konsolidacije
gotovinskih sredstava opštine
A Stanja na svim računima se obračunavaju dnevno i
konsoliduju.
(iii) Sistemi ugovaranja zajmova
i izdavanje garancija
B Ugovaranje zajmova i izdavanje garancija od strane
centralne vlade je u okvirima ukupnog duga i ukupnih
garancija i uvek ih odobrava jedan nadležni vladin organ.
Efikasno upravljanje dugom i garancijama na dug je suštinska komponenta upravljanja
finansijama. Loše upravljanje dugom i garancijama može stvoriti nepotrebno velike
troškove servisiranja duga. Što se tiče efikasnog upravljanja gotovinom, važan uslov za
izbegavanje nepotrebnih troškova zaduživanja i kamata je da su stanja na svim
bankovnim računima identifikovana i konsolidovana (uključujući i one za vanbudžetske
fondove i račune donatorskih projekata koje kontroliše opština).
36
Opštinama nije dozvoljeno da se zadužuju bez odobrenja Ministarstva finansija. Opština
je uzela jedan kredit uz odobrenje Minsitarstva finansija u vrednosti ispod 400.000 EUR
čija otplata je u toku.
(i) Kvalitet evidentiranja i izveštavanja o dugu
Evidentiranje i izveštavanje o dugu vrši se jednom mesečno u skladu sa zahtevima
Ministarstva finansija. Izveštaj obuhvata detalje o servisiranju duga, stanju duga i
radnjama. Detalji ovog izveštaja deo su godišnjeg, završnog računa koji se daje na kraju
godine. Dokumenta sa podacima o dugu (otplata (kamate i glavnice) i ukupnom iznosu
neisplaćenog duga) čuvaju se u odvojenim datotekama.
Ocena A
(ii) Obim konsolidacije gotovinskih sredstava opštine
Opštinska sredstva su deo konsolidovanog računa trezora, sa svojim posebnim računom i
podračunima. Stanja na svim računima se konsoliduju i prate na dnevnoj osnovi.
Ocena A
(iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija
U skladu sa Zakonom o javnom dugu (“Službeni glasnik RS”, br. 61/05) i Zakonom o
budžetskom sistemu, opština mora da traži odobrenje za zaduživanje od Ministrarstva
finansija. Zakon o javnom dugu propisuje da opština može da se zadužuje do nivoa od
50% izvršenog budžeta iz prethodne godine ili 25% nenamenstkih transfera centralnog
nivoa vlasti. Skupština opštine mora da odobri svaku vrstu zaduživanja pre nego što se
odobrenje zatraži od ministra finansija. U skladu sa PU-12 (i) ne postoje fiskalni ciljevi,
što utiče na smanjenje ocene. Davanje garancija zabranjeno je zakonom.
Ocena B
PU-18 Efikasnost kontrole obračuna plata
Ovaj indikator ocenjuje integritet kadrovske evidencije i efikasnosti procesa upravljanja
ljudskim resursima i obradu platnih spiskova u državnim organima.
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-18 Efikasnost kontrole
obračuna plata
Ocena
C+
(i) Stepen integrisanosti i
usklađenosti kadrovske evidencije i
platnih spiskova
A Baza podataka o zaposlenima i platni spiskovi su
direktno povezani kako bi se osigurala konzistentnost i
mesečno sravnjenje podataka
(ii) Blagovremenost izmena u
kadrovskoj evidenciji i platnim
spiskovima
A Neophodne izmene u evidenciji o zaposlenima i platnim
spiskovima ažuriraju se na mesečnoj osnovi, uglavnom
na vreme za isplatu plata sledećeg meseca.
(iii) Interne kontrole izmene
podataka u kadrovskoj evidenciji i
platnim spiskovima
A Nadležnost za vršenje izmena u kadrovskoj evidenciji i
platnim spiskovima je ograničena na 2 osobe uz
postojanje revizorskog traga.
(iv) Postojanje revizije obrade plata
sa ciljem da se utvrde slabosti u
kontroli i/ili nepostojeći zaposleni
C Parcijalne revizije platne liste i analize zaposlenih
urađeni u poslednje tri godine.
37
Opština ima 101 zaposlenog, a Direkcija za izgradnju (preduzeće čiji je osnivač opština)
ima 23 zaposlena, što predstavlja značajno učešće, pa su analizirani procesi u obe
organizacije. Ustanovljeno je da se radi o dva odvojena, ali funkcionalno veoma slična
sistema.
(i) Stepen integrisanosti i usklađenosti kadrovske evidencije i platnih spiskova
Obračun plata i kadrovska evidencija zaposlenih u opštini se održavaju kao dva odvojena,
ali povezana sistema – sistem za kadrovsku evidenciju i sistem za obračun plata.
Kadrovska evidencija najpre se ažurira u ručno vođenoj dokumentaciji u Kadrovskom
odeljenju a zatim se sve izmene šalju Računovodstvu gde se unose u softver za vođenje
plata, rezultujući direktnom povezanošću sistema. Kako opština ima oko 100 zaposlenih
takve izmene se uglavnom završe u roku od jednog dana, a u svakom slučaju u roku od 5
dana. Slična je situacija i u Direkciji za izgradnju.
Ocena A
(ii) Blagovremenost izmena u kadrovskoj evidenciji i platnim spiskovima
Sve izmene u evidenciji se unose odmah, uglavnom u toku dana ili u roku od najviše 5
dana. Sve informacije koje se odnose na fond zarada (stalno i honorarno zaposlenih)
administrativne jedinice dostavljaju do 25. dana u mesecu (za isplatu između 1. i 5. dana
narednog meseca). Ako iz nekog razloga dođe do promene koja je nastala posle 25. dana
u mesecu, pa nije evidentirana pre nego što je izvršen obračun zarada, ta promena će biti
uključena u obračun za naredni mesec. Socijalni doprinosi se obračunavaju i odobravaju
od strane Republičke Poreske uprave elektronski, putem kontrolnog broja. Plaćanje se
vrši elektronski preko Uprave za trezor na bankovne račune zaposlenih.
Ocena A
(iii) Interne kontrole izmene podataka u kadrovskoj evidenciji i platnim spiskovima
Kadrovsko odeljenje vodi dokumentaciju o zaposlenima i svaku promenu odmah
dostavlja Računovodstvu, gde jedan ovlašćeni zaposleni unosi date izmene u softver za
vođenje plata (sistem zaštićen lozinkom). Načelnik Odeljenja za finansije ovlašćen je da
zamenjuje tog zaposlenog ako je potrebno).. Ovim se obezbeđuje revizorski trag za sve
unete izmene. U Direkciji za izgradnju primenjuje se sličan sistem. Još jedan mehanizam
kontrole je i sistem evidencije dolaska i odlaska sa posla kojim se dobija izveštaj koji
svakog meseca potpisuje načelnik Uprave i služi kao osnova za isplatu plata. Zaposleni
koji su van zgrade kontrolišu se telefonom.
Ocena A
(iv) Postojanje revizije obrade plata sa ciljem da se utvrde slabosti u kontroli i/ili
nepostojeći radnici
Eksterna revizija opštinskog budžeta obuhvata delimično i reviziju fonda zarada.
Načelnik uprave sproveo je fizičku reviziju zaposlenih za 2012. godinu tokom radionice i
vežbanja protivpožarne zaštite. Tom prilikom, svi zaposleni su potvrdili prisutnost.
Ocena C
38
PU-19 Transparentnost, konkurencija i mehanizmi žalbe u javnim nabavkama
U ovom indikatoru se procenjuje funkcionisanje sistema javnih nabavki u skladu sa
načelima transparentnosti i konkurencije kako bi se dobile fer i razumne cene i ukupna
vrednost za novac.
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M2)
2014 Objašnjenje
PU-19 Transparentnost,
konkurencija i mehanizmi
žalbi u postupku nabavke
Ocena
A
(i) Transparentnost,
sveobuhvatnost i konkurentnost
u zakonodavnom okviru
A Zakonodavni okvir podrazumeva svih 6 zahteva sa liste
(ii) Korišćenje konkurentnih
metoda nabavki
A Svi slučajevi u kojima su ugovori dodeljeni u
nekonkurentnim postupcima, su opravdani u skladu sa
zakonom
(iii) Javni pristup kompletnim,
pouzdanim i blagovremenim
informacijama o nabavkama
A Ključne informacije o nabavkama (planovi javnih
nabavki, konkursna dokumentacija, dodela ugovora, i
podaci o rešavanju žalbi u postupku nabavke) su
dostupni javnosti putem odgovarajućih sredstava. Svi
ključni elemenati za informacije o nabavkama su
potpuni i pouzdani za jedinice samouprave i
predstavljaju 90% operacija nabavki (po vrednosti) i
dostupni su javnosti blagovremeno putem odgovarajućih
sredstava.
(iv) Postojanje nezavisnog
upravnog sistema za
podnošenje žalbi u postupcima
javnih nabavki
A Žalbeni postupak u okviru javnih nabavki ispunjava svih
sedam kriterijuma
S obzirom da se oko 40% rashoda opštine (i oko 80% javnih nabavki u Knjaževcu)
sprovodi u okviru nadležnosti Direkcije za izgradnju (preduzeće koje je osnovala
opština), ocenjena su oba sistema javnih nabavki. U suštini, oba sistema funkcionišu na
sličan način iako Direkcija ima iskustva sa javnim nabavkama velike vrednosti i
građevinskim projektima. Zbog toga ponekad pomaže u realizaciji opštinskih javnih
nabavki. U vreme procene službenik za javne nabavke nije bio prisutan ali je ovaj
nedostatak privremeno otklonio načelnik Uprave (bivši službenik za javne nabavke) i
službenik za javne nabavke Direkcije za izgradnju.
(i) Transparentnost, sveobuhvatnost i konkurentnost u zakonodavnom okviru
Zakonodavni okvir o javnim nabavkama u Srbiji je postavljen Zakonom o javnim
nabavkama („Službeni glasnik RS“ 124/12). Specifične procedure naručioca (direktni i
indirektni korisnici budžeta opštine Knjaževac) se određuju internim aktom, koji je
propisan ZJN i Pravilnikom o sadržini akta kojim se uređuje postupak javne nabavke u
okviru naručioca („Službeni glasnik RS“, br. 106/13). Procedure planiranja, primene i
sprovođenja ugovora su takođe opisane u internom aktu. Ocena A
39
Tabela: Saglasnost sa PEFA zahtevima
Da li je pravni i regulatorni
okvir za javne nabavke:
Saglasnost
Objašnjenje
(i) organizovan hijerarhijski i
procedure su jasno uspostavljene
Da Odeljenje za javne nabavke radi u skladu za ZJN
(„Službeni glasnik", br. 124/12 i podzakonskim aktima
(Pravilnik o sadržini akta kojim se uređuje postupak
javne nabavke u okviru naručioca („Službeni glasnik
RS“, br. 106/13), kao i Internim aktom (ii) besplatno i jednostavno
dostupan javnosti na primeren
način
Da Informacije se objavljuju istovremeno na sajtu i Portalu
javnih nabavki, u skladu za članom 20 ZJN, Zakonom o
slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja
(„Službeni glasnik“, br. 120/04, 54/07, 104/09 i 36/10 i
Internim aktom (iii) odnosi se na sve nabavke
kojima se koriste javna sredstva
Da Grad radi u skladu sa čl. 2 vezano za čl. 7 ZJN
(iv) uređen tako da je
kompetitivni postupak
podrazumevani postupak za
nabavke i jasno definiše situacije
u kojima se ostali postupci mogu
koristiti i način na koji se to
opravdava
Da Kompetitivne procedure su podrazumevani način
nabavki za sve nabavke čija je vrednost veća od 400.000
din, u skladu sa čl. 39. st. 2. ZJN.
(v) obezbeđuje javni pristup
svakoj od navedenih informacija
o nabavkama: plan nabavki,
mogućnosti konkurisanja i
konkursna dokumentacija
obaveštenje o zaključenom
ugovoru i podaci o ishodima
žalbi
Da Informacije se objavljuju istovremeno na zvaničnom
sajtu grada i Portalu javnih nabavki, u skladu sa čl. 20
ZJN i Internim aktom. Dodatne informacije mogu se
zatražiti u skladu sa Zakonom o slobodnom pristupu
informacijama od javnog značaja. Postoje kvartalni
izveštaji koji se šalju Upravi za javne nabavke i
Državnoj revizorskoj instituciji.
(vi) obezbeđuje nezavisne
upravne žalbene procedure pre
potpisivanja ugovora
Da Žalbe se rešavaju u skladu sa Poglavljem 8 ZJN.
(ii) Korišćenje konkurentnih metoda nabavki
Većinu javnih nabavki vrednosti preko 400.000 RSD sprovodi Direkcija za izgradnju.
Analizirani su formalna obrazloženja primene nekonkurentnih metoda javnih nabavki u 2
slučaja u kojima je ovakvo pravo odobreno. Razlozi su bili nepostojanje kvalifikacija
jednog ili više ponuđača zbog čega je u oba slučaja broj ponuđača sveden na dva. Razlozi
su u svim slučajevima bili opravdani.
U slučaju javnih nabavki u opštini, od 21 nabavke (u ukupnoj vrednosti od 32,5 milion
RSD) iznad donje granice za primenu Zakona u 2013. godini, ni jedna nije bila iznad 3
miliona RSD koliko je potrebno za otvoreni postupak mada je u svakoj primenjen
konkurentan metod.
Ocena A
40
(iii) Javni pristup kompletnim, pouzdanim i blagovremenim informacijama o
nabavkama
Informacije se objavljuju istovremeno na zvaničnom sajtu grada i Portalu javnih nabavki,
u skladu sa čl. 20 ZJN i Internim aktom. Dodatne informacije mogu se zatražiti u skladu
sa Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja („Službeni glasnik“,
br. 120/2004, 54/2007, 104/2009 i 36/2010). Postoje kvartalni izveštaji koji se šalju
Upravi za javne nabavke i Državnoj revizorskoj agenciji.
Informacije koje se objavljuju:
• Plan javnih nabavki: Zakon o javnim nabavkama, član 51.
• Mogućnosti za učešće u postupcima javnih nabavki: član 3. Koji definiše sve
relevantne izraze, član 10. Opština ima obavezu da obebzedi najveću moguću meru
konkurencije, čl. 12. Opština (kao kupac) mora da obezbedi jedna tretman svih ponuđača
u svim fazama postupka javne nabavke
• Dodela ugovora: čl. 107. uređuje uslove za dodelu ugovora, čl. 112. navodi sve
uslove koje je neophodno ispuniti da bi došlo do zaključenja ugovora, čl. 13. navodi
rokove u postupku
• Zaštita prava: glava VIII Zakona
Ocena A
(iv) Postojanje nezavisnog upravnog mehanizma za podnošenje žalbi u postupcima
javnih nabavki
Žalbe se blagovremeno rešavaju u skladu sa Poglavljem VIII Zakona o javnim
nabavkama. O žalbama odlučuje Republička komisija za zaštitu prava ponuđača, koja je
nezavisno telo. Sastav komisije propisuje Zakon o javnim nabavkama (čl. 140 i 141) koji
predviđa da Komisiju čini predsednik i šest članova koje imenuje Skupština na period od
pet godina. Predsednik i članovi moraju da ispune uslove koji se traže od sudija
prvostepenih sudova dok predsednik mora da ima i pet godina iskustva u radu u oblasti
javnih nabavki.
Zadnjih godina nije bilo žalbi i lokalni vlasnici firmi koji su zastupali regionalnu
privrednu komoru nisu pokrenuli ni jedno pitanje u pogledu ovoga.
Karakteristike žalbenog postupka
(i) se sastoji od iskusnih profesionalaca, koji su upoznati sa pravnim okvirom za
nabavke, i uključuje članove iz privatnog sektora i civilnog društva, kao i vlade;
Da
(ii) nije uključena u bilo kom svojstvu u postupak nabavke ili u procesu koji vodi ka
odluci o dodeli ugovora;
Da
(iii) ne naplaćuje takse koje sprečavaju pristup zainteresovanim stranama; Da
(iv) prati procese za podnošenje i rešavanje žalbi koji su jasno definisani i javno
dostupni;
Da
(v) primenjuje ovlašćenja da suspenduje proces nabavke; Da
(vi) donosi odluke u roku određenom u pravilima / propisima; Da
(vii) donosi odluke koje su obavezujuće za sve strane (bez isključivanja naknadnog
pristupa eksternoj višoj instanci).
Da
Ocena A
41
PU-20 Efikasnost internih kontrola za rashode koji se ne odnose na plate
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-20 Efikasnost internih
kontrola za rashode koji se ne
odnose na plate
Ocena
C+
(i) Efikasnost kontrola
preuzimanja obaveza
C Kontrola preuzimanja za rashode postoji i delimično je
efikasna, ali moguće je da ne obuhvata sve rashode ili da
se povremeno krši.
(ii) Sveobuhvatnost,
relevantnost i razumevanje
ostalih pravila/postupaka
internih kontrola
C Ostala pravila/procedure za internu kontrolu sastoje se iz
osnovnih pravila obrade i evidentiranja transakcija koje
razumeju i poznaju oni koji ih direktno i primenjuju. Neka
pravila i procedure su možda nepotrebna dok je kontrola
nedovoljna u nekim manje važnim oblastima
(iii) Stepen usklađenosti sa
pravilima za obradu i
evidentiranje transakcija
B Poštovanje pravila je na visokom nivou i prilično je
pojednostavljeno a hitne procedure koriste se povremeno
bez adekvatnog obrazloženja.
Ovaj indikator ocenjuje postojanje, razumevanje i poštovanje sistema interne kontrole
kod preuzimanja obaveza i plaćanja roba i usluga od strane javnih subjekata.
(i) Efikasnost kontrola preuzimanja obaveza
Kontrola preuzimanja obaveza generalno je efikasna ali se Odeljenju za finansije ne
dostavljaju obaveze (odnosno narudžbenice) već gotove fakture (čije plaćanje se ne može
odbiti). S obzirom na efikasnost planiranja toka gotovine i redovnu komunikaciju sa
Odeljenjem za finansije ovakva situacija ne dovodi do gomilanja dugovanja po osnovu
rashoda, mada bi u teoriji ovo moglo da se desi. Ipak, uveden je sistem po kome svi
budžetski korisnici moraju prvo da dobiju odobrenje u pisanom obliku od opštinskog
trezora da bi uopšte započeli proces kupovine kao i odobrenje Uprave trezora pre samog
plaćanja. Dostavljanjem informacija u fazi narudžbenice obezbedila bi se potpuno
efikasna kontrola.
Ocena C
(ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumevanje ostalih pravila/postupaka internih
kontrola
Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i
izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru izradila je
Centralna jedinica za harmonizaciju Ministarstva finansija 2007. godine. Pravilnik se
koristi kao osnova za internu kontrolu Opštinske uprave i ostalih budžetskih korisnika.
Međutim, kontrola nije u potpunosti zaživela u opštini jer nije formalizovana lokalnim
pravilnikom/procedurama u skladu sa gore navedenim pravilnikom.
Ocena C
42
(iii) Stepen usklađenosti sa pravilima za obradu i evidentiranje transakcija
Ministarstvo finansija ima pravilnik za obradu transakcija (Uputstvo o radu Trezora) ali
ne i opština. U razgovorima sa Trezorom i administrativnim jedinicama pokazalo se da je
usaglašenost prilično visoka i efikasna.
Stopa odbijenih transakcija od manje od jedne mesečno (zajedno sa pozitivnim
revizorskim izveštajima) pokazuje efikasnost opštinskog računovodstva i tumačenja
osnovne kontrole u odsustvu pravilnika.
Ocena B
PU-21 Efikasnost interne revizije
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-21 Efikasnost interne
revizije
Ocena
D
(i) Obuhvat i kvalitet funkcije
interne revizije
D Još uvek nije uspostavljena funkcija interne revizije
(ii) Učestalost pripremanja i
dostavljanja izveštaja
D
(iii) Stepen reakcije uprave na
nalaze revizije
NP
Ovaj pokazatelj ocenjuje efikasnost funkcije interne revizije na osnovu obuhvata i
kvaliteta funkcije revizije, vrste i pravovremenosti izveštaja o nalazima, kao i reakcije
gradske uprave na nalaze i preporuke interne revizije.
(i) Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije
Podrazumevana ocena D
(ii) Učestalost pripremanja i dostavljanja izveštaja
Podrazumevana cena D
(iii) Učestalost pripremanja i dostavljanja izveštaja
Podrazumevana ocena NP
43
F. Računovodstvo, evidentiranje i izveštavanje
PU-22 Blagovremenost i pravilnost usaglašavanja računa
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M2)
2014 Objašnjenje
PU-22 Blagovremenost i
pravilnost usaglašavanja
računa
Ocena
A
(i) Redovno usaglašavanje sa
računima u banci
A Usaglašavanje svih bankarskih računa lokalne vlasti vrši
se najmanje mesečno na zbirnom nivou i na detaljnijim
nivoima, najčešće u roku od 4 nedelje po isteku perioda
(ii) Redovno usaglašavanje i
pražnjenje privremenih računa i
akontacija
A Usaglašavanje i obračun stanja na privremenim računima
i akontacija vrši se najmanje tromesečno, u roku od
mesec dana po isteku perioda, s tim da se samo u malom
broju slučajeva stanje prenosi u naredni period
Usaglašavanje i obračun stanja na privremenim računima i akontacija vrši se najmanje
mesečno, u roku od mesec dana po isteku perioda, s tim da se samo u malom broju
slučajeva stanje prenosi u naredni period.
(i) Redovno usaglašavanje sa računima u banci
Računovodstveni softver oslanja se na konsolidovani račun Trezora tako da se
usaglašavanje vrši na dnevnoj osnovi, dok se izveštaj o usaglašavanju stanja na računu i
podacima banke priprema do petog u narednom mesecu.
Ocena A
(ii) Redovno usaglašavanje i pražnjenje privremenih računa i akontacija
Poslednjih godina avansna plaćanja vrše se samo za putne troškove i nije bilo korišćenja
privremenih računa. Računi za putovanje u zemlji podnose se u roku od 3 dana a za
putovanje u inostranstvo u roku od 8 dana od putovanja, a plaćaju se u roku od 8 dana do
visine iznosa na prolaznom računu. Troškovi putovanja u inostranstvo iznose manje od
10.000 EUR/godišnje, od čega se veći deo ne isplaćuje unapred jer se ta sredstva
uglavnom troše za jednodnevna putovanja u Bugarsku za potrebe realizacije projekata
prekogranične saradnje.
Ocena A
PU-23 Dostupnost informacija o sredstvima koja primaju jedinice koje pružaju
usluge
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-23 Dostupnost informacija
o sredstvima koja primaju
jedinice koje pružaju usluge
Ocena
A
44
(i) Prikupljanje i obrada
informacija da bi se prikazao
obim sredstava (u gotovini ili
robi) koja su stvarno dobile
jedinice koje pružaju usluge
(naglasak na osnovnim školama i
domovima zdravlja) u odnosu na
ukupna sredstva koja su sektoru
stavljena na raspolaganje, bez
obzira koji nivo vlasti je
odgovoran za rad i finansiranje
tih jedinica
A Sistemi za redovno prikupljanje podataka ili
računovodstveni sistemi obezbeđuju pouzdane informacije
o svim vrstama sredstava u gotovini i u robi koja primaju i
osnovne škole i domovi zdravlja širom zemlje.
Informacije se prikazuju u izveštajima barem na godišnjem
nivou.
Ovaj pokazatelj se prvenstveno odnosi na državne škole i domove zdravlja koji su u
nadležnosti lokalne samouprave. Ovaj pokazatelj utvrđuje raspoloživost informacija o
odnosu planiranih i ostvarenih sredstava koje primaju jedinice koje pružaju primarne
obrazovne i zdravstvene usluge.
(i) Prikupljanje i obrada informacija da bi se prikazao obim sredstava (u gotovini ili
robi) koja su stvarno dobile jedinice koje pružaju usluge (naglasak je na osnovnim
školama i domovima zdravlja) u odnosu na ukupna sredstva koja su sektoru
stavljena na raspolaganje, bez obzira na to koji nivo vlasti je odgovoran za rad i
finansiranje tih jedinica
Opštinske rashode čine rashodi svih sektora koji su u nadležnosti opštine, kao što su škole
i kulturni centri (opština nije nadležna za zdravstvo). Opštine imaju svakodnevni pristup
sredstvima koja se raspodeljuju jedinicama koje pružaju usluge. Podaci o platama koje
isplaćuje republički nivo vlasti za obrazovanje na lokalnom nivou su takođe dostupni na
nivou pojedinačnih korisnika što važi i za sve ostale izvore prihoda, odnosno donatore i
plaćanja u naturi. Jedinice koje pružaju usluge pripremaju godišnji izveštaj sa
informacijama o dobijenim sredstvima koji se šalje institucijama koje ih finansiraju i
opštini.
Jedinice koje pružaju usluge mogu da otvore račun samo uz odobrenje opštine i tada samo
u okviru konsolidovanog računa trezora. Nije dozvoljeno otvaranje računa u
komercijalnim bankama. Sve donacije u naturi (ili finansijska plaćanja) treba odmah po
prispeću uneti u računovodstveni sistem budžetskog korisnika .
Ocena A
PU-24 Kvalitet i blagovremenost budžetskih izveštaja u toku godine
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-24 Kvalitet i
blagovremenost budžetskih
izveštaja u toku godine
Ocena
C+
45
(i) Opseg izveštaja u pogledu
obuhvata i kompatibilnosti sa
budžetskim procenama
C Upoređivanje sa budžetom je moguće samo na nivou
glavnih administrativnih naslova. Rashodi su obuhvaćeni
ili u fazi obaveza ili u fazi plaćanja (a ne u obe faze).
(ii) Blagovremenost
objavljivanja izveštaja
A Izveštaji se izrađuju kvartalno ili češće i objavljuju u roku
od 4 nedelje po isteku perioda.
(iii) Kvalitet informacija A Nema značajnih nedostataka u pogledu preciznosti
podataka
Ovaj indikator ocenjuje u kojoj meri su sveobuhvatni, pravovremeni i tačni izveštaji o
izvršenju budžeta pripremljeni za organe upravljanja. Blagovremene i redovne
informacije o stvarnom izvršenju budžeta moraju biti dostupne opštinskom organu
nadležnom za finansije, radi praćenja izvršenja.
(i) Opseg izveštaja u pogledu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim procenama
Izveštaji o troškovima u fazi plaćanja se rade mesečno, kvartalno i godišnje koristeći istu
klasifikaciju kao i budžet, ali ne i za preuzete obaveze (videti PU-20 (i)).
Ocena C
(ii) Blagovremenost objavljivanja izveštaja
Izveštaji se pripremaju na tromesečnom nivou do 15. u narednom mesecu i odmah
objavljuju u službenom glasilu.
Ocena A
(iii) Kvalitet informacija
Tromesečni izveštaji su realni izveštaji rashoda realizovanih prethodnog meseca. Tačnost
i sveobuhvatnost podataka prikazanih u izveštajima obezbeđuju se sravnjivanjem sa
podacima na jedinstvenom računu trezora u okviru Uprave trezora i automatskom
numeričkom i logičkom kontrolom koju sprovodi Uprava za trezor.
Ocena A
PU-25 Kvalitet i blagovremenost godišnjih finansijskih izveštaja
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-25 Kvalitet i
blagovremenost godišnjih
finansijskih izveštaja
Ocena
A
(i) Potpunost finansijskih
izveštaja
A Konsolidovani izveštaj lokalne samouprave izrađuje se
na godišnjoj osnovi i sadrži potpune informacije o
prihodima, rashodima i finansijskim
sredstvima/obavezama.
(ii) Blagovremeno dostavljanje
finansijskih izveštaja
A Izveštaj se dostavlja za potrebe eksterne revizije u roku
od 6 meseci po isteku budžetske godine
(iii) Korišćeni računovodstveni
standardi
A Za sve izveštaje primenjuju se IPSAS standardi ili
odgovarajući nacionalni standardi.
46
(i) Potpunost finansijskih izveštaja
Godišnji finansijski izveštaj obuhvata sve prihode opštine i rashode direktnih i indirektnih
korisnika (kao i troškove Direkcije za izgradnju i komunalnih preduzeća). Finansijska
sredstva i obaveze su dati u aneksu uz finansijski izveštaj.
Ocena A
(ii) Blagovremeno dostavljanje finansijskih izveštaja
Finansijski izveštaji šalju se Upravi trezora do 15. maja. U skladu sa novim Zakonom o
budžetskom sistemu, godišnji izveštaj (koji obuhvata i finansijski izveštaj) treba da prati i
mišljenje revizora.
Ocena A
(iii) Korišćeni računovodstveni standardi
Finansijski izveštaji u javnom sektoru u Srbiji se pripremaju na gotovinskoj osnovi u
skladu sa međunarodnim računovodstvenim standardima javnog sektora (IPSAS), pa se
oni koriste i u ovoj opštini u poslednje tri godine.
Ocena A
G. Eksterni nadzor i revizija
PU-26 Obim i priroda revizije i preduzimanje mera u skladu sa preporukama
Ovaj indikator ocenjuje kvalitet funkcije eksterne revizije i stepen u kojem revizija
identifikuje i promoviše izmene za rešavanje sistemskih problema.
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-26 Obim i priroda revizije i
preduzimanje mera u skladu sa
preporukama
Ocena
D+
(i) Obim/vrsta izvršene revizije
(uključujući pridržavanje
revizorskih standarda)
A Lokalne samouprave su obuhvaćene godišnjom revizijom
koja uključuje kontrolu prihoda, rashoda i
sredstava/obaveza. Vrše se kompletna finansijska revizija i
neki aspekti revizije poslovanja i generalno se poštuju
standardi za reviziju, sa fokusom na bitna i sistemska
pitanja.
(ii) Blagovremenost dostavljanja
revizorskog izveštaja
zakonodavnoj vlasti
B Izveštaji revizije dostavljaju se zakonodavnom telu u roku
od 8 meseca po isteku perioda obuhvaćenog izveštajem i, u
slučaju finansijskih izveštaja, od dostavljanja kancelariji za
reviziju
(iii) Dokazi o preduzimanju mera
u skladu sa preporukama revizije
D Ima malo dokaza o sprovođenju mera u skladu sa
preporukama revizije.
47
(i) Obim/vrsta izvršene revizije (uključujući poštovanje revizorskih standarda)
Kompletni finansijski izveštaji za poslednje 3 godine su bili predmet revizije, a pokrivaju
100% od prihoda i rashoda koji se finansiraju iz budžeta. Privatna revizorska kuća
odabrana u postupku javne nabavke i uz odobrenje DRI obavila je reviziju finansijskih
izveštaja za 2011. god, 2012. i 2013. godinu. Revizija se zasnivala na standardima
INTOSAI. Prema izveštaju revizora za 2013. godinu
(http://www.knjazevac.rs/Dokumenti/misljenjerevizora.pdf) privatne revizorske kuće
HLB DST-revizija obavljena je finansijska revizija koja je obuhvatila finansijske
izveštaje i značajne računovodstvene politike koje se tiču 100% prihoda i rashoda,
sredstava i obaveza, zatim reviziju pravilnosti poslovanja (naročito u pogledu primanja
imenovanih i izabranih funkcionera) i neke elemente revizije svrsishodnosti u skladu sa
međunarodnim standardima.
Ocena A
(ii) Blagovremenost dostavljanja revizorskog izveštaja zakonodavnoj vlasti
Izveštaj revizora za 2013. godinu dostavljen je predsedniku Skupštine opštine do 15. juna
2014. godine. Kraća verzija izveštaja pripremljena je za razmatranje na sednici Skupštine.
Ocena B
(iii) Dokazi o preduzimanju mera u skladu sa preporukama revizije
Nakon revizije izveštaja za 2011. god, 2012. i 2013. godinu revizor je dao pozitivno
mišljenje bez značajnih preporuka. Opština nema usvojenu proceduru za postupanje u
skladu sa preporukama revizora.
Ocena D
PU-27 Zakonodavni nadzor godišnjeg zakona o budžetu
Ovaj indikator ocenjuje ulogu parlamenta u uspostavljanju budžetske politike i njeno
ogledanje u godišnjem budžetu. Zakonodavna vlast daje ovlašćenja vladi vezana za
potrošnju putem usvajanja godišnjeg zakona o budžetu i predstavlja važnu kariku u lancu
odgovornosti za rezultate budžetske politike . Ocenjujući zakonodavni nadzor i debatu o
godišnjem zakonu o budžetu, procena uzima u obzir nekoliko faktora, uključujući obim
nadzora, interne procedure za ispitivanje i debate i vreme dozvoljeno za taj proces.
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-27 Zakonodavni nadzor
godišnjeg zakona o budžetu
Ocena
D+
i) Obim zakonodavnog nadzora C Zakonodavni pregled obuhvata detaljne podatke o
prihodima i rashodima, ali tek u fazi kad su detaljni
predlozi već gotovi.
(ii) Mera u kojoj su zakonodavne
procedure dobro ustanovljene i
poštovane
A Procedure za pregled budžeta od strane zakonodavnog
tela su jasno postavljene i poštuju se. Obuhvataju interne
organizacione aranžmane, specijalizovane odbore koji
razmatraju budžet, i procedure pregovaranja.
48
(iii) Adekvatnost vremenskog
perioda u kom nadležni
zakonodavni organ treba da da
odgovor na predlog budžeta i
detaljne procene, kao i – tamo gde
je to primenjivo - na predloge
makro-fiskalnih agregata tokom
pripreme budžeta (vreme koje je u
praksi ostavljeno za sve faze
zajedno)
D Vreme koje zakonodavno telo ima za razmatranje
budžetskih predloga je očigledno nedovoljno za značajnu
raspravu (puno manje od mesec dana).
(iv) Pravila za izmene budžeta u
toku godine bez prethodne
saglasnosti zakonodavne vlasti
B Postoje jasna pravila za izmene u toku godine od strane
izvršnih organa, postavljena su striktna osiguranja u
pogledu iznosa i prirode izmena i obično se primenjuju,
ali dozvoljavaju značajnu administrativnu preraspodelu.
(i) Obim zakonodavnog nadzora
Kada Gradsko veće razmotri budžet prosleđuje ga Skupštini na javno razmatranje i i dalju
raspravu. Postoji Odbor za budžet i finansije koji razmatra predlog budžeta i daje
mišljenje o budžetu u Skupštini koja navodi ovo mišljenje na javnoj raspravi. Pozitivno
mišljenje je osnova za razmatranje na sednici Skupštine koja razmatra predlog budžeta u
celosti. Sve odluke Skupštine objavljuju se u Službenom glasniku.
Ocena C
(ii) Mera u kojoj su zakonodavne procedure dobro ustanovljene i njihovo poštovanje
Procedure pomenute pod (i) uspostavljene su opštinskim pravilnikom u skladu sa
Zakonom o budžetskom sistemu (date na internet stranici opštine) i poštovane.
Zanimljivo je da Knjaževac održava rasprave o budžetu za potrebe pripreme budžeta za
sledeću godinu pre nego što dobije bilo kakva uputstva iz Ministarstva finansija. O
prioritetima se raspravlja u skladu sa programskim opredeljenjima političkih partija, u
okviru Odbora za budžet i finansije i Odbora za pravne poslove i u javnosti,
Ocena A
(iii) Adekvatnost vremenskog perioda u kom nadležni zakonodavni organ treba da
da odgovor na predlog budžeta i detaljne procene, kao i – tamo gde je to primenjivo
- na predloge makro-fiskalnih agregata tokom pripreme budžeta (vreme koje je u
praksi ostavljeno za sve faze zajedno)
Iako Zakon o budžetskom sistemu nalaže da se predlog budžeta dostavi Skupštini do 1.
novembra to se nikada nije desilo. Proteklih godina to je uvek bilo oko sredine decembra,
odnosno, 213. godine dostavljen je 10. decembra a usvojen 17. decembra. Ocena D
(iv) Pravila za izmene budžeta u toku godine bez prethodne saglasnosti zakonodavne
vlasti
Postoje jasna pravila u vezi sa izmenom budžeta od strane izvršne vlasti. Član 61. Zakona
o budžetskom sistemu omogućava direktnom korisniku budžetskih sredstava, uz
49
saglasnost organa lokalne samouprave za finansije, da preusmeri aproprijacije odobrene
za određeni rashod do 5% vrednosti aproprijacije čiji se iznos umanjuje. Stroga pravila
nadzora su definisana u pogledu sume i prirode ovih promena se poštuju, ali dozvoljavaju
značajne administrativne preraspodele. Dopunske budžete mora da odobri Skupština
nakon čega sledi procedura slična usvajanju budžeta samo kraća i bez javnih rasprava.
Ocena B
PU-28 Zakonodavni nadzor izveštaja eksterne revizije
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
PU-28 Zakonodavni nadzor
izveštaja eksterne revizije
Ocena
D+
(i) Pravovremenost razmatranja
izveštaja od strane nadležnog
zakonodavnog organa
A Zakonodavno telo obično završava razmatranje izveštaja
revizije u roku od 3 meseca od dostavljanja izveštaja
(ii) Obim rasprava nadležnog
zakonodavnog organa o ključnim
nalazima revizije
D Zakonodavno telo ne sprovodi detaljne istrage.
(iii) Preporuke koje je izdao
nadležni zakonodavni organ i
njihovo sprovođenje od strane
izvršne vlasti
D Zakonodavno telo ne preporučuje mere.
Ovaj pokazatelj ocenjuje ulogu parlamenta, uključujući Odbor za javne finansije, kako bi
se obezbedila odgovornost i promovisanje pozitivnih promena u upravljanju javnim
finansijama, kao odgovor na nalaze eksterne revizije.
(i) Blagovremenost razmatranja izveštaja od strane nadležnog zakonodavnog
organa
Izveštaji privatnih revizorskih kuća su obično kratki i ne zahtevaju detaljnija razmatranja.
Oni se razmatraju na jednoj sednici Skupštine početkom jula (praksa iz poslednje tri
godine). Izveštaji se dobijaju do sredine maja ili kasnije.
Ocena A
(ii) Obim rasprava nadležnog zakonodavnog organa o ključnim nalazima revizije
Ni jedna rasprava nije organizovana do sada mada poslanici mogu da postavljaju pitanja i
u tom slučaju organ koji je bio predmet revizije ne mora obavezno prisustvovati.
Ocena D
(iii) Preporuke koje je izdao nadležni zakonodavni organ i njihovo sprovođenje od
strane izvršne vlasti
Skupština ne daje predloge.
Ocena D
50
H. Donatorska praksa
D-1 Predvidivost direktne budžetske podrške
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
D-1 Predvidivost direktne
budžetske podrške
Ocena
NP
(i) Godišnje odstupanje stvarne
budžetske podrške od
projekcija donatorskih agencija
datih najmanje šest nedelja pre
nego što vlada podnese svoje
predloge budžeta nadležnom
zakonodavnom organu (ili
ekvivalentnom organu koji ga
odobrava).
NP
(ii) Pravovremenost isplata
donacija u toku godine
(usklađenost sa ukupnim
kvartalnim procenama)
NP
Ovaj indikator meri korelaciju između prognozirane direktne podrške budžetu koju
obezbeđuju spoljni donator i onoga što se zaista isplaćivalo u vidu podrške budžetu
tokom poslednje tri godine. Indikator razmatra godišnje odstupanje ostvarene budžetske
podrške u odnosu na projekcije od strane donatora; takođe ocenjuje u kojoj meri su izdaci
za budžetske podrške bili predvidivi u toku godine na kvartalnom nivou.
(i) Godišnje odstupanje stvarne budžetske podrške od projekcija donatorskih
agencija datih najmanje šest nedelja pre nego što vlada podnese svoje predloge
budžeta nadležnom zakonodavnom organu (ili ekvivalentnom organu koji ga
odobrava).
Nema direktne podrške. Nije primenjivo
(ii) Pravovremenost isplata donacija u toku godine (usklađenost sa ukupnim
kvartalnim procenama)
Nije primenjivo
D-2 Finansijske informacije koje dostavljaju donatori za potrebe pripreme budžeta i
izveštavanja o projektima i programima
Indikator meri do koje mere gradsko veće prima adekvatne finansijske informacije
o donatorskim programima i projektima. Redovne i pravovremeno dobijene
informacije su važne kako bi se omogućila pravilna raspodela sredstava prema
prioritetima, da se uspostavi ravnoteža u distribuciji pomoći na sektorskom i
teritorijalnom principu, i da se proceni uticaj tekućih troškova.
51
Glavni donatori koji pružaju podršku Knjaževcu su: EU (preko 50% vrednosti), GIZ i
SECO.
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
D-2. Finansijski podaci koje
dostavljaju donatori za
potrebe pripreme budžeta i
izveštavanja o projektima i
programima
Ocena
D
(i) Potpunost i pravovremenost
budžetskih procena za podršku
u vidu projekata po donatorima
D Ne pružaju svi glavni donatori procene budžeta za
projekte podrške koji se realizuju u skladu sa
zvaničnim fiskalnim kalendarom i bar 3 meseca pre
početka projekta.
(ii) Učestalost i obuhvat
izveštavanja od strane donatora
o realnim tokovima sredstava u
okviru podrške u vidu
projekata.
D Donatori ne obezbeđuju kvartalne izveštaje u roku od
dva meseca po isteku kvartala za sve isplate izvršene za
najmanje 50% projekata koji se finansiraju iz eksternih
izvora procenjenih u budžetu.
(i) Potpunost i pravovremenost budžetskih procena za podršku u vidu projekata po
donatorima
Donatori retko pružaju informacije o proceni sredstava za projekte podrške tako da se one
mogu uključiti u budžet lokalne samouprave (mada mogu biti deo dopunskog budžeta).
Izuzetak su višegodišnji projekti kada se budžetom mogu obuhvatiti isplate za sledeću
godinu. Često se ne zna ni koliko sredstava opština treba da obezbedi na ime svog učešća
u projektu (10%). Ocena D
(ii) Učestalost i obuhvat izveštavanja od strane donatora o realnim tokovima
sredstava u okviru podrške u vidu projekata.
Donatori, generalno, ne dostavljaju kvartalne izveštaje. Opština nije do sada primala
izveštaje donatora mada ima saznanja da se oni šalju IPA i Stalnoj konferenciji gradova i
opština. Novi Zakon o budžetskom sistemu nalaže da se svi projektni rashodi i donacije
predoče opštinskom računovođi u izveštaju. Nisu sve donacije prikazane u budžetu jer
vreme isplata nije uvek poznato. U 100% projekata finansijski izveštaji se (i godišnji
izveštaji) šalju i donatorima i opštini. Stručna podrška nije ranije bila predmet izveštaja
ali nova pravila nalažu da EU izveštava i o tome. Svi projekti se finansiraju bespovratnim
sredstvima – grantovima. Ocena D
D-3 Deo pomoći kojim se upravlja u skladu sa nacionalnim procedurama
Minimalni uslovi (Metod za ocenjivanje M1)
2014 Objašnjenje
D-3. Deo pomoći kojim se
upravlja u skladu sa
nacionalnim procedurama
Ocena
D
Sa manje od 50% sredstava pomoći koje dobija lokalna
samouprava postupa se u skladu sa nacionalnim
procedurama
(i) Ukupni deo sredstava za pomoć D Sa 50% ili više odsto sredstava pomoći republičkim
52
centralnom nivou vlasti kojim se
upravlja u skladu sa nacionalnim
procedurama
vlastima postupa se u skladu da nacionalnim
procedurama
Donatorske procedure često mogu predstavljati dodatni teret na već ograničene
mogućnosti nacionalnih vlasti. Pored toga, korišćenje nacionalnih procedura pomaže da
se ojačaju ove procedure. Indikator stoga pokušava da proceni stepen usklađenosti sa
nacionalnim procedurama u upravljanju zvaničnom razvojnom pomoći. Nacionalne
procedure se pregledaju u pogledu nabavki, plaćanja, računovodstva, revizije i
izveštavanje.
(i) Ukupni deo sredstava za pomoć centralnom nivou vlasti kojim se upravlja u
skladu sa nacionalnim procedurama
Lokalni postupci javnih nabavki primenjeni su pvi put 2014. godine za potrebe projekta
EU za odlaganje smeća. Tokom 2013. godine primenjene su sledeće procedure:
Javne nabavke - 10%
Plaćanje/računovodstvo - 100% u skladu sa kontnim planom opštine
Revizija – 50%
Izveštavanje - 0%
Ovim se dobija prosečan ponder od 40%.
Ocena D
I. Aneksi
Tabela 1 – Fiskalne godine predmet procene
Godina 1 = 2013
Godina 2 = 2012
Godina 3 = 2011
Tabela 2
Podaci za godinu = 2013
adm ili funkcionalna klasifikacija budžet ostvareno rebalans odstupanje
Apsolutno
odstupanje procenat
000 - SOCIJALNA ZAŠTITA 42,252 38,309 35,539.5 2,769.5 2,769.5 7.8%
100 - OPŠTE JAVNE USLUGE 237,416 210,538 199,698.4 10,839.6 10,839.6 5.4%
300 - JAVNI RED I BEZBEDNOST 256 712 215.3 496.7 496.7 230.7%
400 - EKONOMSKI POSLOVI 201,667 158,004 169,628.8 -11,624.8 11,624.8 6.9%
500 - ZAŠTITA ŽIVOTNE SREDINE 37,700 30,672 31,710.7 -1,038.7 1,038.7 3.3%
600 - POSLOVI STANOVANJA I ZAJEDNICE 186,912 120,378 157,217.8 -36,839.8 36,839.8 23.4%
700 - ZDRAVSTVO 0 0 0.0 0.0 0.0 #DIV/0!
800 - REKREACIJA, SPORT, KULTURA 92,394 98,847 77,715.6 21,131.4 21,131.4 27.2%
900 - OBRAZOVANJE 142,838 134,412 120,145.7 14,266.3 14,266.3 11.9%
Aproprijacija 941,435 791,872 791,872.0 0.0 99,006.6
neplanirano
Ukupni rashodi 941,435 791,872
ukupno (PU-1) odstupanje
15.9%
kombinovano (PU-2) odstupanje
12.5%
Udeo neplaniranih sredstava u budžetu
0.0%
Tabela 3
Podaci za godinu = 2012
54
Adm ili funkcionalna klasifikacija budžet ostvareno rebalans odstupanje
Apsolutno
odstupanje procenat
000 - SOCIJALNA ZAŠTITA 34,550 37,537 41,304.4 -3,767.4 3,767.4 0.091211
100 - OPŠTE JAVNE USLUGE 194,984 184,244 233,102.8 -48,858.8 48,858.8 0.209602
300 - JAVNI RED I BEZBEDNOST 255 140 304.9 -164.9 164.9 0.54076
400 - EKONOMSKI POSLOVI 86,168 174,808 103,013.6 71,794.4 71,794.4 0.696941
500 - ZAŠTITA ŽIVOTNE SREDINE 17,500 20,368 20,921.2 -553.2 553.2 0.026442
600 - POSLOVI STANOVANJA I ZAJEDNICE 90,839 118,939 108,597.8 10,341.2 10,341.2 0.095225
700 - ZDRAVSTVO 5,200 836 6,216.6 -5,380.6 5,380.6 0.865521
800 - REKREACIJA, SPORT, KULTURA 66,000 77,626 78,902.8 -1,276.8 1,276.8 0.016182
900 - OBRAZOVANJE 122,170 123,920 146,053.9 -22,133.9 22,133.9 0.151546
aproprijacija 617,666 738,418 738,418.0 0.0 164,271.2
neplanirano
Ukupni rashodi 617,666 738,418
ukupno (PU-1) odstupanje
19.5%
kombinovano (PU-2) odstupanje
22.2%
Udeo neplaniranih sredstava u budžetu 0.0%
Tabela 4
Podaci za godinu = 2011
Adm ili funkcionalna klasifikacija budžet ostvareno rebalans odstupanje
Apsolutno
odstupanje procenat
000 - SOCIJALNA ZAŠTITA 25,899 26,308 26,900.8 -592.8 592.8 0.022035
100 - OPŠTE JAVNE USLUGE 147,059 151,023 152,747.2 -1,724.2 1,724.2 0.011288
300 - JAVNI RED I BEZBEDNOST 745 94 773.8 -679.8 679.8 0.878524
400 - EKONOMSKI POSLOVI 11,955 16,560 12,417.4 4,142.6 4,142.6 0.333611
500 - ZAŠTITA ŽIVOTNE SREDINE 0 0 0.0 0.0 0.0 #DIV/0!
600 - POSLOVI STANOVANJA I ZAJEDNICE 135,500 132,389 140,741.1 -8,352.1 8,352.1 0.059343
700 - ZDRAVSTVO 10 300 10.4 289.6 289.6 27.88283
800 - REKREACIJA, SPORT, KULTURA 55,090 58,639 57,220.8 1,418.2 1,418.2 0.024784
900 - OBRAZOVANJE 101,050 110,457 104,958.6 5,498.4 5,498.4 0.052387
Opredeljeni rashodi 477,308 495,770 495,770.0 0.0 22,697.6
neplanirano
Ukupni rashodi 477,308 495,770
ukupno (PU-1) odstupanje
3.9%
55
kombinovano (PU-2) odstupanje
4.6%
Udeo neplaniranih sredstava u budžetu 0.0%
Tabela 5 – Matrica rezultata
za PU-1 za PU-2 (i) za PU-2 (ii)
godina Ukupno odstupanje za rashode Kombinovano odstupanje Udeo neplaniranog
2013 15.9% 12.5%
0.0%
2012 19.5% 22.2%
2011 3.9% 4.6%
Ocena za indikator PU-1:
D
Ocena za indikator PU-2 (i)
C
Ocena za indikator PU-2 (ii)
A
Ukupna ocena za indikator PU-2
C+
Tabela 2
Podaci za godinu = 2013
Adm ili funkcionalna klasifikacija budžet ostvareno rebalans odstupanje
Apsolutno
odstupanje procenat
7331 - TEKUĆI NAMENSKI TRANSFERI 0 28,437,111 0.0 28,437,111.0 28,437,111.0 #DIV/0!
7332 - KAPITALNI TRANSFERI 0 7,212,375 0.0 7,212,375.0 7,212,375.0 #DIV/0!
7331 - NENAMENSKI TRANSFER OD REPUBLIKE 405,234,024 405,234,024 440,883,510.0
-
35,649,486.0 35,649,486.0 8.1%
aproprijacija 405,234,024 440,883,51 440,883,510.
71,298,972.
neplanirano
Ukupni rashodi 405,234,024 440,883,510
ukupno (PU-1) odstupanje
8.8%
kombinovano (PU-2) odstupanje
16.2%
Udeo neplaniranih sredstava u budžetu
0.0%
Tabela 3
Podaci za godinu = 2012
56
Adm ili funkcionalna klasifikacija budžet ostvareno rebalans odstupanje
Apsolutno
odstupanje procenat
7331 - TEKUĆI NAMENSKI TRANSFERI 0 39,916,108 0.0 39,916,108.0 39,916,108.0 #DIV/0!
7332 - KAPITALNI TRANSFERI 0 4,487,888 0.0 4,487,888.0 4,487,888.0 #DIV/0!
7331 - NENAMENSKI TRANSFER OD REPUBLIKE 381,189,780 384,137,780 428,541,776.0
-
44,403,996.0 44,403,996.0 0.103616
aproprijacija 381,189,780 428,541,776 428,541,776.0 0.0 88,807,992.0
neplanirano
Ukupni rashodi 381,189,780 428,541,776
ukupno (PU-1) odstupanje
12.4%
kombinovano (PU-2) odstupanje
20.7%
Udeo neplaniranih sredstava u budžetu 0.0%
Tabela 4
Podaci za godinu = 2011
Adm ili funkcionalna klasifikacija budžet ostvareno rebalans odstupanje
Apsolutno
odstupanje procenat
7331 - TEKUĆI NAMENSKI TRANSFERI 0 16,924,501 18,910,755.5 -1,986,254.5 1,986,254.5 0.105033
7332 - KAPITALNI TRANSFERI 0 6,239,902 6,972,215.1 -732,313.1 732,313.1 0.105033
7331 - NENAMENSKI TRANSFER OD REPUBLIKE 243691153 249,126,272 278,363,658.0
-
29,237,386.0 29,237,386.0 0.105033
aproprijacija 243,691,153 272,290,675 304,246,628.5
-
31,955,953.5 31,955,953.5
neplanirano
ukupni rashodi 243,691,153 272,290,675
ukupno (PU-1) odstupanje
11.7%
kombinovano (PU-2) odstupanje
10.5%
Udeo neplaniranih sredstava u budžetu 0.0%
57
Tabela 5 – Matrica rezultata
Za dimenziju (i) Za dimenziju (ii) za PU-2 (ii)
godina ukupno odstupanje transfera Kombinovano
odstupanje
Udeo
neplaniranog
2013 8.8% 16.2%
0.0%
2012 12.4% 20.7%
2011 11.7% 10.5%
Imena i funkcije konsultovanih funkcionera lokalne samouprave
Predsednik Skupštine
1. Dragan Mančić
Opštinska uprava
2. Emilija Tasić, načelnih Opštinske uprave
Odeljenje za budžet, finansije i utvrđivanje i naplatu lokalnih javnih prihoda
3. Ankica Marković, načelnik odeljenja
4. Dragana Marinkovič, priprema budžeta
5. Vesna Živković, načelnik Lokalne poreske administracije
6. Marko Ristić, javne nabavke
Odeljenje za privredu i društvene delatnosti
7. Marija Jelenković, načelnik odeljenja
Opštinska razvojna agencija
8. Dragan Milutinović, direktor
Direkcija za izgradnju
9. Goran Milenković, načelnik računovodstva, fond plata
10. Lidija Milanović, javne nabavke
11. Violeta Kostadinović, pravno odeljenje, planiranje
Regionalna privredna komora/preduzetnik
12. Dejan Miljković