OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJOOFICINA SUBREGIONAL DE OIT PARA LOS PAÍSES ANDINOS

Bolivia-Colombia-Ecuador-Perú-Venezuela

República del Ecuador:Diagnóstico del Sistema Nacional de

Seguridad y Salud en el Trabajo

Gustavo Picado Chacón

Fabio Durán Valverde

Abril de 2006

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO OFICINA SUBREGIONAL DE OIT PARA LOS PAÍSES ANDINOS

Bolivia-Colombia-Ecuador-Perú-Venezuela

República del Ecuador: Diagnóstico del Sistema Nacional de

Seguridad y Salud en el Trabajo

Gustavo Picado Chacón

Fabio Durán Valverde

Abril de 2006

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PRESENTACIÓN Tanto los costos humanos como económicos de los accidentes y enfermedades profesionales son enormes. Por ello, OIT cree firmemente en que los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales deben ser prevenidos. Para que ello pueda darse se requiere una conjunción de esfuerzos nacionales en diferentes ámbitos. Para la OIT, parte de la respuesta se encuentra en la adecuación de las legislaciones nacionales tendientes a la promoción y garantía del cumplimiento de las normas de prevención. Parte de la respuesta también descansa en una mayor y mejor capacitación a nivel de las empresas. Sin embargo, el verdadero éxito para lograr una reducción de los accidentes y enfermedades profesionales, solo podrá ser alcanzado con un trabajo positivo y comprometido de todos los actores que tienen que ver con la gestión de la prevención. Ante los retos que plantea la prevención de los accidentes y enfermedades profesionales, la Conferencia Internacional del Trabajo en su 91ª. Reunión (junio de 2003), adoptó una estrategia global para la Seguridad y Salud en el Trabajo. Dicha estrategia busca colocar la Seguridad y Salud en el Trabajo en el nivel más alto de las agendas internacionales y nacionales. La estrategia está basada en la necesidad de promover una amplia “cultura preventiva de seguridad y salud”, así como la necesidad de manejar los riesgos laborales efectivamente. El Informe de la Conferencia, en sus conclusiones, se refiere a la “cultura preventiva nacional” en los siguientes términos: “…es una en la cual el derecho a una seguridad y salud en el ambiente de trabajo, es

respetada a todos los niveles, donde gobiernos, empleadores y trabajadores

activamente participan en la promoción de la seguridad y salud en el ambiente laboral,

a través de un sistema que define derechos, responsabilidades y sanciones, y donde el

principio de prevención ocupa la más alta prioridad.”.

Sin duda alguna, este planteamiento representa un gran reto para el quehacer de las políticas públicas y, en general, de todas las organizaciones e instituciones involucradas en el tema. Con el afán de contribuir al desarrollo del tema, la Oficina Subregional de OIT para los Países Andinos se complace en presentar ante las autoridades gubernamentales, representantes de organizaciones de empleadores y trabajadores y demás actores involucrados en la gestión nacional de la seguridad y salud en el trabajo del Ecuador, el presente Diagnóstico, con la convicción de que la información contenida en este documento es de alta importancia estratégica, en términos de su utilidad para el diseño de políticas, planes y acciones en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo de la República del Ecuador. Ricardo Hernández Pulido

Director de la Oficina Subregional de OIT para los Países Andinos

ii

TABLA DE CONTENIDOS

1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................1

2. CONTEXTO SOCIOECONÓMICO Y LABORAL ...............................................................3

2.1. Desarrollo Humano y otros indicadores sociales .............................................................3 2.2. Desempeño económico reciente.......................................................................................6 2.3. Pobreza e indigencia.........................................................................................................7 2.4. Desempleo y subempleo...................................................................................................8 2.5. Empleo informal...............................................................................................................9 2.6. Empleo por rama de actividad económica .....................................................................10

3. ESTRATEGIA GENERAL EN SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO...................12

3.1 Pilares de una estrategia para la seguridad y salud en el trabajo....................................13 3.1.1 Cultura de la seguridad...................................................................................................13 3.1.2 Enfoque de sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo.................................13 3.2 Sensibilización general sobre SST .................................................................................15 3.3 Política Nacional y compromiso gubernamental ...........................................................16 3.4 Mecanismos u órganos de consulta tripartitos ...............................................................16 3.5 Plan o Programa Nacional en SST .................................................................................17 3.6 Sistemas nacionales de seguridad y salud en el trabajo .................................................18 3.6.1 Marco normativo ............................................................................................................18 3.6.2 El control del cumplimiento de la normativa .................................................................19 3.6.3 Las actividades de promoción y apoyo ..........................................................................19 3.6.4 La educación y formación en seguridad y salud en el trabajo .......................................20 3.6.5 Recopilación y análisis de información .........................................................................20 3.6.6 La reparación de los daños y el aseguramiento..............................................................21

4. EL SISTEMA DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO DEL ECUADOR............22

4.1 Marco normativo ............................................................................................................23 4.2 Estructura institucional...................................................................................................25

4.2.1. Seguro de General de Riesgos del Trabajo ....................................................................26

4.2.2. Ministerio de Trabajo y Empleo.....................................................................................29 4.2.3. Ministerio de Salud ........................................................................................................30 4.2.4. Otras instituciones y organizaciones ..............................................................................31 4.2.5. Comité Interinstitucional de Seguridad e Higiene en el Trabajo ...................................32 4.3 Incidencia de accidentes y enfermedades laborales .......................................................33

5. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA ECUATORIANO DE SST..............................................36

5.1. Avances y logros recientes .............................................................................................36

iii

5.2. Carencias y necesidades .........................................................................................................39

5.2.1. Necesidad de aumentar la sensibilización y relevancia de la SST a nivel de país .........39 5.2.2. Ausencia de una Política Nacional en SST ....................................................................40 5.2.3. Carencias en la integración y articulación del Sistema nacional de SST.......................41 5.2.4. Necesidad de reformar legislación nacional...................................................................42 5.2.5. Insuficiencia de recursos para el control e inspección de la normativa .........................43 5.2.6. Escasa inversión en información y capacitación............................................................44 5.2.7. Limitado desarrollo de actividades de promoción y prevención....................................46 5.2.8. Problemas en la cobertura y financiamiento del Seguro de Riesgos del Trabajo ..........50 5.2.9. Limitada información e investigación de accidentes y enfermedades laborales............51 5.2.10. Necesidad de fortalecer la coordinación interinstitucional, el tripartismo y diálogo

social 54

6. CONCLUSIONES .................................................................................................................54

7. ACCIONES ESTRÁTEGICAS DEL SISTEMA ECUATORIANO DE SST ......................55

Bibliografía.....................................................................................................................................63

iv

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1: Ecuador: Indicadores Sociales, de Salud y Educación.Error! Bookmark not defined.8 Tabla 2: Indicadores del mercado laboral, según regiones naturales (%)......................................8 Tabla 3: Ecuador: Empleo urbano del sector informal. ...............................................................10 Tabla 4: Población Económicamente Activa según rama de actividad .......................................11 Tabla 5: Principales elementos del enfoque relativos a los sistemas de gestión de la seguridad y

salud en el trabajo a nivel de la empresa y a nivel nacional...................................................15 Tabla 6: Población afiliada al Seguro General de Riesgos del Trabajo según régimen y región 27 Tabla 7: Grupo seleccionado de países de América del Sur . Porcentajes de aportación, tipo de

cuota y límites salariales que caracterizan el financiamiento de las prestaciones de los accidentes laborales y enfermedades profesionales ...............................................................28

Tabla 8: Sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador. Descripción de roles y funciones del Ministerio de Trabajo y Empleo ......................................................................30

Tabla 9: Accidentes laborales reportados al SGRT. Número absoluto y tasa por mil asegurados................................................................................................................................................33

Tabla 10: Número absoluto de accidentes laborales registrados en el SGRT, según rama de actividad .................................................................................................................................34

Tabla 11: Número absoluto de accidentes laborales registrados en el SGRT, según tipo de incapacidad.............................................................................................................................35

Tabla 12: Ministerio de Trabajo: Número de casos denunciados de accidentes y enfermedades laborales de trabajadores no asegurados ante el IESS............................................................35

Tabla 13: Programas de especializadas en seguridad y salud en el trabajo, centros de enseñanza, número de graduados y año....................................................................................................38

Tabla 14: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) Personal distribuido según dependencia y función que cumplen Datos correspondientes al mes de noviembre 2005 ...43

Tabla 15: Estimación de los accidentes laborales del Ecuador, con base en los indicadores registrados en Chile ................................................................................................................52

ÍNDICE GRAFICOS

Gráfico 1: América Latina: Índice de Desarrollo Humano, 2001...................................................4 Gráfico 2: Ecuador: Producto Interno Bruto total y por habitante, 1996-2004 ..............................6 Gráfico 3: Indicadores de Pobreza e Indigencia: 1990, 1997, 2000,2004 ......................................7

ÍNDICE DIAGRAMAS

Diagrama 1: Marco Estratégico del Plan Nacional en SST.........................................................17 Diagrama 2: Ministerios e instituciones públicas competentes en el Sistema SST del Ecuador.32

ÍNDICE RECUADROS

Recuadro 1. Normas de OIT ........................................................................................................24 Recuadro 2. Programa de Sustitución de Multas por Capacitación.............................................46 Recuadro 3. Programa Gestión Preventiva, INS-Costa Rica. .....................................................49 Recuadro 4. Esquemas alternativos de tarifas en los Seguros de Riesgos del Trabajo. ..............51

v

Participantes en la elaboración del Diagnóstico del Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo de la República del Ecuador

A continuación se presenta una lista de las personas que participaron durante las diversas actividades relacionadas con la elaboración del Diagnóstico del Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo de la República del Ecuador, actividades que se llevaron a cabo en los meses de setiembre, octubre y noviembre del año 2005. El grupo de participantes estuvo integrado por funcionarios de las instituciones y organizaciones públicas, fundamentalmente, del Ministerio de Trabajo, Ministerio de Salud y el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; representantes de los empleadores y de las centrales sindicales; y, profesionales e investigadores independientes relacionados con la temática. A todos ellos, el más sincero agradecimiento, por sus valiosos e insustituibles aportes, sin los cuales este ejercicio de reflexión y autocrítica no hubiese alcanzado los resultados obtenidos.

Licda. María Sarmiento Ing. José Herrera Morán Licda. Mery Mosquera B. Licda. Delia Troya Licda. Sonia Espinoza Lic. Johnny Rojas Vargas Licda. Ana Gabriela Andrade Lic. Alcides Carmiol U. Lic. Pablo Basantes Lic. Ángel Carriel O. Licda. Miriam Orozco Lic. Jaime López Acuria Licda. Mónica Huiquirga Lic. Ivone Novos S. Lic. Gioconda Manchano Dr. Fernando Peñafiel R. Dr. Alfredo Álvarez García Lic. Julio Paredes López Lic. Ricardo Camposino Dra. Ximena Iglesias Quintana Licda. Martha Manzur C. Lic. José Luis Endara Dr. Enfraín Duque Ruiz Lic. Lisandro Martínez Lic. Welky Colamarco Licda. Jeanina Méndez Licda. Diana González Licda. Jackeline Abad B. Licda. Paulina Cisneros Zúñiga Licda. María Augusta López Lic. Alex Vasco Freire Lic. Carlos Alvarez Calle Licda. Magaly Wittong de Vélez Lic. Fabricio Padilla Verdugo Lic. Jorge Patiño Licda. Karina Viedimilla Serrano Lic. Pablo Moyano González Lic. Marco Piedra Lic. Carlos Julio Caputi Aguayo Lic. Marcelo Espinoza P.

1. INTRODUCCIÓN Las acciones orientadas al mejoramiento de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, poseen un impacto incuestionable sobre el bienestar de los trabajadores y sobre la productividad de las empresas. Esta relación, que se encuentra apoyada en una muy amplia literatura y evidencia empírica, sugiere que invertir recursos en la construcción de ambientes y lugares de trabajo sanos y seguros, puede constituirse en una inversión sumamente rentable, no sólo para las empresas, y los trabajadores y sus familias, sino también, para el país en general, como una vía o camino para lograr el tan anhelado desarrollo económico y social. En lo que respecta a la salud, el principio básico es que poblaciones más sanas, generan una expansión mayor de la producción, al menos por tres circunstancias: i) una productividad por unidad de tiempo más alta; ii) menos días de ausencia laboral; y, iii) un período más amplio de duración de la fuerza laboral. Y de manera complementaria, un mejor estado de salud, produce una mayor capacidad de acumulación de otras formas de capital humano; por ejemplo, existen abundantes estudios e investigaciones, que encuentran una fuerte correlación entre el rendimiento escolar de los niños y su estado de salud. Aunque la salud es un fenómeno multi-causal, no cabe duda, que en la actualidad, el lugar y las condiciones laborales, juegan un rol preponderante en su estado individual y colectivo, pues un porcentaje significativo de la población, dedica al menos un tercio de su tiempo al trabajo. Cualquiera que sea el trabajo ejecutado, los individuos siempre se exponen a un extenso conjunto de riesgos o situaciones adversas, muchas de las cuales pueden generar pérdidas sensibles en su estado de salud y bienestar. En este sentido, el término “seguridad y salud en el trabajo”, trata de todas las acciones conscientes y voluntarias, llevadas a cabo por los distintos participantes en estas actividades (empresarios, trabajadores, autoridades gubernamentales, centros sindicales, etc.), con el propósito de reducir al mínimo el impacto negativo del trabajo sobre la salud y el bienestar de los trabajadores. Cuando el sistema de seguridad y salud en el trabajo no funciona apropiadamente, además de las obvias consecuencias que se tienen en la salud, las enfermedades, los accidentes y muertes generados en el trabajo, otras dimensiones económicas y sociales también sufren negativamente. En éstas destacan, la productividad y la competitividad de las empresas, el mercado laboral, el presupuesto de las familias y la pobreza, el sistema de seguridad social, el comercio internacional, entre otros más. Desde la creación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el tema de la seguridad y salud en el trabajo, ha sido una de sus principales preocupaciones. De los numerosos convenios y normas internacionales desarrollados y propuestos por esta organización, casi la mitad están referidos a la seguridad y salud en el trabajo. Si bien es cierto, en las últimas décadas, las tasas anuales de accidentes y enfermedades laborales, han evidenciado una reducción significativa en los países industrializados, la realidad de los países en desarrollo parece ser totalmente opuesta. En este contexto, y de una manera categórica, el Dr. Juan Somavía, Director General de la OIT, ha expresado su preocupación, indicando que “el trabajo decente debe también ser un trabajo

seguro”.

2

De acuerdo con estimaciones de OIT, el número de muertes a nivel mundial, relacionadas con accidentes y enfermedades laborales arriban a poco más de 2 millones anualmente, y se estima un total de 270 millones de accidentes mortales y no mortales y unos 160 millones de trabajadores que padecen enfermedades derivadas de sus trabajos. Los costos económicos de estas cifras son también impresionantes: aproximadamente un 4% del PIB global anual; pero aún así, no tienen comparación con su impacto en el bienestar de los trabajadores y sus familias. Después de este recuento de antecedentes y contexto, parece irrefutable la necesidad de que los Estados asuman un rol más activo, en la reducción y control de los riesgos laborales y los daños que éstos producen. Un rol estratégico, con políticas claras y correctamente orientadas, invirtiendo los recursos que se requieran, y con el concurso permanente de las partes interesadas. Esta visión, es la que precisamente las autoridades del Ecuador desean promover, pues son conscientes de las carencias que exhibe el país en esta materia. No obstante, las decisiones y acciones futuras deben sustentarse en un diagnóstico de la situación actual e incidencia de los riesgos laborales, así como, de la respuesta o estrategia institucional que se ha diseñado y ejecutado para abordar esta problemática, pasando por un análisis y valoración de los recursos disponibles para tales fines. El presente estudio, aborda estos y otros elementos adicionales, y pone a disposición de todos aquellos que intervienen de una u otra forma en la temática, un perfil o diagnóstico del sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador. Una de las características distintivas del estudio, es que se ha producido con el concurso de todas las autoridades nacionales competentes y otras con intereses más específicos, las organizaciones de empleadores y trabajadores más representativas, profesionales y expertos en la materia, y representantes de centros de investigación. De igual manera, los avances se discutieron y validaron durante sesiones y talleres de trabajo, en un ambiente de abierta participación y consideración a los diversos puntos de vista de los participantes. El sistema de registro de los accidentes y enfermedades laborales en el Ecuador, es sumamente deficiente. Para el año 2003, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), reportó 2,300 accidentes laborales, situación que limita, la estimación de tasas de siniestralidad y fatalidad confiables. De igual manera, ocurre con la identificación de industrias u ocupaciones de alto riesgo, o zonas geográficas donde se concentran mayores riesgos laborales. Contrario a las estadísticas, investigaciones en actividades particulares, como la floricultura, construcción y cultivos de banano, así como, la experiencia de expertos nacionales, indican que las muertes y lesiones producto de los riesgos laborales, son un problema de primer orden en el Ecuador, con todas sus consecuencias negativas. Están generando pérdidas en la producción y competitividad de las firmas nacionales, pérdidas en el poder adquisitivo de los individuos y sus familias (con consecuencias directas en su estado de pobreza), gastos excepcionalmente altos en los servicios de salud, y los costos propios de la atención de personas con discapacidades permanentes. Por otro lado, es importante reconocer que esta situación puede limitar el acceso del Ecuador a ciertos mercados internacionales, particularmente, en aquellos países o productos, donde se exige el cumplimiento de una estricta normativa en términos de seguridad y salud en el trabajo de los países de origen.

3

En resumen, el presente documento tiene como objetivo fundamental, brindar un panorama global de la situación del sistema de seguridad y salud en el trabajo en el Ecuador, con énfasis en el papel cumplido por las instituciones y organizaciones de carácter público. La parte medular del estudio, está compuesta por un diagnóstico de los aspectos críticos que condicionan el accionar del sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo, cuya atención puede convertirse en una valiosa guía para la elaboración de un Plan Nacional de Acción en Seguridad y Salud en el Trabajo. El diagnóstico es conciso, pero profundo; sus señalamientos están basados en el análisis de aspectos jurídicos y normativos, diseño, actores, roles, estructura, funcionamiento y desempeño del sistema, y complementado con entrevistas y sesiones de discusión con los actores claves participantes en el sector, tales como Ministerio de Trabajo, Ministerio de Salud, Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Centrales sindicales, organizaciones de empresarios, autoridades regionales y locales, entre otras. El autor desea dejar constancia de su profundo agradecimiento a todas aquellas personas e instituciones que aportaron insumos para la realización del presente trabajo. En especial, a la Doctora Myriam Pozo, Directora de la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo del Ministerio de Trabajo y Empleo, quien actuó como contraparte técnica en este Proyecto. De igual manera, al señor Ministro de Trabajo y Empleo, Doctor Galo Chiriboga Zambrano, quien de manera comprometida brindó un apoyo incondicional para la realización de este trabajo.

2. CONTEXTO SOCIOECONÓMICO Y LABORAL La eficiencia y efectividad de las acciones que en materia de seguridad y salud en el trabajo, se ejecutan a nivel de país, están condicionadas por su entorno socioeconómico y laboral, pues éste, potencia o limita los riesgos y peligros a los que se encuentran expuestos los trabajadores. En términos generales, aspectos como el acceso a los servicios básicos de salud, educación, distribución del ingreso, pobreza, estructura etaria, perfil epidemiológico y calidad del empleo, entre otros, resultan críticos, en términos del impacto real que tengan las medidas adoptadas. En esta sección se trata de profundizar en algunos de los más importantes elementos de este entorno, y en una sección posterior, se abordarán aspectos más de carácter institucional y vinculados con el sistema de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador. 2.1. Desarrollo Humano y otros indicadores sociales De acuerdo con el Índice de Desarrollo Humano (IDH), calculado anualmente por la Organización de Naciones Unidades, Ecuador ocupaba la posición número 100 entre 175 países, que contaban con estimaciones del IDH en el año 2001. Este indicador es una medida sintética que resume un conjunto de indicadores relativos a salud (esperanza de vida), educación (alfabetismo y matricula escolar), y el ingreso per cápita. Los indicadores relativos a la salud, buscan dimensionar las oportunidades y capacidades de los habitantes de un país para el disfrute de una vida larga y saludable; mientras que los de educación, las relativas a la adquisición de conocimientos. Por su parte, los indicadores de ingreso, miden las oportunidades y capacidades de la población para el acceso a recursos necesarios para un nivel de vida digno.

4

Ecuador obtuvo un valor de IDH de 0.731, cifra que le permite ubicarse en el grupo denominado de países con desarrollo humano medio. En el último cuarto de siglo, Ecuador ha experimentado un importante incremento en el IDH (0.627 en 1975), pero en el 2001 ocupó la posición trece de un total de dieciocho países que integran la región de América Latina. Considerando cada uno de los componentes del índice, se observa que el resultado de Ecuador es producto de una esperanza de vida al nacer de 70.5 años, 91.8% de alfabetización y 72% de matrícula en el sistema educativo formal, y un PIB per cápita (ajustado por paridad del poder adquisitivo) de $3,580. En los primeros dos indicadores sus resultados superan a seis países del continente, mientras en materia de matrícula, supera a ocho. En materia de ingreso per cápita, Ecuador es el cuarto país de la región con el monto más bajo, superando únicamente a Nicaragua, Honduras y Bolivia. Pese a todo, es uno de los países latinoamericanos, donde se registran indicadores más “favorables” en cuanto a la distribución del ingreso. La relación entre las participación del quintil más rico y el más pobre, que es una de las medidas más usadas en la concentración de los ingresos, es de aproximadamente 10 veces entre uno y otro, cifra únicamente superior a la reportada en Uruguay (áreas urbanas) y México. En los restantes países, incluidos Argentina (áreas urbanas), Chile, Colombia (áreas urbanas), Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Bolivariana de Venezuela y República Dominicana, la participación del quintil superior excede entre 10 y 16 veces. Los casos en los que este indicador alcanza sus valores más altos son Brasil y Bolivia, donde la relación de la participación de ambos quintiles alcanza 20 y 26 veces, respectivamente.

Gráfico 1 América Latina: Índice de Desarrollo Humano, 2001

0.643

0.652

0.667

0.672

0.704

0.731

0.751

0.752

0.775

0.776

0.777

0.779

0.788

0.800

0.831

0.832

0.834

0.849

0 0.2 0.4 0.6 0.8 1

Nicaragua

Guatemala

Honduras

Bolivia

El Salvador

Ecuador

Paraguay

Perú

Venezuela

Belice

Brasil

Colombia

Panamá

México

Chile

Costa Rica

Uruguay

Argentina

IDH (2001)

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, 2003. PNUD.

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En términos de nutrición, Ecuador ha reducido la incidencia de la subnutrición en cuatro puntos desde el año 1990, pasando de 8% a 4% ubicándose a niveles similares que países de mayor Desarrollo Humano: Costa Rica, Chile y Uruguay. En cambio, la desnutrición infantil es un problema que supera el 27.1%, el tercer nivel más elevado para la región, solo superado por Honduras y Guatemala. La mortalidad infantil en Ecuador (24.5 por cada 1,000 nacidos vivos), está por debajo del promedio latinoamericano y es uno de los países con mayor avance en este campo en la década de 1990, la cual inició con un 49.9 por cada 1,000 nacidos vivos. En relación con el perfil epidemiológico de la población ecuatoriana, aún persisten altas tasas de incidencia de enfermedades transmisibles, es especial, causadas por vectores, pero también, las enfermedades crónico-degenerativas tienen un peso relativo importante. La prevalencia de SIDA es la sexta más baja de los países del continente, no así la de Tuberculosis que es la tercera más alta. La población cubierta por la seguridad social, no supera el 25% del total, y el Ministerio de Salud, no cuenta con los recursos suficientes para brindar, servicios oportunos y de calidad. Esta situación, se evidencia en el el nivel de partos atendidos por personal calificado en Ecuador es inferior al 70% y solo superior a Perú, Bolivia, Guatemala y Haití.

Tabla 1 Ecuador: Indicadores Sociales, de Salud y Educación.

Indicador Año de

referencia

Año más reciente con información

1990 2004 Extrema pobreza 26.2% 17.9% Tasa de alfabetización (entre 15 y 24 años) 95.5% 96.4% Prevalencia de VIH/SIDA (entre 15 y 24 años) 0.3 1990 2003 Mortalidad de menores de 5 años 65.3 29.4 Mortalidad infantil (por mil niños nacidos vivos) 49.9 24.5 1990 2002 Desnutrición infantil 16.5% 14.8% Subnutrición general 8.0% 4.0% Matrícula en primaria 97.8% 99.5% Culminación de primaria 89.8% 90.8% Vacunación contra sarampión 60.0% 80.0% Prevalencia Tuberculosis por cada 100,000 hab. 210 1990 2000 Partos con asistencia de personal calificado 70% Prevalencia de Paludismo por cada 100,000 hab. 728 Fuente: ONU, Objetivos del Milenio. Una mirada desde América Latina y el Caribe.

6

2.2. Desempeño económico reciente Con una fuerte dependencia de las exportaciones del petróleo, y en consecuencia altamente vulnerable a las perturbaciones o choques externos, aunado a la inestabilidad de las políticas internas, en los últimos años, la economía ecuatoriana ha enfrentado situaciones y cambios significativos. Estas abarcan desde una severa crisis a finales de la década de los noventa, con una pérdida en el PIB real en 1999 de 7.6% y tasas de inflación superiores al 60%, hasta la decisión de adoptar el dólar como la moneda nacional en el 2000. Tal medida, si bien, ha generado la estabilidad económica esperada, y se ha constituido en una señal positiva para los inversionistas, elimina la opción que tenía el gobierno de incrementar temporalmente su competitividad a través de variaciones en la política cambiaria, quedando el crecimiento económico condicionado a los resultados que en términos de productividad puedan concretarse. En los últimos años, la expansión de la producción en el Ecuador, ha registrado bajas tasas de crecimiento, tanto en términos generales como por habitante, situación asociada con una deficiente gestión económica y una caída de la productividad. En el año 2004, gracias a un sector exportador muy dinámico, impulsado por el incremento en el precio y volumen exportado del petróleo, la variación real del Producto Interno Bruto (PIB) de la economía del Ecuador se ubicó en un 6.9%, la tasa más alta de la última década. Las remesas de emigrantes continúan ganando peso relativo, y durante este año, representaron 5.3% del PIB. Después de transcurridos algunos años desde la adopción del dólar estadounidense como moneda nacional, las principales cuentas macroeconómicas exhiben una posición sumamente satisfactoria. La situación fiscal se encuentra bajo control, gracias en buena medida, a los elevados ingresos derivados de los impuestos a las exportaciones petroleras; así mismo, en el 2004 se dio el primer superávit en la cuenta corriente desde el año 2000. Este panorama positivo, se complementada con una reducción a niveles internacionales de la inflación y una caída de poco más de 3.2 puntos porcentuales de las tasas de interés activa.

Gráfico 2: Ecuador Producto Interno Bruto total y por habitante

1996-2004

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

tasa

s d

e va

riac

ión

(%

)

PIB Total

PIB por habitante

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2005)

7

En contraposición, aún están pendientes un conjunto de reformas económicas esenciales, cuya ejecución o no, podrían condicionar de sobremanera el desempeño futuro de la economía del Ecuador. De igual manera, la generación de empleo, pese a la expansión de la producción, continúa siendo muy limitado, reportándose una tasa de desempleo abierto para el 2004, equivalente a un 11.0% de la fuerza laboral. 2.3. Pobreza e indigencia Los indicadores de pobreza e indigencia en el Ecuador, relativos a las zonas urbanas del país, han tendido a descender en los últimos años, pese a los resultados tan modestos que se han alcanzado en términos del crecimiento del producto interno bruto total y por habitante. Con base en estadísticas de la CEPAL, los porcentajes de familias y población pobre en el año 2002, arribaron a un 42.6% y 49.0%, respectivamente, cifras muy por debajo del 55.8% y 62.1%, registradas en ambos indicadores a inicios de la década de los noventa. Un resultado favorable también se presentó entre las familias y población en estado indigencia o extrema pobreza.

Gráfico 3 Ecuador: Indicadores de Pobreza e Indigencia en las zonas urbanas

1990, 1997, 1999 y 2002

Fuente: Panorama Social de América Latina, 2004. CEPAL. Esta mejora observada entre 1990 y 2002, estuvo interrumpida por la recesión de fines de la década de los noventa, crisis que llevó al Ecuador a experimentar las tasas de pobreza e indigencia, más altas de su historia reciente. Con el control de la inflación generado por la adopción del dólar americano como moneda nacional, el costo medio de la canasta familiar de consumo se redujo en un 16%, que junto con un aumento de 40% en los salarios medios de la

Pobreza

55.8

49.8

58.0

42.6

56.2

63.5

49.0

62.1

0

10

20

30

40

50

60

70

1990 1997 1999 2002

Tas

as d

e in

cid

enci

a (%

)

Hogares

Población

Indigencia

22.6

18.6

27.2

16.3

22.2

31.3

19.4

26.2

0

10

20

30

40

1990 1997 1999 2002

Tas

as d

e in

icd

enci

a (

%)

Hogares

Población

8

economía y una expansión del 5% en el empleo, permitieron revertir el empeoramiento de los indicadores de pobreza. Pese a todo, es indispensable, comprender que esta mejoría es tan sólo un progreso relativo, pues en el contexto de la Región, el Ecuador continúa registrando tasas de pobreza sumamente altas. Tan sólo es superado por Honduras, Nicaragua, Paraguay, Guatemala y Bolivia, y se asemeja mucho, a lo que experimenta Venezuela, Colombia y Perú. Las reducciones posteriores en los porcentajes de familias y población pobres, exigen mayores tasas de crecimiento del PIB total y por habitante, que en el caso del Ecuador, la CEPAL ha estimado en un 4,5% y 3,1% promedio anual, respectivamente, las tasas necesarias para reducir el nivel de pobreza que prevalecía en 1990 a la mitad. 2.4. Desempleo y subempleo Las tasas de desempleo abierto en el Ecuador son bastante similares a las registradas en los países de América Latina y el Caribe en su conjunto, con un promedio de aproximadamente un 10% en la última década y con valores máximos en el bienio 1999-2000, producto de la severa crisis económica de finales de los noventa. No obstante, las estadísticas son realmente preocupantes cuando se trata del subempleo (visible e invisible), pues éstas indican que en zona urbana del país, en el año 2003, aproximadamente un 66% de los trabajadores ocupados presentan algún tipo de sub-utilización de su capacidad laboral. Fonte Iunes (2002) sugiere que la presencia de elevados niveles de desempleo y subempleo en ciertos países, puede provocar que muchos trabajadores se empleen en condiciones excepcionalmente peligrosas, intentando con ello, protegerse contra la alta probabilidad de perder su puesto o enfrentarse a una reducción significativa de su jornada laboral. Una exposición frecuente a condiciones insalubres y dañinas, tarde o temprano, tendrá que socavar la salud de los trabajadores, restándoles aún más sus posibilidades de obtener un mejor empleo.

Tabla 2 Indicadores del mercado laboral, según regiones naturales (%)

-2003-

URBANO (%) Indicadores

Total Sierra Costa Amazonia

Tasa de desempleo 11.5 9.0 13.8 5.8

Tasa de desempleo abierto 7.7 5.7 9.4 4.4 Tasa de desempleo oculto 3.8 3.3 4.4 1.4

Tasa de subempleo bruta 54.9 52.7 56.7 52.8 Tasa de sub-utilización bruta 66.4 61.7 70.5 58.6 Fuente: Anuario Estadístico 2003-Ecuador, INEC

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Este mismo autor, señala que junto con el desempleo y subempleo, los grupos sindicales de la región, no han dado una lucha eficaz en el tema de la seguridad y salud en el trabajo. Por un lado, porque en tiempos pasados, muchos de ellos tuvieron que enfrentar diversos regímenes dictatoriales y militares, que frecuentemente apelaban a estrictos métodos de represión. Y en no pocas oportunidades, los sindicatos han sido usados para cumplir con intereses personales o han dado paso a la corrupción de sus dirigentes. 2.5. Empleo informal Un porcentaje significativo de la fuerza de trabajo en el Ecuador, se ocupa en microempresas, servicios domésticos y trabajadores por cuenta propia, es decir, en el sector informal de la economía. Las actividades en que la mayoría de ellos se desempeñan, comúnmente, son aquellas con los más altos índices de accidentes laborales, mayor exposición a sustancias químicas dañinas, cargas desproporcionadas de trabajo físico o peores ambientes de trabajo, tales como, la construcción, agricultura y la minería. Este entorno nada favorable, se complementa con trabajadores poco instruidos y sin mucha consciencia de los riesgos ocupacionales que enfrentan, empleadores que obvian las normas mínimas de seguridad y la participación de poblaciones altamente vulnerables, como niños y ancianos. En las microempresas la rotación de personal es mucho más frecuente que en las grandes empresas, una característica que se traduce en incentivos muy limitados para los patronos, de invertir en la seguridad y salud de sus trabajadores. Estas unidades de producción, así como, las pequeñas y medianas empresas (PYME), tienen serias limitaciones en cuanto a recurso humano y capacidad técnica para implementar las normas de seguridad y salud en el trabajo, y por actuar en muchos casos al margen de la ley, son renuentes a buscar la asesoría especializada de las instituciones competentes en la materia. Por último, en términos generales, las PYME y las microempresas, supeditan su competitividad a un esquema de bajos salarios, preferiblemente a menores costos adicionales por concepto de seguridad y protección social (inclusive sin ellos). La Tabla 2, contiene los porcentajes de empleo en el sector informal de la región urbana del Ecuador, en tres años distintos: 1990, 2000 y 2003, con una clasificación adicional del total según sexo. Los resultados señalan que el indicador general no ha mostrado un deterioro significativo en los últimos años, pues su valor se mantiene en el 2003 en niveles muy similares a los registrados en 1990. No obstante, continúa observándose una mayor incidencia de empleo informal en las mujeres, quienes presentan casi diez puntos porcentuales más que los hombres, con una concentración predominante en la categoría de trabajador independiente y el tradicional servicio doméstico. En este período de análisis, y como un dato complementario, se ha dado una disminución en el empleo público, algo que constituye un fenómeno generalizado en la región de América Latina y el Caribe, producto de las reformas y medidas tendientes a reducir el tamaño del aparato estatal, particularmente, la privatización de empresas de servicios de carácter público. Este descenso en el empleo gubernamental, ha sido compensado por un incremento del empleo generado por las empresas privadas (medianas, grandes y pequeñas), que pasó de un 25.7% en 1990 a un 30.9% en el 2003.

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Tabla 3

Ecuador: Empleo urbano del sector informal Porcentaje de participación del empleo total según sexo. 1990, 2000 y 2003

Trabajador independiente

Servicio Doméstico

Microempresa Total

1990Total 35.4 5.0 15.3 55.7

Hombres 32.6 0.7 18.4 51.7Mujeres 39.9 12.1 10.1 62.1

2000Total 31.0 5.3 15.3 51.6

Hombres 31.6 0.9 18.6 51.1Mujeres 30.1 11.8 10.5 52.4

2003Total 31.9 5.2 19.4 56.5

Hombres 28.2 0.4 23.8 52.4Mujeres 36.9 11.2 13.4 61.5

Fuente: Panorama Laboral, 2004. OIT.

Año/Sexo

Sector informal

Pese a la estabilidad exhibida por el indicador de empleo informal, cuando las cifras del Ecuador se comparan con el resto de países de América Latina y el Caribe, éste se ubica como el sexto país con el porcentaje de empleo informal más alto de la Región, posición que pudiera empeorar, si también se incorporara la situación de empleo que se vive en las zonas rurales. Las otras naciones de la Comunidad Andina, también lucen porcentajes elevados de empleo informal: Bolivia (66.7%), Colombia (61.4%), Perú (55.9%) y Venezuela (53.8%) 2.6. Empleo por rama de actividad económica Con base en la experiencia de los distintos países del mundo, y tal como lo confirman las estadísticas relacionadas con los accidentes y enfermedades laborales, en el proceso productivo de los países, existen algunas actividades que se caracterizan por tener niveles de riesgo y peligrosidad laboral más altos que otros. Por ejemplo, en este grupo, destacan la agricultura, la minería y la construcción. En el caso particular del Ecuador, la actividad agrícola sigue siendo una de las principales fuentes generadoras de empleo. En la Tabla 3, dada la falta de una encuesta nacional de empleo, se presentan los datos de la Población Económicamente Activa (PEA), estimadas en el Censo de Población del año 2001, estableciendo una participación relativa del sector agrícola de un 27.5% del total. La exposición frecuente de estos trabajadores a plaguicidas, incrementa el número de casos de envenenamiento agudo, los reportes de daños en el sistema nervioso periférico, e incluso, en situaciones muy particulares, un incremento en las malformaciones congénitas de sus hijos.

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No es una tarea sencilla, implementar con éxito medidas para reducir estos riesgos, pues en el sector agrícola se combinan una serie de características que condicionan su eficacia. Entre estas características, sobresalen: i) la dispersión geográfica de las plantaciones o zonas de cultivo; ii) una gran cantidad de empleadores con poca capacidad técnica; iii) una fuerza laboral, mayoritariamente no calificada, con altos índices de analfabetismo, y sin una conciencia plena de los riesgos a los que se exponen, sobretodo, con el uso de plaguicidas y químicos; iv) poca organización y representación sindical.

Tabla 4 Población Económicamente Activa según rama de actividad

Cifras del Censo de Población y Vivienda 2001

Sector/Rama actividad PEA % participación

Sector Agrícola 1,265,076 27.7

Agricultura, ganadería y caza 1,203,516 26.4 Pesca y criadores 61,560 1.4

Sector bienes 799,487 17.5

Explotación minas y canteras 24,674 0.5 Industria Manufacturera 472,805 10.4 Electricidad, gas y agua 13,809 0.3 Construcción 288,199 6.3

Sector Servicios 2,077,613 45.6

Comercio 881,030 19.3 Transporte 227,789 5.0 Establecimientos Financieros 163,219 3.6 Servicios sociales y comunales 805,575 17.7

No Declarado 416,796 9.1 TOTAL 4,558,972 100.0 Fuente: VI Censo de Población y V de Vivienda 2001, INEC.

Por otro lado, la construcción, que agrupa aproximadamente un 6% de la PEA en el Ecuador, es también, una actividad con alta incidencia de accidentes laborales. Si bien es cierto, las causas de esta situación, se vinculan en mucho con la naturaleza misma de las tareas propias de la construcción, el carácter de empleo temporal o por un plazo definido, provoca que el empleador no tenga el incentivo económico de invertir los recursos suficientes para proteger a sus trabajadores.

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3. ESTRATEGIA GENERAL EN SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO En atención al carácter de derecho fundamental que reviste la seguridad y salud en el trabajo, y conscientes de las repercusiones favorables que tiene en el desarrollo económico y social de los pueblos, los gobiernos de la mayoría de países del mundo, aunque no necesariamente a través de una declaración explícita en tal sentido, han acogido dentro de sus objetivos fundamentales en materia de protección social, la prevención y reducción de los accidentes y daños a la salud derivados de las condiciones que se dan en el ambiente laboral. Esta tarea que si bien puede interpretarse como una tarea clásica de la intervención gubernamental, tiene como principales interesados y responsables de su éxito, a los empresarios y sus agrupaciones organizadas, así como, a los trabajadores y sus representaciones sindicales, pues ellos son quienes interactúan continuamente en el entorno laboral y conocen exhaustivamente los riesgos y peligros a los que están expuestos, y en consecuencia, los daños y perjuicios que podrían enfrentar. La forma en que los distintos países han intentado lograr este objetivo de reducción de las muertes, lesiones y enfermedades relacionadas con el trabajo, incluye desde aquellas altamente integradas, consistentes y coherentes, que disponen de una cantidad importante de recursos financieros y económicos, y el apoyo político al más alto nivel, hasta aquellas donde abundan, los esfuerzos y voluntades aisladas, llevadas a cabo sin una coordinación apropiada y con escasos recursos. Por supuesto, esta situación ha derivado en que los resultados alcanzados por unos y otros países sean también muy disímiles. En este contexto, y dado que la protección de los trabajadores contra las enfermedades y los accidentes relacionados con su entorno de trabajo, ha sido un tema fundamental para la OIT desde su creación en 1919, en los últimos años, esta Entidad ha puesto especial énfasis, en la definición de una estrategia global en materia de seguridad y salud en el trabajo. Precisamente, en las Conclusiones de la Conferencia Internacional del Trabajo en su 91.ª reunión, 2003, se esbozaron los elementos esenciales de una estrategia en tal sentido. Hubo un amplio consenso, en cuanto a que la única forma de lograr mejoras permanentes en materia de seguridad y salud en el trabajo, es a través de una estrategia que descanse en un enfoque preventivo y una cultura de seguridad, en cuyo desarrollo juega un papel fundamental los instrumentos normativos creados por la OIT, y acogidos por la mayoría de países miembros, en el transcurso de los años. El interés particular de esta sección, es describir y comentar de una manera bastante breve, los requisitos, condiciones y dispositivos básicos, que deben integrar el diseño y ejecución de una estrategia a nivel nacional en materia de seguridad y salud en el trabajo, que cuente con altas probabilidades de éxito. Concluida esta sección, se tendrá un amplio marco conceptual, que permitirá dimensionar más apropiadamente la realidad del Ecuador en este tema, y arribar a conclusiones trascendentales para la elaboración de un Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.

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3.1 Pilares de una estrategia para la seguridad y salud en el trabajo La OIT ha propuesto la puesta en práctica de una estrategia nacional en SST, integrada por dos pilares fundamentales: i) la instauración y mantenimiento de un cultura nacional de prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo; y; ii) la introducción de un enfoque de sistemas de gestión de la seguridad y salud en el trabajo, tanto a nivel de país, como a nivel de las organizaciones. 3.1.1 Cultura de la seguridad Este concepto, también conocido como “cultura de la prevención”, implica que el derecho de los trabajadores a gozar de un medio ambiente de trabajo seguro y saludable, se cumple prioritariamente a través del principio de la prevención, siendo este un valor o una guía permanente en las decisiones y acciones de los gobiernos, trabajadores y empleadores, en las distintas áreas de su competencia. La cultura de la seguridad implica la existencia de una “ética de la seguridad”, de un enfoque preventivo con respecto a la gestión de la seguridad y salud en el trabajo, con una participación activa de los trabajadores y empresarios en la prevención de accidentes y enfermedades laborales. La cultura de la seguridad desencadena en un conjunto de valores, actitudes, percepciones, conocimientos y conductas que contribuyen a la prevención de los accidentes y enfermedades laborales, apoyadas en un conjunto de características y prácticas comunes, entre las que destacan tres: i) una dirección decidida y un claro compromiso para que se apliquen las principales normas de seguridad y salud en el trabajo; ii) una preocupación por la seguridad y salud en el trabajo a todos los niveles; y, iii) un constante aprendizaje y ajuste, producto de las experiencias adquiridas en el control de los riesgos y la reparación de los daños del ambiente laboral. Por supuesto, la evolución hacia una cultura de la seguridad, es un proceso gradual y dinámico, pues, lógicamente, demanda un período extenso para que se interiorice como una forma de vida, en tanto, las condiciones y riesgos laborales están variando con el transcurrir del tiempo. En el desarrollo de una cultura de la seguridad, tiene que hacer uso de todos los medios disponibles, que incrementen la sensibilización, conocimientos, capacidades, y sobretodo, el compromiso, de las partes involucradas de actuar privilegiando en todo momento, el principio de la prevención. En la actualidad se considera que el desarrollo de una cultura de la seguridad no sólo en las empresas, sino también a nivel nacional, es fundamental para la eficacia de las actividades de prevención. Desde un punto de vista orgánico, el desarrollo de una cultura de la seguridad se traduce en la aplicación de un enfoque de sistemas de gestión que plasma los principios establecidos en las Directrices de la OIT relativas a los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo, ILO-OSH 2001. 3.1.2 Enfoque de sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo El segundo pilar de la estrategia propuesta por la OIT, es precisamente, la aplicación de un enfoque de sistemas de gestión de la seguridad y la salud, tanto a nivel nacional, como a nivel de las empresas. Las directrices sugeridas por la OIT, se han establecido con apego a principios

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avalados a nivel internacional y definidos por los tres mandantes de esta Entidad. Están sustentadas en los valores e instrumentos dispuestos por la OIT para la protección de la seguridad y salud de los trabajadores; tienen carácter de voluntarias, y no pretende sustituir la normativa nacional vigente. No obstante, pueden constituirse en un instrumento práctico que ayude a las organizaciones a cumplir de una forma más eficiente, con su obligación de desarrollar una estrategia que procure incrementar la seguridad y sanidad del trabajo que desempeñan sus empleados. En el nivel de empresa, las directrices del sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo, se agrupan en torno a cinco componentes principales: Política; Organización; Planificación y ejecución; Evaluación; y, Acción para la mejora. � Política: es la base del sistema de gestión, indica la orientación que ha de seguir la

organización y requiere una participación activa de los trabajadores. � Organización: define la estructura administrativa que opera el sistema, asigna

responsabilidades, obligaciones de rendir cuentas y la autoridad necesaria al personal encargado del desarrollo, ejecución y resultados del sistema de gestión.

� Planificación y aplicación: Incluye los objetivos en materia de seguridad y salud en el

trabajo; el examen inicial de la situación; y la planificación, desarrollo y aplicación del sistema.

� Evaluación: Incorpora la supervisión y medición de resultados; la investigación de

accidentes, incidentes y enfermedades profesionales; y la auditoría. � Acción para mejora: trata de la adopción de medidas preventivas y correctivas, y la

necesidad de la mejora continua a través del diseño constante de políticas, sistemas y técnicas, que permitan controlar y reducir al mínimo posible, los riesgos que caracterizan las actividad laboral de la empresa.

Los cinco componentes descritos en la visión del sistema de gestión en SST para las empresas, tienen una expresión homóloga o similar, cuando se aborda el enfoque a nivel nacional. A continuación se detallan cada uno de ellos: � Política Nacional: En consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y

trabajadores, y de conformidad con lo dispuesto en el Convenio 155 de OIT, aquel relativo a la seguridad y salud en el trabajo, las unidades competentes, deberán formular una Política Nacional, que defina los principios, acciones y estrategias generales del país, en materia de seguridad y salud en el trabajo.

� Sistema Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo: Los sistemas nacionales de SST

constituyen la infraestructura en las que se desarrolla la acción nacional en esta materia, descrita en términos de programas y planes. Está integrado por sub-sistemas, que cumplen con ciertos objetivos o tareas fundamentales del sistema.

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� Plan o Programa Nacional en Seguridad y Salud en el Trabajo: Con base en un diagnóstico o análisis de situación, tal como el presente, se debe elaborar un plan nacional en este campo, que exprese un número reducido de objetivos estratégicos y un período de tiempo para su ejecución determinado (normalmente de cinco a diez años).

� Proceso de evaluación: El plan señalado en el punto anterior, queda sujeto a un constante

monitoreo y revisión del cumplimiento de las acciones programadas y los resultados logrados, en función de un cronograma previamente precisada.

� Ajustes y nuevo plan: Como consecuencia natural, el proceso de evaluación, implicará

ajustes y correcciones al plan vigente, el cual será sustituido a su vencimiento, o bien, anticipadamente, si fuera necesario, por un nuevo plan.

Tabla 5 Principales elementos del enfoque relativos a los sistemas de gestión de la seguridad y salud

en el trabajo a nivel de la empresa y a nivel nacional

A nivel de la empresa A nivel nacional

� Fijar una política de seguridad y salud en el trabajo en la empresa

� Fijar una política nacional de seguridad y salud en el trabajo

� Establecer la organización y responsabilidades en la empresa

� Establecer y desarrollar progresivamente un sistema nacional en materia de seguridad y salud en el trabajo

� Planificar y aplicar los elementos de un sistema de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo

� Formular y aplicar programas nacionales de seguridad y salud en el trabajo

� Evaluar y examinar los resultados en la empresa � Examinar los programas nacionales sobre seguridad y salud en el trabajo

� Tomar medidas con miras a una mejora continua

� Formular nuevos programas nacionales de seguridad y salud en el trabajo con miras a un mejora continua

Fuente: Tomado del informe “Marco de promoción y ámbito de la seguridad y salud en el trabajo” , presentado por la OIT en la Conferencia Internacional del Trabajo, 93.ª reunión, 2005

3.2 Sensibilización general sobre SST No es factible implementar una política y estrategia nacional en seguridad y salud en el trabajo, que resulte eficaz en términos de sus objetivos, si los diversos actores de la sociedad, no tienen plena conciencia sobre la importancia y relevancia del tema en cuestión. Pese a que abundan los argumentos y la evidencia empírica respecto a los efectos negativos de no controlar o atenuar las condiciones de trabajo peligrosas y dañinas para la seguridad y salud de los trabajadores, hay todavía muchos países, donde los mismos grupos organizados de trabajadores y empresarios, no muestran un grado apropiado de sensibilización y compromiso de las iniciativas que se llevan a cabo en la materia. De igual manera, esta carencia se percibe a nivel de los gobiernos, particularmente, con la insuficiencia de recursos consagrados para tales fines.

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En este contexto, y de acuerdo con las experiencias más recientes en programas nacionales de SST, en tanto, de más alto nivel, más público y difundido, y más profundo, sea el compromiso de las autoridades gubernamentales, mejores resultados se tendrán. Este principio de sensibilización, comprende también otros actores no directamente vinculados con SST, pero que en ciertas circunstancias, pueden proteger o fortalecer los fines perseguidos. Por ejemplo, los funcionarios que se encuentran al frente de negociaciones comerciales, juegan un rol estratégico, cuando exigen para cierta maquinaria y equipo o sustancias químicas importadas, certificaciones de estándares mínimos de seguridad para los trabajadores nacionales que tendrán a cargo su uso. La sensibilización es un proceso constante y progresivo. Los alcances de ésta pueden ampliarse, estableciendo alianzas con otras instituciones, empresas u organizaciones, incluyendo las organizaciones no gubernamentales, que se encuentren en condiciones más ventajosas para transmitir el mensaje de la trascendencia de una cultura de seguridad y salud en el trabajo, a ciertos lugares y grupos de trabajadores, cuyas condiciones habituales hacen difícil una aproximación a través de mecanismos tradicionales. Entre estos grupos destacan las mujeres, niños, adultos mayores y trabajadores del sector informal, quienes exhiben tasas de accidentes y enfermedades laborales dos o tres veces más altas que los restantes grupos. 3.3 Política Nacional y compromiso gubernamental La sensibilidad de los gobiernos en el tema de seguridad y salud en el trabajo, debe concretarse y visibilizarse por medio de la formulación de una política nacional en la materia y un compromiso firme de que ésta se cumplirá a cabalidad. Esta política nacional constituye la base de los programas y sistemas nacionales de seguridad y salud en el trabajo, y conforme a lo señalado en el Convenio sobre la seguridad y salud de los trabajadores, Convenio 155 de la OIT, su elaboración demanda el concurso de las organizaciones de empleadores y trabajadores más representativas. En la política nacional de SST, el Estado debe reconocer el carácter prioritario que tiene la promoción de medidas y normas tendientes a disminuir el número de accidentes, lesiones, enfermedades y ausentismo, producto o derivado de las condiciones de trabajo. Dependiendo de la estructura productiva y distribución de la fuerza de trabajo, se tendrá que precisar objetivos más específicos en ciertos sectores, por ejemplo, la agricultura, la construcción o la minería. De igual manera, el gobierno debe asegurar los recursos necesarios para el funcionamiento correcto de los sistemas de nacionales de seguridad y salud en el trabajo, particularmente, en cuanto a los servicios de inspección y las iniciativas de asesorías y capacitación técnica. 3.4 Mecanismos u órganos de consulta tripartitos Es indispensable para el funcionamiento de un sistema nacional de SST, establecer un mecanismo u órgano nacional integrado por las autoridades públicas competentes y las organizaciones más representativas de trabajadores y empleadores, con el propósito de que constituyan el grupo responsable de la coordinación, ejecución, seguimiento y evaluación de las directrices o políticas nacionales en este ámbito. En la práctica de los países, este órgano ha tomado la forma de un comité o comisión nacional tripartita.

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De acuerdo con las circunstancias, este órgano puede ampliarse para incluir representantes de centros de investigación, asociación de profesionales expertos en seguridad y salud en el trabajo, universidades o centros de formación y capacitación en la materia, asociaciones de trabajadores de condiciones especiales, y otros más. Por otro lado, desempeñan un rol estratégico en la coordinación de las acción estatal, pues a menudo, incorpora a los ministerios e instituciones públicas con mayores competencias en la seguridad y salud de los trabajadores, convirtiéndose en un foro muy apropiado para definir estrategias de cooperación entre ellos, o bien, subsanar discrepancias respecto a sus tareas u obligaciones con ciertos grupos de trabajadores o riesgos laborales. 3.5 Plan o Programa Nacional en SST Los planes nacionales de seguridad y salud en el trabajo, representan un conjunto de objetivos y actividades estratégicas, que pretenden dar respuesta a prioridades nacionales específicas en materia de seguridad y salud en el trabajo, cuya identificación proviene habitualmente, de un diagnóstico sobre la situación del país en este tema. Los planes tiene una duración determinada (comúnmente de cinco a diez años), y en términos generales, sus objetivos básicos se centran en el fortalecimiento de uno o varios componentes del sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo y el desarrollo de una cultura de la seguridad.

Diagrama 1 Marco Estratégico del Plan Nacional en SST

Realidad económica, social, laboral y cultural

Mejor calidad de

vida laboral

PERFIL NACIONAL DE SST

POLÌTICA NACIONAL DE SST

PLAN NACIONAL DE SST

SISTEMA NACIONAL DE SST

CULTURA NACIONAL DE PREVENCIÓN EN SST

Productividad y competitividad nacional

Cultura de respeto a los derechos humanos

Realidad económica, social, laboral y cultural

Mejor calidad de

vida laboral

PERFIL NACIONAL DE SST

POLÌTICA NACIONAL DE SST

PLAN NACIONAL DE SST

SISTEMA NACIONAL DE SST

CULTURA NACIONAL DE PREVENCIÓN EN SST

Productividad y competitividad nacional

Cultura de respeto a los derechos humanos

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3.6 Sistemas nacionales de seguridad y salud en el trabajo Los sistemas nacionales de SST constituyen la infraestructura en las que se desarrolla la acción nacional en esta materia, descrita en términos de programas y planes. Castellá (2002) define la acción nacional en SST como el conjunto de las actividades desarrolladas para exigir, pero también para hacer posible que los sujetos obligados a hacer prevención realmente la hagan. Este autor sugiere una clasificación de la acción nacional de seis componentes básicos, a saber:

� La acción normativa � El control del cumplimiento de la normativa, a través de los servicios de inspección. � Las actividades de promoción y apoyo, tanto las generales, como la divulgación e

información, como las más específicas, asesoramiento y asistencia técnica a las empresas. � La educación y formación (la introducción de la seguridad y salud en el trabajo en el

sistema educativo y los programas específicos de formación en dicha materia) � Las actividades (incluidas las de investigación) de obtención de información para el análisis

de la situación (sobre las condiciones de seguridad y salud en las empresas y los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales producidas)

� Los seguros de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales

Cuando estas acciones se ejecutan con la articulación y cohesión necesarias, apuntando a un propósito final, se dice que integran un sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo. A cada uno de los componentes antes descritos, le corresponde una “función esencial” del sistema, y bien, pueden interpretarse como “subsistemas”. En consecuencia, e ilustrativamente, existe un subsistema de aseguramiento y reparación de los daños, que en la situación particular del Ecuador, corresponde al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, para los trabajadores adscritos a la seguridad social, y el Ministerio de Trabajo, para todos los restantes. 3.6.1 Marco normativo Los sistemas nacionales de seguridad y salud en el trabajo, actúan en un contexto u ordenamiento jurídico, que determina, desde sus objetivos esenciales hasta la forma de organización que adopta, pues las competencias, funciones y procedimientos de las entidades que lo integran, en todo momento, deben sustentarse en un precepto legal. En la práctica, es común que las disposiciones sobre SST, se encuentren contenidas en Pactos, Declaraciones y Convenios Internacionales, a nivel de Constitución Política, Códigos de trabajo, leyes laborales de menor rango, así como, en reglamentos generales y de actividades productivas específicas. Precisamente, para evitar confusiones o vacíos normativos, dada la complejidad que caracteriza el ordenamiento jurídico relevante, es conveniente la existencia de una ley marco, es decir, una normativa básica, de alto rango, que permita una definición precisa de las competencias, derechos y obligaciones, de los distintos elementos que integran el sistema nacional de SST, incluyendo

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órganos públicos, empresarios y trabajadores. Las normas modernas reflejan no sólo las responsabilidades colectivas en materia de seguridad y salud en el trabajo, sino también las funciones, derechos, las responsabilidades y los ámbitos de cooperación respectivos de los empleadores, los trabajadores y sus representantes. 3.6.2 El control del cumplimiento de la normativa Uno de los principios que sustenta el éxito de cualquier programa o sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo, en su propósito de mayor rango, es el cumplimiento estricto de la normativa que regula la materia. Este cumplimiento se puede lograr, no sólo a través de los medios de vigilancia y coercitivos habituales, sino que también, a través de mecanismos alternativos, que incluyen desde certificaciones de agencias externas hasta programas de gestión preventiva de riesgos laborales, donde los empresarios cuenta con los incentivos necesarios para controlar internamente la aplicación de las disposiciones legales pertinentes. En el sentido más tradicional, la tarea de control del cumplimiento de la normativa, recae en los servicios de inspección del trabajo o en los servicios de inspección especializados en la seguridad y salud en el trabajo. Los inspectores, pueden convertirse en verdaderos asesores técnicos para las empresas que supervisan, pues adquieren una amplia experiencia en la identificación de posibles riesgos y las medidas para evitarlos, a través de sus constantes inspecciones e investigaciones de accidentes y enfermedades laborales. Aunque la mayoría de requisitos establecidos en la normativa básica de seguridad y salud en el trabajo, es de fácil comprobación, algunas otras disposiciones, como, seguridad de máquinas, riesgos en instalaciones eléctricas o exposición de agentes químicos en plantaciones agrícolas, demandan conocimientos más especializados, y en muchos casos, instrumental igualmente especializado, para medir diversos parámetros o estándares previamente establecidos. La decisión de fondo, implica desarrollar estas destrezas en los servicios generales de inspección, o bien, por otro lado, acompañarse de apoyo técnico especializado, que lleve a cabo los controles de más alta complejidad. 3.6.3 Las actividades de promoción y apoyo El concepto fundamental sobre el que gira el desempeño de un sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo, es sin ninguna duda, la reducción de los accidentes y enfermedades laborales, a través de medidas y acciones de carácter preventivo. Esta responsabilidad es inicialmente inherente al empleador, quien está en la obligación de adoptar las medidas de prevención que mejor se ajusten a las características de su organización, tipo de actividad, riesgos existentes y volumen de operaciones. En esta tarea, la cooperación y coordinación con los trabajadores y las organizaciones que los representan, es indispensable y crucial. La estrategia preventiva debería cubrir al menos tres áreas: i) la organización, a través de políticas congruentes, coordinadas y concertadas, que permitan desarrollar una gestión preventiva acorde con las características y perfil de riesgos de la empresa; ii) la tarea, identificando los riesgos propios a cada puesto de trabajo o proceso de producción, e implementando los

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procedimientos de seguridad y salud ocupacional; y, iii) el medio ambiente, controlando los factores de riesgos físico, químico y biológico, propios del entorno laboral. No obstante, más allá de la responsabilidad que recae sobre los empleadores, el sistema nacional y sus otros elementos, también deben cumplir con otras tareas en aspectos de promoción y prevención. Dentro de estas pueden distinguirse aquellas actividades de asesoramiento y asistencia técnica, dirigidas a empresas que necesitan apoyo para desarrollar acciones preventivas, y las de divulgación e información general, enfocadas a la promoción y sensibilización de la importancia de la prevención en materia de riesgos laborales. 3.6.4 La educación y formación en seguridad y salud en el trabajo La educación y formación en seguridad y salud en el trabajo, resulta una dimensión de indudable valor estratégico, pues mediante las técnicas correspondientes, los valores distintivos de una cultura de prevención de los riesgos laborales, se introducen en los programas de enseñanza escolares, momento de la vida, donde se puede tener un mayor impacto en los hábitos y prácticas de los futuros miembros de la fuerza de trabajo. Los esfuerzos en este sentido, también deben llevarse a cabo, en los niveles superiores de la educación formal, particularmente durante la formación universitaria. En este nivel, la estrategia es incorporar en los estudiantes, junto con los conocimientos teóricos y prácticos de las distintas carreras impartidas en estos centros, las capacidades y habilidades necesarias para ejecutar una actividad laboral segura, con un reconocimiento de los riesgos a los que se está expuesto y una búsqueda activa e inteligente de los mecanismos de protección, individuales o colectivos, para enfrentar tales situaciones. Pero también, el profesional en formación, debe desarrollar una capacidad adicional, aquella que le permita identificar los riesgos a los que están expuestas otras personas, aspecto de suma importancia, cuando se desempeñan puestos con personal a cargo o con procesos ligados con la producción o diseño de productos. Por otro lado, existe también una formación específica en seguridad y salud en el trabajo, propia de personas que desarrollan actividades o funciones directamente ligadas a la seguridad y salud en el trabajo, tanto, si se trata de inspectores de trabajo o salud, o bien, de médicos especialistas en salud ocupacional o ingenieros de seguridad. La especialización en estos casos se presenta de distintas maneras, desde una formación de nivel medio, no universitaria, hasta una formación a nivel de postgrado, impartida por centros de enseñanza superior. 3.6.5 Recopilación y análisis de información Uno de los trámites básicos para demandar las prestaciones de las instituciones aseguradoras de los riesgos del trabajo, es la presentación de un documento de notificación o aviso del accidente o enfermedad, certificado por el empleador, en el cual se incluyen los datos básicos del trabajador y las condiciones o causas que provocaron éstos. En las legislaciones de algunos países, la exigencia del reporte es generalizada, aún en aquellos casos de trabajadores no asegurados. Las especificaciones de accidentes mortales o que hayan provocado lesiones severas, son en tiempos más cortos y en contenidos más extensos. El reporte obligatorio no se circunscribe únicamente a

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los accidentes y enfermedades, también sea necesario para condiciones y/o actividades, de reconocida peligrosidad. Los procesos de recopilación de toda esta información, deben ser sistemáticos, coherentes y consistentes en el tiempo y el espacio, así como, integrados a otras fuentes de información. El desarrollo de un programa informático especializado, que permita una administración automatizada de los datos recolectados, es una condición elemental. El análisis del conjunto de estadísticas y datos disponibles, debe perfilar como mínimo, las actividades y ocupaciones de más alta siniestralidad, su concentración geográfica, por grupos de trabajadores y por sectores; las características de las empresas con mejor experiencia en el manejo de los riesgos; el tipo, gravedad y duración de las discapacidades producidas por los accidentes o enfermedades laborales; el impacto de programas o medidas de prevención focalizadas en ciertos sectores o grupos de empresas; la tendencia de los riesgos del trabajo vinculado con el patrón o estructura productiva del país; la inversión global de recursos, tanto en la prevención, como en la reparación del daño; entre otros aspectos más. Con base en estos datos, se puede disponer de materia prima en cantidad suficiente, para la definición de políticas, prioridades y programas en seguridad y salud en el trabajo, así como, metas cuantificables y procesos de evaluación objetivos. Otra información que resulta valiosa, proviene de actividades como, la vigilancia de la salud de los trabajadores, las inspecciones e investigaciones de las autoridades públicas, las investigaciones científicas producidas en centros especializados en el tema o en el contexto académico, los procesos de certificación de la calidad, y de encuestas generales o particular que incluyan la temática de la seguridad y salud en el trabajo. 3.6.6 La reparación de los daños y el aseguramiento Independientemente de la efectividad que tengan las medidas de prevención que se adopten, tarde o temprano, se producirá un accidente o enfermedad de trabajo, siendo necesario, contar con un mecanismo que permita financiar las prestaciones requeridas para reparar el daño causado al trabajador. El dispositivo comúnmente diseñado para tale fines, es un Seguro de Riesgos del Trabajo, sea integrado en un esquema más amplio de seguridad social o estructurado con la participación de aseguradores públicos y/o privados. Los elementos característicos de un seguro de este tipo, son al menos, tres: � Cobertura: Este concepto, incluye definiciones precisas sobre lo qué se entiende por

“accidentes de trabajo” y “enfermedades laborales”, así como, las condiciones o circunstancias en las que éstos se dan, y que serán cubiertas o protegidas por el seguro. Por ejemplo, no en todos los seguros de riesgos del trabajo, se cubren los accidentes que suceden en el trayecto del hogar al trabajo, y viceversa. Por supuesto, tampoco aquellos, donde la imprudencia del trabajador es la causa principal.

En las enfermedades profesionales, la situación es bastante más compleja, pues normalmente ésta responde a un proceso lento, y no siempre, es factible precisar un vínculo indudable con las condiciones ambientales del trabajo. La práctica habitual para este tipo de riesgo, es el uso de una lista de enfermedades profesionales, con la posibilidad de ampliarse, según las

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investigaciones y evidencia científica, sugieran una relación determinante entre el padecimiento y un agente causal de carácter laboral.

� Prestaciones: Las prestaciones que un seguro proporciona, en caso de un accidente o enfermedad laboral, son básicamente de dos tipos: asistenciales y económicas. Las asistenciales tratan de los servicios médicos, medicamentos, accesorios y aparatos médicos, consultas con otros especialistas, etc., brindados a los trabajadores para el restablecimiento de su salud y las capacidades laborales. Las prestaciones económicas, tienen el objetivo de sustituir temporal o permanentemente, el ingreso que los trabajadores dejan de percibir por el acaecimiento del accidente o enfermedad laboral; pueden ser subsidios, indemnizaciones o pensiones, dependiendo del grado de incapacidad.

� Organización y financiamiento: La organización se refiere al cómo gestionar el

aseguramiento. Las alternativas son múltiples, desde aquellas, donde una institución se encarga de la afiliación, la recaudación de las contribuciones o el cobro de las primas, y la verificación del derecho a gozar las prestaciones ofrecidas, y otra, es la responsable de proveer las mismas, en especial, los servicios médicos. Pero, también es frecuente, que todas las funciones estén en manos de una misma entidad, o incluso, que el seguro de riesgos de trabajo, forme parte de un seguro que cubra otros riesgos adicionales.

El financiamiento puede estar a cargo del Estado, los empresarios, y parcialmente, apoyado por los trabajadores. No obstante, la práctica común es que recaiga exclusivamente en los empresarios. Las tasas de aportación, calculadas sobre los salarios devengados de los trabajadores, se diferencian por su relación con la siniestralidad, pudiendo ser una tarifa uniforme, una tarifa por actividad profesional y una tarifa individualizada por empresa.

4. EL SISTEMA DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO DEL ECUADOR En un sentido estricto, no puede afirmarse que en el Ecuador, opere un verdadero sistema de seguridad y salud en el trabajo, pues las acciones ejecutadas por las diversas instituciones y actores que en el país tratan este tema, sea de forma directa o indirecta, no están integradas armónicamente o no cuenta con el nivel de coordinación requerido para tales fines. Esta afirmación no representa una primicia o novedad, es un aspecto ampliamente reconocido y discutido, en el círculo de especialistas y expertos en la materia del país. En un sistema, es indispensable que cada uno de sus elementos, cuente con una definición precisa de sus funciones y competencias, y sus relaciones con los otros elementos. En situaciones, donde no existe una estructura jerárquica del sistema, o las funciones rectoras son débiles, se requiere un órgano de coordinación de alto nivel, en el que estén representadas las principales autoridades y partes interesadas. En el caso particular del Ecuador, este órgano sería el Comité Interinstitucional de Seguridad e Higiene del Trabajo, cuya responsabilidad principal, es coordinar las acciones que llevan a cabo, todos los organismos del sector público con atribuciones en materia de prevención de riesgos del trabajo. En la clasificación habitual de los sistemas de seguridad y salud en el trabajo, se destacan seis componentes o subsistemas, señalados en la sección 3.6 de este documento, a saber: i) normativo,

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ii) control y cumplimiento de la normativa; iii) promoción y apoyo; iv) educación y formación; v) información; y, vi) aseguramiento y reparación de daños. En esta sección, únicamente se hará una descripción de ellos, algunas más amplias, como el marco normativo, pero todavía, sin profundizar en una visión crítica sobre los temas de fondo. 4.1 Marco normativo El marco jurídico que fundamenta el desarrollo de las acciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, tiene en el Ecuador el rango de mandato constitucional. En la Constitución Política del país, se consagran los derechos a la salud, el trabajo y la seguridad de los trabajadores como derechos sociales a cargo del Estado. Concretamente, en el Capítulo 4, De los derechos

económicos, sociales y culturales, Sección segunda, Del trabajo, se encuentran referencias específicas sobre las obligaciones de tutelar este derecho. De igual manera, este derecho a la salud laboral, se encuentra reconocido en los Tratados internacionales sobre la materia. La fuente normativa que consagra este derecho es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), que se encuentra bajo vigilancia del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y del que Ecuador es Estado Parte, desde su entrada en vigor, el 03 de enero de 1976. En el artículo 7º del PIDESC, se consigna que: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al

goce de condiciones de trabajo, equitativas y satisfactorias, que le aseguren en especial:…b) La

seguridad y la higiene en el trabajo”.

De forma complementaria, el artículo 12º de este Pacto, define el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, y la necesidad de que los Estados Partes, adopten las medidas pertinentes que aseguren un disfrute pleno de este derecho. Medidas que entre otros objetivos, incluirán el “mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del

trabajo y del medio ambiente”.

El Capítulo IV del Código de Trabajo del Ecuador, trata sobre los riesgos de trabajo. Esta legislación, igual que ocurre en la mayoría de países de la Región, fue promulgada pensando en la protección de los trabajadores, que ejecutan sus labores en un esquema de subordinación y remuneración formal, omitiendo consideraciones para la población trabajadora que no tiene acceso a contratos formales de trabajo. Esta situación tiende a convertirse en crítica, en tiempos donde el crecimiento del sector informal y el empleo sin seguridad social, es más frecuente que nunca antes. Con el transcurrir de los años, se han adoptado o desarrollado un conjunto de reglamentos sectoriales, los cuales norman las condiciones de seguridad que deben prevalecer en distintas actividades económicas. De esta forma, en la actualidad, se cuenta con el Reglamento Trabajadores Portuarios, Reglamento de Seguridad para la Construcción, Reglamento General de Plaguicidas, Reglamento de Seguridad Minera, y otros más. Otra normativa más general o transversal también ha sido acogida. De los ejemplos más notorios, se encuentra el Reglamento para el Funcionamiento de los Servicios Médicos, el Reglamento General de Responsabilidad Patronal y el Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medio Ambiente de Trabajo. Este último representa el marco general para la

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coordinación de las acciones de las entidades e instituciones públicas del Ecuador, en el tema de prevención y disminución de los accidentes y enfermedades laborales. Por otro lado, la República del Ecuador, ha ratificado numerosos convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): cincuenta y cinco vigentes en la actualidad, de los que treinta, tratan específicamente sobre la seguridad y salud en el trabajo. El No. 110 sobre las plantaciones, el No. 115 sobre la protección contra las raciones, el No. 136 sobre el benceno, el No. 139 sobre el cáncer profesional, el No. 119 sobre la protección de la maquinaria, el No. 148 sobre el medio ambiente de trabajo y el No. 121 sobre las prestaciones en caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Pese a que los Convenios No. 155 sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo y el Convenio No. 161 sobre los servicios de salud en el trabajo, considerados como fundamentales en la materia, no han sido ratificados, han servido de fuente de inspiración en la legislación nacional sobre la materia. Este contexto jurídico y normativo, reseñado en los párrafos anteriores, se ha transformado radicalmente con la adopción por parte del gobierno del Ecuador, de la Decisión 584, denominada Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo. Esta acción se da en el marco del proceso de integración de la Comunidad Andina, del cual participan Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, y la decisión del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores se dio en el mes de junio del año 2003.

Recuadro 1. Normas de OIT Desde su fundación en 1919, uno de los temas fundamentales de la OIT, ha sido la protección de los trabajadores contra las enfermedades y los accidentes laborales. Precisamente, la Constitución de OIT se refiere a la “protección de los trabajadores contra enfermedad; accidentes y enfermedades profesionales; prestaciones por vejez (…)”. Esta preocupación de OIT, se ha manifestado a través de numerosos Convenios y Recomendaciones, que tratan sobre la seguridad y salud en el trabajo. OIT ha adoptado más de 40 normas sobre SST y más de 40 repertorios de recomendaciones prácticas. Cerca de la mitad de los instrumentos de la OIT tratan directamente de SST. Estos instrumentos, puede agruparse temáticamente en las siguientes categorías: De 44 convenios en SST emitidos por OIT, Ecuador tiene ratificados únicamente 19. No tiene ratificados los denominados convenios fundamentales en SST, a saber: i) Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981, núm. 155; y, ii) Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985, núm. 161. No obstante, el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, suple el contenido del Convenio 155.

� Seguridad y salud en el trabajo � Servicios de salud en el trabajo � Control de riesgos mayores � Medio ambiente de trabajo � Sustancias y agentes tóxicos � Cáncer profesional � Determinadas ramas de actividad

� Protección de la maquinaria � Peso máximo � Trabajo de las mujeres � Trabajo de los menores � Trabajadores migrantes � Inspección del trabajo.

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Como apunta Ospina (2005), en la construcción de la institucionalidad andina, sobresale el desarrollo de un orden jurídico o Derecho Comunitario Andino. Uno de los instrumentos normativos típicos obligatorios de este derecho son las Decisiones. Estas no requieren de procedimientos de recepción en el ordenamiento interno de los Países Miembros, para que sus efectos empiecen a surtir efecto. Las normas andinas son de cumplimiento obligatorio e inmediato, generando obligaciones y derechos a los ciudadanos, cuya observancia puede exigirse tanto en los tribunales nacionales, como ante las instancias administrativas y judiciales de la Comunidad Andina. Por lo tanto, el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el trabajo se constituye en la ley comunitaria sobre la materia, y en consecuencia, en el marco de referencia para cada uno de los países que integran la CAN. El Instrumento incorpora en su sección de exposición de motivos o en su considerando, el concepto de trabajo decente, en los términos que ha sido propuesto y definido por la OIT, haciendo énfasis en que uno de los elementos para lograr tal objetivo, es precisamente, mejorar las condiciones de seguridad y salud en los centros de trabajo, y así, elevar la protección física y mental de los trabajadores. Por otra parte, incluye una serie de definiciones de términos y conceptos claves, muy propicios para que los países que integran la Comunidad Andina puedan tener un referente común en el proceso de convergencia de sus legislaciones nacionales. El Instrumento Andino propone el establecimiento de una política nacional para el mejoramiento de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo de los Países Miembros, política con un acentuado énfasis en la prevención de los riesgos y daños laborales. Dentro de sus objetivos específicos, se contemplan: el fortalecimiento de la coordinación institucional; una definición precisa de las atribuciones de los órganos competentes; la elaboración periódica de perfiles nacionales en seguridad y salud en el trabajo; la normalización técnica en la materia; y la introducción en las empresas del concepto aplicado de sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo. El capítulo V del Instrumento, trata de la protección de los trabajadores que presentan situaciones especiales, con particular interés en regular las limitaciones de ciertas ocupaciones que por sus características, los niños, niñas y adolescentes no podrán desempeñar. Por último, en la sección de Disposiciones Finales, se crea el Comité Andino de Autoridades en Seguridad y Salud en el Trabajo, en calidad de órgano asesor y técnico, que coadyuva en la aplicación del Instrumento o la propuesta de eventuales modificaciones o desarrollo de normas complementarias al mismo. 4.2 Estructura institucional En el sistema de seguridad y salud en el trabajo en el Ecuador, participan un amplio número de organizaciones e instituciones públicas, que actúan en diversos ámbitos, incluyendo desde la formulación de normas y reglamentos, hasta el aseguramiento de los trabajadores y el otorgamiento de prestaciones asistenciales y económicas cuando ocurre un accidente o enfermedad propia del trabajo. No obstante, dado sus funciones y roles estratégicos dentro del sistema, destacan el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, ente encargo de administrar el Seguro General de Riesgos del Trabajo, y el Ministerio de Trabajo y Recursos Humanos, responsable de

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vigilar el cumplimiento del marco regulatorio y de proveer servicios de asistencia técnica a empleadores y trabajadores. 4.2.1. Seguro de General de Riesgos del Trabajo El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), es una entidad pública descentralizada, creada por la Constitución Política, que tiene como objetivo fundamental, la administración del Seguro General Obligatorio en todo el territorio nacional. Este seguro cubre los riesgos de enfermedad; maternidad; riesgos del trabajo; vejez, muerte e invalidez; y, cesantía. Las personas que están sujetas a afiliarse al Seguro General Obligatorio, son todas aquellas que perciben ingresos por la ejecución de una obra o prestación de un servicio, con relación laboral o sin ella. La protección ofrecida por el IESS, se complementa con el Seguro Social Campesino, dirigida a trabajadores que se dedican a la pesca artesanal y habitantes rurales que laboran habitualmente en el campo, por cuenta y riesgo propio o a favor de la comunidad a la que pertenecen Este seguro provee prestaciones de salud, que incluyen maternidad, a sus afiliados, y protección al jefe de familia contra las contingencias de vejez, muerte, e invalidez, que incluye discapacidad. De acuerdo con los riesgos a cubrir, el Seguro General Obligatorio se subdivide en: Seguro General de Salud Individual y Familiar (enfermedad y maternidad), Seguro General de Riesgos de Trabajo, y, Seguro de Pensiones. Con la aprobación de la Ley de Seguridad Social, en noviembre del año 2000, y bajo el principio de separación de seguros, el IESS estableció una Dirección para cada uno de sus seguros, incluyendo el Seguro Social Campesino. La protección del Seguro General de Riesgos del Trabajo (SGRT), cubre tanto a empleadores y trabajadores, a través de programas de prevención contra los riesgos derivados del trabajo, así como, la atención de los daños producto de accidentes y enfermedades laborales, incluyendo la rehabilitación y la reinserción laboral. Los accidentes que se originan durante el traslado de los trabajadores de su domicilio al centro de trabajo, también son parte de los riesgos cubiertos. Las prestaciones que otorga el SGRT, abarca las siguientes: � Servicios de prevención. � Servicios médicos y asistencias, incluidos los servicios de prótesis y ortopedia. � Subsidio por incapacidad, cuando el riesgo ocasiones impedimento temporal para trabajar. � Indemnización por pérdida de capacidad profesional, cuando el riesgo ocasiones incapacidad

permanente parcial. � Pensión por invalidez � Pensión de montepío, cuando el riesgo hubiese ocasionado el fallecimiento del afiliado.

De acuerdo con los registros del IESS, el número total de afiliados al Seguro General Obligatorio, y en consecuencia, al Seguro General de Riesgos del Trabajo, ascendió en el año 2003 a 1,184,485 personas, cifra que equivale a tan sólo un 19.4% de la Población Económicamente Activa Ocupada, reportada en la Encuesta de Empleo y Subempleo 2004. Este resultado ratifica, un rasgo distintivo de la seguridad social en el Ecuador, y que en una perspectiva de mediano plazo, representa uno de sus principales retos: la expansión de la cobertura contributiva.

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La Tabla 5, muestra el desglose la población afiliada al Seguro General de Riesgos del Trabajo, según régimen y región administrativa. En términos de las regiones, destaca la concentración de asegurados en la Región 1, la cual incluye la provincia de Pichincha, acumulando poco más del 40% del total de éstos. Este indicador supera por mucho, el peso relativo que esta región tiene dentro de la población general y la población económicamente activa (23.0% y 24.7%, respectivamente), situación explicada en parte, por la centralización de recursos del IESS en esta importante provincia. La Región 2 es la segunda en peso relativo de afiliados, pero con un cierto grado de desfase respecto a su participación en las otras dos variables. En cuanto al régimen, quizás el elemento más relevante, es observar el número extremadamente bajo de afiliados en las modalidades de trabajadores agrícolas y de la construcción, pues de acuerdo a las encuestas más recientes de empleo del INEC, en el Ecuador, casi 2 millones de personas, realizan o ejecutan labores propias de la agricultura, y aproximadamente 400 mil, participan en el sector de la construcción.

Tabla 6 Población afiliada al Seguro General de Riesgos del Trabajo según régimen y región

- 2003-

Privados Públicos Construcción Agrícolas Otros Total AfiliadosPoblación

general PEA

Esmeraldas 14,349 5,858 79 53 2,241 22,580 1.9% 3.2% 2.8%Pichincha 344,388 67,365 3,887 2,591 67,215 485,446 41.0% 19.8% 21.8%Región 1 358,737 73,223 3,966 2,644 69,456 508,026 42.9% 23.0% 24.7%

Galápagos 2,422 872 48 223 352 3,917 0.3% 0.2% 0.2%Guayas 230,103 36,627 4,554 12,291 21,754 305,329 25.8% 27.4% 26.8%Los Ríos 9,689 6,105 192 9,833 1,558 27,377 2.3% 5.4% 5.0%Región 2 242,214 43,604 4,794 22,347 23,664 336,623 28.4% 32.9% 31.9%

Azuay 43,125 11,097 689 86 13,368 69,523 5.9% 5.0% 5.1%Cañar 7,794 3,025 24 17 1,943 12,803 1.1% 1.7% 1.6%Morona Santiago 1,038 2,690 70 2 391 4,191 0.4% 1.0% 0.9%Región 3 51,957 16,812 783 105 15,702 86,517 7.3% 7.6% 7.6%

Cotopaxi 8,301 4,676 232 23 2,680 15,912 1.3% 2.9% 3.1%Napo 4,789 3,312 60 3 1,084 9,248 0.8% 0.7% 0.7%Pastaza 1,597 1,753 10 9 699 4,068 0.3% 0.5% 0.5%Tungurahua 17,240 9,740 201 253 13,029 40,463 3.4% 3.6% 4.3%Región 4 31,927 19,481 503 288 17,492 69,691 5.9% 7.7% 8.6%

Bolívar 1,824 3,833 24 12 893 6,586 0.6% 1.4% 1.4%Chimborazo 8,906 9,858 175 91 4,493 23,523 2.0% 3.3% 3.6%Región 5 10,730 13,691 199 103 5,386 30,109 2.5% 4.7% 5.0%

Manabí 30,274 17,478 460 171 5,011 53,394 4.5% 9.8% 8.4%Región 6 30,274 17,478 460 171 5,011 53,394 4.5% 9.8% 8.4%

Loja 10,693 11,093 242 4 3,928 25,960 2.2% 3.4% 3.0%Zamora Chinchipe 2,037 1,658 9 7 366 4,077 0.3% 0.6% 0.6%Región 7 12,730 12,751 251 11 4,294 30,037 2.5% 4.0% 3.6%

Carchi 5,294 3,466 59 82 2,115 11,016 0.9% 1.3% 1.3%Fco. de Orellana 2,556 1,797 30 8 637 5,028 0.4% 0.7% 0.7%Imbabura 8,580 5,009 70 308 7,028 20,995 1.8% 2.8% 2.9%Sucumbíos 1,826 2,568 30 11 846 5,281 0.4% 1.1% 1.1%Región 8 18,256 12,840 189 409 10,626 42,320 3.6% 5.9% 6.0%

El Oro 14,712 9,480 47 760 2,769 27,768 2.3% 4.4% 4.3%Región 9 14,712 9,480 47 760 2,769 27,768 2.3% 4.4% 4.3%

TOTAL 771,537 219,360 11,192 26,838 154,400 1,184,485 100.0% 100.0% 100.0%Fuente: Memoria IESS, 2003; Anuario Estadístico del Ecuador 2003, INEC.

Regiones y Provincias

Peso relativo (%)Régimen de AfiliaciónTotal

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Por otro lado, el Seguro General de Riesgos del Trabajo, se financia con un aporte a cargo de los empleadores equivalente a un 0.5% sobre la base de cotización del trabajador, que cubre el coste de las actividades de promoción y prevención (0.10%), así como las prestaciones, subsidios, indemnizaciones y pensiones (0.4%). Las prestaciones en servicios de salud son cubiertas con recursos del Fondo Presupuestario del Seguro General de Salud Individual y Familiar, pues el SGRT no cuenta con instalaciones o centros de atención médica. Con la aprobación de la Ley de Seguridad Social, la tasa de contribución al SGRT descendió de un 1.5% a un 0.5%, transfiriéndose el restante 1%, al Seguro General de Salud, para cubrir los costos de los servicios prestados por éste. En el caso de afiliados sin relación de dependencia, el aporte obligatorio es fijado por el Consejo Directivo, según la naturaleza de la actividad y la posibilidad del riesgo protegido. No obstante, de acuerdo con la Resolución 005 del Consejo Directivo del IESS, de abril del año 2003, en todas las categorías ocupacionales el aporte global es de un 0.5%. La Tabla 5, ilustra la situación de los porcentajes de aportación y tipo de cuotas, que caracterizan el financiamiento de las prestaciones derivadas de los accidentes y enfermedades laborales. En términos generales, los porcentajes de todos ellos son superiores a los establecidos para el Ecuador, y es común, el uso de una tasa de aportación diferenciada, según actividad y riesgo.

Tabla 7 Grupo seleccionado de países de América del Sur

Porcentajes de aportación, tipo de cuota y límites salariales que caracterizan el financiamiento de las prestaciones de los accidentes laborales y enfermedades profesionales

País Porcentajes y topes salariales

Argentina La cuota promedio de las actividades del Sistema de Riesgos del Trabajo es del 5.2% y las aportaciones son efectuadas por los empleadores.

Bolivia 2% sobre el total de retribuciones de los trabajadores, a cargo de los empleadores

Chile El empleador debe cotizar un 0.95% de las remuneraciones mensuales imponibles, más una cotización adicional diferenciada, que va desde un 0% hasta un 3.4% según actividad y riesgo, porcentaje que se puede incrementar en un 100%, en caso de que no se cumplan normas de prevención y seguridad.

Colombia La cotización gira en función del salario base, hasta un tope de 25 veces el salario mínimo legal. El porcentaje de contribución varía entre el 0.348% y el 8.7%, según el riesgo de la empresa.

Perú Aportes a cargo del empleador y la tasa de aportación es fijada por las entidades públicas y privadas que ofrecen la cobertura de los riesgos del trabajo. Las entidades públicas ofrecen las siguientes tasas: entre 0.90% y 10.0% de la remuneración asegurable para las prestaciones económicas y entre 0.63% y 1.84% de la remuneración asegurable para las prestaciones de salud.

Venezuela Las prestaciones se financian con el 6.25% que se ingresa al Fondo de Asistencia Médica.

Fuente: Elaborado con la base de datos, Información Comparada de los Sistemas de Seguridad Social Iberoamericanos (INCOSSI), OISS.

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4.2.2. Ministerio de Trabajo y Empleo Las tareas y funciones que corresponden al Ministerio de Trabajo y Empleo, están sustentadas, particularmente, en las obligaciones y atribuciones señaladas en el Código del Trabajo, y por tanto, tienen un carácter muy ligado con la vigilancia y el control normativo. Así por ejemplo, con base en el Artículo 441 del citado código, exigen a las empresas de 10 o más trabajadores, la elaboración y presentación ante la Unidad Técnica de Seguridad y Salud del Trabajo, del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en las Empresas, o bien, supervisan el funcionamiento de los servicios médicos, en aquellas empresas de más de 100 trabajadores (Artículo 436). No obstante, vía reglamentos, el Ministerio de Trabajo y Empleo adquiere otro conjunto de responsabilidades más diversas. Ilustrativamente, el Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medio Ambiente de Trabajo, designa a este ministerio, para promover la formación de especialistas en seguridad y salud y conocimientos afines.

En el sentido organizacional, las dependencias del Ministerio de Trabajo, que intervienen directamente en asuntos vinculados con seguridad y salud en el trabajo, son la Unidad Técnica de Seguridad y Salud en el Trabajo y la Dirección de Inspección del Trabajo. La Unidad es el órgano técnico en esta materia, incluye una amplia gama de actividades tales como:

� Inspección de fábricas y otros centros de trabajo, exigiendo el cumplimiento de las disposiciones de riesgos y medidas de seguridad e higiene. Los criterios usados para estas inspecciones, son empresas de sectores de alto riesgo y/o siniestralidad, y por denuncias.

� Establecer plazos a las empresas para el cumplimiento de las medidas correctivas en materia de prevención de riesgos laborales.

� Capacitar a los Inspectores, en cuanto a los aspectos esenciales que deben vigilar en las empresas, para la prevención de riesgos y medidas de seguridad e higiene

� Proporcionar asesoría técnica a las empresas para la aplicación de las medidas preventivas de higiene y seguridad.

� Conformar la comisión calificadora e investigar las causas y circunstancias en que se produjeron los accidentes laborales.

� Mantener un registro actualizado de profesionales en seguridad y salud en el trabajo. La nómina de la Unidad está integrada por cuatro profesionales de diversas ramas, pero con postgrados en tópicos relacionados con la seguridad y salud en el trabajo. Este perfil les ha permitido integrar un equipo multidisciplinario, con sede en la ciudad de Quito, que debe prestar sus servicios a todo el país. En los últimos años, han diseñado y ejecutado estudios en industrias de alto riesgo, tratando de focalizar el impacto de sus escasos recursos; además, cumplen con un extenso programa de capacitación, dirigido tanto a instancias internas, como a grupos de empresas o trabajadores. El Ministerio de Trabajo y Empleo, es también la dependencia encargada de atender y tramitar los reclamos de indemnizaciones a favor de trabajadores, que al momento de sufrir el accidente o enfermedad laboral, no se encontraban afiliados al IESS. Cuando se da esta situación, el empleador está obligado a cubrir las indemnizaciones y prestaciones establecidas por ley, previa denuncia presentada ante un tribunal judicial, acompañado de un dictamen emitido por una comisión calificadora integrada en el Ministerio de Trabajo, en cuanto, a las causas o

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circunstancias del accidente o enfermedad, y los daños físicos y mentales sufridos por el trabajador (incapacidad temporal, incapacidad parcial, incapacidad permanente, etc.).

Tabla 8 Sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador

Descripción de roles y funciones del Ministerio de Trabajo y Empleo

Marco Normativo Control normativo Educación y

Formación Promoción y apoyo

Información e

investigación

-Realizar y

sustentar propuestas de

modificación de la

normativa vigente en el

país.

-Proponer y

sustentar la ratificación

de Convenios

Internacionales en

materia de seguridad y

salud.

-Dictar los

reglamentos específicos

de seguridad y salud

que deben aplicarse en

las empresas.

-Emitir las

regulaciones necesarias

por sectores de

producción con riesgo

inminente.

-Vigilar el

cumplimiento de la

normativa vigente relativa

a Seguridad y Salud en el

Trabajo.

-Analizar y

aprobar los reglamentos

internos de Seguridad y

Salud de las empresas.

-Registrar los

Comités de Seguridad e

Higiene de las empresas y

realizar el seguimiento de

sus planes de trabajo.

-Realizar

inspecciones activas y

reactivas a empresas para

constatar la gestión

preventiva y su

cumplimiento.

-Ordenar la

suspensión o paralización

de trabajos, actividades u

operaciones que impliquen

riesgos para los

trabajadores.

-Promover,

realizar y contribuir

a la formación de

especialistas en

Seguridad y Salud en

el Trabajo y afines.

-Capacitar a

los funcionarios de

sus entes de control

en materia de

Seguridad y Salud.

-Capacitar a

empleadores y

trabajadores sobre

Prevención de

Riesgos laborales y

sus repercusiones

sociales y

económicas.

-Asesorar

a las empresas y

trabajadores

sobre temas

referentes a

Seguridad y Salud

en el Trabajo y la

manera de

gestionarlos.

-Difusión

de la normativa

vigente en el país

convenios

internacionales

ratificados y

demás

regulaciones en

Seguridad y

Salud.

-Propiciar

acciones de

coordinación

entre los

miembros del

Comité

Interinstitucional

y su Comité de

Apoyo.

-Asesorar a las

empresas y

trabajadores sobre

temas referentes a

Seguridad y Salud en el

Trabajo y la manera de

gestionarlos.

-Difusión de la

normativa vigente en el

país convenios

internacionales

ratificados y demás

regulaciones en

Seguridad y Salud.

-Mantener

relaciones con

organismos

internacionales en

materia de SST y

comunicar de sus

avances.

-Propiciar

acciones de

coordinación entre los

miembros del Comité

Interinstitucional y su

Comité de Apoyo.

4.2.3. Ministerio de Salud Los centros de atención del Ministerio de Salud Pública del Ecuador, son una de las alternativas de asistencia más frecuentes cuando el trabajador que sufre un accidente o enfermedad laboral no está inscrito en el Seguro General de Riesgos del Trabajo. En estas unidades, se les presta los servicios médicos y quirúrgicos que el caso amerite, convirtiéndose involuntariamente, en un elemento adicional del subsistema que trata el aseguramiento y la reparación de daños, derivados de los accidentes o enfermedades de carácter laboral. No obstante, cuando se sitúa en el contexto del sistema nacional, la tarea básica asignada al Ministerio de Salud Pública, es otra distinta, se refiere a incrementar la capacidad de su personal médico, en el diagnóstico y registro de accidentes y enfermedades de origen laboral. La

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operación lógica del sistema, sugiere que, las lesiones, daños o malestares producto del trabajo, demandan una atención y seguimiento especializado (por ejemplo, servicios de rehabilitación física y mental, en los distintos niveles de atención), que deberían estar a cargo de la red de servicios del Seguro General de Salud Individual y Familiar. Por otro lado, el Ministerio de Salud Pública, en su calidad de ente rector del sistema de salud del Ecuador, tiene la potestad de definir las normas de seguridad e higiene del trabajo, en el proyecto y en la instalación de futuras empresas. En el componente de información e investigación, tienen una la función de recopilar datos sobre accidentes y enfermedades laborales en la población usuaria de sus servicios, así como, efectuar estudios epidemiológicos relativos a enfermedades profesionales. 4.2.4. Otras instituciones y organizaciones A continuación, y de manera concisa, se describen las funciones básicas asignadas a otros elementos del sistema ecuatoriano de seguridad y salud en el trabajo: � Ministerio Energía y Minas: Control y asesoramiento técnico en materia de seguridad minera. Control de la explotación en condiciones de seguridad e higiene del trabajo. � Ministerio Comercio Exterior: Control de la fabricación e importación y venta de equipos y maquinaria en función del cumplimiento del equivalente a seguridad en el producto. � Ministerio de Agricultura: Capacitar a los funcionarios de sus unidades de control en materia de prevención de riesgos laborales propios de las actividades agrícolas. Asesorar a empresas y trabajadores por cuenta propia sobre el adecuado manejo de productos agroquímicos.

� Ministerio de Educación: Insertar temas referentes a riesgos de trabajo y su prevención en la formación secundaria y básica. Colaborar en la promoción de seguridad y salud en el trabajo en campañas preventivas, a través de los estudiantes de pregrado. � Ministerio de Comercio Exterior: Promover regulaciones relativas a la seguridad en el producto y una metodología de certificación y control referente a maquinaria y equipos a través del Sistema Ecuatoriano de Calidad. � Ministerio de ambiente: Extender las regulaciones referentes a control de la contaminación de origen industrial y agrícola. Sensibilizar a las comunidades sobre los riesgos de contaminación ambiental originados en procesos productivos. Actualización periódica del perfil nacional de sustancias químicas. � Instituto Ecuatoriano de Normalización (INEN): Desarrollar normas técnicas y códigos de prácticas para la normalización y homologación de equipos de protección colectiva y personal. � Consejo Nacional de Discapacidades (CONADIS): Acciones formativas tendientes a la reinserción laboral. Recolección de estadísticas relativas a discapacidades derivadas del trabajo, capacitación y reinserción laboral.

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� Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP): Aprobación de los programas de formación universitaria de carreras afines a la seguridad y salud en el trabajo. Registro de datos de profesionales graduados en estos campos. 4.2.5. Comité Interinstitucional de Seguridad e Higiene en el Trabajo Con el propósito de coordinar las acciones de todos los organismos del sector público con atribuciones en materia de prevención de riesgos del trabajo, con la promulgación del Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medio Ambiente de Trabajo, mediante Decreto Ejecutivo Nº 2393 del 13 de noviembre de 1986, se creó el Comité Interinstitucional de Seguridad e Higiene del Trabajo (CISHT). Esta es una instancia tripartita y de carácter técnico, y representa el nivel más alto de coordinación en materia de seguridad y salud en el trabajo. El Comité está integrado por tres representantes del sector público: Ministerio de Trabajo, Ministerio de Salud e Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; tres representantes de los empleadores elegidos a través de la Federación de Cámaras de la Producción; y, tres representantes de los trabajadores, en cuya designación participan las centrales sindicales más importantes del país. De igual manera, forma parte del Comité un miembro propuesto por el Consejo Nacional de Discapacidades (CONADIS). Descritos todos los elementos del sistema de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador, se puede tener una mejor idea de su estructura e interrelaciones, a través de una representación en forma de diagrama. Precisamente, el Diagrama 1, muestra los elementos que configuran este sistema, evidenciando el rol central que juega el Comité Interinstitucional, en su calidad de máximo órgano de coordinación.

Diagrama 2 Ministerios e instituciones públicas competentes en el Sistema SST del Ecuador

Dirección Nacional de Salud Sistema de Gestión de Dirección Nacional de Riesgos Ambiental la Seguridad y Salud en el Trabajo del Trabajo

Educación SST niveles Control

ActividadesAgropecuarias

Urbanismo Control en Seguridad Urbanismo Normalización Industrial, control de actividades en el Industrial y homologación desechos industriales extractivas Producto Control de desechos

Comité Interinstitucional de Seguridad y Salud en el TrabajoEmpleadores Trabajadores

Ministerio de Salud Ministerio de

Trabajo I.E.S.S

CONADIS

Ministerio de Educación

Ministerio del Ambiente

Ministerio de Energía y Minas

Ministerio de Industrias

Municipios I.N.E.N

Ministerio de Agricultura

Consejo Nacional de Capacitación

Universidades y Escuelas Politécnicas

Organizaciones no Gubernamentales (ONG´s)

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El Comité como tal, en cumplimiento de su rol básico de coordinación e integración, esta facultado para efectuar, entre otras, las siguientes acciones: � Colaborar en la formulación de planes y programas de aquellos organismos públicos, con

competencias reconocidas, en el campo de la seguridad e higiene en el trabajo, y el mejoramiento del medio ambiente de trabajo.

� Expedir regulaciones especiales en la materia, para las actividades cuya peligrosidad lo exija. � Recopilar y divulgar estadísticas de siniestralidad y enfermedades profesionales, con base en

los registros facilitados por el Ministerio de Trabajo, Ministerio de Salud y el IESS. � Promover y fomentar las investigaciones de enfermedades profesionales propias del contexto

ecuatoriano, y la difusión adecuada de sus resultados. 4.3 Incidencia de accidentes y enfermedades laborales En tanto, el sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo, posea un sistema de registro e información de accidentes y enfermedades laborales, de amplia cobertura, confiable, y consistente en el tiempo, es factible, sugerir que un análisis de siniestralidad laboral, pudiera dar indicios claros sobre la situación y avances del país en materia de ambientes de trabajo sanos y seguros. No obstante, con un Seguro General de Riesgos del Trabajo, con apenas una cobertura del 20% de la PEA, una difusión escasa o un conocimiento limitado de los derechos que en esta materia protegen a los trabajadores, la presencia de una cultura de arreglos privados entre empleadores y empleados, el incumplimiento de los empleadores de reportar los siniestros ocurridos en sus empresas, y una ausencia casi total de retroalimentación entre las distintas instancias que procesan información de accidentes y enfermedades laborales, la existencia de un altísimos subregistro, parece una situación totalmente lógica.

Tabla 9 Accidentes laborales reportados al SGRT

Número absoluto y tasa por mil asegurados, 1990-2003

AñoPoblación protegida

por SGRTAccidentes

reportados al SGRTTasa de accidentes

por 1,000 asegurados

1990 815,736 4,404 5.41991 826,373 4,546 5.51992 856,456 3,780 4.41993 886,634 3,599 4.11994 919,948 3,821 4.21995 1,050,502 3,533 3.41996 1,057,774 4,141 3.91997 1,067,038 3,076 2.91998 1,097,716 2,623 2.41999 1,092,887 2,762 2.52000 1,054,483 2,223 2.12001 1,127,394 2,309 2.02002 1,157,165 2,407 2.12003 1,184,485 2,301 1.9

Fuente: Boletín Estadístico Nº 14, IESS.

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Pese a todo, y usando como base los registros estadísticos publicados por el Seguro General de Riesgos del Trabajo, expuestos en la Tabla 8, puede observarse que el número total de accidentes reportados a este seguro, en el año 2003, fue de 2,301, con una tendencia de disminución sostenida desde el año 1990. Esta evolución de los casos registrados, ha implicado una caída permanente de la tasa de accidentes por mil asegurados, pasando a inicios de los noventa de 5.4 a 1.9 en el 2003. Cuando se compara este indicador, con el correspondiente a un país como Chile, el cual se ubica en 83.6 accidentes por mil trabajadores, se tiene un primer referente del nivel de subregistro que prevalece en el caso del Ecuador. El descenso del número absoluto de accidentes laborales, evidenciado en las estadísticas del IESS, podría estar asociado con mejoras sustanciales en el control de los riesgos laborales, de al menos, el segmento de empresas que el Seguro de Riesgos del Trabajo tiene afiliadas; sin embargo, no existen pruebas suficientes para sostener tal afirmación. Otro hallazgo interesante, es que los accidentes por rama de actividad económica, muestran una fuerte caída en la “Industria Manufacturera”, mientras, las cifras en “Establecimientos financieros, seguros y bienes inmuebles”, se multiplican por cinco, durante el período 1995-2003.

Tabla 10 Número absoluto de accidentes laborales registrados en el SGRT, según rama de actividad

1990-2003

AñoAgricultura,

Silvicultura, Caza y Pesca

Explotación de minas y canteras

Industrias manufacturadas

Electricidad, gas y agua

ConstrucciónComercio al por mayor y

menor

Transporte, almacenamiento y comunicaciones

Establecimientos financieros,

seguros y bienes inmuebles

Servicio Comunal y

Social

1990 150 40 2,338 2 229 107 235 127 1,1761991 152 22 2,124 245 256 430 199 309 8091992 150 56 1,680 300 204 284 128 382 5961993 140 61 1,608 213 281 271 152 414 4591994 190 38 1,439 262 226 394 199 380 6931995 172 14 1,326 174 195 361 127 495 6691996 399 17 1,379 200 228 273 246 542 8571997 123 15 1,128 103 133 315 61 631 5671998 88 9 953 71 148 227 54 457 6161999 80 6 844 75 138 214 44 733 6282000 33 5 528 64 63 140 33 791 5662001 72 13 634 96 82 132 61 647 5722002 82 10 692 44 118 123 59 750 5292003 78 9 639 36 63 118 54 787 517

Fuente: Boletín Estadístico Nº 14, IESS. En términos generales, cuando se clasifica el accidente según tipo de incapacidad, se determina que la mayoría de ellos, provocan tan sólo incapacidades temporales (92.1%), aunque el número de muertes reportadas (2.3%), si es un indicador que está por encima del promedio verificado en otros países. No obstante, con un registro tan bajo de accidentes laborales, sin duda, hay un sesgo totalmente comprensible, de acreditar los casos de mayor gravedad, incrementando la tasas de fatalidad por encima de las reales.

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Tabla 11 Número absoluto de accidentes laborales registrados en el SGRT, según tipo de incapacidad

-2003-

TemporalParcial

permanenteMuertes

Absoluta Permanente

Agricultura, Silvicultura, Caza y Pesca 63 4 5 0 72Explotación de minas y canteras 2 6 5 0 13Industrias manufacturadas 566 55 11 0 632Electricidad, gas y agua 87 2 6 1 96Construcción 68 9 5 0 82Comercio, Restaurantes y hoteles 123 5 4 0 132Transporte, almacenamiento y comunicaciones 56 4 1 0 61Estab. financieros, seguros y bienes inmuebles 629 10 5 0 644

Servicios Sociales, Comunales y Personales 526 31 12 0 569

Total General 2,120 126 54 1 2,301

Fuente: Boletín Estadístico Nº 14, IESS.

Tipo de incapacidad

Rama de actividad TOTAL

De manera complementaria a las estadísticas de accidentes del Seguro General de Riesgos del Trabajo, y tal como se dispone en el Código de Trabajo, el Ministerio de Trabajo tramita las indemnizaciones a favor de los trabajadores, que al momento de sufrir el accidente o enfermedad laboral, no se encontraban afiliados al IESS. Pese a la reducida cobertura del SGRT, los casos denunciados al Ministerio de Trabajo, no han superado en los últimos tres años los 60 casos. Los funcionarios de la Unidad Técnica de Seguridad y Salud, argumentaron que este fenómeno, obedece en parte, al desconocimiento de los trabajadores de sus derechos, y por otro lado, a que es común los acuerdos extrajudiciales del empleador con el trabajador que sufrió el daño, o incluso, con sus familiares, cuando se ha dado el fallecimiento de éste.

Tabla 12 Ministerio de Trabajo: Número de casos denunciados de accidentes

y enfermedades laborales de trabajadores no asegurados ante el IESS Cifras 2003, 2004 y enero-junio 2005

2003 2004 2005 1/

Agricultura, Silvicultura, Caza y Pesca 2 1 1Explotación de minas y canteras 1Industrias manufacturadas 18 8 3Electricidad, gas y agua 1Construcción 6 11 7Comercio, Restaurantes y hoteles 6 1 3Transporte, almacenamiento y comunicaciones 3 1Estab. financieros, seguros y bienes inmuebles 18

Servicios Sociales, Comunales y Personales 4 7 3

Total General 54 32 191/ Datos corresponden únicamente a los meses de enero a junio de 2005.

Fuente: Registros de Accidentes y Enfermedades de Origen Laboral. Unidad Técnica de Seguridad y Salud , MINTRA.

Casos reportadosActividad económica-CIIU

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5. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA ECUATORIANO DE SST El punto inicial abordado en esta sección, trata básicamente de los avances y logros recientes, del sistema ecuatoriano de seguridad y salud en el trabajo, trazando algunas nociones sobre las fortalezas y oportunidades que se tiene para las acciones futuras. El siguiente acápite, recoge la esencia de este documento, pues señala de manera puntual, las grandes carencias y necesidades del sistema, subrayando aspectos que ameritan una atención prioritaria, al momento, de formular un plan nacional en seguridad y salud en el trabajo. 5.1. Avances y logros recientes Las cuestiones relativas a la seguridad y salud en el trabajo, poco a poco, están recibiendo mayor atención en el Ecuador. El nivel de sensibilización respecto a su importancia estratégica en términos del desarrollo económico y social futuro del país, y el reconocimiento de diversos actores, en cuanto, a la necesidad de impulsar y apoyar mejoras sustanciales en el quehacer nacional en la materia, constituyen un avance significativo. La convergencia de la legislación nacional hacia una legislación comunitaria, enmarca el asunto en un contexto más amplio: la integración económica y social de los países de la Comunidad Andina, y una visión de competitividad internacional basada en la productividad del capital humano y no en los bajos costos de la mano de obra, amparados a condiciones de trabajo poco ventajosas. Por lo tanto, la coyuntura parece ser favorable. Las autoridades e instituciones competentes, tienen el reto de entronizar o potenciar los avances y logros que se han ido obteniendo, y construir una base sólida para la sistematización de las acciones o respuesta nacional en este tema. A continuación, sucintamente, se comentan algunos de estos factores o circunstancias valorados como altamente positivos, sin que por ello, queden exentos de ciertos cuestionamientos. � Adopción del Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo. En el plano

normativo, la adopción del Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, obliga al gobierno ecuatoriano, ha tomar las acciones pertinentes para que en el país se cuente con directrices claras sobre el desarrollo de los sistemas de gestión de la seguridad y salud en el trabajo, así como, el establecimiento de un verdadero sistema nacional en este ámbito.

El cumplimiento de estos requerimientos, implica una inversión de fondos por parte de los Países Miembros, los cuales, tal como señala el Instrumento, deberán garantizar que los organismos competentes cuenten con personal estable, capacitado y cuyo ingreso se determine mediante sistemas transparentes de calificación y evaluación. De igual manera, el Instrumento exige armonizar los principios contenidos en las legislaciones nacionales a sus disposiciones, siguiendo los procedimientos, que para tales fines, tengan establecidos cada País Miembro.

� Reactivación del Comité Interinstitucional: Después de tres años de suspensión, el CISHT

inició actividades nuevamente en abril del año 2002, retomando su rol de órgano tripartido de mayor jerarquía en el país, en la coordinación de las actuaciones de todas aquellas instituciones públicas con atribuciones en materia de prevención de riesgos laborales. Desde esa fecha, sus distintas comisiones han abordado temas de indudable interés, tales como: el Reglamento de

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Disposiciones Mínimas en Seguridad y Salud, dirigido a normar las agencias privadas de empleo o tercerizadoras, aprobado y posteriormente derogado; la acreditación de centros educativos para extender licencias en prevención de riesgos para la construcción e instalaciones eléctricas; la aprobación de programas de capacitación en prevención y riesgos; y las reformas al Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medio Ambiente de Trabajo, que fue aprobado en el año 1986. En tanto no se defina otra instancia, el Comité continúa siendo un actor clave, en el éxito de la configuración del sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo.

� Definición de roles de los elementos del sistema: En el seno del Comité Interinstitucional de

Seguridad e Higiene en el Trabajo, se ha avanzado en precisar su rol como órgano ejecutor de políticas, enfocado en cuestiones fundamentales de la estrategia nacional en seguridad y salud en el trabajo, la definición de los roles y competencias de las distintas instituciones y ministerios gubernamentales que participan en el sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo, y la necesidad de fomentar entre los empresarios y trabajadores, una cultura de la seguridad en el trabajo. En la actualidad, se tiene una matriz con una definición de los roles institucionales, clasificados según componente del sistema, y una evaluación general sobre su grado cumplimiento.

� Sistema de Administración de la Seguridad y Salud en el Trabajo:, Como parte del Plan de

asesoramiento empresarial, la Dirección del Seguro General de Riesgos del Trabajo, publicó en el año 2004, un manual denominado Sistema de Administración de la Seguridad y Salud en el

Trabajo. Este describe un sistema de gestión preventiva basado en tres componentes: gestión administrativa, gestión de talento humano, y gestión técnica. En la actualidad, los profesionales del IESS están brindando asistencia técnica a los empleadores interesados en incorporar dentro de la gestión de su organización, dicho sistema.

� Incremento en la oferta de profesionales universitarios especializados en el tema: En el

último quinquenio, los programas de educación superior relativos a seguridad y salud en el trabajo y/o salud ocupacional, se han incrementado significativamente en el Ecuador, alcanzando más de 300 graduados durante este período. La oferta académica continúa ampliándose, pues se encuentran en proceso de apertura, 5 ó 6 programas adicionales, incluyendo uno, dirigido a médicos generales.

Esta abundancia relativa del recurso humano especializado, es justo lo que se requiere para la implementación de un sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo a nivel de las empresas u organizaciones. Estos profesionales pueden prestar sus servicios a través de la integración de firmas consultoras, o directamente, como parte del personal contratado por el empleador. Su presencia, es también beneficiosa, en tanto, coadyuvan con su conocimiento y experiencia, a los procesos de planificación del sistema y evaluación de sus resultados.

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Tabla 13 Programas de especializadas en seguridad y salud en el trabajo,

centros de enseñanza, número de graduados y año

Programa Centro de EnseñanzaNúmero

GraduadosAño

Maestría en Salud Pública con enfásis enSalud Ocupacional

Facultad Ciencias Médicas, UniversidadCentral 4 1994

Diplomado en Seguridad y Salud en el Trabajo Universidad de Cuenca-INSAF, Cuba150 2001-2002

Magíster en Seguridad y Salud en el TrabajoFacultad Geología y Minas, UniversidadCentral-INSAT, Cuba 100 2003

Magíster en Seguridad y Salud en el TrabajoFacultad Ingeniería Civil, UniversidadCentral-Universidad Huelva, España 50 2005

TOTAL 304Fuente: Información proporcionada por la Dra. Myriam Pozo, Jefe Unidad Técnica de Seguridad y Salud, MTE . � Política institucional de Seguridad y Salud en el Trabajo y Sistema de Gestión de la

Seguridad y Salud del Ministerio de Trabajo: En octubre del año 2002, se aprobaron ambas disposiciones, las cuales, pretenden establecen los ejes estratégicos de la política del Ministerio de Trabajo en materia de seguridad y salud en el trabajo. Hasta el momento, no se han podido ejecutar, dada la falta de recursos presupuestarios para tales fines.

La Política Institucional gira en torno a seis ejes estratégicos: 1. Construcción de una cultura de prevención con énfasis en riesgos ocupacionales. 2. Fortalecimiento institucional con participación y liderazgo gerencial. 3. Control y vigilancia en el cumplimiento de la normativa. 4. Desarrollo, técnico, tecnológico y científico. 5. Atención a poblaciones especiales. 6. Apoyo a tripartismo y coordinación interinstitucional.

Cada uno de estos ejes, se acompaña de una lista de actividades más concretas. Aunque la política descrita atañe únicamente al Ministerio de Trabajo, lo cierto, es que su estructura y contenidos, guarda una estrecha relación con una visión más amplia, una visión de sistema nacional. En consecuencia, su puesta en práctica, puede encausar las acciones y actividades de los otros elementos que integran el sistema de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador.

� Propuesta del Reglamento de la Ley de Seguro Social: La elaboración de este reglamento, es

una oportunidad valiosa, para corregir algunas deficiencias en el diseño del Seguro General de Riesgos de Trabajo y clarificar responsabilidades sobre las prestaciones y cobertura de los servicios médicos, a cargo del Seguro General de Salud Individual y Familiar. Así por ejemplo, en su última versión, se incorpora un incremento en las aportaciones patronales, pasando de un 0.40% sobre la materia gravada del afiliado en relación de dependencia a un 0.59%; también, se

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abre la posibilidad de cobrar una prima de aportación diferenciada, de acuerdo con el riesgo y la siniestralidad de las actividades características de los empleadores afiliados.

Por otro lado, contiene un artículo, en el cual se define la responsabilidad solidaria, del empleador, el contratista y la tercerizadora, en la adopción de medidas de seguridad y salud en el trabajo, según la normativa vigente.

5.2. Carencias y necesidades A pesar de los indicios y hechos favorables, expuestos anteriormente, es evidente, que hasta el momento, las acciones en materia de seguridad y salud en el trabajo en el Ecuador, no han tenido toda la articulación y coordinación necesarias, adoleciendo en situaciones de visión de conjunto, con una superposición o un vacío en las acciones entre instituciones, con una calidad y cantidad de los recursos disponibles insuficientes, y una planificación inadecuada de las actividades del sistema en su conjunto y de sus distintos componentes. Los aspectos a mejorar son múltiples, pero vale la pena concentrarse en aquellos considerados como críticos. En la descripción y análisis de éstos, la división usada no es totalmente excluyente, porque en la mayoría de casos cada uno de los aspectos se encuentra relacionado directa o indirectamente con los restantes. 5.2.1. Necesidad de aumentar la sensibilización y relevancia de la SST a nivel de país La seguridad y salud en el trabajo, al menos hasta hace poco, no formaba parte del conjunto de políticas prioritarias del Estado ecuatoriano. La inestabilidad política experimentada en los últimos años, ha impedido la continuidad requerida en la ejecución de algunos programas que se tenían en curso. No obstante, las actuales autoridades del Ministerio de Trabajo, han declarado su más alto interés y compromiso, para mejorar el funcionamiento e impacto del sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo. Precisamente, el presente diagnóstico, y la formulación de un Plan Nacional de Seguridad y Salud, representan dos elementos cruciales en esta nueva etapa. La sensibilización y la búsqueda del compromiso al más alto nivel político, es una tarea no concluida. En las experiencias más recientes, las autoridades nacionales competentes, encargadas del diseño y ejecución de planes o programas nacionales en seguridad y salud, han llevado su aprobación a los Congresos o a instancias similares, obteniendo el apoyo político y la relevancia pública indispensable para la ejecución del proyecto a nivel de país. Por otro lado, las iniciativas en el contexto de los empresarios y sus organizaciones, son escasas. Aunque existen algunas experiencias interesantes, en términos generales, los empresarios no han tomado conciencia plena de los beneficios y ventajas que se pueden lograr, gracias a la implementación en su organización, de sistemas de gestión de seguridad y salud, tratando de arraigar como valor de ésta la cultura de la seguridad o la cultura de la prevención de los accidentes y enfermedades laborales. En realidad, la preocupación de los empresarios está más focalizada a mantener su competitividad, y el tema de la seguridad y salud en el trabajo, adquiere relevancia tan sólo cuando en el país de destino demanda una certificación sobre los procesos productivos seguidos y la protección dada a los trabajadores.

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En cuanto a las organizaciones que representan a los trabajadores, es importante señalar que la dirigencia sindical del Ecuador, mantuvo, en los últimos años, una posición bastante pasiva sobre la problemática de la seguridad y salud en el trabajo. En la actualidad, se ha renovado el interés por el tema, siendo uno de los puntos prioritarios de su agenda en el corto y mediano plazo. En curso, se encuentran una serie de actividades de capacitación, foros de discusión y asesoría técnica, que pretenden generar la conciencia necesaria entre los distintos frentes sindicales De acuerdo con lo externando en distintas entrevistas con los empleadores, en algunas actividades de alto riesgo, por ejemplo, plantaciones donde el uso de químicos es frecuente, los trabajadores muestran un cierto grado de resistencia a protegerse con el equipo e implementos de seguridad individual. En la agricultura y construcción, dado el bajo nivel de instrucción de los trabajadores que se desempeñan en estas áreas, la inobservancia de las medidas básicas de seguridad es común por parte de ellos. No se conoce con certeza el grado de sensibilización de la sociedad en general, pero, está claro que también los esfuerzos en tal dirección son fundamentales, apoyándose en los medios de comunicación masivos, con pautas en la radio y la televisión, y publicaciones en los diarios de mayor circulación. El mensaje a nivel familiar y comunitario, puede tener efectos tan positivos, como aquel dirigido específicamente a los trabajadores y empresarios. 5.2.2. Ausencia de una Política Nacional en SST Hasta el momento, el sistema de seguridad y salud en el trabajo en el Ecuador, no ha contado con una política nacional en la materia. Esta política constituye una declaración general de objetivos básicos, estrategias, organizaciones e instituciones involucradas, con una clara definición de sus ámbitos de acción, el grado y tipo de coordinación, y las fuentes de financiamiento para dar sustento a su ejecución. El Convenio 155 de la OIT (1981), sobre seguridad y salud de los trabajadores, insta a los Estados Miembros, que a través de un amplio proceso de consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y trabajadores, formulen una política nacional de SST, la cual deberá periódicamente ser evaluada y ajustada, según corresponda. En esta misma dirección ha apuntado el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, cuando en su capítulo II, define la necesidad de desarrollar una política nacional de prevención de riesgos laborales, cuyos objetivos básicos serían los siguientes: el fortalecimiento de la coordinación institucional; una definición precisa de las atribuciones de los órganos competentes; la elaboración periódica de perfiles nacionales en seguridad y salud en el trabajo; la normalización técnica en la materia; y la introducción en las empresas del concepto aplicado de sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo. Esta política debe contar con el respaldo y compromiso de cumplimiento por parte de las autoridades gubernamentales, y constituirse en la base de los programas y sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo. El apoyo del gobierno debe traducirse en aportes concretos de recursos presupuestarios, en cantidad suficiente, para que todos los componentes del sistema funcionen apropiadamente.

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5.2.3. Carencias en la integración y articulación del Sistema nacional de SST Castellá (2002), reduce a cinco, los probables defectos que un sistema nacional de SST puede presentar:

i) Sistema incompleto: alguno de los componentes básicos del sistema no se ha desarrollado apropiadamente.

ii) Coordinación insuficiente: El sistema en su conjunto, o alguno de sus subsistemas, no funciona armónicamente por falta de coordinación entre sus elementos.

iii) Calidad insuficiente de los recursos: Uno o varios de los elementos del sistema no dispone del personal o del equipamiento especializado necesario para desarrollar su funciones adecuadamente

iv) Cantidad insuficiente de recursos: Uno o varios de los elementos del sistema no dispone de personal o equipos en número suficiente para desarrollar sus funciones adecuadamente.

v) Planificación inadecuada: El sistema en su conjunto, o alguno de sus subsistemas o elementos, no planifica adecuadamente sus actividades.

En el caso particular de Ecuador, lo cierto es que en mayor o menor grado, los cinco aspectos antes citados, se encuentran inmersos en el funcionamiento del sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo. En particular, destaca la carencia de recursos humanos, físicos y tecnológicos, tanto en calidad como en cantidad, en los servicios de inspección, situación que limita fuertemente su capacidad para promover o coaccionar el cumplimiento de la normativa vigente. Esta escasez de recursos, no permite cuestiones tan básicas, como que el Comité Interinstitucional de Seguridad e Higiene del Trabajo (CISHT), cuente con los recursos presupuestarios suficientes para financiar sus actividades, como máxima instancia tripartita y técnica en el tema de interés. Pero además de las restricciones que impone para la contratación (por parte del MTE) de un mayor número de inspectores, la insuficiencia de recursos financieros, dificulta los procesos de formación y capacitación de este personal, el uso de medios de comunicación masivos para sensibilizar a la población en general sobre la importancia de un ambiente y condiciones seguras de trabajo, la inversión en sistemas de información automatizados, la adquisición de equipo e instrumentos necesarios para ciertas supervisiones, entre otras barreras más. En cuanto a la coordinación del sistema, hasta hace poco tiempo no existía una clarificación de los roles institucionales. Si bien es cierto, el CISHT ha realizado un esfuerzo importante en tal sentido, es indispensable continuar con esta tarea, particularmente, exigiendo un cumplimiento satisfactorio de las actividades y procesos que le corresponden a cada una de las instancias competentes. Incluso, el rol del Comité debe difundirse más ampliamente, para que se reconozca su preeminencia estratégica, y no vuelvan a suspenderse sus actuaciones, como sucedió entre 1999 y 2002. A continuación se analiza la situación actual de los seis componentes del sistema de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador, con base en la información documental y las numerosas entrevistas efectuadas durante el proceso de elaboración de este estudio de diagnóstico. Por su

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importancia, se incluye una dimensión adicional, vinculada con los órganos de consulta tripartitos. 5.2.4. Necesidad de reformar legislación nacional De acuerdo con la experiencia internacional en el tema, la poco efectividad que tienen las políticas y acciones adoptadas en muchos países de la región, con el propósito de mejorar la seguridad y salud en el trabajo, no se debe a la ausencia de leyes, reglamentos o disposiciones jurídicas en la materia, es sobretodo, un problema de aplicación y cumplimiento. Como se indicó en una sección anterior, en el Ecuador, este derecho es reconocido y tutelado desde la Constitución Política y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, hasta reglamentos de actividades específicas y múltiples convenios de la OIT, adoptados y ratificados por el país. Y más recientemente, con la firma del Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, puede afirmarse, que Ecuador posee un marco legal, moderno, consistente y coherente con los objetivos de protección que se persiguen a favor de los trabajadores. En este sentido, un reto fundamental del sistema ecuatoriano, es adaptar la legislación nacional a la normativa comunitaria, y por supuesto, convertir los mandatos del Instrumento en una práctica efectiva en la realidad. Los ajustes jurídicos, inician con el Código de Trabajo, cuya visión de riesgos de trabajo vinculados exclusivamente con los contratados laborales formales, con esquemas de subordinación y remuneración tradicionales, está totalmente fuera de contexto, dado el aumento significativo que ha tenido en los últimos años, el empleo del sector informal. En la medida de lo posible, lo óptimo sería una normativa que abarque a todos los trabajadores y todos los riesgos a los que pudieran estar expuestos. Pese a que el Instrumento Andino, permite a los Países Miembros, excluir parcial o totalmente de su aplicación a ciertas ramas de actividad económica o a categorías específicas de trabajadores, impone la obligación de informar cuáles y por qué fueron excluidas, y las medidas alternativas que se están tomando para asegurar la protección requerida por los trabajadores en cuestión. De indudable interés, resulta lo dispuesto sobre los trabajadores objeto de protección especial, básicamente, las mujeres en estado de embarazo y los niños, niñas y adolescentes. El desafío de ordenar la normativa ecuatoriana con respecto al Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, es una cuestión que se ha visualizado y tratado desde hace algún tiempo, en el seno del Comité Interinstitucional de Seguridad e Higiene del Trabajo, en el cual, la promulgación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, se estima con uno de sus objetivos prioritarios en los próximos años. De especial relevancia, también se considera en el campo normativo, avanzar hacia definiciones más precisas de los ámbitos de acción y competencias de las organizaciones e instituciones que integran el Sistema Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. Por otro lado, en la medida que los avances se consoliden, las autoridades del país, deben encaminar sus acciones, hacia la ratificación y plena aplicación de dos de los convenios de la OIT, que forman parte de la normativa fundamental en la materia, el Convenio 155 sobre seguridad y salud de los trabajadores y el Convenio 161 sobre los servicios de salud en el trabajo.

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5.2.5. Insuficiencia de recursos para el control e inspección de la normativa Uno de los componentes del sistema de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador, donde se hace más notoria la escasez de recursos, es en las unidades o servicios de inspección, responsables de velar por el cumplimiento de la normativa vigente. La cantidad de inspectores es insuficiente en relación con el número de empresas que se deben cubrir, y aún respecto a las denuncias presentadas por los trabajadores o las investigaciones requeridas cuando se produce un accidente mortal.

Tabla 14 Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS)

Personal distribuido según dependencia y función que cumplen Datos correspondientes al mes de noviembre 2005

Prestadora Aseguradora

Dirección General/Direcciones Provinciales 1,799 1,799 17.9%

Seguro Social Campesino 1,029 171 1,200 11.9%

Seguro Pensiones 231 231 2.3%

Seguro General de Riesgos del Trabajo 66 16 82 0.8%

Seguro de Salud 6,580 95 6,675 66.4%

Montes de Piedad 67 67 0.7%

TOTAL 7,675 2,379 10,054 100.0%Fuente: Sub-dirección Recursos Humanos, IESS.

DependenciaFunción

TOTALpartic.

relativa (%)

De forma tal, que las actuaciones de los servicios de inspección responden básicamente a las denuncias o quejas interpuestas por los interesados. No se tiene la capacidad de intervenir de oficio, y por tanto, no resulta posible ejecutar programas o estrategias diseñados con criterios selectivos, dirigidos a las empresas o actividades que muestran más altos riesgos. De igual manera, a menudo, los inspectores no conocen a profundidad la normativa cargas de trabajo, planificación de trabajo de campo, actividades económicas, distribución geográfica de empresas y mano de obra, identificación de riesgos laborales según distintas dimensiones. Por otro lado, se visualizan importantes limitaciones en la capacidad de acción y cobertura de los servicios de inspección en las zonas rurales y en los centros de trabajo alejados de las grandes ciudades. En las consultas y entrevistas que se realizaron a las autoridades superiores de las distintas instancias regionales del Ministerio de Trabajo, y a los propios inspectores de estos sitios, hubo un total consenso, respecto a la escasez de personal e inversiones básicas en los sistemas de inspección. En contextos caracterizados por una insuficiencia de los recursos (humanos, físicos, financieros y tecnológicos) destinados a las tareas de inspección y control del cumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo, similares a los reportados en la situación del Ecuador, es preciso desarrollar acciones alternativas que incrementen la eficiencia de las actuaciones de estos

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servicios. Por ejemplo, puede exigirse a los empleadores, la presentación anual de una evaluación de los riesgos laborales que enfrentan sus trabajadores, en condiciones y circunstancias laborales normales, y las acciones de carácter preventivo que ha ejecutado con el fin de reducir al mínimo la ocurrencia de tales riesgos. El acatamiento o no de este requisito, la factibilidad de las medidas propuestas, la consistencia con las respuestas de otros empleadores o con respecto a estándares previamente establecidos, pueden constituirse en una señal indicativa, en una alerta, sobre la necesidad de efectuar una intervención directa por parte del servicio de inspección. Otra posibilidad para agilizar las labores de inspección, es contar con un registro de proveedores acreditados por la autoridad competente, para que presten ciertos servicios de asistencia y asesoría técnica en materia de prevención de riesgos laborales. Para aquellos empleadores que suscriban contratos con estas empresas, el inspector puede darse por satisfecho a través de la simple revisión de los términos pactados entre las partes, no requiriendo en ciertos momentos, llevar a cabo una supervisión in situ. En una estrategia más progresista, el órgano competente puede transferir la tarea de verificación del cumplimiento de la normativa vigente, a un grupo reducido de entidades, públicas y/o privadas, que por medio de un informe o reporte externarán criterio sobre el grado de observancia de la empresa. De acuerdo con lo señalado en el citado informe, los servicios de inspección podrán encausar selectivamente sus acciones, enfocándose en las empresas con calificaciones finales menos favorables. Este mecanismo opera de mejor manera, cuando la verificación externa se limita a tan sólo ciertos requisitos o condiciones laborales muy específicas y de alto riesgo. Los dispositivos descritos anteriormente no son gratuitos; los empleadores deben incurrir en algunos gastos o costos ligados a su implementación, y las instituciones responsables de las actividades de inspección tendrán que asumir otras erogaciones adicionales. No obstante, junto con un mayor cumplimiento de las regulaciones establecidas en materia de seguridad y salud en el trabajo, las ganancias para los patronos tendrán que ir registrándose de forma paulatina. 5.2.6. Escasa inversión en información y capacitación En términos generales, la inversión en capacitación y formación en materia de seguridad y salud en el trabajo, es escasa e insuficiente en el Ecuador. Esta debilidad es común a todos los niveles, involucrando desde los inspectores del Ministerio de Trabajo, hasta los gerentes y altos mandos de las empresas, sin obviar, por supuesto, a los trabajadores mismos. Así por ejemplo, en el proceso de elaboración de este diagnóstico, los inspectores regionales del Ministerio de Trabajo, indicaron no conocer con precisión los criterios técnicos para aplicar la normativa, una manifestación inobjetable, de lo urgente que resulta un programa institucional en este ámbito. La necesidad de articular un conjunto de acciones y estrategias en el área de capacitación, requiere la formulación de un Plan Nacional en la materia, que en la actualidad, no existe en el país. Recuérdese que uno de los conceptos elementales, una de las piedras angulares de un plan de este tipo, es la inclusión de la SST en el sistema educativo general (es decir, en la enseñanza básica, la formación profesional y la universitaria). La relativa facilidad, con la que los niños adquieren actitudes y hábitos en sus primeros años de vida, convierte la enseñanza básica, en un

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ambiente propicio para la potenciación de una cultura preventiva en los futuros trabajadores de la nación, a través de un proceso gradual y progresivo de aprendizaje, apoyado en las más diversas técnicas de enseñanza aptas para estos niveles. Pese a todo, un impacto perdurable en los hábitos y conductas de las personas, no podrá lograrse, si estos esfuerzos iniciales, no son respaldados con la continuidad del mensaje, en los otros niveles de la educación formal. En particular, resulta crítico, enfatizar los conceptos básicos de un ambiente de trabajo seguro y saludable, en aquellas fases previas de la incorporación de los estudiantes al mercado laboral, que en ciertos países puede retrasarse hasta la formación universitaria, pero que en otros muchos otros, puede suceder a edades más tempranas. Así por ejemplo, en el Ecuador, las estadísticas señalan que al menos 430,000 menores de 5 a 17 años de edad, participan activamente en el mercado de trabajo, más o menos, un 10% del total de la población trabajadora del país. Por supuesto, además de las iniciativas que se puedan emprender en el sistema educativo, la información y capacitación básica y especializada en materia de seguridad y salud en el trabajo, que se de a los trabajadores, conforme las condiciones y el tipo de tareas que desempeñan, constituye otro elemento fundamental, para incrementar las probabilidades de que el sistema nacional en SST, cumpla con su objetivo básico, es decir, reducir las tasas de accidentes, lesiones y enfermedades producto del trabajo y sus consecuencias negativas de diversa índole. Aún en situaciones donde los departamentos y unidades gubernamentales cuentan con una cierta suficiencia de recursos para tales fines, estos servicios de información y capacitación, son prestados comúnmente por un número amplio de proveedores, que abarcan desde centros nacionales o locales especializados en el tema, hasta, simplemente, empresas con fines de lucro, cuya actividad principal es impartir cursos de capacitación y formación. El Comité Interinstitucional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, es el ente responsable en Ecuador, de aprobar los programas formativos en materia de prevención de riesgos de trabajo. De acuerdo con los registros de los últimos tres años, tan sólo, cuatro organizaciones presentaron proyectos para su respectiva aprobación, cifra que evidencia la escasez de oferta en el tema de interés. De manera complementaria, y tan trascendental como la información y capacitación que se les brinda a los trabajadores, resultan todas aquellas actividades de este tipo, dirigidas a los dueños, directivos, socios, gerentes de división, directores corporativos y altos mandos en general, de las empresas o compañías que operan en el país. Además de los fines específicos que tratan de cumplir, éstas son oportunidades extraordinarias, para hacer hincapié en las ganancias sustanciales que una organización obtiene, cuando adopta medidas eficientes y eficaces contra los riesgos laborales. Son útiles también para convencerlos de la necesidad de sistematizar sus acciones y esfuerzos, siguiendo un modelo de gestión preventiva, ajustado a las características específicas de su actividad. Las cámaras y grupos organizados de empresarios, constituyen un valioso referente para tales fines, aunque como es habitual, éstas se encuentran integradas por las empresas más formales y apegadas a la normativa de protección de los trabajadores. El asunto de fondo, es cómo atraer a estas actividades a empleadores menos formales y menos dispuestos a incurrir en las inversiones necesarias para mejorar la seguridad e higiene de sus centros de trabajo. En este sentido, puede citarse el ejemplo del Ministerio de Trabajo de Chile, que ha iniciado el Programa de Sustitución de Multas por Capacitación, que da la posibilidad de

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condonar la multa a los empleadores que han infringido alguna normativa laboral, a cambio de su asistencia a cursos de capacitación dictados por la Dirección del Trabajo. Lógicamente, el ingreso al programa tiene ciertas condiciones y restricciones, tal como puede apreciarse en el Recuadro 1, pero sin duda, su concepción es interesante y su funcionamiento no demandaría mayores erogaciones.

Recuadro 2. Programa de Sustitución de Multas por Capacitación El Ministerio de Trabajo de Chile, con base en la denominada Reforma Laboral, estableció la posibilidad de sustituir la multa impuesta por alguna infracción a la normativa laboral, por la asistencia obligatoria del empleador sancionado a un programa de capacitación dictado por la Dirección del Trabajo. Esta posibilidad aplica, cuando el patrono cumple las siguientes condiciones:

� Tener 9 o menos trabajadores contratados. � Habérsele impuesto una multa por infracción a alguna norma laboral o provisional � Haber solicitado la sustitución de la multa por capacitación dentro del plazo de 30

días corridos, contado desde la notificación de la multa. � No haber hecho uso de este beneficio dentro del respectivo año. � Haber corregido la situación que dio origen a la multa.

Los cursos de capacitación tratan materias sobre legislación laboral, relaciones laborales y herramientas de gestión, con el fin de ayudar al empleador a cumplir mejor su rol y a evitarle futuras sanciones. La no asistencia a los cursos, implica el cobro inmediato de la multa impuesta, con un recargo de un 100%.

Por último, cabe señalar que la conformación de un centro nacional especializado en materia de seguridad y salud en el trabajo, es una instancia que podría apoyar de manera muy decidida, las iniciativas que los países emprendan para mejorar el acceso, calidad y usos de la información generada en este campo. Estos centros reúnen a especialistas en las ramas más representativas de la seguridad y salud en el trabajo, y desempeñan tareas muy diversas: asesoría en la elaboración de normativa o regulaciones técnicas; la conducción de investigaciones y encuestas; la recolección o desarrollo del sistema de información de accidentes y enfermedades laborales, la preparación y difusión de material de didáctico; la formación de recurso humano; y dependiendo las circunstancias, convertirse en el responsable de llevar a cabo los análisis de laboratorio de muestras y el ambiente, así como, el ente que certifica el cumplimiento de la normativa, en la producción de algunos productos o en procesos de trabajo. 5.2.7. Limitado desarrollo de actividades de promoción y prevención Contrario a los innumerables argumentos que se han expuesto a favor de una estrategia nacional de reducción de los accidentes y enfermedades laborales, basada en medidas de carácter preventivo, que procure el fomento de una cultura de la seguridad y autorreglamentación, y se apoye en la implementación en las empresas de un sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo, la evidencia encontrada en el Ecuador, muestra que tan sólo una pequeña proporción de las empresas, están en la actualidad, aplicando programas de prevención de accidentes y

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enfermedades profesionales. En particular, las empresas que han avanzado más en SST, son aquellas que requieren contar con una certificación de sus productos o procesos productivos, en cuanto a que cumplen con ciertas normas de protección laboral, exigidas por los países importadores. Por otro lado, unas pocas empresas dedicadas a la venta de productos de consumo masivo, principalmente de capita extranjero, también se han interesado en el tema. No obstante, es prioritario reconocer que esta situación, no es producto de la falta de un marco regulatorio o normativo, que establezca claramente las responsabilidades y obligaciones de los empleadores en esta materia. La legislación en Ecuador, dispone que la seguridad y salud en el trabajo, es una responsabilidad inherente al empleador y de aquellos funcionarios que designen para la administración de su actividad, están obligado, según el nivel de complejidad de su organización a cumplir con los siguientes requisitos: Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo: En el artículo 15 del Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medio Ambiente de Trabajo, se indica, lo siguiente: “En las empresas permanentes que cuenten con cien o más trabajadores estables, se

deberá contar con una Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo, dirigido por un técnico en la

materia (…)”

Las funciones de estas instancias, serán entre otras: • Reconocimiento y evaluación de riesgos. • Control de Riesgos profesionales. • Promoción y adiestramiento de los trabajadores. • Registro de la accidentalidad, ausentismo y evaluación estadística de los resultados. • Asesoramiento técnico en control de incendios, primeros auxilios, control y educación.

sanitaria, protección individual, condiciones ambientales generales en el trabajo, etc. • Colaborar con el cumplimiento de la normativa dispuesta en prevención de riesgos laborales. • Comunicar los accidentes y enfermedades laborales que se produzcan a las unidades

competentes. Servicios médicos de empresas: De conformidad con el numeral 2 del artículo 436 del Código Trabajo y el Título II, Capítulo II, artículo 4, del Reglamento del Servicio Médico del Empresa del IESS, todas las empresas con cien o más trabajadores, tendrán que contar con un servicio médico permanente, apoyado con el personal médico y paramédico apropiado, y las instalaciones físicas óptimas para tales fines. La función básica de estos servicios, es proveer esencialmente, medicina laboral preventiva. Comités de Seguridad y Salud en el Trabajo: El artículo 14 del Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores, indica literalmente: “En toda empresa en que laboren más de 20

trabajadores deberá organizarse el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, integrado por

tres representantes de los trabajadores y por tres representantes del empleador, para velar por

el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias de prevención en riesgos del trabajo

(…)”

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Reglamento de Higiene y Seguridad en el Trabajo: El artículo 441 del Código de Trabajo, manifiesta que “En todo medio colectivo y permanente de trabajo que cuente con más de diez

trabajadores, los empleados están obligados a elaborar y someter a la aprobación del Ministerio

del Trabajo y Recursos Humanos por medio de la Dirección o subdirecciones del Trabajo, un

reglamento de higiene y seguridad, el mismo que será renovado cada dos años.”

El Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, en el Capítulo III, sobre la gestión de la seguridad y salud en los centros de trabajo y las obligaciones de los empleadores, ratifica la necesidad de emitir una política empresarial en seguridad y salud en el trabajo, que se haga de conocimiento de todos los trabajadores, se ajuste a las condiciones particulares que prevalecen en la organización y que mantenga un compromiso continuo de mejora. De igual manera, es su obligación, identificar y evaluar los riesgos, en forma inicial y periódica, con la finalidad de planificar las medidas preventivas que se debe adoptar. Las instancias gubernamentales, tales como el IESS y el Ministerio de Trabajo, son totalmente conscientes de que las actividades de prevención de los riesgos laborales, son la única vía sostenible para que Ecuador progrese en la reducción de los daños económicos y sociales que los accidentes y enfermedades laborales provocan en su población. Así por ejemplo, la Dirección del Seguro General de Riesgos del Trabajo, publicó en el año 2004, como parte del Plan de asesoramiento empresarial, un manual denominado Sistema de Administración de la Seguridad y

Salud en el Trabajo. Este describe un sistema de gestión preventiva basado en tres componentes: gestión administrativa, gestión de talento humano, y gestión técnica. En la actualidad, los profesionales del IESS están brindando asistencia técnica a los empleadores interesados en incorporar dentro de la gestión de su organización, dicho sistema. No obstante, con la escasez de recursos que caracteriza al Seguro General de Riesgos del Trabajo, es poco probable, que la iniciativa depare los resultados esperados. Las empresas que voluntariamente han buscado la asesoría de los técnicos del IESS, son aquellas, que probablemente, de una u otra forma, intentarían implementar el sistema propuesto, pero que en realidad, son apenas una minoría. La cuestión de fondo se plantea con las restantes empresas, la inmensa mayoría. Primero, cómo incentivarlas a que participen en la implementación del sistema de administración de seguridad y salud en el trabajo propuesto por IESS, y segundo, cómo verificar el cumplimiento de lo dispuesto en esta normativa, sino se cuenta con el recurso humano suficientes para tales efectos. Aunque sea a modo ilustrativo únicamente, tal vez, la experiencia desarrollada por el Instituto Nacional de Seguros de Costa Rica, institución que administra el Seguro de Riesgos del Trabajo de ese país, puede ser útil. Ellos han diseñado y ejecutado el Programa Gestión Preventiva, de afiliación obligatoria, el cual concede una bonificación máxima de un 10% a todos aquellos empleadores que cumplan con ciertas medidas en materia de salud ocupacional y prevención de riesgos profesionales, y cuyos indicadores de siniestralidad se ubiquen en ciertos límites previamente establecidos por el ente asegurador. El empleador reporta su información mediante una Declaración Jurada, y los técnicos inspectores del INS, visitan a los patronos, sólo en aquellos casos donde los datos recibidos muestran algún tipo de inconsistencia.

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Recuadro 3. Programa Gestión Preventiva, INS-Costa Rica. El Instituto Nacional de Seguros, entidad encargada en Costa Rica, de administrar el seguro de riesgos del trabajo, ha desarrollado desde hace varios años atrás, un programa denominado Gestión empresarial preventiva, que tiene carácter de voluntario, pero que permite en caso de participar y cumplir con ciertos requisitos y condiciones hasta un 10% de bonificación sobre la prima pagada en el año anterior inmediato. Los aspectos que se valoran en el Régimen de Gestión Preventiva, varían dependiendo del tamaño de la empresa. Así por ejemplo, para empresas con menos de 10 trabajadores asegurados se exigen los siguientes:

� Responsabilidad social (evaluación inicial, proyección de acciones de salud ocupacional a proveedores de servicios y contratistas, inducción a trabajadores nuevos, y suministro de equipos de protección y seguridad).

� Responsabilidad y compromiso empresarial (política de salud ocupacional escrita y comunicada, preparación ante emergencias, compromiso con el cumplimiento de la legislación, compromiso mejora continua).

� Panorama de riesgos de la empresa (instrumentos para la identificación y evaluación de riesgos, procesos permanentes de inspección interna, participación de los supervisores y técnicos, proceso permanente de evaluación y control de riesgos).

� Administración de la póliza de Riesgos del Trabajo (pago de primas oportunamente, envío de planillas a tiempo, investigación de accidentes, y envío de las fórmulas respectivas en caso de accidentes).

Cada uno de estos componentes tiene una puntuación, que de manera conjunta, definen el Índice de Desarrollo Preventivo (IDP) de la empresa, que definido en categorías de escala, se traducen en el Grado de Calificación (GC). Por ejemplo, cuando el IDP es mayor o igual a 95, entonces el GC es igual a 50, el valor máximo posible. Estos aspectos son reportados por el empleador, por medio de una Declaración Jurada, quedando a juicio de las unidades competentes del INS, realizar una verificación de la información consignada, a través de una visita al centro de trabajo. El GC se relaciona con otros dos indicadores. Por un lado, el Índice de incidencia promedio de los tres períodos inmediatos anteriores a la renovación de la póliza, y por otro, la Razón de costo promedio de las prestaciones directas de los tres períodos inmediatos anteriores a la renovación. Los valores informados por la empresa en estos dos indicadores, son evaluados con respecto a parámetros de la rama de actividad que trate. El puntaje máximo posible es de 100 puntos, el cual concede la bonificación máxima de un 10%. Probablemente, lo interesante del mecanismo antes descrito, es que no sólo evalúa el cumplimiento de ciertas medidas y políticas en materia de seguridad y salud en el trabajo, sino que también, considera el impacto que se verifica en los indicadores de siniestralidad.

El tema de fondo, que se está tratando en este punto, es que las inversiones más fuertes en medidas preventivas, deben recaer sobre los empresarios, cuestión que no acepta mayor discusión. Pero que aún así, las unidades públicas competentes en la materia, tal es el caso en Ecuador, del Ministerio de Trabajo y el Seguro General de Riesgos del Trabajo, también deben gozar de un presupuesto para tales fines. En particular, sería óptimo que el Seguro destine un porcentaje de sus ingresos por concepto de aseguramiento, hacia funciones de promoción y

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prevención, principalmente para la evaluación de riesgos en las empresas, formulación de recomendaciones y evaluación de la efectividad de las soluciones puestas en marcha. 5.2.8. Problemas en la cobertura y financiamiento del Seguro de Riesgos del Trabajo Los seguros de riesgos del trabajo, no sólo desempeñan una función de reparación o mitigación del daño, a través de sus prestaciones asistenciales y económicas, son en realidad, el mecanismo formal por excelencia para incentivar la adopción de una gestión preventiva o sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo, a nivel de las organizaciones. En parte, porque la afiliación de las empresas a estos seguros, permiten “visibilizarlas”, y como tales, condicionarlas a que cumplan con las disposiciones legales sobre la materia. Por otro lado, porque sus contribuciones al seguro de riesgos del trabajo, permiten contar con recursos para proveer los servicios de asistencia y asesoría técnica que requieren, en especial, las micro y pequeñas empresas de alto riesgo, que carecen de los medios para tales efectos. La cobertura del Seguro General de Riesgos del Trabajo, régimen administrado por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), es apenas un 20% de la Población Económicamente Activa (PEA) del país. Si bien, es un resultado poco satisfactorio, no es de extrañar, dadas las condiciones que muestra el mercado laboral ecuatoriano: i) un amplio sector informal; ii) casi un 30% del empleo, se genera en la agricultura, sector de difícil aseguramiento; iii) altos niveles de subempleo de la fuerza de trabajo; y iv) elevados índices de pobreza, que obligan a las personas a emplearse sin la protección social establecida por ley. Por otro lado, el hecho de que las denuncias y demás trámites, de accidentes y enfermedades laborales de trabajadores no asegurados, se realicen a través del Ministerio de Trabajo, limitan las posibilidades del Seguro General de Riesgos del Trabajo, para actuar en contra de los patronos evasores de su responsabilidad de aseguramiento, pues la información normalmente no fluye de una instancia a otra. Otro aspecto que llama la atención del Seguro General de Riesgos del Trabajo del Ecuador, es su esquema de financiamiento de una tasa única de un 0.50% sobre los salarios reportados por el empleador. Por un lado, es una tasa bastante baja, en relación con las cobradas en otros países, lo que supone la necesidad en algún momento, de llevar a cabo un estudio actuarial que demuestre la sostenibilidad financiera del régimen. Por otro lado, porque no incentiva la labor preventiva de los patronos, igual tendrán que pagar el 0.50%, con altas o bajas tasas de siniestralidad. Sin cuestionar la pertinencia o no de la tarifa única, sería muy conveniente, incluir dentro de la normativa del Seguro, una disposición sobre la aplicación de recargos o bonificaciones de las tarifas, dependiendo de la experiencia de los empleadores con la siniestralidad.

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Recuadro 4. Esquemas alternativos de tarifas en los Seguros de Riesgos del Trabajo. En la literatura clásica sobre el tema, se distinguen tres posibles esquemas de financiamiento, en función de la relación que exista entre la tarifa y la siniestralidad: Tarifa única: Es una tarifa uniforme para cualquier empresa, totalmente independiente de su historial en accidentes y enfermedades laborales. Aunque es un sistema de sencilla administración, tiene el inconveniente de no incentivar una actitud o gestión preventiva de parte del empleador. Este tendrá que pagar la misma tasa, que cualquier otro patrono que no ejecute ninguna actividad de este tipo. Tarifa por actividad de la empresa: Cada actividad económica tiene una tasa diferenciada. Así por ejemplo, en Costa Rica, las actividades bursátiles pagan una tarifa anual de 1.0%, en tanto, para los servicios de reparación y construcción de torres, es de 19.8%. Este tipo de tarifa, normalmente, está sujeta a recargos o bonificaciones según los registros de siniestralidad que presente en el empleador en un determinado período de tiempo. Una variante de esta opción, la representa el esquema usado en Chile, donde todas las actividades pagan una tarifa básica fija (reconociendo los gastos de administración del sistema), y una tasa adicional variable, asociada con la siniestralidad de cada una de ellas. Tarifa por actividad: Teóricamente, cada empresa tiene una tarifa individualizada, directamente proporcional a su accidentalidad. No obstante, en la práctica, pueden surgir diversas situaciones donde estimar esta tarifa sea muy complejo.

5.2.9. Limitada información e investigación de accidentes y enfermedades laborales Hiba (2005) afirma que uno de los rasgos característicos de los países de la Región desde el punto de vista de la seguridad y salud en el trabajo, es el notable subregistro de accidentes mortales y no mortales que se dan en las oficinas e instituciones gubernamentales responsables de recolectar estas estadísticas. Ecuador no es la excepción, pues no se cuenta con estimaciones confiables a nivel nacional sobre la incidencia de accidentes y enfermedades profesionales, producto, tanto de un deficiente sistema de registro e información, así como, derivado de las características particulares que se presentan en el sistema ecuatoriano de SST. Con una cobertura contributiva como la registrada en el IESS, el subregistro de los accidentes laborales es una consecuencia totalmente lógica. Esta situación se agrava, con al menos tres factores negativos adicionales: i) el incumplimiento de las empresas aseguradas con los requisitos normativos de registros de accidentes y enfermedades; ii) los casos de no asegurados reportados al Ministerio de Trabajo, son una cantidad insignificante del total, en mucho, al desconocimiento del trabajador sobre el derecho que le asiste; y) dado que los servicios médicos, son prestados por el Seguro de Salud o centros de atención públicos, comúnmente los profesionales en medicina, no están capacitado para abordar la enfermedades o malestares desde el punto de vista de la salud ocupacional.

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Una primera aproximación para dimensionar correctamente este fenómeno, puede hacerse con base en estadísticas elaboradas por la OIT. De acuerdo a éstas, en el Ecuador se dan anualmente 760 muertes producto de accidentes laborales, en promedio 579,000 accidentes que causan tres o más días de ausencia laboral y al menos 2,100 muertes provocadas por enfermedades relacionadas con el trabajo. En consecuencia, y guardando la prudencia lógica que se debe tener cuando se comparan estadísticas internacionales en este campo, la tasa de fatalidad registrada en el Ecuador, asciende a 0.207 por cada mil trabajadores, tasa que supera el promedio de América Latina y el Caribe (0.135), es casi 40 veces la reportada en los Estados Unidos, ocho veces la de Finlandia y tres veces la de Canadá (Fontes Iunes, 2002). De manera alternativa, a continuación se presentan los resultados de un ejercicio de simulación, en el cual se estimó el número de accidentes laborales que deberían reportarse en el Ecuador, si se tuviera la misma tasa de siniestralidad que Chile, uno de los países de la Región con mayores avances en el tema de la prevención y reducción de los riesgos del trabajo. Para el año 2004, la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) de Chile, reportó una tasa de accidentes promedio para todas las actividades económicas de 85.8 por mil trabajadores. Considerando únicamente los trabajadores afiliados al Seguro General de Riesgos del Trabajo del IESS, una aproximación de su distribución por rama de actividad económica, y asumiendo la tasa de accidentes laborales de Chile, se determinó a modo de valor de referencia, un aproximado de 93,000 accidentes, que se deberían declarar ante el IESS. La cifra anterior, relacionada con los 2,301 accidentes reportados al Seguro General de Riesgos del Trabajo, según constan en el Boletín Estadístico del IESS, significa un subregistro del 98% de los accidentes laborales. Por supuesto, es totalmente factible suponer, que la siniestralidad en Ecuador es mucho mayor que en Chile, llevando estas estadísticas a valores mayores. Así por ejemplo, usando los indicadores de Costa Rica, como parámetros, el número de accidentes de los afiliados del IESS, sería de poco más de 204 mil anuales.

Tabla 15

Estimación de los accidentes laborales del Ecuador, con base en los indicadores registrados en Chile Cifras del año 2003

Afiliados actuales al SGRT 3/

Total trabajadores ocupados

Agricultura, caza, silvicultura y pesca 101.4 36,050 202,713Explotación de minas y canteras 43.1 159 1,011Industria manufactureras 21.4 3,373 14,472Electricidad, gas y agua 65.4 787 1,809Construcción 113.0 11,856 38,316Comercio,restaurantes y hoteles 77.7 17,743 112,628Transporte, almac. y comunicaciones 108.8 4,893 33,056Interm. financiera,seguros y bienes inmob. 62.8 3,555 15,707Servicios comunales, sociales y personales 64.9 14,327 67,533

TOTAL 85.8 92,742 487,2461/ Encuesta de Empleo y Subempleo, 2003. INEC, Ecuador.

2/ Instituto Nacional de Seguros, Costa Rica

3/ Cobertura del Seguro General de Riesgos del Trabajo del IESS

Estimación accidentes laborales- Ecuador

Actividad EconómicaTasa accidentes laborales-

Chile (por mil trabajadores)2/

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Como una medida paliativa a la situación del subregistro, solución temporal y parcial, las instituciones competentes en materia de riesgos del trabajo, podrían proponer ante el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), la inclusión de un módulo especial sobre el tema, en las Encuestas de Hogares o Encuestas de Condición de Vida, que permita recolectar datos generales sobre los accidentes, lesiones y enfermedades laborales, causas, períodos de incapacidad, sitios de ocurrencia, gravedad, actividad económica de la empresa, etc. Uno de los criterios fundamentales en el campo de la planificación en materia de prevención de riesgos de trabajo, es definir con precisión las actividades, empresas o factores que producen más alta siniestralidad. Cuando no se cuenta con esta materia prima, la planificación queda relegada a una respuesta pasiva a la demanda o la intuición de quienes toman las decisiones de donde concentrar los recursos de una institución o del propio sistema de seguridad y salud en el trabajo. De igual manera, las estadísticas relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, en un sentido amplio, y no únicamente incluyendo reportes de accidentes y enfermedades laborales, deben vincularse con otras variables de carácter general, tales como, la estructura relativa del empleo según rama de actividad económica, el tamaño de las empresas, la concentración geográfica de éstas, el tipo de empleo (temporal, permanente, ocasional o estacional), y otras más. En este conjunto de información adicional, interesa de sobremanera, contar con datos sobre los recursos y acciones que están llevando a cabo los empleadores en sus objetivos de prevención. Por ejemplo, la integración de Comités de Riesgos de Trabajo a nivel de la empresa, personal capacitado en el tema, la existencia de evaluaciones de riesgos y planes de contingencia. Por último, una deficiencia adicional del sistema ecuatoriano, es que no cuenta con los recursos suficientes para llevar a cabo las investigaciones dispuestas en casos de accidentes mortales o circunstancias de alto riesgo. Los pocos que existen, se concentran en la ciudad de Quito, una situación, que por supuesto, es indispensable corregir, desarrollando la función en todas las otras regiones del país. La insuficiencia de recursos, es también evidente en equipo especializado, como sonómetros, audiómetros, sensores de tóxicos, etc. Además, tampoco se dispone de laboratorios equipados para llevar a cabo ciertos exámenes especializados, algunos de rutina, en las fases de valoración de los riesgos que muestra una empresa, o bien, al momento de medir el efecto de un conjunto de medidas adoptado. En el Ecuador, no existe, en un sentido estricto, un centro especializado de investigación científica en seguridad y salud en el trabajo. No obstante, la experiencia de IFA, Corporación para el Desarrollo de la Producción y el Medio Ambiente Laboral, una entidad sin fines de lucro, y su máxima autoridad, el Dr. Raúl Harari, es un ejemplo sumamente valioso. Esta organización ha participado en un sinnúmero de proyectos, sea como líderes de los procesos investigativos o como parte de un equipo más amplio, generando una valiosa evidencia sobre diversos tópicos de la seguridad y salud en el trabajo, con especial énfasis, en el impacto de la floricultura y los cultivos del banano, en el medio ambiente y en las condiciones a los que se exponen sus trabajadores. Han desarrollado capacidades especiales para lograr alianzas con diversos actores de la sociedad y atraer el interés de expertos internacional sobre la materia a fenómenos propios del Ecuador.

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5.2.10. Necesidad de fortalecer la coordinación interinstitucional, el tripartismo y diálogo social

Como se señaló en una sección previa, la reactivación del Comité Interinstitucional de Higiene y Seguridad en el Trabajo en el año 2002, después de tres años de suspensión de sus labores, integra el conjunto de avances significativos y recientes del sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo. Este comité tiene numerosas atribuciones, en su calidad de máximo órgano de coordinación tripartida a nivel nacional, que teóricamente le permitirían promover y fortalecer la integración de las acciones llevadas a cabo por todas las instituciones y organizaciones, que actúan en el contexto del sistema nacional de seguridad y salud en el Ecuador. Por ejemplo, tienen la potestad de Contrario a las amplias facultades legales otorgadas, el Comité no posee instrumentación práctica, pues no tiene órganos o instancias técnicas, que apoyen su gestión estratégica. Pero también carecen, de cuestiones más básicas, como un presupuesto propio para sus actividades rutinarias. En conclusión la figura del Comité tiene un potencial apreciable, pero en las condiciones actuales, su injerencia e impacto resulta sumamente limitado. Una de las opciones viables para superar esta situación, es la constitución de un consejo nacional de seguridad y salud en el trabajo, con una estructura técnica interna, con capacidades para la planificación estratégica, procesos de evaluación, investigación, recolección y difusión de información sobre accidentes y enfermedades laborales, desarrollo de actividades de coordinación interinstitucional, entre otras más. Sin obviar su importancia, la conclusión de fondo, es que el sistema requiere un órgano de coordinación de alto nivel, eficiente y eficaz en sus objetivos, y en consecuencia, dotado con los recursos necesarios para tales fines. Por último, el sistema puede beneficiarse ampliamente, en tanto, se sumen otras instancias de representación, no necesariamente tripartitas, tales como: micro y pequeñas empresas, organizaciones de género, municipalidades, asociaciones comunitarias, etc. 6. CONCLUSIONES El diagnóstico de la situación actual del sistema de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador, expuesto en el presente documento, ha permitido perfilar de una manera bastante clara, las fortalezas y debilidades que caracterizan este sistema. En contraposición a algunos progresos que las autoridades gubernamentales han logrado en los últimos años, y la oportunidad que se inicia con la adopción del Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, sigue siendo notable, que no se podrá reducir el alto nivel de accidentes y enfermedades laborales que aquejan a los trabajadores del Ecuador, hasta tanto, los empleadores no tengan conciencia plena de su responsabilidad en la prevención de los riesgos ocupacionales. Progresar en el control y reducción de las consecuencias negativas de los accidentes y enfermedades laborales, no sólo protege uno de los derechos fundamentales de todo trabajador, sino que además, tiene enormes ganancias en términos de productividad y competitividad dentro de la organización. No obstante, la respuesta o acción nacional en procura de estos objetivos, se enfrenta con severas limitaciones de diversa índole. En primera instancia, no es factible asegurar que el Estado, esté

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francamente empeñado en llevar a cabo las acciones que dimensionen los riesgos del trabajo, como una política nacional de la más alta prioridad. Ha sido escaso su apoyo en términos de recursos presupuestarios a instancias de tanto valor estratégico, como el propio Comité Interinstitucional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, o bien, la ejecución de la política institucional aprobada para el Ministerio de Trabajo y Empleo, a finales del año 2002. Por otro lado, los trabajadores y sus organizaciones de representación, han mantenido una posición muy pasiva en el tema, y no han ejercido de manera apropiada los derechos que los protegen. Esta indiferencia se evidencia, cuando los trabajadores no reportan sus accidentes o enfermedades a las instituciones públicas competentes, porque permiten conciliaciones o indemnizaciones de carácter privado, o cuando, investigaciones o estudios especiales señalan situaciones o prácticas de alto riesgo, como por ejemplo, en la actividad florícola, y las centrales sindicales no promueven una lucha frontal para que los empresarios asuman sus responsabilidades y los costos inherentes. Pero sobretodo, los trabajadores deben insistir a lo interno de sus organizaciones, del cumplimiento de todas las disposiciones que el marco jurídico les otorga para que gocen de un ambiente de trabajo sano y seguro, basado en una cultura de prevención de los riesgos laborales. Por supuesto, otras muchas circunstancias desfavorables presenta el sistema ecuatoriano, en particular, una escasez de recursos humanos, materiales y financieros, que no permiten que sus instituciones y organizaciones desempeñen óptimamente sus funciones. También los procesos de coordinación, articulación y planificación del sistema como un todo, exhiben debilidades significativas. Las carencias son múltiples, pero en el Ecuador, se cuenta con un grupo de profesionales sumamente competentes y comprometidos con el tema de la seguridad y salud en el trabajo, que constituyen una de las grandes fortalezas a explotar en los próximos años. El siguiente paso, será la formulación y ejecución de un plan nacional en seguridad y salud en el trabajo, que defina los objetivos estratégicos en esta materia, en un período de tiempo determinado, de cinco a diez años, sujeto a una revisión y ajuste permanente. 7. ACCIONES ESTRÁTEGICAS DEL SISTEMA ECUATORIANO DE SST El 1º de diciembre de 2005, se celebró en la ciudad de Quito, con el apoyo de la Oficina Subregional de OIT para los Países Andinos (OSRA), un taller para la presentación y validación de los principales hallazgos del estudio descrito en las secciones anteriores. Esta actividad contó con la asistencia de veinticinco participantes, incluyendo funcionarios de las dependencias públicas directamente vinculadas con el tema (Unidad Técnica de Seguridad y Salud del Ministerio de Trabajo, Ministerio de Salud, IESS), representantes de organizaciones de empleadores y trabajadores, especialistas independientes y consultores en seguridad y salud en el trabajo. De sumo valor resultaron las apreciaciones y comentarios externados en el citado evento, los cuales han sido incorporados en esta versión final del estudio. La segunda parte del taller, consistió en un debate sobre las principales acciones estratégicas que deberán llevarse a cabo en el sistema de seguridad y salud en el trabajo del Ecuador, en el corto y mediano plazo, encausando los aportes de los participantes, hacia la definición de los objetivos estratégicos que presumiblemente integrarían un Plan Nacional en esta materia.

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El consenso fue absoluto, en el sentido de la necesidad prioritaria de que el Estado defina e impulse una política nacional en seguridad y salud en el trabajo, que constituya la guía o el marco de referencia, para las acciones llevadas a cabo por las instituciones y organizaciones que forman parte del sistema nacional. De manera complementaria, se indicó, la importancia de fortalecer las capacidades operativas de la instancia de máxima coordinación del sistema, sea continuando con la figura del Comité Interinstitucional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (CISHT), o bien, creando una figura alternativa, tal como un Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. A continuación, se enlistan un total de ocho retos prioritarios, con algunos señalamientos sobre posibles actividades a ejecutar para satisfacerlos apropiadamente. La lista no es de ningún modo exhaustiva ni final, por el contrario, queda abierta a un proceso más amplio de discusión, particularmente, en el contexto de la formulación futura de un plan nacional en seguridad y salud en el trabajo. Acción Estratégica 1: Definir la política nacional de SST. Una condición fundamental para incrementar la efectividad y eficacia de los sistemas y planes nacionales en seguridad y salud en el trabajo, es que el país, cuente con una política nacional en la materia, que perfile y dimensione el compromiso del Estado, en la reducción y control de los riesgos y consecuencias derivados del trabajo. En principio, a través de la política, debe otorgársele al tema, una importancia estratégica a nivel de las más preciadas formas de inversión en capital humano, por ejemplo, salud y educación. En el caso particular del Ecuador, hasta el momento, no se ha contado con una política de este tipo. Esta ausencia, junto con la escasez de recursos públicos dirigidos a la operación de las instituciones públicas competentes en el tema, ha generado entre los actores principales del sistema nacional, la impresión de que las autoridades gubernamentales, en realidad, no están totalmente enfocadas en la problemática que vive el país, en cuanto a los accidentes y enfermedades derivadas del trabajo. Por supuesto, la definición de una política nacional representa más que una manifestación de compromisos del Estado. Cuando se formule la correspondiente al Ecuador, es necesario, incluir como mínimo, los siguientes componentes: i) sustento legal; ii) objetivo básico; iii) directrices estratégicas; iv) metas propuestas; v) definición precisa de las atribuciones de las instituciones y órganos que integran el sistema nacional en SST; vi) instancias y mecanismos de coordinación institucional; vii) necesidad de elaborar periódicamente perfiles nacionales en SST; y, viii) fuentes de financiamiento que sustente la ejecución de las acciones públicas. Acción Estratégica 2: Fortalecer el Comité Interinstitucional o crearse un consejo nacional de SST con todas las entidades, o bien un instituto nacional de seguridad y salud, con el fin de mejorar la ejecución efectiva de la política y programas nacionales. Aunque existe un amplio reconocimiento al valioso desempeño que ha tenido en los últimos años, el Comité Interinstitucional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, también se admiten sus grandes limitaciones para cumplir con todas las funciones y responsabilidades otorgadas por ley y exigidas en su calidad de máximo órgano de coordinación de la acción nacional en SST. Por esta razón, una de las propuestas a considerar, es la creación de un consejo nacional de salud

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ocupacional o un Instituto nacional de seguridad y salud en el trabajo, que cuente con una infraestructura jurídica y administrativa que le permita cumplir apropiadamente las tareas de coordinación y planificación que demanda el sistema. No obstante, en tanto se valora esta posibilidad, en el corto plazo, es indispensable fortalecer el actual Comité Interinstitucional, incluyendo como un aspecto medular, la conformación de una Secretaría Ejecutiva. Esta instancia, permitirá un funcionamiento continuo del Comité, y la expansión de sus actividades de coordinación y regulación a cuestiones tan fundamentales, como la recopilación y divulgación de estadísticas relativas a los accidentes y enfermedades laborales que ocurren en el país, o el fomento de investigaciones en actividades de alto riesgo. De forma simultánea, y como un requisito elemental para la constitución de la Secretaría Ejecutiva, es negociar la asignación de un presupuesto para la operación del Comité, situación que puede implicar definir fuentes de financiamiento específicas para tales fines, sustituyendo la obligación que hasta el momento, no ha cumplido el Ministerio de Trabajo y Empleo. Por otro lado, y ajustándose a los cambios que ha sufrido el entorno institucional en las últimas décadas, se aconseja llevar a cabo un análisis integral de los entes que forman parte del CISHT, e incorporar a algunos como el Consejo Nacional de Capacitación, no incluidos oficialmente en éste. Esta redefinición de entidades, instituciones e instancias que conforman el sistema nacional de SST, es simplemente el punto de partida, para un objetivo más crucial: la mejora del grado de coordinación y planificación del sistema en un sentido general. La efectividad de la política y plan o programa en SST, puede incrementarse, en tanto, se logre: i) integrar y modernizar la legislación nacional, en materia de salud y seguridad en el trabajo, de acuerdo a las tendencias actuales y la normativa comunitaria; y, ii) definición de los roles institucionales, con objetivos de consistencia de acción, eficiencia y efectividad de los procesos que se llevan a cabo, y protección integral de los trabajadores; Acción Estratégica 3: Aumentar el grado de conocimiento y compromiso de la población general, las autoridades gubernamentales (MTE, MINSA, IESS, Comité Interinstitucional), empleadores y los trabajadores, en materia de seguridad y salud en el trabajo, tanto a través del desarrollo y fomento de una cultura del auto-cuidado, mediante la participación de los profesionales con formación en SST, un mejor cumplimiento de la legislación vigente y el otorgamiento de la más alta prioridad como política nacional. De las actividades iniciales para la consecución de este objetivo, se encuentran las campañas de divulgación y sensibilización (televisión, radio, prensa, materiales de divulgación y difusión) para la población general y campañas educativas dirigidas a grupos de trabajadores y empleadores específicos. Estas actividades se pueden apoyar con celebraciones tales como, el Día de la Salud en el Mundo del Trabajo, o bien, con la definición a nivel público, de la semana de los ambientes laborales sanos y seguros. No puede obviarse, la importancia de desarrollar programas de capacitación dirigidos a los organismos oficiales participantes en la gestión del sistema nacional, y el uso del Comité Interinstitucional, como un vehículo para aumentar el conocimiento y fomentar la retroalimentación entre las unidades públicas del sistema. La capacitación debe abarcar, tanto a niveles de dirección y hacedores de políticas, así como, a los equipos de técnicos y profesionales destacados directamente en las actividades cotidianas de la SST.

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En un sentido más amplio, se tiene que avanzar hacia la inclusión dentro del sistema educativo del tema de la prevención de los riesgos profesionales, abarcando desde el nivel preescolar hasta la educación superior. De manera estratégica, la incorporación debe ser paulatina, iniciando en el nivel preescolar y primaria, la enseñanza de los hábitos para el cuidado de la salud; en el nivel medio o secundaria, conceptos básicos de seguridad y salud en el trabajo; y, en la formación técnica, parauniversitaria y universitaria, profundizar la temática de los riesgos laborales, enfatizando ciertos aspectos según la posible área de desempeño de los diferentes grupos de estudiantes. Por otro lado, la estrategia requiere ejecutar un amplio programa de capacitación en diversos tópicos de la seguridad y salud en trabajo, a los docentes responsables de los procesos de enseñanza formales. De igual manera, es necesario establecer alianzas con el Ministerio de Educación, escuelas, colegio, universidades y otras instituciones educativas, para incluir en los respectivos programas el tema de la promoción de trabajos seguros y la prevención de los riesgos profesionales. Dado que esta es una iniciativa de largo plazo, los actores interesados del país, tendrán que decidir la secuencia y los plazos para su puesta en práctica. La sensibilización y compromiso del Estado es fundamental, e inicia con un reconocimiento por parte de éste, en primera instancia, de su obligación de proteger y promover uno de los derechos fundamentales de sus habitantes, y en segundo término, de los grandes beneficios económicos y sociales que trae consigo la aplicación de normas estrictas en materia de seguridad y salud en el trabajo. Las acciones deben concentrarse en la redacción y aprobación de una Política Nacional en Seguridad y Salud en el Trabajo, y la asignación de recursos presupuestarios suficientes para que los órganos o instituciones públicas puedan ejercer sus roles dentro del sistema nacional, de una manera eficiente. Acción Estratégica 4: Fortalecimiento institucional de las entidades que integran el sistema nacional de SST: sistemas de información, suficiencia de recursos humanos, financieros y materiales, definición de roles, coordinación interinstitucional, regionalización de los servicios. Este es un reto muy amplio, pues captura un sinnúmero de elementos relacionados con el accionar de las distintitas instituciones y organizaciones del sistema ecuatoriano de SST, que muestran deficiencias y carencias significativas. En particular, destaca la escasez o insuficiencia de recursos humanos, financieros y materiales, que aquejan a estas entidades, y limitan sus capacidades en cuestiones tan cruciales como, el control del cumplimiento de la normativa o la realización de actividades de promoción y prevención de los riesgos laborales. Esta insuficiencia de recursos, no permite una regionalización apropiada de ciertos servicios. Hay una concentración de éstos en las ciudades más importantes de Ecuador, en especial, en Quito, y una ausencia casi total en otras regiones, que en términos de empleos y actividades de alto riesgo, puede ser incluso más relevantes que la propia ciudad capital. De igual manera, a menudo, no poseen la información cualitativa y cuantitativa suficiente para los procesos de planificación y toma de decisiones, actuando sin un criterio selectivo o focalizado hacia las actividades de mayor cantidad de accidentes o enfermedades laborales. Los temas de sistemas de información, definición de roles y coordinación interinstitucional, son tratados en otros retos del sistema de SST, aún más específicos. No obstante, es indiscutible, que cada uno de estos factores, asumen características particulares en las distintas instituciones y

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organizaciones del sistema, siendo necesario realizar un diagnóstico específico para cada una de ellas. Acción Estratégica 5: Fortalecer las capacidades del Sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo, para el cumplimiento de la normativa y las obligaciones en salud ocupacional y prevención de riesgos profesionales. En este sentido, donde primero hay que insistir y apoyar para que cumplan con sus responsabilidades en materia de seguridad y salud en el trabajo, es en el sector empresarial. En el pasado se han dado, aproximaciones y alianzas interesantes con ellos, y la propuesta sería continuar en la misma dirección. La propuesta podría abarcar el establecimiento de mesas sectoriales, donde los empresarios de cada actividad, se comprometan a liderar esfuerzos en la reducción de los accidentes y enfermedades de las firmas que integran su sector. Es factible definir un programa de trabajo, con indicadores de resultados, tales como: empresas del sector afiliados al Seguro General de Riesgos del Trabajo, porcentaje que ha implementado un enfoque o sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, disminución de la siniestralidad, iniciativas exitosas puestas en marcha, entre otros más. Para los líderes sindicales, se tendrán que diseñar y ejecutar planes de capacitación y formación, concernientes a los principios básicos de la prevención de riesgos del trabajo, así como, en sistemas de gestión en seguridad y salud en el trabajo. Si bien es cierto, estos grupos desempeñaron hace algunos años, un papel sobresaliente en la inclusión de aspectos relativos a la seguridad y salud en trabajo en numerosas convenciones colectivas, en la actualidad, han mantenido un perfil bajo en esta temática. Las centrales sindicales pueden coadyuvar en dos vías: cooperando con los empresarios en el mejoramiento de las condiciones ambientales de trabajo, y promoviendo hábitos y prácticas seguras entre sus agremiados. Por último, sin que se piense únicamente en su carácter compulsivo y sancionatorio, es crucial, estructurar un servicio de inspección mejor dotado de recursos en todo sentido. Desde un número mayor de funcionarios, distribuidos equitativamente entre las distintas provincias del país, según la concentración de empresas y actividades de más alto riesgo, hasta inspectores con mayores capacidades técnicas para ejercer sus funciones, sea de vigilancia, asesoría o seguimiento de los planes de mejoras que correspondan. Por supuesto, también vale la pena, reforzar sus atribuciones y potestades legales para hacer cumplir la normativa: suspensión total o parcial de actividades, sanciones económicamente más severas, condicionamientos cruzados con otras instituciones o entes públicos, etc. Acción Estratégica 6: Ampliar la cobertura de aseguramiento del Seguro General de Riesgos del Trabajo. Los seguros de riesgos del trabajo, no sólo desempeñan una función de reparación o mitigación del daño, a través de sus prestaciones asistenciales y económicas, son en realidad, el mecanismo formal por excelencia para incentivar la adopción de una gestión preventiva o sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo, a nivel de las organizaciones. En parte, porque la afiliación de las empresas a estos seguros, permiten “visibilizarlas”, y como tales, condicionarlas a que cumplan con las disposiciones legales sobre la materia. Por otro lado, porque sus contribuciones al seguro de riesgos del trabajo, permiten contar con recursos para proveer los servicios de asistencia y asesoría técnica que requieren, en especial, las micro y pequeñas empresas de alto riesgo, que carecen de los medios para tales efectos.

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En este particular, uno de los mayores desafíos del Ecuador, es incrementar la cobertura del Seguro General de Riesgos del Trabajo administrado por el IESS. El objetivo en cuestión, demanda un estudio y análisis profundo del diseño, condiciones y requisitos de ingreso, así como, el esquema de incentivos que tienen los empleadores para su afiliación; tampoco, puede obviarse, el tema de la sostenibilidad financiera del régimen. Probablemente, se tendrán que establecer tarifas diferenciadas por registros históricos de accidentalidad, con premios y cargas cuando los resultados mejoren o empeoren, respecto a ciertos parámetros previamente establecidos. La inclusión de la gestión preventiva empresarial, también estará sujeta a bonificaciones o descuentos en la prima a pagar, en tanto, se cumplan con las exigencias fijadas para tales fines, tales como: enunciar una política de seguridad y salud en el trabajo, efectuar una evaluación inicial de los riesgos a los que está expuestos sus trabajadores, establecer un plan de control o reducción de tales riesgos, integrar los comités de seguridad e higiene, proveer servicios médicos en la empresa, etc. En esta revisión del diseño del seguro, sería importante definir nuevas formas de afiliación de los empleadores y trabajadores, que se ajusten a condiciones particulares de empleo o de la actividad económica, o bien, cuando éstas ya existan, llevar a cabo campañas de difusión a la población en general sobre estas opciones alternativas de aseguramiento. La construcción podría ser una de las actividades más beneficiadas, con la instauración de pólizas temporales de riesgos de trabajo, que protejan a los empleadores y trabajadores, durante el período de duración de la obra. Junto con las mejoras al diseño del seguro, será necesario, expedir y aplicar otras normas o medidas que favorezcan el control de la evasión. Entre ellas, fortalecer la capacidad compulsiva de los servicios de inspección, sea a través de multas o sanciones más fuertes económicamente, o a un ejercicio más resuelto de sus atribuciones, tales como, la suspensión temporal o definitiva de la actividad de una empresa, cuando ésta se de en condiciones valoradas de alto riesgo para los trabajadores. De igual manera, desarrollar campañas de sensibilización y capacitación a la población general sobre los beneficios que otorga el aseguramiento de los riesgos laborales, y la responsabilidad que tiene todo empleador de afiliar a sus trabajadores. La coordinación entre el IESS, Ministerio de Salud y Ministerio de Trabajo, deberá fortalecerse, especialmente, en la comunicación e información relativa a los casos de no aseguramiento, atendidos o tramitados en los entes ministeriales. Por otro lado, se debe incluir en los procedimientos de rutina de las supervisiones que realizan los inspectores del Ministerio de Trabajo, la verificación de que los empleadores se encuentran cumpliendo con la obligación de aseguramiento de sus trabajadores ante el SGRT. Acción Estratégica 7: Monitorear y encausar la formación y capacitación del recurso humano en seguridad y salud en el trabajo, y fomentar la investigación científica en este campo. El contenido básico de este objetivo, es asegurar la calidad de la formación de recurso humano en seguridad y salud y la pertinencia de su oferta respecto a las necesidades del país. De tal suerte, que se debe definir las necesidades prioritarias en la formación de recurso humano en seguridad y salud en el trabajo, con el propósito, de que la oferta se adecue a la estrategia o sistema de gestión que se desea implementar a nivel de las organizaciones y los demás requerimientos del país. Este ejercicio conlleva un diagnóstico específico en esta materia, y probablemente, el impulso de nuevos programas académicos, que no forma parte de la actual oferta.

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En este proceso, es indispensable coordinar con el Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP), el establecimiento de un sistema de acreditación de los programas ofrecidos en salud ocupacional y riesgos laborales, todo ello, con la finalidad de garantizar la calidad de los profesionales graduados. En la medida de lo posible, sería muy útil constituir un comité de expertos, que tengan la responsabilidad de analizar y recomendar a este órgano, la estructura, contenidos y recursos básicos, que ameritan satisfacer las distintas carreras impartidas en el país. De forma complementaria, se tendrá que avanzar en un registro de profesionales en seguridad y salud en el trabajo, y probablemente, también en la definición de un proceso de habilitación para su ejercicio como tales. El segundo objetivo específico, es promover la investigación en salud y seguridad en el trabajo. Una de las maneras más sencillas y económicas para dar inicio a este objetivo, es crear un centro de documentación y una red de información sobre el tema. En principio, se hace indispensable levantar un inventario de los libros, artículos, monografías, trabajos de graduación, publicaciones en revistas, etc., y disponer de un sitio para su acopio y distribución entre los interesados. El diseño de una página WEB o al menos un enlace en una ya existente, puede incrementar sustancialmente la difusión del material que se posea. El siguiente paso, es ir generando un ambiente propicio para la producción científica en la materia. Una encuesta nacional de condiciones de seguridad y salud en el trabajo es una alternativa interesante, o bien, encuestas sectoriales, pues permiten perfilar la situación del país de forma integral, con el respaldo de una cantidad importante de datos y estadísticas. Con organismos internacionales, se pueden negociar los fondos para financiar la entrega de un premio anual, a las investigaciones más sobresalientes en el campo; y con universidades o centros de enseñanza superior, se pueden acordar convenios de cooperación en áreas específicas. No obstante, y paralelamente, la información y conocimientos producidos en esta labor de investigación científica, tendrá que transferirse directamente a las autoridades públicas competentes, a los empresarios y trabajadores, con el propósito, de que se haga un uso efectivo en la mejora de los ambientes de trabajo. Acción Estratégica 8: Mejorar los sistemas de información para elevar el registro de accidentes y enfermedades, y a su vez garantizar los insumos para la planificación. Como se indicó, en la sección correspondiente a los principales hallazgos del diagnóstico relativo al sistema de SST del Ecuador, el país no cuenta con estimaciones confiables sobre la incidencia de accidentes y enfermedades profesionales, y el nivel de subregistro, excede el 95% de los casos. Este subregistro debe tender a disminuir, conforme se vayan consolidando logros en los retos expuestos en otras áreas, tales como, en la extensión de la cobertura del Seguro General de Riesgos del Trabajo. No obstante, en varios aspectos puede irse avanzando simultáneamente, para atender esta carencia del sistema ecuatoriano. Entre ellos destacan, normar y mejorar la coordinación entre el IESS-MTE-MINSA, para el registro de los accidentes y enfermedades laborales, y establecer mecanismos eficientes para consolidar las estadísticas a nivel nacional. Así mismo, es sumamente importante que los servicios de inspección del IESS, reciban de forma oportuna, la información pertinente sobre los trabajadores no asegurados.

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Por otro lado, en procura de automatizar el registro de los accidentes y enfermedades laborales, al igual, que la recopilación de datos adicionales, en torno a las condiciones particulares del lugar de trabajo, las tareas desempeñadas, las características del empleador, las medidas de prevención adoptadas, la participación de los trabajadores en las decisiones de la organización en materia de control de riesgos labores, entre otra más, se hace indispensable, el desarrollo e implementación de un sistema informático o software para tales fines. El uso de este software especializado, se llevará a cabo, tanto en unidades administrativas, como en centros de atención médica. En principio, y dadas sus tareas en el aseguramiento y la reparación de los daños, el IESS tendrá que asumir un liderazgo muy activo en el cumplimiento satisfactorio de esta tarea. No menos relevante, es la realización de cursos y talleres de capacitación dirigidos al personal de salud, particularmente, médicos y profesionales en enfermería, con el propósito de profundizar sus conocimientos en el diagnóstico, registro y clasificación de ciertas enfermedades profesionales. Estas actividades, se puede complementar, con la elaboración y difusión de guías médicas, con especial énfasis, en aquellas enfocadas en las atenciones que se otorgan en el primer nivel de atención del sistema de salud.

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