□ 제559회 『정책&지식』포럼 [기획8] □

남북한 사회복지체제 통합의 단계론적 모색

● 일시: 2011. 4. 25. (월요일) 11:30-13:00

● 장소: 서울대학교 행정대학원 57동 203호

● 사회: 정용덕 서울대학교 행정대학원 교수

● 발제: 권혁주 서울대학교 행정대학원 교수

● 토론: 조병희 서울대학교 보건대학원 교수

김태균 이화여자대학교 행정학과 조교수

한국정책지식센터 한국행정연구소

Knowledge Center for Korea Institute of

Public Administration and Policy Public Affairs

『정책&지식』은 한국정책지식센터 홈페이지(www.know.or.kr)를 통해 보실 수 있습니다.

순서 일 시 주 제 (발제자)

1 2011. 3. 7. (월)독일통일의 과정과 한반도 통일정책에의 시사점

(염돈재 성균관대학교 국가전략대학원 원장)

2 2011. 3. 14. (월)통일과 통일재원의 문제에 관한 일고찰

(김영윤 통일연구원 선임연구위원)

3 2011. 3. 21. (월)통일 직후 과도기 상황에서의 한반도 식량문제 대응방안

(권태진 한국농촌경제연구원 부원장)

4 2011. 3. 28. (월)통일 이후 과도기 상황에서의 치안과 국방문제

(손기웅 통일연구원 선임연구위원)

5 2011. 4. 4. (월)남북 화폐통합

(김병연 서울대 경제학부 교수)

6 2011. 4. 11. (월)통일 이후 북한지역 사회기반시설 구축방안

(김동욱 서울대 행정대학원 교수)

7 2011. 4. 18. (월)통일 후 북한지역 행정체제의 정비방안

(임도빈 서울대 행정대학원 교수)

8 2011. 4. 25. (월)남북한 사회복지체제 통합의 단계론적 모색

(권혁주 서울대 행정대학원 교수)

9 2011. 5. 2. (월)남북한 경제의 통합

(이지순 서울대 경제학부 교수)

10 2011. 5. 9. (월)남북한 법체제의 통합

(홍준형 서울대 행정대학원 교수)

한국정책지식센터 2011년도 상반기 기획포럼

통일한국시대, 정부행정의 과제와 대안

○ 일 시: 3월7일(월)-5월9일(월) 매주 월요일 11:30-13:00

○ 장 소: 서울대학교 행정대학원(57동) 203호 특별회의실

- 3 -

제559회 『정책&지식』

남북한 사회복지체제 통합의 단계론적 모색

권혁주 (서울대학교 행정대학원)1)

Ⅰ. 서론

1990년대 대기근과 이후 경제적 침체로 인해 북한의 사회주의 체제는 경제적, 사회적 해

체현상을 겪고 있다. 이와 더불어 핵무기 개발을 둘러싸고 국제적인 제제로 인해 북한의

경제적 성장에 필요한 재정적 지원과 교류의 활로가 막혀, 장래의 전망이 불투명한 상태

로 남아 있다. 이러한 상황에서 최근 김정일-김정은의 권력승계로 인해 북한이 정책적으

로 유연한 개혁과 개방을 추구하기는 더욱 어려워지는 것처럼 보인다.

북한이 직면한 이러한 현실은 북한 체제가 붕괴할지 모른다는 우려를 낳고 있으며, 이러

한 상황에서 남, 북한 통일이 이루어지게 되면 남, 북한 모두 경제적, 사회적 혼란을 촉발

할 수 있다는 점에서 정책적 대비가 시급한 실정이다. 이러한 맥락에서 보다 현실적인 통

일구상이 필요하며, 그 가운데 사회복지 분야에서 통일에 대한 정책적 대안 마련은 매우

중요한 과제라고 할 수 있다. 이 글에서는 첫째, 북한의 사회복지 체제에 대해 살펴보고,

2000년대 북한의 사회복지체제의 현실에 대해 논의하기로 한다. 둘째, 남북한 사회복지체

제의 통합을 위한 북한의 사회복지 체제의 재편방안에 대해 검토하기로 한다. 이글에서는

논의 전개의 전제로서 남북한 통일의 시나리오를 단계적 통일을 상정한다. 즉 현재의 남,

북한 정치체제가 상호합의에 의하여 정치, 경제 체제를 민주주의, 자본주의를 지향하는 연

방제로서 남, 북한이 각각 자율적 연방 구성국가를 유지한 이후 궁극적으로 통일을 이루

는 대안을 상정한다. 이것이 이글에서 가정하고 있는 첫 번째 단계론적 통일 시나리오이

다. 둘째, 시나리오는 북한이 정치, 경제적 격변상황을 직면하여, 이를 극복하지 못하고 현

정권이 물러나고 국제적인 지원과 감독을 통하여 새로운 정부가 들어서는 경우이다. 이

경우에도 북한에서 자율적인 정부를 구성하고 남북한 연방의 구성국가로서 상당기간 유지

되고, 그 이후 궁극적으로 통일 이룬다는 가정이다. 따라서 이러한 연방체제를 유지하는

기간 동안 북한 제도를 민주주의, 자본주의 정치경제체제에 부합하도록 점진적이고 단계

적으로 남북한 통합하는 정책을 모색한다.

1) 이 논문은 초고의 단계이며 마지막 부분이 작성되지 않았음을 밝혀두며, 토론을 맡으신 교수님들께

양해의 말씀을 드리며, 연구의 과정에 서울대학교 류이현이 참여하고 있다.

- 4 -

북한은 조국광복회 10개 강령과 해방이후 북한 사회주의 체제 건설을 위한 20개조 정강을

통하여 복지정책에 뚜렷한 방향을 갖고 있었다. 또한 북한은 공산주의 사회로 나아가기

위한 단계인 사회주의 국가를 표방하고2) 헌법을 통하여 사회주의 복지제도를 체제의 근거

를 제시하였다. 특히 20개조 정강은 8시간 노동제, 아동 노동의 금지, 남녀의 평등, 국가

사회보장의 원리를 제시하는 사회주의 복지체제에 근거하고 있으며, 북한 체제수립 이전

부터 실시한 토지개혁과 함께 남한에게도 강한 정책적 영향을 주었다. 특히 ‘북풍’으로 인

한 사회적 혁명의 가능성이 높아지자 남한에서도 토지개혁은 불가피한 것으로 받아지게

되고 이에 따라 실시된 토지개혁 정책은 이후 남한의 급속한 사회, 경제적 발전에 기반을

제공하였다.

그러나 남북한의 대립과 체제의 경쟁으로 말미암아 북한의 사회복지 체계 및 제도에 관련

해서는 깊이 있는 연구가 수행되지 못했다. 더욱이 북한의 폐쇄성으로 인해 북한의 사회

복지 제도나 정책이 경험적 자료를 기초로 한 체계적인 연구를 수행하기 어려운 상황이었

다. 북한의 사회복지 제도를 연구함에 있어 보다 체계적인 비교적 연구가 진행되지 못한

것이 사실이다. 북한과 남한의 체제가 근본적으로 다르기 때문에 다른 제도 역시 마찬가

지겠지만 특히 사회복지 제도는 기본적 정의와 개념부터 차이가 있을 수밖에 없다. 그렇

기 때문에 연구자들마다 각자의 근거로 분석의 기준을 세우는 경향이 있어 연구의 통합에

어려움이 있음은 물론이고 북한의 제도를 파악함에 있어서도 혼란이 발생할 우려가 있다.

또 사회복지체계의 전체적인 연구가 깊이 있게 이루어지기 보다는 각 분야별로 연구가 주

되게 이루어지는 경향이 있으며 그렇기 때문에 대안을 모색함에 있어서도 통합적인 대안

보다는 단편적인 제언에 그치게 된다.

그러나 최근 탈북주민들을 대상으로 북한 사회복지 체제 운영현실에 대한 조사가 이루어

지면서 보다 구체적인 연구가 실시되었다 (예를 들어 이철수 2000, 2008; 정우곤 2006).

한편 대 ‘고난의 행군’이라 불리는 경제난과 2002년 7·1 조치 이후의 북한의 제도 변화 및

실질적 운영에 관련한 연구가 미흡하다. 물론 경제적 상황의 악화로 북한 복지 제도의 마

비가 온 것이 큰 원인이라고 할 수 있지만 효과적으로 통일을 대비하기 위해서는 현실의

어려움을 파악하는 것과 더불어 북한의 정책 변화의 방향성과 지향을 정확히 분석하고 앞

으로의 변화 정도를 예측하는 것이 필요하다. 그러한 연구는 북한 사회복지 제도의 마비

의 원인이 어디에서 기인하는지 명확하게 분석할 수 있게 해 주고 대북정책을 수립함에

있어서도 효율성을 높일 수 있을 것이기 때문이다.

2) 북한의 사회정책 기조는 ‘온 사회의 주체사상화와 공산주의 사회 건설’이라는 당이 추구하는 당면목적

을 충실히 성취시키는데 두고 있다. 노동당 규약 전문에 “조선노동당의 당면목적은 공화국 북반부에

서 사회주의의 완전한 승리를 이룩하여 전국적 범위에서 민족해방과 인민민주주의의 혁명과업을 완수

하는데 있으며 최종 목적은 온 사회의 주체사상화와 공산주의 사회를 건설하는데 있다(사회주의헌법

제2조).”고 명시하고 있는 것처럼 사회정책도 이 목적 달성을 위해 추진되고 있는 것이다. (2009북한

개요, 2009)

- 5 -

또한 남북한 복지체계의 통합의 상을 모색함에 있어서도 독일식 흡수통일을 전제로 상정

하는 경우가 대부분이다(김대빈, 2000; 이명재·서동희, 2004; 조운희, 1997; 차정훈, 2001).

물론 실험이 불가능한 사회과학 연구에서 분단과 통일을 앞서 경험한 독일의 사례는 좋은

참고자료임에는 분명하지만, 다양한 대안을 마련한다는 점에서 독일 사례에만 집중하게

된다면 제시할 수 있는 대안의 폭이 협소해 질 수 밖에 없을 것이다. 또한 앞에서 언급한

바와 같이 이 연구에서는 남북한이 통일에 합의하더라도 상당기간 연방의 단계를 거친다

는 전제를 하고 있기 때문에 짧은 시간 동안 흡수 통일이 이루어진 독일의 사례는 제한적

인 준거가 될 것이다. 이러한 맥락에서 중국이 사회주의에서 자본주의로 이행하면서 동북

연안을 중심으로 한 省의 도시지역과 내륙의 省의 농촌지역에 다른 사회복지정책을 유지

한 것을 참고하는 것도 매우 유용하다고 판단된다.

이 연구에서는 지금까지 진행된 북한 사회복지 연구들을 대상으로 한 문헌조사를 기초로

북한의 사회복지 체제의 기본적 구조를 조사하고, 향후 북한의 사회복지 체제의 구성 및

발전방안을 제시하여 통일에 대비하는 정책적 모색을 시도한다. 이를 기초로 향후 북한

사회복지를 조사하는데 있어서 연구주제와 쟁점을 부각하여 보다 심도있는 연구를 수행하

는 데 필요한 연구주제를 제시하고자 한다. 궁극적으로 이러한 연구는 통일의 방안, 통일

과정, 통일 이후 한반도의 바람직한 사회 상 등에 대한 남북 간의 합의를 이끌어 내고 통

일한국 수립의 토대를 제공할 수 있을 것이다.

북한의 사회복지 제도를 연구함에 있어 보다 체계적인 비교적 연구가 진행되지 못한 것이

사실이다. 북한과 남한의 체제가 근본적으로 다르기 때문에 다른 제도 역시 마찬가지겠지

만 특히 사회복지 제도는 기본적 정의와 개념부터 차이가 있을 수밖에 없다. 그렇기 때문

에 연구자들마다 각자의 근거로 분석의 기준을 세우는 경향이 있어 연구의 통합에 어려움

이 있음은 물론이고 북한의 제도를 파악함에 있어서도 혼란이 발생할 우려가 있다. 또 사

회복지체계의 전체적인 연구가 깊이 있게 이루어지기 보다는 각 분야별로 연구가 주되게

이루어지는 경향이 있으며 그렇기 때문에 대안을 모색함에 있어서도 통합적인 대안보다는

단편적인 제언에 그치게 된다.

II. 북한의 사회복지 체계

북한은 사회주의 국가를 표방하고 있으며, 사회복지의 실현을 존재 이유로 하는 사회체제

라고 할 수 있다. 북한 헌법 25조 “조선민주주의인민공화국은 인민들의 물질 문화생활을

끊임없이 높이는 것을 자기 활동의 최고원칙으로 삼는다. 세금이 없어진 우리나라에서 늘

어나는 사회의 물질적 부는 전적으로 근로자들의 복리증진에 돌려진다. 국가는 모든 근로

- 6 -

자들에게 먹고 입고 쓰고 살 수 있는 온갖 조건을 마련하여 준다.”라고 규정하고 있다. 이

조항은 북한 사회복지를 근거가 되며, 이는 국가 사회복지 체제가 헌법적 원칙으로 자립

잡고 있음을 의미한다(이철수, 2003). 따라서 이론적으로 남한이 자본주의 체제 하에서 운

영하고 있는 복지국가는 불필요한 개념이다.

그러나 북한을 포함하여 역사적으로 존재했던 사회주의 체제는 이러한 사회주의 이상을

실현시키지 못하고 경제적 쇠퇴, 사회적 계층화와 불평등을 경험하였다. 자본주의 체제에

서 시민들은 가족, 시장, 국가를 통하여 복지를 제공받는다. 특히 사회정책, 혹은 사회복지

제도를 통하여 자본주의 시장경제에서 발생하는 사회적 위험에 대비하거나 보호를 받는

다. 이러한 자본주의 복지제도를 수립, 운영하고 있는 남한에 비해 북한의 사회주의 복지

는 국가와 가족의 두 개의 주체를 중심으로 제공되는 원리에 입각하고 있다. 구체적으로

북한은 국가와 가족(개인)으로 구성된 ‘2층 체계’에서 국가가 가장 중요한 역할을 한다. 국

가는 의·식·주, 무상교육, 무상치료, 사회보험, 사회보훈을 책임진다. 사람들이 일하는 기업

들도 국가의 소유이므로 궁극적으로 고용, 임금, 장려금 등의 노동(기회)으로 인한 물질적

소득도 국가의 책임에 있다(이철수, 2007). 그러나 의식주, 무상교육은 국가가 개인에 직접

제공하는 1차적 보장의 성격이 있고, (국영)기업을 통해 제공되는 실업수당, 사회보험 등

은 2차적 성격을 갖는다. 이 같은 사회주의 체제에서도 사람들이 삶을 영위하는 가족(개

인)의 영역은 존재하고 개인과 가족이 일정하게 생산하고 향유하는 물질적 재화를 통해

복지와 안녕을 확보한다.

이처럼 남한과 북한의 사회복지 체계는 구조 자체에 대한 차이가 있기 때문에 북한의 사

회복지 체계를 이해함에 있어 중복과 혼란을 방지할 수 있을 것으로 판단되므로 본 연구

에서도 1차적 가계생활 보호의 목적이 있는 국가사회보장과 2차적으로 사회생활 보호를

위한 국가사회보험으로 크게 구분 짓고 더불어 사회복지 서비스에 대해서 서술하도록 하

겠다. 북한의 대표적이고 중요한 복지제도인 의료보장제도는 국가사회보장과 국가사회보

험에서 수급자의 요구에 따라 모두 이용 가능하므로 중복적인 모습을 보이고 있다. 그렇

다면 북한 사회복지제도의 근간이 되는 상위규정부터 알아보도록 하겠다.

1. 북한 헌법의 사회복지 규정

북한 사회복지 정책의 상위규정은 조국광복회 10대 강령(1936.5.5), 20개조 정강

(1946.3.23), 북한헌법(4차례 수정:1948/1972/1992/98)으로 본다. 김일성 주석의 공식적 복지

에 대한 견해로 알려진 조국광복회 10대 강령은 북한 사회복지의 제도적 기원과 정통성에

대해 알 수 있고 강령의 실현여부를 떠나 북한의 사회복지에 대한 인식 정도를 일정부분

검증할 수 있다. 20개조 정강은 조국광복회 10대 강령의 복지관련 내용을 확대·구체화 시

- 7 -

킨 내용으로 볼 수 있다. 북한헌법은 조국광복회 10대 강령을 확대·구체화 시킨 20개조 정

강을 토대로 제정된 것이다. 최고 상위법인 헌법에 사회복지에 대한 규정이 매우 구체적

이고 상세하게 제시되어 있다는 점이 명확히 드러난다.

북한헌법에 나타나 있는 대표적인 복지 관계조항은 다음과 같다.

제41조 국가는 노동하는 나이에 이르기까지의 자라나는 모든 세대들에 대하여 전반적 10

년제 고등의무교육을 실시한다. 국가는 모든 학생들을 무료로 공부시킨다.

제48조 국가는 전반적 무상 치료제를 더욱 공고 발전시키며 예방 의학적 방침을 관철하여

사람들의 생명을 보호하며 근로자들의 건강을 증진시킨다.

제56조 공민은 로동에 대한 권리를 가진다. 로동능력이 있는 모든 공민은 희망과 재능에

따라 직업을 선택하며 안정된 일자리와 로동조건을 보장받는다.

제57조 공민은 휴식에 대한 권리를 가진다. 이 권리는 로동시간제, 공휴일제, 유급휴가제,

국가비용에 의한 정·휴양제, 계속 늘어가는 여러 가지 문화시설들에 의하여 보장된다.

제58조 공민은 무상으로 치료받을 권리를 가지며 나이 많거나 병 또는 불구로 로동 능력

을 잃은 사람, 돌볼 사람이 없는 늙은이들과 어린이는 물질적 방조를 받을 권리를 가진

다. 이 권리는 무상 치료제, 계속 늘어나는 병원, 료량소를 비롯한 의료시설, 국가사회보

험과 사회보장제에 의하여 보장된다.

제61조 혁명투사, 혁명렬사 가족, 애국렬사 가족, 인민군 후방 가족, 영예군인들은 국가와

사회의 특별한 보호를 받는다.

제62조 여자는 남자와 똑같은 사회적 지위와 권리를 가진다. 국가는 산전 산후 휴가의 보

장, 여러 어린이를 가진 어머니들을 위한 로동시간의 단축, 산원, 탁아소 및 유치원망의

확장, 그 밖의 시책을 통하여 어머니들과 어린이들을 특별히 보호한다. 국가는 녀성들을

가정 일의 무거운 부담에서 해방하며 그들이 사회에 진출할 온갖 조건을 보장한다.

북한이 사회복지의 실현을 존재이유로 하는 사회체제를 표명하고 있기 때문에 적어도 제

도적 측면에서 북한은 인민복지를 표방하는 사회주의 체제의 이념에 따라 다양한 사회복

지 제도를 구체적으로 적시하는 헌법을 갖추고 있다고 할 수 있다(김충렬, 1997). 이러한

헌법의 조항을 받아 아래에서 설명하는 바와 같아 다양한 법령에 의해 다시 사회복지 제

도가 구체화된다.

2. 사회복제 체제의 구성

북한의 사회복지 법령은 복지제도별 법령들이 독립된 형태가 아니라 여러 가지의 법령의

속에서 조재하는 항목별로 규정되어 있다. 1차적으로 가계생활을 보호하는 국가사회보장

- 8 -

제도는 노동자 계층을 포함하여 전 계층을 대상으로 하고 있으며, 대상자에게 지급되는

혜택을 국가가 부담한다. 국가사회보험과의 가장 뚜렷한 차이점은 보장 기간이 6개월 이

상인 장기의 경우에 해당된다는 것이다. 여기에 해당되는 되는 제도는 공적부조의 성격을

가진 의식주 배급제, 특수계층 생활보호 등이다.

국가사회보험의 대상은 현직 노동자에 한하고 임금이 1%를 납부한 경우 지급된다. 그리고

연금을 제외하고는 6개월 미만의 단기 대상자에게만 지급된다. 실업에 관련된 고용제도는

일시적 보조금, 실업 보조금, 노동능력상실 보조금, 해산(임신)보조금으로 구성되어 있으나

1978년 <노동법>의 실업보장제도로 공식적인 실업의 존재를 부정한 이후부터 폐기된 것

과 마찬가지이다. 연급제도는 양로 연금, 유가족 연금, 국가공로자 연금, 영예군인 연금으

로 구성되어 있다. 산업재해 보장제도는 폐질연금, 유가족 연금(직무관련 사망)으로 구성

되어 있다. 그러나 한 예로 임산부는 고용제도의 해산(임신)보조금과 공적부조의 특수계층

생활보호에 모두 해당되게 된다. 이렇게 급여의 성격과 수급 대상에 따라 중복되는 경우

가 발생하게 되는 것은 남한 사회와는 다른 북한 사회주의체제의 특징에서 비롯된 것이라

고 할 수 있겠다.

<표1. 북한사회복지체계 정리>

*의료보장-무급치료제의 의료급여는 국가사회보험, 국가사회보장 모두 수급자의 요구에

따라 지급 가능.

의료보장제도는 북한이 건국 이전부터 사회주의 체제의 우월성을 강조하기 위해 체계적으

로 준비한 대표적인 제도로써 전액 무상치료를 기본 전제로 하고 있으며 의사담당구역제,

- 9 -

주체의학, 예방의학 등으로 운영을 보장하고 있다. 그 외 사회복지 서비스는 여성복지, 아

동복지, 노인복지, 장애인 복지 등으로 규정된다.

3. 제도별 특징

1) 연금제도

1946년에 처음 연금제도를 도입하여 1950년대 전쟁으로 인한 피해자와 국가유공자까지 대

상을 확대한다. 1978년에 노동자, 1986년부터는 협동농장 농민들과 자영업자들도 연금제도

적용을 받게 되어 전 국민을 대상으로 하고 있으며 보험료를 7개월 이상 계속적으로 납부

하여야 수급자 자격을 가진다(이두식, 2003). 공로자연금은 북한의 각종 급여인 양로연금,

노동능력상실연금과 보상연금, 장례보조금에 대한 특례조항을 언급한 것이라 하겠다. 즉,

공로자연금은 일반 급여와는 별도로 보다 높은 급여를 제공하는 차등 급여형식이 부가적

으로 결합되어 있다. 양로연금은 1985년 이전에는 연령이 남자 만 60세, 여자 만 55세에

도달하고 남자는 15년, 여자는 12년의 일정 근속년수가 요구되었고 중노동의 경우에는 남

자 12년, 여자 10년이 요구되었다. 1985년부터는 20년 이상으로 연장하였다.

재원의 조달 방법은 국가나 기업소, 그리고 사회단체에서 부담하는 근로자 급여의 5~8%와

노동자 사무원이 부담하는 급여의 1% 사회보험료, 개인기업소의 경우에는 10~12%의 보험

료를 통해 조달하고 있다. 그리고 국가예산을 이러한 사회보험제도 운영의 주요 재원으로

삼고 있는데 개별 사회보험제도 별로 별개의 지정을 가지고 있는 것이 아니라 통합운영

방식을 택하고, 재정은 부과방식으로 이루어지고 있는 것으로 보인다.

- 10 -

구분 내용

사회보험

행정비용국고 및 지방비에서 지출

피보험자 보험료 보수의 1% (보수는 가급, 상금, 수당, 현물급여, 임금을 포함)

기관, 단체

보험료임금의 5~8%

보험료 연체에

따른 벌금

봉급 지급일로부터 5일경과 후 납부하는 보험료에 대해 납부

금액의 0.5%에 해당하는 벌금징수

사회보험료

납부 비율

(임금대비)

5% 납부-행정기관, 문화기관, 금융기관, 정당, 사회단체, 소비

조합

6% 납부-교육기관, 의료기관, 채신기관, 여관, 음식업, 등

7% 납부-섬유공업, 제지업, 제당업, 시멘트제품제조업, 철공업

등

8% 납부-광업, 토건업, 석재가공업, 어업, 조선업, 해운업 등

10~12% 납부-개인 기업소 및 고용주 (그러나 개인기업소가 인

정되지 않는 현재로서는 무의미한 규정으로 판단 됨.)

<표2. 북한의 사회보험료 급부 기준>

(조운희, 1997 재구성)

국가조합 등은 보험료 납부비율이 개인기업 등에 비해 최고 5%까지 차이가 나는 것을 보

았을 때, 사회주의 국가임에도 불구하고 북한의 소득보장 도구로써 연금제도는 계급간의

불평등을 드러내고 있음을 알 수 있다. 그리고 실제로는 경제난의 여파로 사회보장 제도

가 사실상 유명무실해졌기 때문에 중앙당 간부, 군 장성급이나 김일성 훈장, 김정일 표창

장 등 1급 국가표창자들을 제외한 대부분의 근로자들은 정년 후에 노후보장제도의 혜택을

제대로 받지 못하고 있다(2009북한개요, 2009). 이러한 사실을 통해 북한 연금제도는 소득

보장 보다는 포상적인 성격을 갖는다는 것을 알 수 있고 이는 소득보장제도로서의 연금제

도가 갖는 의도를 왜곡시킨 것이라 할 수 있다.

전달체계는 노동부 감독 하에 연금 뿐 아니라 사회보험 전체를 일원적이고 통일적인 전달

체계를 형성하고 있는 것이 특징이다. 북한은 노동부 산하에 사회보험처를 두고 있다. 그

리고 지방에서는 도, 시, 군 인민위원회 노동행정기관에서 사회보험 업무를 수행하고 있

다. 그 수행을 위해 도, 시, 군 각각에 사회보험금고, 사회보험 사무소, 심사위원회, 사회보

험검사원이 관계하고 있다.

- 11 -

2) 고용제도

북한은 1946년 <사회보험법>에 의거하여 실업보조금을 지급하여 왔으나 1978년 <노동

법 제5조> “사회주의 하에서 모든 노동자들은 노동에 대한 권리를 가지고 있다”는 법적

규정과 함께 “조선민주주의 인민공화국에서는 실업이 영원히 사라졌다”고 사실에 대한 규

정을 내리고 있다. 즉 실업의 존재를 부정함에 따라 실업보장제도는 폐기되었다고 보아야

한다(2009북한개요, 2009).

3) 배급제도

북한의 공적부조는 특수한 계층과 대상에 대한 (임시)구호적·생활보호적인 성격을 가지고

있다. 이를 근거로 판단해 볼 때, 북한은 빈민을 대상으로 하는 빈곤대책의 전형적인 공적

부조는 존재하지 않는다. 이러한 인식은 배급제에 의해 인민들이 최저생활을 유지하고 있

다고 보기 때문인 것으로 판단된다. 배급제를 제외한 공적부조는 1990년대 후반 이후에

제정·발표된 법령이 전무하다. 이것은 북한에서 외적으로는 공적부조의 대상자가 부재하

고, 다른 한편으로는 이는 공적부조의 대상자인 요구호자의 발생을 국가가 억제·방지했다

는 것을 의미한다. 또한 역설적으로 이는 이러한 요구호자의 발생을 억제·방지한 제어기능

을 의·식·주 배급제가 담당하여 최저생활을 유지시켜 왔다는 것을 의미한다. 따라서 이러

한 이유로 북한의 고적부조는 배급제에 ‘전이’되어 있다 하겠다(이철수, 2003).

중요한 것은 이러한 배급제를 통한 분배가 ‘차등분배’냐 ‘균등분배’냐 하는 것이다. 식량의

경우 체력 소모량에 따른 분배를 하고 있기 때문에 외형적으로는 차등분배를 하고 있지만

내형적으로는 체력 소모량을 분배기준으로 하는 평등분배의 인식이 반영되어 있다. 의복

의 경우는 기본적으로 균등분배를 추구한다고 할 수 있지만 자가구입의 경우 각 개인의

수입에 의존함으로써 ‘차등구입’현상이 나타날 것으로 판단된다. 주택은 차등분배를 추구

한다고 할 수 있으나 이러한 분배가 국가에 대한 기여와 그에 따른 사회적 직업·신분을

중심으로 분류된다는 것이다. 이는 북한의 입장에서는 차등분배가 아니라 기여에 대한 보

상 형태라고 할 수 있다.

결국 의·식·주 배급은 ‘기능적 분배’를 추구하는 경향이 있다고 할 수 있다. 의식주가 가지

고 있는 속성을 고려하여 각 분배물의 가치척도와 배급대상의 사회적 상태·기능·역할 등

을 고려한 지급을 의미한다(임현진·정영철, 2006).

- 12 -

4) 의료보장제도

북한의 의료보장제도는 국민에 대한 일체의 의료서비스가 무상으로 제공되는 것을 기본

특징으로 하는 일종의 국가보건서비스제도(national health service system)3)이다. 1947년

초부터 전체 노동자, 사무원 및 그 부양가족에 대한 부상치료제를 도입하고 전염병 환자

와 빈민들에게 무상치료를 제공하였고 1953년부터는 전반적인 무상치료제를 시행하였다.

그러나 제도상으로는 “수술비, 치료비, 외래약값, 입원환자 식사비, 요양치료비, 예방접종

비, 교정기구비, 보철비 등을 모두 국가가 부담한다(조선중앙연감, 2001)”.고 규정하고 있

가. 여기에 소요되는 일부의 재정을 마련하기 위해 주민들의 봉급에서 1%정도를 사회보험

료 명목으로 원천징수하고 있다(2009북한개요, 2009).

북한은 사회주의 보건사업의 일반원칙인 보편성(포괄적 의료, 수혜대상자의 보편성, 무료

서비스, 광범위한 예방의료 등)과 더불어 북한의 주체적인 특수성을 결합시켜 북한식의 보

건의료정책을 발전시켰다는 지적이 존재한다(강정구, 1991) 특히 무상치료제와 의사담당구

역제를 핵심으로 하여 예방의학, 보건사업 등을 지적할 수 있으며 비록 경제난 이전 상황

에 대한 평가이기는 하지만 대다수의 탈북자들도 제도의 우수함을 인정하고 있다.(이미경·

정우곤, 2003)

무상치료제는 단계적으로 확대되어 1960년대의 완전하고 전반적인 무상치료제로 발전하였

다. 북한헌법 제48조는 전반적인 무상치료제와 예방의학적 방침을 분명히 명시하고 있다.

예방의학은 치료의학 지향적인 자본주의 의료제도와는 대조적으로 북한의 예방의학의 원

칙하에 모든 보건의료사업을 벌이고 있다. 북한의 인민보건법 제3조는 “국가는 인민보건

사업에서 사회주의의학의 원리를 구현한 예방의학적 방침을 확고히 견지한다.”라고 서술

하여 이 원칙을 북한 보건 의료사업의 핵심으로 삼고 있다.

특히 의사담당구역제는 예방의학에 초점을 맞추어 왔다. 의사는 의무적으로 환자진료, 보

건교육, 소독, 예방접종, 신체검사 등 일상적인 업무를 진행한다. 주민 1인당 1년에 한 번

씩 담당의사에 의한 신체검사를 받고 중노동, 식당, 식품업 종사자는 년 4회 신체검사를

받도록 되어 있다. 임신과 출산의 경우는 적어도 18회의 산전·산후 관리를 받으며 1살 미

만 어린이의 월 1회의 건강관리, 1~6세 어린이는 4개월에 1회 건강관리를 받게 된다. 이

제도를 통해 북한의 모든 주민들은 편의에 따라 직장과 거주지 양쪽에서 국가가 제공하는

무료의 건강관리 혜택을 선택적으로 이용할 수 있다.(이철수, 2003) 담당의사는 자기 구역

의 환자 명단을 확보하고 있기 때문에 일상적인 관심과 함께 급박한 상황에서 용이하게

3) 국가보건서비스제도는 국가 혹은 지방자치 단체가 조세를 기반으로 운영하며, 의료서비스 제공시점에

서 국민에게 무료로 제공된다. 이에 비해 국민의료보험 제도는 보험료를 재정기반으로 하며 보험료를

납부한 사람에게 의료가 제공된다.

- 13 -

대처할 수 있다. 이러한 의사담당 구역제는 국민보건서비스 제도에서 일반적으로 채택되

고 있는 일반의사(general practioner)와 매우 유사한 성격을 갖는다고 볼 수 있다.

북한의 의료시설로는 일반병원과 특수병원이 있으며 위생, 방역을 전문으로 취급하는 위

생방역소도 있다. 일반 주민들을 대체로 3단계의 의료체계에 따라 거주지 의료시설을 이

용하나 특수질병, 의학연구 대상 환자는 적십자병원 등으로 후송된다. 1차 기관은 리·동

인민병원, 진료소 약 4,000개, 2차 진료기관은 시(구역), 구 인민병원 약 200개, 3차 진료기

관은 도·직할시 인민, 대학병원 약 40개 등으로 병원 소는 총 4,240 여개이며 의료 인력은

약 72,000명에 이르고 있는 것으로 추정된다(2009북한개요, 2009). 그러나 실제 운영에 있

어서 보건의료시설, 장비 및 기술이 낙후되어 있고 의약품의 절대적 부족 등으로 의료의

질적 수준이 높지 않은 것으로 평가되고 있다. 그러나 최근 북한 보건성은 WHO와 협조

하여 2010년 2월부터 김만유 병원(평양시 대동구역 위치)을 중심 거점으로 전국의 9개 도

의 병원들과 광섬유통신케이블로 연결한 “먼거리의료봉사체계(telemedicine)”를 가동하는

등 의료체계 복원을 위한 노력을 지속하고 있다. 이번 ‘원격 의료서비스 시스템 구축’을

계기로 지방병원들의 열악한 의료체계를 평양의 병원들과 연계시킴으로써 붕괴된 의료체

계를 복원해 나가기 위한 의도로 보인다. 향후 보건성은 체신성과 협력하여 2012년까지

먼거리의료봉사망을 각 시·군 단위까지 확대할 계획이라 알려졌다.4)

5) 여성복지, 아동복지 및 장애인 복지

북한은 일찍이 여성해방의 문제에 대해 정책적인 관심을 표명하였다. 1945년부터 한국전

쟁이 일어나기까지 법령을 보면 토지개혁을 통해 여성들이 사회적 해방을 실현하고자 하

였으며, 노동법령을 공표하여 남녀평등을 주장하고자 하였다. 1949년 [탁아소에 관한 규

정]을 만들었으며 여성들의 사회참여 및 경제활동을 적극적으로 도모하였다. 북한에서는

“녀성들이 사회에 나와 마음껏 일할 수 있는 조건을 마련하는 것은 단순한 기술·실무적

문제가 아니라 녀성들에게 자주적이며 창조적인 생활을 보장해주기 위한 사회적·정치적

문제”로서 다루었다(황무임, 1999).

그러나 1950년대부터 1970년대 말까지는 이중적인 여성정책을 추진했다고 볼 수 있는데,

여성을 계속 생산현장에 동원하는 동시에 가정에서의 여성의 역할을 강조하여 두 가지 목

표를 동시에 추구하는 여성정책의 성향을 보였다. 즉 여성의 노동계급화와 함께 어머니의

역할을 중시하여 각지에 어머니 학교가 설립되었으며 여성들은 전통적인 아동 양육의 담

당자로 환원되는 모습을 보였다 (김영미, 2000). 이러한 현상은 1980년 대 초반 이후 전통

적으로 여성의 일 또는 여성의 영역으로 간주 돼 온 역할만을 지원하면서 여성평등이라는

4) 공감코리아 http://www.korea.kr

- 14 -

궁극적 목적은 퇴색되었다고 볼 수 있다.

북한의 여성정책 중 가장 특징적인 것은 여성노동력의 활용이라는 문제에 의해 여러 가지

독특한 시설의 운영과 탁아소 및 유치원 시설과 규모의 확장·증대라고 볼 수 있다(김충렬,

1997). 1958년 이후 북한에서 탁아소가 급격하게 증가되었는데, 주탁아소, 일탁아소, 월탁

아소 등으로 분화되어 관리 및 강화되고 있었다. 특히 1976년에 [조선민주주의 인민공화국

어린이 보육교양법]으로 제도화되어 법적, 이론적 체계를 갖추게 되었고 탁아소와 유치원

의 수는 6만여 개소이고, 수용된 아동의 수는 350만 명으로 기록되어 있다. 1971년의 탁아

소, 유치원의 수 15,400개소(탁아소 8,600개소), 원아 수 250만 명(탁아소 수용아동 138만

명)과 비교해 볼 때 괄목할 만한 성과가 있었다고 보인다. (성영혜·김수정, 2001) 만 5세

이하의 취학 전 아동으로 만3세 이하의 아동들을 위한 탁아소, 만4세-만5세까지의 어린이

를 위한 유치원, 부모가 없는 어린이들을 위한 육아원과 애육원이 있다. 재원은 탁아소의

시설운영과 아동의 식비 등은 국가가 부담하고 아동의 의복, 신발, 여러 가지 용품은 국가

의 지원 하에 생산비 정도의 저렴한 가격으로 개인이 구입하도록 되어 있다(이두식,

2003).

북한은 국가차원에서 장애인에 대한 직접적인 서비스를 위한 제도나 법령을 정권초기에

제정하지 않았고 1998년에 ‘조선불구자지원협회’라는 장애인단체를 설립하여 장애인 실태

조사, 재활용품 지원, 재활치료 등을 실시하는 것으로 알려지고 있다. 2003년 <장애자보호

법>이 제정되기 전까지 주로 “불구자”라는 표현을 사용했다는 점을 지적할 만하다(노용

오, 2006). 선천적 장애인의 경우 서비스 공급주체는 주로 가족인 반면, 후천적 장애인의

경우 장애의 원인이 되는 공무와 관련된 것이라면, 서비스 공급주체가 국가이고 이때는

높은 급여를 보장받는다. 즉 북한의 장애인복지 서비스는 사회적 공훈이나, 업무상 재해로

인한 후천적 장애인에 대한 보호 중심이라고 하겠다. 이러한 원인은 북한사회복지 급여계

상이 사회보험과 사회보훈이 혼합된 형태, 즉 “사회적 공훈+노동기간+사회적 계층=복지금

여(수준)”의 구조이기 때문이다. 이러한 이유로 북한사회복지에 선천적인 장애인 복지정책

이 차지할 수 있는 법적공간은 실질적으로 극히 미약하다(이철수, 2003).

<장애자보호법>을 채택한 이후에 국제사회에 장애인 용품 지원을 요청하는 등 과거의

일방적인 장애인 억압정책에서 다소 탈피하여 장애인 보호에 관심을 기울이는 모습을 보

이고 있다(2009북한개요). 북한 자체의 장애인 관련 복지 제도 및 시설이 부족한 상황에서

외국의 자선단체들의 노력으로 장애인들을 위한 시설들이 건설되고 있다는 언론의 보도5)

가 있기는 하지만 그것의 규모 및 운영 상황, 지속적인 재원 조달 등에 대한 정보를 접하

5) Radio Free Asia, 5 March 2008, North Korea begins to help disabled.

http://www.unhcr.org/refworld/docid/47de46d1c.html

- 15 -

기는 힘들다.

6) 노인복지 서비스

북한은 ‘02 말 노인인구(12.4%)가 유엔이 정한 ‘노령화 수준’을 넘어섬에 따라 노인보호사

업을 국가의 중요시책으로 추진해 나가기 위해 ‘03.4월 조선 연로자보호협회를 발족하였으

며 ’06.3월 이 협회를 조선 연로자보호연맹 중앙위원회라는 상설 국가기구로 승격시켰다.

이 단체는 ‘연로자 보호법(’07.4)’을 제정하여 연로자 보호사업에 대한 통일적인 기반을 마

련하였고 치매 관련 소책자 발간, 양로원 개보수, 국제노인의 날(10.2) 문화사업 등 각종

노인 관련 사업을 추진해 온 것으로 알려져 있다. 기금은 연로자 보호기관이 조성하는 자

금과 국제기구, 자선단체, 해외동포들이 기증하는 자선자금 등을 적립, 이용할 예정이다.

이는 실제로는 외화를 국제기구나 해외동포 등으로부터 합법적으로 확보하려는 의도로 분

석되기도 한다.6)

특수 사회복지시설로 양생원, 양로원 등을 운영하고 있다. 양생원은 무의탁 지체부자유자

들을 수용하는 곳으로 각 도에 1개소를 두고 있었으나 경제난에 따른 운영의 어려움으로

일부 도에서는 통·폐합 되고 있다. 양로원은 부양능력이 없는 남자 60세, 여자 55세 이상

자를 수용하여 부양하는 곳이다. 그 외에도 북한에는 전쟁 또는 불구가 된 자를 수용하여

장기치료를 해주는 영예군인병원, 장기치료와 요양을 해주는 영예군인정양소·휴양소 등이

있다. 현재 북한에는 근로자들이 휴양생활을 할 수 있는 휴양소가 100여개 있는 것으로

알려지고 있다(2009 북한개요, 2009).

지금까지 북한의 사회복제제도의 구조와 구체적인 제도의 운영원리에 대해서 알아보았다.

해방 이후 사회주의 원리에 따라 매우 선구적인 복지제도를 구축하고 운영해 왔음을 알

수 있다. 최소한의 의식주에 대한 국가의 직접보장과 국가 기업을 통한 사회보험을 통한

보장의 두축을 기본으로 하면서, 국민보건서비스를 기간으로 사회 서비스가 구축되어 있

음을 알 수 있었다.

그러나 1990년 경제 봉쇄와 홍수와 가뭄 등의 자연재해로 심각한 경제난(대표적으로는 식

량난, 외화난, 전력(에너지)난과 의료난(빈곤))을 경험한 이후 북한은 지금까지 예전 경제

수준을 회복하지 못하고 있다. 이 시기를 이른바 ‘고난의 행군’의 시대라고 하는 이후 북

한의 경제 및 사회체제는 심각한 와해 현상을 거치게 되었다. 이로인해 지금까지 살펴본

사회복지 제도와 정책들이 실효성있게 시행되지 못하였음을 탈북자에 대한 연구에서 분명

히 드러나고 있다 (정우곤) 거치면서 북한 정부는 위기를 극복의 방편으로 복지제도의 전

6) 공감코리아 http://www.korea.kr

- 16 -

면적인 개혁을 단행하는 7·1조치를 발표하게 된다. 이와 관련해서는 뒤에 다시 살펴보도록

하겠다. 그렇기 때문에 탈북자들의 증언이나 외국 언론의 보도를 통해서도 북한의 사회

복지제도가 정상적으로 운영되지 못하고 있음을 어렵지 않게 알 수 있다. 북한 정부도 이

러한 어려움을 극복하기 위해 경제적 봉쇄를 풀기 위한 노력과 더불어 사회 제도의 개혁

을 통해 사회복지체제의 복구를 꾀하고 있다.

III. 2000년대 변화: 2002년 7.1 조치 이후와 현재

지금까지 북한의 사회복지를 공식적이고, 법적으로 규정되어 있는 제도적 측면에서 살펴

보았다. 그러나 이러한 제도가 실제로 어떻게 운영되고 궁극적으로 북한 주민들에게 사회

적 보호와 서비스가 제공되는가는 전혀 별개의 문제이다. 최근 북한사회복지 체제는 피폐

된 경제 속에서 실제로 기능하지 못하고 일부 제도가 특정한 사람들에게만 부분적으로 적

용되는 파편 내지는 형해화되고 있는 상태라 볼 수 있다. 이러한 과정에 결정인 역할을

한 것이 2002년 도입된 7.1 조치이다. 이 조치는 임금을 대폭 인상하여 현실화하는 동시에

국가가 보장하던 사회보장을 대폭 축소하고 저렴하게 국가로부터 공급되던 의식주 가격의

대폭 인상한다는 것을 기본 내용으로 한다. 궁극적으로 북한에 시장경제체제를 도입하기

위한 준비조치라고 볼 수 있다.

북한이 기존의 계획경제체제와 상반된 7·1조치를 도입한 배경은 1990-1998년까지 9년 동

안의 마이너스 성장, 경제난 이후 발생한 암시장의 성행과 화폐가치의 변화, 식량배급제의

붕괴, 시장주의적 경제 요소 만연화 등에 따라 변화에 대응해야 할 필요성이 있었다.. 이

에 7·1조치는 북한의 경제 질서에 시장적 요소를 가미하고 국가의 재정적 부담을 축소하

여 경제난을 타개하기 위한 정책이라고 할 수 있다. 요약하면 자본주의 시장과 본격적으

로 경쟁하기 위한 새로운 경제 환경을 구축하고자 하는 의도에서 비롯된 것이다. 특정 국

가의 사회복지와 정치·경제체제, 사회복지와 보건의료의 상관관계로 인해 파생되는 현상들

은 해당국가나 사회의 구성원들에게 지대한 영향을 미친다. 이러한 맥락에서 볼 때 2000

년대 북한의 사회복지체제를 주목할 필요가 있다. 왜냐하면 북한사회복지체제가 복지체제

자체의 문제 보다는 간접적인 경로와 기제를 통해 상당부분 변화한 모습을 나타내고 있기

때문이다(이철수, 2008).

구체적으로 2000년대 북한 사회복지의 성격과 기능을 변화하게 한 대표적인 요인은 2002

년 7월 1일 7·1경제관리개선조치(이하 7·1조치), 2003년 9월 개성공업지구(개성공단), 2004

년 5월 금강산 관광지구, 대규모의 보건의료법제 정비라고 할 수 있다. 특히 보건의료를

제외한 조치들은 일종의 경제조치로서 북한의 자구책이자 북한이 처한 대내외 환경에 의

한 불가피한 선택이라고도 할 수 있다. 따라서 무엇보다도 이러한 경제조치들의 궁극적인

- 17 -

구분 내용 현상

각종 식량

(현물급여)

모든 식용품의 상승

공공요금의 인상

무상의 현물급여 폐지

차등구입 현상 발생

평등구입 현상 퇴조

국가급부 퇴조

물질적

수입

전 노동인구의 임금상승

노동능력에 따른 차등임금

물질적 차등분배

차등분배의 고착화

물질적 수입의 계층화

사회적 연대성 후퇴

국정가격소비품목의 전 분야의 상승

공공요금의 상승

구매비용의 본인 부담 증가

구매자의 능력에 따른 구입

목적과 정책 초점은 북한경제의 회복과 성장에 있다.

이에 7·1조치의 주요 내용은 ⓵ 전 노동계층에 대한 대규모의 임금인상, ⓶ 국정가격의 대폭 상승, ③ 의식주 공급제의 변화, ④ 각 근로자의 기술수준에 따른 차등임금, ⑤ 환율의

현실화, ⑥ 공장, 기업소의 책임경영 강화(독립채산제) ⑦ 사업장의 실적제 도입(인센티

브), ⑧ 농민시장을 종합시장으로 양성화 등으로 요약된다. 이를 한마디로 진단하자면 북

한의 사회복지 체제가 ‘탈사회주의화’를 추구하는 경향을 나타내고 있다 하겠다. 결국 7·1

조치로 인해 북한은 과거 국가책임의 인민복지가 후퇴 내지는 감쇄하여 개인(노동능력)과

가족의 책임으로 분화내지는 전가된 현상을 야기하였다. 북한은 이러한 7·1조치에 대해 토

지개혁 이후 최대사변이라 자평하였다.(이철수, 2008)

<표4. 7·1조치 이후 분배물의 성격과 구조변화>

(이철수, 2004)

7·1조치는 북한사회복지 책임주체의 변화를 야기하여 ⓵ 국가 책임의 축소, ⓶ 개인·가족책임의 확대로 고착되었다. 또한 복지급여는 분배물의 성격과 기능의 변화로 인해 ⓵ 국가 공급력의 축소, ⓶ 개인의 능력에 의한 분배 확대로 재편되었다. 또한 개성공단의 사회복지체제는 ⓵ 지역적·제도적 운영원리의 이원화, ⓶ 가입자의 재정부담 확대와 복지급여

수준의 격차 유도라고 볼 수 있다.

결과적으로 북한의 경제난과 식량난으로 퇴색된 국가사회복지체계는 2002년 ‘7·1경제관리

개선조치’와 함께 형해화 과정을 거치고 있는 것으로 판단되는 데, 최근 탈북자들의 인터

뷰는 이러한 평가를 뒷받침하고 있다(정우곤, 2006). 왜냐하면 사회복지체계는 기존의 외

형적인 특은 그대로 유지할 것을 강조하고 있지만,7) 대다수의 주민들은 복지재의 공급을

7) 북한당국은 “나라가 인민들의 생활을 책임적으로 돌보아 준다는 정책적 립장에는 조금도 변함이 없다.

무상의무교육제, 무상치료제, 사회보험제와 정휴양제, 영예군인우대제 등은 계속 유지해 나갈 것”이라

고 밝히고 있다.(정우곤, 2006) 그리고 2010년 신년공동사설을 통해 ‘인민생활 향상’의 일환으로 ‘무상

치료제, 무료의무교육제를 비롯한 인민적 시책 확대’를 주요 과제로 제시한 바 있다.

- 18 -

독자적으로 사장을 통해 해결하고 있는 실정이기 때문이다. 7·1조치로 인해 사실상 포기한

의식주 공급제와 국가사회보험과 국가사회보장에서 명시하고 있는 각종 복지급여는 노동

자 개인의 수입에 의존하고 있는 실정이다. 과거의 ‘평균적 분배주의’가 유명무실해졌으며

성과와 실적, 개인의 노동력에 따른 차등분배를 강화하였다. 실적에 따른 분배로 인해 나

타난 임금의 격차 등 거의 모든 부분에서 차등분배가 발생하고 있는 실정이다. 의식주 공

급제의 경우 저가의 공급정책을 포기하였고 임금인상 만큼 각종 소비품의 시장가격화가

이루어졌다. 또한 표준 임금제를 포기한 가운데 사업장별 실적제를 도입하여 각 노동자의

수입에 확연히 차이가 발생하기 시작했다(박순성, 2003).

보건의료 부문에서 주목해야 할 점은 개성공단에 남한의 보건인력들이 개성공단 북측 근

로자를 위한 일종의 의료보험제도가 실시되고 있다는 점이다. 특히 개성공단의 경우 북한

근로자들은 급여의 15%를 의료보험료로서 납부하고 남한 보건인력들의 진단과 치료를 받

는다. 또 만약 장기적인 치료가 필요하다고 판단될 경우 회복일까지 남한지역의 병원에서

입원·통원치료를 받게 된다. 지엽적이지만 남한의 지원을 통한 ‘북한의 지역적·제도적 복

지공간’에 남한이 존재한다는 것을 의미이다. 일단 북한이 개성공단 근로자들의 보건의료

에 대한 책임을 남한에 전가내지는 개방했다고 해도 무방하다.(이철수, 2004)

이와 같이 북한이 복지체제의 변화를 시도했지만, 그 전략이 ‘직접경로’가 아닌 ‘간접경로’

를 통한 개선과 개혁을 유도하고 있다. 즉 북한이 새로운 복지법령을 제정, 기존의 국가책

임의 축소를 공식적으로 명시하는 것이 아니라 복지제도와 간접적으로 관련된 ‘(경제)정책

기제’들을 활용하고 있다. 이러한 북한의 복지개혁 의지에도 불구하고 북한의 사회복지

‘현실’은 호전되지 않았다. 이는 결국 북한경제의 성장과 인과관계를 갖고 있는데, 북한은

여전히 ‘먹는 문제’와 ‘의료빈곤’을 외부에 의지하고 있다.(정우곤, 2006)

IⅤ. 북한의 사회복지 체제의 재구성

1. 독일의 통합적 접근

독일통일은 사회주의 국가와 자본주의 국가 간 국가연합 또는 연방제가 아니라 사회주의

국가인 동독이 서독헌법에 의거하여 자본주의 국가인 서독에 평화적 방법과 절차에 따라

‘편입된 흡수통합’이었다. 이와 같은 독일통일의 기본 성격은 동독과 서독 사회보장체제

통합에도 그대로 적용되어 동독 사회보장체제가 서독 사회보장제로 일원화되었다.(이용갑,

2002)

- 19 -

사회보장에 대한 동서독 통합의 첫 단계는 1990년 5월 18일에 이루어진 <동서독 화폐·경

제·사회통합조약>과 이로 인하여 1990년 7월 1일에 체결된 <국가조약>이었다. <국가조

약>8)에서는 통일의 전단계로 동서독의 분단이후 약 45년간 서로 다른 지역에서 서로 다

르게 운영되어온 각종 법률을 대체하여 서독의 법률을 동독지역에 확대적용하게 되었다.

이는 통일과정 중 노동법적, 사회 정책적 측면에서 통합을 의미하여 그 골자는 과거 동서

독간의 복지기준의 통일에 있다하겠다. 이러한 국가조약에 의한 통일기준은 서독의 사회

보험법이다(김대빈, 2000). 이러한 통합방식은 동독지역 주민의 피해를 최대한 줄이기 위

해서 유보조항과 경과조치를 제정하게 되었다. 이러한 보완사항을 제정함으로써 동독지역

주민들은 사회복지혜택의 수준이 증가하였지만 서독지역 주민들은 동독주민의 급여를 충

당하기 위해 부담이 가중되었다(이명재·서동희, 2004), 관리운영체계는 동독지역에 신설되

거나, 서독의 조합을 동독지역에 확대·적용하였다.

동서독 사회보장제도 통합에 따른 가장 두드러진 특징은 동서독지역에 동일한 사회보험제

도를 적용하고 있지만 각 사회보험제도의 재정은 동서독지역에 따라 분리 운영하고 있다

는 점이다. 이것은 사회보험 재정을 통합하여 운영하는 경우에는 재정이 불안정해질 수밖

에 없는 동독지역의 사회보험 재원을 보충해 주기 위하여 서독지역 주민들의 반발이 클

것을 우려했기 때문이다. 따라서 사회보험 재정은 지역에 따라 분리 운영하되 동일지역

내 가입자가 부담한 재원으로 급여를 지급하고 결손액은 국고보조금 및 무이자의 기업운

영차관 등을 차입하여 충당하는 것을 원칙으로 하고 있다(김대빈, 2000).

구 동독의 사회보험제도는 의료보험, 연금보험, 상해보험 등이 하나로 통합되어 단일한 사

회보험으로 되었으며 실업보험은 폐지되었다. 동독의 근로자들은 이처럼 단일한 사회보험

에 의무적으로 가입하도록 되어있었다. 한편 서독의 사회보험제도는 연금보험, 의료보험,

실업보험, 산재보험 등으로 나누어져 각각 상이한 보험기관에 의해 운영되어 왔으며, 1995

년부터 간병보험이 도입됨으로써 현재 독일의 사회보험은 5대 보험으로 되어 있다. 보험

료는 산재보험만 고용주가 100%부담할 뿐, 나머지는 고용주와 가입자가 각각 절반씩 부담

한다(김영탁, 1997). 따라서 동독의 이러한 단일보험의 개편을 조직적으로 관리하기 위해

서 여러 보험 분야에 대해 각기 다른 과도기 규정을 적용했다. 예컨대 의료보험의 경우

1991년 1월 1일을 기준으로 하여 서독의 일반지역의료금고(Allgemeine Ortskrankenkasse:

AOK)가 동독의 전 지역을 담당하게 되었다. 즉 동독 5개 주 14개 지역에 AOK가 설립되

었고, 동시에 기업, 상공업, 농업 등과 같은 산업별 의료금고의 설립이 허용되었으며, 또한

서독에 주소를 둔 의료금고가 동독지역으로 영업을 확대할 수 있게 되었다. 그러나 역시

보험재정은 서독을 구분하여 관리되도록 했다. 연금은 특히 사회정책적으로 민감한 분야

8) 1990년 7월 1일 화폐통합에 따라 동독의 임금과 연금에 대해 높은 1:1 교환비율을 적용하면서 연방독

일식 사회보장체제가 동독지역에 점진적으로 확대된다(국가조약 제18조에서 동독지역에 서독제도와

동일한 사회보장제도의 도입을 규정하고 있다.). (이태욱, 2000)

- 20 -

이기 때문에 연금보험에 대해서도 과도기한을 설정했다. 즉 서독 연급법의 급속한 이전은

많은 사회적 저항을 야기할 수 있기 때문에 신의보호의 원칙에 입각하여 과도기의 규정을

마련하고, 연금보험기관과 연금수혜자의 부담을 덜어주었다. 따라서 서독 연금법의 최종이

전기한을 1992년 1월 1일까지로 규정하고, 동시에 동독의 보험기관을 ‘사회보험 이전청’으

로 변경하여 최장 1991년 12월 31일까지 서독 보험기관의 위임을 받아 연금과 재해보험업

을 맡도록 했다. 그리고 실업보험, 고용창출 등을 포함한 포괄적 노동촉진을 위한 지방노

동청과 사회지원시스템의 설치는 동독 5개 주의 행정조직을 개편하면서 추진되었다(강일

선, 1999).

연금보험제도의 경우 구 동독은 보험료 납부금을 산정하는 월소득 상한선이 1949년 이래

계속 600동독 마르크로 고정되어 있었기 때문에 연금기금도 충실하지 못했다. 이 때문에

자율추가 연금보험이라는 제도를 마련하여 월 600동독 마르크를 넘는 소득분에 대해서도

보험료를 낼 수 있도록 하고, 이런 사람들에게는 기본연금 외에 추가로 연금을 지급해 주

고 있었다. 대부분의 보험가입자들은 이 제도를 이용하여 일반 연급보험의 불충분한 노후

보장을 보완하였다. 그 외에 특정직업, 특권계층을 대상으로 한 특별 연금보험이 있었다.

국가조약 체결과 더불어 연금보험제도를 서독의 모델에 따라 재정비하는 과정에서의 핵심

은 임금 및 보험료를 연금과 연계시키는 것이었다. 자율추가 연금보험은 1990년 6월 30일

자로 폐지하고 특별 연금보험은 일반 연금보험으로 전환하도록 하였다. 독일 연금제도의

최종적인 통합은 통일조약에 따라 1992년 1월 1일자로 서독지역에 발효된 연금법을 동독

지역에까지 확대·적용함으로써 이루어졌다(김영탁, 1997). 물론 서독의 연금법을 과도기적

인 조치도 없이 곧바로 동독지역에 확대·적용하는 것은 불가능했기 때문에 연금과도기법

을 제정하여 보험료 부과 상한액을 별도로 선정하고 구동·서독 지역 재정을 분리 운영하

는 등 무리 없이 적용되도록 하였다.

산재보험제도는 1990년 12월 말까지는 구 동독의 산재보험법이 존속되도록 하고 1991년부

터는 서독 산재보험의 조직, 사고방지, 진료행위, 재활 등에 관한 규정을 동독지역에 적용

하도록 하였고 서독의 갹출료율을 인상하여 동독지역의 지출을 충당하였다. 1991년 초 산

재보험기관들이 신연방 주에 구축되었다. 산재보험은 서독지역에 본부를 갖고 있는 직업

별 보험기관들이 그 영역을 동독지역에까지 확장하는 경우도 있었고, 동독지역에 새로운

보험기관을 신설하는 경우도 있었다. 산재보험 담당기관들은 1991년 1월 1일자로 그동안

전환관청이 수행해 온 모든 업무들을 넘겨받았다(김영탁, 1997).

실업보험제도 역시 국가조약 및 통일조약에 따라 서독의 고용촉진법이 동독지역에까지 확

대 적용되었으며 실업보험제도가 도입되었다. 또한 국가조약에 따라 38개의 노동관청과

- 21 -

161개의 지소가 동독지역에 설치되었으며, 통일 후 이들은 모두 연방 고용청 지청이 되었

다. 그 후 2개의 주 노동청이 신설되면서 동독지역의 노동관련 행정조직은 모두 완비되었

다. 보험료율은 피용자인 경우 피용자와 사용자가 1/2씩 부담하였으며 자영업자는 본인이

전액 납부하는 방식이다.

동독지역은 의료보험은 제도적으로 잘되어 있었으나, 의료시설과 기술과 같은 질적인 측

면에서는 서독에 비해 많이 낙후되어 있었다. 정부는 동독지역의 의료기술향상과 인력확

보를 위해서 의사들의 동독지역 개업지원과 자질향상을 위한 상담소 운영과 같은 정책을

실시하였다(차정훈, 2001). 1991년 1월 1일자로 신연방 주에는 서독의 부문별 의료보험제

도가 구축되었다. 모든 보험기관이 동독지역에 진출했으며, 12개의 일반지역 의료보험

(AOK)이 새로 설립되었고, 베를린 AOK는 그 관할 영역을 동베를린 지역에까지 확대했

다. 연방직속으로 되어 있는 공제의료보험, 직장의료보험, 농민의료보험, 광부의료보험, 해

운의료보험 등은 동독지역에까지 확대되었다. 아울러 160개의 직장 의료보험과 28개의 동

업조합 의료보험이 새로 설립되었다(김영탁, 1997).

또 법정의료보험의 법률적 기초인 의료보험법이 신연방주에도 효력을 갖게 되었다. 이 법

에는 갹출료율에 있어서 서독의 경우 차등효율제를 유지하는 반면에 동독지역에는 일괄적

으로 12.8%의 갹출료율을 적용시키는 등의 동독지역의 특수한 상황을 고려한 수많은 과도

기 규정들이 들어 있다. 그리고 서독제도의 적용으로 인해 자영자계층이 제외됨으로 이러

한 계층에 대해서는 임의가입규정을 포함시켜 가입할 수 있도록 하였다.(차정훈, 2001) 그

외 동독지역에는 존재하지 않았던 간병보험제도와 원호제도 등이 도입되었다,

동독에 대한 서독의 흡수통일 이후 독일정부는 엄청난 규모의 통일비용을 조달해야 했다.

1991년부터 2000년 사이의 통일비용 추정은 한화로 약 1,200조원이고 그 중 사회보장부문

의 이전비용은 10%내외인 것으로 나타나고 있다. 사회보장부문의 통합비용이 이처럼 많이

소요될 것으로 추정된 가장 근본적인 이유는 동독지역 산업이 경제통합이후 자생력을 잃

고 붕괴해 버림으로써 실업자가 양산되고 이에 따라 실업급여 및 고용안정비율이 크게 증

가하였기 때문이다. 동독지역의 급격한 임금 상승 역시 사회보장 지출을 증가시키는 한

요인이 되었는데 각종 사회보장 급여는 임금상승률에 비례하여 지급되기 때문에 임금상승

률은 그대로 사회보장 지출의 증가로 나타났다.(김대빈 ,2000)

2. 중국의 자본주의 경제 이행 경험과 분리적 접근

중국은 홍콩을 영국으로 반환받으며 공식적으로 1국 2체제를 유지하고 있다. 그러나 중국

이 자본주의 시장경제를 확대하고 발전시키고 있다고 보면 1국 2체제 보다는 1국에 공존

- 22 -

하는 두 가지 발전단계를 갖는 자본주의 시장경제 체제라고 할 수 있다. 그러나 중국 본

토와 홍콩 어느 곳에서도 상대방의 제도를 이식하지 않고 그대로 병존하고 있는 것은 분

명하다. 특히 사회복지 분야에서 홍콩의 사회복지 시스템이 중국에 이식되거나 행, 재정적

으로 공동운영하는 정책을 전혀 취하지 않았다.

따라서 중국과 홍콩의 사례를 본 연구에서 다루는 남북한 사회복지 체제의 통합의 관점에

서 보면 분리 운영의 사례로서 그 의미가 있다. 그러나 더욱 중요한 것은 중국 본토에서

사회주의 복지체제가 자본주의 경제로 이행과정에서 변화되는 역사적 경험이다. 즉 연방

제적 시나리오의 관점에서 북한의 사회정책의 재구성에 있어서 더 적실성을 갖는 것은 중

국 본토에서 자본주의화 과정에서 사회복지 체제 재 구축경험이라고 할 수 있다. 한편 중

국의 사회복지 체제의 재구축을 분석함에 있어서 반드시 고려햐야 할 점은 도시와 농촌의

분리정책과 그에 대한 점진적 통합과정이다.

중국인 하나의 국가를 형성하고 있으나 실제로는 성(省) 정부를 중심으로 분권화된 형태

로 공공행정이 운영되고 있다. 이러한 중국제도는 연방정부와 주정부의 역할과 권한이 명

확히 구분되어 있는 서구의 연방국가와는 다른 성격을 갖고 있다. 특히 중앙정부가 성정

부에 중요한 정책적 가이드라인을 제시하고 성 정부는 이를 충실히 따라야 하기 때문이

다. 그렇지만 중앙정부는 성정부의 사회적, 경제적 다양성을 인정하고 상황에 따라 다양한

정책을 취할 수 있는 정책적 자율성을 부여하고 있다.

중국의 사회복지의 정책 또한 이러한 정책적 다양성과 자율성을 갖고 있다. 특히 각 성간

의 차이와 함께 도시지역과 농촌지역의 제도는 사회주의 경제체제가 그대로 운영되던 시

기부터 상당한 제도적 차이를 갖고 있다. 더욱이 1970년대 말 중국의 개혁정책이 실시되

면서 연안지방의 도시를 중심으로 경제가 급속히 발전하면서 이러한 차이는 더욱 확대되

게 되었다. 사회주의 경제체제에서 농촌지역은 농촌협동조합을 중심으로 생산과 소비 그

리고 사회복지가 집합적으로 이루어 졌으며, 그 중심에는 지역공동체와 생산수단인 토지

의 공동소유가 자리잡고 있었다. 반면에 도시지역에는 국가가 운영하는 국영기업에서 생

산과 소비 그리고 사회복지가 제공되었다. 이러한 중국의 사회주의 복지체제는 자본주의

개혁과 개방으로 변화를 겪게 되는데 그 변화는 도시지역의 국영기업에서 먼저 시작되었

다. 도시의 국영기업이 해체되거나 민영화 되면서 사회주의 체제에서 유지되었던 국영기

업중심의 사회복지 체제가 해체되었다. 이로 인해 1980년 후반 이후 도시지역의 사회복지

는 상당한 공백상태에 놓이게 되었다.

이와는 반대로 서북 지역의 성(省)과 그 밖의 농촌지역에서는 개혁개방과의 급격한 영향

을 받지 않고 상당한 기간 동안 농촌협동조합 체제에서 구축된 사회복지제도를 지역공동

- 23 -

체를 중심으로 유지하였다. 특히 기본적인 식량, 주택 그리고 최소한의 의식주 등은 지역

공동체와 지방정부에서 제공했다. 물론 생산력 수준과 소득수준이 매우 낮은 이러한 지역

에서 그 사회복지 수준은 아주 낮은 것이었다. 한편 도시지역에서는 소위 사회복지의 사

회화 정책이 실시되었다. 국영기업에서 제공하던 복지를 개인과 기업에게 이전한다는 내

용이다. 먼저 안정적인 직장에 대한 보장이 사라지게 되었고, 직장을 통해 제공되던 의료

혜택도 일부 국영기업과 정부 공무원을 제외하고는 대부분 잃게 되었다. 이에 대해 중국

은 1997년 도시지역의 국영기업 종사자를 대상으로 연금제도를 도입하여 노동자가 보험료

를 납부하도록 하였고, 1998년에는 보험료에 기초한 의료보험제도를 도시지역에 도입하였

다. 이와 함께 도시지역을 대상으로 최저생활보장제도를 도입하여 부양할 가족이 없고, 경

제활동능력이 없는 사람들에게 공적부조를 제공하게 되었다.

2000년대를 거치면서 경제적으로 급속한 성장을 한 지역에서는 새로운 사회복지제도가 확

대되고 성장을 한 반면 농촌 지역은 지체현상을 보이고 있다. 그러나 중국현실에서 더욱

어려운 과제는 농촌 출신 지역의 노동자가 도시 지역에서 사회복지 혜택을 받지 못한다는

것이다. 현실적으로 도시지역에 거주하더라도 호적이 농촌지역에 있는 노동자는 연금은

말할 것도 없고, 의료나 주거에서 도시지역 호적소유자가 받는 사회복지 혜택을 받지 못

하고 있다. 이러한 불평등이 최근까지 유지되어 온 것은 농촌지역 호적소유자가 도시지역

에서 직장을 구해 출신지역 농촌에서 일하는 것에 비해 훨씬 높은 소득을 얻을 수 있었기

때문이다. 그러나 최근 농촌에서 이주 노동자의 감소로 인해 농촌호적 노동자의 불만이

팽배하고 있다는 우려가 나오고 있는 것이 사실이다. 이러한 맥락에서 중국정부는 지난

몇 년동안 조화로운 사회라는 국정의 기조를 설정하고 농촌과 도시 지역간의 불평등과 함

께, 도시 지역에서 도시호적자와 농촌호적자의 불평등을 해소하려는 정책을 추진하고 있

다. 그러한 예로 농촌 호적자들에게 도시 지역의 의료보험에 가입을 허용하는 지역이 생

기고 있다는 것이다. 또한 농촌 지역에 신형농촌의료조합 제도를 도입하여 의료보험을 확

대하고 있다. 그러나 중국은 도시지역과 농촌지역의 사회정책을 동일한 정책으로서 수렴

시키기 보다는 각 성의 정책적 차별성을 인정하고 사회복지 정책의 확대를 모색하고 있

다.

V. 단계론적 남북한 사회복지 통합방안

지금까지 북한의 사회복지 체제의 구조와 정책을 살펴보았으며, 독일과 중국의 사례를 검

토하였다. 남, 북한의 통일이 북한의 급격한 변화로 인해 독일 식 통일이 진행될 경우 남

한이 통일에 대한 대비와 그에 상응하는 재정적 능력이 있다고 보기 어렵다. 그렇기 때문

에 이에 대한 준비와 정책적 대안 마련이 더욱 시급할지 모른다. 그럼에도 불구하고 본

- 24 -

연구에서 남, 북한 모두 통일의 상황에서 상당한 정도의 정책적 여지가 있는 연방제적 통

일을 시나리오서 전제하였다. 이러한 전제를 하게 되면 남, 북한 통일의 상황에서 우리가

직면하게 될 상황에 대해 중국의 경험이 많은 시사점을 제시할 것으로 보인다.

이러한 전제에서 남, 북한 사회정책 통합의 과제로 크게 두 가지 차원에서 대두될 것으로

보인다. 첫째, 북한 지역에서 사회정책 체제의 구축이 정책적 과제로 제기될 것이다. 지금

까지 형해화 되고 파편화된 사회복지 체제를 정리하고 새롭게 사회복지 프로그램을 도입

운영하는 것이 구체적인 과제가 될 것이다. 둘째, 남북한 연방체제 하에서 북한 출신 시민

의 남한에서 경제활동을 하는 경우 어떠한 사회복지를 제공할 것인가 하는 사회적 권리의

범위의 문제가 될 것으로 보인다. 연방제적 통일을 추구하더라도 경제적으로 풍요롭고 기

회가 풍부한 남한에서 경제활동을 하려는 사람들이 많을 수 밖에 없고, 그에 따라 대규모

의 인적 이동현상이 발생하게 될 것이 분명하다. 이러한 경우에 현재 남한에서 실시하고

있는 사회정책에 어떻게 편입시킬 것인가 하는 것이 정책적 과제로 대두될 것으로 보인

다.

1. 북한의 사회정책 체제의 구축

첫째 과제인 북한의 사회정책 체제의 구축의 측면에서 또 하나의 전제는 북한이 자본주의

시장경제체제를 채택하여 민간 기업들이 생산활동을 위해 고용을 창출하고, 노동자들은

임금을 받고 노동을 한다는 것이다. 이렇게 되면 북한의 사회복지 체제의 근간을 이루고

있는 국가사회보장 체제가 불필요하게 된다. 의식주를 국가를 통하여 배급하는 체제가 아

니라 자기가 필요한 상품을 구매하는 시장을 통한 재화의 배분이 일어나게 때문이다. 그

러나 스스로의 노동력으로 경제활동을 효과적으로 하지 못해 빈곤 상황에 빠지는 사람이

존재할 수밖에 없고, 이들은 임금을 획득통한 시장의 구매력을 가질 수 없기 때문이다. 따

라서 통일 이후 북한에 가장 시급히 필요한 것은 빈곤층에 대한 기초생활 보장 제도이다.

이 경우에도 직접적인 현물급여가 아니 일정한 소득지원을 통한 지원이 가능하게 될 것이

다.

한편 이미 검토한 바와 같이 북한에서도 국가기업에서 월급을 받는 노동자들은 자신들의

급여에서 일정금액을 납부하여 연금재정에 기여하였다. 또한 신의주, 개성 등지에서 급여

의 15% 정도를 의료보험료로 납부하였다. 자본주의 경제체제가 도입이 되더라도 사회보험

형식의 연금과 의료보험제도를 운영하는 것이 바람직하다. 그 운영체제에 있어서는 그 동

안 국가에서 직접 운영하는 방식이었지만, 궁극적으로 남한의 제도와 통합을 추구한다면,

남한에서와 같이 연금과 의료보험을 운영하는 별도의 조직을 마련하는 것이 바람직하다.

- 25 -

그런데 의료보험은 의료전달체계를 전제로 하는 것으로서 남, 북한 통일을 전제하였을 때

북한의 의료전달체계를 어떻게 평가하는가 하는 것이 중요한 문제가 될 것으로 보인다.

북한은 지금까지 국민보건서비스 체제로서 병원 등을 국영으로 운영해왔으나 이러한 병원

들이 필요한 의료시설을 갖추고 있지 못하고 현재 갖추고 있는 시설들도 쓸 수 없는 상황

에 이른 것이 대부분이라고 본다면, 남한과 같이 의료보험 체제를 도입하더라도 적정한

의료시설을 갖추는 것이 필요하나, 이러한 의료전달체계를 구축하는데 상당한 재원이 소

요될 것이 분명하다. 이와 함께 해결해야 할 과제는 북한의 의료인력이 남한에서 요구하

는 의료적 훈련과 기술을 갖추고 있는가 하는 것을 검토해야 한다. 만일 기존의 의료인력

들의 의학적 수준이 적정하지 못하다고 판단된다면 위료인력 확보를 위해 다양한 정책적

대안이 마련되어야 할 것으로 보인다.

연금의 경우 북한은 제도적으로 부과방식을 취했다고 볼 수 있는데, 지금까지의 현실은

일부 국가공로자에게만 연금이 실제 지급되었다. 따라서 남한과 같이 적립방식을 취하는

연금제도를 도입한다면, 어떤 형태로 도입할 것인가 하는 문제가 제기된다. 즉 적립방식

의 연금을 도입하더라도 순수한 적립방식을 택할 것인지 아니면 남한과 같은 재분배 기능

이 있는 혼합형 적립방식을 취할 것인가 하는 것에 대한 정책적 결정이 필요하다는 것이

다. 적립방식을 취하게 되면 여기서 축적되는 재원을 북한의 사회적 기간시설 등에 투자

할 수 있다.

그 경우 이미 60 혹은 65세 이상의 연령에 도달한 인구에게 최소한의 연금 (혹은 기초노

령연금)이 지급되어야 할 것으로 보인다. 그것은 북한이나 남한 정부의 재정을 통해서 실

시될 수 밖에 없을 것이다. 연금과 함께 도입되어야 할 제도는 산업재해 보상보험이다. 민

간기업에게 고용되어 일하던 노동자가 산업재해를 당했을 때 지금까지 북하에서처럼 국가

에서 치료를 보장한다고 할 수 없기 때문에, 이에 대한 사회보험 체계는 가장 시급히 제

도화되어야 할 것이다.

북한의 사회복지체제를 구축함에 있어서 중국의 경험에서처럼 각 지방별, 도시 및 농촌

별로 서로 다른 속도로, 서로 다른 제도를 도입할 것인가 하는 문제도 고려의 대상이 된

다. 그러나 북한은 중국과 다르게 지금까지 전국을 동일한 체제로 운영해 왔고 영토적으

로 중국에 비해 매우 작기 때문에 북한 지역전체가 통일적으로 제도전환하는 것이 적절하

다고 보인다.

요약하면 연방제적 단계론적 통일 시나리오에 따라 북한이 남, 북한 연방제의 구성국가를

형성하고, 자본주의 시장경제 체제를 도입한다면 가장 먼저 도입되어야 할 것은 빈곤층에

게 소득지원을 하는 기초생활 보장제도와 노령연금제도이다. 이와 함께 의료보험제도와

- 26 -

의료서비스를 제공할 수 있는 의료전달체계의 구축이다. 한편 산업재해보험도 시급히 도

입되어야 할 것이다. 남한의 재정적 지원이 불가피한 부분이 빈곤층 소득지원과 의료전달

체계의 구축이며, 적립식 연금제도의 도입을 통해 확보되는 재원은 사회간접시설에 투자

하는 것이 바람직하다.

* 이후의 부분은 미작성 상태입니다.

참고 문헌

김영탁(1997), 독일통일과 동독재건과정, 한울아카데미.

이철수(2003), 북한사회복지-반복지의 북한-, 청목출판사.

이철수(2004), 북한사회복지의 변화와 전망-탈사회주의의 전주곡-, 아주남북한보건의료연

구소.

이태욱(2000), 독일통일: 경제·군사·교육 통합, 대한발전전략연구원.

장명봉(2008), 2008 최신 북한 법령집, 북한법연구회.

강일선(1999), 독일통일에 관한 연구(Ⅲ)-동서독 사회통합을 중심으로-, 대구대학교 사회과

학연구 제6집 제4호.

강정구(1991), 주체사상과 북한의 사회정책, 안보연구 제20호.

김대빈(2000), 남북한 사회복지제도의 통합방안에 관한 연구, 경희대학교 행정대학원 석사

학위 논문.

김연정(2010), 북한 복지체제의 성립과 성격변화 연구, 이화여자대학교 대학원 박사학위논

문.

김영미(2000), 남·북한 여성정책의 현황과 변화가능성, 상명대학교 사회과학연구소 제13권.

김충렬(1997), 북한체제유지와 주민복지제도에 관한 고찰, 한국동북아논총 제6집.

노용오(2006), 북한의 장애인목지 정책·제도·지원전략, 한국동북아논총 제41집.

박순성(2003), 북한의 가격·배급제도의 변화와 전망, 민족발전연구 제8호.

이두식(2003), 남북한 사회복지제도에 관한 비교연구, 단국대학교 정책경영대학원 석사학

위논문.

이명재·서동희(2004), 통일 후 한국의 사회복지정책 통합방안-통일 독일의 사례를 중심으

로, 상명대학교 사회과학연구소 제19권.

이미경·정우곤(2003), 북한 사회보장제도의 실증적 연구:의료보장제도의 운영실태를 중심

으로, 북한연구학회보 제7권 제1호.

- 27 -

이용갑(2002), 통일이후 구 동독 지역 사회계층간 소득분배의 불균등 발전, 1989년-1995년

-남북통일을 준비하는 사회정책적 시사점-, 한국사회정책 제9집 통권호.

이철수(2007), 남북한 사회복지 ‘체제’ 비교 연구: 거시-구조적 수준을 중심으로, 북한연구

학회보 제13권 제1호.

이철수(2008), 2000년대 북한사회복지 동향에 대한 소고, 동서연구, 제20권 제1호.

임현진·정영철(2006), 북한의 체제전환과 사회정책의 과제: 비교시각, 서울대학교 통일연구

소 통일학 기초연구 학술심포지움 2007_3차.

성영혜·김수정(2001), 북한 보육제도 비교연구, 한국아동복지학 12호

정우곤(2006), 북한 사회복지제도와 사회경제적 계층구조 변화, 국방연구 제49권 제1호.

조운희(1997), 통일한국의 바람직한 연금제도, 사회과학논총 제12집.

차정훈(2001), 남북한 사회복지 통합에 관한 연구, 명지대학교 대학원 석사학위논문.

통일연구원(2009), 2009 북한개요, 서울: 통일연구원.

황무임(1999), 북한의 여성정책에 관한 연구, 복지행정연구 제15집.

Amnesty International Publications(2010), The Crumbling State of Health Care in

North Korea, London WC1X ODW.

Ford, Glyn·Kwon, Soyoung (2008), North Korea on the brink : struggle for survival,

London ; Ann Arbor, MI : P luto Press.

Geir Helgesen and Nis Hoyrup Christensen(2007), North Korea 2007 -Assisting

Development and change, NIAS-Nordic Institute of Asian Studies, Denmark.

공감코리아 http://www.korea.kr

Radio Free Asia, 5 March 2008, North Korea begins to help disabled.

http://www.unhcr.org/refworld/docid/47de46d1c.html

- 28 -

제559회 『정책&지식』

“남북한 사회복지체제 통합의 단계론적 모색”에 대한

토론문 I

조병희 (서울대 보건대학원)

1. 보건의료체계의 특성과 통일문제

서구복지국가들의 경우 보건의료체계가 의학지식과 기술의 발전과 함께 시스템이 거대

화 복잡화하며, 또한 전문성의 수준이 높아지고, 시스템에 개입되는 경제적 이해관계도 커

지는 경향이 있다. 그에 따라 복지체계 일반과 보건의료체계의 구조적 특성이 분화내지

분리되는 경향이 생기고 있다. 한국도 시간이 지날수록 사회복지체계와 의료체계의 간극

이 커지는 경향이 있다. 그리고 보건의료체계는 또한 국가와 시장의 역할과 그 비중에 따

라 시스템의 성격이 매우 다를 수 있다. 한국은 시장적 성향이 강한 사례이고 북한의 국

가적 개입이 극단적으로 큰 사례라고 할 수 있다. 점증하는 의료시스템의 복잡성 때문에

의료체계를 개혁해야 과제와 극단적으로 상이한 두 체제를 통합하는 일이 맞물리면서 보

건의료체계 통합은 쉽지 않은 과제가 되고 있다.

2. 교집합으로서의 의료체계 통합

이상적으로 의료체계 통합은 남북한 양측의 장점을 조화롭게 결합시키는 것이 될 것이

다. 여기서 현실적 어려움은 남한의 시장중심적 의료체계에서 국가 또는 공공적 부분의

크기가 너무 작다는 것과 북한의 의료시설은 사실상 전면적으로 와해된 상태라는 점이다.

남북통합이란 잠정적으로는 “1국 2체제” 단계를 거친다고 하더라도 궁극적으로는 하나

의 시스템을 지향할 것이고 의료의 경우에도 공급구조나 전달체계의 기본틀을 공유해야할

것이다. 그렇다면 통일한국이 지향할 새로운 의료시스템은 남한의료를 북한에 확대적용하

는 방식이 되기보다는 가능한한 남한의료의 부족한 점 비합리적인 점을 개선하여 새로운

지향점을 갖는 것이 바람직할 것이다. 일례로 의료공급에서 공공과 민간의 배분비율을 어

떻게 하는 것이 합리적일까 하는 논의가 필요할 것이다. 북한의 의료는 국민건강을 위한

국가의 전적인 책임을 강조하고 있고 그에 따라 무상치료제나 구역담당제를 실시하게 되

었으나 의료의 산업적 기능이 점차 커지고 있는 현실에서 전면적인 무상의료는 오히려 비

효율을 초래할 수도 있다. 또한 개인맞춤형 서비스를 강조하는 요즈음의 현실에서 의사의

- 29 -

구역할당제보다는 공급자에 대한 개인의 선택을 가능하게 하는 것도 필요할 수 있다. 따

라서 북한의료는 일정하게 시장적 기능을 강화할 필요가 있을 것이다. 반면 남한의 의료

는 지나치게 시장의존적인 체계를 갖고 있기 때문에 공공적 시설과 기능을 강화해야할 필

요성이 크다. 남북한의 의료에서 공공과 민간의 기능을 효율적으로 작동하도록 할 수 있

는 배분의 비율은 정해진 것은 없지만 대략 1:3 정도를 상정해볼 수 있다. (현재 일본의

경우가 그러하다). 따라서 통일한국에서 의료는 양 체제의 이질성을 극복하면서도 효율성

과 의료의 질을 함께 높일 수 있도록 남북한의 시스템을 개혁하여 수렴해나가는 노력이

필요할 것이다. 문제는 공공의료의 규모가 적고 이를 키워야한다는데 대해서는 학계나 정

치권에서 의견을 같이하면서도 실제 이를 실현시킬 정치적 우선순위는 항시 뒤처져서 실

현가능성이 별로 없어 보인다는 점이다. 통일한국을 위한 의료통합 계획은 단순히 북한의

료를 남한화하는 것이 아니라 한단계 높은 시스템 통합을 지향할 필요가 있고 그렇게 하

기 위해서는 남한의료의 문제점이나 취약점을 내부적으로 개선하는 노력이 함께 진행될

필요가 있다.

3. 외국의 사례 참고

중국은 자본주의 홍콩과 사회주의 중국의 2체제를 유지하면서 의료개혁과 근대화를 추

진하고 있다. 중국은 기존의 의료시스템을 최신의 의료기술이 작동하는 현대식 서구병원

모형과 이를 뒷받침줄 의료보험제도의 활성화에 초점을 두고 있다. 그리고 추진방법으로

는 해외자본 유치 등의 방법으로 병원시설을 새것으로 완전히 대체하는 방식을 사용하고

있다. 그러다보니 그럴만한 재정적 여력이 부족한 지역은 제대로 의료공급이 되지 않는

경우도 발생한다. 이미 기존 의료체계는 무너지고 있기 때문이다. 이것은 일종의 불균등발

전전략으로 보인다. 몇몇 경제적으로 활성화된 지역부터 서구의 일류병원 못지않은 병원

들을 수입하여 세우고 이를 모델로 하여 타 지역에도 점차적으로 새 모델의 병원으로 기

존 사회주의적 병원 체제를 대체하는 방식으로 진행되는 것이다. 북한의 경우에도 통일과

정에서 재원의 부족 등을 이유로 민간병원이나 민간자본이 병원을 세워 기존 병원의 기능

을 대체하는 방식으로 의료근대화가 추진될 가능성이 크다. 이때 전체적인 의료시스템의

구조, 특히 민간과 공공의 비율 같은 것을 사전에 정해두고 초기에는 민간투자를 받더라

도 국가부문의 역할이 지나치게 위축되지 않도록 정교하게 정책적인 조정을 수행할 필요

가 있을 것이다.

- 30 -

제559회 『정책&지식』

“남북한 사회복지체제 통합의 단계론적 모색”에 대한

토론문 II

김태균 (이화여대 행정학과)

I. 이 연구의 중요한 시도 중의 하나는 독일과 중국 사례의 비교연구를 통해 기존 북한

연구에서 흔히 찾아볼 수 있는 북한체제의 고유성과 특수성만을 강조하는 '내재적 분석'

의 한계를 극복하려는 노력이라 할 수 있다. 이를 통해 보다 객관적인 남북한 사회복지체

제정책 통합의 의의를 남북한 단계적 통일이라는 맥락에서 찾으려고 한다.

II. 차후 이 연구가 보다 체계적이고 유용한 분석적 함의를 도출하기 위해서 다음과 같은

수정과 보완이 필요하다고 판단된다.

1. 연구문제를 지금보다 더 명확하게 가다듬고 이에 합당한 분석단위와 수준을 정할 필요

가 있다. 남북한 사회복지체제 통합을 단지 거시적인 구조적 수준에서 큰 방향을 잡아 주

는 것인지, 아니면 거시적 차원의 체제통합과 미시적 차원의 통합 주체 간의 상호작용을

중범위 단위의 제도정비와 준비를 모색하는 지 좀 더 분명히 할 필요가 있다.

2. 2차 자료에 너무 의존하는 경향이 짙다. 물론 북한연구라는 것이 1차 자료를 이용하기

가 어려운 분야이기는 하지만, 차후에 탈북자 인터뷰와『김일성저작집』,『김정일저작

집』,『경제연구』와 같은 북한정부가 편찬한 1차 자료들을 이용하는 방법이 있다.

3. 서두 부분에 단계적 통일을 상정한다고 밝히고 있지만, 왜 남북한 간의 통일 방식으로

연방제와 같은 단계론적 통일 시나리오를 가정하고 분석을 시작하는 이유에 대해 설명이

부족한 감이 없지 않다. 그리고 단계적 통일이라면 구체적으로 어떤 방식을 의미하는 지,

그리고 더욱 구체적으로 통일의 단계 마다 어떻게 남북한 사회복지체제가 통합되어가는

지 과정을 설명할 필요가 있다. 흡수통일방식으로 독일 사례를 설명하면서 남북한 단계적

통일을 위한 적합성이 떨어지는 관계로 중국식 사례의 설득력을 강조하지만 정작 어떤 방

식으로 남북한 간의 사회정책의 이질성을 단계별로 극복하려는 설명은 부재한 상황이다.

4. 전환기 경제의 사회주의권 국가들에서 나타나는 사회정책의 공통된 특성은 시장제도를

- 31 -

받아들이면서 가장 근본적인 제도의 변화가 일어나는 지점을 노동정책이라 볼 수 있다는

것이다. 북한도 사회정책 결정의 최고의사결정기구가 조선노동당이고 이론적으로 주체사

상에 입각한 계급평등사회를 지향하는 프롤레타리아 독재를 기반으로 하기 때문에, 북한

의 사회정책은 자본주의 사회정책에서 흔히 거론되는 복지제도보다 근본적으로 노동정책

과 연결되어 있다. 보다 정확히 표현하자면 노동복지라 일컬을 수 있고 이는 사회적 임금

체제, 국가 배급체제를 통한 최소한의 물질적 보장, 각종 연금과 휴가 등의 제도적 장치와

교육, 의료, 주택 등의 정책 등을 포괄한다. 따라서 통일 과정에서 북한 지역의 사회복지

체제를 어떻게 통합할 것인가는 북한의 노동문제를 어떻게 해결할 것인가에서 시작해야할

것이다. 비록 1990년 중반부터 대기근에 시달리고 2002년 7.1조치로 자본주의적 맹아들이

보인다고 할지라도, 북한 사회는 배급제와 노동력의 최대동원(고용)이 북한 인민이 삶을

영위하는 데 가장 큰 축이라는 것은 부인할 수 없는 사실이다. 이에, 통일 과정에서 가장

시급하게 다루어져야 할 문제는 실업정책과 기초생활 보장제도이다. 다시 말해, 이 연구가

가장 중요하게 다루어야할 사회정책 통합의 한 부분은 노동정책을 기반으로하는 실업자

지원 프로그램의 강화 및 직업훈련의 확대 등과 같은 북한 노동자와 이와 관련된 조직들

을 어떻게 남한의 제도와 융합시킬 것에 있다고 할 수 있다.

5. 노동문제 이외에 사회정책이라는 제하에서 다루어져야 할 통합분야들은 북한 사회에서

전통적으로 무료로 제공되어 온 교육, 의료, 그리고 주택정책이다. 이미 본 연구에서 의료

정책에 대한 분석이 포함되어 있는 바, 교육정책과 주택정책에 대한 추가적인 분석이 필

요하다고 본다. 통일 이전에 무상으로 실시되었던 의료, 교육, 주택정책(그리고 노동정책과

배급제까지)들이 통일 이후에 갑자기 중단되고 자본주의적 메카니즘이 투영된 제도가 무

차별적으로 실시된다면 상당한 소요와 혼동이 북한 지역에서 발생할 것이기 때문에 전통

적으로 보편성을 띤 사회정책들이 남한과 통일 과정에서 어떠한 방식으로 접목이 될 수

있는 지 적극적인 사고와 설명이 필요하다.

6. 남북한 사회정책체제의 구조적 성격의 차이에 대한 분석이 미비하다. 북한에 관한 사회

보장, 사회보험, 사회서비스 등의 분석에 맞물려 남한의 사회복지정책이 어떻게 상응하고

차이가 있는지, 그리고 어떤 부분이 집중적으로 절충이 되어야하는 가에 대한 설명이 부

족하다. 북한의 다소 보편주의적 경향(사회보험만은 노동자, 사무원을 우선 대상으로 하는

이른바 사회주의식 선별주의)에서 7.1 조치 이후에 차등주의적으로 변모하는데 반해, 남한

은 선별주의적 잔여주의 형태에서 점차 보편주의 형태로 발전하는 방식으로 대조되고 있

다. 이러한 사회정책에 투영된 인식론적 차이를 비롯한 제도적 차이와 발전 방향의 차이

를 보여주는 것이 독자들이 보다 쉽게 두 체제 간의 상이한 점들을 이해할 수 있을 것이

다.