Operativt civil-militært samarbejde -...

UKLASSIFICERET

Fakultet for Strategi og Militære Operationer

VUT II/L-STK 2006/2007, syndikat Sun Tzu

Kaptajn Jacob C. Alexa

10. april 2007

Operativt civil-militært samarbejde

”Hvordan bør samtænkningstanken udvikles i

næste forligsperiode?”

UKLASSIFICERET

FORSVARSAKADEMIET

Fakultet for Strategi og Militære Operationer

VUT II/L-STK 2006/2007, syndikat Sun Tzu

Kaptajn Jacob C. Alexa

10. april 2007

Opgaveformulering: Operativt civil-militært samarbejde.

Problemformulering: Hvordan bør samtænkningstanken udvikles i næste forligsperiode?

RESUME .............................................................................................................................4

1. INDLEDNING ..................................................................................................................5

1.1. Opgaveformulering....................................................................................................5

1.2. Diskussion og motivation...........................................................................................5

1.3. Afgrænsninger...........................................................................................................7

1.4. Problemformulering. ..................................................................................................8

1.5. Metode og struktur. ...................................................................................................9

1.6. Kilder. ......................................................................................................................11

2. ANALYSE FASE I – IDÉEN ..........................................................................................13

2.1. Konflikters udvikling.................................................................................................13

2.2. Militær indsats. ........................................................................................................19

2.3. Civil indsats. ............................................................................................................22

2.4. Diskussion. ..............................................................................................................27

3. ANALYSE FASE II – WAY AHEAD ..............................................................................38

3.1. Doktrin.....................................................................................................................38

3.2. Organisation. ...........................................................................................................46

3.3. Teknologi.................................................................................................................50

4. KONKLUSION...............................................................................................................57

5. PERSPEKTIVERING.....................................................................................................60

BIBLIOGRAFI ...................................................................................................................61

Forsidebillede: Irakisk skoleklasse i byen Al Medina i Basra-provinsen. Skolen er opført som en del af et dansk genopbygningsprojekt. Billedet er taget af forfatteren, januar 2006.

RESUME Formålet med dette speciale er at belyse, hvordan samtænkningstanken vil udvikles i den

kommende forligsperiode, der forudsættes at strække sig fra 2010 og tre til fem år frem.

Analysen belyser – med en national vinkel – de forhold, der influerer på samtænkningen.

Den viser blandt andet, at samarbejdet mellem militære styrker og Non-Governmental Or-

ganisations (NGO’er) indeholder en række modsætninger og paradokser, der uomgænge-

ligt vil påvirke indsatserne. Ligeledes findes den danske indsats overvejende at være fo-

kuseret på objectives frem for effekter, samtidig med at der identificeres en efterspørgsel

på overordnede strategier og målsætninger. Analysen viser også, at dansk militær i stadig

højere grad tilpasser sig til også at kunne løse det ”blødere” opgavekompleks, samt at

den stående danske bistandsorganisation har visse svagheder. Der identificeres endvide-

re en række problemstillinger og interessemodsætninger, som ikke kan udelukkes at på-

virke udviklingen af samtænkning.

På baggrund af analysens belysning af konflikters udvikling og forhold vedrørende civile

henholdsvis militære indsatser fokuserer specialet endvidere på nye tankegange inden for

det doktrinære område samt på organisatoriske og teknologiske udviklingsmuligheder.

Specialets konklusion er i al væsentlighed tredelt. Således konkluderes det,

• at en fremtidig samtænkningsdoktrin bør udvikles med henblik på at skabe en mere

fokuseret og målrettet tilgang til udarbejdelse af overordnede strategier, herunder

End-state, for den civile og militære indsats,

• at der er et behov for oprettelse af en stående tværministeriel samtænkningsorgani-

sation, der skal fungere som såvel et Centre of Excellence samt som kernen i en

mere robust civil udrykningskapacitet, samt

• at en effekt-baseret tilgang til den danske samtænkningsindsats bør implementeres.

En tilgang der fordrer såvel udvikling af retningslinjer for planlægning som systemer

til måling af opnåede effekter.

4

Indledning Analyse fase I Analyse fase II Konklusion Perspektivering

5

1. INDLEDNING

1.1. Opgaveformulering.

Nærværende speciale udarbejdes i rammen af Fakultet for Strategi og Militære Operatio-

ner, Institut for Militære operationer. Den overordnede opgaveformulering er:

Operativt civil-militært samarbejde.

1.2. Diskussion og motivation.

Civil-militært samarbejde og samtænkning er relativt nye begreber, der har udviklet sig de

seneste 15-20 år. Nye konflikters behov for soldater til at yde humanitær bistand og bidra-

ge til genopbygning har tvunget civile (statslige og ikke-statslige) og militære aktører til at

samarbejde. Et samarbejde der har været diskuteret meget siden.

I dansk sammenhæng er idéen om samtænkning blevet formaliseret ved Samtænkningsi-

nitiativet i 2004 og initiativets optagelse i Aftale om forsvarets ordning 2005-2009. Et initia-

tiv, hvori Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet i fællesskab sætter de overordnede

rammer for samarbejdet mellem civile og militære aktører. Siden udarbejdelsen af Sam-

tænkningsinitiativet har såvel civile som militære behandlet, kommenteret og debatteret

emnet, og enigheden om filosofien bag er alt andet end ubetinget1.

I forhold til opgaveformuleringen som formuleret af Institut for Militære Operationer er det i

forbindelse med dette speciale fundet relevant at tage udgangspunkt i et udvidet operativt

niveau. Det skyldes samtænkningens særlige natur med et unikt miks af høj og lav grad af

vertikal decentralisering. Det har medført stor opmærksomhed og debat fra alle niveauer,

hvorfor det er vurderet nødvendigt at inddrage forhold fra begge sider af det operative ni-

veau for at få et fyldestgørende og nuanceret billede.

Den informationsteknologiske udvikling har ligeledes medført et øget fokus på den direkte

udførelse af forsvars- og sikkerhedspolitiske beslutninger. Det forhold, sammenholdt med

at opinionsdannelse gennem medierne i stadig stigende grad influerer den politiske dags-

orden har bland andet medført, at der i dag - i visse tilfælde - er direkte kontakt mellem

1 Dalgaard-Nielsen (2007: 9), Veichters (2006: 25), samt Harboe (2005).


6

Forsvarsministeriets departement og fx chefen for et dansk militært kontingent i en interna-

tional mission. Samtidig ser man forsvarsministeren blive stillet til regnskab for, hvorvidt

specialstyrker har båret nationalitetsafmærkning på deres uniform under en skarp mission

mere end fem år tilbage i tiden. En asymmetri, der til tider giver en gradvis udvanding af

Lidell-Harts klassiske niveauer; taktisk, operativt og strategisk.

Samtænkning af civile og militære indsatser og ressourcer synes ikke at være en døgn-

flue, som blot kan ignoreres. Baggrunden herfor skal findes i såvel nationale som interna-

tionale forhold. I begge sammenhænge er det som oftest nemmere at finde opbakning til

anvendelse af det militære magtapparat, når genopbygning og humanitære tiltag inkorpo-

reres parallelt med eller efter de mere hårdtslående operationer. Sagt på en anden måde;

det er nemmere at få opbakning til at redde menneskeliv end til at tage dem; til at opbygge

samfund frem for at ødelægge dem.

Samtænkningsinitiativet var regeringens initiativ til at sikre, at anvendelsen af danske

statslige ressourcer i internationale krisestyringsoperationer fremadrettet ville ske fokuse-

ret, effektivt og koordineret uanset sikkerhedssituationen2. Således fremgår det af teksten:

”Planlægningen og tilrettelæggelsen af en international krisestyringsoperation, hvor dan-

ske militære enheder indsættes i et selvstændigt ansvarsområde, må således fra operati-

onens start omfatte alle danske bidrag, der indgår i operationen, samt formulere målsæt-

ninger for indsatsernes afslutning. Det vil sige aktiviteter, der gennemføres af forsvaret,

beredskabskorpset, politiet, udenrigstjenesten og i videst muligt omfang de private hjæl-

peorganisationer. Dette vil ske i samarbejde og dialog med alle aktørerne og under udnyt-

telse af aktørernes grundlæggende forskelligheder og kompetencer.”3

Samtænkningsinitiativet kan overordnet ses i to perspektiver:

2 Samtænkningsinitiativet (2004). 3 Ibid.


7

• Det ene – og vel det primære – perspektiv er, at Udenrigsministeriet og andre stats-

lige aktører fokuserer deres indsats i de områder, hvor der i forvejen er udsendt

danske soldater.

• Det andet perspektiv er, at i tilfælde hvor sikkerhedssituationen ikke tillader, eller

kun i begrænset omfang tillader tilstedeværelsen af civile aktører, kan forsvaret yde

en "mindre og meget konkret bistand"4. Det vil i dette tilfælde sige, at forsvaret reelt

gennemfører civile projekter med et civilt formål.

Ovenstående illustrerer dén markante og interessante udvikling, som det civil-militære

samarbejde har gennemgået. En udvikling, der sammen med intens opmærksomhed fra

flere sider på mange måder kan siges at have påvirket dansk forsvar i en sjældent set

grad. Procedurer, uddannelse og udrustning udvikles og tilpasses løbende til at kunne

håndtere denne nye dimension, men mindst ligeså interessant er den mentale udvikling,

der notorisk følger med en sådan ændring af det traditionelle militære opgavekompleks.

Ovenstående forhold suppleret med en særdeles omfattende og broget interessent- og

aktørkreds har sat tanker i gang hos forfatteren om, hvordan samtænkning kan forestilles

at se ud fremadrettet; mere præcist – hvilken udvikling vi vil se inden for det civil-militære

samarbejde i den kommende forligsperiode.

Spørgsmålet, som dette speciale ønsker at besvare synes derfor særdeles relevant, ikke

bare her og nu, men også fremadrettet og det er håbet, at nogle af de tanker og overvejel-

ser, der fremføres heri, kan bidrage konstruktivt til den debat, der utvivlsomt er nært fore-

stående.

1.3. Afgrænsninger.

Samtænkningsinitiativet er et dansk produkt, og Danmark har i det hele taget været et af

foregangslandene inden for tankerne om samtænkning af civile og militære indsatser.

4 Ibid.


8

Det danske fokus blev understreget i 2005, hvor Forsvarsministeriet og Udenrigsministeri-

et i fællesskab afholdt et NATO-seminar om samtænkning af civile og militære indsatser5.

Senest er det cementeret som Danmarks mærkesag på NATO-topmødet i Riga i novem-

ber 2006, hvor statsminister Anders Fogh Rasmussen søgte opbakning fra de øvrige

NATO-lande til en fremtidig større fokus på samtænkning. Resultatet var positivt, og NATO

er p.t. i færd med at udvikle dét, der med et andet ord for samtænkning kaldes ”Compre-

hensive Approach”6. NATO er imidlertid stadig i den spæde start hvad angår denne ud-

vikling7, ligesom det fortsat synes relevant at udvikle den nationale kapacitet og evne som

udgangspunkt for udvikling af internationalt samarbejde. Derfor afgrænses denne opgave

til at behandle samtænkning ud fra et nationalt, dansk synspunkt, hvorfor der tages ud-

gangspunkt i danske strukturer, dokumenter og erfaringer. Dog vil internationale forhold

blive inddraget i analysen, hvor det vurderes relevant med henblik på den fremtidige dan-

ske udvikling.

Samtænkningsinitiativet blev som nævnt optaget i Aftale om forsvarets ordning 2005-2009.

Halvdelen af denne forligsperiode er snart forløbet, hvorfor forberedelserne til næste aftale

sandsynligvis snart indledes. Da der ikke er indikationer på, at samtænkningstanken vil

blive forladt i en overskuelig fremtid, vil dette speciale fokusere på, hvordan tanken kan

blive udviklet i den næstkommende forligsperiode. Udstrækningen af næste forligsperiode

er ikke fastsat for nærværende, men forudsættes i dette speciale til at være en periode på

mellem tre og fem år, hvilket således er den tidsmæssige afgrænsning af analysen.

1.4. Problemformulering.

På baggrund af ovenstående opstilles følgende problemformulering:

Hvordan bør samtænkningstanken udvikles i næste forligsperiode?

5 Forsvarsministeren (2006: 19). 6 ”Experience in Afghanistan and Kosovo demonstrates that today’s challenges require a comprehensive approach by the international community involving a wide spectrum of civil and military instruments…” Top-mødeerklæring fra Riga 2006. NATO (2006). Udviklingsarbejdet blev endvidere bekræftet ved Stabskursus besøg ved SHAPE og NATOs Hovedkvarter i marts 2007. 7 Dette kan bl.a. skyldes modstridende interesser blandt medlemslandene fx for så vidt angår rollefordeling mellem EU og NATO. Her synes særligt Frankrig at være bekymret for, at NATO får en for stærk civil profil på bekostning af EU.


9

1.5. Metode og struktur.

Specialet består – udover denne indledning – af en deskriptiv analyse opdelt i to faser, en

konklusion samt en perspektivering.

Som angivet i problemformuleringen er målet med specialet at give et bud på, hvordan

samtænkning kan udvikles på den anden side af indeværende forlig. Dette frembringes

ved først at belyse de forhold, der dels har gjort samtænkning til dét, det er i dag – dels er

dimensionerende for indsatser med civile og militære midler. Dernæst belyses de udvik-

lingsmuligheder, der er identificeret inden for doktrin, organisation og teknologi i analysens

første fase for til sidst – i konklusionen – at konkretisere hvilke tiltag der bør udvikles i næ-

ste forligsperiode. Afslutningsvis gennemføres en kort perspektivering, der vil se på mulige

alternativer til specialets konklusion.

Doktrin opfattes i dette speciale ikke som en ren militær doktrin, som normalt anvendt i

forsvaret eller i NATO. Doktrin-begrebet anvendes her som en samling af generiske ret-

ningslinjer, der tilsammen kan danne grundlag for analyser og handlinger. Organisation

forstås som bredt dækkende over alle organisatoriske tiltag og dermed ikke snævert over

fx forsvarets eller Udenrigsministeriets organisation. Ved begrebet Teknologi tilsigtes me-

toder og systemer, ikke nødvendigvis elektroniske, der kan bidrage til udviklingen af sam-

tænkning.

Specialet er opbygget over en selvudviklet model; Samtænkningsdiamanten. Modellen

består af to trekanter, der til sammen indeholder de elementer, der belyses i specialet.

Modellen illustrerer den gensidige påvirkning og interaktion, der eksisterer mellem alle

elementerne. Samtænkningsdiamanten er skildret i figur 1.


10

Konflikters udvikling

Militær indsatsCivil indsats

Teknologi

Doktrin Organisation

Konflikters udvikling

Militær indsatsCivil indsats

Teknologi

Doktrin Organisation

Figur 1 - Samtænkningsdiamanten.8

Forfatteren har fra starten af haft et ønske om at applikere en pragmatisk og operativ til-

gang til problemstillingen. Som undersøgelsesmetode er valgt den kvalitative, hvor empiri-

en udgøres af bøger, rapporter, artikler og andre lignende kilder. Baggrunden for valg at

en kvalitativ undersøgelsesmetode er, at udviklingen inden for det civil-militære samarbej-

de udgøres af et samspil mellem krav, filosofi, holdninger, teori og erfaringer, hvorfor den

kvalitative metode vurderes at give den bedste mulighed for at komme i dybden samtidig

med at opnå flest nuancer. Der er imidlertid en svaghed ved den kvalitative metode, idet at

data og informationer tolkes og bearbejdes af forfatterens forståelse og måske endda for-

forståelse. Dette er søgt afhjulpet ved at basere analyserne på et bredt kildegrundlag ud-

arbejdet af personer med forskellige baggrunde og holdninger samt ved – under læsnin-

gen – at anlægge en kritisk indstilling til ”fakta”.

Læseren forudsættes at have en grundlæggende indsigt i danske forsvars- og udenrigspo-

litiske forhold, herunder terminologi og begreber.

8 Forfatterens egen tilvirkning.


11

Opgavens samlede struktur er grafisk fremstillet nedenfor i figur 2.

Konklusion

Indledning

Perspektivering

Analyse fase 1 – IdéenKonfliktersudvikling Militær

indsats

Civilindsats

Analyse fase 2 – Way ahead

DoktrinOrganisation

Teknologi

Konklusion

Indledning

Perspektivering

Analyse fase 1 – IdéenKonfliktersudvikling Militær

indsats

Civilindsats

Analyse fase 2 – Way ahead

DoktrinOrganisation

Teknologi

Figur 2 - Specialestruktur.9

1.6. Kilder.

Som anført under beskrivelse af metode udgøres empirien primært af bøger, rapporter,

artikler og andre lignende kilder.

Grundet emnets aktualitet er det tilstræbt at anvende kilder, der er udarbejdet inden for de

seneste to år. Dog er visse dokumenter udarbejdet tidligere eller i forbindelse med Sam-

tænkningsinitiativet i 2004. I de tilfælde er evt. konklusioner alle vurderet med den efterføl-

gende udvikling for øje.



12

Hvor der i publikationer refereres til andre kilder (andenhåndskilder), er disse krydschecket

i muligt omfang.

I analysens første fase udgøres empirien overvejende af kilder, der med forskellige vinkler

beskriver og forholder sig til samtænkning og det civil-militære samarbejde i det hele taget

samt kilder, der behandler karakteristika ved de identificerede elementer. Fase II er over-

vejende et produkt af forfatterens egne analyser på baggrund af forhold fremkommet i fase

I. Dog inddrages eksterne perspektiver og argumenter, hvor de underbygger eller afviger

fra egen analyse.

Generelt skal man holde sig for øje, at civil-militært samarbejde og samtænkning er et om-

råde, hvor debatten ofte præges af følelsesladede argumenter og holdninger. Ikke mindst

når det drejer sig om indsatser i konflikter som fx Irak, der i sig selv splitter danskerne.

Dette forhold er erkendt og nødvendiggør en kritisk gennemgang og stillingtagen til frem-

førte argumenter.

Ydermere er det ofte civile, der skriver om civil-militært samarbejde. Man skal her være

opmærksom på, at indsigten i militære forhold kan være begrænset. Til gengæld er de

pågældende forfattere ikke i samme omfang 'indoktrineret' af militære tænkemåder, hvilket

kan give nye vinkler på problemstillingen.


13

2. ANALYSE FASE I – IDÉEN I dette kapitel belyses de forhold, der karakteriserer samtænkning i dag. Kapitlet viser

blandt andet:

- at såvel en konflikts karakter som den politiske kontekst definerer den ramme, som

samtænkningsopgaven skal løses inden for,

- at dansk militær i stadig højere grad tilpasser sig til også at kunne løse de ”blødere”

opgaver,

- at samarbejdet mellem militære styrker og Non-Governmental Organisations (NGO’er)

indeholder en række modsætninger og paradokser,

- at den stående danske bistandsorganisation har en række svagheder,

- at overordnede strategier og målsætninger efterspørges, samt

- at den danske indsats overvejende er fokuseret på ”objectives” frem for effekter.

2.1. Konflikters udvikling.

”Vi har også ansvar for at udvikle strategier for perioden

efter en kamphandling er overstået, og samfundet skal genopbygges.

Samtænkningsidéen i forsvarsforliget viser vejen for denne proces.” 10

Forsvarsminister Søren Gade

Efter afslutningen af den Kolde Krig ændrede væbnede konflikter karakter fra eksistens-

og territorialkamp mellem øst- og vestblokken – en kamp mellem ideologier – til lokale

konflikter med grobund i et grundlæggende ønske om selvbestemmelse og i nogle tilfælde

selvstændighed ofte kombineret med etniske eller religiøse uoverensstemmelser. De nye

konflikter medførte situationer, hvor man fra Vestens side ikke kunne negligere overgreb

på civilbefolkninger, fx i det tidligere Jugoslavien. Magtbalancen under den Kolde Krig ude-

lukkede vestlig indblanden i staters interne forhold i nærområdet til Sovjetunionen. Den

pludseligt opståede favorable sikkerhedssituation uden en reel trussel fra Sovjetunionen

og Warszawa-pagten ændrede dette forhold og gav Vesten mulighed for og til en vis grad

pligt til at bryde ind over for grove krænkelser på menneskerettigheder. Ikke mindst når de

10 Forsvarsministeren (2005: 3).


14

foregik i Europas baghave, hvilket ydermere kunne betyde, at flygtningestrømme ville

sprede sig nordpå.

Udviklingen i konflikter tydeliggøres i Harbom & Wallensteins opgørelse fra 2006 over kon-

flikter fordelt på type siden afslutningen på Anden Verdenskrig og frem til og med 2005. Se

endvidere figur 3:

• Fra 1946 til 2005 så verden 231 konflikter i 151 lande.

• 121 konflikter i 81 lande var aktive efter 1989.

• Alle 31 konflikter i 2005 var intra-statslige.

• Der var kun 7 inter-statskonflikter fra 1989-2005.11

Figur 3 - Antal konflikter efter type 1946-200512.

Ydermere medførte konflikterne i starten af halvfemserne nye normer for konflikthåndte-

ring gående i retning af tungere og mere handlekraftig indsats. Tendenser, der blev skabt

på baggrund af erfaringer fra Kuwait, Balkan og Rwanda13.

11 Harbom & Wallensteen (2006: 219). 12 Ibid. 13 Veichters (2005a: 5)


15

Konfliktbegrebet kan opfattes bredt som kriser, der indeholder potentiale til at udvikle sig til

væbnede konflikter eller krig, ligeså vel som der kan være kriser efter, at evt. kamphand-

linger er afsluttet. I det perspektiv kan en konflikt over tid i sig selv indeholde op til flere

kriser. Konflikter kan generelt betragtes som en cyklus bestående af en række faser, der

hver især har forskellige karakteristika. Konfliktcyklus er skildret i figur 414.

Figur 4 – Konfliktcyklus.

Således vil eksterne aktører løbende skulle observere de aktuelle konflikter og vurdere,

hvilke instrumenter der skal bringes i anvendelse alt afhængig af, hvilken profil man øn-

sker i forhold til den aktuelle konflikt. Med andre ord anvendes militær magt i dag primært

til at skabe tilstande, hvor andre, ”blødere” magtmidler såsom diplomati, økonomiske tiltag

m.m. kan løse det grundlæggende problem. Paradigmet fred-krise-krig-fred kan dermed

anskues som værende brudt sammen og har i stedet efterladt et mere kompleks syn på

konflikter.

Samtidig har konflikterne efter den Kolde Krig skabt et helt andet fokus på post-

konfliktperioden som den fase, der har til formål at skabe grundlaget og forudsætningerne

for en bæredygtig udvikling. Postkonfliktfasens karakteristika er blevet undersøgt af det

14 Modellen er introduceret af forskningsmedarbejder og cand.scient.pol. Peter Dahl Thruelsen fra Forsvars-akademiets Institut for Strategi i f.m. undervisningen i konflikthåndtering på stabskursus.


16

amerikanske National Defense University, der er kommet frem til, at denne fase kan vare

mellem fem og tolv år15. Endvidere mener de, at fasen kan opdeles i henholdsvis en mili-

tært domineret fase, hvor modstandere af Vestens målsætninger samt revanchister be-

kæmpes, og sikkerhed skabes. Herefter følger en civilt domineret fase, der fokuserer på

Nation Building16 og (gen)skabelse af et bæredygtigt økonomisk fundament for den videre

udvikling. Med tid vil denne fase udelukkende være drevet og styret af civile aktører17.

Overgangen fra krigs- og kamphandlinger til Nation Building kan betyde, at der opstår en

kløft, som skal udfyldes for at danne bro mellem de to faser. En bro, der skal påbegyndes

så tidligt som muligt i konflikten for at sikre en smidig overgang uden tab af det samlede

Full Spectrum momentum. Denne sammenhæng er skildret i figur 5, The Stabilisation &

Reconstruction (S&R) Gap.

Inte

nsity

Planning For

CombatAnd

Stabilisation & Reconstruction

FastConcurrent

Buildup

Short War

LongTerm

(Civilian Lead)

Nation Building Mission

MajorCombatMission Stabilisation &

ReconstructionMission

DurationPromptStabilisation & Reconstruction

Operations(Civilian Lead)

Inte

nsity

Planning For

CombatAnd

Stabilisation & Reconstruction

FastConcurrent

Buildup

Short War

LongTerm

(Civilian Lead)

Nation Building Mission

MajorCombatMission Stabilisation &

ReconstructionMission

DurationPromptStabilisation & Reconstruction

Operations(Civilian Lead)

Figur 5 - The S&R Gap.18

De nye konflikter efterlod ofte stater eller samfund med svage eller ikke-eksisterende

strukturer. Det betød, at væbnede konflikter ikke længere kunne betragtes som overståe-

15 Binnendijk & Johnson (2004: 4 og 5). 16 Fagfolk og forskere anvender forskellige definitioner af begreberne State Building og Nation Building. Den gængse opfattelse er, at State Building er (gen)opbygning af administration og statslige strukturer som rege-ring, retsvæsen, skoler etc. mens Nation Building i højere grad relaterer sig til befolkningens identifikations-niveau i forhold til stat, stamme, slægt etc. I denne opgave anvendes Nation Building som overordnet begreb for begge elementer, idet det er forfatterens holdning, at disse elementer ikke kan skilles ad, hvis ambitionen om at skabe et bæredygtigt samfund skal opfyldes. 17 Binnendijk & Johnson (2004: 4-5) samt Veichters (2006:15). 18 Binnendijk & Johnson (2004: 15).


17

de, når de reelle militære kamphandlinger var bragt til ende. Der skulle såvel sideløbende

som efterfølgende genopbygges og genoprettes i postkonfliktområder, hvor der bestemt

ikke i alle tilfælde var tale om en favorabel sikkerhedssituation.

Med udvikling af konflikter følger også en revideret anskuelse af, hvad der skal til for at

opnå de opstillede mål. Hvor det tidligere kunne dreje sig om at opnå kontrol med mod-

standerens hovedstad eller eliminere et statsoverhoved, er det i dag lokalbefolkningerne,

der skal ”vindes” over på vores side. Denne WHAM-proces19 har imidlertid vist sig at være

mere nuanceret og kompliceret end som så. Tufts University har lavet en undersøgelse af,

hvad mennesker i post-konfliktområder fokuserer på, og overordnet kan det opdeles i to

kategorier:

• Negativ fred og

• Positiv fred

Undersøgelsen viser, at opnåelse af negativ fred, forstået som fraværet af en trussel er

vigtigt for den enkelte og særligt i forhold til dennes familie. Men i ligeså høj eller højere

grad fokuseres på skabelse af positiv fred forstået som skabelse af forbedrede vilkår for

den enkelte i form af bedre beskæftigelse, udviklet infrastruktur samt etablering af retfær-

dige politiske og juridiske systemer20. Dette kan ses som en kontrast til den traditionelle

tankegang om at skabe fred og sikkerhed på den korte bane og Nation Building – som det

jo til dels er – på den lange bane. Hvis forudsætningen for succes er, at lokalbefolkningen

oplever en højnet levestandard i form af den positive fred, kan det betragtes som Center of

Gravity for indsatsen. En tanke, der for alvor bør sætte den civile indsats i fokus, idet posi-

tiv fred i sagens natur primært bør tilstræbes opbygget ved hjælp af civile eksperter frem

for militære ”lægmænd”21.

Ud fra et mere holistisk perspektiv kan man sige, at en væsentlig erfaring er, at alle konflik-

ter og alle samfund er unikke. Forskellighederne spænder fra politiske dagsordener, natio-

nale og internationale diskurser i forhold til selve konflikten over kultur og historiske fakto-

rer til behov for (gen)opbygning. Det betyder, at det ikke er muligt at udarbejde en færdig

19 WHAM: Winning Hearts and Minds. 20 Donini et al. (2005: 16) samt Veichters (2006: 17). 21 Understøttes endvidere af Kaldor (2006: kap. 5) samt Jakobsen (2004).


18

drejebog, som blot kan tages ned fra hylden, hver gang der er en konflikt, Danmark ønsker

at engagere sig i.

Fra politisk side er der ganske meget fokus på genopbygningsdelen af de danske indsat-

ser – ikke mindst i Irak. Årsagen hertil skal formentlig findes i den politiske følsomhed, der

er vedrørende anvendelse af militære magtmidler uden for landets grænser. Mere specifikt

viste folketingsbehandlingerne vedrørende Irak klare signaler på, at dén brede uenighed

der var – og stadig er – vedrørende invasionens legalitet kan ses at spille en væsentlig

rolle. Således viste det sig nemmere at skabe bredt flertal til indsatsen, da selve invasio-

nen var overstået, og argumenterne for den militære tilstedeværelse blev mere præget af

humanitære vinkler22. Arbejdet med Samtænkningsinitiativet blev iværksat inden for det

første år af Irak-konflikten, parallelt med at forsvaret udvikler samarbejdet med civile aktø-

rer på stedet. På den måde kan man sige, at Irak-konflikten var instrumental i f.t. udviklin-

gen af Samtænkningsinitiativet. En dialektisk proces, da forsvarets indsats løbende påvir-

kes af initiativ-arbejdet, der omvendt påvirkes af de erfaringer, man drager i felten.

Indsatsen i Afghanistan har ikke været udsat for samme debat som Irak. Umiddelbart efter

terrorangrebene i USA 11. september 2001 bekræftede FN retten til at udøve individuelt

eller kollektivt selvforsvar i overensstemmelse med FN-pagtens artikel 5123. Endvidere

fastslog Sikkerhedsrådet den 28. september 2001, at terrorangrebene udgjorde en trussel

mod den internationale fred og sikkerhed24. Endelig blev det i NATO slået fast, at terroran-

grebene var af en sådan karakter, at de var omfattet af Washington-traktatens artikel 5,

hvilket betød, at Danmark skulle bestå USA med at genoprette og bevare sikkerheden i

det nordatlantiske område. Faktorer, der alle ses at bidrage til, at en dansk militær indsats

i Afghanistan blev vedtaget med et solidt flertal25.

22 Det første beslutningsforslag, B 118, blev vedtaget med et særdeles snævert flertal (61 stemmer for, 50 imod). B 165 om dansk militær deltagelse i en multinational sikringsstyrke i Irak blev derimod vedtaget med 89 stemmer for og 15 imod. Folketinget (2003). 23 B 37, Folketinget (2001) samt Sikkerhedsrådsresolution 1368, United Nations (2001a). 24 Sikkerhedsrådsresolution 1373, United Nations (2001b). 25 B 37 blev vedtaget med 101 stemmer for og 11 imod. Folketinget (2001).


19

Ovenstående synes at afspejle en sammenhæng mellem konfliktens karakter og den poli-

tiske kontekst. Samtidig indikerer det en tendens til, at sandsynligheden for at militære bi-

drag vil anvendes i samtænkningsøjemed stiger jo mere kontroversiel, konflikten er.

2.2. Militær indsats. Anvendelsen af det danske forsvar ændrer sig naturligt i takt med udviklingen i den politi-

ske kontekst, og Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitik har ændret sig markant siden

afslutningen af den Kolde Krig. Gående fra en reaktiv - til tider passiv - politik til en aktivi-

stisk politik med øget vægt på internationale indsatser, til tider med anvendelse af militære

midler26.

Viljen til at anvende militæret som et aktivt værktøj i dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik

har særligt udviklet sig siden Folketinget den 31. august 1990 besluttede at sende en kor-

vet til Den Persiske Golf for at være med til at håndhæve FNs sanktioner mod Irak. Folke-

tingets beslutning var dengang et afgørende brud med mange års ”berørings-angst” i

dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik grundet den bipolarisering, der prægede den Kolde

Krig. Udsendelsen af Olfert Fischer var dermed også et klart politisk signal til vores alliere-

de om, at Danmark ikke længere ville se passivt til begivenhederne på den internationale

arena, men i stedet spille en aktiv rolle – i dette tilfælde for at sætte en stopper for den ira-

kiske besættelse af Kuwait. Dermed blev fundamentet skabt for en ny sikkerhedspolitisk

profil, der samtidig blev startskuddet for en ny epoke i dansk forsvar27.

Der blev dog alene givet tilladelse til at anvende militære magtmidler i nødvendigt omfang

for at gennemføre bestemmelserne i FN Sikkerhedsråds resolution nr. 665. Da krigen brød

ud i januar 1991, måtte skibet derfor karakteriseres som ”ikke-krigsførende”, hvilket inde-

bar, at korvetten ikke måtte tage del i kamphandlinger vendt mod Irak28.

Siden er det ”politiske mod” vokset henover skiftende regeringer, der i gentagne tilfælde

har sendt danske soldater ud i internationale operationer med stadig stærkere mandater i

26 Heurlin (2000: 16-19) samt Olsen (2000: 55). 27 Ibid. samt Marinehistorie. 28 Ibid.


20

stadig farligere og mere ”kontroversielle” missioner. En udvikling, der med det seneste for-

svarsforlig er nået til et punkt, hvor det reelt ikke længere er til debat om danske soldater

skal udsendes, men derimod hvor mange og hvorhen29. Parallelt med denne udvikling sy-

nes holdningen til forsvaret magtanvendelse at være modnet, hvilket har givet sig udslag i

en relativt beskeden kritik – såvel fra befolkning som det politiske niveau – i forbindelse

med de kamphandlinger, der har fundet sted siden 1994, hvor Operation ”Bøllebank” for

alvor markerede den reelle begyndelse på en ny dansk forsvarspolitik. En politik, hvor en-

heder blev udsendt i internationale operationer med tungt, slagkraftigt materiel og med et

robust mandat om at slå igen hvis nødvendigt30.

På Balkan valgte Danmark på et tidspunkt at supplere det militære bidrag med bistands-

hjælp. Vel at mærke bistandshjælp der i praksis skulle udføres af (alle) andre end de mili-

tære styrker. Dette blandt andet for ikke at sammenblande de to – i en vis optik – modstri-

dende roller, som en interventions-/ fredsbevarende styrke og en nødhjælpsarbejder kan

betragtes som31. Princippet kunne imidlertid ikke håndhæves, da det på et tidspunkt blev

for risikabelt for de civile organisationer at operere sikkert, hvorfor soldaterne blev sat til at

hjælpe, så godt de kunne, hvor de kunne32. En udvikling, der skulle vise sig at blive trend-

sættende.

Når danske styrker indsættes i dag, er det derfor mere reglen end undtagelsen, at det sker

i multinationale sammenhænge og med en relation til (gen)opbygning at det konfliktramte

samfund, der opereres i. CIMIC (Civil-Military Co-operation) har været en del af den dan-

ske hærs doktrin siden udviklingen på Balkan, hvor det gik op for de militære enheder, at

man manglede et bindeled mellem den civile og den militære verden. Hvor samtænkning

og genopbygningsindsats har et humanitært sigter og formål har CIMIC-operationen ude-

lukkende til formål at understøtte den militære operation og altså dermed den militære fø-

29 Af forliget fremgår det, at forsvaret ”hurtigt og fleksibelt kan opstille og udsende styrker i internationale operationer samt opretholde udsendte kapaciteter svarende til ca. 2.000 soldater.” Aftale om forsvarets ord-ning s. 5. 30 Siden er denne forståelse for dansk militær magtanvendelse fx blevet demonstreret i Operation Amanda, også i 1994 og i Operation Enduring Freedom i 2003, hvor danske F-16 var indsat offensivt mod medlemmer af Taleban og Al-Qaeda. Dansk Militærhistorie. 31 Understøttes af Krogh (2005: 417). 32 DANIDA (2004: 7 og 8) samt Krogh (2005: 417).


21

rers opgaveløsning. Det betyder også, at samtænkningsprojekter finansieres af Udenrigs-

ministeriet, hvorimod CIMIC-projekter finansieres af Forsvarsministeriet.

Som tidligere nævnt er deltagelse i genopbygningsindsatser og hele tanken om samtænk-

ning af civile og militære indsatser en relativ ny tanke for militæret. En tanke og et koncept,

der giver de militære enheder nogle ganske forandrede operationsvilkår.

I Irak har det blandt andet medført, at der i 2005 blev oprettet en ny enhed inden for batal-

jonen som supplement til CIMIC-organisationen; Reconstruction Unit Denmark (RUD).

RUD har til opgave at støtte Udenrigsministeriets genopbygningsindsats i Irak. Sagt på en

anden måde står de for mange af de projekter, som internationale og humanitære organi-

sationer normalt ville iværksætte33. Endvidere har det i Afghanistan betydet bidrag til Pro-

vinsial Reconstruction Teams (PRT), der ved tilstedeværelse i landets yderområder påta-

ger sig en vigtig sikkerhedsmæssig opgave, der har til formål at understøtte og styrke den

afghanske regerings autoritet og ansvar i forhold til at få landet stabiliseret og genopbyg-

get34. Endelig prioriteres uddannelse af personel, der skal bidrage til genopbygningsopga-

ver stadig højere og under tættere samarbejde med civile instanser35.

Disse nye organisatoriske tiltag viser særligt to ting:

Dels afspejler det en fleksibilitet i den militære organisation til at tilpasse sig nye opgaver,

der tilsyneladende ikke kan løses i den oprindelige struktur. En fleksibilitet der er nødven-

dig for at kunne honorere de krav, der stilles fra politisk side, og som ikke nødvendigvis var

tænkt ind i Aftale om forsvarets ordning. Udover RUD og PRT er det også tilfældet for per-

sonbeskyttelses-kapaciteten, der opstod ud fra et behov om at yde særskilt beskyttelse til

Udenrigsministeriets udsendte personel i Irak.

33 Hærens Operative Kommando (2007). 34 Jakobsen (2005: 11) samt Udenrigsministeriet (2006). 35 Dalgaard-Nielsen (2007: 31).


22

Dels cementerer organisationstilpasningerne et ønske om at synliggøre militærets fokus

på den civile genopbygningsindsats, men i lige så høj grad en interesse i at demonstrere

forsvarets villighed til at påtage sig stort set alle slags opgaver – også de mere ”utraditio-

nelle” og ”blødere”.

2.3. Civil indsats.

Udviklingen af NGO’er har været markant siden ophøret af den Kolde Krig. Fredsdividen-

der blev i et vis omfang kanaliseret over i øget bistandshjælp, og både de nyopståede kon-

flikter samt de konflikter, man i verdenssamfundet nu havde overskud til at prøve kræfter

med, havde i flere tilfælde elementer af humanitære katastrofer. Resultatet var, at antallet

af NGO’er fra 1980 til 2002 steg med over 100 % fra 1.600 til mellem 3. og 4.00036. Aktivi-

tetsniveauet steg ligeledes, hvilket betyder, at NGO’erne i de fleste tilfælde vil have været

til stede i konfliktområderne længe før, militæret indsættes.

Samtænkningsfilosofien som sådan er blevet mødt af en del modstand, særligt fra

NGO’er, der frygter at deres uafhængig og non-governmentale position skal komme under

pres37. Der hersker en generel skepsis i forhold til ideen om, at vestlige magter påfører

demokrati i udvalgte lande, hvorfor der ved NGO’erne kan spores en bekymring for at få

organisationernes dagsorden dikteret af Vesten.

For at håndtere disse forhold blev der i forlængelse af Samtænkningsinitiativets optagelse

i Aftale om forsvarets ordning nedsat en arbejdsgruppe vedrørende samarbejdet mellem

nødhjælpsorganisationer og forsvaret. En arbejdsgruppe, der bestod af medlemmer fra

embedsmandsgruppen38 samt repræsentanter fra NGO’erne39. Arbejdet resulterede i en

rapport – i daglig tale kendt som ”NGO-rapporten”. En rapport, der kan ses som et forsøg

på at løse nogle af de problemstillinger, der er fx i forhold til forskelle i prioriteter, fokusom-

råder, ønsker og behov, men også som en mulighed for at få anskueliggjort nogle af de

paradokser, der opstår i krydsfelterne mellem uafhængighed på den ene side og forhold

36 Udenrigsministeriet (2007). 37 Forsvarsfokus (2006) samt Veichters (2006). 38 I Embedsmandsgruppen deltager udover Udenrigsministeriet (formand) Statsministeriet, Forsvarsministe-riet, Forsvarskommandoen, Beredskabsstyrelsen og Rigspolitiet. Udenrigsministeriet (2007) 39 NGO var repræsenteret ved Læger uden Grænser, Folkekirkens Nødhjælp og Dansk Flygtningehjælp, men modtog derudover bidrag fra Danish Demining Group, DACAAR, Mission Øst samt Dansk Røde Kors. NGO-rapporten (2004).


23

som sikkerhed og koordination på den anden. Rapporten identificerer nogle generelle erfa-

ringer, som fx at bedre udnyttelse af NGO’ernes viden om et område kunne skabe et bed-

re grundlag for militæret i pre-deployment-fasen, samt at NGO’erne i de fleste tilfælde fore-

trækker at lade informationer gå via respektive hovedkvarterer i København i stedet for at

klare det i missionsområdet, blandt andet grundet signaleffekten af uniformer, våben og

camouflagefarvede køretøjer – dog afhængig af den aktuelle sikkerhedssituation.

Netop i forhold til NGO’ernes selvstændighed og uafhængighed ses der et paradoks i, at jo

værre sikkerhedssituationen er, desto mere fremtrædende en rolle vil de militære styrker

have, og dermed vil de i højere grad fremstå som en part i konflikten. Det betyder, at NGO

– for at demonstrere og understrege sin uafhængighed – i højere grad end ellers kan/vil

føle sig nødsaget til at distancere sig fra de militære styrker, uagtet at det højst sandsynligt

er i den situation, de har allermest brug for militær beskyttelse af, og hvor militæret har

allermest brug for NGO’ernes indsats til at skabe synlige fremskridt.

På den måde er der en paradoksal, gensidig sine qua non mellem de civiles indsats og de

militære styrker. Uden den militære indsats for at skabe den fysiske sikkerhed kan NGO’er

ikke komme ind og operere, og uden den civile indsats er det svært at forestille sig en bæ-

redygtig udvikling, der kunne facilitere den ønskede hurtige tilbagetrækning af de militære

styrker. Dette paradoks ses endvidere forstærket, da det af ovenstående kan udledes, at

End-state for såvel militære som NGO i et vist perspektiv vil være det samme. Dermed kan

man forestille sig, at modstandere af den vestlige intervention ikke vil skelne mellem den

militære og den civile indsats, da det i en modstanders optik kan fremstå som to sider af

samme sag – hvilket det jo de facto også kan være.

Der ses endvidere at være en selvmodsigende effekt i forhold til det stigende antal af

NGO’er. Jo flere NGO’er, der er, desto hårdere vil konkurrencen alt andet lige blive om de

midler, der financierer aktiviteterne. Man kan derfor forestille sig, at NGO’erne i højere

grad end i den ideelle verden vil være tilbøjelig til at løse opgaver for stater og dermed di-

rekte eller indirekte lade sig finansiere med statsmidler. Konsekvensen kan imidlertid væ-

re, at denne politiske allokering af midler medfører en udfordring af ”N”-et i NGO og der-


24

med selve organisationernes raison d’être. I hvert fald hvis det bliver stater og staters inte-

resser, der bliver styrende for hvor og hvordan, NGO’er opererer.

Det er et forhold, der kan blive forstærket af, at bistandshjælp i højere grad end tidligere

sker i relation til konflikthåndtering med tilstedeværelse af militære bidrag. En af årsagerne

til denne udvikling kan være, at efterhånden som involvering og til tider indblanden i inter-

statslige anliggender normaliseres, går tendensen fra en ”kan vi tillade os at blande os?”-

mentalitet til en ”kan vi tillade os at lade være?”-mentalitet. Grundet den særlige indret-

ning, der kendetegner forsvaret – beredskab, beordringsret m.v. – er militæret et bekvemt

og tilgængeligt instrument, der godt nok kan kræve politiske sværdslag at skabe enighed

om, men når det er opnået i tilstrækkeligt omfang, ved man nogenlunde, hvad man kan

regne med.

Heraf afspejles en svaghed ved den danske civile bistandsorganisation. Udenrigsministe-

riet kan udsende bistandsrådgivere og lignende, men når det kommer til humanitær bi-

stand og genopbygningsbistand i konfliktområder beror det alene på NGO’er, og uagtet at

NGO’erne i sådanne tilfælde kan finansieres af Udenrigsministeriet, og der dermed kan

øves en vis indflydelse på, hvor og hvordan indsatsen effektueres, er man fra centralt hold

begrænset af, at NGO’erne indvilliger i at involvere sig i et konfliktområde40. Dermed er

man ikke selv herre over, hvad der sendes hvorhen. I tilfælde som Afghanistan og særligt

Irak betyder det, at når sikkerhedssituationen er kritisk, kan man kun anmode om støtte og

tilbyde beskyttelse. Men den beskyttelse er NGO’erne – som tidligere nævnt – ikke altid

interesserede i, hvorfor konsekvensen i værste fald bliver, at der ikke sker civil involvering,

så længe den negative fred ikke er skabt af de militære styrker. Skal den skabes simultant

med den positive fred, bliver det derfor de ”samme” militære styrker, der skal levere såvel

en stabil sikkerhedssituation som et præliminært fundament for videre udvikling. Det kan

betyde, at den positive fredsproces trækker i unødig langdrag, hvilket eo ipso påvirker sik-

kerhedssituationen negativt, hvilket igen besværliggør introduktionen af de civile indsatser.

40 I Irak har Udenrigsministeriet gennem danske NGO’er og institutioner samt FN-organisationer ydet støtte til humanitære aktiviteter for i alt 148 mio. kr. inden for minerydning, skolerehabilitering, fødevare- og ernæ-ringsprogrammer, sundhedsprogrammer og rehabilitering af infrastruktur faciliteret af den danske bataljon. Irak-analysen (2006: 25).


25

Det samme ses at være tilfældet for fx danske politistyrkers bidrag til sikkerhedssektorre-

former. De fleste er enige om, at politifolk er bedre til at uddanne politifolk end militærpoliti

er. Ikke desto mindre er der i det nuværende danske system ikke mulighed for at beordre

civile politifolk til tjeneste i et konflikt-/postkonfliktområde, hvorfor man kan ende i samme

situation som med genopbygning. For militæret betyder det, at det kan være en endog

meget stor udfordring at spille flere roller samtidigt i samme geografiske område. Ikke ale-

ne kan det være vanskeligt for soldaterne at håndtere. Det kan ydermere besværliggøre

opbygningen af en fast identitet i området, da de lokale – på trods af at alle handlinger fra

vores side er ment positivt – af gode grunde kan have svært ved at skelne mellem de

kæmpende parter og de genopbyggende, hvilket kan få negativ indflydelse på troværdig-

heden af de militære styrker og tilliden parterne imellem. Denne latente friktion forøges på

en asymmetrisk kampplads, hvor omstændighederne, kampene gennemføres under, med-

fører øgede risici for collateral damage. Risici, der kan sætte måneders tillidsskabende

arbejde over styr evt. med negative afsmittende effekter på de civile indsatser.

På informations- og erfaringsudvekslingssiden lader det til, at de seneste mange års erfa-

ringer imidlertid har båret frugt. Samtænkningsindsatsen i den nationale struktur er organi-

seret ved Embedsmandsgruppen og den Humanitære Kontaktgruppe41. To besætninger,

der giver et godt sammenfald mellem medlemmer af de to grupper42, hvorfor koordinatio-

nen på det overordnede niveau opfattes som relativt velfungerende43.

Ikke desto mindre kan der være kulturforskelle mellem de mange aktører – på alle niveau-

er – der kan give forskellige opfattelser af samme situationer og begreber. Således er det

ikke altid tilfældet at aktørerne har samme opfattelse af, hvad samtænkning er, og hvor

godt det fungerer44.

Man kan spørge sig selv, hvad årsagen er til, at der blandt de forskellige aktører er forskel-

lige opfattelser af samtænkningen. En af årsagerne kan findes i en manglende definition af

41 Den Humanitære Kontaktgruppe består af en ”udvidet embedsmandsgruppe” (Finansministeriet, Integrati-onsministeriet og Justitsministeriet) samt en række NGO’er, fx Danish Demining Group, Dansk Flygtninge-hjælp, Dansk Røde Kors, Folkekirkens Nødhjælp, Læger Uden Grænser og Red Barnet. Ibid. 42 NGO-rapporten (2004). 43 DANIDA (2004: 56) samt DANIDA (2006a: 19 og 20). 44 Afspejles i Dalgaard-Nielsen (2006) samt Hundevadt (2006a og 2006b).


26

begrebet. Samtænkning er ikke et officielt dansk ord, og de instanser, der har bragt det i

spil har endnu ikke fremvist et bud på en udtømmende definition. Den typiske betegnelse

anvendt i artikler, taler, officielle dokumenter m.v. er ”koordination af civile og militære ind-

satser”45. Denne, meget brede, betegnelse kan betyde, at der i de forskellige hjørner af

interessentspektret, herunder de militære styrker, opstår forskellige opfattelser af, hvad

samtænkning er, samt hvad ambitionsniveauet er. Således kan man forestille sig, at de-

lingsføreren i Irak ser ethvert projekt, der gennemføres i samarbejde med civile som sam-

tænkning, også selvom det reelt er et CIMIC-projekt. Styringsenhederne udsendt af Uden-

rigsministeriet kan tænkes at mene, at dét ikke nødvendigvis er samtænkning, men det er

den beskyttelse, de danske militære styrker leverer til Udenrigsministeriets udsendte i form

af Protection Teams til gengæld.

”It’s not a job for soldiers – but only soldiers can do it.”

Dag Hammerskjold

Den politiske kontekst, der var i forbindelse med Irak-konflikten gjorde det svært for FN at

engagere sig på et tidligt tidspunkt. De måtte afvente, at indsatsen kunne bakkes op af en

dedikeret FN Sikkerhedsrådsresolution, som først kom tidligt om sommeren 2003. Men

allerede i august samme år gik genopbygningen i Irak i det store hele i stå, da bombninger

af både FN’s og Røde Kors hovedkvarterer i Bagdad suppleret med en række gidseltag-

ninger og henrettelser af civile medførte tilbagetrækning af FN, Røde Kors og en række

andre hjælpeorganisationer46.

Ved udgangen af april 2004 havde den sidste organisation trukket sig ud af det danske

ansvarsområde i Basra som en direkte konsekvens af den tiltagende vold. Dette er et ek-

sempel på last resort, som Samtænkningsinitiativet beskriver, hvor situationen fordrer, at

militæret tager aktiv del i den humanitære bistand samt i genopbygningen.

45 NGO-rapporten (2004), Samtænkningsinitiativet (2004) samt Veichters (2005a). 46 Engbo (2007).


27

2.4. Diskussion.

Den hyppigere anvendelse af militære midler har medført, at forsvaret med årene er blevet

et emne, der i stadig højere grad fylder både den politiske og den mere ”almindelige” de-

bat i medier og befolkning. Samtidig har indsatsen af danske militære styrker i konfliktom-

råder langt fra landets grænser i flere tilfælde delt de samme grupper i to – for og imod –

hvilket har medført en betydelig skarpere debat om forsvaret som helhed og indsættelse i

internationale operationer i særdeleshed.

Årsagen til denne kløft kan måske findes i de modsatrettede interesser, der er ved de for-

skellige politiske partier, når det kommer til anvendelsen af militær magt. Ud fra en neo-

realistisk tankegang kan man hævde, at Danmarks deltagelse i fx Irak-konflikten er motive-

ret i et ønske fra regeringens side om at pleje danske interesser bedst muligt. Ikke ved at

stabilisere Irak, men ved at bakke om unipolen USA, når denne kalder på støtte47. Om-

vendt vil der traditionelt være kræfter herhjemme, der notorisk vil være modstander af en

sådan ”leflen for supermagten”, hvorved et uomgængeligt politisk spændingsfelt opstår. Et

spændingsfelt, der kan betyde, at skiftende mindretalsregeringer fra begge politiske fløje

vil være nødsagede til at overbevise de øvrige folketingsmedlemmer – eller som minimum

støttepartiet/-erne – for at kunne mønstre et flertal. En situation, der til tider kan medføre,

at den argumentation, der fremføres – fx i et beslutningsforslag – blødes op og gøres mere

spiselig for de ikke-støttende parter ved at bringe andre vinkler end offensive militære ope-

rationer i spil. Vinkler, der fx kunne være genopbygningsbistand, demokrati og menneske-

rettigheder eller støtte til humanitær bistand.

Med andre ord kan man hævde, at et civilt islæt i de militære operationer til tider kan

fremme den politiske målsætning, hvorved samtænkning kan ses som et godt kort for det

politiske niveau, der kan spilles ind, hvis det kniber med opbakning. Ydermere er det i lyset

af den stigende indflydelse fra medierne på mange måder en god historie, at danske sol-

dater gør en forskel for nødlidende mennesker i konflikt og post-konfliktområder. En histo-

47 Tesen er baseret på Birthe Hansens unipolaritetsteori, der beskriver tre unipolære dynamikker, der er med til at definere og sågar begrænse andre staters ageren. De tre principper er The Single Option, Flocking og Hard Work. Tesen dækker til en vis grad alle tre tendenser. Hansen (2004: 5)


28

rie, der giver mulighed for at appellere til befolkning og politikere fra flere og andre vinkler

end den traditionelle hårdtslående.

Paradoksalt nok kan man sige, at den politiske virkelighed og fraværet af tidligere tiders

trussel mod statens eksistens til dels begrænser en dansk regerings muligheder for at kon-

fliktforebygge, da der vurderes at skulle være væsentlige danske interesser på spil, før

indblanden i andre staters anliggender kan retfærdiggøres. Dermed kan situationen påstås

at fremelske dansk deltagelse i konfliktløsning, altså engagement på et senere stadium i

konfliktcyklus.

Som det fremgår af citatet fra Samtænkningsinitiativet i pkt. 1.2., sigtes der fra politisk hold

primært på situationer, hvor danske militære enheder er indsat eller planlagt indsat i et

selvstændigt ansvarsområde. Det kan umiddelbart undre, at dette politiske diktum opsæt-

ter en sådan begrænsning for koordinationen af krisestyringsarbejdet. Kunne man ikke

forestille sig en situation, hvor der opstår behov for at koordinere indsatsen af danske

statslige eller ikke-statslige bidrag, hvor det danske militær ikke er udsendt? Og hvis mili-

tæret er udsendt, stopper samtænkningen så det øjeblik, styrkerne trækkes ud, selvom

genopbygningsindsatsen fortsætter med bidrag af danske aktører? Svaret er formentlig

(og forhåbentlig) nej48, men hvorfor er netop det civil-militære samarbejde så udsat for så

megen opmærksomhed, at det optages i en politisk aftale om forsvarets ordning?

En del af svaret vurderes at skulle findes i den særlige position, forsvaret har samt i karak-

teren af og det kontroversielle/ultimative i at vælge at anvende væbnede styrker – ikke

mindst mod en anden stat. Udenrigsministeriet kan til enhver tid sende nødhjælp til et om-

råde og i samarbejde med fx Landbrugsministeriet supplere det med eksperter, konsulen-

ter etc. Men anvendelse af militær magt – udover selvforsvar – uden for landets grænser

er reguleret ved Grundlovens § 19 stk. 2, hvorfor det i hvert enkelt tilfælde kræver en selv-

stændig folketingsbeslutning.

48 Fx var Beredskabsstyrelsen indsat i samarbejde og koordination med Udenrigsministeriet i forbindelse med Tsunamien i 2004.


29

Den politiske følsomhed blev afspejlet i statsminister Anders Fogh Rasmussens afslut-

ningstale i Folketinget den 3. juni 2003, hvor argumenterne fra de to beslutningsforslag

vedrørende Irak i al væsentlighed blev gentaget, dog med en personificering af truslen ved

anvendelse af ”Saddam Husseins regime” i stedet for Irak og påpegning af forbindelserne

til terrorister49. Dermed ses debatten forsøgt tilført et element af direkte trussel mod Dan-

mark fra ikke-statslige aktører.

Samtidig åbnede statsministeren op for en demokratiseringsdiskussion ved at pointere

betydningen af etableringen af demokrati i Irak og herefter udbredelsen af demokrati i hele

Mellemøsten. Direkte blev det sagt, at ”…det vil være en væsentlig målsætning for rege-

ringens aktive udenrigspolitik i de kommende år. Regeringen ser positive muligheder i at få

indledt en ny proces i Mellemøsten, som kan fremme frihed, fred, stabilitet og økonomisk

fremgang for almindelige mennesker i regionen50.” En diskurs, der blev bragt i spil på et

tidspunkt, hvor der begyndte at tegne sig et billede af, at den fredelige, stabile udvikling i

Irak måske havde et længere tidsperspektiv end først antaget.

Statsministeren anfører ellers, at ”…målet blev nået hurtigere, end de fleste havde ven-

tet51.” Denne passus synes imidlertid at henføre til den militære operation og fjernelse af

Saddam Husseins regime og ikke til den generelle situation i landet. Det kunne indikere, at

der ikke på forhånd var opstillet en politisk-strategisk End-state, der rakte længere ud end

faldet af statuen i Bagdad og skildrer dermed et politisk dilemma, hvor man går ind i en

konflikt med militære midler og med en ide om, hvordan situationen vil udvikle sig, men da

virkeligheden viser sig at være en anden, må man tilpasse sig52.

Regeringen ses på det tidspunkt at have svært ved at trække de danske styrker hjem igen,

da man så kunne risikere at blive beskyldt for at bidrage til invasionen af et land for deref-

ter at efterlade det i et sikkerhedsmæssigt kaos – en kritik som USA modtog efter den før-

ste Golfkrig i 1991. Ikke desto mindre synes situationen i Irak at afspejle både en politisk

49 Statsministeren (2003) 50 Ibid. 51 Ibid. 52 Tesen bekræftes ydermere af, at regeringens første Irak-analysen blev udgivet i 2005.


30

og militær evne og vilje til at justere indsatsen fleksibelt i forhold til ændringer i konflikten.

En egenskab, der ikke kan undervurderes53.

Altså måtte man blive, men for at kunne skabe en bæredygtig situation der kunne muliggø-

re og retfærdiggøre en tilbagetrækning af de danske styrker, blev man nødt til at tænke

bredere end den fysiske sikkerhed gennem militær kontrol. Man måtte bidrage til en Nation

Building proces. Man kunne dog ikke blot erstatte de militære styrker med genopbygnings-

kapaciteter, da den labile sikkerhedssituation ville være en væsentlig hindring for en til-

fredsstillende genopbygning og rehabilitering54.

No one would have remembered the Good Samaritan if he'd only had good intentions.

He had money as well.

Margaret Thatcher

Den danske indsats i Irak og Afghanistan, er ved flere lejligheder blevet kritiseret for at

være ufokuseret og præget af fraværet af en overordnet national strategi. En manglende

strategi, der ifølge forskere og journalister har betydet, at genopbygningsindsatsen har

varieret i fokus alt afhængigt af den respektive chef i området i stedet for at være en del af

en større plan55. Ydermere har den internationale indsats – særligt i Afghanistan – været

udsat for kritik. Der efterlyses en mere målrettet tilgang til kombinationen af civile rådgive-

re, militære styrker og økonomiske donationer56. Der ses en dissonans mellem det italesat-

te mål for Nation Building-processen og den de facto prioritet, genopbygningen har fået fra

det internationale samfunds side.

Dog er det bemærkelsesværdigt, at kritikken (særligt den politiske) i forhold til den nationa-

le indsats i Afghanistan ikke er nær så omfattende eller hård som tilsvarende i Irak, på

trods af at situationen i de to lande fra en række vinkler er sammenlignelige. Årsagen hertil

53 Understøttes af Flavin (2003: 96-97). 54 Wøhlers (2006: 9). 55 Vedr. Irak: Vangkilde (2007a) samt Hundevadt (2006a og 2006b). Vedr. Afghanistan: Kongstad (2006). 56 Truelsen (2006: 48).


31

vurderes blandt andet at skulle findes i den generelt større politiske opbakning, der eksi-

sterer til engagementet i Afghanistan. Dermed kan man stille spørgsmålstegn ved, om kri-

tikken er funderet i et reelt ønske om en samlet national strategi, eller om kritikken i stedet

afspejler personlige overbevisninger og indenrigspolitiske dagsordener.

På dette taktiske niveau efterlyses ydermere et konkret formuleret End-state, der beskriver

den målbare tilstand, der ønskes opnået med den danske indsats. Dermed afdækkes et

generelt problem, idet man ikke har et system, der er i stand til at måle effekten af indsat-

sen, hvilket naturligt afføder en mere objective-baseret, kvantitativ tilgang til målopfyldel-

sen frem for en effekt-baseret.

Nedenfor er anført et par eksempler på kritik:

• ”Opfattelsen var udbredt, særligt blandt det udsendte personel i Irak, hvor mange

efterlyste en overordnet strategi samt en klargøring af, hvordan det enkelte holds

arbejde passede ind i den overordnede danske indsats for at genopbygge Irak57.”

• ”Hvis der har været et endemål, virker det ikke som om, soldaterne kender det. Jeg

fornemmer en gennemgående usikkerhed over for, hvad missionen egentlig går ud

på58.”

• ”Det militære danske bidrag til genopbygningen af Irak har i årevis været ufokuse-

ret. En enhed på 12 officerer i den danske styrke i Basra har siden 2004 udført pro-

jekt på projekt for at forbedre irakernes hverdag – men uden at vide, om arbejdet

passede ind i en overordnet strategi59.”

Forholdet om en overordnet strategi kan betragtes fra flere vinkler.

For det første kan man hævde, at udarbejdelse af overordnede strategier ikke er til meget

nytte, hvis de ikke er konkrete nok til at udmøntes i planer, og hvis de ikke kommunikeres

effektivt ud til de personer, der skal føre den ud i livet. Således imødegår Udviklingsmini-

ster Ulla Tørnæs kritikken om manglende strategi ved at henvise til Irak-analysen som det

57 Dalgaard-Nielsen (2007: 5). 58 Vangkilde (2007b). Interview med lederen af Dansk Institut for Militære Studier, Mikkel Vedby Rasmussen. 59 Vangkilde (2007a). Interview med seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier, Anja Dal-gaard-Nielsen.


32

dokument, der udstikker retning for den danske indsats60. Et dokument, der på mange må-

der – fra et vist perspektiv – rent faktisk danner nogle overordnede rammer, der dog ikke

er målbare, og som mere har karakter af et politisk dokument end en strategi, der skal

danne grundlag for planlægning og udførelse på lavere niveauer.

For det andet kan man spørge sig selv, om det er realistisk at tale om overordnede strate-

gier i den militære forstand, når man behandler et emne som fx Irak – i hvert fald når man

ser på Danmark isoleret. Giver de ekstreme vilkår – både sikkerhedsmæssigt og i forhold

til de omstændigheder som den USA-ledede koalitionsindsats har skabt – reelt mulighed

for at udarbejde en strategi i stil med det, der efterlyses af civile forskere og journalister?

Eller kan man hævde, at man fra dansk side har gjort det, man var i stand til inden for de

rammer, man nu engang blev placeret indenfor?

Ikke desto mindre indikerer kritikken – der i mange tilfælde er fremsat af personer, der på

den ene eller anden måde har været i direkte berøring med samtænkning i den virkelige

verden ude i missionsområderne – at den overordnede strategi, man har arbejdet ud fra

ikke er kommunikeret effektivt ud til de udførende led. Alternativt kan ophøjningen af sam-

tænkningen til det politiske niveau have bidraget til en kombination af forvirring og berø-

ringsangst i forhold til udarbejdelse af en strategi med mere konkrete målsætninger, end

det fx er tilfældet i regeringens Irak-strategi. En problematik der forstærkes af, at der end-

nu ikke er udviklet et effektmålingssystem, der kan bidrage til vurderingen af hverken sik-

kerhedssituationen eller genopbygningsindsatsen. Vurderingerne har derfor tendens til at

blive vurderet ud fra kvantitative betragtninger gående på, hvor mange projekter der er

gennemført, og hvor mange penge der er brugt61.

Udfordringen ses i, at ansvaret for udarbejdelse af strategi, og ikke mindst opfølgning på

denne, ikke er stadfæstet i Samtænkningsinitiativet. Den kritik, som indsatsen i Irak er ble-

vet udsat for, er ofte rettet mod Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet samt – i nogle til-

fælde – forsvarets øverste ledelse. Kritikken går overvejende på, at der ikke ses en klar

sammenhæng mellem hensigterne i Samtænkningsinitiativet og de reelle tiltag62. Konse-

60 Ibid. 61 Irak-analysen (2006: 19, 20 og 25) samt Forsvarsministeren (2006: 5). 62 Lauritzen (2007).


33

kvensen bliver – ifølge kritikere – at indsatsen bliver sporadisk og ukoordineret; det stik

modsatte af selve hensigten i Samtænkningsinitiativet. Udtalelser fra Udenrigsministeriet

hævder derimod – ikke overraskende – at samtænkningen i det store hele fungerer som

det skal63.

Dette speciale har ikke til hensigt at tage stilling til, hvorvidt Udenrigsministeriet eller solda-

ten i Irak har ret. Dog kan samtænkningen i Irak ses som et eksempel på, at kommunikati-

on og gensidig afstemning af forventninger og ambitionsniveau er afgørende for en fælles

oplevelse af succes. Endvidere ses det, at der på forskellige niveauer hersker forskellige

opfattelser af, hvad en strategi er, hvor konkret den er, og hvordan effekter og resultater

måles – hvis de måles. Sidstnævnte kan skyldes den nævnte objective-baserede tilgang til

den samlede genopbygningsindsats frem for en tilgang fokuserende på effekter. Ydermere

kan den fælles forståelse sløres af, at retningsgivende dokumenter med relation til sam-

tænkning endnu er konceptuelle, hvilket synes at efterlade et behov for at rammerne for

samarbejdet mellem civile og militære aktører specificeres og konkretiseres i højere grad,

end det fx er tilfældet i Samtænkningsinitiativet.

Uanset hvad svaret er på spørgsmålet om det muliges kunst inden for udarbejdelse af

strategier i den traditionelle forstand, kan det rykke ved nogle af de dogmer, der stadig

synes at præge den militære tankegang.

De meget overordnede politiske målsætninger afføder nogle betydelige udfordringer for

den militære ledelse. Jf. Clausewitz diktum vedrørende den uomgængelige sammenhæng

mellem det politiske og det militære niveau fordrer udarbejdelse af et militært, operativt

End-state, der beskriver den ønskede militære tilstand efter operationen, at der er formule-

ret et politisk, strategisk End-state, der beskriver hvilken tilstand, der er samlet set er målet

for indsatsen. Det synes ikke at være tilfældet, hvorfor forsvarets strategier som konse-

kvens heraf må udarbejdes efter bedste overbevisning på baggrund af en måske uklar

politisk hensigt. Men hvad er årsagen til, at de politiske mål ikke er skarpere, end de er?

63 Hundevadt (2006a). Udtalelse af Jesper F. Jensen, chef for Udenrigsministeriets styringsenhed i det sydli-ge Irak.


34

Det bliver naturligvis spekulationer, men det kan tilskrives, at man fra dansk side er en

meget lille brik i et meget stort spil, hvorfor man ikke kan opstille strategiske, målbare krav

som fx system- eller regimeskifte. Dermed bliver de politiske mål bredere og mere over-

ordnede som fx:

• Bistå udviklingen af et demokrati.

• Hjælpe med økonomisk genopbygning.

• Sørge for, at irakerne kan overtage ansvaret for deres egen sikkerhed64.

Alternativt kan det hævdes, at vage politiske mål skyldes mangel på politisk risikovillighed

til at definere et klart End-state, for hvad nu hvis det viser sig, at man ikke kan nå målene

inden for den lovede tid eller overhovedet? Eller endnu ”værre”, at man opnår de målsæt-

ninger, man havde sat sig for, inden man fra politisk side ønsker at trække styrkerne

hjem? En forudsætning for denne betragtning er naturligvis, at staten Danmark kan tæn-

kes at have andre interesser i at have danske soldater udsendt i en USA-ledet koalition

end blot sikkerhed og stabilitet i fx Mellemøsten og Centralasien. Her tænkes blandt andet

på unipolaritetsteorien, som er nævnt tidligere i analysen.

Uanset detaljeringsgrad i en strategi eller plan må man tage hensyn til det tidligere nævnte

forhold mellem positiv og negativ fred. Mere konkret betyder det, at såfremt Samtænk-

ningsinitiativet intention om at kunne forkorte tilstedeværelsen af det militære bidrag skal

opfyldes, skal den positive fred tænkes ind i planen på det operative niveau – i Campaign

Plan – fra starten af og ikke afvente opnåelse af den negative fred. Denne argumentation

forstærkes af, at utilfredshed og utålmodighed skabt ved manglende opnåelse af positiv

fred kan skabe et vakuum, der – hvis det ikke udfyldes – risikerer at underminere politiske

målsætninger om udvikling af fred og stabilitet. Et vakuum, der alternativt kan udfyldes af

modstandere mod demokratiseringsprocessen og den vestlige intervention. Tankegangen

kan være en udfordring for den militære tankegang, da sikkerhedsbegrebet som oftest vil

betragtes ud fra et Force Protection perspektiv og forudsætningerne for at opnå de militæ-

re mål. En tankegang, der notorisk vil give den negative fred høj prioriteret af militæret.

64 Statsministeren (2006).


35

Forsvaret kritiseres i flere tilfælde – og for nyligt i Anja Dalgaard-Nielsen seneste rapport

”Soldiers and State Building: The Approach of the Danish Armed Forces to Reconstruction

Support” – for, at samtænkning er noget man har taget til sig af navn, men ikke af gavn.

Nogle af hendes væsentligste betragtninger er, at kulturen i det militære system står i ve-

jen for en helhjertet tilgang, og at man fra militær side i bund og grund ikke har interesse i

at påtage sig denne nye, ”bløde” opgave65. Ydermere har tidligere udsendt CIMIC/RUD-

personel udtrykt utilfredshed med, at genopbygning ikke var den opgave i ansvarsområ-

det, der nød højeste prioritet66.

Denne påstand kan ses fra flere perspektiver:

På den ene side kan det ikke udelukkes, at der også på dette område hersker et dogme

vedrørende de traditionelle, militære opgaver kontra disse nye humanitære opgaver, som

forsvaret løser, ”fordi de andre ikke tør være her”. Indsættelse og anvendelse af militære

styrker til humanitært arbejde, genopbygning, uddannelse af politi eller bilæggelse af loka-

le stridigheder kan dermed opfattes som værende mission creep i forhold til den traditio-

nelle (læs: rigtige) måde at anvende soldater på.

Dog synes Anja Dalgaard Nielsen og andre kritikere at overse de ekstreme vilkår, de dan-

ske enheder som oftest indsættes i. Opgaverne for de militære styrker strækker sig i dag

vidt fra eftersøgning og nedkæmpelse af fjenden over bidrag til Nation Building processen

og Sikkerhedssektorreformer til opbygning af et miljø, der i sig selv kan fremme genop-

bygning og udvikling. Flere eller alle af elementerne/faserne vil være i kraft på samme tid,

hvilket skaber det, som General Charles C. Krulak, United States Marine Corps tilbage i

1997 betegnede som Three Block Warfare. Tanken bag dette begreb er, at nutidens kon-

flikter vil blive ført i urbane områder af vestlige koalitioner med det primære formål at ska-

be fred. De vestlige koalitioner vil militært set være overlegne, hvorfor modstandere af ud-

viklingen vil forsøge at imødegå koalitionen med ukonventionelle midler; en konstellation

der gør det vanskeligt at skelne kombattanter fra non-kombattanter. I yderste instans vil

soldater derfor komme ud for at skulle yde humanitær assistance fx ved at uddele mad og

tøj til flygtninge, udføre reelle fredsskabende operationer fx ved at holde to stammer eller

65 Forfatterens egen fortolkning af rapportens budskab. En fortolkning der dog bekræftes i adskillige passa-ger i rapporten. 66 Hundevadt (2006a og 2006b).


36

klaner adskilt samt at deltage i middel-intensitetskampe – alt sammen på samme dag, alt

sammen inden for tre boligblokke67. Overvejelser, der bestemt findes relevante – også i

forhold til danske styrker i Irak og Afghanistan.

Samtænkning er [dog] ikke kun et spørgsmål om ideologi.

Også ønsket om at forkorte den altid dyre, og ofte kontroversielle, indsættelse af militær

fordrer en sammenhæng mellem militær og civil indsats.

Aftale om forsvarets ordning 05-09

Formålet med Samtænkningsinitiativet er altså ikke blot en effektivisering af den danske

indsats, således at den danske skatteborgerkrone gør størst mulig fyldest. Formålet er i

ligeså høj grad hurtigere at kunne skabe en situation, der muliggør tilbagetrækning af de

omkostningstunge militære styrker, blandt andet for at de så er til rådighed for en ny mis-

sion.

Dette forhold kan imidlertid medføre et (af flere) paradokser i forbindelse med samtænk-

ning. Paradokset består af to faser, hvor den første fase er den situation, hvor sikkerheden

ikke tillader civile aktører at operere i området, hvorfor de militære styrker må indsættes for

blandt andet at overtage opgaver inden for nødhjælpsarbejde og genopbygning – helt i

overensstemmelse med Samtænkningsinitiativet. Så snart sikkerhedssituationen er blevet

mere fordelagtig, kan de civile aktører komme på banen, dog stadig under beskyttelse af

de militære styrker. Hvis der i dette tilfælde ikke er en formuleret strategi, der beskriver

den slutsituation (End-state), der ønskes, risikerer man, at de danske militære styrker – på

trods af at have skabt en sikkerhedssituation hvor de civile kan komme ind – ikke kan

trækkes ud igen, netop fordi de civile nu er kommet ind. Og spørgsmålet om hvor længe

de civile aktører skal være til stede, og dermed også hvor længe militæret skal være til

stede, kan ikke entydigt besvares, da ingen er helt klar over hvad succeskriteriet for gen-

opbygningsindsatsen er.

67 Krulak (1997).


37

Samlet betyder det, at konceptet samtænkning, der blandt andet har til formål at få vores

militære styrker hurtigt hjem, kan blive den direkte årsag til, at vi ikke kan trække vores

styrker hjem.

Continuous effort - not strength or intelligence - is the key to unlocking our potential.

Winston Churchill

Rammepapirer og hensigtserklæringer er én ting; udførelse i praksis er noget ganske an-

det. I bund og grund er samtænkning jo blot et mindset – nogle tanker om, hvordan man

bedst muligt udnytter ét samfunds samlede ressourcer for at løse et andet samfunds pro-

blemer. Når alt kommer til alt, drejer det sig i praksis om Ends, Means and Ways. Hvad vil

man opnå, hvilke ressourcer har man samlet set til rådighed, og hvordan har man tænkt

sig at gøre det? Det vil blive belyst i næste kapitel.


38

3. ANALYSE FASE II – WAY AHEAD Dette kapitel behandler først udviklingen af en doktrin for samtænkning. Der vil blive foku-

seret på nye tankegange, der ses at kunne bidrage til udviklingen. Efterfølgende vil mulige

udviklinger inden for det organisatoriske område behandles, og endelig vil der under tek-

nologi præsenteres nogle tanker om metoder og systemer, der kunne bidrage til måling af

effekter samt styring og koordination i felten. Kapitlet konkluderer,

- at en samtænkningsdoktrin bør kunne håndtere elementer som strategi, End-state, ef-

fekt-baseret tilgang m.v.,

- at der bør oprettes en stående tværministeriel samtænkningsorganisation, der skal

fungere som et Centre of Excellence såvel som nucleus for en robust civil udryknings-

kapacitet, samt

- at der bør udvikles systemer til måling af effekter.

3.1. Doktrin.

Som belyst tidligere er det suverænt en politisk beslutning, hvorvidt man fra dansk side

ønsker at deltage i både konfliktfasen og post-konfliktfasen af en konflikt. Den politiske

virkelighed rammer dermed alle aktører, om disse aktører vil det eller ej. Dog er alle parter

nødt til at forholde sig til den virkelighed, der danner rammerne for operationen. Fx kan

man ud fra et militært – og vel også et civilt – synspunkt sætte spørgsmålstegn ved, om

effekten af den spredte indsats i Afghanistan står mål med de ressourcer, det koster at

have bidrag fordelt og spredt på den måde. En spredning der – om ikke andet – bryder

med det militære princip, tyngde.

Men her rammes de militære principper af politiske dagsordner. I Afghanistan er der ud-

over muligheden for at genopbygge det afghanske samfund åbnet mulighed for at pleje en

række bilaterale forbindelser med fx Tyskland (Feyzabad), Sverige (Mazar-e-Sharif) og

Litauen (Chagcharan). Det kan isoleret militært set synes uhensigtsmæssigt, at sådanne

hensyn bliver styrende for indsatsen, men ikke desto mindre er det et dimensionerende

forhold.

Selvom samtænkning i 2004 ikke var en ny opfindelse blev det et fokusområde i For-

svarsministeriet, Udenrigsministeriet og i forsvaret. Problemet med en sådan ”kick-start” af

en ny forsvarspolitisk mærkesag er, at det medfører et øget fokus og dermed pres oppe-


39

fra. Der kræves handling, selvom man indledningsvis ikke er helt klar over eller enige om,

hvordan opgaven reelt gribes an for at levere de ønskede resultater. Sagt på en anden

måde er en politisk statement ikke tilstrækkeligt til at skabe en tværministeriel operationali-

sering af en samtænkningsindsats, hvorfor udviklingen af en doktrin ses som et naturligt

skridt i retning af en fælles strømligning af den danske koordinerede indsats. Havde en

sådan doktrin været udarbejdet inden lanceringen af Samtænkningsinitiativet, havde tin-

gene måske udviklet sig anderledes og indsatserne måske affødt mindre kritik.

Den politiske udvikling synes at gå i retning af, at Danmark ønsker at kunne bidrage bredt i

konfliktspektret – altså i flere af elementerne i konfliktcyklusen præsenteret tidligere68.

Spørgsmålet er så, om det længere giver mening at arbejde med den traditionelle faseop-

deling af en konflikt. Opdelingen i konflikt og post-konflikt stiller store krav til en klar og en-

tydig definering af End-state for selve konfliktfasen. Det kan i moderne konflikter være

endog særdeles komplekst og kan betyde, at ”post-konfliktindsatsen” bliver indsat senere,

end det kunne være muligt, fordi man enten ikke helt har, eller ikke er i stand til at vurdere

om man har, opnået det ønskede End-state i konfliktfasen. Endvidere vil det være uhen-

sigtsmæssigt at engagere sig i en konflikt med et militært bidrag uden på forhånd at have

fastlagt strategien frem til det End-state, der tidsmæssigt ligger langt udover afslutningen

på de egentlige kamphandlinger.

I stedet kunne man vælge at betragte situationen som én samlet opgave (eller fase), der

skal løses – også for at lukke the S&R Gap som skildret tidligere, idet der dog stadig vil

være handlinger og/eller tilstande, der er forudsætningsskabende for andre. Sagt på en

anden måde; der vil i de fleste tilfælde stadig være behov for, at nogen ”sparker døren

ind”, og det vil stadigvæk være en opgave for militæret. Men i stedet for faseopdelingens

objective-baserede tilgang kunne en effekt-baseret tankegang helt tilbage i den grundlæg-

gende planlægning give en mere smidig og målrettet opgaveløsning. Naturligvis vil der

stadig skulle opstilles End-states på de forskellige niveauer, og en effekt-baseret tilgang

må aldrig blive undskyldning for at lave løse, tvetydige og ikke målbare End-states, da de i

sagens natur er dimensionerende for den efterfølgende nedbrydning af planen med heraf

følgende identificering og definering af hvilke effekter, der skal søges opnået. Ydermere

68 Underbygges udover fase I også i Aftale om forsvarets ordning 2005-2009.


40

må såvel det militære som det civile bidrag betragtes som værktøjer, der skal tilpasses og

udskiftes undervejs.

Betragtes operationen som én samlet opgave, der skal løses fra starten af – altså allerede

ved oplæg til folketingsbeslutningen – vil samtænkningen i højere grad kunne tænkes ind.

Militæret vil nemmere og mere præcist kunne levere den effekt, der er brug for i forhold til

et stabiliseringsarbejde, der ikke først starter efter aggressioner er bragt til ende, men der-

imod så tidligt som overhovedet muligt. Grundlaget for deltagelse i nutidens konflikter kan

dermed siges at være udarbejdelsen af en Full Spectrum” plan for hvilke – helst målbare –

effekter, der ønskes opnået, for at opgaven kan hævdes at være løst.

Et helhedssyn på en konflikt afføder dog et helt centralt spørgsmål: Hvilke elementer bør

være dimensionerende for det samlede bidrag? Med andre ord, er det udfordringerne i

genopbygningsindsatsen, der bør danne rammerne for det militære bidrag, eller er det

omvendt? Og i forlængelse heraf – hvor placeres de overordnede beslutningskompeten-

cer?

Militære bidrag til en konflikt dimensioneres typisk ikke mindre end den stillede opgave

kræver, truslen taget i betragtning. De militære enheder indsættes i sagens natur på det

mest risikofyldte tidspunkt i konflikten, hvorfor det primære hensyn må være løsningen af

de militære opgaver med så få tab som muligt. Når det så er sagt, skal det militære bidrag

være fleksibelt at tilrette, både at nedtone og forstærke. Det sidste er en disciplin, der ofte

kan være vanskelig på det politiske niveau, da det kan være svært at forklare en ikke-

kyndig – måske endda ikke-forsvarsvenlig politiker – at nu har man været engageret i en

periode, der kan spores fremskridt, men vi vil alligevel gerne sende flere soldater for – si-

multant med de offensive militære opgaver – i højere grad at kunne sikre og støtte en hu-

manitær indsats eller en genopbygningsindsats. Svaret ses derfor at være, at det militære

bidrag til stadighed skal dimensioneres efter opgaven og operationsmiljøet, ligeså vel som

den civile indsats skal indsættes på baggrund af de forudsætninger, den aktuelle situation

byder for løsningen af deres opgaver. Ikke desto mindre skal man fra militær side være

åbne overfor, at opretholdelse af sikkerhed for en civil indsats kan være det vigtigste i for-


41

hold til danske interesser og dermed den opgave, der skal prioriteres højest, selvom det

kan opleves som værende på bekostning af løsningen af det oprindelige opgavekompleks.

En principskitse over mulig indsats over tid i konfliktspektret er fremstillet i figur 6. Princip-

pet er, at den civile genopbygningsbistand skal ind – om ikke fra starten af konflikten – så i

hvert fald tidligst muligt for at få gang i processen gående mod positiv fred, mens militæret

leverer sikkerhed i form af både beskyttelse af NGO/GO’er og negativ fred for de lokale.

Samtidig skal de lokale sikkerhedsstyrker som resultat af en tidligt igangsat sikkerhedssek-

torreformproces hurtigst muligt i gang med selv at varetage sikkerheden. Endelig vil den

humanitære indsats skulle indsættes efter behov, hvilket ikke nødvendigvis kan defineres

som værende et bestemt tidspunkt i konflikten.

Lokale strukturer, demokrati

Koalitionsstyrker

Lokale sikkerhedsstyrker

Civil genopbygningsbistand

Humanitær indsats

Samlet indsats

Tid

End-state

Lokale strukturer, demokrati

Koalitionsstyrker

Lokale sikkerhedsstyrker

Civil genopbygningsbistand

Humanitær indsats

Samlet indsats

Tid

End-state

Figur 6 - Samlet indsats over tid69.

Retningslinjer for den holistiske analyse af en operation gående fra planlægning over im-

plementering og indsættelse af bidrag til måling af graden af målopfyldelse i henhold til det

opstillede End-state vil kunne tilvejebringes ved udarbejdelse af en reel samtænknings-

doktrin. En doktrin, der udover at give retningslinjer for analysen af en konflikt kunne give

en overordnet afklaring af begreber, målsætninger, ambitionsniveau, håndtering af samar-

bejdspartnere nationalt og internationalt m.v.



42

En samtænkningsdoktrin kunne med fordel opbygges med inspiration fra såvel sikker-

hedspolitiske analysemodeller som NATOs Guidelines for Operational Planning. En dok-

trin udarbejdet på den rigtige måde vil kunne fungere som et fokuseringsværktøj på flere

niveauer og på den måde undgå en lang række begrebsforvirringer imellem organisationer

og instanser, der alle har egne interesser i forhold til dansk deltagelse i en konflikt.

En doktrin kunne fx danne rammerne for en analyse af følgende spørgsmål:

• Hvad er den politiske kontekst nationalt og internationalt, herunder opbakning i det

danske og andre relevante parlamenter, opbakning i befolkningerne m.v.? Heraf

kan udledes hvilke potentielle samarbejdspartnere, der er i den konkrete situation.

• Hvad er det folkeretlige grundlag for interventionen; er der et FN-mandat og i givet

fald, er der tale om en kapitel 6 eller kapitel 7 operation, eller har et FN medlems-

land påkaldt sig artikel 51, som det var tilfældet i Afghanistan i 2001?

• Hvad er det politiske End-state – ikke nødvendigvis kun det nationale, men også

andre betydningsfulde aktørers? I forhold til det nationale End-state skal det endvi-

dere klarificeres, hvor og hvornår i konfliktspektret Danmark ønsker at deltage.

• Hvad er konfliktens karakter; hvad er baggrunden for konflikten? Hvad er formålet

med interventionen? Hvad er status i landet strukturer ved interventionens start?

Hvad er status i lokalbefolkningen; er det et undertrykt folk? Må de forventes at bi-

falde eller modsætte sig et regime- eller sågar systemskifte?

• Er der tale om, eller er der risiko for, en humanitær katastrofe?

• Er det muligt at afhjælpe situationen med militære og/eller civile midler, og har vi de

nødvendige midler til rådighed såvel nationalt som internationalt?

• Hvad skal rammerne være for de militære henholdsvis civile bidrag?

• Hvad er succeskriterierne for missionen samlet set, men også i forhold til det militæ-

re bidrag set isoleret? Hvad er forventningerne hos de involverede aktører?

• Hvad er den umiddelbare fordeling af roller og ansvar?

En sådan indledende overordnet analyse vil i højere grad end i dag kunne fokusere på

opnåelse af End-state i den samlede operation og dermed formentlig mere på den positive


43

fred – genopbygningselementet. Det medfører, at man fra centralt hold kan planlægge de

samlede indsatser, herunder de civile, inden de første bidrag sendes af sted.

En samtænkningsdoktrin dækkende mere end blot den militære planlægning vil på visse

områder være nødsaget til at bryde med nogle af de dogmer, der eksisterer i de respektive

organisationer, og der må derfor forudses både opbakning og modstand blandt de forskel-

lige nationale aktører.

I militæret fx vedrørende det fokus, der stadig er, på den offensive operation som militæ-

rets kernekompetence og kamphandlingerne som de dimensionerende for bidragene. Et

forhold, der kunne skabe frustration hos militære chefer, da man kan hævde, at skismaet

mellem ”defensiv” sikring af civile aktører og den offensive tradition, kan blive årsag til, at

”det rette udstyr” som kampvogne og artilleri ikke bliver en del af en operation. Tanken om,

at militæret som produkt af en overordnet tværministeriel strategi kunne indsættes som en

massiv, camoufleret bodyguardstyrke vil ikke i alle tilfælde være tiltalende for soldater som

helhed og officerer i særdeleshed. Ikke desto mindre kan det vise sig at blive den virkelig-

hed, man må forholde sig til.

Forsvaret ses i bund og grund at ville løse de stillede opgaver bedst muligt, hvilket taler for

en opbakning til udarbejdelsen af en samtænkningsdoktrin. Dog vil en sådan yderligere

formalisering af militærets blødere rolle kunne frygtes udsat for et sådant fokus, at det i

forbindelse med strukturtilpasninger vil blive opprioriteret fra politisk side på bekostning af

traditionelle militære kapaciteter. En udvikling der kunne danne uønskede forestillinger om

forsvaret som den humanitære brigade. En udvikling, der ikke er mange i forsvaret, der må

formodes at bakke op om, hvorfor man må forvente en vis skepsis og modstand.

Blandt de statslige civile aktører kan denne udvikling af samtænkning betyde, at man må

bryde med det frivillighedsdogme, der i dag præger den ikke-militære del af ”beredskabet”.

En valid og holdbar prioritering af en samtænkt indsats fordrer, at man i planlægningsin-

stanserne til stadighed reelt har en vis palet af ressourcer til rådighed – og ikke kun militæ-

re. Det medfører, at jurister, genopbygningseksperter og politifolk kan udsendes, når det

passer bedst ind i Full Spectrum planen, og ikke når de frivilligt tilbyder sig, som det også


44

er tidligere er belyst. Dette forhold behandles yderligere i analysen af organisatoriske ud-

viklingsmuligheder.

En yderligere formalisering af det civil-militære samarbejde kunne endvidere afføde tanker

om, at man i højere grad end i dag videreførte tanken på en fælles pulje af økonomiske

midler til genopbygning. Særligt hvis en doktrin endte med at anskueliggøre det fornuftige

heri. Det kunne fra nogle sider opfattes som en militarisering af dele af bistandshjælpen,

hvilket må forventes at afføde en vis modstand.

Omvendt må det formodes at være i alles interesse, at den hjælp, man yder, har størst

mulig effekt, og at (gen)opbygning af post-konfliktområder sker hurtigst muligt og med

mindst mulige menneskelige konsekvenser, hvorfor der også må være en vis opbakning.

Hvad angår NGO’er ses en udfordring i forhold til den manglende direkte indflydelse på fx

nødhjælpsorganisationer og NGO’er i det hele taget. I sagens natur er det ikke muligt at

omstrukturere NGO’er i medfør af politiske aftaler efter forgodtbefindende, og da de i for-

vejen i nogle henseender er kritiske over for samtænkning og bekymrede for den udvikling,

det kan sætte gang i70, kan man forestille sig, at det kan være svært at nå til enighed. Man

kan svært forestille sig, at NGO’erne ønsker at blive en del af en doktrin, hvori man risike-

rer at blive opfattet som Force Multiplier mere end som selvstændige og uafhængige or-

ganisationer. Dilemmaet mellem selvstændighed og statslig finansiering kan endvidere

betyde, at visse NGO’er med tiden kan blive nødt til at tage deres rolle og identitet op til

overvejelse, når det drejer sig om engagement i et konfliktområde, hvor staten Danmark

har militære bidrag udsendt. Sat på spidsen kan man spørge sig selv: Hvad vejer tungest,

ønsket om uafhængighed eller muligheden for at hjælpe mennesker og/eller samfund i

nød? Så længe NGO’ernes indsats ikke bliver doktrinært behandlet, er det nemmere ikke

at tage den debat, hvorfor opbakningen kan forventes at være begrænset.

Et alternativ til den nationale udvikling kunne være en øget internationalisering af genop-

bygningsarbejdet suppleret med en samtidig specialisering af de militære styrker. Således

kunne Danmark tilbyde den aktuelle koalition at stille med fx en bataljon, der kunne ind-

70 Veichters (2006).


45

sættes til at beskytte civile aktører, der allerede i en tidlig fase – hvor sikkerheden endnu

ikke tillader disse aktører at operere selvstændigt – kunne iværksætte genopbygning af

landets strukturer. Disse civile aktører behøvede ikke nødvendigvis at være danske. Sær-

ligt ikke, da dansk bistand – om end stor i forhold til landets størrelse – ikke er den domi-

nerende i forhold til nogle af de andre lande, hvis militære styrker ofte i forvejen kunne ha-

ve rigeligt at gøre med at gennemføre de traditionelle militære operationer.

Endvidere vil den mentalitet og ro, som de danske soldater ofte krediteres for71, på det

nærmeste kunne være en Force Multiplier for en NGO, som i forvejen ikke ønsker at ”sik-

kerhedsliggøres” mere end højst nødvendigt. Endvidere vil det i de tilfælde, hvor danske

styrker ikke er en del af den indledende offensiv, være en fordel at benytte de danske styr-

ker til beskyttelse, da muligheden for at blive opfattet som en mere neutral styrke dermed

er til stede. Forhold, der formentlig vil gøre de danske styrker attraktive i forhold til NGO’er.

Internationalisering kan altså betyde, at Danmark helt og holdent underlægger sig en an-

den aktørs strategi for et område, hvilket dog ikke i sig selv ses at være et problem, hvis

blot det er et forhold, der allerede i den indledende konfliktanalyse er taget stilling til. Såle-

des kan det fx være en FN-, USA eller UK-ledet strategi, som Danmark bliver en del af.

Her ses dog en potentielt udfordring i forhold til det indenrigspolitiske aspekt af konflikten,

idet der sandsynligvis vil være parter, der ikke ønsker, at Danmark fx skal anvendes direk-

te som værktøj for en amerikansk strategi, uagtet at det kan være i det tilfælde, at de dan-

ske bidrag gør størst gavn.

Endvidere kan en øget internationalisering gøre det vanskeligt at synliggøre en samlet

dansk indsats, hvis danske civile og militære aktører ikke opererer samlet. For det første

kunne man derved miste en del af muligheden for at anskueliggøre danske interesser og

indsatser. For det andet vil efterspørgslen af en samlet national strategi vanskeligt kunne

efterkommes.

71 Hundevadt (2006b) samt Dalgaard-Nielsen (2006).


46

3.2. Organisation.

Statsministeren bør billedligt talt sætte sig for bordenden og sikre en mere målrettet

strategi og et bedre samarbejde mellem Udenrigsministeriet, forsvaret, Røde Kors,

DANIDA og de mange andre godgørende organisationer, der bruger danske skattekroner

på den civile indsats.

Generalløjtnant Kurt Ebbe Rosgaard

Som det fremgår af analysens første fase, ses der i den danske organisation – inden for

staten – en svaghed i strukturen, fordi man inden for alle andre områder end det militære

mangler en robust kapacitet, der efter behov kan udsendes.

Udenrigsministeriets afhængighed af NGO’er som det udførende led sætter en begræns-

ning i forhold til mulighederne for at reagere aktivt når og hvor, det fra politisk side ønskes.

Det vanskeliggør mulighederne for at koordinere indsatsen som skildret i figur 6, idet

NGO’er vil være tilbøjelige til at afpasse sit engagement i forhold til den aktuelle sikker-

hedssituation. En afpasning, der blandt andet blev set i Irak i perioden fra interventionen

og ca. et år frem. En sådan risikobaseret indsats – eller mangel på samme – bremser mu-

lighederne for at iværksætte tiltag til at fremme den positive fred simultant med den ind-

sats, der skal skabe den negative fred.

Dermed skabes en situation, hvor man af nød kan blive tvunget til at opdele indsatsen i en

konfliktfase og en post-konfliktfase. En opdeling der i foregående afsnit er belyst som en

uhensigtsmæssig tilgang til de moderne konflikter. En opdeling, der heller ikke synes at

være i overensstemmelse med filosofien i Samtænkningsinitiativet omhandlende, at den

samtænkte indsats skal skabe forudsætninger for hurtigst mulig tilbagetrækning af de mili-

tære styrker.

En stående organisation ses derfor at kunne medføre nogle klare fordele. Fokuseringen af

kræfterne vil give mulighed for at opbygge en ekspertise inden for området, der eller kan

være svær at opnå, med det – trods alt - begrænsede engagement, der aktuelt er i dag.

Den nuværende organisation med Embedsmandgruppen og den Humanitære Kontakt-


47

gruppe udgør umiddelbart et ”bedre-end-ingenting”-alternativ til et stående organisation,

men ikke desto mindre er der tale om projektorganisation, der i dagligdagen er beskæftiget

med andre, ligeså vigtige opgaver i de respektive basisorganisationer, hvorfor samtænk-

ningsarbejdet naturligt ikke kan prioriteres maksimalt. Her kunne man få en fælles civil og

militær overordnet ledelse, der med det koordinerende ansvar løbende kunne vurdere ind-

satsen og fremskridtene i respektive konfliktområder og holde dem op mod den udarbej-

dede Full Spectrum plan. Dermed ville forudsætningerne for planlægning på lavere ni-

veauer blive forbedret markant. Derudover vil en sådan enhed blive et Centre of Excel-

lence i forhold til doktrinudvikling, erfaringsudveksling med andre lande m.v.

Man kan spørge sig selv, om Udenrigsministeriet ville bifalde oprettelsen af en sådan or-

ganisation, eller om man i bund og grund isoleret set er tilfreds med den nuværende kon-

stellation? Umiddelbart ses den første udfordring og dermed grobund for potentiel mod-

stand at være det ressourcemæssige aspekt. Oprettelsen af en stående samtænkningsor-

ganisation i stil med den britiske Post Conflict Reconstruction Unit (PCRU) vil være for-

bundet med visse udgifter. Alternativt skal den udspares af de allerede eksisterende orga-

nisationer, hvilket forventeligt vil afstedkomme modstand i forhold til nedprioritering af an-

dre områder. Endvidere kan man forestille sig, at de berørte ansatte og Udenrigstjenesten

generelt ikke ønsker at blive påført en udsendelsesopgave af denne karakter.

Der ses endvidere en udfordring i relation til disponering af de samlede ressourcer. Hvem

skal styre pengene og fordele midlerne mellem de forskellige indsatsområder og projek-

ter? Da der er et politisk ønske om, at Danmark yder en høj bistandshjælp72, vil det ofte

være dimensionerende for tildeling af midler fra Udenrigsministeriet til samtænkningsaktivi-

teter, at de falder ind under OECD’s kriterier for bistandshjælp – de såkaldte DAC-kriterier

(Development Assistance Committee)73. Såfremt en formaliseret samtænkningsorganisa-

tion oprettes, vil det således være nødvendigt at afklare, hvorvidt hele eller dele af finan-

sieringen af aktiviteter skal kunne ”DAC’es”, eller om der kan udspares særlige midler her-

til. Storbritannien har forsøgt at imødegå problemstillingen ved at udskille en særlig pulje til

projekter i (post)konfliktområder. Udskillelsen af midlerne i den såkaldte Global Conflict

72 I regeringsgrundlaget af 2005 er det anført: ”Regeringen vil samtidig sikre, at Danmark ikke kommer under 0,8 pct. af BNI i udviklingsbistand i de kommende år”. Regeringsgrundlag (2005: 53). 73 Udenrigsministeriet (2007).


48

Prevention Pool betyder, at disse midler ikke skal leve op til DAC-kriterierne og dermed i

visse tilfælde kan disponeres hurtigere74.

Ikke desto mindre ses basisorganisationen ikke nødvendigvis at skulle være så omfatten-

de endda. Ser man på den britiske PCRU, består den kun af 28 fastansatte fra tre forskel-

lige ministerieområder svarende til de danske Udenrigsministerium, Udviklingsministerium

og Forsvarsministerium75. Udover kapaciteten på de 28 kan der trækkes på ca. 400 eks-

perter, hvilket vurderes at være en solid kapacitet76. PCRU er en relativt ny organisation,

oprettet i slutningen af 2004, hvorfor erfaringsgrundlaget er begrænset. Dog tyder de sid-

ste godt to års erfaringer på, at man er på rette spor – særligt i forhold til at få samlet plan-

lægning og tilrettelæggelse af genopbygning ét sted, hvilket klart har øget fokuseringen77.

For Justitsministeriets vedkommende er der stadig tale om udsendelse af frivillige, hvilket

betyder, at man ikke fra centralt hold råder over en kapacitet, der kan udsendes med hen-

blik på at bidrage med politifaglig ekspertise til fx en sikkerhedssektorreformproces. Så-

fremt man fra dansk side ønsker at bidrage til en sådan proces på et tidspunkt, hvor sik-

kerhedssituationen ikke er stabil ”nok”, kan det betyde – som det også er set – at man an-

vender militæret i denne opgave også. Man kan dog forudse en vis modstand fra fx politi-

ets side mod at skulle indgå i en international pulje, som man ikke længere melder sig til,

men som man udpeges til. Og modstanden ville være forståelig. Da forsvaret blev interna-

tionaliseret op igennem halvfemserne, så man også i den forbindelse en vis modstand fra

de ansatte. Dog var der en udbredt forståelse i forsvaret for, at med murens fald forsvandt

en stor del af forsvarets raison d’être, hvorfor man måtte acceptere et nyt opgavekom-

pleks, hvis man fortsat skulle være et attraktivt værktøj for politikerne.

Politiet står ikke i en lignende situation. Tværtimod er befolkningens ønsker om øget antal

af politifolk i det danske gadebillede jævnligt til debat. En debat, der ses forstærket af de

74 Foreign and Commenwealth Office (2006). 75 De tre ministerier er Department for International Development, Foreign and Commenwealth Office og Ministry of Defence. PCRU (2006). 76 Ibid. 77 Foredrag ved Stabskursus af Lt.Col. Chris Butler fra UK Development, Concepts and Doctrine Centre, marts 2007.


49

seneste hændelser på Nørrebro, der ses at understrege politiets eksistensberettigelse

gennem løsningen af hjemlige opgaver.

Det er vanskeligt at sige, hvor omfattende en dansk pendant skulle være i kerneorganisa-

tionen. Det synes dog vigtigst at få selve samtænkningstankerne, og alt hvad dertil hører,

fokuseret og samlet, således at der kreeres en enhed, der udelukkende beskæftiger sig

med at skabe sammenhæng mellem strategi og implementering, få konklusioner og ret-

ningslinjer kommunikeret ned til de udførende led samt at få opbygget en solid udsendel-

seskapacitet. En direkte sammenligning med Storbritannien tilsiger, at en dansk sam-

tænkningsorganisationen skulle være endog meget begrænset i omfang. Der vurderes dog

at være en vis kritisk masse, der skal være til rådighed for at skabe den rette dybde og

bredde. Dette betyder, at der kan stilles spørgsmålstegn ved, om omkostningerne ved op-

rettelse og drift af en sådan organisation står mål med den samlede danske indsats i krise-

og konfliktområder.

Everybody wants to coordinate, nobody wants to be coordinated.

Antonio Donini

Oprettelse af en samtænkningsorganisation indebærer dog også andre udfordringer. Først

og fremmest vil man i den ideelle verden have alle interessenter med som en del af orga-

nisationen, og her opstår et uomtvisteligt problem med hensyn til NGO’erne. Som tidligere

belyst har NGO’erne et udtrykt ønske om at fastholde uafhængigheden og er bekymrede

for, at deres non-governmentale status kan betvivles. Derved opstår der et modsætnings-

forhold, da en organisation, der har til formål at samtænke indsatserne i forbindelse med et

dansk militært bidrag, i sagens natur vil være forankret i centraladministrationen. Derfor

synes det ikke realistisk at oprette en altomfavnende omnistruktur med deltagelse af alle.

Det betyder dog ikke, at man ikke kan udvikle en stående tværministeriel enhed, der i langt

højere grad og langt tidligere end i dag kan koordinere de forskellige indsatser under hyp-

pig inddragelse af eksterne interessenter som fx NGO’er. Samtidig vil oprettelsen af en

reel civil genopbygningskapacitet medføre et reduceret behov for direkte inddragelse af

NGO’erne i den stående organisation.


50

Ser man på forsvarets organisation isoleret, synes de seneste års erfaringer og indsatser

at have medført tilstrækkelige tilpasninger i forhold til civil-militært samarbejde. Man kan

altid spekulere i nye tanker, fx om man i stedet for at løbende at forbedre militærets til at

bidrage til humanitær hjælp og genopbygning skulle fokusere ensidigt på beskyttelse af

eksempelvis NGO’er, der så kunne indsættes tidligere end ellers. Det vurderes dog ikke at

være en realistisk udvikling af to årsager:

• Militære styrker indsat i nutidens konflikter skal være i stand til at yde humanitær

hjælp i et vist omfang. Står militære enheder over for en potentiel humanitær krise,

vil der både være et moralsk og et folkeligt krav om, at man gør noget med de mid-

ler, der er til rådighed.

• Det findes ikke sandsynligt, at NGO’er konceptuelt indsættes under fast beskyttelse

af militære styrker, da det kan forplumre billedet af NGO’erne som upartiske. Set i

NGO’ernes optik synes det derfor mere sandsynligt, at de vil overlade håndtering af

humanitær hjælp og indledningsvis genopbygning til militæret – som måske eneste

tilstedeværende – indtil sikkerhedssituationen tillader deres egen tilstedeværelse.

3.3. Teknologi.

The road to succes is always under construction.

General Christian Hvidt

Interessen for samtænkning fra ministerielt niveau sammenholdt med løbende tiltag for at

forbedre effektiviteten synes at afspejle en reel søgen efter at optimere forholdene og mu-

lighederne for det taktiske, udførende niveau. Men tiltagene ses for ofte fokuseret på at

højne det kvantitative niveau, fx ved at hæve grænsen for, hvor store projekter der kan

godkendes i felten78. Det giver mulighed for at gennemføre flere projekter inden for tiden til

rådighed, hvis projekter ikke skal igennem en bureaukratisk og langsommelig godkendel-

sesprocedure, hvilket isoleret set naturligvis er godt. Der er dog blot en risiko for, at den

samlede udbytte af indsatsen bliver mindre, såfremt der heller ikke her fokuseres på effek-

ten frem for hvor mange penge, der er brugt og hvor mange projekter, der er gennemført.

78 Irak-analysen (2006: 18 og 19).


51

Anlagde man i stedet en effekt-baseret tilgang på overordnet niveau, ville man måske

komme frem til, at det var nogle andre handlinger end ellers tiltænkt, der var påkrævet,

eller som i hvert fald hurtigere ville skabe den positive fred, der et langt stykke hen ad ve-

jen er forudsætningen for at skabe et bæredygtigt samfund med opbakning fra befolknin-

gen.

En af de største udfordringer ved overgang til en effekt-baseret tilgang til samtænkning-

sindsatsen er, hvordan man måler i hvor høj grad de ønskede og planlagte effekter er op-

nået. Kan man ikke måle effekten, vil man i stedet være tilbøjelig til at bevæge sig i retning

af en objective-baseret tilgang til genopbygningsindsatsen, hvor man går efter delmål uden

klart at have opgjort, hvilken effekt, man ønsker at opnå.

Effektmåling kan angribes fra flere forskellige vinkler og kan i implementering møde udfor-

dringer såvel ekstern som internt.

Effektmåling ses umiddelbart at kunne betragtes pragmatisk og teoretisk.

En pragmatisk tilgang vil kunne afspejles allerede i den tidlige fase af planlægning af ind-

satsen, hvor man – inspireret af den militære operationsanalyse – vil kunne opstille et an-

tal Lines of Operation, der kan bruges som et fokuseringsværktøj i forhold til at identificere

ønskede effekter. Effekter kan opstilles som Decisive Points på de forskellige Lines. Ek-

sempel på Lines of Operation er fremstillet i figur 7, hvor såvel Lines som Modstanders

Center of Gravity er fiktive. I eksemplet fokuseres indsatsen på parallelt at skabe en fysisk

sikkerhed gennem negativ fred, udviklingsmuligheder for den enkelte gennem positiv fred

og endelig (gen)opbygning af administrative strukturer m.m. gennem Nation Building.


52

Negativ fredNegativ fred

Positiv fredPositiv fred

Nation BuildingNation Building

Operativt End-state

Operativt End-state

ModstandersCoG:

Oprørsgrupperssammenhængs-

kraft og indflydelse

ModstandersCoG:



StrategiskEnd-state

StrategiskEnd-state

DPDP

DP DP DP

DPDP

Negativ fredNegativ fred

Positiv fredPositiv fred

Nation BuildingNation Building

Operativt End-state

Operativt End-state

ModstandersCoG:



ModstandersCoG:



StrategiskEnd-state

StrategiskEnd-state

DPDP

DP DP DP

DPDP

Figur 7 - Lines of Operation.

I dette pragmatiske perspektiv kan effekten vurderes ved – gennem tilstedeværelse i lo-

kalområdet – at analysere bl.a. dagligdagsudviklingen. Nedenfor er angivet nogle eksem-

pler på fokusområder:

• Ser man kvinder på markedet, og skal de stadig bære slør for at færdes ude?

• Hvad er hyppigheden af æresdrab?

• Hvor mange moskéer bliver der opført i forhold til statsadministrationsbygninger?

• Hvordan er søgningen/rekrutteringen til entiteter som politi og militær?

• Har der været, eller er der optræk til militærkup?

• Hvordan er skolegangen, må alle gå i skole, og hvordan er udviklingen inden for

analfabetisme?

• Hvordan er valgdeltagelsen ved såvel lokale som centrale valg?

Det er dog essentielt, at man ikke falder i den grøft at måle effekter i forhold til fx danske

eller andre vestlige standarder. Der skal i stedet tages udgangspunkt i de lokale forhold,

og eksempelvis gennem analyser identificere den periode i landets nyere historie, hvor det

har været ”bedst”, og anvende denne standard som sammenligningsgrundlag.

Elections in its own does not create a democracy.


53

Joschka Fischer

Fra en mere teoretisk vinkel kan man vælge at applikere flere modeller, der alle er udviklet

med henblik på at evaluere staters styrke og sammenhængskraft.

Barry Buzan udviklede i 1992 en model, der betragter staten som det centrale reference-

objekt i forhold til konfliktpotentialet i et område. Buzan tager udgangspunkt i, at staten i

højere grad end en fysisk organisme er en idé, der er fælles for en gruppe af individer,

hvorfor statens stabilitet afhænger af denne fysiske base79. Ydermere er udvikling af sta-

tens institutioner essentielle for at opnå stabilitet. Buzan opstiller dermed en trekantmodel

for staten med elementerne:

• Idéen om Staten (historie, kultur, tradition, nationalitet, ideologi).

• Den fysiske base (defineret territorium, befolkning, ressourcer, velfærd)

• Institutioner (statsapparatet, lovgivning, forfatning, normer)

Denne model tager Kalevi J. Holsti op i 1996, hvor han operationaliserer Buzans model

ved at konkretisere, hvad der ligger under de tre elementer i modellen80. Denne operatio-

nalisering er illustreret i figur 7; en model der giver mulighed for at identificere nedslags-

punkter i en analyse af det samfund, man er ved at opbygge udover at kunne anvendes

som et fokuseringsværktøj for indsatsen i det hele taget.

In seeking to establish conditions, our true political aim – for which we are using military

force – is to influence the intensions of the people.

Rupert Smith

79 Buzan (1992: 63). 80 Holsti (1996: kap. 6).


54

Ideen om staten

Den fysiske base Institutioner

• Stater skal kunne garantere sikkerhed• Enighed om ”grand issues”

• Intern suverænitet• International anerkendelse af staten

• Enighed i alle samfundssektorer omkringde politiske ”spilleregler”

• Ingen udelukkelse fra det politiske system• Staten må ikke bruges til personlig vinding• Civil kontrol med militæret

Ideen om staten

Den fysiske base Institutioner

• Stater skal kunne garantere sikkerhed• Enighed om ”grand issues”

• Intern suverænitet• International anerkendelse af staten

• Enighed i alle samfundssektorer omkringde politiske ”spilleregler”

• Ingen udelukkelse fra det politiske system• Staten må ikke bruges til personlig vinding• Civil kontrol med militæret

Figur 8 - Holstis operationalisering af Buzan.

Det er vurderingen, at det optimale og mest nuancerede billede opnås ved en kombination

af det pragmatiske og det teoretiske perspektiv, da man derved opnår et bredere fokus.

Som med de øvrige mulige tiltag med relation til samtænkning kan man heller ikke være

overbevist om, at introduktion af effektmålingssystemer vil nyde udelt opbakning fra alle

aktører.

For det første vil der kunne stilles spørgsmålstegn ved, om det reelt er muligt at foretage

effektmålinger fokuseret på den rent danske indsats i et område. Tager man Basra som

eksempel, kan det være vanskeligt at vurdere, hvorvidt en positiv udvikling inden for et

eller flere områder skyldes den danske indsats, eller om det i lige så høj grad er den briti-

ske indsats i området, der slår igennem. Som det også er belyst i analysens første fase vil

Danmark højst sandsynligt operere i multinationale sammenhænge, hvilket i høj grad stiller

krav om tæt koordination, hvis det skal være muligt at måle isoleret på den danske ind-


55

sats. Alternativt skal man i højere grad fokusere på den samlede effekt og anskue den

danske indsats som en delmængde af en større operation frem for et isoleret fokus på,

hvad Danmark alene har udrettet. Her møder vi dog igen den indenrigspolitiske dimension.

Danske politikere vil til tider have behov for at redegøre for resultaterne af den danske ind-

sats for derigennem at retfærdiggøre fx en fortsat tilstedeværelse eller en tilbagetrækning,

som det p.t. ses i det sydlige Irak. Ikke desto mindre vurderes en effektmåling som ek-

sempelvis de ovenstående at kunne tilvejebringe et væsentlig mere nuanceret billede, end

det er tilfældet i dag; også selvom man må anlægge subjektive vurderinger i forhold til på-

virkningen fra andre aktører i området.

Det er så spørgsmålet, om man fra politisk side altid har lyst til at kunne måle effekten af

de danske indsatser, for hvad nu hvis de ikke viser de resultater, man ønsker81? Dette for-

hold vurderes at være en latent risiko i alle målesystemer, men ud fra ovenstående synes

de mulige ulemper ikke at overstige de muligheder, en effektbaseret tilgang kan give.

Effektmåling er dog én ting; styring og koordination er en anden. Også her vil fokus på de

metodiske og teknologiske udviklingsmuligheder forventeligt skabe værditilvækst. Med de

informationsteknologiske ressourcer der er til rådighed i dag – selv i missionsområder som

Irak og Afghanistan – synes relativt simple tiltag at kunne forbedre de funktioner, der i hø-

jere grad kunne skabe overblik og dermed, måske, sammenhæng. Det kunne være en

fælles database over trufne beslutninger, planlagte og iværksatte projekter, relevante per-

sonelrokeringer samt – ikke mindst – overblik over anvendte og til rådighed værende øko-

nomiske midler. Altså en samlet ressourcekoordination der kan være en af de allerstørste

udfordringer i et postkonfliktmiljø med en bred og broget aktørkreds.

Ydermere kunne overvejelser om fælles radiokommunikation forudses at lette den daglige

koordination mellem fx Udenrigsministeriets udsendte og de militære enheder82. Et tiltag,

der vurderes at kunne gennemføres med relativt få ressourcer, men som måske kunne

lette Command and Control i praksis i post-konfliktområdet.

81 Et aktuelt eksempel herpå regeringens argumentation for tilbagetrækning fra Irak sammenholdt med fx opgørelser over angreb i den sydlige del af Irak. Forholdet er bl.a. trukket frem i § 20 spørgsmål S 3827. Folketinget (2007). 82 I Basra, hvor forsvaret leverer personbeskyttelse til Udenrigsministeriets Styringsenhed er der af den år-sag etableret kommunikation.


56

Afslutningsvis må det erkendes, at teknologiområdet nok er det felt, der – i hvert fald

sammenholdt med Doktrin og Organisation – umiddelbart kan gøres mindst indenfor. Det

vurderes at skyldes, at praktiske erfaringer fra tæt samarbejde i felten de seneste år i både

Afghanistan og Irak har medført en løbende tilpasning inden for netop dette område83.

83 Underbygges af DANIDA (2006a: 7 og 12).


57

4. KONKLUSION Problemformuleringen for dette speciale lød:

Hvordan bør samtænkningstanken afspejles i næste forligsperiode?

Specialet konkluderer, at samtænkning af civile og militære indsatser er en disciplin, der

også vil være aktuel efter indeværende forligsperiode. Samtænkning har siden lanceringen

for tre år siden været meget i fokus såvel på det politiske niveau som internt i militæret.

Dog viser specialet, at samtænkningstanken for at bevare sin relevans og aktualitet og for

at øge sin effektivitet bør udvikles på en række områder. En udvikling, der naturligt kunne

behandles i forbindelse med analysearbejdet op til indgåelse af næstkommende Aftale om

forsvaret ordning.

Specialet identificerer endvidere et behov for mere en fokuseret og målrettet tilgang til

overordnede strategier, End-states og Centers of Gravity. Dette kan søges gennem udar-

bejdelsen af en decideret samtænkningsdoktrin, der særligt fokuserer på at skabe rammer

for følgende områder:

• Retningslinjer for planlægning, tilrettelæggelse, gennemførelse og kontrol af sam-

tænkning af civile og militære ressourcer i et (post)konfliktområde.

• Analyse af den samlede kontekst for den aktuelle konflikt, herunder den politiske

kontekst nationalt og internationalt samt situationen i det pågældende konfliktområ-

de.

• Analyse og udarbejdelse af strategi og End-state under hensyntagen til de to oven-

nævnte punkter samt til forholdet mellem negativ og positiv fred.

Endvidere afdækker specialet visse svagheder ved den danske civile genopbygningska-

pacitet. En kapacitet, der p.t. er afhængig af NGO’ers engagement i konflikter. Endvidere

er samtænkning stadig organiseret som en projektorganisation og ikke forankret i en per-

manent nedsat enhed. Der bør derfor oprettes en dedikeret samtænkningsorganisation

med følgende primære sigte:

• Samling og fokusering af erfaring og ekspertise – et nationalt Centre of Excellence

inden for samtænkning.


58

• Opbygning af en selvstændig kapacitet, såvel i basisorganisationen som i ”reser-

ven” med henblik at skabe større handlefrihed og mindske afhængigheden af andre

aktører.

• Styring og koordination af den samlede ressourcepulje afsat til samtænkning, såvel

økonomiske som personelmæssige.

Endelig identificerer specialet et behov for dels at forbedre koordinationen af ressourcefor-

deling og –udnyttelse, dels at kunne måle på de opnåede effekter af de danske civile og

militære indsatser. Der bør i den forbindelse fokuseres på følgende områder:

• Udvikling og implementering af en effekt-baseret tilgang til den danske samtænk-

ningsindsats.

• I forlængelse heraf; udvikling og implementering af et effektmålingssystem.

• Udvikling af systemer der – under styring af samtænkningsorganisationen – kunne

bidrage til koordination af de civile og militære indsatser og ressourcer.

Samtidig viser analysen, at der til de fleste af tiltagene skal forventes en blandet opbak-

ning. Militæret, politikere, GO’er og NGO’er vil i sagens natur have forskellige interesser

og dagsordner, hvilket naturligt afføder forskellige behov. Med så bred en aktørkreds er

det derfor usandsynligt, at alle kan stilles tilfredse på alle områder. Særligt forudses føl-

gende spørgsmål at blive genstand for debat:

• Oprettelsen af en civil udrykningsstyrke.

• Ansvar og ressourcestyring. Hvem skal have det overordnede ansvar for samtænk-

ningsindsatsen, hvis området udvides?

• NGO’ernes rolle og identitet i forhold til et mere formaliseret samarbejde med GO’er

som helhed og militæret i særdeleshed.

Ikke desto mindre kan det konkluderes, at de fleste af aktørerne som oftest vil have fælles

overordnede målsætninger og ønsker for så vidt angår samtænkning. Det skal være ud-

gangspunktet for at iværksætte tiltagene.

Samtænkning har siden introduktionen i 2004 påvirket forsvarets deltagelse i internationa-

le operationer væsentligt, men samtænkning eller ej er det afgørende, at det til stadighed


59

holdes for øje, at soldater ikke er uniformerede nødhjælpsarbejdere. Militæret har uddan-

nelsen og som oftest retten til at bruge væbnet magt til at løse deres opgaver. Netop disse

karakteristika er det, der i alt væsentlighed adskiller soldater fra andre udsendte i et kon-

fliktområde. Det er et forhold, der på trods af nytænkning og forandringsparathed ikke ses

ændret – heller ikke på langt sigt. Til gengæld tyder alt på, at samtænkning er kommet for

at blive – og for at vokse.


60

5. PERSPEKTIVERING I specialets indledning blev det antaget, at forsvaret fortsat vil være fokuseret mod interna-

tionale indsatser; indsatser som vil blive gennemført i et tæt samspil med civile aktører.

Der er dog også en mulighed for, at vi bliver vidner til en anderledes udvikling. Der ses i

denne forbindelse to mulige årsager hertil.

For det første kan dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik for så vidt angår anvendelse af

militære midler ændre sig inden for de næste fem til otte år. Dette kan enten skyldes ufor-

udsete ændringer i det geo- og sikkerhedspolitiske verdensbillede, som vil tilsige en mere

isolationistisk politik fra dansk side. Dette scenario kan synes fjernt, blandt andet jf. Bruun-

rapporten der dannede grundlag for det nuværende forsvarsforlig. Omvendt kan der argu-

menteres med, at få danskere i 1987 regnede med, at Warszawa-pagten fem år senere

ville være opløst, og at danske soldater ville være involveret i en borgerkrig på Balkan.

For det andet kan det ikke helt udelukkes, at kritikken af samtænkningsinitiativet af forskel-

lige årsager vil kunne vokse til et omfang, hvor den politiske opbakning hertil vil smuldre.

Dette kan fx blive aktuelt, såfremt evalueringerne af indsatserne i Irak og Afghanistan vil

være meget negative. Fx hvis der kan stilles spørgsmålstegn ved udbyttet af de anvendte

ressourcer, eller hvis bidragene ikke lever op til de oprindeligt angivne kriterier, herunder

DAC-kriterierne.

Ingen af disse årsager vurderes dog særligt sandsynlige, hvorfor det er specialets klare

vurdering, at samtænkningstanken vil bestå; også i næste forligsperiode. Specialets kon-

klusion giver endvidere nogle bud på, hvordan tanken i denne forbindelse vil kunne mate-

rialisere sig i konkrete udviklingstiltag.

Dermed vil vi sandsynligvis også de kommende år se konflikter med en blanding af stabili-

seringsoperationer og genopbygning med bidrag fra såvel civile og militære aktører.

It is far easier to make war than to make peace

Georges Clemenceau

BIBLIOGRAFI

• Aftale om forsvarets ordning 2005-2009.

• Binnendijk, Hans & Johnson, Stuart E. (2004), ”Transforming for Stabilization and

Reconstruction Operations”, National Defense University.

• Buzan, Barry & Wæver, Ole & De Wilde, Jaap, (1998) ”Security: A New Framework

for Analysis”, Lynne Rienner Publishers.

• Buzan, Barry (1992), ”People, States and Fears”, Lynne Rienner Publishers.

• Dalgaard-Nielsen, Anja (2006), ”Hvor stor en forskel gør vi?”, Berlingske Tidende

2006-07-16.

• Dalgaard-Nielsen, Anja (2007), ”Soldiers and State Building: The Approach of the

Danish Armed Forces to Reconstruction Support”, Dansk Institut for Internationale

Studier, København.

• DANIDA (2004), ”Evaluation of Humanitarian and Rehabilitation Assistance to Ko-

sovo 1999-2003”.

• DANIDA (2006a), ”Desk Review of Civil-Military Activities in Iraq, final report”.

• DANIDA (2006b), ”Review of Civil-Military Activities in Afghanistan, final report”.

• Dansk Militærhistorie, www.milhist.dk (2006-12-27).

• Donini, Antonio & Minear, Larry & Smillie, Ian & van Baarda, Ted & Welch, Anthony

C. (2005) ,”Mapping the Security Environment”, Feinstein International Famine

Center, Tufts University,

• Engbo, Mads (2007), ”Tidslinje”, Politiken,

http://politiken.dk/udland/faktaudland/article268799.ece (2007-01-13)

• Flavin, William (2003), Planning for Conflict Termination and Post-Conflict

Success”, United States Army War College Professional Journal, Autumn 2003.

• Folketinget, beslutningsforslagene B 37 (2001), B 118 (2003) og B 165 (2003) samt

§ 20 spørgsmål S 3827 (2007) www.ft.dk (2007-04-04).

• Foreign and Commenwealth Office (2006), www.fco.gov.uk (2006-12-28).

• Forsvarsfokus (2006), ”Samtænkning skal skabe varig fred”. Forsvarsfokus nr. 10

15. juni 2006.

• Forsvarsministeren (2006), ”Årlig redegørelse 2005, Forsvarsministeren”, For-

svarsministeriet, København.

61

http://www.milhist.dk/

http://politiken.dk/udland/faktaudland/article268799.ece

http://www.ft.dk/

http://www.fco.gov.uk/

• Frøslev, Lene & Krogh, Kasper, ” Kritik af genopbygningen i Irak”, Berlingske Ti-

dende 2007-03-17.

• Hansen, Birthe (2000), ”The Unipolar World Order and its Dynamics”, ss. 112-133 i

Birthe Hansen og Bertel Heurlin (red.) The New World Order: Contrasting Theories.

Antony Rowe Ltd, Chippenham, Wiltshire.

• Harboe, Jørgen (2005), “Samtænkning duer ikke”, www.u-landsnyt.dk 2005-10-07.

• Harbom & Wallensteen (2006), i ”SIPRI Yearbook 2006”, Stockholm International

Peace Research Institute.

• Heurlin, Bertel (2000), ”Dansk sikkerhedspolitik 1949-1999 – overordnede linier og

strategier” i Atlantsammenslutningen (red.) På sporet af europæisk sikkerhed? At-

lantsammenslutningen, København.

• Holsti, Kalevi J. (1996), “The State, War, and the State of War”, Cambridge Studies

in International Relations.

• Hundevadt, Kim (2006a), “Krig uden plan”, Jyllands-Posten 2006-11-19.

• Hundevadt, Kim (2006b), “Danskernes ven I Irak”, Jyllands-Posten 2006-12-09.

• Hærens Operative Kommando (2007),

http://forsvaret.dk/HOK/International+Info/Irak/ (2007-01-09).

• Irak-analysen (2006), ”Danmarks engagement i Irak”,

http://www.um.dk/NR/rdonlyres/7587F674-5591-448B-BE13-

75E8DA4A60A9/0/Irakanalyse.pdf (2006-12-29)

• Jakobsen, Peter Viggo (2004), ”Nationsbygning med magt i Irak”, ss. 15-23 i

Tidsskriftet Politik, Årgang 7, nr. 2, maj 2004.

• Jakobsen, Peter Viggo (2005), ”PRTs in Afghanistan: Succusful but not sufficient”,

Dansk Institut for Internationale Studier, København.

• Kaldor, Mary (2006), ”New and Old Wars, 2nd Edition”, Blackwell Publishing.

• Kongstad, Jesper (2006), ”Genopbygningskaos forlænger krigen i Afghanistan”,

Jyllands-Posten 2006-11-26.

• Krogh, Elsebeth (2005), ”Samtænkning af udviklingsbistand og sikkerhedspolitik”,

ss. 417-431 i Militært Tidskrift, 134. årgang, nr. 3, september 2005.

• Krulak, Charles C. (1997), ”The Three Block Warfare: Fighting in Urban Areas”, i

Vital Speeches of the Day s. 139, 1997-12-15.

• Lauritzen, Thomas (2007), ”Vesten sætter alt på ét bræt”, Politiken 2007-01-27.

62

http://www.u-landsnyt.dk/

http://forsvaret.dk/HOK/International+Info/Irak/

http://www.um.dk/NR/rdonlyres/7587F674-5591-448B-BE13-75E8DA4A60A9/0/Irakanalyse.pdf

http://www.um.dk/NR/rdonlyres/7587F674-5591-448B-BE13-75E8DA4A60A9/0/Irakanalyse.pdf

• Marinehistorie (2002), ”Med korvetten Olfert Fischer i Den Persiske Golf”,

http://www.marinehistorie.dk/Danish/Historien/1989_2003/OLFI_i%20Golfen2.htm

(2007-02-12).

• NATO (2006), ”Riga Summit Declaration”, http://www.nato.int/docu/pr/2006/p06-

150e.htm (2006-12-29).

• NGO-rapporten (2004), ”Rapport fra den midlertidige arbejdsgruppe vedrørende

samarbejdet mellem nødhjælpsorganisationerne og forsvaret”.

• Olsen, Ole Wøhlers (2006), ”Irak tre år efter krigen”, Dansk Institut for Internationale

Studier, København.

• PCRU (2006), hjemmeside for Post Conflict Reconstruction Unit,

http://www.postconflict.gov.uk/index.html (2006-12-28)

• Statsministeren (2003), Statsminister Anders Fogh Rasmussens afslutningstale i

Folketinget 2003-06-03.

• Statsministeren (2006), “Danmarks internationale engagement”, Statsminister An-

ders Fogh Rasmussens festforelæsning i anledning af Forsvarsakademiets årsdag

2006-11-01.

• Regeringsgrundlag (2005), ”Nye mål, Regeringsgrundlag VK Regeringen II, februar

2005”.

• Samtænkningsinitiativet (2004), Bilag til Aftale om forsvarets ordning 2005-2009.

• Thruelsen, Peter Dahl (2006), ”Nationsbygning i Afghanistan – Trusler og udfordrin-

ger”, Dansk Institut for Internationale Studier, København.

• Udenrigsministeriet, Udenrigsministeriets hjemmeside www.um.dk.

Afghanistan (2006):

www.um.dk/da/menu/Udenrigspolitik/FredSikkerhedOgInternationalRetsorden/Inter

nationaleOperationer/Afghanistan/ (2007-01-09)

Udviklingspolitik, NGO, DAC (2007):

www.um.dk/da/menu/Udviklingspolitik/InternationaleOrganisationer/ (2006-12-28)

• United Nations, Sikkerhedsrådsresolution 1368 (2001a) samt Sikkerhedsrådsreso-

lution 1373 (2001b). www.un.org/Docs/scres/2001/sc2001.htm (2006-12-30)

• Vangkilde, Jesper (2007a), ”Dansk genopbygning i Irak var planløs”, Politiken 2007-

03-04.

63

http://www.marinehistorie.dk/Danish/Historien/1989_2003/OLFI_i%20Golfen2.htm

http://www.nato.int/docu/pr/2006/p06-150e.htm

http://www.nato.int/docu/pr/2006/p06-150e.htm

http://www.postconflict.gov.uk/index.html

http://www.um.dk/

http://www.um.dk/da/menu/Udenrigspolitik/FredSikkerhedOgInternationalRetsorden/InternationaleOperationer/Afghanistan/

http://www.um.dk/da/menu/Udenrigspolitik/FredSikkerhedOgInternationalRetsorden/InternationaleOperationer/Afghanistan/

http://www.um.dk/da/menu/Udviklingspolitik/InternationaleOrganisationer/

http://www.un.org/Docs/scres/2001/sc2001.htm

• Vangkilde, Jesper (2007b), ”Danske soldater i Irak uden plan”, Politiken 2007-03-

07.

• Veichters (2005a), ”Hvorfor Samtænkning af militær og civil indsats er kommet for

at blive”, Dansk Institut for Internationale Studier, København.

• Veichters (2005b), ”Hvorfor Samtænkning af militær og civil indsats er nødvendig i

felten”, Dansk Institut for Internationale Studier, København.

• Veichters (2006), ”Samtænkning – modstand og muligheder”, Dansk Institut for In-

ternationale Studier, København.

64

Operativt civil-militært samarbejde -...

Documents

Transcript of Operativt civil-militært samarbejde -...