國立高雄大學政治法律學系

碩士論文

一致政府下的議會阻撓與垃圾桶決策－以我國第七屆

國會為例（2008-2012）

Garbage Can Model and the obstructionism of unified

government during the seventh Legislative Yuan in

Taiwan（2008-2012）

研究生：蘇穩中 撰 指導教授：楊鈞池 博士

中華民國 103年 01月

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感謝誌

萬事起頭難，而論文的完成特別辛苦，首先感謝楊鈞池老師這幾年的辛勞，

特別是指導晚輩論文，老師在言教身教多方面諄諄教誨，使晚輩在學習活動上開

闊視野，獲益匪淺，也在學習道路上學到更多活道理。

憶起第一次在學校上老師的課，那是多麼難忘的第一次碩士班學習體驗，緊

張又有趣。在接下來幾次的上課，老師精彩的學術論述以及在課堂上指點同學文

章的盲點，都讓晚輩覺得老師是疼惜學生的好老師。有一次在小七旁樹下與老師

以及其它同學聊天，聊得很開心，那是一次很棒的體驗跟老師聊到國際局勢，老

師的見解讓晚輩回去後都會一再思索，也讓晚輩進一步認識到國際局勢的變化，

看更多事情。

晚輩很感謝老師這幾年的教導，有些時候事情處理得不甚理想，雖然不盡如

人意，但晚輩在學習中成長，在學習中體會到許多人生道理，也是晚輩在高雄大

學這些年寶貴的收穫，晚輩會好好珍惜。

論文的兩位口試委員，高醫陳朝政老師與義大蕭宏金老師，對晚輩論文不吝

惜指點教導，諸多寶貴意見讓晚輩撰寫文章過程中，產生許多觀念，刺激晚輩想

法，也讓晚輩的論文能更臻完善，在此一併感謝兩位老師。本文章最初的型式始

於 2011 年發表於東吳大學「民主、國會與決策」學術研討會，中研院政治所教

授吳重禮老師在席間指導與鼓勵的話，晚輩銘感在心，也特此感謝。

就讀高雄大學政治法律系碩士班期間，也要在此感謝楊戊龍老師、廖義銘老

師、邵惠玲老師、李俊增老師、財法系簡玉聰老師、法律系陳正根老師，謝謝老

師們在傳授學識與知識上帶給晚輩滿滿的收獲，戊龍老師治學嚴謹，在學術上的

態度令人敬佩；義銘老師上課幽默不失知識性；惠玲老師的課讓晚輩覺得吃重，

但是學到很多知識；俊增老師的憲法也是一門辛苦的課，讓晚輩進入憲法浩瀚書

海；簡老師的日文，雖然日文對晚輩很吃力，但還是感謝老師；正根老師的行政

罰法，也讓晚輩進入一次精彩的法律世界。雖然晚輩在學校很少有機會跟老師們

好好聊聊，但在晚輩心目中，老師們始終是最讓晚輩敬重的老師。

回顧碩士班生涯，透過校際選課方式，選修中山大學政治所廖達琪老師的比

較政治理論與劉正山老師的政治學量化資料，印象最深刻的是，在廖老師的課堂

上，老師透過政治理論的思辨方式讓學生靈活思考並不時與實務接軌；在劉老師

的課堂上，老師的政治量化分析專業讓晚輩學到實用的量化工具與寶貴的量化分

析方法，而在上課期間，十分難得的機緣擔任劉老師主持的「台灣民主與選舉化

調查」(TEDS)的選區督導，因而對選舉研究有了實務上的執行經驗。另在 2010

年年底，參加中山政治所主辦的中國政治學會 2010 年年會暨「能知的公民？民

主的理想與實際」學術研討會，會中發表了一篇文章，在與會的中山同學熱情幫

忙下使我留下美好的印象，也在此感謝。

在高大短短數年，也認識了很多好朋友，特別要感謝李翊宸學弟、甘連興學

弟，在知識交流上、或在分享生活方面，彼此互相鼓勵、互相學習成長，讓在高

ii

大念書的我不至於覺得太孤單。其次，在碩士班一起念書的同學們，就不一一念

出你們名字，能與你們在這幾年聚在一起念書、一起討論功課、一起吃飯聊天、

一起打報告、一起出去玩，是我人生中非常難得的體驗，也是人生中最值得開心

珍藏的回憶，也在此感謝。另外，政法系系辦工作人員鄭金萍，在此要特別感謝

金萍姐的辛勞，特別是晚輩常問一堆很惱人的問題，對金萍姐很不好意思，晚輩

可以順利完成學業，金萍姐對晚輩的幫忙非常多，也在此感謝。

最後感謝我的父母、所有愛我的與我愛的親人朋友們，謹以本論文獻給我的

父母與家人朋友，謝謝這些年你們不時的支持我與鼓勵我，在我人生低潮的時刻

陪在我身旁，好讓我順利完成論文的寫作，我想，沒有你們，也就沒有這篇文章，

感謝你們，你們功不可沒。

寫於 2014 年 2 月 19 日屏東潮州

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一致政府下的議會阻撓與垃圾桶決策－以我國第七屆國會為例（2008-2012）

指導教授：楊鈞池 博士（教授）

國立高雄大學政治法律學系

學生：蘇穩中

國立高雄大學政治法律學系

摘要

我國第七屆國會與行政關係為一致政府型態，由議會阻撓理論得知，此種一

致政府的議會阻撓程度較小，也就是說同為執政黨掌握的立法院比較不會阻擋行

政部門所提出的法案，行政部門所提出的法案在國會中通過的機率比分立政府時

期大為提高，事實上，仍有一些法案在國會遭到封殺，為何國會多數黨要阻擋行

政部門法案，除了法案可能本身有高度爭議性、法案通過的成本考量或是法案通

過後可能阻礙立法委員切身有關的利益外，如果以垃圾桶決策模式觀察之，在一

致政府架構的在某種決策情境下，民意壓力的形成，導致國會輸出了行政部門較

不喜好的政策，以國會為主導的政治力量形成對抗行政機關的垃圾桶決策。

本文研究試圖理解我國一致政府下的議會阻撓與垃圾桶決策模式相關性，本

文應用文獻分析法作為研究方法，並透過垃圾桶決策理論分析得出三點結論：第

一，透過對爭議法案分析，我國一致政府產出的政策結果符合垃圾桶決策模式途

徑，最終產出的政策失去原有的意義。第二，垃圾桶決策模式可用於理解行政與

立法部門對政策過程的互動中所形成的政策結果。第三，本文認為傾向國會主導

的一致政府架構較不容易全盤通過行政部門的法案，突顯立法院的高度自主性

格，雖然府會同為執政黨掌握，但如透過垃圾桶決策模式分析，我們可以知道一

致政府下的府會關係與運作並不如理想中的平和順利。

關鍵字：一致政府、垃圾桶決策模式、議會阻撓、府會關係、黨政關係

iv

Garbage Can Model and the obstructionism of unified government during the seventh

Legislative Yuan in Taiwan（2008-2012）

Abstract

Taiwan’s 2008 presidential election saw the change in ruling parties. The KMT took

the presidency once again in the 2008 presidential election; it nevertheless also gained

a majority of seats in the Legislative Yuan. Owing to the fact that the opposition

parties like the Democratic Progressive Party（DPP）kept their hold on the legislative

minority, the DPP failed in its attempts to influence the government, but in the other

way we saw the KMT government nearly some of their numerous bills, policies, and

personnel nominations were vetoed by the majority party. Why the majority party of

the Legislative Yuan stopped the bills of KMT government, except that bills had

higher contention, considered the cost of the bills or the bills probably hindered

Legislative Yuan member's personal interests from having something to do after

adopting, if we observe it by way of decision of the garbage can model under unified

government, the pressure of the will of the people causes not by the government to

form the policy, but by the Legislative Yuan as a leading factor to form the policy of

the government.

Through the application of the theory of Garbage Can Model and focusing on the idea

of obstructionism of unified government, the paper try to combine the periods of

unified government with garbage can model regarding the actions of the Legislative

Yuan and their various types of impact. This paper prefers to the Legislative Yuan as

a leading factor under the unified government will be concerned that it’s more

difficult to pass the bills of the KMT government during the seventh Legislative Yuan

in Taiwan.

Keywords: unified government, obstructionism, garbage can model, the Legislative

Yuan

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v

論文目錄

感謝誌……………………………………………………………………i

摘要……………………………………………………………………iii

英文摘要………………………………………………………………iv

論文目錄…………………………………………………………………v

表目錄…………………………………………………………………viii

圖目錄…………………………………………………………………ix

第一章 緒論……………………………………………………………1

第一節 研究動機與背景……………………………………………………………1

第二節 研究目的……………………………………………………………………3

第三節 文獻探討……………………………………………………………………6

第四節 研究架構與研究方法………………………………………………………15

第五節 研究限制……………………………………………………………………19

第六節 預期成果……………………………………………………………………19

第七節 章節安排……………………………………………………………………20

第二章 第七屆國會立法成果暨美牛事件前後的國民黨黨政關係…22

第一節 國會立法過程………………………………………………………………22

一、我國法案推動程序概況…………………………………………………………22

二、程序委員會………………………………………………………………………22

三、一讀會與付委審查………………………………………………………………24

四、黨團協商…………………………………………………………………………24

五、第二讀會…………………………………………………………………………25

六、第三讀會…………………………………………………………………………25

七、現階段議會阻撓主要有三種方式………………………………………………25

第二節 立法成果……………………………………………………………………26

一、法律制定案……………………………………………………………………..26

二、法律修正案………………………………………………………………………27

三、法律廢止案………………………………………………………………………29

四、預（決）算案……………………………………………………………………31

vi

五、第七屆國會法案綜合分析………………………………………………………32

第三節 國民黨黨政關係……………………………………………………………34

一、回歸多數政府……………………………………………………………………34

二、國民黨黨政運作與特色：行政領導立法………………………………………34

三、馬政府執政初期黨政運作與特色：五人小組（2008－2009）………………35

四、馬政府執政初期黨政運作與特色：黨鞭………………………………………38

五、轉變中的馬政府黨政運作………………………………………………………39

六、馬政府執政初期黨政運作與特色：兼任黨主席（2009－2010）……………39

第四節 小結…………………………………………………………………………40

第三章 美牛事件中的參與者與國會修法過程………………………42

第一節 臺美關係的挫折：美牛問題………………………………………………42

一、基本外交政策：中華民國憲法第 141 條………………………………………42

二、基本外交政策：尊嚴、自主、務實、靈活………………………………………42

三、基本外交政策：活路外交與外交休兵…………………………………………42

四、基本外交政策：強化與美國的合作關係………………………………………42

五、美方：美牛進展將強化台美經貿關係…………………………………………43

六、馬政府：美牛問題卡在民意壓力………………………………………………43

七、臺灣對牛肉協議反彈令美方失望……………………………………………..44

八、馬政府修築防火牆……………………………………………………………..44

第二節 食品安全與美牛檢疫………………………………………………………44

一、毒奶事件是美牛食安問題的導火線……………………………………………44

二、美牛進口沿革……………………………………………………………………45

三、開放美牛進口引發社會關注……………………………………………………46

四、衛生署檢疫措施：三管五卡……………………………………………………47

第三節 地方政府的反應……………………………………………………………48

第四節 消費者利益團體……………………………………………………………49

第五節 立法部門……………………………………………………………………50

一、立法院參與決策權………………………………………………………………50

二、立法院對美牛進口的反應………………………………………………………50

三、立院為美牛進口達成第一次朝野協商結論……………………………………51

四、民意壓力…………………………………………………………………………52

五、第二次朝野協商達成修法共識…………………………………………………53

第六節 小結…………………………………………………………………………54

第四章 美牛事件的垃圾桶決策模式…………………………………55

第一節 垃圾桶決策評析……………………………………………………………55

一、特殊選擇場域形成垃圾桶決策…………………………………………………55

vii

二、重要參與者：民眾消費者………………………………………………………56

第二節 府會決策情境不同調………………………………………………………57

一、垃圾桶決策模式是政治性質決策模式…………………………………………57

二、美牛過程決策機制紊亂…………………………………………………………58

三、國會反對美牛進口立場鮮明……………………………………………………58

第三節 組織的無次序性……………………………………………………………59

一、解決問題的偏好無一致性………………………………………………………59

二、不明的技術與流動參與：從管制到修法………………………………………60

第四節 小結…………………………………………………………………………62

第五章 結論……………………………………………………………63

第一節 美牛事件後續影響…………………………………………………………63

第二節 本文研究之案例符合垃圾桶決策模式……………………………………63

第三節 本文研究之學術貢獻………………………………………………………64

第四節 本文研究之啟發……………………………………………………………65

第五節 美牛事件後續紀要…………………………………………………………66

第六節 本文研究之限制……………………………………………………………67

參考文獻……………………………………………………………………………68

viii

表目錄

表一：第六屆通過法案………………………………………………………………3

表二：第七屆通過法案………………………………………………………………4

表三：第七屆議案進入議程一覽表…………………………………………………23

表四：第七屆立法院通過各類議案統計……………………………………………32

表五：國民黨黨政平台……………………………………………………………....37

表六：美國進口帶骨牛肉與其相關食品健康風險評估比較………………………46

表七：食品衛生管理法修正條文內容爭議點………………………………………52

ix

圖目錄

圖一：本文分析架構…………………………………………………………………17

1

第一章 緒論

第一節 研究動機與背景

2008 年國會與總統大選後，我國政治運轉的核心由民進黨執政時期的分立

政府（divided government）轉變為由國民黨全面掌握行政與立法部門的一致政府

（unified government）1，從民進黨時期的少數政府蛻變為國民黨時期的多數政

府，政治結構的解構與重構在 2008 年間形成重要的分水嶺2。

我國首次舉行單一選區選制後，如觀察 2008 年第七屆國會席次，國民黨拿

下相對多數的 81 席立委席次，民進黨僅獲得 27 席立委席次，形成一黨一枝獨秀

的局面，加上 3 月總統大選國民黨囊括七百多萬選票，說明扁政府施政失民心，

在人心思變的狀況下，國民黨主張「完全執政、完全負責」。

第二次政黨輪替後，五月馬英九總統就職後，馬英九總統就職演說指出「新

政府所有的施政都要從全民福祉的高度出發，超越黨派利益…」（馬英九，2008），

馬英九總統的「完全執政」主張超越黨派利益並以全民福祉高度出發的施政。

過去民進黨少數政府的政策焦點遂逐漸由立法院回到行政部門3，過去民進

黨執政時期的行政院淪為立法院行政局的角色4，到國民黨「完全執政」後，一

致政府下的行政與立法關係出現了極微妙的轉換，國民黨掌握行政院，而立法院

的政黨結構從三黨一派競爭態勢轉由國民黨一黨一枝獨秀的獨走態勢，立法院內

也因民進黨慘敗，國民兩黨也從政黨對決到國會休兵，政黨之間的權力高下立判

在國民黨執政後愈漸明朗。

然而在國民黨執政、國會解構重組後，形成一致政府，行政部門的法案理應

在國會較易獲得國民黨黨內共識，但是事實上，國會與行政部門間的紛擾仍不間

斷，如美國牛事件到兩岸經濟合作框架協議簽定的爭議、以及二代健保的費率問

題等等，國民黨籍的立法委員強勢主導政策造成行政與立法部門之間的衝突，說

1吳重禮教授（2006）認為在政府體制中，特別是中央層級，行政首長與立法部門由同一政黨控

制稱為「一致政府」，由不同政黨控制稱為「分立政府」。他認為，台灣的分立政府，掌握實權

的總統與立院多數席次分別由不同政黨掌握，可能造成總統、行政院長與國會關係的不協調。他

認為，臺灣政治發展所衍生的問題正屬於「分立政府」與「一致政府」的爭議，他指出，我國憲

政設計以雙首長制為藍圖，但沒有遵照議會多數黨或多數聯盟組閣的習慣，行政院長淪為總統幕

僚長，使得行政與立法部門間的關係較為接近總統制下的分立與一致政府。 2由於 2008 國會選舉，國民黨贏得多數席次；總統選舉，國民黨重返執政，形成「多數政府」，

在這裡的「政治結構」是指政黨體系，政治結構的解構意謂著當單一選區兩票制的實施、總統大

選的結果，過去民進黨執政的政治結構解構，而重構即國民黨重新執政，掌握行政與立法部門的

新的政治結構。 3因為扁政府時期並非掌握行政與立法部門的完全執政，立法部門就成了行政部門政策的主要決

策場合，馬政府是掌握行政與立法部門的完全執政類型，因此政策的主要制定者有重回行政部門

的態勢。 4說明扁政府時期的行政權雖由民進黨掌握，但立法權是由立院多數黨主導，出現行政權與立法

權對立的狀況，就此而言，主導政策的是立法院，而非總統，比如說扁政府的兩岸政策以當時行

政院似淪為立法院行政局，以及總統無力主導來看，確有此說法。

2

明立法院似乎不願意扮演行政院立法局的被動角色。馬政府上任後標榜「完全執

政」，但是在政策過程中的行政與立法關係在馬政府上任後不時處於緊張狀態，

於是馬英九總統在 2009 年 10 月間二度當上國民黨主席，實行「以黨輔政」，所

謂「以黨輔政」是藉以推動緊密的黨政合作，並達到更有效的國政運作；再者，

建立黨政溝通平台，主要目標為設定中常會為溝通協調平台，兼顧其代表性與功

能性，並修補與立法院紛擾緊張的關係。

二次政黨輪替後，國會與行政同屬國民黨掌握的一致政府，仍面臨到諸多分

立政府的問題，像是總統、行政部門與國會間的不協調，或者，由於行政部門與

立法部門之間意識形態5的差距，導致重要政策的制定往往遭到擱置延宕的命

運，其次，立法院過度牽制行政權，阻撓總統、型政院長所推行的政務（吳重禮，

2006）。過去學界研究分立政府非常多（Sundquist，1988、Jacobson，1990、Mayhew，

1991、Fiorina，1996、Binder，1999、吳重禮，2000、黃秀端，2002、盛杏湲，2003、

楊婉瑩，2003、孫榮吉，2006 等），但是在一致政府與分立政府的議會阻撓研究

相對較少（黃秀端，2005、吳東欽，2008 等），美國在行政立法關係上，特別強

調制衡（呂亞力，2004），比如美國行政權的擴張在分立政府時期（1969-1974）

特別引起注目，而國會企圖「平衡」行政權的努力，則始終不懈，尤其是行政權

的運用，不獲社會信任時，國會的努力就不致毫無成就，譬如水門事件，使美國

民眾對行政權的擴大頗有戒心。（呂亞力，2004）

2000 年陳水扁執政後，首次開啟我國分立政府的面貌，研究（李孔文，2008）

指出陳水扁政府時期在國會立法產出方面低於一致政府時期，顯見國會議會阻撓

發生了制衡行政權的功效，但也造成行政部門施政上的諸多困擾。2008 年政治

結構進入了一致政府時期，國民黨掌握行政立法部門，國會呈現朝大野小，議會

阻撓也隨政黨間的重組而有不同面貌6，議會阻撓雖然在表面上看似和諧平靜，

但透過一些重大爭議事件則發現府會關係實則暗潮洶湧。

國內外學界研究分立政府議題累積了龐大可觀的成果7，大抵聚焦於分立政

府的運作困境與影響，並與一致政府運作情形做一對照。美國與台灣政府在 2008

年同時步入一致政府的政治結構，兩者政治發展呈現了新的局面，但也有了新的

困境，美國一致政府的運作發生執政黨在政策上的對立僵局，例如歐巴馬健保法

案，台灣也同樣發生類似狀況，由此可見相同政黨握有行政立法部門並不能確保

一致政府的順利運作，誠如美國政治學者基氏（V.O. Key, Jr.）所言：「由相同政

黨來掌握行政部門和立法部門並不能保證成為一個有活力的政府。」由此可知一

5這裡的意識形態不是指所謂的國家認同而言，而是指對政策的分歧而言，像是臺美關係的進展

遇到食品安全保障的難題，形成政策上的分歧。 6本文認為國民黨執政後，國會程序委員會的法案阻撓很少，因此觀察議會阻撓這樣的情形主要

在於國民黨黨內立委對行政部門「爭議」政策的阻撓，例如美牛案等。 7僅列舉幾位國內學者的研究成果：吳重禮（2000）研究分立政府的概念，將分立政府區分為「水

平式分立政府」與「垂直式分立政府」；黃秀端（2002）的國會行為研究，指出少數政府在國會

的困境及政黨輪替前後立法院內的投票結盟；盛杏湲（2003）比較一致政府時期與分立政府時期，

立法機關與行政機關在立法過程中的影響力；楊婉瑩（2003）研究第四屆立法院中，由一致政府

時期過渡到分立政府時期，立法院運作模式的轉變。

3

致政府的議會阻撓情形並非特例，而是某種特定情境下，行政立法間對政策過程

的分歧所致。

第二節 研究目的

分立政府結構下，行政立法較易產生立法的分歧或對立，分立政府僵局的一

個面向即是議會阻撓，同樣的，一致政府的議會阻撓程度較小，係因對政府來說，

行政部門與立法部門對政府有共同的利益，也就是說同為執政黨掌握的國會比較

不會阻擋行政部門所提出的法案。黃秀端（2005）結合分立政府與議程設定及議

程拒絕的理論來觀察，主要針對負責議程安排的程序委員會為對象，探討在一致

政府時期，由於執政黨掌有國會多數，因此程序委員會多扮演議程設定的角色，

而在分立政府時期由於執政黨無法掌握國會多數，因此程序委員會多扮演議程拒

絕的角色，研究結果發現，分立政府時期的法案在程序委員會被擱置或阻擋的情

況確實相當嚴重，而在一致政府時期很少有此種情況。

另外，盛杏湲（2003）以第 4 屆立法院的所有法律提案為分析對象，觀察前

半期（1999 年 2 月至 2000 年 5 月）的一致政府與後半期（2000 年 5 月至 2002 年

1 月）的分立政府時期，行政機關與立法機關在提案上的相對影響力，研究結果

顯示：在一致政府時期，行政院提案通過比例高，而在分立政府時期，行政院提

案通過的比例大幅降低，亦即分立政府時期行政部門在法案的推動上較困難。以

我國第七屆國會為例，行政院所提出的法案在國會中通過的機率比分立政府時期

大為提高，如以第六屆國會與第七屆國會做一比較如下表：

第六屆通過法案：

會期別 法 律

案

廢 止

案

預 決

算案 其他

本 院

內規 總計

第６會期 79 4 2 8 11 104

第５會期第１次臨時

會 5 0 2 0 0 7

第５會期 104 1 4 10 2 121

第４會期 39 0 4 12 1 56

第３會期第１次臨時

會 2 0 4 1 0 7

第３會期 69 0 1 5 0 75

第２會期 56 8 2 15 1 82

第１會期 39 2 2 3 0 46

表一：立法院國會圖書館網站，http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics，搜尋時間：

2014 年 2 月 4 日。

http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics

4

第七屆通過法案：

會期別 法 律

案

廢 止

案

預 決

算案 其他

本 院

內規 總計

第８會期第１次臨時

會 25 0 0 0 0 25

第８會期 95 0 1 7 0 103

第７會期 92 2 24 11 0 129

第６會期 73 0 13 4 0 90

第５會期第２次臨時

會 13 0 0 2 0 15

第５會期第１次臨時

會 5 0 0 0 0 5

第５會期 65 2 6 3 0 76

第４會期第１次臨時

會 1 0 0 0 0 1

第４會期 83 2 26 12 0 123

第３會期第１次臨時

會 1 0 0 0 0 1

第３會期 113 2 7 10 2 134

第２會期第１次臨時

會 1 0 1 0 0 2

第２會期 67 1 5 7 8 88

第１會期 50 4 8 9 0 71

表二：立法院國會圖書館網站，http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics，搜尋時間：

2014 年 2 月 4 日。

如表一與表二所示，一致政府時期的第七屆國會明顯在法律案上通過數目多

過於分立政府時期的第六屆國會。不過在第七屆國會中仍有一些法案在國會遭到

封殺，國會運作因而陷入僵局。美國牛事件是一致政府型態的議會阻撓範例，起

因於 2009 年十月中旬行政部門宣布簽訂「臺美牛肉進口議定書」，政府不顧民

意的反對執意全面開放美國牛高風險部位的進口，由於民意對美牛政策的不滿，

隨著決策者改變政策，無法再尋找政策的最佳選擇，最後行政院版本遭到立法院

封殺。

二代健保案是馬政府面臨的另一個爭議問題，第二代的全民健保法修正草

案，以家戶總所得計算保險費為法案最主要內容，但法案送到立院後外界就質疑

不斷，社會各界不斷質疑費率怎麼算、薪資利得該不該納入總所得計算保費等，

也有質疑說健保法案擴大費基，有增稅之嫌。在國會多數黨阻撓下，行政部門最

後對政策退縮，醫療健保問題不僅無法完全解決，也增加了政府治理的成本。

http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics##http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics

5

簡單來說，美牛進口案與健保案都是遭到國會封殺的政府政策，我國一致政

府的運作，具爭議性的法案也有可能無法獲得執政黨國會議員的支持，使得行政

部門施政遇到不少挫折，為何會發生如此情事，例如美牛進口案在政策過程中在

於主管部門的決策是「隨意」產出的，馬總統雖然基於臺美關係利益而做出美牛

進口的政治決定，但事先卻沒有與國內社會各界溝通，特別是與黨籍立委的溝

通，再者也高估了國內民眾對問題美牛的喜好大於厭惡，最後的決策在立法部門

得不到同為執政黨國會議員支持，政策結果產生了變化，導致整體政策失敗收場。

在這種情形下，回顧學術界探討類似美牛進口政策問題時，幾乎沒有垃圾桶

決策模式相關的文獻8，但本文認為，垃圾桶決策模式不失為觀察這類美牛進口

政策問題的模式，第一，民意是美牛進口的關鍵參與者，前副總統蕭萬長即指出，

消費者團體推動公投，是構成了「真正的問題」（夏珍等，2011）；再者，如以

垃圾桶決策模式分析美牛進口的政策過程，可以發現府會決策情境並非一致；最

後，垃圾決策模式並非指稱政府施政如同垃圾桶，而是說明，在某種特殊場域中

的決策過程，最終產出的政策與原本政策目標有相當落差。

本文進一步想釐清的爭議是，透過垃圾桶決策模式（Garbage Can Model）觀

察之，一致政府型態是否也會有議會阻撓以及產生哪些問題？本文必須指出一致

政府型態產出的法案確實多於分立政府，但如果觀察爭議法案，的確也會有議會

阻撓，例如美牛進口案，行政與立法部門雖隸屬同一政黨執政，卻不能保證一個

有活力的政府。其次，一致政府的議會阻撓程度是否比起分立政府時期有過之而

不及？本文認為，一致政府之下的單一法案受到議會阻撓程度，與分立政府時期

某個單一法案受到議會阻撓的程度不相上下，但是分立政府時期的法案所受到的

議會阻撓程度顯然大於一致政府時期9。美國政府在總統歐巴馬頭兩年任內也是

一致政府型態，歐巴馬上任後最重要的政策：健保法案，其主要精神是全民健保

制，然而在其頭兩年任內健保法案吵得沸沸揚揚，而後在民主黨雜音不斷與共和

黨不支持的爭議聲中通過健保法案，最終與總統最初所提的法案精神相去甚遠，

美國的府會關係是否可當成我國借鏡？

本文試圖研究我國一致政府之下的議會阻撓與垃圾桶決策模式相關性，本文

認為在一致政府下的府會關係並非那麼一致，國會不易全盤通過行政機關的法

案，既使行政立法部門同為執政黨掌握，客觀上國會通過法案數目也多於分立政

府，但是藉由觀察關鍵的案例，可以發現到立法院的高度自主性格，本文藉由垃

圾桶決策模式分析，藉此欲了解一致政府下的府會運作並不如理想中的順利。

8透過臺灣碩博士論文加值系統網站，輸入「美國牛肉事件」，只有四篇碩士論文，其中與政治

學層面較有關的兩篇〈危機傳播策略－比較政府處理 2009 年及 2012 年美國牛肉事件的危機傳播

策略〉以及〈美國對外經貿戰略及其運作：以台韓輸入美國牛肉事件為例〉，皆無與探討垃圾桶

決策模式相關的文獻，http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=kIFCs0/search#result，搜尋時

間：2014 年 2 月 15 日。 9根據李孔文（2008）的研究，分立政府時期的立法表現平均低於一致政府時期，他發現，制定

重要法案能力的變化，國會立法表現因為分立政府的運作而有所萎縮。

http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=kIFCs0/search#result

6

第三節 文獻探討

一、一致政府理論回顧

在政府體制中，行政首長與立法部門由同一政黨控制稱為「一致政府」，由

不同政黨控制稱為「分立政府」，美國戰後 1946 年至 2010 年的六四年間，總統

與國會出現「分立政府」的時間長達四十年，「一致政府」只有二十四年，「分

立政府」在民主政治運作成熟的美國比較是一種常態。最明顯的是雷根與布希政

府的十二年執政，國會多數由民主黨掌控（Kelly，1994）。美國政治學者桑奎斯

特（James L. Sundquist，1988）認為分立政府是一種特別型態的聯合政府（coalition

government），這種聯合政府肇始於人民的選舉結果，並非來自政黨間的自然結

合。

以美國政治現況分析，美國政府在歐巴馬執政兩年時期，是非典型的一致政

府，即所謂行政與立法權同屬於執政黨掌握，在選民期待下，歐巴馬政府在這種

情形下應較為容易實現民主黨社福路線的經濟政策，但就職兩年多來，美國經濟

不見好轉，美國人民也漸漸對一黨壟斷的行政立法部門感到不信任，二戰之後，

多數時期美國的政府型態都是分立政府，即是典型的行政與立法隸屬於不同政黨

掌控，常態化的美國分立政府尤其特別重視兩黨間的政黨合作，而非對立。

然而歐巴馬執政兩年，民主黨壟斷了大部分政治分配資源，經濟卻始終不見

起色，加上美國選民傳統上不喜一黨權力過大的心理作祟10，因此在 2010 年的國

會期中選舉，選民倒戈支持共和黨，形成分立政府，希望藉此達到兩黨的彼此制

衡或合作。

因此分立政府對於美國政治運作既是常態並影響深遠，相關文獻也有相當豐

碩的研究成果。例如上述的學者桑奎斯特就認為分立政府的形成來自於選民的決

定，林茲（Juan J. Linz）也呼應桑奎斯特，林茲指出，行政部門與立法部門是經

由不同選民選舉產生，缺乏一致性領導，易引發兩者政策立場的爭執。政治學者

傑可森（Jacobson，1990）則認為分立政府形成於民主黨人較共和黨人更有政治

經驗，易於贏得國會選舉。美國政治學者莫里斯菲奧莉娜（Morris. Fiorina，1996）

認為分立政府的形成與民主黨候選人的政治專業性有關，比如募款能力、競選策

略等，相對於共和黨候選人，民主黨候選人的機會成本較低，莫里斯菲奧莉娜亦

指出選民的分裂投票（split-ticket voting）是形成分立政府的另一個重要因素。

從學者桑奎斯特以降，諸多研究皆認為由單一政黨全盤掌握的一致政府，往

往具有共同的政治利益，總統也較為容易推動自身偏好的法案，而分立政府較易

產生立法僵局（Sundquist，1988）。不過亦有其它學者提出不同看法，美國政治

學者馬修（Mayhew，1991）透過分立政府與一致政府的實證分析並做資料對比，

參考國會從1947到1990年以及從1991到2002年所制定的重要法案做為其中的面

向，他指出，在國會通過重要法案的過程中，分立政府與一致政府在立法僵局與

10 諸多研究顯示，美國選民非鐵板一塊，有政黨認同傾向的選民會根據政黨表現而有跨政黨的投

票行為。

7

衝突、或是協調合作上並沒有明顯的差異。馬修認為成功的立法過程中，主要關

鍵並非政府型態，而是有位強勢的總統（Mayhew，1991）。馬修（1991）也從社

會風氣、總統任期與赤字等建立變數並透過迴歸分析發現總統任期與社會風氣也

影響國會重要法案的通過情形。美國政治學者賓德（Binder，1999）也呼應馬修

的看法，他指出如果民眾對國會期待高，政黨合作會大於衝突，立法產出自然較

高，這與當時的社會風氣形成有關，民意對國會的影響促使政黨間在不同利益上

調和妥協，由此可見學者賓德也認為一致政府與分立政府的運作差異不大。

二、美國案例

美國在2008年歷經一次重要的政黨輪替，歐巴馬政府上台後，由於執政的民

主黨在國會也屬於多數黨，成為非典型的一致政府型態，但兩年過後，2010年國

會期中選舉發生變化，民主黨不幸慘敗，歐巴馬「神話」竟成為票房毒藥，歐巴

馬和民主黨之所以不得人心，主要是經濟復甦的速度緩慢，以及居高不下的失業

率。兩年的時間過去，經濟不見具體改善，以及健保議題爭論不休，種種跡象顯

示，歐巴馬競選總統時高喊的「改變」變成空談，美國人民發現歐巴馬政府沒有

帶來這種變化，民眾的高度期待於是轉變成高度的失望。

美國一致政府週期在如此短暫的過程中，我們不能忽略去觀察美國總統與國

會之間的互動，美國政治學者愛德華茲（Edwards，1989）認為，可以將總統在

國會立法過程中的角色區分為主導者（director）或協助者（facilitator），在一致

政府時期，歐巴馬大力推動健保法案與刺激景氣對策，由於國會民主黨多數的支

持，美國總統在此時期屬於主導者，總統傾向於一意孤行推動重大政策，忽視與

共和黨的討論溝通，掌握府院的強勢總統在不願跟共和黨合作之下，國會監督更

顯得困難，造成民選的總統與民意偏離。期中選舉過後，民主黨和共和黨在減稅

議題上達成妥協來看，歐巴馬尋求「中間路線」的跡象已愈明顯，不過，共和黨

和民主黨在後續中如何削減政府赤字、是否廢除健保法案等重大議題上仍存有明

顯分歧。

民主黨上台後，致力於改變與共和黨政府的差異，將醫療保健列為最優先的

內政議題，由歐巴馬總統主導，他認為：「對國會來說，目前是最好的時機去實

施廣泛的改革及健全的公共計畫，特別是需要照顧的病人及未保險的公司，照料

他們的醫療保健、擴大保險項目以利於美國人和低收入戶家庭（Donna F.

Edwards ，2009）。」當時掌握參眾議會多數的民主黨人，基於一致政府結構，

的確有利於推動歐巴馬的健保政策，但是為何健保法案在國會卻演變成為燙手山

芋呢，除了共和黨的有意阻撓外，美國政治文化中的多元利益和觀念衝突是其中

原因之一，保險公司透過遊說國會議員試圖去阻撓健保法案的通過，美國民眾對

健保法案的看法也是兩極，有人認為基於個人主義或自由主義原則不認同健保法

案由美國政府控制，另有人則是認為政府應該負擔更多有關民眾的醫療保險，健

保法案亦凸顯民主黨與共和黨長期意識形態的對立，長久以來，共和黨一直秉持

「小政府、大社會」的理念，而民主黨則主張，沒有保險的人比較難獲得醫療上

8

的照顧。

歐巴馬從上任後就不停的強調，要讓沒有保險的民眾能享有負擔的起的保

險，要有真正的醫療改革。經過2009年整年的討論與爭執，2010年初國會參眾兩

院的民主黨分別提出健保修正案，歐巴馬的健保改革計畫則以參議院版本為主，

他也尋求與眾院的版本達成妥協，另外他顧慮到共和黨的反對，在此他也接納了

共和黨對法案的一些建議，不過在原則上斷然拒絕共和黨所提的翻案。三月間，

民主黨失去參議院絕對優勢席次，共和黨開始以圍堵反對法案通過，政黨越趨對

立，因此歐巴馬對國會稍微讓步，墮胎問題與國會妥協，在眾議長的配合下，歐

巴馬健保法案在各種版本草案中，提了又刪，刪了又提，最終放棄「公營健保」

和收緊墮胎保費，與民主黨一些反對派達成妥協後，最低門檻通過法案，並由總

統簽署成為法令。

2010年底，美國舉行期中選舉，由於經濟始終不景氣與選民對健保法案的反

對，民主黨失去國會眾議院多數地位，歐巴馬政府也失去重要的國會奧援，共和

黨於2011年初更揚言要健保翻案。總結來說，歐巴馬強行健保法案的通過，由於

不願與共和黨合作協商，雖然一致政府下有利於多數總統運作，但由於國會議員

尤其民主黨黨內雜音不斷，加之在野黨焦土圍堵，觀看這場世紀對決的選民也對

這種政治秀逐漸反感，加之美國政治文化中根深蒂固的自由主義思想，反對政府

對醫療保險的干預。2010年底期中選舉結果說明，歐巴馬顯然是付出極高的政治

代價與治理成本，由於美國總統歐巴馬對健保案不與在野黨有效的合作與溝通協

商，使得當年的期中選舉結果直接影響到他的總統連任之路。

三、新制度理論的應用

不論是對分立政府或一致政府的形成、運作或僵立也好，過去研究文獻皆偏

向傳統制度主義，也就是都以法制途徑（formal-legal）為研究方法，即側重以憲

政面或法案為研究對象，進而形成制度，忽略正式制度內以行為者互動為主體的

非正式制度分析。在一致政府研究中，除延續分立政府的府會關係研究外，鮮少

提及以新制度主義面向來分析一致政府下何以會發生立法僵局的狀況，本文側重

並嘗試以新制度途徑為主要分析方法，說明我國在一致政府下之議會阻撓與決策

互動情形。

過去研究國會的新制度理論以理性抉擇（rational choice）理論為主，強調行

為者在決定政治結果過程中會以策略互動或策略計算，這種計算取決於行為者期

待與對方有何種互動，或是在互動過程中降低各種交易成本（Hall；Taylor，1996），

不過兩位美國政治學者霍爾與泰勒（Hall & Taylor，1996）則沒有進一步說明在

如果一致政府或分立政府下，行為者之間如何理性地策略互動。

美國政治學者諾斯（North，1990）則以非正式制度為代表，他認為制度包含

任何形式的限制，是人為有意的設計，用以型塑人們的互動。從學者諾斯的研究

中，他指出一項制度的設計並無法放諸四海而普遍適用在每一個國家，因此非正

式制度便因而產生。由於非正式制度的形成是透過習慣、文化與傳統，所以比較

9

能夠觀察該國家的政治生態。一般來說，非正式制度比正式制度節省許多不必要

的交易成本。克雷比爾（Krehbiel，1996）運用賽局理論則發現，不管分立政府

或一致政府的運作模式都會出現立法僵局，關鍵在於政黨的「政策偏好」，也就

是說在一致政府運作下，也有可能因為同為執政黨的國會議員對於行政官員所提

出的政策有不同的偏好進而產生立法僵局。

在民主國家的國會理論中，國會議員以民主程序的選舉產生，這些議員在國

會的表現通常會以選區的民意走向或以黨團政策為主要考量，霍恩（Horn）提出

的交易成本理論認為如果國會中民意參與程度過高，不僅將受限於參與成本問

題，如果行政機關將回應所有公眾的實質問題的話，那麼這項要求將增加行政單

位的實質負擔。由於選區或全國性的利益訴求可能太過龐大，立法機關則可能限

制私人團體的參與權利，無非是降低無限制參與的交易成本。

因此如果由國會主導議題發展呢？作者所採取的途徑是，行政代理者對原始

立法交易所造成的威脅如何去平衡。這項途徑指出，立法者如果使用應付行政機

關的工具來控制行政代理者的能力，將會受到許多限制。

霍恩認為國會主導理論顯然受到許多限制，立法者類似「警報式」的監督會

把監測行政的負擔轉移到私人利益團體或個人身上，而私人利益團體可能比立法

者更容易找出私人利益行動的損失，因此「警報」容易失靈。作者認為國會監督

要花時間與精力，而當立法監督有困難時，且懲處有限的時候，立法監督便顯得

不具效果。

另外，立法者之間的利益衝突可能嚴重影響他們使用這類制裁行政代理人去

矯正代理問題的能力，由於立法者來自不同的選區，選區壓力加上政黨派系等干

擾因素，利益衝突往往難以監督行政作為。

作者最後提到立法者可以運用預算去限制行政機關的資源浪費，藉以限制其

擴張的意圖，但是預算的限制也迫使行政者使用起訴裁量權，所以行政裁量通常

容易擴張。而行政機關本身較能夠判定私人利益團體間的資源分配多寡，因此立

法者使用這項工具的能力也仍有限。最後作者認為立法指示可能是監督行政的重

要角色，作者假設行政者如果要扮演好立法機關的代理人角色，他們應該做立法

機關希望他們做的。

霍恩的交易成本理論觀點值得咀嚼，我們如果將這種模式觀察一致政府型

態，由於行政代理者會去平衡國會的威脅，因而國會對行政的議會阻撓將可能會

受到許多限制，比如總統制國家如美國，總統可能使用口袋否決權去反制同隸屬

於多數黨的議會。再者，在一致政府下，國會的「警報式」監督可能比分立政府

更容易失靈，更甚者，立法與行政部門在同屬一黨執政下，國會中的立法監督或

制定政策能力可能更顯得困難。最後，在一致政府下，立法者更難以運用預算刪

除工具去限制行政機關的鋪張浪費，因為行政機關總主導著行政資源分配的多

寡。由此看來，一致政府的國會是個弱勢議會（weak parliaments）。

然而，霍恩並沒有說明如由強勢國會主導的一致政府的議會阻撓為何、強勢

的國會是否可以提高私人或利益團體的參與權利或是降低私人或利益團體參與

10

決策過程的交易成本。霍恩也沒有提到在一致政府下，由國會主導政策的決策模

式為何，不過對於行政者與立法機關的互動，霍恩仍希望行政者扮演好立法機關

的代理人角色，總體來說，我們仍可以從霍恩的觀點上觀察出一些在一致政府中

議會運作的模式。

四、何謂垃圾桶決策模式

（一）垃圾桶決策模式之理論探討

過去學界討論一致政府的議會阻撓是參考傳統制度主義的法制途徑

（formal-legal）為研究方法，例如美國參議院可以行使人事同意權加以阻撓美國

總統提出的人事案，行使之方式概分成以下兩種（張景舜，2008）。

其一為提出「緩議」（Holds; to Place a Hold）。緩議有時能封殺一項提名案，

但多數情形下僅能達到拖延之效果。其二為「議事干擾」（Filibuster），或稱「冗

長辯論」。參議院發展出符合議事規則的冗長辯論手段來阻撓法案的作法，而結

束漫無止境的發言是提出「辯論終結」（Cloture）動議並使之通過，一旦通過後

法案即可依相關規定付諸表決（吳東欽，2008）。

過去學界亦曾以理性抉擇理論、賽局理論或成本交易理論等去探討國會與行

政部門之間的關係，本文嘗試以新制度論中的另一種模式，亦即垃圾桶決策模式

探討有關一致政府下所形成的議會阻撓，本文目的在為觀察國會與行政互動架構

中提供一扇新窗口，並以此做為一種新的思辨並進而以另一種角度討論總統與國

會間複雜的關係。

美國政治學者馬屈（March，1976）及奧爾森（Olsen，1976）嘗言：「組織

成員發現他們所面對的決策世界要比傳統的決策理論所描述的更為複雜、更不穩

定、更令人無法了解。」

垃圾桶決策模式為一個高度依賴環境的理論，且馬屈等學者之所以能推出此

模式的主要原因是：他們重新定義了組織的意義，亦即採取較新的觀點來探討組

織活動。欲運用垃圾桶決策模式來研究組織決策過程也必須先知曉該組織的文化

系絡或意識形態為何，才能真正掌握到決策的動態與偏見。

組織中的政治過程會影響到決策的內容（Narayanan and Fahey，1982），為

了獲得他人的支持以發揚其見解、保護其利益以及尋求新的利益，個人或群體有

時會基於長遠利益的考量而提出一些無關自身利益得失的行動方案，因此，垃圾

桶決策模式是從文化的觀點發展出來的。

我們可以發現到組織在學者馬屈等人的觀念中並不只是解決問題的工具而

已，它同時也是用來解釋組織所做所為的一系列程序（March、Cohen and Olsen，

1986）。此種組織觀相當強調決策的意義與方式皆是與時俱進、變動性質的，決

策時機的策略效果以及組織結構與外在環境的要求對組織的影響。

往往組織成員對問題的認知會產生歧異，甚至只有少數人知道問題的發生，

因此唯有在運用解決方案的過程中，問題才會逐漸展露出來。我們清楚知道，決

策的做成常常不能反映出理性的決策，因為在決策過程中，除了人的因素是造成

11

不確定及無法達成理性決策來源外，像是組織制度也可能未能建立起明確的決策

程序，比如缺乏適當的行為規範或組織目標曖昧模糊等，這些情境因素使得組織

的決策過程在大多數情況下，至少都會含有某種程度的模糊性（ambiguity）。Cohen

等學者將此種決策過程的不明確現象稱之為「組織化的無秩序」（organized

anarchy），而垃圾桶決策模式即是針對此種「組織化的無秩序」情況而提出的。

何謂「組織化的無秩序」呢，在此指機關組織或決策情境皆具有三種共同特

性，第一種是不按牌理出牌的偏好（problematic preferences）或稱偏好摸索，這個

特性指出人的動機常是以自我為中心，人的理性也是有限的，使得組織很少能做

出理性的決策，決策行為常常是曖昧模糊，個人選擇的優先順序排列往往也是不

一致的，組織常常在無法界定的偏好基礎下運作，決策時所需的一致性偏好是不

存在的，至多僅能形容為一組鬆散意念的集合體（loose collection of ideas）。

決策會面臨此種偏好未定的情境，是由於兩種因素造成：一種是組織成員對

同一問題的興趣與著眼點有所差異，使得面對問題產生的原因或嚴重性莫衷一

是；第二種是組織先前成功或失敗經驗會直接影響到組織成員的偏好方向，不過

成功或失敗的解釋非常複雜。

組織決策運作常常是在許多不同且是相互衝突的偏好中進行，即便是同一人

的偏好也可能隨時改變，往往無法依據偏好來做理性的計算，此時決策所需的偏

好本身就是有問題的。

機關組織或決策情境「組織化的無秩序」的第二種特性是不明確的技術

（unclear technology），組織為了生存必須從事一些活動，然而其成員常不了解

組織本身的決策過程，此即技術的不明確性，之所如此是因為方法與目的之間缺

乏明確的因果關聯，於是決策者常無法清楚地指出造成某種結果的特定程序為

何。每個決策者對於達成目的的方法見解不同，甚至也難以界定甚麼決策方法是

有效的，March 等學者認為其原因可歸咎於資訊與行動之間鬆散的關連。

另一個原因是知識與行動間的不聯繫，因此決策的方法或技術，經常是以一

種嘗試錯誤的程序（trial and error procedure），或是憑藉過去的經驗來進行，而

非依靠理性的方法（Levitt and Nass，1989）。決策情境是相當複雜的，結果大部

分是由決策者行動以外的因素造成的，因為決策參與者常常會依其經驗而武斷的

認定其了解情況，並能妥善加以處理，導致個人行動與結果的因果推論中所得到

的是主觀的經驗，而非事實的真實面。

機關組織或決策情境「組織化的無秩序」的第三種特性是流動性的參與（fluid

participation），決策過程中，參與者介入的程度有差別，對於不同事項的決策，

每個參與者所付出的時間與努力是有所差別的，除了組織或機關中的成員不得不

參與決策或組織制度的規定外，任何參與者都可以視該決策對其吸引程度或參與

者本身的時間、精力以及智力等情況來決定是否加入決策過程，這些因素使得組

織界限（boundary）變得非常不確定同時也不斷改變，因此沒有任何人或團體可

以控制組織中所有的決策範圍，再者，投入決策過程的資源也會改變，更添增決

策的變動與複雜程度。

12

當組織結構是採有機結構或決策的時間相當長久時，決策過程中的參與者就

比較無法清楚顯現出來，變動情況更難以預測，因此組織任一種決策的結果與內

容需看對於不同參與者的時間對其它的需求來決定，包括不特定的外在要求與決

策不相干的內部要求，參與者對決策的注意力是任何決策中相當重要的變數。

當機關組織所面臨的情況是相當確定時，本身可以透過理性模式、組織過程

模式或是政治模式的決策途徑來做成決策，而且有關決策目標也可預先存在，這

方面的決策理論也相當多元的發展，然而，當機關組織所面臨的情況是不確定性

時，此種現象於今日多元化的社會中尤其明顯，或是決策所要達成的目標必須從

決策過程中才能慢慢凸顯出來時，則決策制定的過程又如何呢，March 等學者所

提出的垃圾桶決策模式是對於模糊情境下的組織決策現象的最佳解釋（黃金山，

1991）。

另外美國政治學者彼得斯（Guy. Peters，2002）則從垃圾桶決策模式去觀察

政府治理的問題，他指出在過去以國家自主性為核心的決策不去考慮到公民社會

的相關利益參與者，因此容易造成垃圾桶決策，他指出在當代政府的多層次治理

下只不過是凸顯某種權力結構的垃圾桶決策，在這種情況下，決策利益僅只有少

數人分享。學者彼得斯認為垃圾桶決策亦可觀察在議題設定過程中，並從中觀察

相關行為者的決策行為是否為缺少對政策形成的準備。

舉例來說，政策形成過程中，官僚機構就可能比國會議員更具有對政府治理

概念的優勢或是比國會議員更懂得運用法規，進而主導議程發展，最後形成治理

的垃圾桶模式，學者彼得斯指出唯有政策形成過程中，官僚、國會與公民社會之

間形成有效率亦有充分準備的政策網絡，才能減少政府治理的垃圾桶決策結果。

（二）垃圾桶決策模式的要素

「垃圾桶」這個字詞相當引人矚目，一個垃圾桶（也可稱選擇場域）裡面流

動著決策過程中所需的四個要素，這四個要素可任意碰撞，進而決策是四個要素

之間不經意配合的結果。但在此模糊情境下，組織必須提供一系列的程序，使參

與者可經由這些程序而理解他們正在從事的行為，並在行動過程中的作為提出合

理的解釋。簡言之，垃圾桶決策模式認為在不確定的情況下，組織所想解決的問

題必須在決策過程中才能具體展現。

我們要了解組織的決策過程，可將選擇場合看成一個垃圾桶，而參與者把他

們產生的各種問題和解決方案倒入其中，垃圾桶內垃圾的內容要視組織現有垃圾

桶配置情況以及當時所製造出的垃圾，這樣的決策理論非常強調組織中發生的問

題、其人員的安排、解決方案與選擇機會這四者間高度互動的複雜性。

美國學者魯賓（Rubin）在西元 1980 年研究發現，垃圾桶決策模式經常發生，

當組織是處於缺乏可用資訊、缺乏長期規劃以及沒有投注精力解釋目標時，垃圾

桶決策模式就因此而產生。

問題是組織與外部人員在選擇場域中所關心的事項，解決方案是某組織成員

或外部人員所產生的產物（product），參與者是高度流動性質的人員，因參與者

13

時間與精力有限，進入某選擇場合就得離開其它選擇場合，人們之所以參與決策

活動是有其所想要達成的結果，不論此結果是為了遵守職務上的責任或是追求個

人利益等，人們相信他的行動會導致某些後果，然而在行動過程中由於其與他人

間的互動或其它因素的影響，參與者不斷地修正其意向或行動策略。選擇機會是

指人們希望組織能出現一些可以稱為決策行為的時機點，選擇機會通常與資源分

配、人員甄選、組織設計以及方案規畫等事項有關，而在選擇機會中參與者最重

要的任務就是做成決策。

選擇機會除了具有制定決策的功能外，在模糊的情境下，一項政策的真正意

義經常是無法認定的，而且每個參與者對政策的意義可能是互相衝突或矛盾的，

因此選擇機會的出現恰好提供了參與者進行溝通與達成共識的機會，並可透過面

對面的互動過程來澄清或發覺此項政策的真正意義。此外，選擇機會也是組織從

事規範性教育的管道之一，組織可趁此機會傳播組織文化或教育成員應該遵守的

規範。

垃圾桶決策模式強調對參與的選擇機會，組織可能邀請內部或外部成員參與

決策，但是其成員有權決定接受或是拒絕，因此垃圾桶決策模式將此種結構概念

稱為決策者的個人（individuals as decision makers）以及作為決策議題的問題與解

決方案（problems and solutions as decision issues）兩方面，前者可稱決策結構

（decision structure），後者稱接近結構（access structure）。決策結構代表選擇機

會的類別，即決策者與選擇機會之間的關係。接近結構是指問題或解決方案進入

選擇機會的規則。

一般而言，組織的例行性選擇機會出現的速率不足以容納組織中所產生的各

種問題和解決方案，美國學者克里斯汀生（Christensen，1986）認為選擇機會可

擴展成三種類型：第一，例行性的選擇機會，即組織每隔一段時間定期安排的選

擇場合，例如在行政院每周定期舉行的行政院院會會議等正式會議；第二，受到

外在事件的影響而組織成員認為組織應該採取某些對策來處理這些外在事件對

組織可能造成的影響，例如為了因應經濟不景氣，政府採取國營企業員工年終獎

金凍結的決策；第三，經由組織成員之間的社會互動過程而產生的選擇機會，此

種選擇機會是由組織成員主動提出的，通常是組織成員認知到一些問題之後，透

過彼此之間的溝通協商而要求組織所安排的選擇機會（Christensen，1986）。

（三）垃圾桶決策過程的特性

馬屈等學者透過研究電腦模擬統計資料後，歸納出垃圾桶決策過程的七個主

要特性（March and Olsen，1976）。第一，一般而言，以沒有決定或無意義的決

定的決策類型是垃圾桶決策模式的一個特性。

第二，組織負荷的增加會增加決策的困難度，也增加做成無意義決策的機

率，且問題更不容易獲得解決，決策者得時常更換問題。

第三，決策參與者與問題之間有相互羈絆的情況，兩者可能同時會從這一選

擇機會移往另一選擇機會。

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第四，在決策過程中各種因素之間是高度互動，例如選擇機會、問題、解決

方案與參與者這四種要素進入決策過程的時間先後就可能造成不同的決策結果。

第五，重要問題可能比不重要問題更易引起關注而獲得解決，組織實際上會

依據問題的重要性來排定優先順序，特別是組織負荷特別大時，更加注重比較重

要的問題。

第六，重要的選擇機會較不重要的選擇機會更不容易解決問題，馬屈等學者

認為重要的選擇大都是以無意義決定的決策方式作成。

第七，雖然大部分選擇機會都可作成決定，但是最重要與最不重要的選擇機

會大多會失敗。

以上論述可得出一個小結論，我們如要掌握決策的動態，可視此四大要素能

不斷進進出出選擇場域的流體，換句話說，垃圾桶決策模式可將任何決策過程都

看成問題、解決方案、選擇機會與參與者之間四大要素隨機配合的流動態勢（黃

金山，1991）。再者，垃圾桶決策模式除了可掌握決策的動態外，另一個焦點在

於它提供政策決策者針對問題情境，盡可能的蒐集可行解決途徑，有必要技巧性

的篩選可行解決方案，以減少不必要的負擔和提高有效解決問題的機會

（Gutenko，1993）。

（四）台灣有關垃圾桶決策模式文獻

台灣文獻方面，最早探討垃圾桶決策模式應是黃金山（1991）的〈圾筒決策

理論之研究〉碩士論文，他以高雄五輕事件探討垃圾筒決策模式是否也可適用於

我國的行政生態環境。他認為，任何決策都可能會有隨機的結果出現，垃圾筒模

式描述組織決策過程應是實然面而非應然面。他具體提出三點建議如下：其一，

決策過程一定要顧及人類的全面性，而非將組織成員當成只具有理性的單向度

人。其二，決策的作成並不只是為了達成既定的目標，它也應該和目標的形成有

關。其三，決策必須考慮到規範的範疇，亦即將價值，倫理等在人類社會中必備

的行動考量因素納入決策理論研究之中。

張景泰（1997）則以垃圾桶決策模式之理論來分析解釋社會工作師法合法化

中的複雜關鍵過程，陳文玉（1996）則以垃圾桶決策模式等決策理論研究台北縣

開放教育政策，結論指出教育局制訂教育改革政策應該提高各影響團體參與的機

會，並有長期完善的政策規畫。張永明（2004）碩士論文以垃圾桶決策模式來隱

喻蘇花高的決策過程，透過問題、方案、參與者及抉擇機會的交互作用，所形成

組織的無秩序性之特徵。蘇花高於2003年12月11日宣佈暫緩興建後，他透過內容

分析法的分析呈現動態的過程，隨著決策者的偏好問題以及政府部門間手段與目

的的不明確，顯見政策制定的過程並非是廣博理性過程抑或是漸進的決策模式所

能解釋，蘇花高的決策過程不啻是垃圾桶決策模式的最佳印證。

上述國內論文皆以垃圾桶決策模式分析個案的研究方式探討國內曾發生過

的公共議題，偏向於政策討論的層面，而較不牽涉較為關鍵的政治過程。近期，

張慧芝（2010）以一篇議會論文〈臺灣立委選制改革之垃圾桶決策模型分析〉探

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討民進黨在2004年至2005年的修憲過程是如何決定採納一個對其自身可能產生

重大衝擊的立委選制，她認為第七次修憲之後所設定的修憲程序高門檻，使得修

憲案要複決成功的機會非常微渺。所以，從垃圾桶決策模式來看，臺灣立院選制

變革的可能性似乎已經進了一個死胡同。張慧芝文章觀察國會立法選制改革議

題，以政黨操作政治議題的層面打開研究垃圾桶決策模式中，較少在模式中談到

的政黨主張或論述等政治層面。

第四節 研究架構與研究方法

一、研究架構

綜上所述，垃圾桶決策模式如應用於分析一致政府下的議會阻撓，將可得出

一個結論，基於權力結構的不對等，例如在立法行政部門間決策過程的情境中，

組織成員僅只是處於有組織的無政府狀態，即使是同為執政黨執政的行政部門與

國會間意識形態或政策理念背景相似，但由於決策行為者之間無法在決策過程中

有完全一致的行動去解決問題或創造更好的決策偏好，決策過程僅只是對政策的

經常改變而不再只是尋找最佳選項，並且在之中製造了更多的治理成本，在民主

國家中，執政黨更有可能因為治理成本的增加，導致政府的民意支持度下滑或可

能在下一次的選舉結果中喪失選票的支持。

透過美國健保案例分析可得知，雖然美國是總統制國家，且2008年以後府會

部門皆由民主黨掌控，民主黨所提出的重大法案在民意高度支持下應該可順利通

過，然而隨著時間推移，我們看到法案基於多種因素的阻撓與擱置，民意也逐漸

由支持到反對，甚至部分民主黨國會議員也透過消極阻撓來反對健保議案的通

過。

歐巴馬執政頭兩年的一致政府型態，是美國非典型的府會型態，一般評估國

會的角色，學者通常分為三類，第一類為制定政策的國會，其具有顯著自主性與

積極性的政策影響力。第二類為僅影響政策的國會，其可改變政策，但只能對行

政部門提案加以反應。第三類的國會為行政部門支配的國會，只具備邊陲的影響

力。透過美國健保個案分析得知，不可諱言的是，健保案使得國會變為行政機關

的橡皮圖章，歐巴馬強化了對立法控制權，削弱議會立法權。然而美國身為一個

民主政體，民主政治可貴在於，透過定期的實施選舉，讓民意隨時更新，也讓執

政者的任何公共政策攤在陽光下供選民檢驗，2010年的期中選舉結果說明了選民

對歐巴馬權力過大的疑慮以及期待國會恢復積極的政策影響力。

根據垃圾桶決策模式分析，2008年民主黨執政後美國一致政府的府會關係可

當最佳的借鏡，綜上所述，民主黨健保議題是典型的垃圾桶決策過程，在民主黨

主導的一致政府下，在健保政策之決策過程中，我們看到垃圾桶決策的三種特

徵，形成「有組織的無政府狀態」，健保案變成一個被丟進垃圾桶的政策議題。

美國一致政府型態下的議會阻撓以及由此產生的垃圾桶決策，以及擔心總統

權力過大的疑慮，可知美國一致政府的運作並非如此順利，甚至有可能違反美國

16

三權分立的立國精神，我們回過頭來也應思考台灣的一致政府型態是否也會有議

會阻撓以及產生哪些問題？一致政府的議會阻撓是否比起分立政府時期有過之

而不及？

民進黨執政八年時間，由於國民黨佔據國會多數，是屬於學理上的分立政府

時期，學界過去研究台灣分立政府多數傾向於一致政府以及分立政府與府會關係

好壞呈現正相關，簡言之分立政府易產生府會衝突，反之亦然。而多數研究者聚

焦於產生府會關係僵局的制度性因素即是國會中程序委員會的議會阻撓，研究指

出透過制度設計以及議案對決的統計數據分析，發現台灣分立政府時期比起一致

政府時期，較易在程序委員會發生議會阻撓，透過程序委員會以暫緩執政黨提出

議案的方式阻撓執政黨的施政。

但也有不同觀點指出，分立政府雖易造成府會關係僵化、政黨對立以及弱化

行政部門施政能力，但分立政府下的國會多數黨立法委員也有可能基於選區利益

或選舉考量以及各種政局情勢發展而抵銷了執政黨與在野黨對決的態勢，分立政

府時期仍有可觀的立法產出成就。

議會阻撓的正式制度設計固然提供學界對於了解分立與一致政府不同面貌

的豐富題材，而我國已於2008年國會與總統大選後進入一致政府時期，但回顧馬

英九總統執政的頭兩年時間，府會關係似乎不像一致政府學理所說的和諧一致，

甚至屢出現國會反對政府政策的爭議與紛擾，甚者政府總預算案得在臨時會才能

通過，導致馬政府的施政能力似不如外界期待，如果我們透過程序委員會運作等

相關正式制度的觀察，同屬國民黨主導地位的程序委員會也似乎無法得出某種合

理的解釋，據此，筆者想透過新制度主義理論之一的垃圾桶決策模式分析2008

年以後一致政府的議會阻撓，分析一致政府的議會阻撓在程度上是否比分立政府

時期有過之而不及？

垃圾桶決策同樣著重於府會之間政策的決策情境，相關決策行為者是否在此

決策情境有無產生「有組織的無政府狀態」，在有限理性下，府會間的溝通平台

是否提供決策行為者在議程中有著完全一致行動去製造政策偏好。另外，模式也

指出伴隨著決策行為者改變政策產出，而使決策過程變得不可預測性與沒有效

率，決策產生的結果也僅僅只是對問題的同流合污，政策行為者所創造出來的各

種問題和解決方案最後僅傾倒於垃圾桶中，因此也增加許多治理成本。

在府會關係中，透過垃圾桶決策模式分析可得知國會在一致政府的角色是否

是自主積極或是僅是對行政部門政策的反應，簡而言之，在一致政府的府會決策

情境中，如果決策者間有著不一致行動製造了不同的政策偏好，產生了無政府狀

態，並由行政部門決策者主導政策的改變，而國會只被動反應，這樣屬於僅影響

政策的國會，較無自主性。如果是由國會決策者主導政策的改變，而行政部門只

是被動反應，這樣的國會屬於制定政策的國會，對政策顯有影響力。最後一種則

由行政部門決策者主導政策議題，國會無法過問政府的政策，屬於是行政部門支

配的國會。這三種情境都產生了垃圾桶決策，決策過程充滿不可預測以及在議題

上無法得到最佳的解決方案。由此觀察，分立政府的國會角色偏向屬於制定政策

17

的國會，反之，一致政府的國會角色即在議會阻撓情況下亦較可能偏向對行政部

門政策被動反應的立法部門。

在本文研究中以台灣第七屆國會對行政部門的阻撓，在國民黨主政的行政部

門與國民黨掌握多數的國會所形成的學理上的一致政府特性，實則有必要觀察國

民黨黨內的黨政關係，換句話說，本文關懷的焦點聚焦在我們可以將黨政關係這

樣特殊的政治平台同樣視為是一個選擇場合，也就是當成一個垃圾桶去理解在這

樣黨政關係內的決策過程中，其中的四種要素如何任何碰撞，以及進而觀察其決

策結果是否符合垃圾桶決策模式。如果說，某一個政策形成過程在黨政關係平台

上，我們可以觀察到垃圾桶決策模式的四種要素之間，在決策過程中經過非刻意

的碰撞，而形成的決策結果，我們可以肯定的說，這種決策模式即是垃圾桶決策

模式。

本文分析架構：

圖一：研究者自繪。

本文分析架構可分成幾種互動情境，首先，人類所做的決策就像是人類本身

一樣都是有缺陷的，組織又常缺乏界定適當行為所必備的技術、有些社會系統也

無法建構出清楚的決策程序。而由有限理性的人類所設計或運作的組織無可避免

的會存在某種程度的無秩序（黃金山，1991）。

本文分析架構也可看做是一種彼此間鬆散連結的現象，也稱為組織化的無秩

期 一致政府時

府會決策

情境不同

調

垃圾桶決

策

為者

相關行

有組織之無政

府狀態

事件影響

18

序情境。第一種互動情境是一致政府時期下的府會決策情境不同調，在一致政府

大部分時期，府會決策情境可以說至少一致性，因此一致政府時期下的府會決策

情境不同調，是一種鬆散的連結。

第二種互動情境的關係是事件的影響與府會決策情境不同調，一般來說，在

第七屆國會中，府會決策情境面對多數政策制定時，基本上都是分歧較小或是較

有共識，而反對的勢力主要來自於在野黨與些許利益團體。本文認為發生某種事

件與府會決策發生分歧與對立情境，也是一種鬆散的連結，也就是說，府會決策

情境如何產生變化，是分歧抑或共識，基本上是基於某種事件發生時候的特殊情

境，影響了決策。

第三種互動情境的關係，在於相關行為參與者與府會決策情境也是一種彼此

間鬆散連結的現象，在一般政策制定或輕微事件狀況之中，可能透過少數參與者

即可較無爭議性地的制定政策，因次決策情境顯得較為單純，或是是參與者眾

多，但是基本上對政策有共識，因此決策情境也不會有太大的分歧。換句話說，

相關行為者與府會決策情境即是一種彼此間鬆散的連結，如要分析相關行為者與

府會決策情境的互動要在特殊的政策時空背景與相應的環境下才能觀察到各方

對某種政策看法的分歧與否。

二、研究方法

為更清楚將焦點放在一致政府的垃圾桶決策造成的議會阻撓，上文提及，垃

圾桶決策模式可得知國會在一致政府的角色可分成為由國會主導政策或是由行

政部門主導政策。本文案例篩選主要是以馬政府2008年5月上任後到2012年初在

第七屆國會中所引發的社會重大「爭議」事件為主要探討內容，本文必須強調的

是，雖然無法對馬政府施政作完整的回溯性評估，但是為了更清楚了解馬政府令

人詬病的決策過程，從重大「爭議」事件中分析決策情境過程是觀察政府施政的

另一種切入角度，本文研究範圍以國內各大報紙所羅列的事件中，從中推定報導

次數最多的新聞事件為主要社會重大事件，並從中篩選以報導次數最多的「爭議」

事件為�