1

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ ЮРИДИЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ЯРОСЛАВА МУДРОГО

На правах рукопису

СМОЛЯР ОЛЕКСАНДР АНДРІЙОВИЧ

УДК 342.9.35

ДЕРЖАВНИЙ ТА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ

У СФЕРІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

12.00.02 – конституційне право; муніципальне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Науковий керівник:

Любченко Павло Миколайович

доктор юридичних наук, професор

Харків – 2016

2

ЗМІСТ

ВСТУП…………………………………………………………………………....3

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ Й ПРАВОВІ ОСНОВИ КОНТРОЛЮ У

СФЕРІ МСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ………………..……………...13

1.1. Сутність контролю як категорії юридичної науки …….………………...13

1.2. Види і особливості контрольної діяльності у сфері

місцевого самоврядування………………..……………………………………33

1.3. Зарубіжний досвід державного та громадського контролю у сфері

місцевого самоврядування …………………..………………………………...53

Висновки до розділу 1…………………………………………………………..75

РОЗДІЛ 2. ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ………..………………………..……...78

2.1. Державний контроль як функція публічного управління: поняття,

зміст, правове регулювання……………………………………………………78

2.2. Контроль за реалізацією делегованих повноважень органів

виконавчої влади органами місцевого самоврядування…………………….96

2.3. Судовий контроль у сфері місцевого самоврядування……………………110

Висновки до розділу 2……………………………………………………………137

РОЗДІЛ 3. ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ………………….……………………..140

3.1. Контроль територіальної громади, як первинного суб’єкта

місцевого самоврядування……………………………………………………..140

3.2. Громадський контроль за діяльністю органів та посадових осіб

місцевого самоврядування……………………………………………………...158

3.3. Основні напрямки удосконалення контрольної діяльності у сфері

місцевого самоврядування……………………………….……………………176

Висновки до розділу 3………………………………………………….……… 196

ВИСНОВКИ…………………………………………….……………………… 201

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ …………………………………….206

3

ВСТУП

Актуальність теми. В сучасних умовах розвитку державності підвищена

увага приділяється модернізації місцевого самоврядування, активізації ролі

органів місцевого самоврядування у публічному управлінні на засадах

субсидіарності та децентралізації влади, що зумовлює необхідність посилення

контролю за їх діяльністю, вдосконалення механізму контролю, правового

підґрунтя контрольної діяльності у сфері місцевого самоврядування, як з боку

державних органів, так і з боку громадськості.

Контроль, як одна з найважливіших функцій органів публічної влади, як

форма перевірки громадянами, Українським народом діяльності органів та

посадових осіб, безпосередньо пов'язаний з організацією виконання норм

права, з реалізацією суб'єктами правовідносин своїх прав і обов'язків,

дотриманням та захистом прав і свобод людини та громадянина. Належна

реалізація рішень органів публічної влади та їх ефективне функціонування в

цілому значною мірою залежить від правильної організації контролю.

У сфері місцевого самоврядування значний потенціал має громадський

контроль за владою, який сьогодні фактично залишається незадіяним через

низку чинників як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру. Незважаючи на

деякі позитивні зрушення, що відбулися протягом останніх років, правові

основи контролю в галузі місцевого самоврядування все ще характеризуються

невизначеністю і неконкретністю, декларативно широкою постановкою завдань

і настільки ж малими повноваженнями щодо їх реалізації. Неналежне

виконання повноважень, наявність зловживань, злочинів, корупції, які мають

місце у діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування,

свідчать про те, що система контролю в галузі місцевого самоврядування

неефективна і вимагає подальшої оптимізації та кардинального удосконалення.

Питання розвитку та функціонування державного та громадського

контролю в різні часи досліджували відомі вітчизняні та зарубіжні вчені:

В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко, Ю. Г. Барабаш, О. В. Батанов, Ю. П. Битяк,

В .М. Гаращук, В. П. Колісник, Т. О. Коломоєць, С. А. Косінов, А. Р. Крусян,

4

П. М. Любченко, О. В. Марцеляк, П. Д. Матвієнко, Т. В. Наливайко,

О. Г. Остапенко, О. В. Петришин, В. О. Серьогін, С. Г. Серьогіна,

О. І. Сушинський, В. Я. Тацій, Ю. М. Тодика, В. Л. Федоренко, В. М. Шаповал,

Ю. С. Шемшученко та ін. Праці цих вчених склали методологічну та науково-

теоретичну базу для проведення аналізу державного та громадського контролю

у сфері місцевого самоврядування.

Актуальність обраної теми обумовлена тим, що проблеми комплексного

правового регулювання державного та громадського контролю у сфері

місцевого самоврядування досі не досліджувалися на дисертаційному рівні,

незважаючи на очевидну їх важливість. Сьогодні нагальною є потреба в

глибокому науковому переосмисленні цієї проблематики, тому удосконалення

правового регулювання державного та громадського контролю у сфері

місцевого самоврядування з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду є

важливим напрямком сучасної науки конституційного та муніципального

права. Враховуючи необхідність усунення цих прогалин у вітчизняному

правознавстві й обрано тему дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційне дослідження здійснювалося на кафедрі державного будівництва в

Національному юридичному університеті імені Ярослава Мудрого в межах

цільової комплексної програми “Конституційно-правові проблеми забезпечення

верховенства права у функціонуванні механізму публічної влади в Україні”

(державна реєстрація № 0111U000966). Тема дисертації затверджена Вченою

радою Національного університету “Юридична академія України імені

Ярослава Мудрого”, протокол № 1 від 6 вересня 2013 року.

Мета і задачі дослідження. Мета наукового пошуку полягає у здійсненні

комплексного наукової розробки правових засад державного та громадського

контролю у сфері місцевого самоврядування, з’ясуванні їх сутності та значення

для місцевого самоврядування, виявленні перспектив їх розвитку, розробці

практичних рекомендацій по удосконаленню правового регулювання контролю

з урахуванням вітчизняної практики та зарубіжного досвіду.

5

Для досягнення мети дисертаційної роботи поставлено такі основні

завдання:

- узагальнити і розвинути загальнотеоретичні уявлення про контроль як

категорію юридичної науки;

- встановити особливості контрольної діяльності у сфері місцевого

самоврядування;

- охарактеризувати зарубіжний досвід державного та громадського

контролю у сфері місцевого самоврядування;

- розкрити сутність і характерні риси державного контролю як функції

публічного управління;

- з’ясувати контрольні повноваження органів виконавчої та судової влади у

сфері місцевого самоврядування;

- розкрити природу та особливості громадського контролю у сфері

місцевого самоврядування;

- визначити контрольні повноваження територіальних громад та форми

участі громадськості у здійсненні контролю за діяльністю органів та посадових

осіб місцевого самоврядування;

- установити основні напрямки удосконалення контрольної діяльності у

сфері місцевого самоврядування.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі

організації та здійснення контролю у сфері місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є державний та громадський контроль у сфері

місцевого самоврядування.

Методи дослідження. В основу наукової роботи покладено комплекс

філософських, загальнонаукових та спеціальних методів. Так, на основі

діалектичного методу пізнання, всебічно вивчено контроль як явище, яке

знаходиться в динаміці та постійному оновленні, що пов’язано з ускладненням

соціальних чинників у сучасних умовах інтенсифікації інформаційного життя,

глобалізації та культурного різноманіття (підрозділ 1.1, 1.2). Використання

системного методу дало змогу дослідити сформульовану проблему в єдності її

6

соціального змісту і юридичної форми, здійснити всебічний аналіз правових

форм контролю у сфері місцевого самоврядування в Україні (підрозділ 1.2, 2.1,

3.1). За допомогою методу порівняльного аналізу охарактеризовано тенденції і

закономірності розвитку контролю у сфері місцевого самоврядування в

зарубіжних країнах, узагальнено їх досвід, виявлено спільні і відмінні риси

досліджуваного явища та сформульовано пропозиції по врахуванню позитивної

практики його застосування у процесі удосконалення вітчизняного

законодавства (підрозділ 1.3). Із спеціальних методів під час дослідження

використовувалися: системно-функціональний метод – при з’ясуванні

конституційно-правових аспектів контролю і нагляду у сфері місцевого

самоврядування, взаємовідносин контролюючих та підконтрольних суб’єктів,

логіко-семантичний – для поглиблення понятійного апарату, визначення

сутності й особливостей контролю і нагляду (підрозділ 1.2, 2.1, 3.1); завдяки

функціональному методу охарактеризовано механізм державного та

громадського контролю у сфері місцевого самоврядування (підрозділ 1.1, 1.2,

3.2), застосування прийомів моделювання й прогнозування дозволило

встановити напрямки оптимізації державного та громадського контролю у

сфері місцевого самоврядування й окреслити перспективи вдосконалення його

конституційно-правового регулювання (підрозділ 3.3).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в даній

роботі вперше у вітчизняній юридичній науці здійснено комплексну розробку

питань організації та здійснення державного та громадського контролю у сфері

місцевого самоврядування, охарактеризовано сучасний стан його

конституційно-правового регулювання та виявлено перспективи розвитку,

обґрунтовано низку концептуальних понять, теоретичних положень, висновків,

а також практичних рекомендацій щодо його удосконалення. Результатом

проведеного дослідження стало формування низки нових положень і висновків,

що виносяться на захист.

Новизна дисертації конкретизується, зокрема, в науково-теоретичних

положеннях, висновках і пропозиціях, найважливішими з яких є наступні:

7

уперше:

- визначено контроль у сфері місцевого самоврядування як різновид

соціального контролю, що являє собою систему перевірки уповноваженими

суб’єктами (органами державної влади, громадськістю) діяльності органів та

посадових осіб місцевого самоврядування з метою своєчасного виявлення

порушень чинного законодавства, невідповідності отриманих результатів

поставленим завданням;

- доведено, що для належної організації державного контролю у сфері

місцевого самоврядування необхідна детальна процедурна регламентація його

здійснення, встановлення суб’єкта контролю, його завдань і сфери діяльності,

об’єкту контролю, підстав для проведення контрольних заходів, методів і форм

контролю та порядку прийняття рішення за результатами контролю;

- обґрунтовано, що громадський контроль у сфері місцевого

самоврядування – це цілеспрямована діяльність об’єднань громадян, інших

інститутів громадянського суспільства з метою недопущення дій

підконтрольних органів та посадових осіб місцевого самоврядування поза

межами законності й правопорядку, попередження можливих відхилень у їх

роботі, усунення причин, які породжують таку невідповідність, та негативних

наслідків;

- з’ясовано, що механізм реалізації конституційних норм в частині

безпосередньої реалізації територіальною громадою контрольних повноважень

у сфері місцевого самоврядування на законодавчому рівні не закріплено, що

призводить до їх декларативності. Доведено необхідність закріпити за

територіальними громадами право на дострокове припинення повноважень

представницьких органів місцевого самоврядування, врегулювати можливість

здійснення контролю через місцевий референдум;

- обґрунтовано, що поряд із загальними принципами контролю у сфері

місцевого самоврядування, які встановлені в Конституції та законах України,

мають бути закріплені на законодавчому рівні спеціальні принципи організації

та здійснення контролю: комплексність, систематичність, плановість,

8

об’єктивність, повнота, компетентність та професійність;

- запропоновано утворити в Україні інститут муніципальних

омбудсменів, які мають обиратися населенням, для захисту муніципальних

прав громадян і контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого

самоврядування;

- доведено, що на сучасному етапі суспільного розвитку пріоритетним є

формування ефективної взаємодоповнюючої системи державного,

муніципального, громадського, корпоративного (бізнес-) контролю сфери

публічного управління та його здійснення на принципах верховенства права,

законності, поваги і дотримання прав і свобод людини, презумпції сумлінності

підконтрольного суб’єкта, рівності громадян перед законом, об’єктивності,

публічності, гласності, економічності, результативності, незалежності,

неприпустимості заподіяння неправомірної шкоди при проведенні контролю;

- запропоновано на законодавчому рівні врегулювати процедуру

громадського моніторингу за діяльністю органів місцевого самоврядування,

відеоспостережень можливих контактів посадових осіб місцевого

самоврядування з приватними особами під час виконання повноважень, обліку

навмисних та випадкових порушень чинних правил посадовими та службовими

особами місцевого самоврядування, оприлюднення інформації про наслідки

таких порушень, заохочення посадових і службових осіб до опублікування

повної та об’єктивної інформації про їх роботу, зобов’язати органи місцевого

самоврядування запровадити систему он-лайн контролю за рухом справ, за

розглядом звернень осіб.

Удосконалено:

- поняття “контроль”, як сукупність дій зі спостереження за

функціонуванням відповідного об’єкта контролю з метою: а) отримання

об’єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому; б) застосування

заходів попередження правопорушень (з правом прямого втручання в

оперативну діяльність об’єкта контролю); в) надання допомоги

підконтрольному об’єкту у поновленні законності чи дисципліни; г)

9

встановлення причин і умов, які спричиняють порушення вимог правових

норм; д) вжиття заходів щодо притягнення винних осіб до юридичної

відповідальності;

- систематизацію видів контролю у сфері місцевого самоврядування й

розроблено класифікацію: 1) за суб’єктами, які його здійснюють (контроль з

боку органів державної влади, з боку громадських формувань, громадян); 2) за

підконтрольними об’єктами (контроль за органами місцевого самоврядування,

посадовими особами); 3) за рівнем контролю (відомчий, міжвідомчий,

надвідомчий (позавідомчий контроль)); 4) за предметною сферою діяльності,

яка підлягає контролю (освіта, охорона здоров’я, використання природних

ресурсів, місцевих фінансів тощо); 5) за часом його проведення (попередній,

поточний, остаточний); 6) за рівнем спеціалізації (загальний і спеціальний); 7)

за формами (контроль нормотворчої, виконавчо-розпорядчої та юрисдикційної

діяльності);

- систему основних ознак судового контролю у сфері місцевого

самоврядування, зокрема: а) організаційне і функціональне відмежування

суб’єкта контролю від підконтрольного суб’єкта; б) здійснюється у межах

судового процесу відповідно до процесуальних норм права; в) однією зі сторін

є орган або посадова особа місцевого самоврядування; г) наявність публічно-

правового спору; д) здійснюється за заявою зацікавленої сторони; е) об’єктом

судового контролю є дотримання вимог законності, а не доцільності;

є) відсутність можливості самостійного примусового виконання прийнятих

рішень;

- підходи до нормативної регламентації основних засад та форм

здійснення державного та громадського контролю. Сформульовано пропозиції

щодо необхідності прийняття закону про нагляд та контроль у сфері місцевого

самоврядування, внесення змін до законів, що діють у сферах освіти,

соціального захисту, транспорту, земельних відносин, охорони здоров’я,

довкілля, виконання покарань, діяльності правоохоронних органів, армії й

доповнення їх нормами, які б встановлювали предмет, форми і методи

10

здійснення громадського контролю.

Набули подальшого розвитку:

- положення про організаційно-правовий механізм контролю в сфері

місцевого самоврядування, як узгодженої та взаємодоповнюючої системи

організаційних взаємозв’язків між суб’єктами, об’єктами контролю, правової

взаємодії між ними в рамках відповідних форм та з використанням сукупності

заходів, засобів і способів організаційно-правового впливу та функціонального

забезпечення;

- конституційно-правове обґрунтування системи державного контролю у

сфері місцевого самоврядування, яка має бути спрямована на забезпечення

ефективної реалізації функцій органів та посадових осіб місцевого

самоврядування та належного виконання покладених на них повноважень;

максимального врахування державних та місцевих інтересів, захисту законних

прав та інтересів територіальних громад при вирішенні різноманітних питань

місцевого самоврядування; дотримання законності у діяльності органів та

посадових осіб місцевого самоврядування;

- напрямки реформування системи нагляду та контролю за діяльністю

органів і посадових осіб місцевого самоврядування в Україні, основними з яких

є: а) формування єдиних концептуальних засад організації контролю у сфері

місцевого самоврядування; б) удосконалення системи внутрішнього контролю

органів місцевого самоврядування; в) визначення переліку державних органів

та посадових осіб, які мають право здійснювати контрольні та наглядові

функції у сфері місцевого самоврядування; г) розмежування повноважень між

суб’єктами контрольної діяльності, д) врегулювання процедури здійснення

нагляду і контролю у муніципальній сфері, е) запровадження єдиних принципів

та методів реалізації державного контролю на регіональному та місцевому

рівнях; є) розвиток інформаційно-комунікаційної інфраструктури.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони

можуть бути використані:

- у науковій роботі – для подальших теоретичних розробок проблем

11

державного та громадського контролю у сфері місцевого самоврядування;

- у правотворчості – для внесення змін і доповнень до чинного

законодавства‚ а також ухвалення закону про організацію контролю у сфері

місцевого самоврядування;

- у правореалізації – для підвищення рівня правової культури та

правосвідомості населення при застосуванні правових форм контролю у сфері

місцевого самоврядування;

- у навчальному процесі – під час викладання таких навчальних

дисциплін, як “Муніципальне право”, “Конституційне право”, “Державне

будівництво та місцеве самоврядування”, “Теорія держави і права”,

“Організація місцевого самоврядування”.

Особистий внесок здобувача. Сформульовані в дисертації положення,

узагальнення, оцінки, висновки та пропозиції обґрунтовані на підставі

особистих досліджень. У науковій статті “Зарубіжний досвід організації

контролю у сфері місцевого самоврядування”, яка опублікована у співавторстві,

здобувачем проаналізовані системи контролю за діяльністю муніципальних

органів, тенденції розвитку контролю й адміністративного нагляду у сфері

місцевого самоврядування, компетенцію контролюючих органів та форми її

реалізації, сформульовано пропозиції щодо запозичення позитивного

зарубіжного досвіду. Ідеї та розробки, які належать співавторам, у дисертації не

використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертації

обговорювались та були схвалені на засіданнях кафедри державного

будівництва Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого.

Основні положення роботи були оприлюднені на таких науково-практичних

конференціях: “Національні та міжнародні механізми захисту прав людини” (м.

Харків, 26 жовтня 2013 р.); “Юстиція, свобода і безпека як сфери європейської

інтеграції України” (м. Харків, 3 березня 2014 р.) “Конституційна реформа як

вимога сучасності” (м. Харків, 25 червня 2014 р.); “Державний суверенітет і

народний суверенітет в сучасних умовах. VII Тодиківські читання” (м. Харків,

12

26-27 вересня 2014 р.); “Конституція як основа розвитку правової системи. VIII

Тодиківські читання” (м. Харків, 2-3 жовтня 2015 р.); “Проблеми та

перспективи конституційного розвитку в Україні” (м. Харків, 22 червня 2016

р.).

Публікації. Основні результати дисертації викладено в 12 публікаціях: 6

статей опубліковано у фахових виданнях України, з них 3 наукові статті – у

виданнях України, які включені до міжнародних наукометричних баз; а також у

тезах 6 доповідей на наукових та науково-практичних конференціях.

13

РОЗДIЛ 1

ТЕОРЕТИЧНІ Й ПРАВОВІ ОСНОВИ КОНТРОЛЮ У СФЕРІ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

1.1. Сутність контролю як категорії юридичної науки

В Україні контроль у різних організаційних формах здійснюють

переважна більшість державних і муніципальних органів та їх посадових осіб.

Контроль є однією з основних складових управлінського процесу, що виступає

як елемент зворотного зв’язку, який сигналізує суб’єкту управління про

результати його впливу на об’єкт. Контроль є іманентною властивістю

переважної більшості публічно-правових відносин. Результати роботи органів

та посадових осіб публічної влади багато в чому залежать від належної

організації та ефективності контролю. У зв’язку з євроінтеграційними

прагненнями України, намаганням запровадити європейські стандарти

місцевого самоврядування посилюється актуальність удосконалення правового

регулювання державного і громадського контролю у цій сфері, яке неможливе

без ґрунтовних наукових досліджень.

Контроль є багатоаспектним явищем, а тому вивчається філософією,

психологією, політологією, соціологією та іншими науками. Практично усі

галузеві юридичні науки приділяють увагу цьому питанню. На рівні

докторських дисертацій контроль досліджували О.Ф. Андрійко “Організаційно-

правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади” (1999р.)

[10], Л.В. Акопов “Контроль в управлінні державою (конституційно-правові

проблеми)” (2002р.) [8], В.М. Гаращук “Теоретико-правові проблеми контролю

та нагляду у державному управлінні” (2003р.) [28], В.П. Бєляєв “Контроль і

нагляд як форми юридичної діяльності: питання теорії та практики” (2006р.)

[18], О.М. Музичук “Контроль за діяльністю правоохоронних органів в Україні:

адміністративно-правові засади організації та функціонування” (2010 р.) [113].

14

У кандидатських дисертаціях досліджували проблеми контролю Ю.Г. Барабаш

[15], С.Д. Кравченко [83], О.А. Кузьменко [91], Д.В. Лученко [98], І.В. Панова

[123], О.П. Полінець [131], Г.Я. Пришляк [137], О.Д. Скопич [162] та ін.

Проблемам контролю найбільше приділяють увагу науки

адміністративного, конституційного та муніципального права. Це пояснюється

тим, що саме ці галузі права переважно регламентують відносини щодо

організації й функціонування публічної влади. Контроль над публічною владою

поряд з механізмами її обмеження і стримування виступає важливим

складником конституціоналізму. З огляду на необхідність функціонування

механізму публічної влади, який би унеможливлював її узурпацію,

попереджував зловживання з боку суб’єктів державно-владних повноважень,

сприяв скороченню розриву між номінальною й реальною демократією і

врешті-решт забезпечував важливі гарантії захисту прав людини [128, с. 370], а

також відповідав би концепції “відповідального суверенітету”, найбільшої

актуальності набуває питання про здійснення ефективного контролю над

публічною владою [81, с. 50].

Контроль за органами публічної влади в цілому і органами місцевого

самоврядування зокрема є різновидом соціального контролю, який покликаний

забезпечувати збереження і розвиток соціальної системи, упорядковане

функціонування її елементів. Соціальний контроль є механізмом підтримки

соціальної рівноваги, який забезпечує життєдіяльність сучасного суспільства й

ефективність його соціального управління. В науковій літературі він

розглядається у широкому значені як сукупність механізмів у соціальній

системі (суспільстві, соціальній групі, організації тощо), за допомогою яких

забезпечуються його самоорганізація й самозбереження шляхом установлення

й підтримки певного нормативного порядку та використання відповідних

зразків поведінки, якими можуть бути окремі цінності, правові й моральні

норми, адміністративні розпорядження, звичаї, традиції та ін. У вузькому

значенні його розуміють як сукупність засобів і методів впливу суспільства на

небажані форми девіантної поведінки з метою їх елімінування (усунення) або

15

скорочення, мінімізації [41, с. 221].

Контроль, В.М. Горшеньов та І.Б. Шахов розуміли, як сукупність

процесів у соціальній системі (суспільстві, соціальній групі, організації, тощо),

за допомогою яких забезпечується дотримання певних “зразків” діяльності, а

також дотримання обмежень у поведінці, порушення яких негативно

позначається на функціонуванні системи. З їх погляду, соціальний контроль –

це цілісна система всіх соціальних регуляторів (державних і суспільних

інститутів, права, моралі, звичаїв, традицій, настанов) [33, с. 18].

О.І. Сушинський дотримується іншої позиції й розділяє контроль на

владний та соціальний, що здійснюється відповідно органами влади та

суспільством. Соціальний контроль він розглядає як динамічну систему

цінностей, притаманних індивіду, певній асоціативній організації та

суспільству в цілому [172, с. 32]. Вважаємо, що протиставляти державний

контроль соціальному немає підстав, державний та недержавний контроль у

своїй сукупності становлять контроль соціальний.

С.А. Косінов стверджує, що соціальний контроль: а) є складовою

частиною більш загальної і різноманітної системи соціального регулювання

поведінки людей та суспільного життя; б) здійснюється через внутрішні та

зовнішні механізми взаємодії; в) передбачає соціальну взаємодію особистості й

соціального контролю; в) його характер, зміст і спрямованість визначається

характером, природою, типом соціальної системи; г) підтримує порядок і

стабільність у суспільстві, а також забезпечує соціальне відтворення

(наступність) у напрямі, що відповідає визначеній стратегії розвитку [80, с. 24].

На думку О.Г. Данильяна, соціальний контроль є складноорганізованою,

багатоступінчастою системою, що складається з низки взаємодіючих елементів,

серед яких можна вирізнити: (а) інститути соціального контролю; (б) норми; (в)

цінності; (г) моніторинг (контроль) дотримання встановлених норм і цінностей;

(д) санкції та ін. Основними інститутами соціального контролю у цій сфері він

називає державу, громадські організації, громадську думку, установи освіти,

засоби масової інформації, церкву, соціальні групи, сім’ю та ін. [41, с. 223].

16

Соціальний контроль забезпечує певну організацію суспільного життя,

через такий контроль реалізується принцип зворотного зв’язку в управлінні

суспільними процесами чи системами. У процесі розвитку та ускладнення

суспільних відносин швидко розвивається і структура соціального контролю,

удосконалюється його механізм, зростає значення у функціонуванні всіх

соціальних систем. Така гнучкість механізму соціального контролю з

виникненням нових умов та завдань у процесі суспільного розвитку є

важливою передумовою соціального прогресу [133, с. 429].

Наука соціального управління виходить із того, що контроль

здійснюється у таких основних напрямах: 1) визначення меж (умов), які

спрямовують поведінку об’єкта і в яких його поведінка розглядається як

бажана; 2) забезпечення за допомогою специфічних методів та інструментів

руху об’єкта в завданому напрямі; 3) вияв і припинення відхилення від

соціально визнаної поведінки [81, с. 50].

У сфері соціального управління контроль визначається як спостереження

і перевірка відповідності процесу функціонування об’єкта прийнятим

управлінським рішенням та виявлення результатів впливу суб’єкта на об’єкт,

допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від принципів

організації і регулювання [13, с. 240], при чому потрібно забезпечити

спрямованість контролю на своєчасне і повне виявлення відхилень від норми

функціонування, встановлення місць їхнього виникнення, причин і винних

виконавців, надання допомоги для подолання недоліків [85, с. 56], своєчасне

розпізнавання та розкриття нових назрілих проблем, а також узагальнення

передового досвіду [196, с. 112].

О.Г. Данильян вказує, що соціальний контроль виконує три важливі

соціальні функції: (а) регулятивну – виступає одним з основних елементів

соціальної регуляції поведінки людини; (б) запобіжну – сприяє збереженню в

загальних рисах значущих цінностей і (в) стабілізуючу – допомагає

встановленню соціального і правового порядку [41, с. 221]. Зважаючи на те, що

державний та громадський контроль у сфері місцевого самоврядування є

17

різновидами соціального контролю, сутнісні характеристики останнього

поширюються і на відповідні види контролю.

У господарській діяльності контроль досить часто визначається як

можливість здійснювати вирішальний вплив на управління та/або діяльність

юридичної особи шляхом прямого та/або опосередкованого володіння. Подібні

визначення закріплені на законодавчому рівні: ст. 2 Закону України “Про банки

і банківську діяльність” [141]; ст. 1 Закону України “Про захист економічної

конкуренції” [146]; ст. 2 Закону України “Про акціонерні товариства” [140] та

ін. Водночас, у ст. 1 Закону України “Про основні засади державного нагляду

(контролю) у сфері господарської діяльності” [150] державний нагляд і

контроль не розмежовуються і визначаються як діяльність уповноважених

законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів,

державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної

Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі – органи державного

нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо

виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб’єктами

господарювання і забезпечення інтересів суспільства, зокрема, належної якості

продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення,

навколишнього природного середовища.

З позиції представників науки державного управління контроль як тип

відносин є ставленням суб’єкта до власної діяльності або до діяльності інших

суб’єктів з погляду дотримання певних норм [47, с. 138]. Контроль – важлива

складова будь-якої системи управління, що гарантує та забезпечує його якісне

та ефективне здійснення. Ю.П. Битяк визначає контроль як частину (елемент)

управління, сутність якого полягає у відстеженні стану справ на

підконтрольному об’єкті, що забезпечує систематичну перевірку виконання

Конституції, законів України, інших нормативних актів, дотримання

дисципліни та правопорядку і проявляється у втручанні контролюючих органів

в оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов’язкових для

виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління,

18

застосуванні заходів примусу до підконтрольних органів [6, с. 278].

О.І. Гриценко вказує, що контроль в управлінні слід розглядати в трьох

аспектах: а) як систематичну і конструктивну діяльність керівників, органів

управління; б) підсумкову стадію процесу управління; в) невід’ємну складову

процесу прийняття і реалізації управлінських рішень [36, с. 4].

На думку В.М. Гаращука, контроль – це основний спосіб забезпечення

законності і дисципліни в державному управлінні. Він також є одним з

найважливіших елементів державного управління. Без організації та здійснення

контролю неможлива робота державного апарату, інших підконтрольних

державі структур [27, с. 7, 8]. З погляду В.Б. Авер’янова, контроль полягає в

установленні результатів діяльності певних суб’єктів, допущених відхилень від

прийнятих вимог, принципів організації, виявленні причин цих відхилень, а

також у визначенні шляхів подолання перешкод для ефективного

функціонування всієї системи [5, с. 351]. Л.В. Гуцаленко вважає, що сутність

контролю полягає у здійсненні цілеспрямованого впливу на об’єкти управління,

яке передбачає систематичне спостереження за їх діяльністю для виявлення

відхилень від встановлених норм, правил, вимог або завдань у процесі їх

виконання [40, с. 6]. Англійці використовують термін “контролінг” (англ.

сontrolling) як систематичний контроль, відслідковування ходу виконання

поставлених завдань з одночасною корекцією роботи. Конкурує з ним термін

“моніторинг”, який означає практично те саме, що і контролінг (щоправда, до

його складових відносять ще функції прогнозування та охорони, але ж такі

функції притаманні і контролінгу, і контролю). Термін “контроль” поступово

поглинається термінами “моніторинг” або “контролінг” (хоча є й інші точки

зору, відповідно до яких останні два терміни є складовою контролю) [133, с.

426]. Д.В. Сухінін вважає, що на відміну від моніторингу та оцінювання,

контроль має обов’язковий характер та забезпечується шляхом застосування

різних підходів і методів. Водночас моніторинг та оцінювання є важливими

складовими контролю [170, с. 283].

Таким чином контроль є процесом забезпечення досягнення цілей

19

організації за допомогою оцінки та аналізу результатів діяльності,

оперативного втручання у виробничий процес і прийняття коригуючих дій.

Контроль завжди має функціональне призначення і проявляється на усіх стадіях

управлінського процесу, тобто це водночас і самостійна функція управління, і

одна з складових управлінської діяльності в цілому.

У теорії держави і права контроль розглядається як функція держави, як

правова форма діяльності органів влади, вид юридичного процесу та навіть

окрема галузь влади.

Д.В. Сухінін зазначає, що контроль – це функція держави та суспільства,

їх інститутів та структур, що полягає в застосуванні різноманітних наглядових

та оцінних механізмів за діяльністю органів, структур, організацій, та

особистим виконанням, дотриманням законодавства і різних норм, що можуть

бути встановлені як державою, так і окремою організацією для стандартів

виконавської дисципліни, якості роботи та управління [170, с. 288].

С. А. Косінов, навпаки вважає, що контроль не є функцією держави,

аргументуючи тим, що контрольна діяльність не відображає сутність і

соціальне призначення держави, вона не володіє монополією не тільки на

здійснення контролю, а й на визначення кола суб’єктів його здійснення.

Контроль він пропонує розглядати як форму діяльності окремих органів влади,

інститутів громадянського суспільства, міжнародних організацій та інших

структурно виокремлених суб’єктів, спрямовану на досягнення поставленої цілі

[80, с. 15].

Цікавою є точка зору О.І. Сушинського, він пише: “Природа контролю

полягає в тому, що його не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією

інституцією або тільки з одним напрямком (гілкою або функцією) здійснення

влади (зокрема, державної або виконавчої), оскільки він має “наскрізне”

значення щодо інституцій та напрямків (гілок або функцій) здійснення будь-

якої влади, маючи в цьому розумінні певні інтегруючі, об’єднуючі риси” [173,

с. 43]. Досить поширеною в науковій літературі є позиція, відповідно до якої

контроль слід розглядати як самостійну гілку влади. Вперше, ще на початку ХХ

20

століття, таку думку висловив видатний китайський вчений Сунь Ятсен. Тоді ж

ним була сформульована “конституція п’яти гілок влади”, в якій він

виокремлював, окрім класичних (“законодавчої”, “виконавчої”, “судової”) і

самостійні: “екзаменаційну” та “контрольну” влади [133, с. 430]. Теорія поділу

влади на чотири гілки – “законодавчу”, “виконавчу”, “судову”, “контрольну” й

сьогодні має багатьох прихильників.

Переважна більшість науковців визначають сутність контролю: (а) як

функції уповноважених суб’єктів, спрямованої на забезпечення додержання

законності, (б) як форми реалізації владних повноважень, (в) як сукупності

прийомів і способів, які можуть бути застосовані у процесі контрольної

діяльності.

В.М. Гаращук стверджує, що контроль є самостійною функцією

управління, яка не поглинається іншими і не є допоміжною, а пронизує усі інші,

активно впливає на них, корегує і навіть формує нові функції та напрямки

управлінської діяльності [133, с. 426]. О.І. Сушинський визначає контроль як

функцію, яку здійснює та чи інша інституція з метою відновлювати,

встановлювати, констатувати та спрямовувати суспільні процеси [172, с. 30], як

явище – сукупністю інститутів, спрямованих на відновлення, встановлення,

констатування та спрямування актів усіх інституцій соціуму відповідно до

програми розвитку, інтересів людини, громади та суспільства загалом [172, с.

31]. О.І. Гриценко також розглядає контроль як функцію державних органів, а

також як певний самостійний вид діяльності окремих органів і як складову

інших видів діяльності державних органів [36, с. 3]. Узагальнюючи

запропоновані в науці концепції контрольної діяльності, фахівці виділяють три

підходи до розкриття її природи: а) контроль як органічна функція управління;

б) контроль як набір засобів регулювання поведінки окремої особи або

організації в цілому; в) контроль як обмежувальна функція системи, що

виконує завдання зворотного зв’язку, забезпечує нагляд за станом системи в

цілому [80, с. 11].

Аналіз різноманітних наукових, навчальних джерел свідчить про певну

21

одностайність думок вчених-правників щодо визначення методів контролю як

сукупності прийомів, способів, дій, за допомогою яких встановлюється

відповідність діяльності певного органу (особи) вимогам чинного

законодавства. При цьому вчені-адміністративісти пропонують серед

різновидів методів контролю – моніторинг, облік, ревізія, дозвіл, тематичні

перевірки, аудит, аналіз тощо, одночасно відносити до форм контролю

моніторинг, перевірку, ревізію, облік, обстеження, заслуховування послань,

затвердження програм дій, звіти, експертизу, огляд, аудиторську перевірку

тощо [68, с. 21].

В.М. Гаращук зазначає, що “усякий метод повинен ззовні проявлятися у

якійсь формі, а форма, у свою чергу, може існувати лише тоді, коли наповнена

відповідними методами. Тобто форма – це зовнішній прояв (результат)

конкретних контрольних дій, а метод – це сукупність конкретних дій, які

передують формальному закріпленню результатів” [27, с. 109]. Т. Коломоєць,

не заперечуючи проти певного взаємозв’язку між формами і методами

контролю, зазначає, що вони є самостійними елементами організаційно-

правового механізму контролю, де форма – це зовнішній безпосередній прояв

контрольної діяльності суб’єктів щодо діяльності органів місцевого

самоврядування у сфері публічного управління, а метод – сукупність прийомів,

способів, дій здійснення відповідного контролю (тобто форма є зовнішнім

вираженням контролю, а методи – змістовним його наповненням) [68, с. 21].

О.Ф. Андрійко методи контролю розглядає як спосіб здійснення функцій

контролю, засоби забезпечення їх реалізації, вони можуть бути різноманітними,

водночас це не означає абсолютної свободи при їх виборі [11, с. 173]. Метод

контролю полягає у сукупності способів і прийомів перевірки виконання

рішень, завдань, доручень, виявлення допущених відхилень та визначення

шляхів усунення наявних недоліків. На відміну від однойменної функції, метод

контролю характеризує не змістовно-цільове призначення діяльності органу

публічної влади, а лише спосіб забезпечення належного виконання прийнятих

рішень [46, с. 68].

22

Науковці розрізняють види контролю за різними критеріями.

О.І. Сушинський наголошує, що види контролю можна класифікувати за

обсягом контрольних повноважень; ознакою суб’єктів контрольної діяльності

чи напрямом спрямування; суб’єктами, що здійснюють контроль; сферами

контролю; характером відносин суб’єкта контролю з підконтрольним об’єктом;

характером контролю; часом проведення контролю тощо [172, с. 33]. За

суб’єктами контроль поділяється на громадський, парламентський,

адміністративний, судовий. Т.В. Наливайко розрізняє два види контролю в

системі державно-суспільних відносин – державний і громадський. За

співвідношенням державного і громадського контролю, їх взаємозв’язками

можна безпосередньо визначити, який режим панує в державі – авторитарний

чи демократичний [116, с.10].

За характером стосунків суб’єкта та об’єкта контроль може бути

внутрішнім (відомчим) та зовнішнім (позавідомчим). При внутрішньому

контролі суб’єкт та об’єкт контролю функціонують у межах однієї системи, а

при зовнішньому – відокремлений суб’єкт діє автономно, незалежно від об’єкта.

Різновидами внутрішнього контролю є лінійний та функціональний контроль.

Перший здійснюється керівником щодо підпорядкованих йому підрозділів та

посадових осіб і стосується загальних питань їхньої діяльності, а другий –

відповідними службами й підрозділами і має за мету перевірку певної групи

показників (за дисципліною праці, за додержанням строків виконання

доручень, за цільовим використанням бюджетних коштів тощо). У науковій

літературі внутрішній контроль досить часто називають контролем

менеджменту, який охоплює всі етапи управлінської діяльності – плани,

процедури й практичні дії, необхідні управлінцям для досягнення завдань

організації [51, с. 338].

Фахівці в галузі державного управління виділяють функціональний,

адміністративний та фінансовий контроль. Функціональний контроль

пов’язаний з основною діяльністю організації, її політикою, процедурами і

методами; адміністративний – включає процедури і документацію стосовно

23

процесу прийняття рішень, а фінансовий контроль пов’язаний із процедурами

ведення фінансової документації [51, с. 338].

За етапами проведення контроль поділяється на попередній, поточний і

підсумковий. Попередній (превентивний) передує активній діяльності

установи. Його завдання – перевірити готовність організації до початку роботи.

Ця перевірка здійснюється за трьома напрямками: управлінські рішення;

персонал; стан матеріальних та фінансових ресурсів. Поточний контроль

здійснюється безпосередньо в процесі проведення робіт. Поділяється на

оперативний (за виробничою та господарською діяльністю) і стратегічний,

який визначає ефективність роботи організації. Російські дослідники

визначають стратегічний контроль як збір та обробку інформації про реалізацію

стратегії, порівняння та зіставлення її з параметрами, що задані заздалегідь у

стратегічних планах та програмах, виявлення відхилень, аналіз причин, що дали

таке відхилення, їх оцінювання та прийняття рішення щодо корегувального

впливу [26, с. 402]. Підсумковий контроль пов’язаний з оцінкою виконання

установою своїх планів та вимагає всебічного аналізу за минулий період з

метою отримання інформації для майбутніх етапів планування.

За часом проведення контроль може бути плановим і позаплановим, за

способом проведення – документальним і фактичним [46, с. 69], залежно від

кількісних характеристик – одиничним і багаторазовим (множинним), за

об’єктами (сферами) – однофункціональний та комплексний.

Відповідно до стадій правового регулювання С.А. Косінов виділяє такі

види державного контролю у сфері виконавчої влади: а) за нормотворчою

діяльністю; б) за виконавчо-розпорядчою діяльністю; в) за юрисдикційною

діяльністю [80, с. 198]. В.Ю. Стрельцов в основу класифікації контролю за

методами пропонує покласти джерело інформації, яке використовується

контрольними органами, а також спосіб здійснення контрольних повноважень.

Це, на його думку, дозволяє виокремити такі основні методи контролю як

ревізія, перевірка, аудит, стандартизація, ідентифікація, експертиза, моніторинг

та метод кінцевих показників. Засобами контролю є владні повноваження

24

суб’єктів контролю, які доцільно поділити на дві групи: коригуючи та

персональні [167, с. 8].

Будь-який контроль має багато ознак та характеристик: завдання, цілі,

об’єкт і суб’єкт, типи та загальні види. Основна мета контролю полягає у

забезпеченні виконання управлінських рішень, успішному здійсненні завдань, а

також у запобіганні можливим помилкам. Цілі контролю можна поділити на

стратегічну й тактичну (або прикладну). Стратегічною є забезпечення

законності й дисципліни в суспільстві взагалі і в державному управлінні

зокрема, а тактична полягає у “спостереженні та аналізі відповідності

діяльності усіх суб’єктів суспільних відносин встановленим державою

параметрам, а також у певному “корегуванні” відхилень від цих параметрів”

[10, с. 2].

Завдання контролю є загальними та конкретними. Конкретні завдання

охоплюють тільки якусь певну сторону діяльності об’єкта (фінанси,

достовірність звітних даних тощо), а загальні завдання – усю діяльність

об’єктів, що контролюються. Об’єкт контролю – це те, що (хто) контролюється.

Суб’єктом контролю можуть бути органи державної влади та місцевого

самоврядування, їх посадові особи, група людей або організація, що наділені

відповідними повноваженнями. Предмет контролю – це стан або поведінка

об’єкта управління. Це може бути діяльність органів чи їх структурних

підрозділів у цілому (загальний контроль) або діяльність в окремих сферах, на

окремих ділянках роботи (вибірковий контроль).

Аналізуючи сутність контролю, не можна не згадати дискусію навколо

термінів “контроль” і “нагляд”, яка має вже давню історію. Співвідношення цих

термінів докладно розглядалося в науковій літературі [27], хоча й досі як в

літературі, так і в законодавстві продовжує панувати неоднозначність при їх

уживанні. Конституція України встановлює, що органи місцевого

самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої

влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (ст. 143) [75]. А в

ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування [53] закріплено, що будь-

25

який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може

здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених

конституцією або законом. Таким чином, має місце певна невідповідність: в

Основному Законі закріплено положення про “підконтрольність” місцевого

самоврядування, а в Європейській хартії місцевого самоврядування – про

“адміністративний нагляд” за місцевим самоврядуванням.

На законодавчому рівні ці поняття досить часто не розмежовуються.

Наприклад, контрольні дії таких органів, як пожежні інспекції, санітарні

служби та деякі інші, законодавець називає “наглядом”. Незважаючи на

наявність у них всіх ознак саме контролюючого органу, наведене ставлення

закріплюється навіть у назві цих органів: органи пожежного нагляду, органи

санітарно-епідеміологічного нагляду тощо. Термінологічна плутанина

приводить до того, що іноді близькі за завданнями та формами діяльності

контролюючі органи мають різну назву такої діяльності, наприклад: санітарно-

епідемічний нагляд і ветеринарний контроль. Немає чіткого розмежування

понять контроль і нагляд також в Законах України “Про державний ринковий

нагляд і контроль нехарчової продукції” [143], “Про основні засади державного

нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” [150]. Це свідчить про те,

що на законодавчому рівні ці два види діяльності державних органів чітко не

розрізняються.

Слід звернути увагу на те, що багато вчених-правознавців різницю між

контролем та наглядом не проводять, у їх працях ці терміни вживаються як

тотожні. Деякі науковці вважають родовим поняттям “контроль”, а “нагляд” –

похідним від нього. При цьому для останнього характерні ознаки, серед яких

слід виділити, передусім: перевірку дотримання спеціальних правил,

встановлених щодо об’єктів, які перебувають під наглядом; організаційну

непідпорядкованість даних об’єктів органам, що здійснюють нагляд;

застосування органами, що здійснюють нагляд, визначених законом заходів

відповідальності за допущені правопорушення. Така позиція знаходить своє

відображення і в законодавстві. Наприклад, у Законі України “Про

26

адміністративний нагляд за особами, які звільнені з місць позбавлення волі”

[139] адміністративний нагляд визначено як систему тимчасових примусових

заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з

місць позбавлення волі. Фахівці, які підтримують такий підхід вважають, що в

ході здійснення контролю перевіряється не лише дотримання правових норм та

спеціальних правил, а й діяльність відповідних органів, посадових осіб у межах

їх компетенції, доцільність та ефективність такої діяльності. Цей контроль

може здійснюватися органами загальної компетенції, їх посадовими особами у

межах визначених повноважень, а також спеціальними органами за об’єктами,

як підпорядкованими, так і не підпорядкованими цим органам. Тому нагляд,

розглядають як окремий вид контролю, певну його форму, застосування якої у

разі виявлення порушень супроводжується заходами впливу державно-владного

характеру. Д.М. Овсянко, зазначає, що деякі органи виконавчої влади можна

назвати контрольно-наглядовими, оскільки в окремих випадках майже не

можливо відокремити контрольні функції від наглядових [118, с. 169].

С.А. Косінов зазначає, що надвідомчий контроль здійснюється щодо

підконтрольних об’єктів, які не підпорядковані державним органам контролю

та характеризується такими рисами: а) перевірці підлягає лише законність

діяльності підконтрольного об’єкта та його посадових осіб, питання доцільності

діяльності до сфери контролю не належать; б) контролююча сторона не має

права втручатися в оперативну, виконавчо-розпорядчу діяльність об’єкта

контролю; в) посадові особи підконтрольного об’єкта не можуть бути

притягнуті контролюючою стороною до дисциплінарної відповідальності за

прорахунки та недоліки в роботі [80, с. 198]. Такий підхід є доволі дискусійним,

адже практично всі названі риси притаманні більше нагляду, ніж контролю.

Більш зваженою є позиція П.М. Любченка, який, аналізуючи існуючі в

нормативних актах визначення, виділяє два підходи до розуміння терміну

“контроль”: а) як вирішальний вплив на діяльність органу, посадової особи,

який здійснюється завдяки праву володіння чи користування всіма активами

або їх значною частиною; праву, яке забезпечує вирішальний вплив на

27

формування складу, результати голосування та рішення органів управління;

праву давати обов’язкові для виконання вказівки або виконувати безпосередньо

функції органу управління; б) як заздалегідь спланована система дій

перевіряючих органів виконавчої влади, спрямованих на визначення стану

об’єкта контролю щодо його відповідності встановленим вимогам, нормам та

стандартам [100, с. 58].

Контроль і нагляд досить часто трактують як тотожні поняття, зважаючи

на їх єдину мету (забезпечення законності, поновлення порушених

протиправним діянням правовідносин, притягнення винних до юридичної

відповідальності), можливість їх здійснення в однакових формах (перевірки,

вимоги звітів, пояснень тощо). Разом з тим, слід відзначити, що контроль

відрізняється від нагляду. Методи контрольної діяльності включають як

відмову у схваленні акта, так і скасування акта під час перевірки. Для нагляду

характерним є лише наступний контроль, за наявності підстав зупинення дії

акта, з вимогами усунення порушень закону, а у разі відмови звернення до суду

з позовом про скасування відповідного акта. Головне, що відрізняє контроль від

нагляду, – це те, що контролюючий орган, на відміну від наглядового, має

право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного (іноді аж до підміни

собою керівного органу), а також самостійно притягувати винних до правової

відповідальності [133, с. 432].

Для більш повного розкриття сутності контролю слід приділити увагу

співвідношенню його з такими поняттями, як “моніторинг” і “аудит”. Щодо

терміна “моніторинг” слід зауважити, що останнім часом він набуває все

більшого поширення. За наслідками впливу його можна віднести до пасивної

форми контролю. Застосування моніторингу пов’язується з відстеженням

ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналізом впливу на

суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, правових актів. При

цьому перевагу мають такі “безконтактні” способи і прийоми перевірок, як

спостереження та аналіз, що здійснюються суб’єктами за допомогою власних

спостережень, оцінок і прогнозів стану, динаміки розвитку. Відповідно до п. 2

28

ч. 1 ст. 7 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” [154]

управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного

контролю здійснюється шляхом моніторингу стану розроблення та реалізації

містобудівної документації на всіх рівнях.

Термін “аудит” застосовується переважно тоді, коли окремий вид

контролю стосується фінансово-господарської діяльності суб’єктів

господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його

повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам.

Відповідно до Закону України “Про основні засади здійснення

державного фінансового контролю в Україні” [151] останній забезпечується

органом державного фінансового контролю через проведення державного

фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. При

цьому, державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового

контролю і полягає у перевірці й аналізі органом державного фінансового

контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного

використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів

держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності

фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю (ст. 3).

Інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у

формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного

комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності

підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів

порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і

матеріально відповідальних осіб. На підконтрольних установах, щодо яких за

відповідний період їх фінансово-господарської діяльності згідно з цим Законом

проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу

державного фінансового контролю не проводиться (ст. 4). Перевірка державних

закупівель полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання

підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі та

проводиться органом державного фінансового контролю на всіх стадіях

29

державних закупівель. Контроль за дотриманням законодавства щодо

закупівель здійснюється як у порядку проведення перевірки державних

закупівель, так і під час державного фінансового аудиту та інспектування. (ст.

5). Останнім часом в літературі, особливо у порівняльно-правових

дослідженнях, термін “аудит” вживається і більш широко – як “управлінський

контроль” у значенні внутрішнього аудиту організації, установи. Отже, у

законодавстві України спостерігається певна невизначеність щодо вживання

зазначених термінів.

Усе більше поширення в науковій та навчальній літературі [127] отримує

термін “контролінг”, як система управління орієнтована на майбутнє.

Контролінг, з однієї сторони, – це багатофункціональний інструмент

управління, покликаний допомогти керівництву приймати рішення; з іншої –

така організація управління, при якій не лише констатуються факти, а

проводиться їх аналіз, пошук резервів та консультування з метою досягнення

поставлених цілей та запобігання помилок у майбутньому. Однак, поняття

“контролінг” і “контроль” відмінні за своєю сутністю й різновекторні за своїм

спрямуванням. Адже контролінг являє собою специфічний інструмент

управління, орієнтований на перспективу, тоді як контроль переважно має

ретроспективний характер і направлений на виявлення помилок.

В.С. Шестак виокремлює три стадії контрольної діяльності: інформаційну

(фактовстановлюючу); оціночну; регулятивну. Остання втілюється в заходах:

заохочувальних; штрафних (каральних); коректувальних (відновлювальних);

організаційних [194, с. 8]. На наш погляд, контроль у своєму основоположному

змісті включає тільки фактовстановлюючу та оціночну (оцінка відповідності

закріпленим вимогам) складові. Він не передбачає припинення, заохочення,

накладення санкцій та ін. Останні, як зазначають фахівці, є самостійними

заходами, котрі реалізуються або у зв’язку із проведенням контролю, або поза

таким (без його наявності) [188, с. 198]. Контроль спрямовує процес управління

за встановленими ідеальними моделями, корегуючи поведінку підконтрольного

об’єкта [33, с. 23].

30

О.І. Сушинський вважає, що основою публічної влади є ідея контролю як

необхідність реалізації прав і свобод людини і громадянина через виконання

державновладних та муніципальновладних функцій та повноважень [172, с.

276], а під поняттям “підконтрольність” розуміє також “підзвітність” і

“відповідальність” [171].

Визначення сутності контролю у сфері місцевого самоврядування вимагає

його аналізу в різних аспектах: (а) як функції державних органів, (б) як форми

реалізації владних повноважень органами держави; (в) як сукупності прийомів і

способів, які можуть бути застосовані в процесі контрольної діяльності.

Критерії розмежування підходів до визначення різних аспектів контролю вказує

С.Г. Серьогіна, зазначаючи, що функція контролю свідчить про змістовно-

цільове призначення діяльності самого органу публічної влади, на відміну від

методу контролю, який називає лише спосіб забезпечення належного виконання

рішень [46,с.68].

Контроль є об’єктивним соціальним явищем, ефективна його організація

та застосування у сфері місцевого самоврядування є вкрай необхідним, без

цього неможливо сподіватися на подальший розвиток цього інституту.

Наглядові функції завжди здійснюються стосовно непідпорядкованих органів

державного управління, інших об’єктів. У системі публічної влади окремі

органи інколи називають органами нагляду (органи пожежного, пробірного або

ін. нагляду), а фактично вони є органами державного контролю.

У звичайному розумінні значення слів “нагляд” і “контроль” однакове: це

спостереження або постійне спостереження з метою догляду, перевірки за ким

(або чим)-небудь, за дотриманням якихось правил. Єдина у них і мета –

забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні. І контроль, і

нагляд можуть здійснюватись в однакових формах (перевірки, вимоги звітів,

пояснень тощо); і контролюючі органи, і прокуратура мають право

безперешкодно відвідувати підконтрольні та піднаглядні їм об’єкти, давати

тим, кого перевіряють, обов’язкові до виконання вказівки.

Контроль у найбільш загальному значенні являє собою певну діяльність,

31

що полягає у перевірці, спостереженні, звірці [80, с. 9]. В спеціальній літературі

поширена, зокрема, думка про існування адміністративного нагляду, до якого

відносять діяльність окремих державних інспекцій та служб. Проте тут слід

виходити з того, що така діяльність, на відміну від наглядової, має за мету не

лише попередження протиправних дій, усунення причин та умов, що сприяють

правопорушенням, a i застосування заходів адміністративного примусу, в тому

числі й адміністративної відповідальності – у разі виявлення порушень

загальнообов’язкових правил у сфері контролю відповідної інспекції чи

служби. До того ж згадані суб’єкти самостійно застосовують адміністративно-

примусові заходи згідно з Кодексом України про адміністративні

правопорушення, спеціальними законами та положеннями про ці інспекції і

служби, втручаються в межах покладених на них завдань в оперативну

діяльність органів, яких перевіряють: зупиняють або забороняють роботу

підприємств чи їх окремих підрозділів, агрегатів, використання сировини чи

матеріалів; зупиняють операції по рахунках у банках тощо. Отже, можна

сказати, що незважаючи на свої назви – органи санітарно-епідеміологічного,

пожежного нагляду, держсільтехнагляду тощо, всі вони є органами державного

контролю, а не нагляду. Контроль з боку названих органів має ту особливість,

що державні інспекції та служби не вправі застосовувати заходи

дисциплінарної відповідальності, як це роблять органи відомчого контролю. В

свою чергу, останні позбавлені права притягати безпосередньо

підпорядкованих їм по службі винних посадових осіб до адміністративної

відповідальності. Відповідно до чинного законодавства вища посадова особа у

таких випадках застосовує лише заходи дисциплінарного характеру. Тому, на

нашу думку, контроль з боку таких органів можна називати спеціалізованим

контролем, тобто тим, який провадиться вузькопрофільними за фахом

контрольної діяльності органами. Відтак, ці органи доцільно визнати органами

спеціалізованого контролю.

Виходячи з викладеного, контроль можна визначити як сукупність дій зі

спостереження за функціонуванням відповідного об’єкта контролю з метою:

32

• отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ на

ньому;

• застосування заходів попередження правопорушень (з правом прямого

втручання в оперативну діяльність об’єкта контролю);

• надання допомоги підконтрольному об’єкту у поновленні законності і

дисципліни;

• встановлення причин і умов, які сприяють порушенню вимог правових

норм;

• вжиття заходів щодо притягнення винних осіб до юридичної

відповідальності.

Натомість нагляд – це аналіз стану додержання законності і дисципліни у

відповідних суспільних відносинах, який здійснюється уповноваженим

суб’єктом із застосуванням наданих йому законом засобів і форм, але без

безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність відповідного

піднаглядного об’єкта. Отже, в широкому розумінні контроль охоплює нагляд,

в свою чергу, нагляд є різновидом контролю з обмеженими можливостями

впливу контролюючого суб’єкта на підконтрольний суб’єкт.

Підсумовуючи, можна зазначити, що вузьке та широке тлумачення

контролю не створюють антагоністичної протилежності, а діалектично

узгоджуються. Таке сприйняття дозволяє, уникаючи зайвих дискусій,

зосередитись на висхідній частині явища, наявність якої містить закономірну

можливість руху до інших складових, значно обумовлюючи характер останніх.

Накопичення даних щодо діяльності певного суб’єкта і співставлення їх із

офіційно закріпленими вимогами вже містить (внутрішньо) потребу

подальшого впливу, визначає якісні параметри вчинюваних заходів. Прикладна

цінність від зосередження на етапі збору інформації виразиться у виявленні

дійсних причин порушень, більшій обґрунтованості правозастосовчих актів,

результативності коректувальних заходів [188, с. 203].

Адже первинна орієнтація на певні регулятивні дії (переважно –

негативні) часто призводить до вибіркового виявлення фактів, однобічного

33

сприйняття об’єктивної дійсності. З погляду ж теорії створюється основа для

розкриття взаємозв’язку контролю з іншими засобами забезпечення законності

та дисципліни, зокрема – виявлення спільних та відмінних рис із наглядом.

Необхідність належного правового врегулювання контрольної діяльності,

оновлення нормативної бази та розв’язання багатьох практичних недоліків є

сьогодні очевидними та назрілими потребами. Одночасно, на наш погляд, вони

не є достатнім підґрунтям для виділення контрольної галузі права. У

вітчизняній правовій системі є й інші сфери, де констатуються подібні

проблеми, але вони (самі по собі) не утворюють самостійного предмета і

методу галузі [188, с. 204]. Отже, підсумовуючи слід зазначити, що контроль –

явище соціальне, багатопланове, яке з позицій переважно філософських та

правових, можна визначити як сукупність різних за формою дій, що

здійснюються суб’єктами контролю з метою спостереження за діями фізичних і

юридичних осіб або для встановлення будь-яких явищ, фактів при дослідженні

об’єктів матеріального світу.

1.2. Види і особливості контрольної діяльності у сфері місцевого

самоврядування

Запровадження дієвого місцевого самоврядування як форми

народовладдя, інституту громадянського суспільства, що забезпечує

територіальним громадам можливість вирішувати питання місцевого значення,

значною мірою залежить від наявності ефективної системи контролю. В

науковій літературі більшість робіт присвячена контролю в органах державного

управління. Праці, в яких увага приділяється організації контролю у сфері

місцевого самоврядування, почали з’являтися лише останнім часом. На

монографічному рівні проблемам контролю у вітчизняній юридичній науці

приділяли увагу О.Ф. Андрійко[11], В.М. Паращук [27], С.А. Косінов [80] та ін.

Окремі питання контролю в органах місцевого самоврядування розглядаються в

працях відомих вітчизняних науковців та практиків (В. Борденюка [22, 23],

34

В.В. Кравченка, М.В. Пітцика [84], О.І. Сушинського [171-176] та ін.). Однак в

більшості наукових праць висвітлюються лише окремі аспекти реалізації

контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Проблематикою організації контрольної діяльності у сфері місцевого

самоврядування більш детально опікувалися Т.О. Коломоєць, П.Д. Матвієнко

[70], О.П. Полінець [131], О.Д. Скопич [162], однак їх дослідження

здійснювалися переважно з позицій адміністративного права та державного

управління, тому існує нагальна потреба у конституційно-правовому

дослідженні особливостей контролю у сфері місцевого самоврядування, його

чіткому визначенні, окресленні його завдань, цілей, принципів, форм і методів

здійснення.

Після прийняття Конституції України в 1996 році почалася реальна зміна

підходів до здійснення контролю у сфері місцевого самоврядування. За

радянських часів, коли місцеві ради та їх органи входили до єдиної системи

органів державної влади, контроль за їх діяльністю здійснювався на засадах

чіткої субординації та підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим.

Виокремлення місцевого самоврядування в самостійну підсистему публічної

влади зумовило потребу створення нової системи контролю у цій сфері та

необхідність дослідження проблемних питань здійснення контролю за

діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування з урахуванням

принципу правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в

межах повноважень, визначених Конституцією та законами України.

Контроль у сфері місцевого самоврядування в залежності від суб’єкта

контрольної діяльності може умовно поділятися на контроль за органами та

посадовими особами місцевого самоврядування і контроль, який у сфері

місцевого самоврядування здійснюється цими органами та посадовцями.

Обидва напрямки організації контрольної діяльності у сфері місцевого

самоврядування мають велике значення. Науковці не завжди чітко

розмежовують ці складові системи контролю у сфері місцевого

самоврядування. Зокрема, Д.В. Сухінін зазначає, що особлива роль у системі

35

контролю належить контролю в органах місцевого самоврядування, оскільки

саме ці органи найбільш наближені до населення та щоденно з ним

співпрацюють [170, с. 288]. На його думку, контроль в органах місцевого

самоврядування – це система моніторингу, аудиту та перевірки стану

виконавської дисципліни, якості управління, ефективності використання

бюджетних коштів, ефективності реалізації програм, планів, стратегій,

відповідності їх результатів встановленим цілям та затраченим ресурсам, а

також стану дотримання національного законодавства самими органами

місцевого самоврядування [170, с. 292].

Конструкція “контроль в органах місцевого самоврядування” не дуже

вдала, адже не дає можливості зрозуміти про що йде мова: контроль за

органами місцевого самоврядування з боку державних органів, громадськості

чи контроль, який здійснюється самими органами місцевого самоврядування,

тобто внутрішній контроль. В.І. Борденюк органи місцевого самоврядування

характеризує як контролюючого суб’єкта. На його думку, вони виступають у

межах своїх повноважень повноцінними суб’єктами контролю, а його сутність,

мета і завдання випливають, насамперед, із соціально-політичного призначення

місцевого самоврядування в Україні як гарантованого державою права і

реальної здатності територіальних громад самостійно вирішувати питання

місцевого значення в межах Конституції і законів України [24, с. 469].

Види й особливості контрольної діяльності у сфері місцевого

самоврядування завжди були і залишаються сьогодні однією з найбільш

дискусійних проблем у вітчизняній муніципально-правовій доктрині, а

реформаційні процеси сучасного періоду ще більш актуалізують зазначені

питання. Зазвичай класифікація видів контролю у системі місцевого

самоврядування здійснюється за такими критеріями, як: суб’єкт та об’єкт;

внутрішній і зовнішній; за просторовими та часовими, якісними та кількісними

показниками. О.Д. Скопич вважає, що більш цікавою класифікацією видів

контролю з точки зору суб’єкту, який наділений контрольними

повноваженнями, є поділ контролю на: державний, муніципальний,

36

господарський і громадський. Цей поділ охоплює всі суб’єкти його ініціювання

та здійснення і відразу дає відповідь, хто організовує контроль і є основним

користувачем його даних, що важливо з управлінської точки зору: суб’єкти

державного регулювання економіки (в особі глави держави, парламенту, уряду,

інших органів державної влади і державних установ), органи місцевого

самоврядування, суб’єкти господарювання чи громадяни (об’єднання громадян)

[162, с. 6]. В.Ю. Стрельцов, аналізуючи державний фінансовий контроль,

поділяє його за видами (державний, муніципальний, господарський і

громадський), і в основу цього поділу покладено суб’єкт, наділений

контрольними повноваженнями; методами (ревізія, перевірка, стандартизація,

кінцевих показників та ін.); засобами (корегуючі, персональні) [167, с. 5].

Д.Є. Хріпливець державний та громадський контроль відносить до

невід’ємних складових механізму забезпечення діяльності місцевого

самоврядування [190, с. 179]. Як зазначає О.І. Сушинський, місцеве

самоврядування, як будь-яка інша управлінська діяльність, передбачає як

контроль зовнішній, так і внутрішній. З одного боку, це контроль за органами

місцевого самоврядування як за суб’єктами публічної влади загалом та

контрольної влади зокрема, а з іншого – внутрішній та зовнішній контроль у

системі самих органів місцевого самоврядування [172, с. 405]. На думку В.І.

Борденюка, внутрішній контроль здійснюється стосовно організаційно

підпорядкованих об’єктів, а зовнішній контроль здійснюється стосовно

організаційно не підпорядкованих об’єктів [24, с. 471]. Не всі погоджуються з

таким підходом. Так, на думку Д.В. Сухиніна, внутрішній контроль в органах

місцевого самоврядування – це контроль в організації щодо якості управління

та відповідності результатів діяльності встановленим цілям, а також стану

виконавської дисципліни та ефективності роботи структури в цілому [170, с.

288].

Інколи досить складно визначитися з видом контролю. Наприклад,

контроль територіальної громади за органами місцевого самоврядування

зовнішній чи внутрішній, можна його порівнювати з державним контролем чи

37

це різновид громадського контролю? Територіальна громада входить до

системи місцевого самоврядування як первинний суб’єкт, від якого органи

місцевого самоврядування отримують владу і йому підконтрольні, а державні

органи є складовими іншої підсистеми публічної влади, а тому їх відносини з

органами місцевого самоврядування будуються на різних правових засадах.

Територіальну громаду складають жителі, відповідно села, селища, міста, тому

її контроль за органами та посадовими особами місцевого самоврядування

можна віднести до громадського контролю.

Контроль над публічною владою, як і будь-який вид контролю, являє

собою поєднання суб’єктно-об’єктних властивостей на різних рівнях

управління, що знаходить свій прояв, зокрема, у тому, що: 1) кожен суб’єкт,

виконуючи свої функції, одночасно виступає як об’єкт для суб’єктів більш

високих рівнів; 2) кожен об’єкт виконує двоїстого роду функції суб’єкта: у

найбільшому обсязі у межах конкретної організації в порядку саморегулювання

і в певних межах і формах участі в діяльності вищого та інших суб’єктів; 3)

наявність змішаних суб’єктів та об’єктів, коли існують об’єкти, що є спільними

для багатьох суб’єктів [81, с. 51]. О.Ф. Андрійко зазначає, що суспільне

призначення контролю полягає у тому, що він служить засобом отримання

інформації про процеси, що відбуваються у суспільстві і різних його

утвореннях, допомагає визначити відповідальність [11, с. 7].

Ключовою і домінуючою формою участі громадян у вирішенні питань

місцевого значення є традиційні механізми представницької демократії.

Обираючи сільського, селищного, міського голову, депутатів місцевих рад

громадяни отримують право оцінки їх дій у ході наступних виборів. Разом з

тим, демократія – це динамічне явище, яке розвивається у відповідь на

суспільні запити. Відтак, розвиток взаємодії громадськості та влади

відбувається не лише за допомогою механізмів участі, але й шляхом посилення

засобів контролю за діями влади. Налагодження дієвого контролю за діями

органів влади – це одне з першочергових завдань громадянського суспільства.

Окремі громадяни також можуть відігравати свою роль у цьому процесі, який

38

базується на концепції відповідальності органів публічної влади за свої дії,

особливо, якщо ці дії породжують “легітимні очікування” громадян [126, с. 73].

Зміст концепції “легітимних очікувань” можна проілюструвати на прикладі

відомої британської справи R. (on the application of Wheeler) v Office of the

Prime Minister (Вілер проти Офісу Прем’єр-міністра, 2008) [183, с. 11]. У цій

справі уряд було звинувачено у тому, що у Великобританії не відбувся

референдум стосовно Лісабонської угоди, тоді як уряд публічно обіцяв

провести референдум щодо Конституційного договору – документу, який, по

суті, мав аналогічний зміст та призначення. У зверненні до суду позивач

обґрунтовував свої вимоги тим, що він, як і інші виборці, мав легітимні

очікування щодо проведення референдуму. Незважаючи на те, що позов у цій

справі не було задоволено, разом з тим, вона чітко ілюструє необхідність

прямої взаємодії між владою та громадянами, яка має базуватися на принципах

захисту справедливості, не зловживання владними повноваженнями та

належного врядування [126, с. 74].

В.І. Борденюк наголошує на важливості контролю у місцевому

самоврядуванні та зазначає, що він може розглядатися як одна із основних

сторін соціального призначення органів місцевого самоврядування, як функція,

як елемент управління, об’єктивно властивий усім органам місцевого

самоврядування, оскільки вся їх діяльність (як і діяльність органів виконавчої

влади) за своїм змістом є управлінською, що передбачає прийняття

управлінських рішень, організацію виконання та їх контроль [24, с. 468].

Основними цілями контролю в органах місцевого самоврядування є: а)

забезпечення ефективності діяльності органу місцевого самоврядування; б)

своєчасне виявлення відхилень від наміченого та певних порушень; в)

ефективне використання внутрішніх та зовнішніх ресурсів; г) чітке дотримання

прав людини та національного законодавства; г) виконавська дисципліна та

ефективне управління тощо [170, с. 292].

О.Д. Скопич обґрунтовує сутність і зміст поняття контроль у системі

місцевого самоврядування, з одного боку, як систематичної та конструктивної

39

діяльності керівників та органів управління, і одну з управлінських функцій, з

іншого боку, як механізм моніторингу, аналізу, виявлення, попередження та

припинення порушень у процедурах управління державними фінансовими

потоками та фінансово-господарською діяльністю економічних суб’єктів [162,

с. 6]. На його думку, доцільно у теоретичному плані здійснити структуризацію

процесу контролю у системі місцевого самоврядування, як важливої функції

управління, з визначенням чотирьох основних етапів контролю: вироблення

стандартів та критеріїв; вимірювання результатів; порівняння показників

функціонування із заданими стандартами; прийняття необхідних коригуючих

дій [162, с. 6]. Д.В. Сухінін є прихильником більшої деталізації, і, на його

думку, основними етапами контролю в системі місцевого самоврядування є: 1)

визначення необхідності контролю та встановлення чітких його цілей; 2)

визначення напрямків, сфер (об’єктів), що підлягають контролю, а також

критеріїв та показників, за якими він буде здійснюватися; 3) визначення часу та

місця проведення контролю; 4) безпосередньо сам контроль за чіткими

показниками та критеріями; 5) порівняння результатів контролю зі

встановленими цілями й очікуваними результатами; 6) чітке визначення

порушень та відхилень; 7) визначення кроків щодо врегулювання діяльності у

разі виявлення відхилень та порушень тощо [170, с. 293].

Контроль у сфері місцевого самоврядування характеризується

множинністю суб’єктів його здійснення. До суб’єктів контролю в системі

місцевого самоврядування належать: територіальні громади, представницькі

органи місцевого самоврядування, сільський, селищний, міський голова,

виконавчі органи відповідних рад, органи самоорганізації населення. М. Савчин

пропонує ввести інститут муніципальних омбудсманів [156, с. 123]. С. Косінов

вважає специфічним суб’єктом контролю у сфері місцевого самоврядування

міжнародну спільноту в особі міжнародних контрольних інстанцій та інших

суб’єктів міжнародного права. Такий контроль випливає, насамперед, із

зобов’язань держави як суб’єкта міжнародного права. Серед ознак

міжнародного контролю він виділяє: 1) спільний з державним і громадським

40

контролем об’єкт – відносини, що виникають у сфері реалізації публічно-

владних повноважень; 2) систему нагляду і перевірки з метою попередження,

виявлення і усунення порушень міжнародних норм і стандартів з боку держави

і уповноважених нею суб’єктів; 3) суб’єктів здійснення контролю – міжнародні

органи, організації, установи, окремі уповноважені особи; 4) базується на

принципі обов’язковості виконання державами міжнародних зобов’язань; 5)

має переважно конвенційний характер, тобто засновується на міжнародних

договорах і угодах; 6) основними формами контролю виступають доповіді

держав і альтернативні доповіді інститутів громадянського суспільства, що

розглядаються відповідними міжнародними органами, індивідуальні і

колективні скарги з приводу порушення прав і свобод, діяльність міжнародних

трибуналів і судів тощо; 7) рішення суб’єктів міжнародного контролю

здебільшого мають рекомендаційний характер, такі суб’єкти позбавлені права

застосовувати примус і не можуть втручатися в діяльність держав [81, с. 55].

На думку окремих науковців, відсутні підстави для розділення контролю

в органах державної влади і в органах місцевого самоврядування. Дійсно, ці

види контрольної діяльності мають багато спільного, але їх не можна повністю

ототожнювати. Аналіз принципів організації та здійснення контролю в системі

державної влади та у сфері місцевого самоврядування дозволяє розмежувати ці

види контролю. Лімська Декларація керівних принципів контролю (прийнята на

ІХ Конгресі Міжнародної організації контрольних органів (INTOSAI) у жовтні

1977 р.) визнає контроль обов’язковим елементом управління, підкреслює, що

контроль – не самоціль, а невід’ємна частина системи регулювання, метою якої

є виявлення на найбільш ранній стадії відхилень від прийнятих стандартів і

порушень принципів законності, ефективності й економії використання

матеріальних ресурсів для того, щоб мати можливість вжити корегуючих

заходів, а в окремих випадках притягти винних до відповідальності, отримати

компенсацію за заподіяну державі шкоду або вжити заходів для запобігання або

скорочення таких порушень у майбутньому [95].

У науковій літературі існують різні підходи до визначення принципів,

41

відповідно до яких має бути організована контрольна діяльність. А.А. Джагарян

поділяє принципи державного контролю на універсальні і спеціальні, а серед

останніх в свою чергу виділяє інституціональні та реалізаційні [49, с. 28].

В.Ю. Кобринський пропонує виділити п’ять груп принципів державного

контролю: загальноправові, інформаційні, управлінські, фінансово-економічні

та приватні [62, с. 12]. Д.В. Сухінін принципами контролю вважає:

своєчасність, чіткість цілей та завдань; логічність та конкретність, прозорість,

спрямованість на результат, орієнтованість не на пошук винних, а на конкретну

допомогу (у разі відхилень від очікуваних або встановлених результатів) тощо

[170, с. 293]. В.М. Гаращук до принципів контролю відносить: професіоналізм,

зрозумілість, науковість, реальність, об’єктивність, комплексність, суттєвість,

корисність, неупередженість, доброзичливість (коректність), універсальність,

систематичність, дієвість, оперативність, результативність, офіційність,

концентрації, раціонального розподілу контрольних повноважень, раптовість,

повнота та ін. [27, с. 100]. На наш погляд, запропонований підхід є надто

широким, окремі з наведених принципів навряд чи можуть бути визнані

такими. Зокрема, дієвість, оперативність, результативність, офіційність скоріше

можна назвати характеристиками контролю, а не принципами. Ми вважаємо

продуктивнішим є підхід Ю.Г. Барабаша, який пропонує виділяти три групи

принципів контрольної форми діяльності: загальні, міжгалузеві, галузеві [14, с.

102]. Поряд із загальними принципами кожна галузь має набір специфічних

принципів контролю, характерний для окремої сфери, у нашому випадку –

місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні організовується та функціонує на

інших принципах, ніж державна влада, а тому й контрольна діяльність у сфері

місцевого самоврядування має суттєві відмінності й специфічний характер.

Контроль у сфері місцевого самоврядування повинен здійснюватися відповідно

до загальних принципів, закріплених в Конституції України (народовладдя – ст.

5, верховенства права – ст. 8), в Законі України “Про місцеве самоврядування в

Україні” (ст. 4): законності, гласності, правової, організаційної та матеріально-

42

фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими

законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх

органів та посадових осіб; судового захисту прав місцевого самоврядування, а

також принципів, передбачених іншими законами, що регулюють організацію і

діяльність контролюючих суб’єктів (органів державної влади, об’єднань

громадян тощо).

Для удосконалення системи контролю у сфері місцевого самоврядування,

підвищення її ефективності необхідно нормативно закріпити систему

спеціальних принципів: комплексність, систематичність, плановість,

об’єктивність, повнота, компетентність та професійність.

Контроль у сфері місцевого самоврядування має різні форми його

виявлення: “обстеження”, “огляд”, “вивчення”, “перевірка”, “експертиза”,

“пошук”, “ревізія”, “розшук”, “розвідка” та ін. Важливою й місткою частиною

контролю є збір інформації, її вивчення, аналіз, систематизація, перевірки на

місцях, оцінка стану справ з питання, що вивчалося, і вироблення відповідних

пропозицій щодо заходів для поліпшення роботи.

Один із аспектів, в якому може розглядатися контроль, – його роль як

обмежувальної функції системи, що виконує завдання зворотного зв’язку,

забезпечує нагляд за станом системи в цілому [81, с. 51]. А.Й. Присяжнюк

вказує, що контроль у сфері місцевого самоврядування може розглядатися як

одна із основних сторін соціального призначення відповідних органів місцевого

самоврядування і як функція, і як елемент управління, об’єктивно властивий

всім органам місцевого самоврядування, що передбачає прийняття

управлінських рішень, організацію їх виконання та контроль за їх виконанням

[135, с. 419]. Тобто, контроль у сфері місцевого самоврядування вчений

фактично зводить лише до внутрішнього контролю, говорить тільки про

контрольну діяльність самих органів місцевого самоврядування, залишаючи

поза увагою контроль з боку органів державної влади та громадськості. Іншим

разом, А.Й. Присяжнюк зазначає: “контроль, що здійснюється у системі

місцевого самоврядування, являє собою систему організаційних дій та

43

нормативних документів, спрямованих на забезпечення функціонування

розташованих на відповідній території органів, в тому числі, і виконавчої

влади, підприємств, установ та організацій вимогам, встановленим

законодавством України, в тому числі, і рішенням органів місцевого

самоврядування” [135, с. 419]. Таке завищення ролі контролю також є

надмірним. Навряд чи забезпечення функціонування розташованих на

відповідній території органів, в тому числі, і виконавчої влади, підприємств,

установ та організацій, здійснюється завдяки контролю у сфері місцевого

самоврядування. Це лише один із багатьох чинників, які впливають на цей

процес.

Особливість контролю в системі місцевого самоврядування України

зумовлена відносною самостійністю, відокремленістю останнього у вирішенні

власних справ від органів держави. В свою чергу сутність контролю полягає

якщо не в повній підпорядкованості об’єкта управління суб’єктові, то в певній

підзвітності щодо окремих питань. Таким чином, з першого погляду

виявляється певна несумісність функції контролю державних органів над

місцевими радами з такими принципами місцевого самоврядування, як

самостійність, автономність, матеріально-фінансова незалежність,

субсидіарність тощо. Це пов’язано також із самою метою контролю: не лише

виявити недоліки підконтрольного об’єкта, а й вжити заходів щодо їх усунення,

виправлення, подолання. Сутність контролю, регламентованого Європейською

хартією місцевого самоврядування полягає в контролюванні передовсім сфер,

актів і рішень місцевого самоврядування, а також в управлінні місцевими

бюджетами [104, с. 48].

Продуктивна діяльність органів місцевого самоврядування нерозривно

пов’язана з ефективністю організації контролю у цій сфері. Так, важливим

елементом вдосконалення внутрішнього контролю у системі місцевого

самоврядування є введення в дію процедур контролю, що включають внутрішні

нормативні документи або регламенти контрольної діяльності, які мають

відповідати законам, загальним стандартам контролю, положенням про

44

контрольні органи та розкривати розподіл обов’язків, функції, взаємодію їх

структурних підрозділів та черговість відповідних контрольних заходів.

О.Д. Скопич до системи внутрішнього контролю включає: 1) контрольне

середовище; 2) систему бухгалтерського обліку; 3) контроль за збереженням

активів; 4) контроль за дотриманням законів та нормативних актів; 5) засоби

контролю. Він пропонує в органах місцевого самоврядування розробити

внутрішні методичні рекомендації зі здійснення конкретних форм контролю (з

більш детальним висвітленням питань, що зазначені в процедурах) або типові

робочі програми на проведення такого контролю [162, с. 12].

З точки зору теорії соціального обслуговування якість надання

муніципальних послуг залежить від ефективної внутрішньої організації

діяльності органів місцевого самоврядування, оптимізованих внутрішніх

процесів та процедур. При аналізі результативності роботи органів місцевого

самоврядування у різних сферах діяльності найбільш ефективними

інструментами контролю є: технологія порівняння результатів роботи різних

органів влади; аналіз запланованих результатів у порівнянні з реальним;

аналітична технологія у формі часових тенденцій; проведення соціологічних

досліджень (опитувань, анкетування, інтерактивних голосувань тощо) серед

потенційних споживачів тієї чи іншої послуги. Необхідність розробки і

документального закріплення процедур контролю в системі місцевого

самоврядування обумовлена відсутністю єдиного опису послідовності

цілеспрямованих контрольних дій, що призводить до неузгодженості в роботі

членів ревізійної комісії та державних контролерів при проведенні контрольних

заходів в органах місцевого самоврядування [162, с. 11].

Що стосується внутрішніх форм взаємодії суб’єктів системи місцевого

самоврядування, то досліджуючи їх сутність, перш за все, необхідно

враховувати основний факт – засновані ці відносини на підпорядкуванні або на

рівному партнерстві? Враховуючи: а) суб’єктну структуру системи органів

місцевого самоврядування, яку можна схематично представити як:

“представницькі органи – виконавчі органи – сільські, селищні, міські голови –

45

органи самоорганізації населення”; б) не чіткий розподіл компетенції органів

місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального

поділу; в) існуючий досвід практичної взаємодії зазначених суб’єктів, можна

розглядати взаємодію суб’єктів місцевого самоврядування як партнерську, так і

в рамках відносин підпорядкування, тобто як систему “субординаційних

відносин”, “координаційних відносин” та “реординаційних відносин” [37, с.

294].

Субординаційні відносини є системою управлінських відносин, що

характеризуються встановленням між їх учасниками вертикальних зв’язків –

субординації, тобто прямого підпорядкування одного інтересам іншого.

Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме

підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування,

ієрархічне підпорядкування, тощо. Усі ці види субординації мають свої

особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від

методів, які використовуються у відносинах “суб’єкт – об’єкт”. У свою чергу,

встановлення між ними горизонтальних зв’язків носить назву координації,

тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію

дій, що забезпечують досягнення запланованого результату [105, с. 45-47]. В

умовах становлення інституту місцевого самоврядування існування таких

відносин має в основному обмежений характер. Адже, як слушно зазначає

О.В. Батанов, субординація характеризується тим, що здійснюється між

органами, які знаходяться в субординаційних структурних зв’язках, між якими

існують управлінські відносини, котрі функціонують на принципі

“вертикалізації” [16, с. 26]. Як правило, зміст субординаційних взаємовідносин

між органами місцевого самоврядування складають відносини підзвітності і

підконтрольності, які виражаються у відповідних формах контролю.

Зміст реординаційних відносин є протилежним змісту субординаційних.

Суть реординаційних відносин полягає в тому, що, з одного боку, підвладним

суб’єктам надається право вимагати від владних суб’єктів органів місцевого

самоврядування належної поведінки щодо реалізації їх прав, а з другого – на

46

відповідних суб’єктів місцевого самоврядування покладаються обов’язки щодо

здійснення вказаних та інших дій [37, с. 295]. Найбільш поширеною

організаційно-правовою формою реординаційної взаємодії є взаємне

інформування – комунікативний зв’язок. Крім цієї форми, реординаційні

взаємозв’язки виражаються в конкретних діях органів, які відбиваються в

управлінських актах, що встановлюють, змінюють, відміняють правові норми

або конкретні правовідносини. На відміну від спільних актів, що приймаються

під час координаційної взаємодії, суб’єктом прийняття документів при

реординації є один орган (самоврядний або державний) [16, с. 26].

Більш прийнятними в умовах становлення місцевого самоврядування є,

насамперед, координаційні відносини, які відображають взаємні управлінські

впливи, спрямовані на узгодження дій. Одним із проявів координаційної

взаємодії можна назвати створення та діяльність асоціацій органів місцевого

самоврядування, що здійснюється відповідно до Закону України “Про асоціації

органів місцевого самоврядування”. Цей вид взаємовідносин здійснюється для

вирішення питань економічного, соціального і культурного розвитку територій,

в галузі соціального захисту населення, охорони навколишнього середовища і

раціонального використання природних ресурсів відповідних територій, а

також в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян.

Основним завданням координаційних взаємовідносин є узгодження дій для

успішного вирішення спільних завдань [88, c. 12–13].

Державний контроль за сферою місцевого самоврядування залежить від

його моделі: в громадівській – контроль найменший, в державницькій

найбільший, в громадівсько-державницькій (муніципального дуалізму) він

дещо менший, ніж в державницькій, але значно більший, ніж в громадівській

моделі. Деталізація й розширення законодавчого та підзаконного регулювання

відносин у сфері місцевого самоврядування органами державної влади все

більше інтегрує місцеві органи в державний механізм, коли частина прав

муніципальних органів стає їх обов’язками, що виконуються під контролем

державних органів.

47

У ст. 4 Закону України “Про службу в органах місцевого

самоврядування” закріплені такі основні принципи служби в органах місцевого

самоврядування: підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності

за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов’язків.

Підконтрольність і підзвітність посадових осіб місцевого самоврядування, їх

персональну відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання

посадових обов’язків слід розуміти як певний стан (режим) організаційних

відносин між посадовими особами місцевого самоврядування та державними

службовцями органів виконавчої влади, за яким одна посадова особа має право

перевіряти іншу посадову особу. Такий стан у певних випадках передбачає

право скасовувати чи зупиняти дію актів посадових осіб місцевого

самоврядування, а останні зобов’язані надавати необхідні можливості для таких

перевірок і звітувати про свою діяльність. За своїм змістом “підконтрольність”

дещо ширша, ніж “підзвітність”, оскільки завжди передбачає одержання

інформації та звітів. У свою чергу, підзвітність може застосовуватися окремо

від здійснення в повному обсязі функцій контролю.

Якщо для місцевих рад контроль може розглядатися як основна функція,

яка відображає їх основне соціально-політичне призначення як

представницьких органів місцевого самоврядування, то для виконавчих органів

контроль є лише функцією управління [24, c. 470]. Закон України “Про місцеве

самоврядування в Україні” встановлює, що відділи, управління та інші

виконавчі органи ради є підзвітними й підконтрольними раді, яка їх утворила

(ст. 54), виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, яка його

утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади –

підконтрольним також відповідним органам виконавчої влади (ст. 51). Посадові

особи місцевого самоврядування повинні періодично звітувати перед

територіальною громадою. Так, сільський, селищний, міський голова не рідше

одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на

відкритій зустрічі з громадянами (ст. 42). У випадках, передбачених ст. 79

указаного Закону, може наступати така форма конституційно-правової

48

відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування перед

територіальною громадою, як дострокове припинення їх повноважень за

рішенням місцевого референдуму.

Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність

за реалізацію повноважень, наданих йому законом. У процесі здійснення

повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним,

підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою,

відповідальним перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими

органами ради повноважень органів виконавчої влади – підконтрольним також

відповідним органам виконавчої влади. О.І. Сушинський наголошує, що в

законодавстві мають бути чітко прописані норми впливу на міського голову у

разі неякісного виконання ним своїх функцій та повноважень, а також на орган

місцевого самоврядування загалом у разі неякісної його роботи [172, с. 310].

І. І. Овчинніков до функцій місцевого самоврядування відносить

контроль як зворотний зв’язок у муніципальній діяльності, як процес аналізу

результатів діяльності органів місцевого самоврядування, спосіб впливу на

суспільні процеси в муніципальному утворенні [119, c. 112]. Крім того, під

контролем за діяльністю посадових осіб місцевого самоврядування, як правило,

розуміють об’єктивно зумовлену, постійну, економну, регламентовану нормами

права активну діяльність, що здійснюється в певному організаційному порядку

уповноваженими суб’єктами публічної адміністрації та громадськістю стосовно

діяльності органів місцевого самоврядування при реалізації останніми у сфері

публічного адміністрування власних і делегованих повноважень з вирішення

місцевих (переважно) й загальнодержавних питань з метою встановлення

об’єктивної та достовірної інформації про діяльність цих органів, стан

дотримання ними законності й дисципліни, ефективність такої діяльності (дій,

рішень тощо) з можливістю оперативного втручання в таку діяльність,

виявлення й усунення причин та умов наявних порушень, притягнення винних

до відповідальності, виявлення шляхів підвищення ефективності зазначеної

діяльності [108, с. 13].

49

Публічність передбачає відкритість публічної влади і служби в її органах,

прозорість діяльності апарату державного й муніципального управління для

громадян через право впливу останніх на діяльність органів влади та їх

посадових осіб; урахування думки громадськості при прийнятті державно-

управлінських чи самоврядних рішень; громадський контроль за діяльністю

управлінського апарату та інші види контролю за дотриманням конституційно

закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян. На думку

В. Федоренко, навряд чи доцільно відносити до суб’єктів конституційно-

правової відповідальності, навіть у її ретроспективному аспекті, основних

суб’єктів публічної влади у державі – народ України, територіальні громади,

громадянське суспільство загалом, національні меншини і корінні народи.

Адже Конституція та закони України не передбачають форм і міри такої

відповідальності за зазначеними суб’єктами [184, c. 85]. Е.А. Уткін та

А.Ф. Денисов виділяють такий вид контролю за діяльністю місцевого

самоврядування, як політичний [182, c. 143]. Це дає підстави включати до

системи суб’єктів державного контролю вищі органи державної влади –

парламент, уряд, Президента України.

Особливість державного контролю у сфері місцевого самоврядування

проявляється в тому, що контролюючий і підконтрольний суб’єкти

перебувають у різних підсистемах публічної влади: державній та самоврядній,

тому механізм правового регулювання їх взаємовідносин має вибудовуватися з

врахуванням специфіки їх правового статусу. Складність побудови теоретичної

моделі механізму контролю в системі місцевого самоврядування зумовлюється,

насамперед, природою місцевої демократії, багатоаспектністю феномену

контролю, різноманітністю його видів і необхідністю диференційованого

підходу до контролю залежно від сфери суспільних відносин та соціальної ролі

суб’єктів контролю.

Контроль у сфері місцевого самоврядування належить до соціального

контролю й може здійснюватися в різних видах та організаційних формах.

Зазвичай науковці [19; 169] в залежності від часу проведення такий контроль

50

поділяють на: 1) попередній (попереджувальний); 2) поточний (оперативний);

3) наступний.

Попередній контроль має за мету як виявлення необхідних умов, так і

обґрунтованість підстав для прийняття рішень. Він виконує запобіжну

функцію, і його зміст полягає у виявленні і попередженні можливих негативних

явищ, що можуть настати за наявності обставин, що вже існують і можуть

негативно проявитися в майбутньому. Так, попереднім контролем виявляється

відповідність установленим щодо суб’єкта та його діяльності вимогам

заявлених характеристик тощо. Наскільки необхідним і допустимим є

попередній контроль у сфері місцевого самоврядування з боку держави та

громадськості? На нашу думку, з боку держави лише за реалізацією

делегованих повноважень, а з боку громадськості попередній контроль за

розробкою, прийняттям і реалізацією актів, особливо нормативного характеру,

які стосуються важливих питань розвитку територіальної громади, є не лише

бажаним, а вкрай необхідним.

Поточний (оперативний) контроль проводиться у процесі виконання

управлінських рішень, поставлених задач, взятих зобов’язань. Завдання такого

контролю полягає у перевірці дотримання нормативних вимог на конкретних

стадіях реалізації певних заходів, виявленні можливих недоліків і завчасному

попередженні можливих негативних наслідків неправомірних дій. Поточний

контроль здійснюється упродовж усього періоду виконання конкретного

завдання чи діяльності контрольованого об’єкта. Він дає змогу отримувати

відомості не лише про саму діяльність, як таку або бездіяльність, а і про її

відповідність та обсяг щодо попередньо зазначених чи встановлених завдань.

Оперативний контроль мають здійснювати як державні органи, так і інститути

громадянського суспільства.

Наступний контроль має за мету з’ясувати відповідність результату

початковому рішенню. Основною метою такого контролю є оцінка досягнутого

та розробка стратегії на майбутнє. Наступний контроль здійснюється по

закінченню діяльності, а тому ні змінювати, ні втручатися у процес виконання

51

управлінського рішення вже не має можливості. Такий вид контролю допомагає

перевірити факт виконання (невиконання), доцільність і законність дій у

цілому. Таким чином, головною умовою успішного здійснення контролю у

сфері місцевого самоврядування є чітко налагоджена система та оптимальне

поєднання попереднього (попереджувального), поточного (оперативного) та

підсумкового контролю.

Ю.П. Стрілець стверджує, що контроль здійснюється в певних формах,

що являють собою способи діяльності та волевиявлення громадян та можуть

мати правові наслідки [169]. За такого підходу форми контролю фактично

ототожнюються з методами контролю. О. Полінець до форм контролю

відносить ревізії, перевірки, обстеження, інспектування, запити,

заслуховування звітів, інформацій і повідомлень, спостереження, експертиза,

рейди та огляди, які проводяться як в плановому порядку, так і позачергово,

вивчення ділових і особистих якостей кандидатів на заміщення посад,

координація діяльності контролюючих органів, розгляд скарг [129, c. 75].

Навряд чи можна погодитися з таким підходом. Наприклад, “вивчення ділових і

особистих якостей кандидатів на заміщення посад, координація діяльності

контролюючих органів, розгляд скарг” є самостійним напрямком діяльності, а

не формою здійснення контролю.

Форма виражає внутрішній зв’язок і спосіб організації контролю, дає

змогу розкрити його зміст і вказує на техніку його здійснення [57, c. 46].

О.І. Сушинський класифікує контроль у сфері місцевого самоврядування за

такими формами: інформаційний (заслуховування доповідей, звітів, послань,

слухання тощо); політичний (вотум недовіри, усунення з посади, відкликання

депутата, дострокове припинення повноважень); юридичний [172, c. 286].

В.І. Бєлан розподіляє контроль за двома типами: оперативно-технічний та

аналітичний. Оперативно-технічний здійснюється шляхом моніторингу

дотримання вимог і термінів виконання документів. Головний критерій –

своєчасність надання інформацій про виконання. Аналітичний контроль

здійснюється шляхом проведення системного і комплексного аналізу та

52

надання узагальненої оцінки фактичного стану виконання завдань, визначених

у контрольних документах. Він передбачає проведення перевірок стану

виконання завдань на проміжних етапах, аналіз результатів, пропозиції щодо

коригування виконавців та механізму виконання завдань [19].

Контроль – це органічна складова процесу управління. Невід’ємною

частиною завдань і владних повноважень органів та осіб, покликаних

управляти, є організація та застосування контролю, і підвищення його

ефективності – один із ключових засобів поліпшення роботи підконтрольного

об’єкта. Однією з основних умов забезпечення правильного і своєчасного

виконання завдань, що стоять перед органами місцевого самоврядування, є

належна організація контролю. Висока вимогливість, систематичний і дієвий

контроль та перевірка виконання є ефективним засобом зміцнення дисципліни і

законності, виховання у посадових осіб місцевого самоврядування

відповідальності. У ході контролю виявляються та усуваються обставини, що

чинять негативний вплив на діяльність підконтрольних об’єктів, виявляються

причини, що призводять до розходження практичних результатів з поставленою

метою. За результатами контрольних перевірок порушуються адміністративні

або дисциплінарні провадження, ставиться питання про кримінальне

переслідування, відшкодування збитків.

Підсумовуючи можна зробити наступні висновки щодо особливостей

організації та здійснення державного і громадського контролю у сфері

місцевого самоврядування:

- суб’єкт контролю – органи державної влади, громадськість, інститути

громадянського суспільства;

- об’єкт контролю (підконтрольний суб’єкт) – представницькі органи

місцевого самоврядування, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад,

сільські селищні, міські голови, посадові та службові особи органів місцевого

самоврядування;

- предмет контролю – діяльність, спрямована на вирішення питань

місцевого значення; процес прийняття та виконання рішень; виконання

53

нормативно-правових актів, програм, планів, доручень та ін.;

- завдання контролю – постійне відслідковування й коригування різних

заходів муніципального управління; зіставлення фактичного стану зі станом,

що вимагається, та виявлення невідповідностей; запобігання помилкам та

недолікам у діях суб’єктів місцевого самоврядування; пошук нових резервів та

можливостей місцевого самоврядування.

Організаційно-правовий механізм державного та громадського контролю

у сфері місцевого самоврядування – це узгоджена та взаємодоповнююча

система організаційних взаємозв’язків між суб’єктами та об’єктами контролю,

правової взаємодії між ними в рамках відповідних форм з використанням

сукупності заходів, засобів і способів організаційно-правового впливу та

функціонального забезпечення для відслідковування процесу вирішення питань

місцевого значення, прийняття та виконання рішень.

Таким чином, контроль у сфері місцевого самоврядування є різновидом

соціального контролю, що являє собою систему перевірки уповноваженими

суб’єктами (державні органи, громадськість) діяльності органів та посадових

осіб місцевого самоврядування, ефективного використанням матеріальних та

фінансових ресурсів з метою своєчасного виявлення порушень чинного

законодавства, невідповідності отриманих результатів поставленим завданням.

1.3. Зарубіжний досвід державного та громадського контролю у сфері

місцевого самоврядування

Незавершеність конституційної, бюджетної, адміністративно-

територіальної та цілої низки інших реформ в Україні, подальші пошуки

оптимальної моделі місцевого самоврядування змушують вітчизняну науку

аналізувати зарубіжну практику нормативно-правової регламентації роботи

органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації державного та

громадського контролю за їх діяльністю. Необхідність проведення реформ у

сфері місцевого самоврядування є однією з умов подальшого демократичного

54

розвитку України. Пошук шляхів підвищення ефективності контролю роботи

органів та посадових осіб, врегулювання інших питань у зазначеній сфері

зумовлює потребу у вивченняі зарубіжного досвіду. Сьогодні існує чимало

вагомих досліджень систем місцевого самоврядування зарубіжних країн, а от

досліджень систем контролю (громадського, державного) за діяльністю органів

місцевої влади дуже мало. Окремі питання державного контролю у сфері

місцевого самоврядування в зарубіжних країнах в своїх роботах розглядали

О.О. Петришин [125], Т.О. Коломоєць і П.Д. Матвієнко [69] та інші науковці,

однак комплексні дослідження в цій сфері відсутні.

Наприкінці ХХ – на початку XXI ст. відбулися масштабні реформи у

сфері місцевого самоврядування у Франції, Німеччині, Великій Британії,

Швеції, Фінляндії, Нідерландах, Польщі, Чехії, Угорщині, Словаччині, країнах

Балтії, системну трансформацію інститутів місцевого рівня організації влади

проводять країни арабського Сходу. Одним із ключових факторів успішного

місцевого самоврядування у світі є постійне його реформування та адаптація до

нових викликів та пошук шляхів найбільш оптимального вирішення

виникаючих проблем. З метою забезпечення дієвої співпраці та паритетних

взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та органами державної

влади закріплюються їх взаємні права та обов’язки, визначаються форми та

методи їх взаємодії, провадяться експерименти із введення нових типів

утворень і органів, способів реалізації громадянами своїх прав та можливостей

впливу на розвиток території їх проживання та держави загалом. Новації, які не

виправдали себе, відкидаються, утворення ліквідуються та продовжується

пошук варіантів покращення стану місцевого самоврядування та приведення

його у відповідність до вимог часу [125, c. 196].

Загальні орієнтири щодо організації контрольно-наглядової діяльності у

сфері місцевого самоврядування встановлює Європейська хартія місцевого

самоврядування [53]. Нею закріплено, що будь-який адміністративний нагляд

за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з

процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом, для

55

забезпечення дотримання закону та конституційних принципів і таким чином,

щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості

інтересів, які він має намір охороняти. Вищі інстанції можуть здійснювати

адміністративний нагляд за належністю виконання завдань, доручених органам

місцевого самоврядування. (ст. 8).

В зарубіжних країнах організація контролю за діяльністю органів

місцевого самоврядування обумовлюється багатьма чинниками: форма

правління (монархія, республіка), форма державного устрою (унітарна,

федерація), форма політичного режиму (ліберальна демократія, соціальна

демократія), моделі місцевого самоврядування тощо. Певний вплив справляє і

належність держави до конкретної правової сім’ї. У світі використовується

поділ зарубіжних країн на країни англосаксонської, континентальної,

євразійської, іберійської, африканської та радянської муніципальної традиції.

Для всіх зазначених моделей характерним є контроль, адміністративний нагляд

держави за діяльністю місцевого самоврядування, що відрізняються

характером, його конкретними формами, ступенем втручання держави у сферу

місцевого самоврядування [162, c. 8].

Специфікою англосаксонської (англо-американської) системи органів

місцевого самоврядування, є відсутність інституту повноважних представників

уряду, контролюючих місцеві виборні органи. У законодавстві Великобританії

закріплений правовий статус муніципалітету як корпорації, забезпечується

автономність місцевих органів, встановлюється правова основа діяльності

урядових відомств по здійсненню контролю за роботою органів місцевого

самоврядування. Муніципалітети можуть здійснювати лише дії, які прямо

вказані законом. Інакше акти місцевої влади можуть бути визнані судом

такими, що не мають сили.

Континентальна (романо-германська або європейська) система

будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління.

Призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації)

здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого

56

самоврядування (наприклад, можуть зупиняти на певний строк рішення органів

місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з

пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень).

Іберійська система (Бразилія, Португалія, Мексика, з певними

особливостями Іспанія) передбачає, що управління на всіх субнаціональних

рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого

самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого

самоврядування (мери, регідори, префекти, алькади тощо). Ці посадові особи

стають головами відповідних рад й одночасно затверджуються центральними

органами державної влади як представники державної влади в адміністративно-

територіальних одиницях.

Радянська (система рад та їх виконавчих комітетів), що базується на

запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів

знизу вверх. Вона передбачає, що всі ради, починаючи з найнижчого рівня, є

органами державної влади на своїй території, усі інші органи держави прямо

або опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується

ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів та відсутністю будь-якої

самостійності місцевих органів. Сьогодні подібна система збереглася лише в

деяких країнах, зокрема в КНР [90].

О.Ф. Скакун, в доповнення до наведеного переліку систем місцевого

самоврядування виділяє: а) гібридні системи, характерні для країн Африки. У

державах, де є кочові племена (Гана, Камерун, Нігер та ін.), функції управління

здійснюють або ватажки одноособово, або ради ватажків чи старійшин. Серед

осілого населення адміністративні функції ватажків є скасованими, проте за

своїм становищем вони входять до складу органів місцевого самоврядування,

особливо на низовому рівні (Малаві, Свазіленд, Сьєрра-Леоне, Вануату, Папуа-

Нова Гвінея та ін.); б) військові режими (Нігерія – до 29 травня 1999 p., Алжир

та ін.) характеризуються виключно централізованою системою управління. На

місця призначаються офіцери, що є військовими губернаторами, комендантами.

Органи місцевого самоврядування розпускаються. При військових

57

губернаторах і комендантах можуть створюватися дорадчі ради, до складу яких

включаються і цивільні особи [161, с.104].

Хоча існують різні погляди на оптимальне співвідношення державного

управління і місцевого самоврядування, всі вони передбачають необхідність

ефективного контролю центру над місцевим самоврядуванням. В останні

десятиліття європейські держави в цілому йшли шляхом збільшення

самостійності своїх адміністративно-територіальних утворень. Проте така

політика привела до збільшення відповідальності центральних органів влади за

територіальну цілісність країни, економічну і правову єдність країни, за

розвиток всіх частин території держави як цілісного місця існування всього

населення [182, с.91-92].

У федеративних державах державний контроль у сфері місцевого

самоврядування переважно здійснюють органи суб’єктів федерації та їх

посадові особи. У США існують 50 різних муніципальних систем. Десята

поправка до Конституції США визначає, що всі повноваження, які не віднесені

до федерального відання, закріплюються за окремими штатами. Таким чином,

штати отримали можливості щодо втілення широкого спектру систем місцевого

самоврядування. Водночас органи управління штатів залишають за собою

низку засобів і способів забезпечення державного контролю, що часто

призводить до залежності спеціальних округів та деяких штатів від державного

фінансування та фактичного перебування під їх управлінням (наприклад, округ

Колумбія) [125, с. 202]. Органи місцевого самоврядування більшості штатів

керуються типовими принципами організації та функціонування, що дає змогу

уникнути ускладнень в їх роботі та співробітництві з іншими органами та

установами.

Водночас, в багатьох федеративних державах адміністративний нагляд у

сфері місцевого самоврядування здійснює і центральний уряд і органи суб’єктів

федерації. Для прикладу, в Австрії право здійснювати нагляд і його

законодавче регулювання стосовно повноважень федеральної виконавчої влади,

які входять у сферу власної компетенції громади належить Федерації, а в інших

58

випадках – землям; нагляд повинні здійснювати органи загального державного

управління (ч. 3 ст. 119а Конституції). У зв’язку з порушенням закону

бургомістр, члени общинного правління можуть бути відсторонені від своєї

посади губернатором землі (ч. 4 ст. 119 Конституції). В Німеччині державний

нагляд за місцевим самоврядуванням здійснюється міністром внутрішніх справ

федеральної землі, а також державними органами правового та спеціального

контролю. При реалізації органами місцевого самоврядування адміністративної

правосуб’єктності впроваджено постійний контроль і з боку державних

федеративних органів або служб земель, при цьому будь-які вказівки урядових

органів щодо питань загальнодержавного значення, у випадку їх делегування, є

обов’язковими [69, с. 122].

В унітарних державах адміністративний нагляд у сфері місцевого

самоврядування, як правило, здійснюють урядові уповноважені. У Франції

префект призначається Радою Міністрів (ч. 3 ст. 13-3 Конституції) [76, с. 50]. В

Італії основні контрольні функції з боку держави за діяльністю посадових осіб

та органів місцевого самоврядування покладаються на префекта (Il Prefecto),

який здійснює превентивний контроль за рішеннями місцевої влади [121, с.

126]. У Литві нагляд за дотриманням самоврядуванням Конституції і законів, за

виконанням рішень Уряду здійснюється призначеними Урядом представниками

( ст. 123 Конституції). У Польщі органами нагляду за діяльністю одиниць

територіального самоврядування є Голова Ради Міністрів і воєводи, а в галузі

фінансових справ – також регіональні рахункові палати (ч. 2 ст. 171

Конституції) [74, с. 195]. Воєвода призначається та звільняється з посади

головою Ради Міністрів за поданням міністра, відповідального за справи

публічної адміністрації [203].

В Болгарії центральні державні органи і їх представники повинні

здійснювати контроль за законністю актів органів місцевого самоврядування,

тільки якщо це передбачено законом (ст. 144 Конституції). Обласний

управитель забезпечує здійснення державної політики, захисту національних

інтересів, законності і громадського порядку, здійснення адміністративного

59

контролю. Обласний управитель призначається Радою Міністрів (ст. 143

Конституції). В Іспанії представник призначається Урядом, керує органами

державного управління на території автономного Співтовариства, і, за

необхідності, координує їх діяльність з діяльністю органів управління

автономного Співтовариства (ст.154 Конституції) [72, с. 373]. Контроль за

діяльністю органів автономних Співтовариств в Іспанії здійснюється: а)

Конституційним Судом, стосовно конституційності прийнятих ними

нормативних актів, що мають силу закону; б) Урядом, за поданням Державної

Ради, щодо здійснення делегованих повноважень; в) органами

адміністративного законодавства, стосовно автономного управління і його

регламентарних норм; г) Рахунковою Палатою, за економічною і бюджетною

діяльністю (ст.153 Конституції). В Португалії в кожній області може бути

Урядовий представник, який призначається Радою Міністрів, його компетенція

здійснюється в рівній мірі при самоврядних одиницях, які існують на

відповідній території (ст. 262 Конституції) [73, с. 524].

В Угорщині правовий нагляд місцевих органів влади здійснюють урядові

установи (ч. 3 ст. 32 Конституції). В Румунії уряд призначає по одному

префекту в кожен повіт і в Бухарест. Префект є представником уряду на

місцевому рівні, керує децентралізованими публічними службами міністерств

та інших центральних органів в адміністративно-територіальних одиницях. В

Чехії державні адміністрації і місцеві органи центральних органів виконавчої

влади безпосередньо і опосередковано підпорядковані уряду, який призначає і

звільняє їх керівників. В Ізраїлі контроль за діяльністю органів місцевого

самоврядування здійснюється окружними адміністраторами, які назначаються

Міністром внутрішніх справ [25, с. 160].

Контроль за органами місцевого самоврядування залежить від рівня

централізації публічної влади. Г.В. Падалко вказує на наявність у зарубіжних

країнах м’якої та жорсткої централізації. Перша частіше зустрічається в

унітарних державах (Індонезія, Монголія), у цих країнах на регіональному й на

локальному рівнях призначення голів проходить за участю представницьких

60

органів відповідної території. Друга переважає у федераціях: Індії, Пакистані,

Малайзії. Особливістю централізованих федерацій є контроль над місцевим

самоврядуванням з боку регіонів, а не тільки з боку федерального центру. В

Індії вертикаль влади формується як всередині штатів, так і з боку

центрального уряду. Уряд штатів призначає адміністраторів в райони та

муніципалітети, на які поділяються райони. У Пакистані в дивізіонах і округах

населення обирає ради, а глав виконавчої влади – комісарів дивізіонів і

начальників округів – призначають вищі виконавчі органи. Схожа ситуація

спостерігається й на місцевому рівні в Малайзії: уряди штатів призначають

мерів міст, президентів рад сільських округів і муніципалітетів, формують

виконавчі комітети; населення обирає ради сільських округів, міські й

муніципальні ради [121, с. 127]. Ще більш жорстка централізація в

африканських та арабських мусульманських країнах, в яких центральна влада

може вибудовувати виконавчу вертикаль аж до самих низових рівнів. Місцеве

самоврядування здійснюється тільки через вибори рад, причому з дуже

обмеженими повноваженнями. В Сенегалі президент країни призначає глав

територій усіх рівнів: префекта департаменту, супрефекта округу та голову

сільської громади. Аналогічна ситуація і в Нігері, де призначаються префекти

округів і глави комун. В Гані навіть представницькі зібрання в округах,

метрополіях і муніципалітетах обираються тільки на дві третини, а одну

третину пропонує центральний уряд; глави виконавчої влади призначаються

президентом, але підлягають затвердженню місцевими зборами [32, с. 39]. У

жорстко централізованих державах рішення органів місцевого самоврядування

не можуть набирати чинності, поки не одержать схвалення місцевого

адміністратора, призначеного або уповноваженого зверху (префекта,

губернатора, та ін.). У схваленні може бути відмовлено з мотивів як

незаконності, так і недоцільності рішення. За такої системи контролю

адміністратор візує кожний акт органів місцевого самоврядування, без чого

рішення ради не набирає чинності. В науковій літературі розрізняється

контроль (перевірка представниками держави, судами законності актів

61

місцевого самоврядування) і адміністративне втручання (затвердження

муніципальних службовців на ключові пости, припинення діяльності ради,

відсторонення мера від посади). У країнах з високим рівнем централізації

публічної влади, переважно застосовується адміністративне втручання, а

призначені в такому порядку муніципальні службовці здійснюють державний

контроль.

На сучасному етапі у зарубіжних країнах законодавство, як правило,

встановлює наступні форми контролю за діяльністю місцевих представницьких

органів управління: по-перше, це державне регулювання статусу місцевих

представницьких органів; по-друге, саме контрольні заходи щодо дій місцевих

представницьких органів; по-третє, утворення фінансової залежності місцевих

представницьких органів від центральної влади. О.О. Петришин стверджує, що

аналіз загальних та особливих рис функціонування та розвитку місцевого

самоврядування у деяких країнах англосаксонської правової сім’ї

(Великобританія, Канада, США) свідчить про підвищений рівень централізації,

з одного боку, що призводить до фінансової, регулятивної та процесуальної

залежності цих органів від політики та діяльності центральної влади, та,

навпаки, недостатня державна допомога та контроль при наданні досить

широких повноважень та можливостей – з другого [125, с. 204].

Найбільш поширеною ситемою контролю донедавна була

адміністративна опіка. Згідно такої системи рішення органів місцевого

самоврядування не можуть набирати чинності, поки не одержать схвалення

місцевого адміністратора, призначеного або уповноваженого зверху (префекта,

губернатора, та ін.). Підставою для відмови у схваленні може бути як

незаконність, так і недоцільність рішення. За такої системи контролю акт

органу місцевого самоврядування не набирає чинності без візи уповноваженого

контролера. Така система збереглася в більшості держав Азії й Африки.

У світі спостерігається поширення адміністративного нагляду, що

обмежується перевіркою тільки законності рішення органів місцевого

самоврядування. За такого підходу уповноважений суб’єкт не може самостійно

62

скасовувати рішення рад, а може лише ініціювати визнання їх незаконними в

судовому порядку. В свою чергу, органи місцевого самоврядування можуть в

судовому порядку захищати свою автономію не тільки від префектів (урядових

уповноважених), але й від парламентів, президентів, урядів [7].

В Румунії префект, відповідно до ст. 122 Конституції, може

опротестувати перед інстанцією адміністративної юстиції акт повітової ради,

місцевої ради або примари, якщо вважає його незаконним. Дія опротестованого

акта припиняється за правом. У Франції з 1982 року префект втратив право

контролю за рішеннями ради на предмет доцільності і хоча за префектом

залишилось право контролю рішень на предмет законності, скасування

незаконних рішень можливе лише адміністративним судом. Водночас, закон

зобов’язує раду передавати прийняті нею рішення представнику держави, і

рішення ради вважається таким, що вступило в дію, лише після передачі його

префекту чи супрефекту і оголошення (опублікування, оприлюднення). Якщо

префект вважає рішення незаконним, протягом двох місяців від дня одержання

рішення він може звернутись до адміністративного суду для визнання рішення

незаконним, або термінового призупинення виконання рішення до остаточного

розгляду його судом.

У Великобританії затвердженню міністрів підлягають акти

муніципалітетів, що містять загальнообов’язкові приписи, акти про місцеві

податки й про одержання позик тощо. В Японії схваленню міністерства у

справах місцевого самоврядування разом з фінансовими органами підлягають

муніципальні акти про місцеві податки й з інших фінансових питань, а

створення деяких адміністративних органів і призначення на керівні

муніципальні посади в префектурах (наприклад, у галузі освіти, соціального

забезпечення) провадиться зі схвалення або за прямою участю відповідних

міністерств [7].

У Польщі нагляд і контроль у місцевому самоврядуванні поділяється на

зовнішній та внутрішній. Зовнішній здійснюють такі структури, як Верховна

Палата Контролю, регіональна рахункова палата, податкова адміністрація,

63

Міністерство фінансів або генеральний інспектор податкового контролю,

Державна інспекція праці, Агентство реструктуризації та модернізації

сільського господарства, яке контролює використання коштів Європейського

Союзу на розвиток сільського господарства, Європейська рахункова палата або

Європейське бюро по боротьбі з шахрайством. У кожного з цих органів є чітка

процедура, за якою вони здійснюють нагляд і контроль. Внутрішній контроль

органів місцевого самоврядування реалізується за трьома напрямами:

управлінський контроль, внутрішній аудит та інституційний контроль органів

адміністрації. Управлінський контроль – відповідність роботи органів

місцевого самоврядування чинному законодавству. Внутрішній аудит –

перевірка, наскільки звіти відповідають реальним показникам. Інституційний

контроль органів адміністрації – контроль по відношенню до одиниць

(підрозділів), які знаходяться поза структурою управління адміністрації, тобто

бюджетних одиниць, що кошти з бюджету не отримують, але отриманий

прибуток передають до бюджету[155].

У Республіці Грузія дії та рішення органів місцевого самоврядування

підпадають під контроль відповідності їх вимогам законодавства і критерію

доцільності задля уникнення нераціонального використання державних коштів.

Засади такого контролю детально законодавчо регламентовані, він визнається

ефективним за умови реалізації принципу постійного характеру. Суттєвими

контрольними повноваженнями наділені державні органи і суди (при

домінуванні останніх), громадськість.

Незважаючи на те, що в Республіці Італія запроваджено урядову

вертикаль, її місцеві ланки в особі урядових представників – префектів не

беруть на себе всіх функцій державного керівництва щодо відповідних

територій, а здійснюють лише наглядово-контрольні функції стосовно органів

місцевого самоврядування, тобто, реалізуючи “адміністративну опіку”, не

позбавляють їх відчуття господаря відповідної території [121, с. 126].

В деяких країнах на конституційному рівні окрема увага приділяється

фінансовому контролю у сфері місцевого самоврядування. Відповідно до ч. 2

64

ст. 203 Конституції Республіки Польща Верховна Палата Контролю може

контролювати діяльність органів територіального самоврядування,

комунальних юридичних осіб та інших комунальних організаційних одиниць з

точки зору законності, економності та добросовісності [74, с. 195]. В Ізраїлі

контроль Міністра внутрішніх справ охоплює питання санкціонування розмірів

муніципальних податків і муніципального бюджету [25, с. 163]. Важливу роль у

механізмі наглядової роботи за діяльністю органів місцевого самоврядування

відіграє Державний Контролер, який призначається на п’ять років Президентом

по рекомендації Кнесету. Він не залежить від уряду; а відповідальний лише

перед парламентом. Державний контролер перевіряє органи місцевого

самоврядування, зокрема, фінанси (наприклад, чи не мав заклад в межах

утвердженого бюджету перевитрат або неефективного використання державних

коштів); протизаконні дії, зловживання в управлінні закладами або

підприємством (наприклад, призначення родича на державну посаду, укладання

угоди з фірмою без попереднього оголошення про конкурс); протизаконні дії

(наприклад, використання суспільних грошей або суспільного майна в

особистих цілях) [109, с. 101].

Підпорядкування муніципальних органів органам державної влади

забезпечується погрозою застосування проти муніципальних рад, їхніх членів і

службовців адміністративних санкцій. Такими санкціями є розпуск

муніципалітетів, примусова відставка муніципальних рад, передача тих або

інших повноважень муніципалітету урядовим агентам, відсторонення мерів і

муніципальних службовців від посади, накладення на них різних стягнень,

скасування актів муніципальних органів. Так, можливість розпуску

муніципальних рад передбачена в законодавстві Франції, Італії, Японії, Латвії.

У Великобританії і Японії центральний уряд, а в США уряди штатів можуть

вилучати з відання муніципалітетів і доручати своїм чиновникам керівництво

справами місцевого самоврядування, з якими муніципалітет, на думку

вищестоящої влади, не справляється [7].

У Франції, в разі необхідності, префект обґрунтованою постановою може

65

призупинити діяльність ради на строк не більше місяця. Про це префект

повідомляє міністра внутрішніх справ. Якщо рада не може забезпечити

управління комуною, вона може бути розпущена, якщо це схвалено на засіданні

Ради Міністрів. Протягом тижня після розпуску ради префект призначає

спеціальну комісію у складі від 3-х осіб для комун до 35000 мешканців, до 7-ми

осіб для комун з більшою кількістю населення. Не пізніше ніж за 2 місяці з

моменту розпуску мають бути проведені нові вибори. Після сформування нової

ради комісія припиняє своє існування.

У Польщі Голова Ради Міністрів має право у випадку систематичного

порушення Конституції і законів, неефективного виконання громадських

завдань і відсутності надії на швидке виправлення ситуації розпустити органи

територіального самоврядування і призначити на строк до двох років

комісарське правління [203]. В Ізраїлі у випадку, коли місцевий орган влади не

спроможний успішно функціонувати (недотримання бюджетної дисципліни,

конфлікти в місцевій раді, що заважають її роботі, корупція та ін.), Міністр

внутрішніх справ має право розпустити місцеву раду чи адміністрацію,

тимчасово передати управління спеціально уповноваженій особі або комісії і

призначити до наступних виборів раду та виконуючого обов’язки голови ради.

Іноді, коли виникає особливо складна ситуація, Міністр внутрішніх справ

призначає спеціальну комісію, що складається не з місцевих жителів, а з

працівників міністерства внутрішніх справ [25, с. 160].

В Італії префект може тимчасово призупинити повноваження мерів та

керівників органів місцевого самоврядування в разі порушення Конституції або

серйозного і неодноразового порушення закону, або у випадку вагомих підстав

до прийняття остаточного рішення міністром внутрішніх справ, може

ініціювати процедуру розпуску місцевої ради. Префект також може

здійснювати інспекцію публічних послуг на місцевому рівні. У разі

необхідності, префект може призначити “надзвичайного уповноваженого

(комісара)” (як правило, з членів корпусу префектів) головою місцевої

адміністрації у разі, якщо відповідний орган самоврядування було ліквідовано

66

або розпущено. Такі повноваження застосовуються, зокрема, у випадку

існуючого впливу чи контролю над органом місцевого самоврядування з боку

організованих злочинних угруповань. Префект центральної в регіоні провінції,

може також направляти законодавчі акти регіонального органу самоврядування

на розгляд уряду на предмет неконституційності. Уряд може вимагати

повторного розгляду регіонального закону за запитом Конституційного Суду

[55].

У зарубіжних країнах провідним суб’єктом контролю є суди. При цьому

можливим є виокремлення кількох моделей судового контролю (в залежності

від належності країни до правової сім’ї, історичних, національних традицій

тощо): (а) примат адміністративних судів у вирішенні спорів за участю

суб’єктів адміністративного права – органів місцевого самоврядування й

обмежена компетенція загальних судів; (б) домінування загальних судів,

щоправда, із можливим обмеженням їх компетенції адміністративними

трибуналами; (в) домінування загальних судів при абсолютній відсутності

спеціалізованих установ адміністративної юстиції; (г) вирішення спірних

питань у порядку адміністративного оскарження з можливим розглядом у

загальних судах лише деяких справ [4, с. 209-210]. У Великобританії спори за

участю органів місцевого самоврядування розглядаються в адміністративних

трибуналах, у Федеративній Республіці Німеччині – в судах (у т.ч. й між

органами місцевого самоврядування), у Республіці Франція – у Державній Раді,

адміністративних судах, при цьому “система адміністративних судових органів

у Польщі функціонує за принципом розумного і виваженого використання

спеціалізації судочинства у межах загальної юрисдикції” [185, с. 259].

У країнах англосаксонської муніципальної традиції в основному

застосовується судовий контроль за відповідністю рішення муніципальної

влади актам центральних органів. У Великобританії, Канаді, США, якщо уряд

вважає, що місцеві органи управління неналежно виконують свої

повноваження, він має право звернутися до суду з вимогою видання судового

наказу, який забороняє або зобов’язує здійснювати певні дії. Більше того, у

67

багатьох зарубіжних країнах громадяни мають право оскаржити дії місцевих

органів управління у судовому порядку. Зокрема, у Швеції місцеві органи

влади мають досить широку автономію та мають право здійснювати усі дії, які

відповідають інтересам мешканців відповідної адміністративно-територіальної

одиниці. Водночас, якщо місцевий житель вважає, що муніципалітет вийшов за

рамки своєї компетенції, він має право оскаржити рішення муніципалітету у

відповідну судову інстанцію [7].

У Великобританії дуже впливовим суб’єктом контролю вважаються

омбудсмени – спеціально уповноважені відносно незалежні контролери.

Велику роль відіграє омбудсмен в Ісландії, який у кожній справі, у якій, на його

думку, допущено порушення прав і свобод людини, рішеннями, діями чи

бездіяльністю органів місцевого самоврядування, надає поради і рекомендації

вказанним органам щодо виправлення чи удосконалення ними своїх рішень.

Подібні функції здійснюють омбудсмени Норвегії, Румунії, Словенії, а також

Provedor de Justia Португалії, Республіки Молдова [96, с. 119]. Він має право

ставити питання про відповідальність посадових осіб місцевих виборних

органів за неправильне розпорядження фінансово-бюджетним коштами,

порушення прав людини тощо. Регіональні, загальнодержавні, місцеві – такі

назви дуже часто зустрічаються в законодавстві зарубіжних держав, яке

визначає засади існування цього інституту. При цьому для більшості держав

характерним є існування цілої мережі омбудсменів, серед яких є

загальнодержавний, регіональні чи місцеві. Так, наприклад, регіональні

омбудсмени діють у Великобританії, Республіці Франції, Федеративній

Республіці Німеччині, США, Швейцарії, Російській Федерації, Італійській

Республіці тощо. Вони відрізняються правовим статусом, що є цілком

логічним, враховуючи правові традиції, менталітет та інші чинники. У

Великобританії регіональні омбудсмени діють на рівні Англії, Уельсу,

Шотландії, Північної Ірландії, при цьому перші два відіграють роль

колегіальних омбудсменівських служб, тісно пов’язаних з парламентським

омбудсменом, який, у свою чергу, є членом комісії з місцевого управління

68

Англії та Уельсу [1, с. 148-149]. Система регіональних та муніципальних

омбудсменів впливає на стан реалізації та забезпечення прав людини на

місцевому рівні, моніторингу стану дотримання законодавства органами

місцевого самоврядування, враховуючи територіальний та спеціалізований

аспекти їх діяльності. Світова практика підтверджує ефективність

запровадження таких спеціалізованих омбудсменів, функції яких, хоча і є

схожими на ті, які має національний парламентський омбудсмен, але обмежені

щодо здійснення контролю за діяльністю лише адміністрації у відповідній

частині держави чи її адміністративно-територіальній одиниці [30, с. 44], що і

забезпечує їх спеціалізацію та посилену активність.

Запровадження такого інституту і в Україні є логічним і доречним саме як

“комісарів з місцевого самоврядування”, як захисників прав та інтересів

громадян і як суб’єкта контролю за діяльністю органів місцевого

самоврядування, у т.ч. і при реалізації останніми своєї адміністративної

правосуб’єктності. Позитивним для регіональних і місцевих омбудсменів є те,

що вони менш політизовані, ніж національні, “з меншими труднощами можуть

оцінювати загальну ситуацію щодо дотримання прав людини та оперативно

реагувати на виявлені порушення..., у них тісний контакт і з населенням, і вони

можуть охопити ширше коло мешканців підвідомчої території, ...що істотно

підвищує ефективність їх роботи” [1, с. 102; 107, с. 150].

Таким чином, державний контроль за діяльністю органів місцевого

самоврядування може здійснюватися у різноманітних формах. По-перше, це

можливість центральної влади брати участь у процесі нормотворчості органів

місцевого самоврядування. В Латвії нагляд за законністю актів здійснює

Мінрегіон. Якщо орган самоуправління приймає новий акт, він направляється в

Міністерство, де розглядається по суті й перевіряється на відповідність

законодавству (щодня візується 40-50 документів у сфері нагляду). Якщо

протягом місяця Міністерство не дає зауважень, то місцевий нормативно-

правовий акт може публікуватись і набирає чинності [180, с. 21].

По-друге, контроль за роботою місцевих представницьких органів може

69

виражатися у безпосередньому інспектуванні їх діяльності, запитуванні

необхідних документів й інформації, заслуховуванні їх звітів, створенні

органів, які спеціалізуються на державному контролі. Формами контролю

центральних органів є доповіді муніципальної влади, ревізії галузей

муніципального управління, які проводяться спеціальними інспекторами

міністерств та інших адміністративних органів, подання муніципалітетами

статистичної інформації. Зокрема, у Великобританії, Скандинавських країнах,

зазначений контроль здійснює інститут омбудсмена.

По-третє, за неналежне виконання органами місцевого самоврядування

своїх повноважень законодавство зарубіжних країн передбачає застосування

певних санкцій: усунення від посади посадових осіб місцевих представницьких

органів, накладення на них стягнень; скасування рішень органів місцевого

самоврядування; передача повноважень місцевих представницьких органів до

відання органів центральної влади або до місцевих державних органів; розпуск

місцевих представницьких органів. Наприклад, розпуск місцевих рад

передбачений законодавством Франції, Італії, Португалії, Литви, Угорщини,

Індії, Японії та інших країн. Багато вчених у галузі місцевого самоврядування

однією з вагомих і реальних санкцій вважають скасування держаних дотацій та

субсидій. Доходи місцевих органів, як правило, не повною мірою покривають

місцеві видатки, у зв’язку з чим основну частину фінансового фундаменту

діяльності місцевих представницьких органів влади складають державні

грошові дотації та субсидії. Зокрема, у США дотації складають приблизно 1/4

частину муніципальних доходів. Необхідно підкреслити, що функціонування

механізму державних дотацій та субсидій забезпечує більшу підпорядкованість

місцевих представницьких органів державним органам влади та обмежує

самостійність органів місцевого самоврядування.

В Ірландії, Люксембурзі, Польщі діє система тристоронніх форумів

представників урядових, комерційних та профспілкових організацій. Дорадчі

комітети представляють собою групи волонтерів з представників громади, які

працюють на постійній основі в режимі проведення засідань і допомагають

70

з’ясовувати інтереси громади в тих питаннях, вирішенням яких опікується

громадська організація, місцевий орган влади чи орган місцевого

самоврядування. Це одна з найактивніших форм участі громади, яка водночас

потребує від учасників ‒ представників громади неабиякої самовідданості

громадській справі. Такий орган включає дещо обмежене коло громадян, які

спроможні відобразити думку громади. Створення дорадчих комітетів

ініціюється, як правило, органами місцевого самоврядування або профільними

недержавними організаціями [39, с. 96-97].

В Ізраїлі Державний контролер щорічно публікує звіт про результати

перевірок, що дає змогу суспільству дізнатись про законність дій влади. Не

лише суспільні та державні діячі чи особи, пов’язані з закладами, що

перевіряються, очікують звіт державного контролера, а й рядові громадяни,

яких цікавить питання використання державних коштів як платників податків і

це дає можливість скласти уявлення про дії існуючої коаліції чи влади в цілому.

Позиція Державного контролера є провідною при волевиявленні виборців на

виборах до парламенту чи органів місцевого самоврядування [109, с. 102].

Загальний напрям змін, що відбулися останнім часом у публічному

управлінні різних країн, пов’язаний з відмовою від низки постулатів, щодо

подальшого посилення традиційних форм державного контролю у цій сфері та

характеризується спрямованістю на розширення участі інститутів

громадянського суспільства у вирішенні проблем на всіх рівнях:

загальнодержавному, регіональному та місцевому.

Кабінет Міністрів Ради Європи у Рекомендаціях № R (2002)2 від 21

лютого 2002 р. “Про доступ до офіційних документів” зазначив, що широкий

доступ до офіційних документів на основі рівноправності та відповідно до

чітких правил дозволяє громадянам виробити адекватне бачення та сформувати

критичні погляди щодо стану суспільства, у якому вони живуть, та щодо

органів влади, які ними керують, сприяє більшій дієвості та ефективності

адміністративних органів і допомагає підтримувати їх цілісність, усуваючи

ризик корупції, а також є чинником, що підтверджує легітимність органів

71

управління як державних служб і посилює довіру громадськості до органів

державної влади [144].

У західноєвропейських державах поширеним є створення постійних

спеціальних апеляційних органів для розгляду скарг (наприклад, у Республіках

Польща, Німеччина тощо) із домінуючим представництвом громадськості, що і

сприяє зростанню довіри з боку приватних осіб до апеляційних органів і до

самого інституту адміністративного оскарження [92, с. 31]. У Нідерландах для

розгляду скарг на дії та рішення органів місцевого самоврядування

створюються спеціальні дорадчі комісії, до складу яких (20-25 осіб) входять

жителі міста, які обираються муніципальним парламентом (радою) на строк

повноважень останнього. Комісії працюють у підгрупах за спеціалізацією

(соціальні справи, будівельні тощо), а скарги розглядаються колегіями у складі

2-3 членів комісії один-два рази на місяць. Хоча рішення відповідних комісій

мають рекомендаційний (дорадчий) характер (члени комісії не повинні

обов’язково мати юридичну освіту), однак, як свідчить практика, “влада в

абсолютній більшості випадків прислухається до рекомендацій дорадчих

комісій. Комісія переглядає рішення не лише і не стільки на предмет

законності, скільки на предмет справедливості (розсудливості тощо), що якраз і

свідчить про реалізацію принципу верховенства права в діяльності

адміністрації. Такий “громадський” спосіб організації розгляду спорів

забезпечує їх об’єктивний розгляд, сприяє впровадженню “духу партнерства”

та “рівності” влади і громадян, його можна було б запровадити і в Україні,

навіть незважаючи на певні складнощі кадрового, технічного та іншого змісту”

[177, с. 171]. У Республіці Польщі існують “змішані” апеляційні органи для

розгляду скарг на рішення органів місцевого самоврядування, до складу яких

входять штатні члени (працюють за трудовим договором, відбираються лише з

числа осіб, які мають вищу освіту в галузі права або публічної адміністрації) та

позаштатні члени (отримують винагороду залежно від кількості підготовлених

ними до вирішення справ). Хоча частка участі громадськості в цій моделі

апеляційних колегій є меншою, однак, в той же час, певним здобутком є

72

органічне поєднання “юридичного професіоналізму з точкою зору громадян,

що також сприяє об’єктивності розгляду справ” [177, с. 171]. Такий досвід

зарубіжних країн у частині широкого залучення громадськості варто

запозичити Україні, забезпечити ґрунтовне законодавче підґрунтя, що

сприятиме підвищенню ефективності контролю за діяльністю органів місцевого

самоврядування.

Т.О. Коломоєць пропонує активніше використовувати й нові для України

інститути, які безпосередньо пов’язані з контролем за діяльністю органів

місцевого самоврядування, такі як медіація, посиливши, тим самим, і роль

громадськості в системі контролю [69, с. 128]. Досить цікавим у цьому аспекті є

досвід Республіки Польщі, впровадження медіації в якій було зумовлено

“потребою розвитку альтернативних методів вирішення спорів, які закликали

сторін до спрощень, менш дорогих, а передусім менш конфліктних процедур,

що закінчувались адміністративним судочинством” Роль медіатора полягає в

з’ясуванні сторонами, чи було порушено право, у чому воно полягає, які

можуть бути наслідки конкретного порушення, які дії повинні бути вчинені з

метою усунення підтверджених порушень. При цьому суд не зобов’язаний

погоджувати різні чи суперечні інтереси сторін і учасників процесу [96, с. 80-

81].

Використання медіації є поширеним в контролі за діяльністю органів

місцевого самоврядування в Республіці Польща, Федеративній Республіці

Німеччина тощо. Окрім того, варто зробити акцент на те, що слід максимально

використовувати все розмаїття форм і методів контролю, як традиційних, так і

нетрадиційних для України, як-от: у Фінляндії, поруч із звичайною системою

внутрішнього контролю, існує і система “виправлення помилок”, яка

представляє собою прояв “самоконтролю”, коли орган місцевого

самоврядування, який ухвалив помилкове рішення, може сам виправити

помилку або може виправити рішення у відповідь на скаргу, подану до нього чи

до вищестоящого органу [96, с. 113]. В Андоррі, Бельгії, Фінляндії, Норвегії,

Швейцарії в законодавстві передбачено задля попередження можливих

73

порушень у діяльності органів місцевого самоврядування як попереджувально-

контрольних заходів проведення слухань, обговорень та інших форм

консультацій з громадськістю. У Законі Фінляндії про адміністративну

процедуру чітко визначено обов’язок органів місцевого самоврядування

звертатись до сторін, яких стосується захід або рішення, для отримання від них

коментарів до моменту вирішення відповідного питання, що цілком можна

вважати проявом попереднього контролю з боку громадськості. Аналогічні

положення закріплені в законодавстві Норвегії (Закон 1967 року про публічну

адміністрацію), Республіки Польщі (Закон 1990 року) [96, с. 109-110].

У законодавстві зарубіжних країн приділяється увага формам і методам

контролю, багато з яких варто запозичити Україні та врегулювати на

законодавчому рівні. Так, наприклад, цілком логічним є максимальне

використання можливостей громадського моніторингу за діяльністю органів

місцевого самоврядування, у т.ч. й з боку громадських організацій (досвід

Швеції), відеоспостережень можливих контактів службових осіб органів

місцевого самоврядування з приватними особами під час виконання

повноважень (досвід Республіки Польщі), максимального висвітлення в ЗМІ

результатів діяльності (досвід Угорської Республіки), реєстрації помилок

службових осіб зазначених органів, їх навмисних та випадкових порушень

чинних правил, їх наслідків, заохочування позитивних дій посадових і

службових осіб зазначених органів, звітності (досвід Нідерландів), онлайнової

системи контролю за рухом справ, за розглядом звернень осіб тощо [54, с. 125-

133, 157]. Поряд із традиційними, сформованими й апробованими часом форм і

методів, а саме: перевірок, ревізій, моніторингу, звітності, анкетування

набувають більшого поширення: вирішення конфліктів, візування, апробації,

скасування дозволів, відтермінування, а також використання адміністративного

оскарження, примирних процедур (Японія), конфліктного посередництва

(Франція), міністерських розслідувань тощо [195, с. 153-154].

О.О. Петришин вважає, що Україна перебуває у більш вигідному

становищі порівняно з країнами з давніми та сильними демократичними

74

традиціями на шляху становлення і розвитку місцевого самоврядування. Адже,

як відомо, процвітаючу країну можна побудувати лише на фундаменті

рівноправних та таких, що засновані на взаємній повазі, відносин між

громадянином, недержавними установами і організаціями, органами місцевого

самоврядування та органами державної влади. Беручи до уваги світовий, у тому

числі досвід організації і діяльності місцевого самоврядування в

англосаксонських країнах, наша держава має можливість виробити власний

національно орієнтований курс побудови дієвого та спроможного місцевого

самоврядування, підтриманого державою та громадянським суспільством, що

розвивається [125, с. 205]. На нинішньому етапі розвитку місцевої демократії в

Україні є досить актуальним ізраїльський досвід формування інституту

контролю діяльності органів місцевого самоврядування через Державного

контролера; а також у створенні дієвого механізму здійснення як державного,

так і громадського контролю роботи влади. Зокрема, на наш погляд, необхідно

запозичити такий досвід й запровадити в Україні інститут муніципальних

омбудсменів, які б обиралися населенням, для захисту муніципальних прав

громадян і контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого

самоврядування.

Запозичення позитивного досвіду нормативного регулювання контролю

за діяльністю органів місцевого самоврядування повинно бути зваженим, з

акцентом на ті здобутки нормотворення і правозастосування, які вже є в

наявності, позитивно апробовані незалежно від того, чи країни, максимально

наближені до України географічно, чи є схожими за територіальним устроєм,

формою правління тощо [69, с. 129]. При запозиченні зарубіжного досвіду

організації контролю у сфері місцевого самоврядування не варто тотально

копіювати досвід однієї окремо взятої країни, навпаки, бажаною є

багатовекторність, і з можливим поглибленим акцентом на окремі досягнення,

впровадження яких в Україні максимально сприятиме підвищенню

ефективності контролю за діяльністю органів, посадових та службових осіб

місцевого самоврядування. При цьому необхідно враховувати реальні вимоги

75

часу, національні традиції, вітчизняну специфіку задля того, щоб результат і

нормотворення і правозастосування в зазначеній сфері суспільних відносин був

максимально ефективним.

Світова практика свідчить про доцільність впровадження систем

контролю, побудованих за певними стандартами. Найбільш відомими з

останніх є Директиви стандартів внутрішнього контролю, розроблені і

проголошені Міжнародною організацією вищих аудиторських установ

(МОВАУ) у 1992 році. Такі стандарти доцільно впровадити у практику

публічного управління з урахуванням національних особливостей та традицій

України. Зокрема, наявність дієвого внутрішнього контролю та аудиту у сфері

публічних фінансів, організованого на базі міжнародних стандартів,

розглядається як атрибут приналежності до цивілізованого суспільства.

Висновки до розділу 1

1. Контроль можна визначити як сукупність дій зі спостереження за

функціонуванням відповідного об’єкта контролю з метою: а) отримання

об’єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому; б) застосування

заходів попередження правопорушень (з правом прямого втручання в

оперативну діяльність об’єкта контролю); в) надання допомоги

підконтрольному об’єкту у поновленні законності і дисципліни;

г) встановлення причин і умов, які сприяють порушенню вимог правових норм;

д) вжиття заходів щодо притягнення винних осіб до юридичної

відповідальності.

2. Нагляд – це аналіз стану додержання законності і дисципліни у

відповідних суспільних відносинах, який здійснюється уповноваженим

суб’єктом із застосуванням наданих йому законом засобів і форм, але без

безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність відповідного

піднаглядного об’єкта.

3. В широкому розумінні контроль охоплює нагляд, а нагляд, в свою

76

чергу, є різновидом контролю з обмеженими можливостями впливу

контролюючого суб’єкта на підконтрольний суб’єкт. Вузьке та широке

тлумачення контролю не створюють антагоністичної протилежності, а

діалектично узгоджуються, що дозволяє характеризувати контроль, як явище

соціальне, багатопланове, яке з позицій переважно філософських та правових,

можна визначити як сукупність різних за формою дій, що здійснюються

суб’єктами контролю з метою спостереження за діями фізичних і юридичних

осіб або для встановлення будь-яких явищ, фактів при дослідженні об’єктів

матеріального світу, збереження і розвитку соціальної системи, упорядкованого

функціонування її елементів

4. Специфіка державного контролю у сфері місцевого самоврядування

проявляється в тому, що контролюючий і підконтрольний суб’єкти

перебувають у різних підсистемах публічної влади: державній та самоврядній,

тому механізм правового регулювання їх взаємовідносин має вибудовуватися з

врахуванням особливостей їх правового статусу. Складність побудови

теоретичної моделі механізму контролю в системі місцевого самоврядування

зумовлюється, насамперед, природою місцевої демократії, багатоаспектністю

феномену контролю, різноманітністю його видів і необхідністю

диференційованого підходу до контролю залежно від сфери суспільних

відносин та соціальної ролі суб’єктів контролю.

5. Організаційно-правовий механізм державного та громадського

контролю в сфері місцевого самоврядування – це узгоджена та

взаємодоповнююча система організаційних взаємозв’язків між суб’єктами та

об’єктами контролю, правової взаємодії між ними в рамках відповідних форм з

використанням сукупності заходів, засобів і способів організаційно-правового

впливу та функціонального забезпечення для відслідковування процесу

вирішення питань місцевого значення; прийняття та виконання рішень.

6. Організація контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування

в зарубіжних державах обумовлюється багатьма чинниками: форма правління

(монархія, республіка), форма державного устрою (унітарна, федеративна),

77

форма політичного режиму (ліберальна демократія, соціальна демократія),

моделі місцевого самоврядування тощо.

7. У розвинутих зарубіжних державах здійснюється адміністративний

нагляд, що обмежується перевіркою тільки законності рішення муніципальних

органів. Контролюючий суб’єкт може заперечити рішення муніципального

органу тільки в судовому порядку. В свою чергу, муніципальні органи можуть в

судовому порядку захищати свою автономію не тільки від префектів (урядових

уповноважених), але й вищих органів державної влади.

8. Позитивним є досвід роботи на місцевому рівні спеціалізованих

омбудсменів (незалежних контролерів), функції яких подібні тим, які має

національний парламентський омбудсмен, але обмежені щодо здійснення

контролю за діяльністю муніципальних органів і лише у відповідній

адміністративно-територіальній одиниці. Вони контролюють стан реалізації та

забезпечення прав людини на місцевому рівні, здійснюють моніторинг стану

дотримання законодавства муніципальними органами та посадовцями.

78

РОЗДIЛ 2

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

2.1. Державний контроль як функція публічного управління:

поняття, зміст, правове регулювання

Трансформаційні процеси в українському суспільстві зумовлюють

необхідність переосмислення ролі держави у здійсненні контролю у сфері

місцевого самоврядування, оновлення концепції співвідношення державного і

громадського, зовнішнього та внутрішнього контролю, взаємоузгодження

різних видів державного контролю і співвідношення структурних елементів

такого контролю як цілісної системи. Тенденції щодо посилення організаційно-

правового відокремлення місцевого самоврядування в самостійну підсистему

публічної влади актуалізують необхідність нових досліджень проблем

державного контролю у сфері місцевого самоврядування. На сучасному етапі

державотворення актуальність зазначених завдань посилюється прагненням

України приєднатися до Європейського співтовариства, переорієнтацією

національних стандартів розвитку держави на європейські, що означає,

насамперед, удосконалення національного законодавства. Державний контроль

за діяльністю органів та посадових органів місцевого самоврядування

неодноразово був предметом наукових досліджень, окремі аспекти

розглядалися в роботах В. Б. Авер’янова [5], Ю.П. Битяка [6], В.М. Гаращука

[27], М.І. Козюбри [66], М.І Корнієнка [78; 79], П.М. Любченка [99-103],

О.Ю. Лялюка [104], В.О. Серьогіна [157; 158], В.М. Шаповала [192; 193], однак,

з огляду на складність зазначених питань та різноманітність підходів до їх

розв’язання, потребують аналізу та вирішення проблеми організації державного

контролю, від яких значною мірою залежить подальший процес підвищення

демократичності й дієвості системи місцевого самоврядування.

О.Ф. Андрійко розглядає державний контроль як частину соціального

79

контролю, яку суспільство передало державі для підтримання дисципліни,

законності, порядку й організованості в інтересах суспільства і кожного

громадянина та визначає його як об’єктивно зумовлену діяльність державних

органів, яка полягає у спостереженні, аналізі, перевірці об’єктів контролю і

спрямована на запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечать

встановленим державою нормам, правилам і стандартам [11, с. 14]. У науковій

літературі державний контроль розглядається як одна з форм юридичної

діяльності, складна, високоорганізована та динамічна система, органічно

включена до соціально-політичного і правового механізмів суспільства [59, с.

7]. С. Косінов відзначає, що державний контроль як юридична форма діяльності

характеризується такими ознаками: є виключною компетенцією органів

державної влади або спеціально уповноважених ними суб’єктів, яким такі

повноваження делеговані і результат діяльності яких забезпечується державою;

є нормативно врегульованою і такою, що спрямована на досягнення певного

результату правового характеру, діяльністю; є елементом механізму правового

регулювання суспільних відносин, що спрямований на охорону різноманітних

соціальних благ, забезпечення стабільності та на захист суспільних відносин;

являє собою систему послідовно здійснюваних суб’єктами права у

встановлених процесуальних формах дій; об’єктом державного контролю є

суспільні відносини з реалізації публічно-владних повноважень; результати

контрольної діяльності здобувають формальну визначеність, оскільки

закріплюються в офіційних документах [81, с. 53]. Названі ознаки державного

контролю мають надважливе значення й потребують окремого аналізу.

Насамперед, це стосується нормативного визначення суб’єктів державного

контролю та об’єктів контролю у сфері місцевого самоврядування.

Деякі науковці стверджують, що громадський контроль має спільний з

державним контролем об’єкт – суспільні відносини, що виникають із приводу

реалізації публічно-владних повноважень [81, с. 54]. Такий підхід є

дискусійним, адже це означає, що державні органи мають право контролювати

усі сфери суспільних відносин. На наш погляд, в чинному законодавстві мають

80

бути чітко визначені об’єкти контролю, а державний контроль повинен мати

цільовий характер. Лише якщо розглядати державний контроль в широкому

сенсі, то його цілями є охорона конституційного ладу, забезпечення прав і

свобод людини і громадянина, підвищення ефективності державного

управління, створення гарантій підтримання стабільності державного устрою,

забезпечення відповідності видаваних правових актів Конституції, введення в

режим законності дій посадових осіб, а також забезпечення законності й

правопорядку в державі в цілому [81, с. 55].

Державний контроль є однією з найважливіших функцій виконання

владних повноважень, є важливим чинником ефективності управлінських

рішень і необхідною умовою їхнього реального виконання [116, с. 10]. На

думку О.Ю. Лялюка, контроль органів державної влади за місцевим

самоврядуванням можна сформулювати як закріплений законодавством один з

основних напрямків діяльності відповідного державного органу щодо

цілеспрямованого впливу на роботу органів місцевого самоврядування в чітко

визначених сферах без втручання у здійснення їх власних повноважень [104, с.

46].

Державний контроль реалізується не лише в системі (а й щодо зовнішніх

об’єктів) та може взагалі не стосуватися сфери управління, тому не

вичерпується своєю частиною у складі контролю в державному управлінні і

сприймається як більш об’ємний [188, с. 201]. Суть державного контролю як

іманентної функції держави полягає у спостереженні та аналізі відповідності

діяльності усіх суб’єктів суспільних відносин установленим державою

вимогам, а також у певному коригуванні відхилень від цих вимог [136, с. 182]. З

позиції О.М. Музичук, контроль в державному управлінні – функція держави та

усіх без винятку суб’єктів управління, що реалізується ними під час перевірки

дотримання (виконання) об’єктами контролю встановлених вимог (правил,

норм), сукупність заходів із виявлення, запобігання та припинення дій

(бездіяльності), що суперечить таким вимогам, під час яких суб’єкт контролю

наділений правом втручання у професійну (господарську, виробничу)

81

діяльність підконтрольного об’єкта шляхом його підміни, заміни або

тимчасового відсторонення від виконання службових обов’язків, відміни або

припинення дії його рішення, притягнення останнього до відповідальності [114,

с. 47].

До основних принципів державного контролю О.Ф. Андрійко відносить:

а) відкритість процесу контролю для громадськості та засобів масової

інформації, гласність його проведення; б) законність; в) демократизм, що

полягає в активному залученні громадян до процесу проведення контролю,

інформування про результати; г) раціональність, що передбачає науково-

практичне обґрунтування, удосконалення процедур [11, с. 272]. В цілому

погоджуючись з необхідністю визначення основних засад контрольної

діяльності, важливо зазначити, що такий вид діяльності вимагає високого

професіоналізму, інколи експертних знань, тому такі принципи, як відкритість

процесу державного контролю, демократизм, залучення громадян, можуть

знижувати ефективність контрольної діяльності, так як громадяни, не маючи

належних знань і навичок, можуть робити неправильні висновки. Названі

принципи мають застосовуватися при організації громадського контролю.

Як вбачається, контроль органів державної влади за місцевим

самоврядуванням можна сформулювати як закріплений законодавством один з

основних напрямків діяльності відповідного державного органу щодо

цілеспрямованого впливу на роботу органів місцевого самоврядування.

Особливість державного контролю в системі місцевого самоврядування

України зумовлена відносною самостійністю, відокремленістю останнього у

вирішенні власних справ від органів державної влади.

Контроль за діяльністю місцевих рад, як функція органів державної

влади, на думку О.Ю. Лялюка, дозволяє виявити: (а) права державних органів,

що забезпечують вирішальний вплив на формування органів місцевого

самоврядування й прийняття ними рішень; (б) їх права на прийняття

нормативно-правових актів та окремих угод, що окреслюють умови

функціонування місцевих рад; (в) можливість надання ними обов’язкових для

82

виконання вказівок; (г) можливість впливу на фінансову діяльність та ін. [104,

с. 46].

Контроль у сфері місцевого самоврядування можна класифікувати за

різними критеріями: 1) за суб’єктами, які його здійснюють (Рахункова палата,

парламентські комітети, органи виконавчої влади тощо); 2) за підконтрольними

об’єктами (контроль за органами місцевого самоврядування, посадовими

особами); 3) за рівнем контролю (відомчий, міжвідомчий та надвідомчий

(позавідомчий контроль)); 4) за предметною сферою діяльності, яка підлягає

контролю (освіта, охорона здоров’я, використання природних ресурсів,

фінансів тощо); 5) за часом його проведення (попередній, поточний,

остаточний); 6) за рівнем спеціалізації (загальний і спеціальний); 7) за формами

(контроль нормотворчої, виконавчо-розпорядчої та юрисдикційної діяльності).

Дискусійним є питання про перелік суб’єктів, які здійснюють державний

контроль у сфері місцевого самоврядування. Погляди науковців з цього

приводу різняться. Так, М.В. Пітцик зазначає, що контроль стосовно органів

місцевого самоврядування здійснюють: (1) органи прокуратури, (2) місцеві

державні адміністрації, (3) відповідні органи виконавчої влади з питань

здійснення ними наданих законом окремих повноважень органів виконавчої

влади [134, с. 81-85]. На противагу наведеній позиції, фахівці у сфері

управління Е.А. Уткін та А.Ф. Денисов вважають, що можна розширити

систему суб’єктів. Виділивши такий вид контролю за діяльністю місцевого

самоврядування, як політичний, вони до цього переліку включають вищі органи

державної влади – Верховну Раду України, уряд, Президента [182, с.143].

Т.О. Коломоєць вказує, що контрольна діяльність стосовно діяльності органів

місцевого самоврядування здійснюється різноманітними суб’єктами контролю

(серед них державні органи з загальними контрольними повноваженнями, із

спеціальними контрольними повноваженнями) [68, с. 22].

Разом з тим, в законодавстві зустрічаються випадки, коли до системи

суб’єктів державного контролю включаються не лише державні органи, а й

органи АРК та органи місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 1 Закону

83

України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері

господарської діяльності” [150] державний нагляд (контроль) визначається як

діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх

територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої

влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, які

разом іменуються органи державного нагляду (контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 442

“Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” було дещо

скорочено кількість контролюючих органів. Разом з тим, станом на жовтень

2015 року в Україні продовжують функціонувати 66 контролюючих органів.

Охопити усі державні органи в межах даної роботи досить складно тому

проаналізуємо основні контрольні повноваження у сфері місцевого

самоврядування окремих органів, які належать до різних гілок влади.

В Основному Законі України прямо не закріплено контрольних

повноважень Верховної Ради України у сфері місцевого самоврядування, однак

це не означає, що парламент не веде в цьому напрямку діяльності. Для

прикладу, приймаючи рішення про призначення позачергових виборів до

органів місцевого самоврядування, парламент фактично здійснює контрольну

діяльність у сфері місцевого самоврядування.

Комітети Верховної Ради України здійснюють контрольні функції, в тому

числі й у сфері місцевого самоврядування. Відповідно до Закону України “Про

комітети Верховної Ради України” останні мають право на отримання від

органів місцевого самоврядування інформації з питань, що належать до

предметів їх відання (ст. 17), здійснюють аналіз практики застосування

органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та

законів України, аналіз відповідності закону прийнятих ними підзаконних

нормативно-правових актів, своєчасності їх прийняття. За наслідками такого

аналізу комітет вносить органам місцевого самоврядування, їх посадовим

особам рекомендації щодо приведення у відповідність з законом підзаконного

нормативно-правового акта, які підлягають обов’язковому розгляду (ст. 24). За

84

несвоєчасний розгляд рекомендацій комітетів та несвоєчасне повідомлення їм

про вжиті заходи посадові особи органів місцевого самоврядування несуть

відповідальність у встановленому законом порядку (ч. 2 ст. 57).

Згідно ч. 5 ст. 50 Закону України “Про комітети Верховної Ради України”

у рекомендаціях комітетів щодо контролю за діяльністю органів місцевого

самоврядування, їх посадових і службових осіб зазначаються: 1) положення

законодавчих актів України, які були порушені або неналежно виконані

відповідним органом чи посадовою, службовою особою, із зазначенням фактів,

які це підтверджують; 2) сформульована позитивна чи негативна оцінка роботи

органу місцевого самоврядування чи посадової, службової особи; 3) заходи, які

необхідно здійснити для усунення виявлених комітетом порушень

законодавчих актів, пропозиції щодо притягнення винних осіб до

відповідальності за зазначені порушення.

Відповідно до ст. 86 Конституції України народний депутат України має

право на сесії Верховної Ради України звернутися з запитом до органів

місцевого самоврядування. Депутатський запит – це вимога народного

депутата, народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка

заявляється на сесії Верховної Ради України до органів місцевого

самоврядування, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх

компетенції. Народний депутат має право безпосередньо брати участь у

розгляді внесеного ним запиту керівником органу місцевого самоврядування.

За період з 12 грудня 2012 р. до 27 листопада 2014 р. народні депутати України

VII скликання направили органам місцевого самоврядування 138 депутатських

запитів, з яких більше третини була адресована Київській міській державній

адміністрації, яка одночасно виконує функції й органу виконавчої влади, а тому

з них лише частина стосувалися сфери місцевого самоврядування. Наведені

дані свідчить, що переважна більшість народних депутатів за два роки своєї

роботи жодного разу не скористалися такою формою контролю за діяльністю

органів місцевого самоврядування як депутатський запит.

Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод

85

людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її

юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради

України з прав людини. Згідно ст. 13 Закону України “Про Уповноваженого

Верховної Ради України з прав людини” Уповноважений має право: а)

невідкладного прийому керівниками органів місцевого самоврядування, б)

безперешкодно відвідувати органи місцевого самоврядування, бути присутнім

на їх засіданнях; в) на ознайомлення з документами, у тому числі тими, що

містять інформацію з обмеженим доступом, та отримання їх копій в органах

місцевого самоврядування; г) вимагати від посадових і службових осіб органів

місцевого самоврядування сприяння проведенню перевірок діяльності

підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій,

виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання

відповідних висновків.

У щорічній доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини про стан дотримання прав і свобод людини і громадянина зазначається,

що в 2013 році на органи місцевого самоврядування надійшло 1324 скарги, що

становить 4,9% від загальної кількості скарг на органи влади та інші установи

[198, с. 543]. При цьому зазначається, що подань Уповноваженого Верховної

Ради України з прав людини до органів місцевого самоврядування в 2013 році

направлено лише чотири [198, с. 547, 548]. За 2014 та 2015 роки на сайті

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в розділі “Подання”

відсутня інформація про подання, направлені за цей період. Водночас в

Щорічній доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про

стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина зазначається,

що органам місцевого самоврядування за 2014 рік було направлено вісім

подань [199, с. 548], це при тому, що за вказаний період Уповноваженому

Верховної Ради України з прав людини надійшло 880 скарг на органи місцевого

самоврядування [198, с. 542]. Враховуючи, що подання Уповноваженого є

основним актом реагування на порушення прав людини, незначна кількість

подань може свідчити про недостатній рівень уваги Уповноваженого Верховної

86

Ради України з прав людини до контролю за діяльністю органів та посадових

осіб місцевого самоврядування.

Рахункова палата відповідно до Закону України “Про Рахункову палату”

[153] здійснює за зверненням органів місцевого самоврядування заходи

державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) щодо відповідних

місцевих бюджетів та діяльності суб’єктів звернення (п. 7 ч. 1 ст. 7). Об’єктами

контролю Рахункової палати є органи місцевого самоврядування, інші

бюджетні установи (ч. 2 ст. 7), вона може надавати в межах компетенції

консультації органам місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 7). Бюджетний кодекс

України до повноважень Рахункової палати відносить здійснення контролю за

використанням коштів місцевих бюджетів у частині трансфертів, що надаються

з державного бюджету (ст. 110).

Серед органів державної влади найбільшу кількість контрольних

повноважень у сфері місцевого самоврядування мають органи виконавчої

влади. Згідно зі ст. 143 Конституції України органи місцевого самоврядування з

питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні

відповідним органам виконавчої влади [75]. Це положення отримало своє

подальше нормативне закріплення в Законах України “Про Кабінет Міністрів

України”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про місцеве самоврядування в

Україні”. Особливості здійснення органами виконавчої влади державного

контролю за реалізацією делегованих повноважень органами місцевого

самоврядування більш детально буде проаналізовано в наступному підрозділі

цієї роботи.

Відповідно до Закону України “Про Кабінет Міністрів України” у сферах

правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та

громадянина Кабінет Міністрів України здійснює контроль за додержанням

законодавства органами місцевого самоврядування з питань виконання ними

делегованих повноважень органів виконавчої влади (ст. 20) і згідно з

Конституцією та законами України забезпечує здійснення контролю за

виконанням органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень

87

органів виконавчої влади (ч. 5 ст. 39). Контрольна діяльність уряду регулюється

також галузевим законодавством. Для прикладу, здійснюючи контрольні

функції в бюджетній сфері, Кабінет Міністрів України має право протягом

місяця з дня набрання чинності рішенням про обласний бюджет, бюджет міста

Києва звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне

зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення

судового розгляду справи (ч. 1 ст. 122 Бюджетного кодексу України).

Контрольні повноваження у сфері місцевого самоврядування здійснюють

центральні органи виконавчої влади, їх обсяг, межі та спосіб реалізації

обов’язково мають бути передбачені Конституцією та законами України.

Державний контроль, який здійснюється цими органами, може бути попереднім

(превентивним), поточним, наступним. Найбільш поширеним у сфері місцевого

самоврядування є наступний контроль, поточний і превентивний контроль

застосовується не так часто. Наприклад, відповідно до Порядку підготовки

пропозицій щодо удосконалення проектів регуляторних актів, які

розробляються органами місцевого самоврядування, затвердженого

Постановою Кабінету Міністрів України № 634 від 23 вересня 2014 р.,

Державна регуляторна служба здійснює превентивний контроль проектів

регуляторних актів, які розробляються сільськими, селищними, міськими,

районними у містах, районними та обласними радами, проводить аналіз

поданих документів на відповідність вимогам ст. 4 Закону України “Про засади

державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” [145] та

готує пропозиції з обґрунтованими зауваженнями та висновками (у разі їх

наявності). Це урядове рішення було викликане нагальною необхідністю

поліпшити якість регуляторних актів, оскільки за результатами проведеного

моніторингу було встановлено, що майже 60% документів, розроблених на

місцях, не відповідають принципам державної регуляторної політики. При

цьому майже половина з усіх прийнятих документів була скасована через

порушення регуляторної процедури. Прийняття Постанови Кабінету Міністрів

України № 634 від 23 вересня 2014 р. дозволить органам місцевого

88

самоврядування підвищити рівень виконання вимог державної регуляторної

політики при підготовці регуляторних актів.

Контроль, який здійснюється державними органами, переважно носить

галузевий характер. Серед видів галузевого контролю можна назвати

бюджетно-фінансовий, екологічний, архітектурний, санітарно-

епідеміологічний, за охороною праці, антимонопольний, ветеринарний, захист

прав споживачів, за цінами, енергозбереження, пожежний, земельний, за якістю

лікарських засобів тощо.

Одна з основних підконтрольних сфер у місцевому самоврядуванні –

бюджетно-фінансова, і в ній, напевно, найбільше контролюючих органів.

Бюджетний кодекс України до суб’єктів контролю у сфері місцевого

самоврядування відносить Міністерство фінансів України та місцеві фінансові

органи, які здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства на

кожній стадії бюджетного процесу щодо місцевих бюджетів (ст. 111).

Центральним органом виконавчої влади, який має досить значні контрольні

повноваження у сфері місцевого самоврядування, є Державна казначейська

служба України (Казначейство України). Згідно зі ст. 112 Бюджетного кодексу

України вона здійснює контроль за: 1) веденням бухгалтерського обліку всіх

надходжень і витрат місцевих бюджетів, крім випадків, передбачених цим

Кодексом, складанням та поданням фінансової і бюджетної звітності; 2)

бюджетними повноваженнями при зарахуванні надходжень бюджету; 3)

відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів показникам

розпису бюджету; 4) відповідністю взятих бюджетних зобов’язань

розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням,

паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового

методу у бюджетному процесі); 5) відповідністю платежів взятим бюджетним

зобов’язанням та відповідним бюджетним асигнуванням.

Фінансовий контроль у сфері місцевого самоврядування здійснює також

Державна фінансова інспекція України. До повноважень органів державного

фінансового контролю належить здійснення контролю за: 1) цільовим та

89

ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів

(включаючи проведення державного фінансового аудита); 2) цільовим

використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під

державні (місцеві) гарантії; 3) достовірністю визначення потреби в бюджетних

коштах при складанні планових бюджетних показників; 4) відповідністю взятих

бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним

бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування

програмно-цільового методу у бюджетному процесі); 5) веденням

бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності,

паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування

програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших

документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; 6) станом

внутрішнього контролю та внутрішнього аудита у розпорядників бюджетних

коштів (ч. 1 ст. 113 Бюджетного кодексу України). Правові та організаційні

засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, завдання,

функції, права і обов’язки уповноважених органів визначаються Законом

України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в

Україні” [151].

Державна служба України з питань праці реалізує державну політику з

питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю; їх

компетенція поширюється, зокрема, і на органи місцевого самоврядування.

Згідно зі ст. 39 Закону України “Про охорону праці” посадові особи

центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері

охорони праці, мають право: а) видавати в установленому порядку

роботодавцям, керівникам та іншим посадовим особам юридичних та фізичних

осіб, які відповідно до законодавства використовують найману працю, органам

місцевого самоврядування обов’язкові для виконання приписи (розпорядження)

про усунення порушень і недоліків в галузі охорони праці, охорони надр,

безпечної експлуатації об’єктів підвищеної небезпеки; б) притягати до

адміністративної відповідальності працівників, винних у порушенні

90

законодавства про охорону праці; в) надсилати роботодавцям подання про

невідповідність окремих посадових осіб займаній посаді, передавати матеріали

відповідним органам для притягнення цих осіб до відповідальності згідно з

законом.

Органи державної влади здійснюють контроль за діяльністю органів

місцевого самоврядування в природоохоронній сфері. Закон України “Про

відходи” визначає компетенцію центрального органу виконавчої влади, що

реалізує державну політику зі здійснення державного нагляду (контролю) у

сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального

використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері поводження з

відходами. Зокрема, відповідний державний нагляд (контроль) здійснюється за

виконанням органами місцевого самоврядування делегованих їм повноважень

органів виконавчої влади (ст. 23-2).

Відповідно до ст. 20 Закону України “Про місцеве самоврядування в

Україні” [148] державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб

місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах

повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і

не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових

осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних

повноважень. Керуючись цим правовим приписом Лохвицький районний суд

Полтавської області Постановою від 4 жовтня 2010 року (справа № 2-а-

800/2010) визнав незаконною позапланову перевірку Лучанської сільської ради,

що проводилася з 23.07.2010 року по 03.08.2010 року державною екологічною

інспекцією в Полтавській області. Обґрунтовуючи рішення, суд констатував,

що перевірка здійснювалася з перевищенням державною екологічною

інспекцією повноважень стосовно органів місцевого самоврядування, які

визначені Положенням “Про державну екологічну інспекцію в областях, містах

Києві та Севастополі” і за яким інспекція здійснює контроль за додержанням

вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища,

раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів,

91

екологічну та радіаційну безпеку, органами місцевого самоврядування в

частині здійснення делегованих їм повноважень органами виконавчої влади.

Згідно ч. 1 ст. 14-2 Земельного кодексу України до компетенції

центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику зі

здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього

природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони

природних ресурсів, у галузі земельних відносин, належить здійснення

державного контролю за додержанням органами місцевого самоврядування

вимог законодавства про використання та охорону земель щодо: а) виконання

екологічних вимог при наданні у власність і користування, в тому числі в

оренду, земельних ділянок; б) здійснення заходів щодо запобігання

забрудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відходами,

стічними водами; в) додержання режиму використання земель природно-

заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) додержання

екологічних нормативів з питань використання та охорони земель; д)

установлення та використання водоохоронних зон і прибережних захисних

смуг, а також додержання режиму використання їх територій.

Відповідно до ст. 27 Закону України “Про охорону атмосферного

повітря” контроль у галузі охорони атмосферного повітря здійснюється з метою

забезпечення дотримання вимог законодавства про охорону атмосферного

повітря місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого

самоврядування, посадовими особами цих органів. Державний контроль у

галузі охорони атмосферного повітря здійснюється центральним органом

виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного

нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища,

раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, а на

території Автономної Республіки Крим – органом виконавчої влади

Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів, а також

іншими органами виконавчої влади (ч. 1 ст. 28 Закону України “Про охорону

атмосферного повітря”).

92

Закон України “Про захист економічної конкуренції” [146] зобов’язує

органи місцевого самоврядування сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти

будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на

конкуренцію. Їх діяльність у вказаній сфері контролюють органи

Антимонопольного комітету України, вони мають право надавати рекомендації

органам місцевого самоврядування стосовно припинення дій, які містять ознаки

порушення законодавства про захист економічної конкуренції, усунення

причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють, а у разі, якщо

порушення припинено, – щодо вжиття заходів для усунення наслідків цих

порушень. Рекомендації підлягають обов’язковому розгляду органами чи

особами, яким вони надані, про результати їх розгляду повідомляється у

десятиденний строк з дня отримання рекомендацій, якщо органами

Антимонопольного комітету України не продовжено цей строк (ст. 46).

Органи Антимонопольного комітету України за результатами розгляду

справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції

приймають рішення, в тому числі про: а) визнання вчинення порушення

законодавства про захист економічної конкуренції; б) припинення порушення

законодавства про захист економічної конкуренції; в) зобов’язання органу

місцевого самоврядування скасувати або змінити прийняте ним рішення чи

розірвати угоди, визнані антиконкурентними діями органів влади, органів

місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління

та контролю (ст. 48 Закону України “Про захист економічної конкуренції”).

Центральна виборча комісія контролює діяльність органів місцевого

самоврядування щодо забезпечення виборчих комісій приміщеннями,

транспортом, зв’язком, іншими засобами матеріально-технічного забезпечення

виборів (п.16 ч. 1 ст. 19 Закон України “Про Центральну виборчу комісію”).

Відповідно до ч. 5 ст. 37 Закону України “Про державну таємницю”

Служба безпеки України має право контролювати стан охорони державної

таємниці в усіх органах місцевого самоврядування, висновки Служби безпеки

України, викладені в актах офіційних перевірок за результатами контролю

93

стану охорони державної таємниці, є обов’язковими для виконання посадовими

особами.

Законодавство, яке закріплює засади контрольної діяльності державних

суб’єктів, у т.ч. стосовно діяльності органів місцевого самоврядування у сфері

публічного управління, є досить розгалуженим, великим за обсягом і навіть

суперечливим за змістовним наповненням (дублювання положень щодо

контрольних повноважень деяких державних органів, розбіжність положень

щодо контрольних повноважень одного і того самого органу тощо) [68, с. 22].

Тому науковці пропонують запозичити досвід Росії, де створено органи

державного спеціального нагляду за муніципальними утвореннями. Чітке

окреслення в законодавстві повноважень цих органів дає їм можливість

своєчасно й у межах законодавства реагувати на порушення в системі

місцевого самоврядування. Компетенція цих органів регламентована в такий

спосіб, що вони не вправі втручатися в справи місцевих громад за межами своєї

компетенції, а також давати органам місцевого самоврядування розпорядження

по вирішенню завдань місцевого значення [104, с. 50].

О.М. Головко стверджує, що, визначаючи оптимальні форми державного

контролю та нагляду за законністю в діяльності місцевого самоврядування, слід

пам’ятати про дві основоположні складові інституціонально-функціонального

характеру. Це, з одного боку, питання створення адміністративного нагляду

(серцевиною її мають стати реформовані територіальні державні адміністрації)

за законністю дій органів місцевого самоврядування, а з іншого – формування

системи дієвого судового контролю за відповідністю муніципальної діяльності

приписам законодавства. При цьому вкрай важливим є детальне й виважене

розроблення процедурних питань, аби прагнення до спрощеності, запобігання

громіздкості (притаманної адміністративному процесу в США) не давали

можливості бюрократичним структурам обмежувати законні права місцевого

самоврядування [29, с. 38].

З приводу специфіки здійснення державного контролю досить точно

висловилася О.Ф. Андрійко, на думку якої, специфіка органів державного

94

контролю полягає в тому, що вони не встановлюють загальних правил

поведінки, як це робить законодавча влада, не займаються управлінською

діяльністю, котра є притаманною виконавчій владі, і не розглядають спори, які

виникають з конкретних цивільних, адміністративних, кримінальних та інших

справ, що складають сферу діяльності судової влади [10, с. 348]. Органи

контролю, на її думку, займаються лише перевіркою, вивченням, аналізом

стану справ, визначають відповідність їх обраним напрямам та чинному

законодавству і не втручаються в оперативну діяльність підприємств та

установ.

Правова природа державного контролю виражається в тому, що він

здійснюється органами держави та їх посадовими особами у межах, визначених

правовими нормами, на підставі й у спосіб, який визначено Конституцією та

законами України. Отже, контроль здійснюється уповноваженими державними

органами і закріплюється в нормах, які визначають повноваження

контролюючого суб’єкта. Контролюючий орган в ході виконання своїх функцій

застосовує відповідні норми права для розв’язання конкретних завдань, за

результатами контрольних заходів орган, що їх здійснює, приймає відповідне

рішення, як правило, воно має імперативний характер. Засобом контролю, що

дає змогу вибудовувати ієрархічні зв’язки підпорядкування і підконтрольності

є можливість скасування рішень інших органів [103, с. 289]. Слід звернути

увагу, що органи державної влади, здійснюючи контроль у сфері місцевого

самоврядування, не мають права скасовувати акти органів та посадових осіб

місцевого самоврядування. Контролюючий орган має право вимагати

приведення діяльності підконтрольного суб’єкта у відповідність із нормами

чинного законодавства безпосередньо або ж направити матеріали перевірки до

уповноважених органів для прийняття відповідних рішень. Контроль при цьому

коригує вже існуючі або такі, що лише виникають, відносини і змінює їх,

приводить у відповідність із чинним законодавством. Особливе значення для

належного здійснення контролю має детальна процедурна регламентація його

здійснення, починаючи з визначення суб’єкта контролю, його завдань, сфери

95

діяльності, місця в структурі державних органів, до безпосереднього виконання

контрольних дій – визначення об’єкта контролю, підстав для проведення

перевірки, аналізу існуючого стану, визначення методів і форм та прийняття

рішення за результатами контролю. Детальне розроблення процедурних питань

є важливим запобіжником, аби через застосування дискреційних повноважень

державні органи та посадові особи не обмежувати законні права місцевого

самоврядування.

В підсумку слід зазначити, що в Україні функціонує складна система

органів державного контролю, які мають різну організаційну форму та правове

становище системі державної влади. В залежності від місця та ролі

контролюючих суб’єктів в системі публічної влади контроль у сфері місцевого

самоврядування можна поділити на загальний (здійснюється органами

загальної компетенції – уряд, місцеві державні адміністрації), спеціальний

(здійснюється спеціальними контрольними органами – Рахункова палата тощо)

та галузевий (здійснюється відповідними органами виконавчої влади). Разом з

тим, залишається відкритим питання про ефективність та результативність

державного контролю у сфері місцевого самоврядування. Науковці пропонують

оцінювати ефективність контролю у системі місцевого самоврядування за

такими показниками: а) реальна та соціально-корисна управлінська мета; б)

витрати ресурсів та управлінської енергії; в) строк досягнення мети; г)

обставини внутрішнього та зовнішнього характеру[162, с. 11].

Важливою складовою реформи місцевого самоврядування є

удосконалення системи державного контролю у сфері місцевого

самоврядування, що зумовлює необхідність аналізу практики взаємовідносин

контролюючих органів державної влади і органів місцевого самоврядування.

Адже це має велике значення для забезпечення ефективної реалізації функцій

місцевого самоврядування та належного виконання покладених на них

повноважень; максимального врахування державних та місцевих інтересів,

захисту законних прав та інтересів територіальних громад при вирішенні

різноманітних питань місцевого самоврядування; стимулювання виконання

96

органами та посадовими особами місцевого самоврядування прийнятих на себе

майнових та інших зобов’язань перед юридичними та фізичними особами;

дотримання законності у діяльності органів та посадових осіб місцевого

самоврядування.

2.2. Контроль за реалізацією делегованих повноважень органів

виконавчої влади органами місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування, як різновид суспільного управління, яке

структурно й організаційно відокремлене від державної влади, діє в межах

Конституції і законів України автономно. За свою діяльність органи і посадові

особи місцевого самоврядування підзвітні, підконтрольні і відповідальні перед

територіальною громадою. Органи місцевого самоврядування не

підпорядковуються органам державної влади, однак це не означає повної

ізольованості їх від держави і не виключає можливості адміністративного

нагляду і контролю за їх діяльністю. В умовах налагодженої співпраці усіх

органів публічної влади контроль перетворюється на дієвий важіль, що

охоплює всі ланки управління: від постановки цілей та прийняття

управлінських рішень до аналізу їх виконання та коригування. Контрольна

діяльність органів виконавчої влади нормативно врегульована: діють

Конституція України, ряд законів, указів Президента України та постанов

Кабінету Міністрів України, які визначають контрольні повноваження органів

виконавчої влади, проте система державного контролю за діяльністю органів та

посадових осіб місцевого самоврядування залишається недосконалою, а тому

малоефективною. Науковці, характеризуючи стан справ у вказаній сфері

справедливо відзначають, що заклики щодо зміцнення та розширення прав

місцевого самоврядування, забезпечення розвитку самодостатніх

територіальних громад стало популярним політичним гаслом, яке фактично

лише маскувало посилення в державі процесів централізації влади на всіх

рівнях, розширення повноважень місцевих державних адміністрацій щодо

97

контролю за функціонуванням місцевого самоврядування [50, с. 50].

Відповідно до ст. 143 Конституції України органам місцевого

самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів

виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному

обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення

до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих

загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування

відповідні об’єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування з

питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні

відповідним органам виконавчої влади.

Конституційні приписи отримали подальшу деталізацію на

законодавчому рівні. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”

встановлює, що виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у

містах рад з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої

влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (ч. 2 ст. 11),

сільський, селищний, міський голова з питань здійснення виконавчими

органами ради повноважень органів виконавчої влади є підконтрольним

відповідним органам виконавчої влади (ст. 42).

Слід зазначити, що делегування повноважень органів державної

виконавчої влади органам місцевого самоврядування добре відоме світовій

практиці державотворення. В Європейській хартії місцевого самоврядування

закріплено, що при делегуванні повноважень центральним чи регіональним

органом, органи місцевого самоврядування у міру можливості мають право

пристосовувати свою діяльність до місцевих умов (ч. 5 ст. 4). При цьому слід

звернути увагу, що відповідно до ст. 8 Європейській хартії місцевого

самоврядування будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів

місцевого самоврядування, як правило, має за мету тільки забезпечення

дотримання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть

здійснювати адміністративний нагляд за належністю виконання завдань,

доручених органам місцевого самоврядування.

98

Контроль за реалізацією делегованих повноважень органів виконавчої

влади має свою специфіку, яка обумовлена особливістю зазначених

повноважень та порядком їх реалізації. Питання про природу діяльності органів

місцевого самоврядування під час реалізації делегованих повноважень все ще

залишається дискусійним. Делегування повноважень органів державної

виконавчої влади органам місцевого самоврядування у світовій практиці

застосовується з метою економії фінансових і людських ресурсів, оскільки

виключає необхідність створення поряд з органами мiсцевого самоврядування

ще якихось структур державної виконавчої влади [78, с. 40]. Делегованими

називають повноваження, в яких представлені інтереси держави в цілому, які

здійснюються органами мiсцевого самоврядування під контролем держави, не

порушуючи при цьому самостійності i незалежності мiсцевого самоврядування.

І.П. Сторожук вважає, що делегування – це надання права вирішувати те чи

інше питання іншому органу без суттєвого втручання в його вирішення. Тобто,

делегування означає, як правило, надання повноважень на певний час із

збереженням у делегуючого суб’єкта права повернути їх до власного відання.

Водночас делегуючий суб’єкт набуває право контролю за станом і наслідками

виконання делегованих повноважень; він повинен фінансувати з власних

коштів їх здійснення або передавати у користування необхідні для цього

майнові об’єкти [166, с. 231-232].

На думку П.М. Любченка, делегування є специфічним способом надання

повноважень, при якому один орган покладає на інший обов’язок i надає йому

на визначений, або невизначений час, право вирішувати питання, віднесені до

компетенції першого органу [102, с. 128]. Делегування повноважень не є

формою їх повної передачі, деволюції, на рівень того, кому вони делегуються,

вони залишаються повноваженнями органу, що делегував повноваження, який

не втрачає при цьому права на прийняття рішень з питань, які входять у сферу

делегування. Акт про делегування повинен точно визначати предмет i обсяг

делегацiї, перелік повноважень, принципи i критерії, яких необхідно

дотримуватись, форму контролю при здійсненні цих повноважень [103, с. 387].

99

Разом з тим, необхідно враховувати, що надмірна залежність органів місцевого

самоврядування від центральної влади, завдання яких вони виконують

добровільно, за примусом чи по договору і перед якими вони персонально

відповідальні, неминуче приводить до деградації їх відповідальності перед

місцевими жителями [35, с. 357].

У сфері місцевого самоврядування делегування повноважень має певну

специфіку, зумовлену дією одного з основних принципів – правової,

організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень,

визначених законом. А тому коли мова йде про передачу (делегування)

повноважень між органами місцевого самоврядування, як правило, орган, що

делегував повноваження, не має права втручатися в діяльність органа, якому

делеговані повноваження, доки не скінчиться строк делегування або не буде

відмінено рішення про передачу повноважень [103, с. 388].

Делегуючи органам місцевого самоврядування повноваження, держава

створює правові рамки їх діяльності, визначає загальнодержавні стандарти,

гарантує мінімум соціальних благ, які можуть i мають бути надані громадянам,

та забезпечує контроль за їх реалізацією. Державний контроль за делегованими

повноваженнями має форму предметного контролю, що стосується не тільки

правомірності, але й доцільності вирішення тих чи інших завдань, тобто

контроль фактично трансформується в засіб управління та регулювання. В

процесі здійснення контролю за реалізацією делегованих повноважень,

уповноважений орган може видавати приписи, якщо відповідні органи не в

змозі вирішити завдань, що стоять перед ними, або виникає загроза інтересам

держави [103, с. 389].

О.Ю. Лялюк стверджує, що центральне місце в системі державних

органів, що контролюють діяльність місцевих рад, посідають місцеві державні

адміністрації, які найбільше територіально наближені до системи місцевого

самоврядування [104, с. 49]. Відповідно до ст. 35 Закону України “Про місцеві

державні адміністрації” останні на відповідній території взаємодіють з

сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та

100

сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними

власних повноважень місцевого самоврядування, контролюють виконання

наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та

враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого

самоврядування та їх посадових осіб. При цьому слід особливо відзначити, що

місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення

органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Контрольні повноваження місцевих державних адміністрацій закріплені у

cт. 16 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”. Для їх реалізації

вони мають право провадити перевірки стану додержання Конституції й законів

України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх

посадовими особами. При цьому форми та методи реалізації функції контролю,

як правило, деталізуються в регламенті, де вказуються види перевірок, порядок

і строки їх проведення тощо. Однак у Типовому регламенті місцевої державної

адміністрації, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України № 2263

від 11.12.99 р., цьому питанню увага не приділяється, що створює проблеми у

практиці контрольної діяльності місцевих державних адміністрацій.

Зміст субординаційної взаємодії складають відносини підзвітності і

підконтрольності, які реалізуються у відповідних формах контролю [65, с. 235].

Аналіз системи законодавчо закріплених організаційно-правових форм

здійснення контрольної діяльності органами місцевого управління

(самоврядування) у сфері делегованих повноважень надав можливість зробити

висновки і надати пропозиції про необхідність удосконалення існуючих форм і

введення нових. У силу особливостей становлення та розвитку моделі

організації державної виконавчої влади і самоврядування на місцях в Україні

виникла одна з найскладніших проблем у цій сфері, а саме – проблема

розмежування функцій і повноважень між місцевими державними

адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Так, місцеві державні

адміністрації створюються не лише для здійснення контрольно-наглядових

функцій щодо місцевого самоврядування та його органів, а для виконання

101

основного обсягу повноважень щодо управління територіями. Складність цієї

проблеми обумовлена тим, що функціонально (змістовно) це, по суті, –

однорідні системи, оскільки вони займаються практично однаковими

питаннями. Крім того, на районні та обласні місцеві державні адміністрації

Конституцією України покладаються обов’язки зі здійснення виконавчої влади

в районах і областях (ст. 118) та контролю за органами місцевого

самоврядування з питань здійснення повноважень органів виконавчої влади (ст.

143), делегованих їм законом [65, с. 235].

О.Д. Скопич вважає, що сьогодні поза контролем держави залишається

цілий ряд ключових питань діяльності органів місцевого самоврядування,

безпосередньо пов’язаних з бюджетом і використанням власності. По-перше,

немає належного контролю за легальністю прийнятих органами місцевого

самоврядування рішень та розпоряджень у справах, що стосуються бюджету та

змін до нього, тобто неналежна реалізація функції аудиту дохідної та витратної

частин місцевих бюджетів. По-друге, постійним державним фінансовим

контролем діяльності органів місцевого самоврядування не охоплено питань

здійснення запозичень, надання муніципальних гарантій для одержання позик і

кредитів. По-третє, не визначені критерії (індикатори) ефективності діяльності

місцевого самоврядування і механізми проведення перевірки (аудиту) цих

індикаторів. По-четверте, немає належної координації дій між органами

державного контролю і місцевого самоврядування [162, с. 9].

Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування

делегованих повноважень органів виконавчої влади визначається Постановою

Кабінету Міністрів України № 339 від 09.03.99 р., відповідно до якої

зазначений контроль покладається на відповідні місцеві держадміністрації, а у

випадках, передбачених законодавством, – на міністерства та інші центральні

органи виконавчої влади, їх територіальні органи.

Для прикладу, відповідно до ч. 5 ст. 7 Закону України “Про регулювання

містобудівної діяльності” [154] структурні підрозділи з питань державного

архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських

102

державних адміністрацій та виконавчі органи з питань державного

архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад у межах

делегованих цим Законом державних повноважень є підконтрольними

центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з

питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а їхні

рішення можуть бути розглянуті у порядку державного архітектурно-

будівельного нагляду або оскаржені до суду. При цьому слід звернути увагу,

що законодавець впроваджує нову конструкцію взаємовідносин між суб’єктом

контролю та підконтрольним органом щодо реалізації делегованих

повноважень, розмежовуючи поняття “контроль” і “нагляд”, і вказує, що

рішення по реалізації делегованих повноважень можуть бути розглянуті

центральним органом виконавчої влади у порядку державного архітектурно-

будівельного нагляду, а не контролю, тобто без права вирішувати питання по

суті замість органу, якому делеговані повноваження. Так, згідно абз. 2 ч. 6 ст.

35 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” рішення про

реєстрацію або повернення декларації про початок виконання підготовчих

робіт може бути розглянуто у порядку нагляду центральним органом

виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного

архітектурно-будівельного контролю та нагляду (без права реєстрації

декларації), або оскаржено до суду.

Здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади

виконавчими органами сільських, селищних і міських рад (міст районного

значення), розташованих на території району контролюють районні державні

адміністрації, а виконавчими органами міських (міст обласного значення) рад –

обласні державні адміністрації. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів

органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого

самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів

виконавчої влади, проведення перевірок діяльності виконавчих органів

сільських, селищних, міських рад. Копії актів органів місцевого

самоврядування, прийнятих з питань здійснення делегованих повноважень

103

органів виконавчої влади, протягом 10 днів з дня їх прийняття надсилаються до

органу, що здійснює контроль. Разом з тим, слід зазначити, що мають місце

випадки постійного порушення строків надання копій актів органів місцевого

самоврядування, прийнятих з питань делегованих повноважень органів

виконавчої влади, а також ігнорування правових приписів з цього питання

(виконавчим комітетом Харківської міської ради у 2007 р. не було надано до

Харківської облдержадміністрації жодного акту органу місцевого

самоврядування, прийнятого з питань делегованих повноважень органів

виконавчої влади) [42].

У разі виявлення невідповідності законодавству акта органу місцевого

самоврядування, прийнятого з питань здійснення делегованих повноважень

органів виконавчої влади, орган, що здійснює контроль, протягом трьох місяців

надсилає органу місцевого самоврядування повідомлення про невідповідність

акта. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад один раз на півріччя

до 10 числа місяця, що настає за звітним періодом, надсилають інформацію про

виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади до органів, що

здійснюють контроль. Форму такої інформації затверджує керівник органу, що

здійснює контроль. На вимогу органу, що здійснює контроль, виконавчі органи

сільських, селищних, міських рад мають надавати інформацію про виконання

окремих делегованих повноважень. За рішенням Кабінету Міністрів України,

обласної, Київської міської держадміністрації та за участю територіальних

органів центральних органів виконавчої влади можуть проводитися комплексні

перевірки здійснення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад

делегованих повноважень органів виконавчої влади та заслуховуватися

інформація посадових осіб місцевого самоврядування про стан виконання

повноважень органів виконавчої влади.

Для реалізації контрольних повноважень місцеві державні адміністрації

мають право: а) проводити перевірки стану додержання Конституції України та

законів України, інших актів законодавства органами місцевого

самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ,

104

організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності й

підпорядкування по напрямах, визначених в законі “Про місцеві державні

адміністрації”; б) залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до

проведення перевірок, підготовки та розгляду питань, що входять до

компетенції місцевих державних адміністрацій; в) одержувати відповідну

статистичну інформацію та інші дані від державних органів і органів місцевого

самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій, громадських і релігійних

організацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень

незалежно від форм власності; г) давати згідно з чинним законодавством

обов’язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ,

організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і громадянам

з контрольних питань, порушувати питання про їх відповідальність у

встановленому законом порядку.

Контроль за виконанням вимог актів законодавства, доручень Президента

України і Кабінету Міністрів України, розпоряджень голови місцевої державної

адміністрації здійснюється шляхом: 1) аналізу та узагальнення у визначені

строки письмової інформації виконавців про стан виконання в цілому або

окремих встановлених ними завдань; 2) систематичного аналізу статистичних

та оперативних даних, що характеризують стан їх виконання; 3) періодичної

комплексної або цільової перевірки організації та стану виконання завдань

безпосередньо на місцях;4) розгляду роботи (заслуховування звіту) виконавців

на засіданнях колегії, нарадах у голови місцевої державної адміністрації або

його заступників (відповідно до розподілу обов’язків) з виконання

встановлених завдань [136, с. 185].

Для більш ефективної організації контролю за здійсненням органами

місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади

центральні органи виконавчої влади затверджують методичні рекомендації

щодо участі їх територіальних органів у виконанні постанови Кабінету

Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339. Досить поширеною є практика

прийняття головами місцевих державних адміністрацій розпоряджень щодо

105

порядку проведення перевірок за здійсненням виконавчими органами місцевих

рад делегованих повноважень органів виконавчої влади. Для прикладу,

Розпорядженням голови Білгород-Дністровської районної державної

адміністрації 29.08.2012 р. №609/А-2012 затверджено “Порядок проведення

перевірок за здійсненням виконавчими органами сільських рад Білгород-

Дністровського району Одеської області делегованих повноважень органів

виконавчої влади”. Вказане Розпорядження зареєстровано в Білгород-

Дністровському міськрайонному управлінні юстиції Одеської області

24.09.2012 р. за № 1/84. Відповідно до цього локального нормативно-правового

акту основними завданнями перевірки є:

- здійснення державного контролю за додержанням законодавства

об’єктами перевірок при виконанні делегованих повноважень органів

виконавчої влади;

- своєчасне попередження, виявлення та припинення дій, які містять

ознаки порушення законодавства, усунення причин виникнення цих порушень і

умов, що їм сприяють, а в разі, якщо порушення припинено – вжиття заходів

для усунення наслідків цих порушень;

- аналіз актів об’єктів перевірок на предмет відповідності законодавству;

- оцінка діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування щодо

додержання законодавства при виконанні делегованих повноважень органів

виконавчої влади та виконання вимог, урахування пропозицій та зауважень

контролюючого органу;

- перевірка стану здійснення об’єктами перевірок делегованих

повноважень органів виконавчої влади за певний період;

- внесення рекомендацій щодо усунення виявлених порушень та

недоліків об’єкту перевірки;

- надання методичної допомоги об’єкту перевірки з окремих питань

здійснення делегованих повноважень роботи об’єкту перевірки;

- вивчення, узагальнення та поширення новітніх форм і методів роботи по

здійсненню об’єктами перевірок делегованих повноважень органів виконавчої

106

влади.

У вказаному акті детально регулюються питання підготовки й проведення

перевірок, права й обов’язки керівника та членів робочої групи, яка здійснює

контрольну діяльність, порядок оформлення результатів перевірки та їх

розгляду. Безперечно, прийняття таких нормативно-правових актів суттєво

підвищує якість правового регулювання взаємовідносин органів державної

влади та органів місцевого самоврядування, сприяє зменшенню конфліктності

та організації більш ефективної співпраці органів публічної влади на місцевому

рівні. Водночас, слід зазначити, що неприйнятною є пропозиція науковців [58,

с. 430] щодо необхідності визначення повноважень з контролю за діяльністю

органів місцевого самоврядування локальними нормативними актами, зокрема,

положеннями про відділи і управління місцевих державних адміністрацій.

Відповідні положення затверджуються головами місцевих державних

адміністрацій, а тому існує загроза надмірного розширення повноважень

структурних підрозділів державних адміністрацій, що може призвести до

порушення прав суб’єктів місцевого самоврядування

Згідно з принципом “компетенційної різнорідності”, контрольна і

наглядова діяльність органів виконавчої влади щодо рішень, прийнятих

органами місцевого самоврядування, має полягати у з’ясуванні таких моментів:

по-перше, чи був в основу рішення покладений належний склад обставин, по-

друге, чи були дотримані процедурні норми, зокрема, у частині відповідної

політики держави, по-третє, чи були застосовані достатні, насамперед,

загальновизнані, методики оцінки ефективності рішення в галузі права про

людину, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку та, по-

четверте, чи не було рішення корисливим [171]. Відсутність чіткої процедури

реагування органів виконавчої влади на акти органів місцевого

самоврядування, прийняті на виконання делегованих повноважень, що

порушують норми чинного законодавства, ускладнює здійснення належного

контролю за здійсненням делегованих повноважень органів виконавчої влади

[42].

107

Проблема взаємодії органів місцевого самоврядування й органів

державної влади не може бути вирішена без юридичного закріплення меж і

форм державного контролю й нагляду. П.М. Любченко з цього приводу

зазначає, що мінімальне втручання у питання правового регулювання місцевого

управління можуть собі дозволити лише органи державної влади країн з

високим рівнем розвитку економіки, політичної і правової культури, при

наявності консенсусу щодо основних демократичних цінностей, серед яких і

невід’ємне право населення на місцеве самоврядування. В Україні державний

вплив на сферу місцевого самоврядування доволі значний і неодноразово

науковці вказували на необхідність його зменшення, однак його обмеження

повинно здійснюватися одночасно з розширенням контрольних і наглядових

функцій з боку інших інститутів громадянського суспільства (політичних

партій, громадських організацій, профспілок та ін.) [103, с. 231].

Кількість державних органів, які здійснюють контроль у сфері місцевого

самоврядування досить значна, тому Кабінет Міністрів України Постановою

від 3 червня 2009 р. № 549 “Про запровадження обмежень щодо проведення

перевірок діяльності сільських та селищних рад, їх виконавчих органів і

посадових осіб” зобов’язав Міністерство внутрішніх справ, Міністерство

охорони навколишнього природного середовища, Державний комітет із

земельних ресурсів, Головне управління державної служби, Головне

контрольно-ревізійне управління, Державну автомобільну інспекцію (стосовно

здійснення контролю за утриманням автомобільних доріг, вулиць), Раду

міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Севастопольську міську,

районні, районні у м. Севастополі державні адміністрації, інші органи

виконавчої влади та їх територіальні підрозділи, що згідно із законодавством

мають право здійснювати контроль за діяльністю сільських та селищних рад, їх

виконавчих органів і посадових осіб тимчасово, до 31 грудня 2010 р., обмежити

проведення перевірок діяльності сільських та селищних рад, їх виконавчих

органів і посадових осіб (крім перевірок, що стосуються використання

бюджетних коштів, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя

108

населення і пожежної безпеки на об’єктах, що перебувають у власності

відповідної територіальної громади, а також тих, що проводяться за

зверненнями фізичних і юридичних осіб про порушення відповідною сільською

або селищною радою чи посадовою особою їх прав або за поданням

відповідною радою до органу виконавчої влади письмового звернення про

проведення перевірки). Приймати рішення про притягнення посадових осіб до

адміністративної відповідальності лише у разі невиконання ними протягом 30

днів після надходження приписів про усунення виявлених порушень; не

застосовувати санкції за порушення, усунуті на виконання припису.

Однак, Окружний адміністративний суд міста Києва Постановою від

30.03.2010 р. (справа № 2а-10667/09/2670) визнав незаконними та нечинними

відповідні правові приписи. Приймаючи відповідне рішення, суд визначив, що

Кабінет Міністрів України не наділений компетенцією встановлювати

повноваження органів, визначених у пункті 1 Постанови, позаяк повноваження

щодо здійснення перевірок визначені відповідними законами України,

наприклад, “Про міліцію”, “Про організаційно-правові основи боротьби з

організованою злочинністю”, “Про контрольно-ревізійну службу в України”,

“Про державний контроль за використанням та охороною земель”, “Про

забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, “Про

охорону навколишнього природного середовища”, Земельним кодексом

України та іншими. Також частиною другою статті 74 Закону України “Про

місцеве самоврядування в України” встановлено, що підстави, види і порядок

відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування

визначаються Конституцією України, цим та іншими законами. Окрім цього

суд вказав, що пунктом 22 частини першої статті 92 Конституції України

визначено, що виключно законами України визначаються засади цивільно-

правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або

дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. Згідно із

статтею 2 Кодексу України про адміністративні правопорушення законодавство

України про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та

109

інших законів України.

Отже, можна констатувати, що фактично найбільшою мірою контроль за

органами місцевого самоврядування здійснюють місцеві державні

адміністрації. Вони мають право проводити перевірки стану додержання

Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого

самоврядування та їх посадовими особами, одержувати від них відповідну

статистичну інформацію та інші дані, контролювати стан розгляду звернень

громадян та їх об’єднань. Крім місцевих державних адміністрацій право

перевіряти здійснення органами місцевого самоврядування повноважень

органів виконавчої влади має Рада міністрів Автономної Республіки Крим, а у

випадках, передбачених законодавством, – міністерства та інші центральні

органи виконавчої влади, їх територіальні органи. Контроль здійснюється

шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб,

він може бути як попередній, так і наступний.

Місцеве управління не може бути ефективним без контролю. Самі по собі

правові акти, якими б вони досконалими не були, не здатні гарантувати точне і

належне їх виконання. Присікти беззаконня, порушення громадського порядку і

зловживання правом можна, перш за все, на основі добре поставленого

контролю за станом справ і виконанням прийнятих правових приписів. Цінність

контролю, як одного із засобів мистецтва управління, не стільки в тому, щоб

розкрити факти беззаконня і порушення прав і законних інтересів громадян, а й

у тому, щоб своєчасно їх попередити, не дати їм можливості проявитися і

завдати шкоди.

Державний контроль за реалізацією органами та посадовими особами

місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади

має здійснюватися спеціалізованими підрозділами. Основними завданнями

структурних підрозділів з контролю має бути: а) здійснення контролю за

виконанням актів законодавства, а також проведення аналізу причин порушень

виконання їх вимог і внесення пропозицій щодо усунення таких порушень; б)

підготовка інформаційних, довідкових та інших матеріалів з питань виконання

110

актів законодавства; інформування громадськості про стан виконання актів

законодавства, рішень ради та її виконавчого комітету, розпоряджень голови

громади виконавчими органами місцевого самоврядування, комунальними

підприємствами, установами та організаціями; в) моніторинг стану виконання

актів законодавства, рішень ради та її виконавчого комітету, розпоряджень

голови та своєчасне інформування ради, виконавчого комітету, голови громади;

г) підготовка проектів правових актів, спрямованих на удосконалення системи

контролю у сфері місцевого самоврядування.

Для ефективного здійснення контролюючих заходів структурний

підрозділ з контролю повинен мати право: 1) проводити в органах місцевого

самоврядування, комунальних підприємствах, установах та організаціях

перевірки з виконання актів законодавства; 2) одержувати необхідну

інформацію, а у разі потреби – відповідні документи від органів місцевого

самоврядування, комунальних підприємств, установ та організацій; 3)

перевіряти повноту усунення порушень, виявлених попередніми перевірками;

4) одержувати від органів місцевого самоврядування, комунальних

підприємств, установ та організацій письмові та усні пояснення з питань, що

виникають під час перевірки виконання актів законодавства; 5) залучати в

установленому порядку спеціалістів виконавчих органів ради, комунальних

підприємств, установ та організацій, науковців та інших спеціалістів для

проведення перевірки та вжиття необхідних заходів щодо оперативного

усунення порушень у виконанні актів законодавства.

2.3. Судовий контроль у сфері місцевого самоврядування

Україна на конституційному рівні визначається як суверенна, незалежна,

демократична, соціальна, правова держава, що зумовлює її розвиток в рамках

доктрини правової держави і демократичної правової політики. Становлення

України як правової держави вимагає якісних змін та демократичних

перетворень, які насамперед будуть спрямовані на забезпечення прав і свобод

111

людини. Одним із найбільш важливих завдань, що постають на цьому шляху, є

створення ефективної системи захисту кожного від порушень з боку самої

держави, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб

[80, с. 199]. Відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів

поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, в тому числі й

правовідносини у сфері місцевого самоврядування. Основний Закон України

проголошує, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і

безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи

людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка

відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав

і свобод людини є головним обов’язком держави.

Найголовніша практична цінність прав і свобод особистості полягає в їх

реальності, в тому, в якій мірі проголошені державою права і свободи

здійсненні в їх практичній повсякденному житті. Конституція покладає на

органи публічної влади та їх посадових осіб обов’язок поважати, захищати і

гарантувати невід’ємні права особистості без привілеїв чи обмежень за

ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань,

статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця

проживання, за мовними або іншими ознаками.

Основною організаційно-правовою формою охорони та захисту

конституційних прав і свобод людини і громадянина є судовий контроль. Разом

з тим, відсутність єдиних теоретичних і методологічних походів у визначенні

поняття і змісту судового контролю, форм і принципів його реалізації,

негативно позначається на ефективності даного напрямку судової діяльності,

забезпеченні конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян,

режиму законності, верховенства і прямої дії Конституції України.

Б. Кривокапіч у статті “Судовий контроль за адміністрацією в Югославії”

писав: “Зараз стало очевидним, що контроль за адміністрацією потрібен.

Насамперед, це обумовлено значною кількістю адміністративних органів,

шириною їх повноважень, відносною швидкістю прийняття ними рішень та

112

втіленням їх у життя. При цьому значна частина таких рішень торкається

певних прав та законних інтересів громадян. Все це потребує встановлення

різнобічного контролю, забезпечення законності та доцільності його

функціонування. Таким чином, основне значення контролю за адміністрацією

полягає в тому, щоб перевіряти правильність роботи конкретного

адміністративного органу та перешкоджати будь-якому незаконному або

невірному кроку. Будучи врегульованим правовими нормами, контроль

виступає як особливе правовідношення між контролюючою та підконтрольною

сторонами. При цьому виникає право уповноваженого суб’єкта здійснювати

контроль за відповідними органами адміністрації, насамперед, з точки зору

законності та правильності їх діяльності, а у випадках встановлення будь-яких

аномалій здійснювати дії щодо їх усунення” [86, с. 77]. На необхідність

розвивати такий напрямок контролю звертають увагу в своїх роботах провідні

українські вчені [2; 48; 130; 178; 191].

Незважаючи на наявність окремих робіт [201], пов’язаних з нормативним

регулюванням форм судового контролю за діяльністю органів та посадових

осіб місцевого самоврядування, в цій сфері, як і раніше, дискусійними

залишаються питання про сутність, функції, види і форми судового контролю,

його співвідношення з такими напрямами державної діяльності, як

“правосуддя” і “прокурорський нагляд”, межі й оптимальність процедур

(процесуальна форма) його реалізації. Цим зумовлена необхідність

комплексного теоретичного дослідження всього різноманіття конституційно-

правових особливостей судового контролю у сфері місцевого самоврядування.

Судовий контроль в управлінні – це заснована на законі діяльність судів

по перевірці правомірності актів і дій органів управління, їх посадових осіб,

відновленню порушених прав, а в необхідних випадках – застосуванню до цих

суб’єктів правових санкцій. Суд, здійснюючи правосуддя, на засадах

верховенства права забезпечує захист гарантованих Конституцією України та

законами прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів

юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.

113

Сучасні конституційні засоби охорони та захисту прав і свобод людини і

громадянина є одним з основних, невід’ємних принципів сучасної правової

держави, найважливішим інститутом конституційного права та інших

галузевих наук. Конституційної функцією судової влади є захист прав і свобод

особистості, відновлення порушених або оспорюваних прав людини і

громадянина, захист їх законних інтересів, держави і суспільства за допомогою

розв’язання спору сторін.

Судовий контроль у сфері місцевого самоврядування полягає у перевірці

та оцінці законності актів, рішень і дій (бездіяльності) органів та посадових осіб

місцевого самоврядування, а не доцільності. За своєю природою діяльність

судового контролю є юрисдикційної і спрямована на вирішення соціально-

правового конфлікту, що виник між фізичною чи юридичною особою, з однієї

сторони, і органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, з іншої.

Кінцева мета судового контролю покликана відновити законні інтереси, права і

свободи суб’єктів суспільних відносин, захистити їх від негативних наслідків

діяльності чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого

самоврядування. Судовий контроль у сфері місцевого самоврядування, як

самостійна форма реалізації судової влади, здійснюється в особливій

процесуальній формі, закріпленій системою передбачених процесуальним

законом засобів, і спрямованої на реалізацію правозахисної функції судової

влади, покликаної до недопущення незаконного та необґрунтованого

обмеження прав і свобод людини і громадянина.

В зарубіжних країнах склалися дві основні моделі адміністративної

юстиції. Перша з них, що відома як континентальна, є моделлю, відповідно до

якої функціонує система спеціалізованих судів, відмежованих від судів

загальної юрисдикції. Друга відома як англо-американська, для якої характерні

відсутність спеціалізованих судів і досить широка компетенція судів загальної

юрисдикції щодо розгляду адміністративних конфліктів [80, с. 219].

В Україні судовий контроль здійснює система судів загальної і

спеціальної юрисдикції. Публічно-правовий характер відносин, що підлягають

114

судовому контролю, породжує певну специфіку процесуального регулювання

порядку розгляду та вирішення справ досліджуваної категорії порівняно зі

справами про захист приватноправового інтересу. Останні розглядаються

судами загальної юрисдикції в рамках цивільного провадження на основі

застосування норм позовного провадження.

Судовий контроль судів загальної юрисдикції за законністю актів, рішень

і дій (бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого

самоврядування – це самостійна форма реалізації судової влади, і здійснюється

вона в особливому процесуальному порядку з метою відновлення та охорони

прав, свобод і законних інтересів громадян. Мета судового контролю полягає в

забезпеченні захисту передбачених Конституцією прав та свобод людини і

громадянина, а його об’єктом є всі правовідносини, що виникають у нашій

державі. Суди загальної юрисдикції забезпечують контроль за дотриманням

прав і свобод громадян шляхом розгляду цивільних, кримінальних,

адміністративних та інших справ. Їх система будується за принципами

територіальності, інстанційності та спеціалізації.

Судовий контроль у сфері місцевого самоврядування є специфічним

видом контролю в сфері публічного управління. Особливість цього контролю

полягає в тому, що він здійснюється не систематично, не повсякденно, як,

наприклад, контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів, а

одноразово – при розгляді справ (адміністративних, цивільних, кримінальних).

Залежно від предметної або функціональної ознаки розрізняють такі види

судового контролю: а) поточний судовий контроль за діями і (або) рішеннями

органів державної влади та місцевого самоврядування; б) судовий контроль за

діями і (або) рішеннями нижчестоящого суду (апеляція, касаційне й наглядове

провадження, провадження за нововиявленими обставинами) [63, с. 120].

Відповідно до видів правових актів, що контролюються, виділяють два види

судового контролю: а) контроль за законністю нормативних підзаконних актів;

б) контроль за законністю індивідуальних правових актів [80, с. 217].

Судовий контроль в управлінні можна класифікувати за двома основними

115

напрямками: 1) за видом суду, який здійснює контроль; 2) за формою

втручання в діяльність підконтрольного органу: а) пряму (безпосередню); б)

непряму (опосередковану) форми втручання.

Контроль з боку Конституційного Суду є особливим видом судового

контролю, який відокремлений від контролю з боку судів загальної юрисдикції.

Така відокремленість обумовлена особливим статусом цього органу і

предметом його контролю. Конституційна юстиція (правосуддя) має особливе

значення у процесі створення та функціонування системи конституціоналізму,

що обумовлено специфікою конституційно-правового статусу та компетенцією

Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції в

Україні [89, с. 78]. Його головним завданням є гарантування верховенства

Конституції України як Основного Закону держави на всій території України

[147]. Проблемні питання місцевого самоврядування неодноразово

розглядалися Конституційним Судом України, в тому числі й в аспекті

здійснення контрольної діяльності. Зокрема, субординація елементів у системі

місцевого самоврядування (від 9 лютого 2000 року № 1-рп/2000); межі

повноважень міських рад, зокрема, щодо утворення і ліквідації районів у місті

(від 13 липня 2001 року № 11-рп/2001); зміст інституту місцевого

самоврядування (від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002); зміна, скасування актів

органів місцевого самоврядування (від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009);

відсутність у Верховної Ради України повноваження відмінити вже призначені

нею чергові або позачергові вибори до органів місцевого самоврядування (від

10 червня 2009 року № 14-рп/2009); органи місцевого самоврядування як

суб’єкти владних повноважень (від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010) тощо.

Відповідно до ст. 14 Закону України “Про Конституційний Суд України”

до повноважень Конституційного Суду України не належать питання щодо

законності актів органів місцевого самоврядування, а також інші питання,

віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції. Водночас, слід звернути

увагу, що в проекті Закону України “Про внесення змін до Конституції України

(щодо децентралізації влади)” (реєстр. № 2217а) внесеному Президентом

116

України 1.07.2015 р., пропонується розширити компетенцію Конституційного

Суду України доповнивши частину першу статті 150 новим пунктом 11 такого

змісту: “11) вирішення питання за зверненням Президента України про

відповідність Конституції України акта голови громади, ради громади,

районної, обласної ради”.

Судовий контроль з боку судів загальної компетенції найбільш доцільно

розглянути через форму втручання суду в діяльність відповідного органу

(безпосередня і опосередкована форми) [94, с. 2-3]. При розгляді справ за

позовами, де однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого

самоврядування, суд (суддя) оцінює їх з точки зору відповідності закону,

приймає певне рішення по справі, яким може скасувати управлінське рішення

(акт управління), чим фактично втручається в управлінську сферу діяльності

органу публічної влади. Це справи про: а) незаконне звільнення (коли суд

зобов’язує сторону поновити особу на роботі); б) відшкодування збитків

(зобов’язує сторону відшкодувати збитки, встановлює їх розмір); в) скасування

рішення управлінського органу. Форма втручання суду в діяльність органу

державного управління тут є прямою (безпосередньою).

При розгляді кримінальних справ суд, навпаки, може застосовувати

тільки непряму (опосередковану) форму втручання. Поряд з вирішенням

питання про винність особи в кримінальному злочині та її відповідальність суд

перевіряє законність дій органів управління, посадових осіб та інших громадян.

Якщо суд виявить порушення законності, він виносить окрему ухвалу. Це

форма повідомлення державних органів, комерційних та інших структур,

об’єднань громадян про виявлені порушення закону і умови, що їх

породжують. Суд вказує на необхідність вжити заходів щодо їх усунення і

попередження в майбутньому. Але цим суд не змінює реальний стан справ в

органі чи організації, на підприємстві, в установі, куди надіслана його ухвала,

як це відбувається при розгляді деяких цивільних справ, справ про

адміністративні правопорушення та справ по скаргах громадян. Обов’язок

прийняти управлінське рішення по окремій ухвалі та змінити ситуацію на

117

краще лежить на керівництві відповідних органів і організацій.

Відповідно до ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України [64]

юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що

виникають у зв’язку зі здійсненням суб’єктом владних повноважень владних

управлінських функцій, а також з публічним формуванням суб’єкта владних

повноважень шляхом виборів або референдуму. Це, зокрема, публічно-правові

спори: 1) фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо

оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів

індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) з приводу прийняття громадян на

публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) між

суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у

сфері управління, у тому числі делегованих; 4) що виникають з приводу

укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними

адміністративних договорів; 5) за зверненням суб’єкта владних повноважень у

випадках, встановлених Конституцією та законами України; 6) щодо

правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7)

фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо

оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної

інформації.

Законодавець закріплює можливість скасування актів органів державної

влади та місцевого самоврядування не лише за органами, що перебувають між

собою у відносинах підзвітності, підконтрольності та відповідальності.

Кодексом адміністративного судочинства України передбачена можливість

скасування актів органів місцевого самоврядування в разі визнання їх

незаконними. З цього приводу К.Є. Соляннік вірно зазначає, що у випадку

скасування рішення органом судової влади виникає певна суперечність.

Основною функцією останніх є правосуддя, і результатом діяльності є

вирішення питання про право. Наділення судів повноваженнями скасування

актів органів державної влади та місцевого самоврядування можна розглядати

як гарантію дієвості судової влади, хоча з позицій адміністрування суспільними

118

відносинами виникає питання про втручання судів до компетенції інших

органів влади. Судова інстанція, вирішуючи спір про право, повинна

обмежуватися встановленням факту про законність (незаконність) рішення, що

є предметом розгляду. Умовою виконання судового рішення має стати

законодавче закріплення положення, що визнання акта незаконним має

наслідком його нечинність [163, с. 92]. На наш погляд, на законодавчому рівні

слід закріпити положення, що визнання акта незаконним має наслідком його

нечинність, а право приймати рішення про скасування актів органів місцевого

самоврядування суд має бути позбавлений.

Відповідно до ч. 2 ст. 144 Конституції України рішення органів місцевого

самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України

зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до

суду. Зазначений конституційний припис деталізовано в Законі України “Про

місцеве самоврядування в Україні”, згідно якого акти органів та посадових осіб

місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або

законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-

правових актів органів місцевого самоврядування визначаються в ст. 171

Кодексу адміністративного судочинства України [64]. Право оскаржити

нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також

особи, які є суб’єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Суд

може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає

правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Важливе значення має судовий контроль у сфері нормотворчості органів

місцевого самоврядування. Так, наприклад, Постановою Харківського

районного суду Харківської області від 18.02.2014 р. (справа № 635/11026/13-а)

суд постановив Рішення I сесії VI скликання Височанської селищної ради

Харківського району Харківської області від 9.12.2010 р. в частині

затвердження пункту 6.16 статті 6 Регламенту роботи Височанської селищної

ради VI скликання в редакції, що діяла з 9.12.2010 р. по 25.11.2013 р. визнати

119

протиправним. У цьому випадку суд визнав протиправним пункт 6.16 статті 6

Регламенту роботи Височанської селищної ради VI скликання, який на момент

прийняття судового рішення був скасований самою радою. Пункт 6.16 статті 6

Регламенту роботи Височанської селищної ради VI скликання в редакції, що

діяла з 9.12.2010 р. по 25.11.2013 р. встановлював, що рішення сесії вважається

прийнятим, якщо на пленарному засіданні, правомочному за результатами

реєстрації депутатів, за нього проголосувало більше половини від присутніх

депутатів. Така редакція вказаної норми регламенту суперечить ч. 2 ст. 59

Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно якої рішення

ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю

депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим

Законом.

З урахуванням Рішення Конституційного Суду України № 12-рп/98 від 9

липня 1998 року Каховський міськрайонний суд Херсонської області,

Постановою від 25.09.2014р. (справа № 658/1897/14-а) визнав протиправним та

скасував рішення Каховської районної ради № 263 від 08.11. 2012 р. та

затверджене цим рішенням “Положення про порядок призначення на посаду та

звільнення з займаної посади керівників комунальних підприємств, установ і

закладів, що є у спільній власності територіальних громад Каховського

району”, а також визнав протиправним та скасував рішення Каховської

районної ради № 307 від 28.02.2013 р., яке прийняте на підставі

вищезазначеного Положення. У мотивувальній частині Рішення

Конституційного Суду України № 12-рп/98 від 9 липня 1998 року (справа про

тлумачення терміну “законодавство”) зазначено, що, виходячи з необхідності

посилення правових засобів захисту прав громадян у галузі праці,

унеможливлення їх ущемлення, додержання вимог ратифікованої Україною

Конвенції Міжнародної організації праці № 158 про припинення трудових

відносин з ініціативи підприємця, Конституційний Суд України визнає за

доцільне в подальшому обмежити визначення сфери застосування контракту

лише законами, що є прерогативою Верховної Ради України. Тим більше,

120

контрактна форма трудового договору не може впроваджуватись

нормативними актами центральних і місцевих органів виконавчої влади, актами

органів місцевого самоврядування, а також колективними договорами і

угодами та іншими локальними нормативними актами.

Органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень приймають

акти нормативного та ненормативного характеру. Проте, якщо відповідно до

приписів органу місцевого самоврядування виникли правовідносини, пов’язані

з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і

суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення, такі

рішення не можуть бути скасовані самим органом місцевого самоврядування. В

такому випадку лише в судовому порядку розглядаються відповідні справи.

Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і

громадянина, як і право на оскарження в суді рішень органів місцевого

самоврядування, гарантується безпосередньо на підставі частини третьої статті

8, частини другої статті 55 Конституції України кожному.

Суд розв’язує спори, що виникають в результаті взаємовідносин місцевої

ради й відповідного голови. Біляївський районний суд Одеської області

Постановою від 11.04.2014 р. (справа № 496 /1035/14-а) постановив визнати

незаконним та скасувати розпорядження сільського голови Іллінської сільської

ради Біляївського району Одеської області № 02/ 2014-СР від 6.02.2014 р. про

призупинення рішення Іллінської сільської ради Біляївського району Одеської

області від 31.01.2014 р. “Про обрання секретаря Іллінської сільської ради”.

Суд вказав, що Розпорядження сільського голови Іллінської сільської ради

прийнято з пропуском п’ятиденного строку, який закінчився 5.02.2014 р.

Відповідно до ч. 4 ст. 59 Закону України “Про місцеве самоврядування в

Україні” рішення сільської, селищної, міської ради може бути зупинено

сільським, селищним, міським головою у п’ятиденний строк з моменту його

прийняття і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням

зауважень.

Аналіз судових рішень свідчить, що в рішеннях суду досить часто

121

неправильно зазначаються назви посадових осіб місцевого самоврядування,

назви органів місцевого самоврядування. Так, і у вказаному рішенні суд

“постановив визнати незаконним та скасувати розпорядження сільського

голови Іллінської сільської ради”, хоча правильна назва відповідної посадової

особи – “Іллінський сільський голова”. Генічеський районний суд Херсонської

області (справа 20653/944/14-а) розглянув адміністративну справу за позовом

ОСОБА_1 до Генічеської міської ради, а постановив відмовити в задоволені

позову ОСОБА_1 до Генічеської районної ради про визнання недійсним

рішення Генічеської районної ради та скасування рішення Генічеської районної

ради 48 сесії 6 скликання № 606 від 06.03.2014 року “Про припинення

повноважень голови Генічеської районної ради ОСОБА_1”. Постанова

Генічеського районного суду від 16.05.2014 р. (справа 20653/944/14-а) є доволі

показовим підтвердження достатньо поширеної судової практики ототожнення

представницьких органів місцевого самоврядування різних рівнів.

Предметом судового контролю є дотримання встановленої чинним

законодавством процедури підготовки та прийняття рішень органами місцевого

самоврядування. Берегіський районний суд Закарпатської області Постановою

від 7.05.2014 р. (справа №297/726/14-а) постановив визнати протиправним та

скасувати рішення позачергової (друге засідання) 30-ї сесії 6-го скликання

Берегівської міської ради від 24.02.2014 р. № 1638 в частині звільнення

заступника голови Берегівської міської ради з займаної посади. Це судове

рішення є ще одним прикладом, коли неправильно вказується назва посадової

особи. Такої посади як “голова Берегівської міської ради” не існує. Проте, слід

визнати, що в подальшому суд не допускав такої помилки. Суд визнав

протиправним та скасував розпорядження Берегівського міського голови № 9-К

від 24.02.2014 р. про звільнення з посади заступника міського голови та

постановив поновити на посаді заступника Берегівського міського голови з

питань діяльності виконавчих органів з 24.02.2014 р. Підставою для прийняття

такого рішення стало порушення процедури підготовки та прийняття рішення.

Зокрема, не були дотримані вимоги ст. 15 Закону України “Про доступ до

122

публічної інформації” щодо опублікування проекту за 20 робочих днів до дати

його розгляду, порушені норми Регламенту міської ради щодо попереднього

розгляду проекту відділами апарату ради та постійною комісією, та не

включення цього питання до порядку денного).

Верховний Суд України в Постанові від 3 квітня 2007 року у справі за

позовом до Харківської обласної ради про визнання протиправним та

скасування рішення зазначає, що порушення встановленої законодавством

процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього

рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його

правильність. Ухвалення рішення, наслідком якого є припинення публічної

служби, без проведення обговорення цього питання на пленарному засіданні

ради могло вплинути на його правильність. За таких обставин висновок Вищого

адміністративного суду відносно того, що рішення про недовіру голові обласної

державної адміністрації може бути ухвалено без обговорення цього питання за

наслідками звіту обласної державної адміністрації, помилковий.

Судовий контроль у сфері місцевого самоврядування здійснюють також

господарські суди, зокрема, їм підвідомчі спори про визнання актів недійсними.

Господарський суд Херсонської області, розглянувши у відкритому судовому

засіданні справу № 923/1305/14 за позовом Закритого акціонерного товариства

“ХЕРСОНБДЖОЛОПРОМ”, до Херсонської міської ради, визнав недійсним

рішення двадцять дев’ятої сесії Херсонської міської ради шостого скликання №

1228 від 22.11.2013 року в частині підпункту 2.17. щодо вилучення із земель,

що перебувають у постійному користуванні Херсонського обласного

виробничого об’єднання по бджільництву “ХЕРСОНБДЖОЛОПРОМ”,

земельну ділянку площею 0,0723 га по вул. Ладичука, 68-а у м. Херсоні, а

також в частині підпункту 6.2. щодо припинення дії Державного акта на право

постійного користування землею, виданого виконавчим комітетом Херсонської

міської ради Херсонському обласному виробничому об’єднанню по

бджільництву “ХЕРСОНБДЖОЛОПРОМ”, площею 0,0723 га по вул. Ладичука,

68-а, зареєстрованого 15.04.1994 р. за № 30.

123

При цьому слід звернути увагу, що Конституційний Суд України в

Рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним

поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного

тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів

“а”, “б”, “в”, “г” статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини

першої статті 17 КАС України вирішив, що органи місцевого самоврядування у

земельних відносинах з громадянами та юридичними особами, в тому числі

щодо вирішення питань розпорядження, передачі у власність, у користування

земельних ділянок, а також їх вилучення, виступають виключно як суб’єкти

владних повноважень. Земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом

місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень, пов’язані з

оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, належать до публічно-правових

спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Таким чином,

господарським судам відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 12 Господарського

процесуального кодексу України [34] підвідомчі справи у спорах, що

виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб’єкти господарської

діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних

судів.

Вплив органів судової влади на органи місцевого самоврядування чітко

регламентований і не може здійснюватися всупереч чинному законодавству.

Згідно ч. 4 ст. 67 Господарського процесуального кодексу України не

допускається забезпечення позову у справах, що виникають з корпоративних

відносин, шляхом заборони здійснювати органам місцевого самоврядування

покладені на них згідно з законодавством повноваження.

Предметом судового контролю нерідко є випадки бездіяльності органів та

посадових осіб місцевого самоврядування. Львівський окружний

адміністративний суд Постановою від 17 червня 2013 року (справа №

813/1608/13-а) визнав неправомірною бездіяльність Львівської міської ради, її

виконавчого комітету та міського голови м. Львова, що полягали у невиконанні

ними вимог ч. 1 ст. 26, п.6 ч. 1 ст. 30, ч. 1 ст. 33, ч. 4 ст. 42, ч. 5 ст. 51 Закону

124

України “Про місцеве самоврядування в Україні”, ст.ст. 21, 33 Закону України

“Про відходи” в частині забезпечення створення, згідно вимог чинного

законодавства, нового полігону для захоронення твердих побутових відходів

для м. Львова, а також будівництва заводу для їх переробки та

сміттєсортувального комплексу. Разом з тим звертає на себе увагу п. 3.4,5

резолютивної частини вказаної постанови, яким суд фактично здійснює

оперативне управління органами місцевого самоврядування. Зокрема, суд

постановив: (а) зобов’язати міського голову м. Львова в порядку, визначеному

ст.ст. 122, 123 Земельного кодексу України, згідно розробленого ВАТ “Інститут

гірничо-хімічної промисловості “Гірхімпром” техніко-економічного

обґрунтування інвестицій варіантів створення полігону твердих побутових

відходів для м. Львова, звернутися в органи, до компетенції яких належить

вирішення питання виділення земельної ділянки, з клопотаннями про надання

дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки

для будівництва нового полігону твердих побутових відходів для м. Львова,

заводу з переробки ТПВ та сміттєсортувального комплексу; (б) зобов’язати

виконавчий комітет Львівської міської ради усунути порушення вимог ч. 1 ст.

33 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо організації

комплексу робіт, у порядку визначеному ст.4 Закону України “Про

архітектурну діяльність”, по виконанню пп. 2.5.1, 2.5.6 Програми поводження з

побутовими відходами у м. Львові на 2010-2013 роки, затвердженої рішенням

виконкому від 26.03.2010 № 362, пов’язаних зі створенням нового сучасного

полігону твердих побутових відходів та заводу з переробки твердих побутових

відходів і сміттєсортувального комплексу; (в) зобов’язати Львівську міську

раду в порядку, визначеному ч. 8 ст. 78 Бюджетного кодексу України, провести

коригування міського бюджету м. Львова на 2013 рік, передбачивши необхідні

обсяги фінансування на виготовлення проектів будівництва нового полігону

твердих побутових відходів, заводу з переробки твердих побутових відходів і

сміттєсортувального комплексу для м. Львова, а також передбачати аналогічні

видатки при формуванні та затвердженні міського бюджету м. Львова на

125

наступні роки.

На наш погляд, таке судове рішення фактично є втручанням у здійснення

органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень. Також слід

враховувати, що відповідно до ч. 5 ст. 61 Закону України “Про місцеве

самоврядування в Україні” втручання державних органів у процес складання,

затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком

випадків, передбачених цим та іншими законами. Слід відзначити, що при

розгляді адміністративних справ суди, як правило, вірно зазначають, що

втручання у діяльність колегіального органу місцевого самоврядування та

зобов’язання прийняти певне рішення, зважаючи на підстави, процедуру та

порядок його прийняття, неможливе.

Ружинський районний суд Житомирської області Постановою від 21

червня 2012 р. (справа № 622/781/12) визнав неправомірною бездіяльність

сільського голови с. Ягнятин, щодо ухилення від розгляду протесту прокурора

від 26.03.2012 року, скасував рішення сесії Ягнятинської сільської ради від

14.03.2012 р. “Про дострокове припинення повноваження сільського голови

ОСОБА_1” як незаконне. При цьому не зовсім коректним є формулювання

резолютивної частини цього рішення, яким суд постановив зобов’язати

секретаря сільської ради с. Ягнятин негайно скликати позачергову сесію

Ягнятинської сільської ради для винесення на порядок денний питання про

дострокове припинення повноважень сільського голови за вчинення

корупційного адміністративного правопорушення після набрання рішенням

суду по даній справі законної сили. Сесія місцевої ради скликається не “для

винесення на порядок денний питання”, а для розгляду питань. Відповідно до ч.

14 ст. 46 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” порядок

скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань

ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень

ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а

також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням

вимог Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері

126

господарської діяльності”.

Предметом судового контролю неодноразово були питання процедурного

характеру, прийняття рішень за відсутності кворуму, без голосування тощо.

Берегівський районний суд Закарпатської області Постановою від 25 червня

2012 р. (справа № 701/1113/12) визнав неправомірними дії Берегівського

міського голови щодо організації 23 березня 2012 року на пленарному засіданні

15 сесії Берегівської міської ради VI скликання відкритого голосування з

питання дострокового припинення повноважень Берегівського міського голови.

Крім того, зобов’язав Берегівського міського голову включити з дотриманням

вимог закону до порядку денного найближчої після набрання чинності

рішенням суду в даній справі сесії Берегівської міської ради VI скликання

проект рішення “Про висловлення недовіри Берегівському міському голові та

дострокове припинення повноважень Берегівського міського голови”, внесений

21 березня 2012 року депутатом Берегівської міської ради Закарпатської

області, та організувати проведення таємного голосування по даному проекту

рішення.

Відповідно до ст. 77 Закону України “Про місцеве самоврядування в

Україні” шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті

неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого

самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в

результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб

місцевого самоврядування – за рахунок їх власних коштів у порядку,

встановленому законом. Спори про поновлення порушених прав юридичних і

фізичних осіб, що виникають в результаті рішень, дій чи бездіяльності органів

або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому

порядку. Ухвалою Верховного Суду задоволено позов до виконкому Одеської

міської ради, який неналежно здійснював контроль за виконанням прийнятого

ним рішення № 260 від 31 травня 1997 року, про стягнення 959601 грн.

майнової шкоди та 250 тис. грн. моральної шкоди.

Значна кількість судових справ стосуються служби в органах місцевого

127

самоврядування. Так, Вовчанський районний суд Харківської області

Постановою від 09.01.2013 р. (справа 2-а/2008/49/12) визнав розпорядження

Старосалтівського селищного голови № 108 від 08.10.2012 р. “Про

встановлення порушення трудової дисципліни” незаконним та таким, що

підлягає скасуванню. За позовом до Косівської районної ради про поновлення

на роботі Косівський районний суд Івано-Франківської області Постановою від

20.06.2014 р. (адміністративна справа 347/1030/14-а) постановив визнати

нечинним і скасувати рішення Косівської районної ради Івано-Франківської

області від 25.03.2014 р. про дострокове припинення повноважень заступника

голови Косівської районної ради Івано-Франківської області, а подану ним

заяву про його звільнення з цієї посади вважати нечинною. При цьому, слід

звернути увагу, що суд визнав нечинним і скасував рішення районної ради, а

позивач просив поновити його на роботі.

На думку В.М. Гаращука, суд, вирішуючи питання про поновлення на

роботі протизаконно звільненої особи, фактично приймає управлінське рішення

про продовження трудових правовідносин, хоча питання комплектування штату

віднесене до компетенції адміністрації підприємства, організації, установи [133,

с. 432]. Такий підхід є досить дискусійним. На наш погляд, суд в цьому випадку

не приймає управлінське рішення, а захищає (відновлює) права особи, яку було

незаконно звільнено.

Судовий контроль здійснюється не лише стосовно діяльності чи

бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а й щодо

організації та функціонування органів самоорганізації населення. Так,

Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області задовольнив позов

Приватного акціонерного товариства “Житлово-побутове підприємство” до

Ужгородської міської ради про визнання протиправним та скасування п. 9

рішення Ужгородської міської ради № 899 від 31.05.2013 року “Про надання

дозволу на створення органу самоорганізації населення – будинкового комітету

по вул. Бородіна, 14 в м. Ужгороді”. Посилаючись на ст. 41 Конституції

України та ст. 324 Цивільного кодексу України суд дійшов висновку, що

128

“наданням дозволу на створення органу самоорганізації населення –

будинкового комітету, будівлі за вказаною адресою, відповідач всупереч

зазначених норм Цивільного кодексу України у протиправний спосіб обмежив

право власності позивача на житловий будинок, розташований за адресою м.

Ужгород, Бородіна, 14, гарантоване йому Конституцією України”. Таке

рішення суперечить Конституції та законам України. Створення органу

самоорганізації населення не обмежує права власника будинку володіти,

користуватися та розпоряджатися своїм майном, адже основними завданнями

органу самоорганізації населення є: 1) створення умов для участі жителів у

вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України; 2)

задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів

шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг; 3) участь у реалізації

соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших

місцевих програм (ч. 3 ст. 3 Закону України “Про органи самоорганізації

населення”) [149].

Адміністративним судам відводиться важлива роль у справі захисту прав,

свобод та законних інтересів осіб у сфері місцевого самоврядування, бо саме на

них покладається розгляд і вирішення правових (адміністративно-правових)

спорів, де однією стороною виступає особа (фізична або юридична), а іншою –

орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи

службові особи, інші суб’єкти публічної влади при здійсненні ними

управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання

делегованих повноважень [80, с. 218].

Суд, здійснюючи контроль у сфері місцевого самоврядування, одночасно

захищає права суб’єктів місцевого самоврядування. Так, Волинський окружний

адміністративний суд Постановою від 26.08.2014 р. (справа № 803/1528/14)

відмовив у задоволені позову заступника прокурора Волинської області до

Волинської обласної ради. Позивач просив визнати протиправними дії

Волинської обласної ради щодо встановлення десятиденного строку для

розгляду депутатських запитань, скасувати рішення Ради, прийняте

129

24.05.2014 р. на першому пленарному засіданні 25 сесії ради, в частині

встановлення десятиденного строку для розгляду депутатських запитань.

Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 20 жовтня 2014 р.,

(справа № 876/8718/14) залишив без задоволення апеляційну скаргу Першого

заступника прокурора Волинської області, а постанову Волинського окружного

адміністративного суду від 26 серпня 2014 року у справі №803/1528/14 – без

змін. Суд прийшов до висновку, що протокольне доручення голові Ради при

відправленні депутатських запитів та запитань зазначати строк десять днів для

надання відповіді, яке прийняте Волинською обласною радою 25 квітня 2014

року, відповідає нормативним положенням, що регулюють діяльність обласної

ради та її голови.

За даними судової статистики адміністративних судів України щодо

розгляду і вирішення компетенційних спорів, у 2009 році загальна кількість

розглянутих публічно-правових спорів між суб’єктами владних повноважень

щодо реалізації їхньої компетенції у сфері управління становила 403 справи, а в

2010-му – 838. У Єдиному державному реєстрі судових рішень протягом 2010–

2013 років було зареєстровано дев’ять постанов у справах, пов’язаних з

розглядом компетенційних спорів [61, с. 3–4]. І хоча, на перший погляд,

наведені цифри можуть видатися незначними, вони свідчать про наявність

проблеми реалізації компетенції суб’єктами владних повноважень, зокрема,

органами державної виконавчої влади.

Розглядаючи спір щодо компетенції органів та посадових осіб місцевого

самоврядування, Вищий адміністративний суд України Постановою від 23

липня 2013 р. (справа К/9991/30891/12) скасував Постанову Артемівського

міськрайонного суду Донецької області від 26 грудня 2011 року та ухвалу

Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2012 року й

ухвалив у справі нове рішення. Суд визнав протиправним та скасував рішення

Покровської сільської ради Артемівського району Донецької області від 16

березня 2011 року “Про погодження усного розпорядження Покровського

сільського голови щодо перенесення ліхтарів вуличного освітлення”, а також

130

визнав протиправною бездіяльність сільського голови Покровської сільської

ради Артемівського району Донецької області щодо не розгляду протесту

прокурора Артемівського районну Донецької області від 28 лютого 2011 року.

Підставою для прийняття такого рішення став висновок суду про те, що

Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” не передбачено

можливість затвердження сільською радою усних розпоряджень сільського

голови, в той час як управління комунальним майном повинно здійснюватись

відповідним виконавчим органом в межах, визначених радою.

Волинський окружний адміністративний суд постановою від 30.06.2011 р.

(справа № 2а/0370/1637/11) задовольнив позов прокурора Ратнівського району

й визнав протиправним і скасував рішення Ратнівської районної ради № 5/15

від 24.02.2011 року “Про створення тимчасової контрольної комісії Ратнівської

районної ради щодо перевірки дотримання конституційних прав жителів

селища Ратне на володіння, користування і розпорядження земельними

ділянками у селищі Ратне в межах і спосіб, передбачений Земельним кодексом і

іншими законодавчими актами України”. Суд вважає, що Ратнівська районна

рада вийшла за межі наданих її повноважень Законом України “Про місцеве

самоврядування в Україні”, Земельним кодексом України. Відповідно до ст. 188

Земельного кодексу України державний контроль за використанням та

охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що

реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю)

в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про

охорону земель – центральним органом виконавчої влади, що реалізує

державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері

охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання,

відтворення і охорони природних ресурсів.

Важлива роль у здійсненні судового контролю у сфері місцевого

самоврядування належить Верховному Суду України. З метою забезпечення

правильного й однакового застосування законодавства при розгляді судами

спорів проводиться узагальнення практики та приймаються відповідні

131

Постанови Пленуму Верховного Суду України. Для прикладу, стосовно

визначення юрисдикції земельних та пов’язаних із земельними відносинами

майнових спорів; застосування норм про вилучення земель і відшкодування

заподіяних порушенням земельного законодавства збитків; визначення порядку

використання земельної ділянки громадянами, яким належать жилий будинок,

господарські будівлі та споруди на праві спільної власності відповідні

роз’яснення сформульовано в Постанові Пленуму Верховного Суду України від

16.04.2004 № 7 “Про практику застосування судами земельного законодавства

при розгляді цивільних справ” [152].

У Постанові від 4 червня 2013 р. (справа № 21-64а13) за позовом до

Дачненської сільської ради Біляївського району Одеської області про

скасування рішення, Верховний Суд України зазначає, що системний аналіз

законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого врядування

законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право

випливає з конституційного повноваження органів місцевого самоврядування

самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень,

що є обов’язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є

суб’єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх

зміну чи скасування. У той же час у статті 3 Конституції України закріплено

принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і

спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою

діяльність. Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону України

“Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно з якою органи місцевого

самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і

фізичними особами. Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть

скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до

приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних

суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих

правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні

правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування,

132

вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути

скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Оскільки суди встановили, що Сільрада рішенням № 135-ХХІІІ надала

позивачеві земельну ділянку для будівництва і обслуговування житлового

будинку та господарських будівель, а рішенням № 389-V – дозвіл на складання

проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність

позивачеві, а зазначені рішення є ненормативними правовими актами

одноразового застосування, які вичерпали свою дію фактом їх виконання, вони

не можуть бути в подальшому скасовані органом місцевого самоврядування. З

урахуванням наведених обставин ухвала Вищого адміністративного суду

України від 20 вересня 2012 року не узгоджується з вимогами чинного

законодавства і підлягає скасуванню.

Судовий контроль у сфері місцевого самоврядування може здійснюватися

за ініціативою різних суб’єктів, у тому числі й органів та посадових осіб

місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 18-1 Закону України “Про місцеве

самоврядування в Україні” орган місцевого самоврядування може бути

позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до

суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення

виконання функцій місцевого самоврядування. Зокрема, звертатися до суду про

визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування

уповноважені виконавчі органи сільських, селищних міських рад (підпункт 4 п.

“а” ч. 1 ст. 38), сільський, селищний, міський голова (п. 15 ч. 4 ст. 42); голова

районної, обласної, районної у місті ради (п. 16 ч. 4 ст. 55).

Аналізуючи загальні характеристики контролю слід відзначити, що

судовий контроль спрямований на охорону, захист суб’єктивних прав, які

можуть бути порушені застосуванням незаконного акта. Отже, судовий

контроль розрахований на міру зацікавленості кожної окремої фізичної,

юридичної особи у недопущенні порушень їх прав, свобод та законних

інтересів. Забезпечення законності нормативних актів органів і посадових осіб

місцевого самоврядування передбачає не лише їх відповідність Конституції і

133

законам України, а й прийняття актів відповідними суб’єктами в межах

встановлених для них законом повноважень з дотриманням правотворчої

процедури і вимог юридичної техніки. Законодавчі приписи з цього питання

носять лише рамочний характер, віддаючи важливість регламентування

процесу вироблення рішень органам територіальних громад. Відповідно,

процес опрацювання рішень різниться в кожній місцевій раді, оскільки

регламенти місцевих рад, їх виконавчих комітетів, регламенти діяльності

виконавчих органів по-різному окреслюють стадії ініціювання, підготовки,

погодження і прийняття рішень.

Практика свідчить про існування порушень і зловживань з боку певних

посадових осіб місцевої ради, оскільки прийнятті процедури не забезпечують

дотримання принципів демократизму у прийнятті рішень. Особливо

характерним це є у обласних, районних, міських, районних в містах радах, де

рівень політизації їх діяльності надто високий. Ігнорування прав депутата щодо

ініціювання рішення місцевої ради, участі у підготовці та поданні

альтернативних проектів рішень, позбавлення участі в обговоренні на

засіданнях постійних комісій ради, права виступити в обговоренні рішення на

пленарному засіданні ради є тими порушеннями, що досить поширені на

місцевому рівні. Водночас, не завжди існує можливість оскарження рішення,

прийнятого з порушенням встановленої процедури та законних прав депутатів

місцевої ради. Практика діяльності судів доводить, що суди по-різному

вирішують такі справи, а в окремих випадках взагалі відмовляють у

провадженні [103, с. 290]. Науковці неодноразово звертали увагу на

неврегульованість деяких важливих аспектів оскарження адміністративних

актів. Зокрема, чи можна оскаржити адміністративний акт, якщо відповідним

органом не дотримано процедури його прийняття або не з’ясовано обставини,

які значно впливають на реалізацію громадянами своїх прав і свобод [3, с. 11].

Без належної нормативної регламентації ці проблеми не можуть бути

вирішеними.

Питання про природу відповідальності органів місцевого самоврядування

134

під час реалізації делегованих повноважень все ще залишається дискусійним.

Безумовно, якщо предметом судового розгляду є питання, пов’язані з

реалізацією делегованих повноважень органів виконавчої влади, участь у

процесі повинен приймати і відповідний орган державної влади, виходячи з

суті матеріально-правової заінтересованості [103, с. 345]. Більше того, у

науковій літературі висловлена думка, що у випадку завдання шкоди правам та

законним інтересам фізичних та юридичних осіб у ході виконання органами

місцевого самоврядування, їх посадовими особами делегованих повноважень,

обов’язок по відшкодуванню повинен покладатися не на територіальну

громаду, а безпосередньо на державу, як основного зобов’язаного суб’єкта [21,

с. 226]. Така позиція заслуговує підтримки, адже відповідальність за

зобов’язаннями держави і територіальних громад розмежовується. Згідно

частини 5 статті 176 Цивільного кодексу України територіальна громада не

відповідає за зобов’язаннями держави, Автономної Республіки Крим та інших

територіальних громад. Однак, ця норма не звільняє органи та посадові особи

місцевого самоврядування від відповідальності перед державою за неналежне

виконання делегованих повноважень.

Однією з форм відповідальності органів і посадових осіб місцевого

самоврядування є визнання судом нечинними їх рішень і встановлення

обов’язку відшкодувати збитки, які ними завдані. Відповідно до ст. 1175

Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в

результаті прийняття органом місцевого самоврядування нормативно-

правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується

органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових

осіб цих органів. Згідно ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України

[64] захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів

юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку

органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і

службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських

функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих

135

повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду

адміністративних справ є завданням адміністративного судочинства.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів

владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені)

вони (а) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені

Конституцією та законами України, (б) з використанням повноваження і

досягнення мети, для якої воно було надано, (в) обґрунтовано, тобто з

урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення

(вчинення дії), (г) безсторонньо (неупереджено), (д) добросовісно, (е)

розсудливо, (є) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи

несправедливій дискримінації, (ж) пропорційно, зокрема, з дотриманням

необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав,

свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення

(дія); (з) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; (к)

своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З метою забезпечення поінформованості громадян про випадки

оскарження нормативно-правових актів законодавець зобов’язує орган

місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень, які прийняли

відповідний акт, опублікувати оголошення про розгляд справи щодо його

законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили у виданні, у

якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Таке оголошення

повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити

нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду

адміністративної справи і бути опубліковано не пізніш як за сім днів до

судового розгляду.

Згідно ч 2. ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України у разі

задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про: 1)

визнання протиправними рішення суб’єкта владних повноважень чи окремих

його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним

рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи

136

окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; 2)

зобов’язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов’язання відповідача

утриматися від вчинення певних дій або прийняти іншу постанову, яка б

гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина,

інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку

суб’єктів владних повноважень.

Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-

правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої

юридичної сили, і про визнання його нечинним, невідкладно публікується

відповідним органом у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено,

після набрання постановою законної сили. Інформація про рішення суду має за

мету довести до відома територіальної громади факт визнання правових актів

чи їх окремих частин такими, що суперечать чинному законодавству, та

відсутність підстав для їх виконання. Це дозволить жителям скласти для себе

уявлення про діяльність органів чи посадових осіб місцевого самоврядування і

дати їм оцінку. Така практика має великий виховний потенціал: громадяни

зрозуміють, що діяльність органів місцевої влади носить підзаконний характер і

у разі порушення їх прав реальним є судовий захист, що позитивно впливатиме

на розвиток місцевого самоврядування в цілому. Отже, з прийняттям Кодексу

адміністративного судочинства України механізм контролю у сфері місцевого

самоврядування став більш досконалим. Цілком виправданим є і подальше

збереження істотної ролі суду в здійсненні контролю за діяльністю органів

місцевого самоврядування з урахуванням позитивних здобутків зарубіжних

країн не тільки у формуванні системи адміністративних судів, а й

удосконалення законодавчих засад їх діяльності (модель існування

спеціалізованої гілки судової системи із спеціалізованим законодавством щодо

розгляду справ у порядку судочинства) [69, с. 129].

Аналіз чинного законодавства та юридичної літератури [80, с. 219; 186, с.

210-211] дозволяє виділити такі основні ознаки судового контролю у сфері

місцевого самоврядування: а) організаційне і функціональне відмежування

137

суб’єкта контролю від підконтрольного суб’єкта; б) здійснюється у межах

судового процесу й чітко регламентованими процесуальними нормами права; в)

однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова

чи службова особа органу місцевого самоврядування; г) наявність публічно-

правового спору; д) реалізується за заявою зацікавленої сторони; е) об’єктом

судового контролю є дотримання вимог законності, а не доцільності; є)

відсутність можливості самостійного примусового виконання прийнятих

рішень. У широкому сенсі метою судового контролю у сфері місцевого

самоврядування є забезпечення охорони прав і законних інтересів фізичних та

юридичних осіб, ефективності публічного управління у сфері соціально-

політичного та економічного розвитку територіальних громад, районів,

регіонів, відповідності правових актів органів влади Конституції України,

законності дій органів місцевого самоврядування їх посадових осіб,

підтримання режиму законності та зміцнення правопорядку в державі та

суспільстві.

Висновки до розділу 2

1. Основні характеристики феномену державного контролю зводяться до

його визначення як: а) функції – основного напрямку діяльності державних

органів та посадових осіб); б) форми – зовнішнього вираження діяльності

уповноваженого суб’єкта; в) методу – способу впливу на підконтрольний орган

чи посадову особу.

2. Особливість державного контролю в системі місцевого самоврядування

України зумовлена відносною самостійністю, відокремленістю від органів

державної влади органів місцевого самоврядування і автономністю останніх у

вирішенні власних справ.

3. Залежно від місця та ролі контролюючих суб’єктів в системі публічної

влади контроль у сфері місцевого самоврядування поділяється на: а) загальний

(здійснюється органами загальної компетенції – уряд, місцеві державні

138

адміністрації), б) спеціальний (здійснюється спеціальними контрольними

органами – Рахункова палата тощо); в) галузевий (здійснюється відповідними

органами виконавчої влади).

4. Система державного контролю у сфері місцевого самоврядування має

бути спрямована на забезпечення: а) ефективної реалізації функцій органів та

посадових осіб місцевого самоврядування, належного виконання покладених на

них повноважень; б) максимального врахування державних та місцевих

інтересів, в) захисту законних прав та інтересів територіальних громад при

вирішенні різноманітних питань місцевого самоврядування; г) стимулювання

виконання органами місцевого самоврядування прийнятих на себе майнових та

інших зобов’язань перед юридичними та фізичними особами; д) дотримання

законності у діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

5. Контроль у сфері місцевого самоврядування потребує належної

правової регламентації й визначення: 1) суб’єкта контролю, його завдань, сфери

діяльності, місця в структурі державних органів; 2) об’єкта контролю, 3)

підстав для проведення перевірки, аналізу існуючого стану, 4) форм і методів

контрольної діяльності 5) порядку прийняття рішення за результатами

контролю.

6. Державний контроль за делегованими повноваженнями повинен

стосуватися не лише правомірності, але й доцільності вирішення тих чи інших

завдань. Затвердження центральними органами виконавчої влади методичних

рекомендацій щодо організації контролю у сфері місцевого самоврядування їх

територіальними органами, прийняття головами місцевих державних

адміністрацій розпоряджень щодо порядку проведення перевірок за

здійсненням виконавчими органами місцевих рад делегованих повноважень

органів виконавчої влади, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України

від 9 березня 1999 р. № 339, сприяє суттєвому підвищенню ефективності

контролю та зменшенню конфліктності на місцевому рівні.

7. Державний контроль у сфері місцевого самоврядування потребує

поступового зменшення, однак його обмеження повинно здійснюватися

139

одночасно з розширенням контрольних і наглядових функцій з боку інших

інститутів громадянського суспільства (політичних партій, громадських

організацій, профспілок та ін.)

8. Судовий контроль у сфері місцевого самоврядування – це заснована на

законі діяльність судів по перевірці правомірності актів і дій органів місцевого

самоврядування, їх посадових осіб, відновленню порушених прав фізичних та

юридичних осіб, а в необхідних випадках – застосуванню до цих суб’єктів

правових санкцій.

9. Основними ознаками судового контролю у сфері місцевого

самоврядування є: а) організаційне і функціональне відмежування суб’єкта

контролю від підконтрольного суб’єкта; б) здійснення у межах судового

процесу й чітко регламентованими процесуальними нормами права; в) однією

зі сторін виступає орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова

чи службова особа органу місцевого самоврядування; г) наявність публічно-

правового спору; д) реалізується за заявою зацікавленої сторони; е) об’єктом

судового контролю є дотримання вимог законності, а не доцільності; є)

відсутність можливості самостійного примусового виконання прийнятих

рішень.

140

РОЗДІЛ 3

ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ

3.1. Контроль територіальної громади, як первинного суб’єкта

місцевого самоврядування

Відповідно до ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним

джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо, а також

через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Отже, вся

влада в Україні належить народові, яка є первинною, єдиною і невідчужуваною

та здійснюється ним шляхом вільного волевиявлення через вибори,

референдум, інші форми безпосередньої демократії, в тому числі й спрямовані

на здійснення контролю за діяльністю органів та посадових осіб державної

влади та місцевого самоврядування.

На локальному рівні головним контролюючим суб’єктом у сфері

місцевого самоврядування є територіальна громада. Закріплення в Конституції

України первинним суб’єктом місцевого самоврядування територіальної

громади відповідає не тільки сформованій міжнародній практиці, але й

історичним традиціям українського народу. “Самоврядування без гласності й

контролю суспільства ще скоріше перетворюється на самоправність, ніж

безконтрольне бюрократичне управління”, – писав 1879 р. в “Кіевлянине”

якийсь В.Т-гъ, протестуючи проти “видалення публіки з зали засідань і

переведення її на хори думи... залишивши в залі тільки репортерів”. До цього

будь-який обиватель міг бути присутнім безпосередньо на засіданнях, “бо

присутність публіки в залі засідань – це контроль за безсторонністю ухвалення

рішень” (“Заря”, 1882, №78). Коли на засіданні київської думи 19 вересня 1872

р. головуючий видалив “без вагомих на те причин публіку, тобто справжню

хазяйку міста, із зали засідань”, відомий громадський діяч, пріснопам’ятний

М. Юзефович звернувся зі сторінок газет з відкритою скаргою “за образу” і на

141

знак протесту подав прохання про звільнення його від звання гласного [120].

Контроль територіальної громади на всіх етапах розвитку місцевого

самоврядування є однією з найважливіших функцій управління розвитком

відповідних населених пунктів, а тому потребує ефективного механізму

правового регулювання, чіткого визначення взаємних прав та обов’язків

контролюючих та підконтрольних суб’єктів. Проблеми організації контролю

територіальних громад за діяльністю органів та посадових осіб місцевого

самоврядування в своїх роботах розглядали Ю.Г. Барабаш [14], Ю.М. Бисага

[20], П.М. Любченко [99], Н.В. Мішина [112], С.Г. Серьогіна [160],

Ю.П. Стрілець [169], проте й сьогодні залишаються невирішеними значна

частина питань, які потребують розв’язання, від чого значною мірою залежить

подальший процес реформування місцевого самоврядування.

Посилення контролюючих функцій територіальних громад, за якими

Конституцією України закріплене право місцевого самоврядування,

запровадження дієвих механізмів контролю та зростання суспільної свідомості

членів територіальних громад – необхідні умови підвищення ефективності всієї

системи місцевого самоврядування [162, с. 1]. Парламентська Асамблея Ради

Європи у своїй Резолюції № 1121 “Про інструменти участі громадян у

представницькій демократії” (1997) прямо закликала держави-члени Ради

Європи вдосконалити свою систему представницької демократії шляхом

встановлення балансу між відповідальністю державної влади та роллю

громадян у процесі прийняття рішень. За відсутності такого балансу неможливо

запобігти як підриву впевненості у представницькій системі, так і

непродуманому використанню частих референдумів, яке робитиме проведення

будь-якої довготривалої політики, заснованої на фундаментальних питаннях

дискусії, безсистемним, неефективним, або навіть неможливим [200, с. 87].

Можливість здійснення реального контролю над інституціями публічної влади

забезпечує довіру до них з боку населення, а її, безсумнівно, слід визнати

однією з найбільш важливих складових демократичної системи організації

влади в сучасних країнах [14, с. 102].

142

А. Яковлєв, вказуючи на необхідність прийняття Закону України “Про

місцевий референдум”, наголошує, що ця форма локальної демократії у

розвинених демократичних країнах є не тільки ефективним засобом контролю

територіальної громади за діяльністю місцевої влади, зокрема, в частині взятих

нею на себе зобов’язань, а й реальним механізмом сприяння побудові

громадянського суспільства [200, с. 87]. Ю.П. Стрілець зазначає, що

громадський контроль реалізується громадою через форми безпосереднього та

опосередкованого контролю. Безпосереднє здійснення контролю громадою

відбувається через вибори, референдуми, місцеві збори, громадські слухання,

ініціативи, мітинги, протести, петиції тощо. Опосередкований контроль

громада здійснює через органи місцевого самоврядування та різноманітні

громадські об’єднання[169, с. 356].

Не заперечуючи поділ форм контролю територіальних громад на

безпосередню та опосередковану, вважаємо дискусійною тезу про те, що

безпосереднє здійснення контролю громадою відбувається через усі форми

безпосередньої демократії (вибори, місцеві збори, громадські слухання,

ініціативи, мітинги, протести, петиції тощо), оскільки переважна більшість з

названих форм лише в окремих випадках можуть бути пов’язані з реалізацією

територіальними громадами контрольних повноважень у сфері місцевого

самоврядування.

Наскільки дієвим є контроль у сфері місцевого самоврядування

територіальної громади? Чи можна його порівняти з контролем, який

здійснюється, для прикладу, у сфері бізнесу? Напевно, ні. За діяльністю

підприємства та його керівника здійснюється контроль: а) споживачами,

оснований на ринковій конкуренції; б) власниками (акціонерами); в) фондовим

ринком (через зміну ціни акцій); г) трудовим колективом; д) банками і іншими

організаціями (фінансовий контроль за використанням кредитів); е) державою,

органами місцевого самоврядування.

Контроль територіальної громади, як суб’єкта права комунальної

власності (власника) і споживача колективних благ (публічних послуг), має

143

дискретний характер, від виборів до виборів. Якщо порівнювати контроль, який

здійснюється за керівником підприємства і посадовою чи службовою особою

органів місцевого самоврядування, то контроль у сфері місцевого

самоврядування значно менший, відсутні фондові інструменти здатні оцінити

ефективність муніципального управління; немає контролю трудового

колективу (в системі виконавчих органів місцевих рад вертикальна

підпорядкованість і субординація); органи місцевого самоврядування, у

відповідній сфері, здійснюють владу монопольно (відсутня конкуренція);

чинним законодавством для органів місцевого самоврядування не передбачена

процедура банкрутства, чи інша процедура, яка б захищала інтереси платників

податків.

Територіальна громада, як первинний суб’єкт місцевого самоврядування,

здійснює: а) обрання органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які

уповноважені від її імені здійснювати публічну (муніципальну) владу і

вирішувати питання місцевого значення; б) самостійно вирішує питання

місцевого значення на місцевому референдумі; в) здійснює через різноманітні

форми (громадські слухання, місцеві ініціативи) та інститути (об’єднання

громадян) поточний контроль за здійсненням муніципальної влади і

реалізацією прийнятих рішень.

Стаття 143 Конституції України [75] передбачає, що територіальні

громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи

місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності;

затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і

контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних

адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання;

встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують

проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють,

реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і

установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші

питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

144

Нажаль механізми реалізації конституційних приписів в частині

безпосередньої реалізації територіальною громадою названих повноважень на

законодавчому рівні не закріплені, що робить їх значною мірою

декларативними. Розглянемо детальніше кожне з указаних повноважень,

зокрема в аспекті здійснення контрольних функцій.

Згідно з Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”

затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку

відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з

інших питань місцевого самоврядування (п. 22 ч. 1 ст. 26) і затвердження

місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання

відповідного бюджету (п. 23 ч. 1 ст. 26) належить до виключної компетенції

сільських, селищних, міських рад, а тому ці питання вирішуються виключно на

їх пленарних засіданнях. Слід звернути увагу, що у вказаному Законі про

здійснення контролю за виконання програм соціально-економічного та

культурного розвитку, контролю за виконанням бюджетів відповідних

адміністративно-територіальних одиниць мова взагалі не йде. Закріплена тільки

норма загального характеру про те, що органи та посадові особи місцевого

самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед

територіальними громадами (ст. 75). Однак в подальшому правових приписів,

які б дозволили територіальній громаді реально контролювати органи

місцевого самоврядування, немає. Законодавець певною мірою лише

врегулював питання підзвітності органів та посадових осіб місцевого

самоврядування перед територіальною громадою, встановивши, що вони

періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про

виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого

бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними

громадами про свою діяльність. Отже, на практиці реалізувати конституційні

приписи щодо контролю територіальної громади за виконанням програм

соціально-економічного та культурного розвитку, бюджетів відповідних

адміністративно-територіальних одиниць досить складно.

145

Прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та

перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності

відповідної територіальної громади також є виключною компетенцією

сільських, селищних, міських рад. Закон не передбачає можливості контролю за

діяльністю комунальних підприємств, організацій і установ безпосередньо з

боку територіальної громади, але прямо закріплює, що відносини органів

місцевого самоврядування з комунальними підприємствами, установами та

організаціями будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та

підконтрольності органам місцевого самоврядування. І це не лише припис

загального характеру, органи місцевого самоврядування мають реальну

можливість здійснювати контроль за діяльністю цих суб’єктів комунальної

власності. Зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад,

реалізуючи самоврядні повноваження здійснюють контроль: 1) за виконанням

планів підприємств і організацій, які належать до комунальної власності

відповідних територіальних громад (підп. 4 п. “а” ст. 27); 2) за використанням

прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності

відповідних територіальних громад (підп. 2 п. “а” ст. 29) тощо.

Таким чином, за існуючого правового регулювання територіальні

громади можуть здійснювати контроль у сфері місцевого самоврядування

фактично лише через органи місцевого самоврядування. Так, наприклад,

контроль за діяльністю виконавчих органів сільської, селищної, міської ради

територіальні громади можуть здійснювати лише через відповідну раду. Закон

встановлює, що виконавчий комітет, відділи, управління та інші виконавчі

органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, що їх утворила. Рада має

можливість контролювати діяльність виконавчих органів як безпосередньо, так

і доручити здійснення контролю постійним комісіям, тимчасовим контрольним

комісіям. У разі необхідності рішення виконавчого комітету ради з питань,

віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути

скасовані відповідною радою.

Відповідно до ч. 6 ст. 42 Закону України “Про місцеве самоврядування в

146

Україні” сільський, селищний, міський голова при здійсненні наданих

повноважень є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед

територіальною громадою. Однак, як і стосовно інших органів місцевого

самоврядування, механізм безпосереднього контролю територіальної громади

за діяльністю сільського, селищного, міського голови в законодавстві не

закріплений. Вказаним Законом лише закріплено, що сільський, селищний,

міський голова не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед

територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами (ч. 7 ст. 42).

Разом з тим, значний обсяг контрольних повноважень у сфері місцевого

самоврядування мають виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.

Вони здійснюють контроль в різних галузях через власні та делеговані

повноваження. Але слід наголосити, що лише здійснюючи самоврядні

контрольні повноваження, органи місцевого самоврядування діють від імені та

в інтересах територіальної громади. В свою чергу, реалізуючи контрольні

функції в рамках делегованих повноважень виконавчі органи сільських,

селищних, міських рад діють в інтересах держави в цілому, тобто відстоюють

загальнодержавні інтереси.

Зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, в межах

самоврядних повноважень, здійснюють контроль: 1) за діяльністю громадських

вбиралень, стоянок та майданчиків для паркування автомобільного транспорту

(підп. 4 п. “а” ст. 30); 2) за якістю питної води (підп. 5 п. “а” ст. 30); 3) за станом

благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених

насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян (підп. 7 п. “а” ст.

30); 4) за дотриманням визначених правилами паркування транспортних засобів

вимог щодо розміщення, обладнання та функціонування майданчиків для

паркування (підп. 7-1 п. “а” ст. 30); 5) за використанням за призначенням

коштів фонду загальнообов’язкового навчання, створеного при

загальноосвітніх навчальних закладах комунальної власності (підп. 3 п. “а” ст.

32); 6) за використанням за призначенням коштів установами з надання

безоплатної первинної правової допомоги (п. 4 ч. 1 ст. 38-1).

147

Реалізуючи делеговані повноваження виконавчі органи сільських,

селищних, міських рад, здійснюють контроль: 1) за дотриманням зобов’язань

щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях

незалежно від форм власності (підп. 1 п. “б” ст. 28); 2) за дотриманням цін і

тарифів; (підп. 2 п. “б” ст. 28); 3) за належною експлуатацією та організацією

обслуговування населення підприємствами житлово-комунального

господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового

обслуговування, транспорту, зв’язку, 4) за технічним станом, використанням та

утриманням інших об’єктів нерухомого майна усіх форм власності, за

належними, безпечними і здоровими умовами праці на цих підприємствах і

об’єктах (підп. 2 п. “б” ст. 30); 5) за дотриманням законодавства щодо захисту

прав споживачів (підп. 3 п. “б” ст. 30); 6) за використанням житлового фонду

(підп. 5 п. “б” ст. 30); 7) за станом квартирного обліку та додержанням

житлового законодавства на підприємствах, в установах та організаціях,

розташованих на відповідній території, незалежно від форм власності (підп. 7 п.

“б” ст. 30); 8) за використанням наданих Державній службі спеціального

зв’язку та захисту інформації України службових жилих приміщень, житлової

площі та інших об’єктів та наданням житлово-комунальних послуг (підп. 11 п.

“б” ст. 30); 9) за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної

документації при плануванні та забудові відповідних територій (підп. 1 п. “б”

ст. 31); 10) за забезпеченням надійності та безпечності будинків і споруд

незалежно від форм власності в районах, що зазнають впливу небезпечних

природних і техногенних явищ та процесів (підп. 1 п. “б” ст. 31); 11) за

дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням

і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого

значення, відтворенням лісів (підп. 1 п. “б” ст. 33); 12) за діяльністю суб’єктів

підприємницької діяльності у сфері поводження з відходами (підп. 7-1 п. “б” ст.

33); 13) за впровадженням заходів, передбачених документацією з землеустрою

(підп. 10 п. “б” ст. 33); 14) за додержанням юридичними та фізичними особами

вимог у сфері поводження з побутовими та виробничими відходами (підп. 12 п.

148

“б” ст. 33); 15) за охороною праці, забезпеченням соціального захисту

працівників підприємств, установ та організацій усіх форм власності, у тому

числі зайнятих на роботах із шкідливими та небезпечними умовами праці, за

якістю проведення атестації робочих місць щодо їх відповідності нормативно-

правовим актам про охорону праці, за наданням працівникам відповідно до

законодавства пільг та компенсацій за роботу в шкідливих умовах (підп. 8 п.

“б” ст. 34); 16) за виконанням територіальних угод (підп. 9 п. “б” ст. 34); 17) за

поданням відповідно до закону підприємствами, установами та організаціями

всіх форм власності відомостей про наявність вільних робочих місць (посад)

(підп. 11 п. “б” ст. 34); 18) прикордонної і прибережної торгівлі (підп. 1 п. “б”

ст. 35); 19) за використанням службових приміщень і жилої площі, інших

об’єктів наданих військовим частинам, установам, навчальним закладам

Збройних Сил України, за наданням комунально-побутових послуг (п. 4 ст. 36);

20) за станом розгляду звернень громадян на підприємствах, в установах та

організаціях незалежно від форм власності (підп. 1 п. “б” ст. 38); 21) за

забезпеченням при проведенні зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій,

спортивних, видовищних та інших масових заходів громадського порядку

(підп. 3 п. “б” ст. 38).

Наведене переконливо свідчить, що кількість делегованих контрольних

повноважень значно більша, ніж кількість самоврядних контрольних

повноважень. Водночас, якщо проаналізувати питання і сфери, які

контролюються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад в

рамках реалізації делегованих повноважень, то виявляється, що більшість з них

значно ближчі територіальним громадам, зачіпають інтереси й переважно

стосуються життя місцевого населення.

Сьогодні, коли активно набирає обертів реформа, спрямована на

децентралізацію повноважень, делеговані контрольні повноваження не можуть

залишитися без уваги. Потрібно внести змін до Закону України “Про місцеве

самоврядування в Україні”, насамперед, в частині переведення значної частини

контрольних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських

149

рад з делегованих у самоврядні. В цьому напрямку перші кроки вже зроблено у

змінах до вказаного Закону, внесених у 2015 році, де прямо було закріплено, що

до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад віднесено

здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (підп. 1 п. “б” ст.

31), державного контролю за дотриманням договірних зобов’язань

забудовниками, діяльність яких пов’язана з залученням коштів фізичних осіб у

будівництво багатоквартирних житлових будинків (підп. 7 п. “б” ст. 31) [142].

Таким чином, законодавець чітко вказує, що виконавчими органами сільських,

селищних, міських рад здійснюється державний контроль.

Результатом діяльності органів місцевого самоврядування, посадових

осіб є колективні блага (майно, послуги, дороги, освітлення вулиць тощо), які

мають важливе значення для усієї територіальної громади, а тому вона

найбільше заінтересована в організації належного контролю у цій сфері. Однак,

по-перше, раз це колективне благо, то і користуватися ним мають право всі,

незалежно від того, беруть вони участь у здійсненні контролю чи ні. Тому, як

правило, член громади, діючи раціонально, уникає додаткових витрат, не бере

участі у здійсненні контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого

самоврядування, адже доступ до колективних благ він отримує і так. По-друге,

вплив окремого громадянина на діяльність органів і посадових осіб місцевого

самоврядування дуже незначний, як кажуть, один в полі не воїн. По-третє,

відсутні зовнішні чинники (звичаї, традиції, громадська думка тощо), які б

спонукали, заохочували громадян не бути байдужими й брати активну участь у

здійсненні контролю у сфері місцевого самоврядування. Таким чином, в силу

вказаних причин суб’єктивна зацікавленість окремого громадянина у

здійсненні контролю за органами і посадовими особами місцевого

самоврядування досить низька або взагалі відсутня.

Здійснення контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та

їх посадових осіб вимагає від членів територіальної громади певних витрат,

необов’язково матеріальних чи грошових ресурсів, це може бути особиста

участь, вільний час тощо. Чи є вигоди, які б компенсували окремому

150

громадянину витрати, пов’язані зі здійсненням контролю? Звісно є, це й

безпечне довкілля, розвинуті в економічному, соціальному і культурному

аспекті села, селища, міста, справедливий розподіл публічних ресурсів тощо.

Однак ці блага загального характеру зазвичай направлені на задоволення

колективних потреб. Мотивація ж здійснення контролю громадянами за діями

органів місцевого самоврядування заснована на позитивному співвідношенні

індивідуальної вигоди й індивідуальних витрат, як правило, відсутня.

Суб’єктивна заінтересованість у окремого громадянина виникає лише тоді,

коли вигоди від здійснення певної діяльності, у тому числі у сфері контролю,

для нього будуть більшими, ніж витрати.

Вагомим чинником, від якого залежить вплив членів територіальної

громади на органи місцевого самоврядування, є можливість отримання

об’єктивної інформації про результати їх діяльності й її оцінка. В цьому

напрямку також є декілька перешкод: по-перше, якісні характеристики

колективного блага можуть проявлятися протягом тривалого часу; по-друге,

оцінка колективного блага вимагає відповідної кваліфікації і рівня знань

спеціаліста (в окремих випадках експерта), по-третє, існують труднощі з

оцінкою альтернативних можливостей, (тобто, якби діяли по-іншому, то

отримали б кращі результати); така діяльність вимагає спеціальної аналітичної

роботи, для окремого громадянина це складно і дорого; по-четверте, отримання

об’єктивної, повної інформації часто вимагає додаткових витрат, які громадяни,

як правило не погоджуються нести, тому головним джерелом інформації про

діяльність владних суб’єктів для них є безпосередньо орган чи посадова особа,

які не завжди зацікавлені надати достовірну інформацію про результати своєї

діяльності; по-п’яте, так як колективне благо є результатом роботи системи

органів місцевого самоврядування, то часто важко оцінити вклад окремого

органу, посадової особи у його створення. Наведене свідчить, що сподіватись

на різку активізацію участі членів територіальної громади у здійсненні

контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, не

варто. Ефективний контроль у сфері місцевого самоврядування спроможні

151

організувати лише об’єднання громадян, колективи, громадські організації.

Формою вирішення територіальною громадою питань місцевого

значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий референдум, предметом

якого може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією та іншими

законами України до відання місцевого самоврядування, в тому числі й питання

контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

За чинним законодавством можуть виникати ситуації, коли рішення відповідної

ради може бути формально законним i одночасно суперечити інтересам

територіальної громади (продаж за низькими цінами об’єктів комунальної

власності, неефективне використання бюджетних коштів тощо). Тому доцільно

було б передбачити правило, за яким у разі наявності електронної петиції, яка

підтримана необхідною кількості голосів членів територіальної громади,

остаточне вирішення питань місцевого значення має належати територіальним

громадам як первинним суб’єктам місцевого самоврядування. Особливу роль

вони повинні відігравати також i в розв’язанні можливих конфліктів між

представницькими органами місцевого самоврядування з одного боку, та їх

виконавчими органами i сільськими, селищними, міськими головами – з

другого [99, с. 57].

За даними Міністерства юстиції Україні, з 1991 по 2009 рік в Україні

було проведено 150 місцевих референдумів: 50 – з питань адміністративно-

територіального устрою; 34 – з питань зміни назви населеного пункту; 31 – з

інституційних питань, включаючи дострокове припинення повноважень

представницьких органів місцевого самоврядування; 13 – з питань благоустрою

населених пунктів; 12 – з земельних питань; 10 – з інших питань. Отже, лише

незначна частина місцевих референдумів була спрямована на реалізацію

контрольних повноважень територіальних громад.

Важливе значення для здійснення територіальною громадою контролю у

сфері місцевого самоврядування має інститут відкликання депутатів місцевих

рад та сільських, селищних, міських голів. Право відкликання виборної

посадової особи сприяє посиленню контролю територіальної громади за

152

діяльністю виборних органів публічної влади і може бути дієвим важелем

такого контролю при досить високій активності виборців, належному рівні

політичної та правової свідомості громадян і вдалому опрацюванні правового

регулювання цього інституту, що, з одного боку, покликано забезпечити

широкі можливості для прояву ініціативи громадян та їх організацій, а з іншого

– створити гарантії від перетворення цього інституту в фактор, який

дестабілізує роботу виборних органів публічної влади. Істотним кроком в

розбудові механізму контролю територіальної громади стало прийняття Закону

України “Про місцеві вибори”, в якому удосконалено процедуру відкликання

депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів за народною

ініціативою.

Сільський, селищний, міський голова може бути відкликаний з посади за

народною ініціативою не раніше як через рік з моменту набуття ним

повноважень. На підтримку пропозиції про відкликання сільського, селищного,

міського голови має бути зібрано кількість підписів, що перевищує кількість

голосів, поданих за нього на місцевих виборах, за результатами яких він був

обраний. Рішення про дострокове припинення повноважень за народною

ініціативою сільського, селищного, міського голови, який був обраний шляхом

самовисування, приймається за поданням територіальної виборчої комісії

відповідною сільською, селищною, міською радою більшістю голосів від її

складу, а висунутого місцевою організацією політичної партії – вищим

керівним органом відповідної політичної партії.

Порядок відкликання депутатів місцевих рад визначено Законом України

“Про статус депутатів місцевих рад”. Пропозицію про відкликання депутата

місцевої ради за народною ініціативою (також не раніше ніж через рік з

моменту набуття таких повноважень) мають право вносити громадяни України,

які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного

виборчого округу. На підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої

ради, обраного в одномандатному виборчому окрузі, має бути зібрано підписи у

кількості, що є більшою половини кількості виборців, які взяли участь у

153

голосуванні на відповідних місцевих виборах в одномандатному виборчому

окрузі, у якому був обраний депутат. На підтримку пропозиції про відкликання

депутата місцевої ради, обраного у багатомандатному виборчому окрузі, має

бути зібрана така кількість підписів у відповідному багатомандатному

виборчому окрузі, що є більшою виборчої квоти, яка була визначена у

відповідному багатомандатному виборчому окрузі під час проведення виборів

депутатів місцевої ради згідно з законом про місцеві вибори, але не меншою

ніж кількість голосів, поданих за відповідну місцеву організацію партії у

відповідному територіальному виборчому окрузі на місцевих виборах, за

результатами яких він був обраний депутатом.

У сфері місцевого самоврядування ефективними в процесі організації

громадського контролю можуть бути загальні збори громадян за місцем

проживання. Вони є формою безпосередньої участі членів територіальної

громади в обговоренні та вирішення питань місцевого значення, які належать

до відання місцевого самоврядування. Збори громадян передбачають не лише

наявність механізму отримання учасниками зборів певної інформації, але й її

оцінку та здійснення контролю за виконанням прийнятих рішень. Учасники

зборів приймають рішення безпосередньо після обговорення винесеного на

порядок денний питання, які можуть мати не лише консультативний, а й

імперативний характер. Окрім цього, культурна або виховна функція зборів

спрямована на формування громадської свідомості, вдосконалення

самоврядних навичок та навичок громадського контролю [138, с. 95-96]. Також,

поряд з функцією контролю за діяльністю органів влади, збори громадян

виконують низку специфічних функцій, які безпосередньо пов’язані з

громадським контролем: політичну, дорадчу, інформаційну, культурну тощо

[56, с. 77].

Важливу роль у механізмі контролю громади за діяльністю органів

місцевого самоврядування відіграють громадські слухання. Відповідно до ч. 1.

ст. 13 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” територіальна

громада має право проводити громадські слухання – зустрічатися з депутатами

154

відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час

яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати

питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать

до відання місцевого самоврядування[148]. В Україні вже існує практика

застосування громадських слухань як однієї зі складових механізму контролю

за якістю управлінських послуг. Важливим є перелік питань, які можуть

виноситися на громадські слухання. У статутах територіальних громад, як

правило, закріплюють такі питання: а) звіти депутатів та посадових осіб

місцевого самоврядування; б) обговорення найважливіших проблем місцевого

значення; в) розгляд місцевих ініціатив; г) обговорення проектів нормативно-

правових актів місцевого самоврядування [93].

Деякі міста конкретизують найважливіші проблеми місцевого значення,

визначаючи обов’язковим для розгляду на громадських слуханнях питання

житлово-комунального господарства та місцевого бюджету. Оскільки саме

проблеми контролю за якістю послуг найбільше турбують споживачів, фахівці

пропонують запровадити громадський контроль у статутах усіх територіальних

громад, більше того, дану норму зробити універсальною, щоб вона

поширювалася не лише на сферу житлово-комунального господарства, а й на

весь спектр послуг, що надаються громаді [56, с. 78].

Для підвищення ефективності громадського контролю потребує

удосконалення порядок реалізації пропозицій громадських слухань. Зазвичай,

їх розглядають на засіданні виконавчого комітету чи на пленарному засіданні

відповідної ради. Науковці вірно вказують, що пропозиції та рекомендації

громадських слухань, проведених з ініціативи громадських організацій,

осередків політичних партій, профспілкових комітетів, груп громадян тощо

мають бути оприлюднені в мас-медіа та розглянуті в ході заходів в органах

публічної влади [93].

З позиції муніципальної статутної регламентації контрольної діяльності у

сфері місцевого самоврядування значний прагматичний інтерес становлять

положення Статуту територіальної громади міста Люботина [165], у ч. 3 ст. 1

155

якого зазначається, що “членство жителя міста в територіальній громаді та

наявність у нього встановленої законодавством України дієздатності є

підставою для володіння та реалізації всієї повноти індивідуальних і

колективних прав на участь у місцевому самоврядуванні”, а в ч. 2 ст. 14

закріплюється, що члени територіальної громади мають право: “г) брати участь

у здійсненні контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого

самоврядування у встановлених законом і цим Статутом формах; д) одержувати

повну і достовірну інформацію про діяльність органів і посадових осіб

місцевого самоврядування, знайомитися у встановленому порядку з

документами й іншими матеріалами органів місцевого самоврядування; е)

одержувати копії правових актів органів і посадових осіб місцевого

самоврядування”.

Аналогічні за змістом норми містяться у ст. 18 “Права на участь в

міському самоврядуванні” Статуту Олександрійської міської територіальної

громади [164], згідно частини другої якої члени міської громади мають право:

… “контролювати діяльність органів і посадових осіб міського самоврядування

у встановлених чинним законодавством України і цим Статутом формах;

отримувати повну і достовірну інформацію про діяльність органів і посадових

осіб міського самоврядування, знайомитись з документами і матеріалами

органів міського самоврядування у відповідності з положенням, яке

затверджується міською радою; отримувати копії правових актів органів і

посадових осіб міського самоврядування”.

Інтеграція України до демократичної світової спільноти зумовлює

формування нової філософії відносин між владою та громадськістю: від

конфронтації та конкуренції – до діалогу і співпраці. Цьому сприятиме

підвищення рівня соціальної свідомості населення, яке може брати активну

участь у процесі ухвалення та впровадження владних рішень, що призведе до

можливості впливати на рішення можновладців ще на етапі їхнього планування

та контролювати їх втілення в життя, оскільки усвідомлена громадська

активність унеможливлює ігнорування волі громади. Але, на превеликий жаль,

156

активність територіальних громад України має низький рівень [202, с. 240].

Підвищенню ефективності контролю територіальних громад за

діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування сприятиме: а)

зміна правил і створення інституційного середовища, орієнтованого на

зростання продуктивності. Тільки в такому випадку бізнес із фактора, який

сприяє корупції і зловживанням посадових осіб місцевого самоврядування,

перетвориться на активного агента територіальної громади, який буде

припиняти подібну поведінку службовців і вимагати розробки і реалізації

політики, спрямованої на створення суспільних (колективних) благ у вигляді

умов для ефективного ведення підприємницької діяльності; б) становлення і

розвиток громадянського суспільства, де участь громадян в управлінні

місцевими справами здійснюється не лише через вибори і місцевий

референдум, а і через постійно діючі конкуруючі групи з особливими

інтересами, які спроможні відстоювати інтереси своїх членів і нести для цього

витрати; в) наявність ефективного судового захисту інтересів окремих

громадян, територіальної громади в цілому; г) враховуючи відсутність у

індивіда раціональної мотивації щодо здійснення контролю за діяльністю

органів місцевого самоврядування в інтересах територіальної громади, єдиною

силою, яка здатна примусити його діяти таким чином є такий нераціональний

фактор, як мораль, етичні цінності, релігійні норми, традиції, звичаї. На відміну

від економіки, де надлишок влади ліквідується за рахунок конкуренції або

“урівноважуючої” влади, в політиці ключова роль відводиться системі

моральних цінностей владної еліти [43, с. 310].

Контроль передбачає перевірку виконання законів, рішень, повноважень

та передує відповідальності чи іншим заходам впливу, спрямованим на

приведення поведінки підконтрольного суб’єкта до визначених стандартів.

Контроль здійснюється через нагляд та підзвітність. Підзвітність органів та

посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами

чинним законодавством закріплена, однак механізми нагляду практично

відсутні. Територіальні громади не мають реальної можливості для

157

самостійного встановлення об’єктивної інформації (без отримання звіту) та

системного дослідження стану дотримання нормативних приписів з правом

надання обов’язкових для реагування вказівок або припинення (відміни)

рішення.

Отже, проведений аналіз контрольних повноважень територіальних

громад свідчить, що можливість їх реалізації в законодавстві лише

декларується, належним чином не закріплені взаємні права та обов’язки

територіальної громади, як контролюючого суб’єкта, та органів місцевого

самоврядування, як підконтрольних суб’єктів. За існуючого правового

регулювання територіальні громади можуть здійснювати контроль у сфері

місцевого самоврядування фактично лише через органи місцевого

самоврядування.

Пріоритетними напрямками удосконалення організації контролю у сфері

місцевого самоврядування є розробка методик оцінки ефективності форм і

методів контролю, оновлення правового регулювання механізмів його

здійснення, правових та організаційних основ спеціалізації контролю та

запозичення кращого зарубіжного досвіду організації контролю територіальних

громад за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Системний характер організації контролю територіальних громад, чітке

визначення його форм, процедури, порядку розгляду й оцінки результатів,

механізму реагування на факти правопорушень і зловживань у сфері місцевого

самоврядування забезпечить його максимальну ефективність.

Передумовою ефективного здійснення громадського контролю у сфері

місцевого самоврядування є відкритість і прозорість діяльності органів та

посадових осіб місцевого самоврядування, публічна інформація має бути

відкритою для всіх. Для цього мають бути створені сайти усіх органів

місцевого самоврядування з розміщенням на них інформації, зокрема: проекти

актів, ухвалені акти та інформація про хід їх виконання, результати

голосування на пленарних засіданнях, засіданнях комісій місцевих рад. При

цьому доступ до таких відомостей має бути безкоштовним, а інформація –

158

повною, вичерпною і постійно обновлюваною.

Порядок здійснення територіальними громадами контролю має

регулюватися на законодавчому рівні та деталізуватися статутами

територіальних громад, регламентами місцевих рад та їх виконкомів. Для

посилення механізму контролю територіальної громади у сфері місцевого

самоврядування доцільно запровадити на місцевому рівні інститут

муніципального уповноваженого (омбудсмана), який на певній території

забезпечував би надання необхідної інформаційно-методичної допомоги

інститутам громадянського суспільства й щорічно оприлюднював доповідь за

наслідками контролю.

3.2. Громадський контроль за діяльністю органів та посадових осіб

місцевого самоврядування

В сучасних умовах розвитку державності підвищена увага приділяється

модернізації місцевого самоврядування, активізації ролі органів місцевого

самоврядування у публічному управлінні на засадах субсидіарності та

децентралізації влади, що зумовлює необхідність посилення контролю за їх

діяльністю, вдосконаленням механізму контролю, всіх його елементів,

правового підґрунтя контрольної діяльності у сфері місцевого самоврядування,

особливо з боку територіальних громад і громадськості в цілому.

Підвищення ролі і значення органів місцевого самоврядування в системі

місцевого управління повинно паралельно відбуватися з переглядом підходів

до організації контролю за їх діяльністю, оскільки відповідні процеси повинні

передбачати наявність реальних важелів впливу на органи та посадових осіб

місцевого самоврядування для забезпечення законності та ефективності їх

діяльності. Оскільки розвиток суспільства відбувається за умов єдності та

боротьби протилежностей – між соціумом та державою, між прагненням до

необмеженої свободи та необхідністю обмежень в ім’я організації суспільного

життя, своє основне завдання громадська еліта бачить у приборканні

159

автократичної експансії держави, а державна еліта – у приборканні

охлократичних тенденцій соціуму [197, с. 337].

Оновлення правової основи для активізації ролі громадськості як

головних суб’єктів контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого

самоврядування має ґрунтуватися на сучасному науковому базисі, саме тому

цілком виправданим виглядає з’ясування на підставі аналізу наявних джерел

реального феномену базових елементів механізму громадського контролю у

сфері місцевого самоврядування, висвітлення його специфіки, а також проблем,

які стримують розвиток та досягнення ефективного результату такого виду

контролю.

Контроль є важливою функцією органів публічної влади, формою впливу

народу, населення, громадян на діяльність органів та посадових осіб місцевого

самоврядування щодо організації виконання норм права, реалізації суб’єктами

правовідносин своїх прав та обов’язків, дотримання й захисту прав і свобод

людини і громадянина. Т. Наливайко зазначає, що контроль – це свідома

діяльність соціального суб’єкта, якій притаманні пізнавальні, оцінювальні,

регулятивні ознаки [116, с. 10].

Однією з найважливіших форм участі населення в житті суспільства є

громадський контроль, який стимулює активну державотворчу позицію

громадян, сприяє утвердженню громадянського суспільства. Здатність

суспільства до контролю над владою – одна з основних ознак громадянського

суспільства. Громадський контроль може бути направлений на органи

державної і виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, державні та

комунальні підприємства, установи та організації, на окремих осіб, з метою

дотримання ними соціальних норм, спрямованих на дотримання прав і свобод

людини, задоволення потреб та інтересів громадян.

На думку О. Полтаракова, громадський контроль – це система відносин

громадянського суспільства з державою, яка ґрунтується на підзвітності органів

державної виконавчої влади органам державної законодавчої влади

(парламентський контроль) недержавним структурам (“третьому сектору” та

160

ЗМІ) [132]. В науковій літературі досить часто громадський і суспільний

контроль ототожнюється. Суспільний контроль визначається як механізм

регуляції поведінки людей (груп, колективів, організацій, суспільства загалом),

спрямований на те, щоб добитися неухильного виконання суспільними

інститутами, соціальними групами та окремими громадянами правових і

етичних норм, законів, регулюючих суспільні відносини [51, с. 339].

О.І. Гриценко вважає, що громадський контроль – це один із видів

соціального контролю, який здійснюється об’єднаннями громадян та самими

громадянами, і є важливою формою реалізації демократії і способом залучення

населення до управління суспільством та державою [51, с. 23]. Схожу позицію

займає й Д.В. Сухінін, який характеризує громадський контроль як вид

контролю, що здійснюється громадянським суспільством (його інституціями та

окремими громадянами) та спрямований на оцінювання діяльності органів

публічної влади всіх рівнів [170, с. 291]. А. Крупник стверджує, що суб’єктами

громадського контролю виступають громадяни та громадські об’єднання –

неорганізована та організована громадськість [87]. До неорганізованої

громадськості зазвичай відносять окремих громадян, осіб без громадянства,

іноземних громадян, які не поєднані між собою в будь-які організаційні форми і

представляють власні інтереси або об’єднуються ситуативно, користувачів,

виборців тощо [80, с. 266; 181, с. 64].

На наш погляд, визначення окремих громадян як суб’єктів громадського

контролю є дискусійним. Громадський контроль – це колективний вплив на

організацію публічного управління, засіб саморегуляції певної соціальної

системи (підсистеми), що забезпечує упорядковану взаємодію її елементів

шляхом нормативного (у тому числі й правового) регулювання. За Новим

словником української мови “громадський” означає належний усій громаді,

усьому суспільству, колективний, спільний, загальний, народний [117, с. 484].

Термін “громадський” за своїм змістом є протилежним (антиподом) термінам

“особистий”, “індивідуальний”, а тому немає підстав визначати окрему фізичну

особу як суб’єкта громадського контролю.

161

Організованою громадськістю вважають органи самоорганізації

населення, громадські об’єднання, засоби масової інформації, профспілкові

організації, політичні партії. Окремі науковці пропонують включати до

суб’єктів громадського контролю політичні партії, які на даний момент не

пройшли до парламенту, а також партійні осередки обласного, районного,

міського, районного у місті рівнів, які не представлені в органах місцевого

самоврядування відповідного рівня. Прихильники такої позиції виходять з того,

що парламентські партії та партійні осередки, які представлені у відповідних

місцевих радах, є суб’єктами політичного контролю, який хоча і має певні

спільні риси з громадським, але має розглядатися окремо [87]. На наш погляд,

такий підхід не є достатньо обґрунтованим, адже в такому разі нівелюються

інші організаційні форми та інші напрямки діяльності політичної партії, крім їх

парламентської фракції чи фракції в представницькому органі місцевого

самоврядування.

Громадські формування, як суб’єкти громадського контролю можна

класифікувати за різними критеріями: а) за рівнем формалізації (легалізовані й

не легалізовані); б) за метою і рівнем спеціалізації; в) за функціями та

повноваженнями; г) за територією діяльності. Суб’єкти громадського контролю

мають свої особливості, які полягають у неоднакових межах та обсязі

контролюючого впливу, неоднаковому змісті контрольної діяльності,

юридичних наслідках здійснюваного контролю, проте між ними існує

нерозривний зв’язок, заснований на спільних цілях, принципах, об’єкті

контрольної діяльності, що у свою чергу забезпечує єдність і цілісність

механізму контролю[80, с. 267].

Громадський контроль розглядається як інструмент громадської оцінки

ступеня виконання органами влади та іншими підконтрольними об’єктами їхніх

соціальних завдань. Тобто, характерні відмінності громадського контролю від

будь-якого іншого виду контролю лежать у суб’єктно-об’єктній сфері й

полягають у тому, що він реалізується саме громадськістю, і у процесі його

здійснення контролюється виконання саме соціальних завдань, безпосередньо

162

пов’язаних з захистом і реалізацією прав і свобод громадян, задоволенням й

узгодженням соціальних потреб та інтересів населення [87]. В науковій

літературі визначення поняття “громадський контроль” значною мірою

зводяться до вказівки на суб’єктів, що здійснюють контрольну діяльність,

однак більш обґрунтованим видається підхід тих вчених, які розкривають

об’єкт, предмет, природу громадського контролю, його сутнісні риси.

Об’єкти громадського контролю в науковій літературі визначаються по-

різному. А. Крупник вказує, що об’єктами громадського контролю можуть бути

органи публічної влади, державні та комунальні підприємства, установи та

організації, а також недержавні суб’єкти будь-яких організаційно-правових

форм, що вирішують соціальні завдання [87]. У свою чергу С.А. Косінов

наголошує, що суб’єктом громадського контролю виступає громадськість, а

об’єктом є організація та функціонування органів публічної влади,

забезпечення та захист прав, свобод і законних інтересів людини [80, с. 248].

Тобто, об’єктом громадського контролю визначено не лише підконтрольні

органи публічної влади, а й певні сфери. Такий підхід є досить поширеним

серед фахівців у сфері державного управління, які об’єкт контролю визначають

як діяльність органів виконавчої влади щодо забезпечення реалізації єдиної

державної політики в різних сферах; прав і свобод громадян; надання

державних (управлінських) послуг органами виконавчої влади, їх посадовими

особами; відповідності фактичної діяльності органів виконавчої влади

визначеному законом обсягу їх повноважень; дотримання в діяльності

зазначених органів вимог норм законодавства [10, с. 108-109], так і конкретні

управлінські рішення: накази, інструкції та ін. [17, с. 9]; дотримання фізичними

і юридичними особами певних обов’язків, які покладені на них законами та

іншими нормативними правовими актами [77, с. 10]. В.М. Гаращук вважає

об’єктом контролю в державному управлінні учасника управлінських

правовідносин, тобто того, хто їх породжує, змінює та припиняє, створюючи

своїми діями (бездіяльністю) юридичні факти. Такими є відповідні

підконтрольні структури – юридичні та фізичні особи [28, с. 126]. На нашу

163

думку, саме така позиція заслуговує підтримки, адже завдяки такому підходу є

можливість чітко розмежовувати об’єкт та предмет громадського контролю.

Отже, об’єктом громадського контролю у сфері місцевого самоврядування

можуть бути місцеві ради, їх виконавчі органи, сільський, селищний міський

голова, органи самоорганізації населення, підприємства, установи та організації

комунальної форми власності, а також інші суб’єкти, які здійснюють

повноваження делеговані їм органами місцевого самоврядування.

Д.В. Сухінін предметом громадського контролю визначає дії органів

місцевого самоврядування, прийняті ними рішення, документи, програми та їх

виконання [170, с. 291]. На думку В.М. Гаращука, якщо розглядати контроль як

форму соціального управління, його предметом можна визнати безпосередню

поведінку об’єктів контролю як учасників певних суспільних правовідносин.

До безпосереднього предмета контролю в державному управлінні здебільшого

належать відносини, що регулюються нормами конституційного (державного)

права (у тому числі ті з них, які охороняють конституційні права і свободи

суб’єктів управлінських правовідносин), адміністративного права та його

підгалузей, інших галузей права – митного, фінансового, податкового,

екологічного, транспортного тощо [28, с. 123]. Таким чином, до предмету

громадського контролю логічно віднести безпосередні відносини, що

складаються між суб’єктами та об’єктами контролю. Використання таких

елементів контролю як “об’єкт”, “суб’єкт”, “предмет”, дозволяє всебічно його

охарактеризувати й дає змогу чітко уявляти, що той, хто контролює – це

суб’єкт контролю, кого контролюють – це об’єкт контролю, а що

контролюється – предмет контролю.

Для всебічного аналізу громадського контролю науковці виокремлюють

його сфери. С.А. Косінов стверджує, що сферою громадського контролю є

відносини, що становлять суспільний інтерес, але при цьому контроль за ними

не повинен вимагати від громадського спостерігача спеціальних професійних

знань, а дотримання чи недотримання прав та інтересів може бути виявлено за

допомогою простого спостереження. Серед сфер здійснення громадського

164

контролю він пропонує виділяти три групи. По-перше, політичну, до якої

відносить: а) сферу реалізації нормотворчих повноважень органами державної

влади та місцевого самоврядування; б) сферу реалізації доступності інформації

про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування; в) сферу

реалізації виборчих прав, права брати участь у референдумах та інших формах

безпосередньої демократії; г) управлінська сфера (контроль за дотриманням

антикорупційного законодавства; бюджетного, щодо надання адміністративних

послуг тощо). По-друге, сфера особистих прав людини (захист персональних

даних, дотримання прав засуджених тощо). По-третє, соціальна сфера (трудові

відносини, зайнятість населення, пенсійне забезпечення, надання соціальних

пільг і допомоги) [80, с. 268-277].

Громадський контроль за своїми сутнісними ознаками відрізняється від

державного контролю, так як відносини суб’єкта та об’єкта контролю зазвичай

не базуються на відносинах “влада-підпорядкування”. А. Комзюк і О. Панчук

підкреслюють, що основною проблемою цієї форми контролю є те, що

діяльність представників громадськості назвати контролем можна із значною

частиною умовності, оскільки в роботі багатьох з них відсутні обов’язкові

ознаки контролю – право втручатися в оперативну діяльність того, кого

контролюють, та право самостійно притягувати винних до юридичної

відповідальності [71, с. 161]. Аналогічну позицію займає й С.Ф. Денисюк [45, с.

49]. На думку Д.В. Сухініна, громадський контроль має рекомендаційний

характер, оскільки він не несе за собою якоїсь істотної відповідальності з боку

органів влади, що є єдиним його недоліком [170, с. 292].

Громадський контроль, як вид соціального контролю, є функцією

громадянського суспільства, тому є способом залучення населення до

управління суспільством та державою. Він є важливою формою реалізації

демократії, оскільки дає можливість населенню брати участь у державному

управлінні, у вирішенні державних і суспільних справ, активно впливати на

діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування [56, с. 75].

Разом з тим, змушені констатувати, що ефективність громадського контролю є

165

недостатньо високою через низку причин. Представники громадськості не

мають владних повноважень, тому ефективність громадського контролю прямо

залежить від ступеню відкритості публічної адміністрації. Більша частина

громадського контролю входить до сфери регулювання законодавства про

звернення та порядку інформування громадян про діяльність державних і

муніципальних органів. А тому в науковій літературі наголошується на

принциповій важливості розуміння ролі громадянина як учасника громадських

структур під час здійснення громадського контролю. Цей суб’єкт завдяки своїй

активній громадській позиції та своєму визначеному вибору спрощує процес

громадсько-політичної організації життя суспільства, відкриває перед собою

перспективи для формування нового стереотипу щодо можливості відстоювати

власний індивідуальний інтерес [9, с. 106].

Об’єктивно ефективне здійснення громадського контролю під силу лише

об’єднанням громадян, іншим інститутам громадянського суспільства. При

цьому у кожного з них може бути своя заінтересованість у здійсненні контролю

у сфері місцевого самоврядування і готовність нести відповідні витрати,

пов’язані з ним. Політичні партії готові займати активну позицію,

контролювати органи влади, щоб на наступних виборах отримати голоси

виборців, а також для недопущення незаконного збагачення й посилення

конкурентів. Громадські організації, здійснюючи контроль у сфері місцевого

самоврядування, у разі не ефективного використання коштів чи не

результативних дій владних суб’єктів можуть апелювати до територіальної

громади. Це змушує органи й посадові особи місцевого самоврядування більше

взаємодіяти з громадськими організаціями, проводити консультації, “круглі

столи”, інші заходи. Таким чином, громадські організації мають можливість

впливати на формування місцевої політики в тій чи іншій сфері.

Головна мета громадського контролю – недопущення дій підконтрольних

органів та посадових осіб місцевого самоврядування за межами законності й

правопорядку, попередження можливих відхилень у їх діяльності, усунення

причин, які породжують таку невідповідність, та негативних наслідків. На

166

думку С.А. Косінова, основна мета громадського контролю за діяльністю

суб’єктів публічної влади полягає в забезпеченні дотримання прав, свобод і

законних інтересів громадян при здійсненні владних повноважень, а також у

підтримці нормативно встановленого механізму владних повноважень на рівні,

що відповідає потребам і волі соціуму, його первісного суб’єкта – народу. До

основних завдань громадського контролю він відносить: 1) контроль за

дотриманням нормативних приписів державними органами та органами

місцевого самоврядування; 2) контроль за відповідністю законам правових

актів, що видаються державними органами та органами місцевого

самоврядування; 3) контроль доцільності управлінських рішень; 4) контроль за

дотриманням встановлених для державних органів та органів місцевого

самоврядування заборон і обмежень, службової дисципліни, за своєчасним і

сумлінним виконанням покладених на них обов’язків; 5) контроль за підбором,

підвищенням кваліфікації кадрового складу державних органів та органів

місцевого самоврядування; 6) контроль за раціональним розподілом і

використанням матеріальних, фінансових та інших ресурсів, дотримання

режиму економії [80, с. 279].

До форм здійснення громадського контролю спеціалісти відносять

соціологічні та статистичні дослідження, громадські слухання, громадську

експертизу актів органів публічної влади та їх проектів, публікації в пресі,

випуски на радіо, телебачення, оприлюднення в мережі Інтернет; участь

громадськості в роботі колегіальних органів влади, перевірку діяльності будь-

якої організації або відповідальної особи, аналіз звернень громадян, результатів

діяльності тощо [52, с. 114]. Названі форми мають важливе значення для

організації громадського контролю, однак вони передусім направлені на збір

інформації та її оцінку, що саме по собі ще не є повноцінним громадським

контролем.

А. Крупник наводить більш детальний перелік форм громадського

контролю: 1) соціологічні та статистичні дослідження шляхом анкетування,

опитування, стороннього нагляду, включеного нагляду, контент-аналізу, фокус-

167

групових дискусій тощо; 2) участь громадян у виборах, референдумах, зборах,

місцевих ініціативах, громадських слуханнях; 3) громадська експертиза актів

органів публічної влади та їх проектів; 4) публікації у пресі, випуски по радіо,

ТВ; 5) участь громадськості у роботі колегіальних органів влади; 6) включення

представників громади до складу робочих груп, які утворюються владою; 7)

діяльність органів самоорганізації населення; 8) діяльність громадських

організацій; 9) діяльність партійних організацій; 10) діяльність об’єднань

споживачів; 11) перевірка діяльності будь-якої організації або відповідальної

особи, аналіз звітності, результатів діяльності з наступним застосуванням

певних заходів щодо приведення цієї діяльності у відповідність із

встановленими нормами; 12) пропозиції (зауваження), заяви, скарги,

клопотання у вигляді письмових та усних, індивідуальних та колективних

звернень громадян [87]. На наш погляд, автор намагався зібрати максимальну

кількість форм громадської та політичної активності, однак не всі з них можна

вважати формами громадського контролю. Так, зокрема, діяльність органів

самоорганізації населення, громадських організацій, партійних організацій

спрямовується не лише на здійснення громадського контролю.

А.О. Гончаров виокремлює три форми громадського контролю: а)

безпосередні (загальні збори, громадська палата, публічна громадська акція,

медіа контроль); б) опосередковані (звернення до адміністративного органу, до

Уповноваженого з прав людини, до суду, референдум, вибори, відкликання,

розпуск, відсторонення від посади); в) міжнародні (звернення до Європейського

суду з прав людини, до Ради з прав людини ООН, до договірних органів з прав

людини ООН, до Міжнародного кримінального суду) [31, с. 75]. Не

заперечуючи можливість існування такої класифікації, вважаємо, що такі

форми як “референдум, вибори, відкликання” доцільно віднести до

безпосередніх форм контролю територіальної громади, а не до

опосередкованих.

С.А. Косінов до форм громадського контролю відносить: а) консультації з

громадськістю; б) участь у спільних органах (зокрема, у громадських радах),

168

спільних робочих групах; в) громадські слухання; г) громадські експертизи; д)

громадські ініціативи; е) загальні збори громадян за місцем проживання [80, с.

279-287]. Такий підхід є досить поширеним в науковій літературі, коли серед

форм громадського контролю називають з’їзди та конференції громадських

організацій, громадські форуми та зльоти, в яких поєднуються риси

безпосередньої і представницької демократії. Проте виключно на громадський

контроль орієнтований інший різновид форм ‒ збори, мітинги, демонстрації,

пікетування, які використовуються або як засоби підтримки, або як засоби

тиску на органи влади, зокрема, місцевого самоврядування, з метою примусити

їх прийняти певні рішення [115, с. 271].

Політичні партії, громадські організації, незалежні засоби масової

інформації у демократичному суспільстві урізноманітнюють громадський

контроль за діяльністю органів публічної влади, що спонукає депутатів різних

рівнів та посадовців удосконалювати форми реалізації передвиборних обіцянок,

постійно узгоджувати власні рішення та дії з вимогами законодавства, а також

враховувати громадську думку, корегувати свою діяльність з огляду на

ймовірний суспільний резонанс, на можливу реакцію з боку громадськості та

втрату підтримки виборців на наступних виборах [67, с. 31].

Науковці виділяють неформальний та формальний громадський

контроль. Перший здійснюється невладними суб’єктами винятково з їх

ініціативи. Другий – через спеціально створювані структури: громадські

палати, громадські ради, спостережні комісії, акредитованих експертів тощо.

Певним чином держава підтверджує компетенцію осіб, задіяних у структурах

офіційного громадського контролю, і гарантує їм більшу можливість на його

реалізацію [9, с. 105].

Останнім часом в органах публічної влади набувають все більшого

поширення такі форми контролю, як адміністративний аудит та контролінг.

Але, на думку сучасних дослідників державного управління [106, с. 126-127], у

транзитивному суспільстві слід використовувати не лише комплексний

адміністративний аудит, а й демократично зорієнтований аудит, до проведення

169

якого мають залучатися широкі кола громадськості. Таке поєднання методів

державного і громадського контролю формує новий управлінський метод –

державно-громадський контролінг. Запровадження цього методу в органах

публічної влади сприяє їхній демократизації, підвищує скоординованість та

ефективність здійснення державної політики на місцевому рівні та створює

багатоканальну систему інформаційного забезпечення управлінського процесу

[87].

Становлення й розвиток громадського контролю значною мірою

залежить від можливостей впливу на органи та посадових осіб місцевого

самоврядування за результатами контрольної діяльності. Вплив суб’єктів

громадського контролю на органи та посадових осіб місцевого самоврядування

можливий у таких формах: а) “громадська думка”; б) визнання в судовому

порядку рішень, дій чи бездіяльності органів, посадових осіб незаконними; в)

індивідуальні чи колективні дії протестного характеру; г) агітація “за” чи

“проти” для отримання голосів виборців на виборах, місцевому референдумі,

для відкликання депутата місцевої ради. Жодна з названих форм, в сучасних

умовах розвитку державності, не є дієвою і самодостатньою, а тому реальний

результат контролю у сфері місцевого самоврядування можливий лише за

умови їх поєднання.

Народні депутати неодноразово вносили на розгляд Верховної Ради

України законопроекти “Про громадський контроль” (Кириченко С.О. реєстр.

№ 6358 від 13.07.2001 р.; Раханський А.В. Шаров І.Ф., реєстр. № 6246 від

11.10.2004 р.; Тігіпко С.Л. реєстр. № 4697 від 14.04.2014 р.). У законопроектах

пропонувалось установити правові засади здійснення громадського контролю,

визначити його поняття, суб’єкта та об’єкта, цілі, принципи й гарантії

здійснення громадського контролю, його механізми та процедури, права й

обов’язки управомоченої та зобов’язаної сторін, відповідальність за порушення

законодавства та інші важливі питання. Проте, незважаючи на актуальність і

важливість цих питань, до цього часу жоден з законопроектів не отримав

підтримки парламенту.

170

Були спроби на законодавчому рівні врегулювати питання галузевого

громадського контролю. Зокрема, це законопроект “Про громадський контроль

за використанням та охороною земель” (Матвієнко А.С., Смітюх Г.Є., реєстр.

№ 9656 від 28.12.2011 р.; Гузенко К.О. та ін. реєстр. № 2484а від 03.07.2013 р.);

Проект закону про громадський контроль за використанням коштів Державного

та місцевих бюджетів (Гавриш С.Б. реєстр. № 4079 від 01.09.2003 р.), але й ці

акти не були прийняті.

З активізацією громадського контролю посилюється вплив

громадянського суспільства на всі сфери життєдіяльності суспільства. У

процесі становлення і розвитку громадянського суспільства зростає роль

самоорганізації та організації, як важливих процесів структуризації суспільних

відносин [116, с. 9]. Для прикладу, з метою забезпечення контролю за

використанням та охороною земель територіальної громади міста Хмільника, у

зв’язку зі змінами в законодавстві щодо процедури його проведення,

необхідністю визначення повноважень самоврядного контролю у галузі

земельних відносин, керуючись ст. 3 Закону України “Про землеустрій”, ст. 189

Земельного кодексу України, Законом України “Про охорону земель”, статтями

26 та 54 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, міська рада

рішенням від 21.02.2013 року затвердила Положення про самоврядний

контроль за використанням та охороною земель у місті Хмільнику. Основними

завданнями такого контролю є:

- забезпечення додержання фізичними та юридичними особами вимог

земельного законодавства з питань використання та охорони земель;

- вжиття разом з іншими уповноваженими органами відповідно до закону

заходів, спрямованих на раціональне використання земель, розташованих в

межах території міста Хмільника, забезпечення особливого режиму

використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та

історико-культурного призначення, земель водного фонду;

- запобігання порушень законодавства України у сфері використання та

охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень та вжиття відповідних

171

заходів щодо їх усунення;

- забезпечення контролю за проведенням землеустрою, виконанням

запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених

законами України та іншими нормативно-правовими актами, при розробці

документації із землеустрою;

- забезпечення контролю за усуненням порушень при використанні

земельної ділянки без оформлення правовстановлюючих документів;

- координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів.

Така практика безперечно заслуговує на підтримку і поширення. Разом з

тим, аналіз рішення про склад комісії з самоврядного контролю за

використанням та охороною земель у місті Хмільнику свідчить, що до її складу

включені лише депутати та посадові особи органів влади, а представників

громадськості, об’єднань громадян та суб’єктів господарювання немає, хоч

включення їх до комісії передбачено вказаним Положенням.

На думку науковців, важливість реалізації громадського контролю також

довели такі форми співробітництва місцевого самоврядування й громадськості

як громадські ради, які існують у вигляді публічного органу представництва

громадськості, експертно-консультативного органу або поєднують

представницькі та експертні функції [124, с. 262]. Дійсно, переважна більшість

органів публічної влади створюють такі органи, і це не лише громадські ради, а

й студентські, дитячі ради тощо. Основними напрямками їх діяльності є:

обговорення значущих соціально-економічних питань; участь у розробці або

підготовка проектів рішень органів публічної влади; експертно-аналітичне

забезпечення діяльності органу публічної влади. Разом з тим, ми вважаємо, що

їх роль у здійсненні громадського контролю значно перебільшується. По-

перше, вони переважно здійснюють консультативні та дорадчі функції, тобто

діяльність допоміжного характеру. По-друге, створюються такі

консультативно-дорадчі органи за рішенням керівників відповідних органів

публічної влади, які намагаються включити до їх складу конформістські

налаштованих осіб. По-третє, на засідання таких органів зазвичай не виносяться

172

питання, які можуть викликати критичну оцінку діяльності органів та

посадових осіб публічної влади, чи в подальшому стати основою для

громадських розслідувань. Окремі науковці вказують, що близькість цих

суб’єктів до влади, до органів держави дає підстави говорити, що контроль,

ними здійснюваний, не є громадським повною мірою [80, с. 249].

Громадський контроль у демократичному суспільстві має розглядатися як

цілеспрямований та дієвий вплив соціальних суб’єктів. Співпраця органів

публічної влади з інститутами громадянського суспільства є невід’ємним

елементом демократичної політичної культури європейського зразка. Наявність

налагоджених ефективно діючих каналів комунікації між органами влади та

громадськими об’єднаннями виступає запорукою відкритості державної

політики та її підконтрольності суспільству, і в цілому – відповідності

стратегічним національним інтересам [56, с. 77]. Досвід співпраці інститутів

громадянського суспільства з органами влади у сфері громадського контролю

засвідчує наявність проблем, що характерні для відносин між владою та

громадським сектором в Україні в цілому: традиції замкненості держапарату,

непрозорість вироблення державної політики, взаємна недовіра, низька

ефективність громадських об’єднань у лобіюванні своїх позицій [132]. При

цьому існує певна закономірність: чим більше в діяльності органів публічної

влади проявляється тенденція до ігнорування суспільних інтересів

загальнодержавного чи місцевого значення, тим меншою є потреба в

комунікації з інститутами громадянського суспільства з метою використання

його інтелектуальних ресурсів. Крім того, чим більша кількість порушень прав,

свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, менше належного їх

забезпечення і охорони, тим більше інститути громадянського суспільства

активізуються та мобілізуються для боротьби з деструктивними чинниками й

проявами в роботі органів публічної влади.

Як відомо, демократичний устрій держави передбачає якомога ширшу

участь громадськості у процесі ухвалення та впровадження рішень. Діяльність

публічної адміністрації (особливо на місцевому рівні) не може бути

173

ефективною та успішною без широкої підтримки та участі громадськості, без

реалізації спільних дій всіх суб’єктів. Останнім часом в Україні (в силу ряду

причин) впливовість та дієвість демократії прямої участі зростає. Усвідомлена

громадська активність та адекватна здатність до самоорганізації населення в

кризових ситуаціях є необхідною умовою неповернення до часів ігнорування

волі громади. Саме тому на часі постає формування нової філософії відносин

між владою та громадськістю: від конфронтації та конкуренції – до діалогу й

співпраці [37, с. 282].

Серед ознак громадського контролю, що відрізняють його від інших

видів соціального контролю, науковці називають такі: він є механізмом участі

громадян в управлінні державними справами; суб’єкти громадського контролю

виступають від імені громадськості, а не держави; при цьому громадський

контроль є основним засобом забезпечення балансу інтересів різних соціальних

груп і попередження конфліктів їх інтересів; виступає як форма соціальної

активності громадян, не обумовлена діями влади; є об’єктивним і невід’ємним

повноваженням будь-якого суспільства і одним з основних його інститутів; є

набагато менш структурованим порівняно з державним чи міжнародним

контролем, характерною є низька формалізація та нормативна регламентація;

рішення суб’єктів громадського контролю мають, як правило, рекомендаційний

характер [81, с. 54]. В основному погоджуючись з наведеним переліком ознак,

слід зазначити, по-перше, що громадський контроль є механізмом участі

громадян в управлінні не лише державними справами, а й суспільними

справами місцевого значення, по-друге, навряд чи його можна вважати

основним засобом забезпечення балансу інтересів різних соціальних груп і

попередження конфліктів їх інтересів.

Спираючись на наведені аргументи, можна зробити висновок, що

громадський контроль є не тільки обов’язковою невід’ємною складовою

розвитку місцевого самоврядування, але й формою функціонування

громадянського суспільства. Для успішного розвитку місцева влада гостро

потребує постійного узгодження своїх дій з суспільними потребами громади та

174

інтересами, які відстоює населення як безпосередньо, так і через інститути

громадянського суспільства. Громадський контроль є потужним фактором

залучення людей до суспільної діяльності, що дозволяє їм набувати цінного

досвіду та навичок самоорганізації та реалізації власних інтересів у поєднанні з

інтересами громади.

Отже, громадський контроль у сфері місцевого самоврядування може

бути ефективним за таких умов: а) суб’єктивна зацікавленість у здійсненні

контролю (вигоди від контролю повинні перевищувати витрати, пов’язані з

його здійсненням); б) наявність у суб’єкта контролю відповідного рівня знань,

внутрішньої організації, що забезпечує його здатність до реалізації цієї функції

(таку здатність мають навіть не всі об’єднання громадян); в) можливість

отримання об’єктивної інформації про результати діяльності органів місцевого

самоврядування та її об’єктивна оцінка; г) готовність до використання усіх

можливих правових засобів (демонстрації, пікети, інші публічні громадські

акції).

Законодавство, яке закріплює засади контролю стосовно діяльності

органів місцевого самоврядування у сфері публічного управління, є достатньо

розгалуженим і суперечливим за змістовним наповненням, йому притаманна

фрагментарна фіксація засад участі громадськості з відсутністю реального

механізму такої участі [68, с. 22]. З метою посилення суспільної значущості й

ефективності громадського контролю необхідно удосконалювати чинне

законодавство, зокрема, в частині спрощення процедури отримання інформації

про діяльність органів публічної влади, посилення відповідальності за не

реагування або неналежне реагування органів державної влади та органів

місцевого самоврядування, їх посадових осіб на такі звернення суб’єктів

громадського контролю. Вважаємо за доцільне внести зміни до чинного

законодавства, що діє у сферах освіти, охорони здоров’я, соціального захисту,

транспорту, земельних відносин, охорони довкілля, виконання покарань,

діяльності армії, правоохоронних та інших органів, нормами, які б

встановлювали порядок, форми і механізми здійснення громадського контролю.

175

У статутах територіальних громад, регламентах діяльності місцевих рад

та їх виконавчих органів обов’язково повинен закріплюватися механізм

здійснення громадського контролю. Системний характер організації

громадського контролю, чітке визначення його форм, процедури, порядку

розгляду й оцінки результатів, механізму реагування на факти правопорушень і

зловживань у сфері місцевого самоврядування забезпечить його максимальну

ефективність та запобігання можливому його використанню політичними

опонентами для деструктивного впливу.

Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що громадський

контроль є важливим чинником розвитку громадянського суспільства,

підвищення ефективності роботи органів та посадових осіб місцевого

самоврядування, потужним фактором залучення громадян до вирішення

суспільних проблем місцевого значення, що дозволяє їм набувати цінного

досвіду та навичок реалізації власних інтересів у поєднанні з інтересами

громади. Для посилення дієвості громадського контролю мають бути чітко

визначені обов’язки органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо

належного реагування на звернення суб’єктів громадського контролю, а не

реагування або неналежне реагування на такі звернення має передбачати

відповідні санкції.

Потребує удосконалення нормативна регламентація основних засад та

форм здійснення громадського контролю. Переважна більшість форм

громадського контролю не мають законодавчо-процедурного забезпечення, що

фактично позбавляє громадськість можливості брати активну участь в

управлінні місцевими справами. Вважаємо за доцільне прийняти закон про

громадський контроль та доповнити закони України, що діють у сферах освіти,

соціального захисту, транспорту, земельних відносин, охорони здоров’я,

довкілля, виконання покарань, діяльності правоохоронних органів, армії

нормами, які б встановлювали предмет, форми і механізми здійснення

громадського контролю.

176

3.3. Основні напрямки удосконалення контрольної діяльності у сфері

місцевого самоврядування

Проблеми політико-правового та соціально-економічного характеру

зумовлюють необхідність реформ в організації публічної влади. Одним із

першочергових завдань є реформування місцеве самоврядування, розвиток

якого дасть поштовх для модернізації усієї системи органів публічної влади на

демократичних, соціальних і правових засадах. Підвищення ефективності

роботи органів публічної влади в Україні, а особливо її складової – органів

місцевого самоврядування, які знаходяться найближче до людини й надають

найбільший обсяг управлінських послуг, неможливе без організації належного

контролю у сфері місцевого самоврядування не лише з боку державних органів,

а й громадськості.

Контроль, як одна з найважливіших функцій влади і управління, як форма

впливу народу, населення, громадян на діяльність органів та посадових осіб

місцевого самоврядування, безпосередньо пов’язаний з організацією виконання

норм права, з реалізацією суб’єктами правовідносин своїх прав та обов’язків,

дотриманням і захистом прав і свобод людини і громадянина. Він покликаний

забезпечувати рух прийнятого рішення до втілення його в життя, ефективне

функціонування державних і муніципальних органів влади та їх посадових осіб.

У демократичній правовій державі додержання правових приписів

забезпечується легітимними засобами. В конституційній державі діє механізм

забезпечення режиму законності, який можна визначити як сукупність

відповідних правових та інституційних елементів, функціонування яких

спрямоване на повну реалізацію всіх вимог законності [179, с. 106].

Сучасна практика організації й функціонування контролю в сфері

місцевого самоврядування свідчить, що цей інститут працює недостатньо

ефективно. Основними причинами цього є: відсутність цілісної системи

територіальної організації влади та управління; неточність у визначенні та

розмежуванні компетенції рівнів влади та видів публічної служби;

177

неопрацьованість і неефективність механізму контролю за діяльністю місцевого

самоврядування як з боку держави, так і з боку населення та інститутів

громадянського суспільства. На жаль, процес удосконалення правового поля

України (в напрямку унормування обов’язкових для органів влади та їх

посадових осіб процедур та механізмів залучення громадськості на відповідних

етапах управлінської діяльності) є невиправдано повільним [37, с. 282].

Вагомою перешкодою на шляху належної організації контролю у сфері

місцевого самоврядування є недоліки чинного законодавства, зокрема,

недостатнє нормативно-правове забезпечення формування в державі цілісної

системи контролю. Насамперед це стосується: загальної процедури контрольної

діяльності; переліку суб’єктів, які мають право на здійснення спеціалізованого

державного контролю, їх статусу, функцій і повноважень, взаємовідносин і

підзвітності; суперечливість норм чинного законодавства; єдиного

методологічного забезпечення державного контролю в частині встановлення

системи показників, які відображають реальний стан дисципліни в органах

місцевого самоврядування, та методики їх визначення; питання нормативного

визначення основних критеріїв, за якими можуть плануватись програми

перевірок.

Очевидно, що основні тенденції розвитку місцевого самоврядування

безпосередньо випливають з проблем, пов’язаних з його функціонуванням у

сучасному інформаційному та високотехнологічному суспільстві. У першу

чергу, відбувається пошук нових способів покращення фінансового стану

місцевого самоврядування, зокрема, шляхом спрощення організаційної

структури; надання нових можливостей у сфері оподаткування; забезпечення

державної підтримки через гранти, дотації та субвенції тощо; покращення

якості соціальних послуг та ін. Існуючі схеми контролю центральною владою,

як правило, переводяться у наглядовий формат, тим самим запобігаючи

централізації місцевого самоврядування [125, с. 205].

Від виду контролю (громадський, державний, міжнародний) має залежати

ступінь формалізованості механізму його здійснення: для громадського

178

контролю він має бути мінімальним (крім того, держава не може претендувати

на визначення вичерпного переліку форм здійснення контролю над публічною

владою з боку інститутів громадянського суспільства), у той час як для

державного (з урахуванням принципів законності) та міжнародного (оскільки

йдеться про державний суверенітет, а отже, має бути чітко визначено, на які

форми здійснення контролю і за якою процедурою їх реалізації дає згоду

держава) ступінь формалізованості має бути вищим [80, с. 54]. На наш погляд,

щодо організації та здійснення державного контролю у сфері місцевого

самоврядування правове регулювання і ступінь формалізованості має бути не

вищим, а вичерпним. Органи державної влади, їх посадові особи, здійснюючи

контроль у сфері місцевого самоврядування, зобов’язані діяти лише на підставі,

в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами

України. А стосовно громадського контролю має діяти принцип “все, що не

заборонено, дозволено”, тобто контроль може здійснюватися у будь-яких

формах, будь-якими способами, що не суперечать Конституції та законам

України. Законодавець має сконцентрувати свою увагу насамперед на

процедурних аспектах реалізації громадського контролю, встановленню

обов’язків органів та посадових осіб місцевого самоврядування, відповідним

чином реагувати на запити громадян та юридичних осіб.

Важливим напрямком удосконалення правового регулювання

контрольної діяльності у сфері місцевого самоврядування є визначення

принципів її організації та здійснення. О.Ф. Андрійко зазначає, що принципи

мають забезпечити: а) реальність оцінки ситуації, яка склалась на

підконтрольному об’єкті; б) об’єктивність результатів контролю, визначення

ступеня відповідальності посадових осіб; в) здійснення постійного моніторингу

стану справ у конкретній галузі; г) усунення порушень, виявлених за

результатами перевірки; д) дотримання контрольними органами законодавства

про здійснення контролю [11, с. 276]. Ефективність контролю в органах

місцевого самоврядування забезпечується за умови неухильного дотримання

спеціальних принципів: а) об’єктивність (реальна оцінка стану справ, яка

179

виключає видавання бажаного за дійсне); б) всеохоплюючий характер

контролю (не повинно бути осіб, підрозділів, органів і організацій, які б

перебували поза контролем); в) плановість і систематичність (встановлення

чіткої періодичності, проміжних строків перевірки реального виконання); г)

відкритість, прозорість контролю (форми і методи роботи контролюючих

підрозділів мають бути зрозумілими підлеглим суб’єктам контролю, до них

повинні доводитися проміжні та кінцеві результати перевірки); д) особиста

відповідальність керівників за організацію та стан контролю на ділянках, які

вони очолюють (керівник відповідає не лише за свою особисту діяльність, але й

за роботу своїх підлеглих, за стан справ в органах чи підрозділах виконавчої

влади) [19].

Реформаційні процеси обумовлюють певні зміни у системі суб’єктів

контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування (оптимізація мережі

державних органів, збільшення кількості недержавних суб’єктів тощо), у

законодавчому забезпеченні їх діяльності (прийняття цілої низки нормативних

актів), що сприятиме актуалізації проблематики пошуку найкращих методів

контролю. Оптимізація системи суб’єктів контролю за діяльністю зазначених

органів повинна передбачати зменшення кількості державних органів,

наділених контрольними повноваженнями, посилення засад спеціалізації їх

діяльності, що, у свою чергу, сприятиме і впорядкуванню законодавчих засад їх

діяльності [68, с. 22]. П.Д. Матвієнко наголошує на необхідності активізації у

системі суб’єктів контролю органів самоорганізації, територіальних громад,

об’єднань громадян, ЗМІ тощо [108, с. 8]. Цілком виправданими виглядають

пропозиції багатьох науковців щодо необхідності запровадження інституту

муніципального (регіонального) омбудсмена. На нашу думку, він має

обиратися населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці для

захисту муніципальних прав громадян і контролю за діяльністю органів та

посадових осіб місцевого самоврядування.

Недостатньо чітко в чинному законодавстві визначено об’єкти контролю

у сфері місцевого самоврядування. О.Д Скопич вказує на наявність у цій сфері

180

досить великої кількості не вирішених проблем. Так, сьогодні поза контролем

держави залишається цілий ряд ключових питань діяльності органів місцевого

самоврядування, безпосередньо пов’язаних з бюджетом і використанням

власності. По-перше, немає належного контролю за легальністю прийнятих

органами місцевого самоврядування рішень та розпоряджень у справах, що

стосуються бюджету та змін до нього, тобто неналежна реалізація функції

аудиту доходної та витратної частин місцевих бюджетів. По-друге, постійним

державним фінансовим контролем діяльності органів місцевого

самоврядування не охоплено питань здійснення запозичень, надання

муніципальних гарантій для одержання позик і кредитів. По-третє, не визначені

критерії (індикатори) ефективності діяльності місцевого самоврядування і

механізми проведення перевірки (аудиту) цих індикаторів. По-четверте, немає

належної координації дій між органами державного контролю місцевого

самоврядування [162, с. 11].

Недоліками організаційного характеру є: невисока ефективність реалізації

контрольних повноважень органам державної влади та інститутами

громадянського суспільства, а саме: недостатня участь у розробці нових та

вдосконаленні чинних нормативно-правових актів; відстороненість інститутів

громадянського суспільства від планування, розробки та проведення

організаційно-правових заходів; слабка профілактична спрямованість

контрольних дій; недостатній контроль щодо забезпечення усунення

допущених порушень; відсутність в контрольно-ревізійній роботі нових

методик, спрямованих на визначення ефективності використання публічних

фінансових ресурсів; брак належної взаємодії між органами державного

контролю, що посилює дублювання і паралелізм в роботі; декларативність

положень законів, які визначають відповідальність за перешкоджання

контрольним діям; порушення прав підконтрольних суб’єктів.

Певні модифікаційні процеси суб’єктного складу контрольної діяльності

пов’язані зі зміною її методів – як щодо кількісних показників, так і щодо

видового розмаїття. Специфіка функціонування органів місцевого

181

самоврядування, кожного із суб’єктів контролю за їх діяльністю не дозволяють

запропонувати невеликий перелік можливих методів контролю, а тим більше

виокремити більш чи менш дієві серед них. Саме специфіка потенціалу

контролю в цілому, всіх елементів його організаційно-правового механізму,

реалій практичного його здійснення, обумовлюють існування досить великого

за кількістю та різноманітного за видовим розмаїттям переліку методів

контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, кожен з яких має

свої переваги у використанні тим чи іншим суб’єктом. Безперечно, для

уникнення будь-яких порушень, бажаним убачається їх нормативне (зокрема

законодавче) закріплення з деталізацією специфіки процедури використання.

Перегляд переліку можливих методів контролю повинен здійснюватися з

урахуванням вітчизняного досвіду їх застосування, реальних вимог часу,

потенціалу зарубіжних аналогів. У цьому аспекті цілком виправданими є

пропозиції щодо розширення меж участі громадськості у відповідному

різновиду контрольної діяльності із запровадженням медіації, громадських

консультацій, опіки, відео зйомки, on-line-режиму взаємовідносин за участю

органів місцевого самоврядування, а також громадських ініціатив, громадських

слухань, діяльності різноманітних громадських рад, попереднього узгодження

рішень, дій з громадськістю, звітування, щоденного оновлення веб-сайтів

органів місцевого самоврядування з висвітленням результатів діяльності,

використання потужностей оперативного інформування осіб, багатоканальних

телефонів довіри з записом повідомлень, спеціалізованих електронних

поштових скриньок довіри, громадського телебачення, онлайнового контролю

за рухом справ, розглядом звернень, примирного посередництва,

Всеукраїнського порталу місцевого самоврядування (в мережі Інтернет) й

інших ресурсів “електронної демократії”, при подальшому збереженні і

традиційних для України методів контролю, які використовуються державними

та недержавними суб’єктами (інформаційно-аналітичних, статистичних,

переконання, примусу, дозволів, соціологічних, рекомендацій, заохочень тощо)

[68, с. 22].

182

Доцільним вбачається комплексний підхід з використанням всього

розмаїття форм і методів контролю з урахуванням специфіки функціонування

органів та посадових осіб місцевого самоврядування і акцентом на специфіку

суб’єкта контрольної діяльності. Законодавче закріплення засад, форм та

методів контролю у сфері місцевого самоврядування сприятиме підвищенню

ефективності і дієвості контролю за діяльністю органів та посадових осіб

місцевого самоврядування. При цьому, правова регламентація видів, форм,

методів державного контролю потребує постійного оновлення і удосконалення,

оскільки виникають нові суб’єкти контролю; змінюється правовий статус,

завдання існуючих контролюючих органів, а також з’являються більш

ефективні способи і прийоми їх роботи.

З метою удосконалення контрольної діяльності науковці пропонують

перейти від кількості накладених стягнень, як основного статистичного

показника результативності, до кількості виконаних розпоряджень про

усунення причин відхилень від правових вимог або коефіцієнту повторюваності

порушень на об’єктах, котрі вже перевірялись [188, с. 202].

Велике значення для організації громадського контролю у сфері

місцевого самоврядування має відкритість і гласність в роботі органів,

посадових та службових осіб місцевого самоврядування. Це не лише

конституційна вимога організації їх діяльності, а й важлива передумова

подальшого розвитку інституту місцевого самоврядування в цілому [101, с. 95].

Нажаль сьогодні політика інформування суспільства та забезпечення доступу

до інформації, що передбачає повне, достовірне, своєчасне інформування

громадян щодо діяльності органів місцевого самоврядування, вичерпне

роз’яснення нормативно-правових можливостей забезпечення їхніх прав і

свобод не є системною. Попри помітні зрушення в доступі до публічної

інформації, його блокування зберігається у сферах з підвищеним рівнем

корупції. Поширеним є надання фактично формалізованих відповідей на

інформаційні запити громадян до органів місцевого самоврядування, а також

надання недостовірної, неповної інформації або безпідставних відмов. Крім

183

того, у загальному контенті інформації, оприлюдненої в електронних та

друкованих ресурсах багатьох органів місцевої влади сегмент інформації

іміджевого характеру про вищих посадових осіб є перенасиченим. Натомість

електронні ресурси (веб-сайти), комунальні ЗМІ органів місцевого

самоврядування мали б наповнюватись змістовними матеріалами, які б

відображали реальний стан справ у соціальній, економічній, правовій,

культурній, освітній, екологічній сферах тощо. Формальність є найбільш

поширеною практикою при виконанні зобов’язання органів місцевого

самоврядування щодо розміщення, оприлюднення інформації звітного

характеру. Вибірковим та неповним є виконання вимог посадовими особами

при персональному звітуванні, скоріше винятком є практика звітування у

відкритому публічному форматі, обговорення звітів із залученням

представників сторони громадськості [122].

Найбільше за змістом, а не за формою, звітам бракує повноцінної

деталізації передусім у питаннях цільового і функціонального використання

бюджетних та інших комунальних ресурсів, виконання програм (регіональних,

місцевих, галузевих), дотримання відповідного законодавства. Отже, крім

загальної інформації та нормативно-правових документів, саме у формі звітів, у

відповідних електронних ресурсах та ЗМІ, мають оприлюднюватись щорічні

звіти про виконання бюджетів, програм соціально-економічного розвитку,

виконання державних, регіональних, місцевих програм та ін., а також звіти

депутатів та комісій [111, с. 87].

Становлення належної системи контролю у сфері місцевого

самоврядування стримується через нерозвиненість вітчизняного

інформаційного простору, закритість значних масивів інформації і слабке

технічне забезпечення органів місцевого самоврядування. Особливо

обділеними щодо цього залишаються органи самоврядування невеличких міст,

сіл і селищ, яких в Україні нараховується не одна тисяча [82, c. 59]. Зміни в цій

сфері відбуваються дуже повільно. Складається враження, що такий стан справ

у сфері місцевого самоврядування влаштовує, насамперед, органи та посадових

184

осіб місцевого самоврядування, які й надалі залишаються значною мірою

закритими для громадськості. Слід відзначити, що інформація, необхідна для

проведення якісного контролю за діяльністю органів чи посадових осіб

місцевого самоврядування, майже не публікується, а про існування та роботу

окремих органів знає лише вузьке коло експертного середовища.

Ефективним засобом забезпечення прозорості влади та її

підконтрольності суспільству є впровадження електронного врядування, що

передбачає можливість будь-якої фізичної чи юридичної особи не лише через

Інтернет звертатися з запитами до органів влади по необхідну інформацію, а й

здійснювати юридичні операції. “Електронне самоврядування” необхідно

розглядати як важливу складову демократизації публічної влади в цілому. Це

має сприяти посиленню міжвідомчої координації щодо спільного використання

інформаційних ресурсів. Розробляючи електронні системи, слід чітко

формулювати цілі та завдання, які ставляться перед органом місцевого

самоврядування, а також визначити шляхи та засоби для їх реалізації [101, с.

96].

Посиленню громадського контролю у сфері місцевого самоврядування

сприятиме:

- забезпечення повного, достовірного, своєчасного інформування

громадськості, публікування на веб-сайтах, інших електронних ресурсах,

комунальних засобах масової інформації про процеси, які б відображали

реальний стан справ у соціальній, економічній, правовій, культурній, освітній,

екологічній сферах тощо.

- здійснення регулярних (щорічних, щоквартальних), за необхідності

позачергових, звітів органів та посадових осіб місцевого самоврядування по

ключових соціально-економічних параметрах: доходи, зайнятість, безробіття,

демографічні показники (народжуваність та ін.), соціальним питанням, рівню

злочинності тощо;

- оприлюднення звітів щодо використання фінансових та матеріальних

ресурсів, ресурсів, отриманих у результаті громадських ініціатив;

185

- оприлюднення звітів про хід розслідувань щодо дій посадових та

службових осіб органів місцевого самоврядування, які призвели до порушень

прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.;

- превентивних процедур (спеціальних перевірок, переатестацій та ін.)

при конкурсному доборі посадових осіб, передусім тих, які претендують на

керівні посади в органах місцевої влади, а також установах, організаціях, що

здійснюють управління об’єктами комунальної власності.

Представники громадськості мають ініціювати розробку: а) належних

критеріїв ефективності звітності, серед яких дотримання принципів, стандартів,

вимог, чітко визначена та персоніфікована відповідальність, результативність

тощо; б) уніфікованої форми (типового положення) звітів посадових осіб,

органів місцевого самоврядування; в) критеріїв оцінки діяльності органів

місцевого самоврядування, за якими їх відповідальні посадові особи, у разі

помітного погіршення показників або відсутності прогресу за звітний період,

нестимуть відповідальність; г) форм деталізованої звітності щодо виконання

місцевих бюджетів відповідними органами влади, а також підприємств,

установ, організацій, що здійснюють роботи, їх вартістю та обсягом; д) дієвих

методів оцінки та перевірки бюджетних витрат, передусім при здійсненні

закупівель, на відповідність їх вартості ринковим цінам; е) правової норми, за

якою виявлене перевищення закупівельної ціни ринкової при здійсненні

закупівель має наслідком обов’язкову відповідальність посадової особи та

компенсацію (відшкодування) різниці за її рахунок; є) методології оцінювання

відповідності реальних витрат посадових осіб місцевого самоврядування,

депутатів та членів їхніх родин, задекларованим доходам; ж) правової норми, за

якою відео- та аудіо інформація, зібрана громадянами, може бути підставою

для проведення службових розслідувань, позовів щодо посадових осіб за

протиправні, протизаконні дії або бездіяльність та притягнення їх до

дисциплінарної, адміністративної, кримінальної відповідальності.

Передбачене законом право громадянина на отримання всебічної, повної

та об’єктивної інформації про функціонування обраної ним влади, про її плани

186

та можливі напрями дій щодо нього самого або його прав і законних інтересів

повинно забезпечуватися не лише органами державної влади та місцевого

самоврядування, а усією системою інших інститутів громадянського

суспільства. В. Стретович вірно зазначає, що забезпечення інформаційної

відкритості влади є двостороннім процесом. З одного боку, запорукою

відкритості влади є існування суспільного (громадського) запиту на отримання

достовірної та вичерпної інформації про діяльність органів державної влади та

місцевого самоврядування, активна позиція громадянського суспільства щодо

влади. З іншого боку, рівень відкритості влади фактично визначається

реальною діяльністю конкретних органів державної влади та місцевого

самоврядування в напрямку інформування громадськості про свою роботу, при

цьому одним із стимулів цієї діяльності є природне бажання влади

легітимізувати саму себе. Саме з цією метою органи державної влади та

місцевого самоврядування повинні публікувати суспільно важливу інформацію

[168, c. 15].

В. Гройсман слушно зазначає, що територіальні громади, які є основою

місцевого самоврядування, ще не мають достатнього активного досвіду участі у

здійсненні публічної влади на локальному рівні та муніципально-правової

практики контролю за діяльністю місцевих органів влади з метою впливу на

вирішення проблемних питань розвитку територій [38]. Проте, навіть за

чинного нормативно-правового регулювання громадяни мають певні

можливості впливати на рішення можновладців ще на етапі їхнього

планування, а також контролювати, як ці рішення запроваджуються у життя.

Завдяки механізмам громадської участі мешканці територіальних громад мають

можливість домагатися врахування їхніх потреб, а також контролювати

виконання обіцянок органів влади та їх посадовців [187, с.7].

Результативність реформ значною мірою залежить від оновлення

механізму державного та громадського контролю у сфері місцевого

самоврядування, що має здійснюватись якнайшвидше для досягнення якісного

трансформаційного ефекту. Разом з тим, у процесі налагодження системи

187

контролю спостерігається певний інерційний вплив, оскільки зберігається брак

або відсутність дієвих механізмів впливу громадян, громадськості щодо питань,

які становлять суспільний інтерес. Так, це стосується зокрема питань:

формування місцевих бюджетів, контролю їх виконання; ухвалення рішень

органами місцевого самоврядування щодо використання комунального майна

та земельних ресурсів; кадрової політики в органах місцевої влади; здійснення

витрат, пов’язаних з закупівлями та проведення тендерів; притягнення до

відповідальності посадових осіб, діяльність яких має протиправний,

протизаконний, корупційний характер [122]. Враховуючи це послаблення

механізмів державного контролю у сфері місцевого самоврядування має

здійснюватися лише з одночасним посиленням громадського контролю.

Варто істотно розширити підстави і сферу громадського контролю за

діяльністю органів місцевого самоврядування, що більше узгоджується з

специфікою їх правової природи. Доцільним вбачається посилення ролі

громадськості і самоконтролю на будь-яких стадіях контрольної діяльності,

зміщення акценту на попереджувально-виховну складову мети контролю,

урізноманітнення форм і методі контролю, у т.ч. й шляхом запровадження

нетрадиційних для України (медіація, примирення, громадські консультації,

різні прояви внутрішнього контролю, опіка, відеозйомки, on-line режим), не

залишаючи поза увагою й традиційні форми і методи (моніторинг, рейд, ревізія,

перевірка, огляд тощо) [69, с. 129].

Новий підхід до організації та здійснення контролю за діяльністю органів

та посадових осіб місцевого самоврядування повинен проявлятися у зміні

ступеня впливу держави й інститутів громадянського суспільства на всі

соціальні процеси у сфері місцевого самоврядування. Оптимальною можна

вважати таку конструкцію державного та громадського контролю з боку

відповідно державних інститутів та інституцій громадянського суспільства, за

якої вони знаходяться у стані синергетичної взаємодії. Це дозволить

максимально ефективно використовувати всі існуючі ресурси з метою

динамічного розвитку інституту місцевого самоврядування.

188

В умовах несформованої управлінської культури доводиться

покладатись не стільки на чіткі, невідворотні нормативні приписи, скільки на

підвищену прискіпливу увагу з боку суспільства, громад, об’єднань громадян,

засобів масової інформації. Посилення практики відповідальності посадових

осіб за протиправну, протизаконну діяльність вимагає повноцінної системи

державного контролю і нагляду та, водночас, постійного залучення

інструментарію громадського контролю, громадських моніторингів, експертиз

тощо [122].

Правове регулювання контролю в Україні відбувається за допомогою

значної кількості нормативно-правових актів різної юридичної сили.

Конституція України, закони і підзаконні правові акти, котрі стосуються

окремих видів контролю або регламентують правовий статус окремих

контролюючих органів. Це породжує протиріччя, дублювання та

неефективність заходів забезпечення дисципліни, коли кількість суб’єктів

контролю не гарантує якості функціонування об’єктів. Тому існує потреба

прийняття закону, що закріпив би загальні засади в даній сфері: принципи;

види; способи здійснення контролю; систему органів та правила їх взаємодії;

основні вимоги до процедури (права і обов’язки об’єктів та обсяг повноважень

суб’єктів, стадії, наслідки недотримання процедурних норм, способи

оскарження та ін.). У ньому має втілитись відхід від контролю як засобу

покарання. Насамперед він має бути спрямований не на виявлення

правопорушення і притягнення до відповідальності, а на отримання достовірної

інформації про стан об’єкта, приведення його у відповідність із встановленими

вимогами, усунення причин і умов протиправних діянь.

Прийняття законів, які регулюють діяльність державних органів щодо

контролю за додержанням законів передбачено пунктом 9 Перехідних

положень Конституції України [75]. Науковцями висловлювалися пропозиції

щодо необхідності розробки та прийняття законів “Про державний контроль в

Україні” [194, с. 12], “Про громадський контроль” [44, с. 27] або з вужчою

сферою застосування – “Про державний контроль у сфері діяльності органів

189

виконавчої влади та їх посадових осіб” [110]. Слушними є пропозиції

Т.О. Коломоєць, яка вважає за доцільне: а) зосередити засади контролю за

діяльністю органів місцевого самоврядування в єдиному законодавчому акті,

при цьому положення останнього повинні в повному обсязі узгоджуватися з

загально-правовими положеннями відносно контролю, які повинні бути

сконцентровані в Адміністративно-процедурному кодексі; оптимізувати

систему суб’єктів контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з

тим, щоб існували суб’єкти державного і громадського контролю, при цьому

прагнути мінімізувати кількість перших, посиливши, перш за все, принцип

спеціалізації їх діяльності (усунувши, тим самим, дублювання контрольних

повноважень у різних органів, зменшивши “контрольний тягар” по відношенню

до органів місцевого самоврядування, у т.ч. і при реалізації останніми своєї

адміністративної правосуб’єктності) [69, с. 129].

Ідея прийняття окремого закону потребує належного опрацювання.

Підтримуємо пропозиції тих науковців [100; 103, с. 359], які наголошують на

необхідності розробки та затвердження комплексного законопроекту, в якому

слід детально врегулювати відносини щодо організації адміністративного

нагляду і контролю у сфері місцевого самоврядування.

В законопроекті, насамперед, слід вирішити такі основні питання:

- сформувати цілісну систему контролю і адміністративного нагляду з

визначенням всіх її складових;

- закріпити функції та компетенцію контролюючих та наглядових органів,

- організувати систему постійного моніторингу наявності прогалин і

нашарувань у нормативно-правовому регулюванні контрольної та наглядової

діяльності;

- визначити сфери, об’єкти, види та форми контролю і нагляду;

- визначити чіткі процедури контролю і нагляду, які забезпечать їх

систематичність, цілеспрямованість та ефективність;

- визначити форми та способи впливу на органи місцевого

самоврядування, їх посадових та службових осіб;

190

- організувати методологічне забезпечення діяльності контролюючих та

наглядових органів;

- визначити механізми взаємодії і координації діяльності контролюючих

органів;

- забезпечити оптимальне поєднання контролю, який здійснюється після

завершення дії чи прийняття акту, з контролем, який передує прийняттю

управлінського рішення або здійснюється на стадії його виконання;

- запровадити наукове, інформаційно-технічне, фінансове та кадрове

забезпечення діяльності контролюючих суб'єктів.

Окремі науковці навіть стверджують про наявність тенденції становлення

у вітчизняній системі права комплексної галузі контрольного права.

Необхідність такої галузі права В.А. Ліпкан обґрунтовує потребою

забезпечення суб’єктів контролю внутрішньо несуперечливою законодавчою

базою, деполітизації їх діяльності та усунення інших негативних чинників

(численність і неузгодженість видів контролю, відсутність оптимальної

уніфікації правового статусу суб’єктів, безвідповідальність, нераціональне

використання ресурсів тощо) [97]. Не заперечуючи необхідність нормативного

забезпечення діяльності органів публічної влади, які умовно можна об’єднати в

“контрольну гілку влади”, вважаємо, як і інші науковці [188, с. 203], що

відповідна сфера суспільних відносин не утворює окремий предмет правового

регулювання, а є поєднанням частин предметів існуючих галузей

(конституційного, муніципального, адміністративного, фінансового,

господарського та ін.) за ознакою вчинюваної їх суб’єктами функції, відсутній і

власний метод правового регулювання. Крім того, регламентувати одним

нормативним актом усі види державного та громадського контролю дуже

складно, це буде надто громіздкий правовий акт.

При підготовці законопроекту для організації контролю у сфері місцевого

самоврядування необхідно, насамперед, враховувати положення Конституції

України та Європейської хартії місцевого самоврядування, які закріплюють

загальні принципи взаємовідносин держави і місцевого самоврядування. Слід

191

приділити увагу всьому масиву чинного законодавства України, адже його

переважна частина поки що не приведена у відповідність з європейськими

стандартами у сфері місцевого самоврядування. Правовідносини, що

виникають при здійсненні контролю і нагляду за органами місцевого

самоврядування, регулюються відомчими нормативними актами, які за своїм

змістом часто мало чим відрізняються від подібних актів колишнього СРСР. У

діяльності органів державного контролю зберігаються застарілі форми і методи

роботи, що були властивими для командно-адміністративної системи: надмірна

кількість суцільних перевірок і безпідставного контролю суб’єктів місцевого

самоврядування, пред’явлення їм неправомірних вимог за результатами

контролю та застосування необґрунтованих фінансових санкцій, що є

серйозним гальмом у розвитку місцевого самоврядування.

Основоположна роль у здійсненні функцій контролю у сфері місцевого

самоврядування сьогодні належить державним органам влади, а величезний

ресурс громадського контролю залишається незадіяним. Незважаючи на деякі

позитивні заходи, прийняті в останні роки щодо вдосконалення і підвищення

ефективності контролю, його правові основи в галузі місцевого самоврядування

все ще характеризуються невизначеністю і неконкретністю, декларативно

широкою постановкою завдання і настільки ж малими повноваженнями щодо їх

реалізації. Значний обсяг невиконаних повноважень, зловживань, злочинів,

корупції, які мають місце у діяльності муніципальної влади, свідчать про те, що

сформована система контролю в галузі місцевого самоврядування неефективна

і вимагає подальшої оптимізації.

Контроль у сфері місцевого самоврядування повинен бути:

1) універсальним і системним (охоплювати всі галузі муніципального

управління, не повинно бути осіб, підрозділів, органів і організацій, які б

перебували поза контролем);

2) об’єктивним, оперативним і результативним (контрольні дії повинні

здійснюватися своєчасно, неупереджено оцінюватися робота підконтрольного

об’єкта, вживатися заходи по усуненню виявлених недоліків у роботі);

192

3) гласним (матеріали перевірок, результати контролю мають доводитися

до відома підконтрольних суб’єктів). Публічне обговорення матеріалів

перевірок, виявлених недоліків, привернення до них уваги є важливим засобом

покращення роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

4) аналітичним (містити інформацію про своєчасність виконання

завдання, фактичний стан його виконання, повноту, відповідність результатів

завданню, причини невиконання, впровадження позитивних стимулів);

5) регулярним (виконавці, знаючи, що результати їх роботи підлягають

регулярному або постійному контролю, намагаються діяти більш продуктивно).

Контроль має сприяти виконанню поставлених перед органом чи

посадовою особою завдань, а не лише обмежуватися збором інформації,

встановленням стандартів і виявленням проблем. Щоб контроль був

ефективним, необхідно ретельно слідкувати за тим, щоб ці засоби контролю не

посіли більш важливого місця, ніж мета організації. Коли контрольний

механізм не спрацьовує, найчастіше причина полягає в тому, що необхідно

вдосконалювати структуру прав і обов’язків, а не процедури вимірювань.

Однією з найважливіших умов успішного здійснення контролю за

виконанням розпоряджень, наказів, доручень, планів, програм є якісна

підготовка документів, їх конкретність (що, кому, до якого часу виконати?),

компетентність, обґрунтованість. Багаторічна практика свідчить, що

використання загальних фраз типу “поліпшити”, “поглибити”, “сприяти”,

“постійно вдосконалювати”, “піднести на вищий рівень”, “систематично

аналізувати” тощо без їх конкретизації, перекладання на мову реальних завдань

і чітких термінів для виконавців прирікає будь-яке управлінське рішення на

неконтрольованість і невиконання [19].

Вдосконаленню контролю у сфері місцевого самоврядування сприятиме:

а) впровадження електронного обігу документів; б) спеціальна підготовка та

постійне підвищення кваліфікації спеціалістів відповідних структурних

підрозділів, що здійснюють контрольні функції; в) застосування широкого

спектру стимулів та підвищення відповідальності за результати роботи.

193

Контроль може як сприяти підвищенню ефективності роботи посадових

та службових осіб органів місцевого самоврядування, так і навпаки стримувати

їх продуктивну діяльність. Неправильна організація контролю у сфері

місцевого самоврядування може призвести до протилежного ефекту: такої

поведінки підконтрольних суб’єктів, яка буде шкодити ефективній роботі, може

стимулювати людей давати територіальній громаді, державним органам,

громадським організаціям неправильну інформацію. Для недопущення

негативного впливу контролю на роботу посадових та службових осіб варто: а)

визначати показники, які досить повно та об’єктивно дають можливість оцінити

роботу співробітників; б) організовувати відкрите обговорення проблем

системи контролю; в) уникати надмірного контролю (це може забирати надто

багато часу, контролери не повинні перевіряти роботу надто часто); г)

встановлювати жорсткі, але досяжні стандарти. Якщо стандарт сприймається як

нереальний чи несправедливо високий, він може зруйнувати мотиви

працівників; д) винагороджувати за досягнення стандарту. Якщо посадові та

службові особи не відчувають такого зв’язку або відчувають, що винагорода

несправедлива, то продуктивність їхньої праці може в майбутньому

зменшитися. Контроль повинен бути інтегрованим з іншими функціями

муніципального управління, сприяти досягненню основної мети місцевого

самоврядування – вирішенню питань місцевого значення.

Контроль за діяльністю органів та посадових осіб місцевого

самоврядування значною мірою має здійснюватися через самостійне

встановлення об’єктивної інформації (без отримання звіту) та системне

дослідження законності з правом надання обов’язкових для реагування вказівок

або припинення (відміни) рішення.

Практика проведення наглядових чи контрольних заходів на підставі

підзаконних нормативних чи індивідуальних актів не відповідає вимогам

Європейської хартії місцевого самоврядування. На законодавчому рівні

необхідно закріпити виключний перелік випадків, в яких повинен проводитися

контроль, а в яких – нагляд. Слід звернути увагу, що в проекті Закону України

194

“Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)”

(реєстр. № 2217а), внесеному Президентом України 1 липня 2015 р.,

повноваження здійснювати нагляд за додержанням Конституції і законів

України органами місцевого самоврядування пропонується закріпити за

префектом (ст. 119).

О.Ю. Лялюк вважає, що потребує вдосконалення саме механізм реалізації

функції контролю держави за місцевим самоврядуванням. По-перше, потрібно

чітко закріпити предмети контролю й суб’єктів контрольної діяльності. Чітке

окреслення в законодавстві повноважень цих органів дає їм можливість

своєчасно й у межах законодавства реагувати на порушення в системі

місцевого самоврядування. Компетенція цих органів регламентована в такий

спосіб, що вони не вправі втручатися в справи місцевих громад за межами своєї

компетенції, а також давати органам місцевого самоврядування розпорядження

по вирішенню завдань місцевого значення. По-друге, слід на законодавчому

рівні закріпити більш гнучку систему форм контролю, застосування яких

залежало б від сфери останнього та підстав його проведення. По-третє,

необхідно усунути порушення, які допускають контролюючі органи,

приймаючи акти, що стосуються питань місцевого значення. Вирішення цієї

проблеми є можливим лише за умови чіткого розмежування повноважень між

органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування, а отже, й

окреслення сфери місцевих справ, інакше страждає самостійність місцевих рад,

які мають керуватися актами органів державної влади [104, с. 50-51].

Вагоме значення для удосконалення правової регламентації контролю у

сфері місцевого самоврядування має зарубіжний досвід. Повністю копіювати

зарубіжні моделі державного та громадського контролю в українську практику

недоцільно, але врахування тенденцій розвитку контролю за органами та

посадовими особами місцевого самоврядування в зарубіжних країнах, вивчення

їх переваг та недоліків допоможуть при створенні оптимальної системи

державного та громадського контролю в Україні.

Підсумовуючи, можна зробити висновок, що нормативно-правові акти,

195

які регулюють процедуру контролю і адміністративного нагляду за органами

місцевого самоврядування характеризуються розгалуженістю, недосконалістю і

недостатньою ефективністю. Усе це часто приводить до дублювання функцій

контролюючих органів, не забезпечує належного усунення виявлених

правопорушень, націленості суб’єктів державного контролю на запобігання

правопорушенням, а також високого рівня координації та обміну інформацією.

Чітке законодавче регулювання діяльності державних органів, що здійснюють

контроль і адміністративний нагляд, є запорукою розвитку місцевого

самоврядування як основоположного інституту громадянського суспільства,

самостійності і свободи дій його органів і посадових осіб.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Основного Закону органи державної влади, їх посадові

особи, здійснюючи контроль і адміністративний нагляд за діяльністю органів і

посадових осіб місцевого самоврядування, зобов’язані діяти лише на підставі, в

межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами

України. Тому органи місцевого самоврядування у разі порушення цього

принципу мають право на судовий захист своїх інтересів, у тому числі і щодо

безпідставних перевірок з боку органів державної влади. Оперативно реагуючи

на порушення органів державної влади в цій сфері, органи місцевого

самоврядування сприятимуть точному дотриманню принципу конституційної

законності і утриманню державних органів в правових межах.

Невід’ємною умовою розвитку правової демократичної держави та

місцевого самоврядування є формування ефективної взаємозалежної системи

державного, муніципального, цивільно-правового, громадського,

корпоративного контролю та його здійснення на принципах верховенства

права, законності, поваги і дотримання прав і свобод людини і громадянина,

презумпції сумлінності контрольованого об’єкту, рівності громадян перед

законом, об’єктивності, публічності, гласності, економічності,

результативності, незалежності, неприпустимості заподіяння неправомірного

шкоди при проведенні контролю, опори на громадські об’єднання та громадян.

Реформа місцевого самоврядування вимагає удосконалення правового

196

регулювання контрольної діяльності, що становить один із важливих його

інститутів. Правова основа організації контролю містить багато прогалин і

невизначеностей. У зв’язку з цим, важливим залишається вироблення і

прийняття концепції про заходи розвитку і вдосконалення правової та

організаційної бази контролю у сфері місцевого самоврядування, спрямованої

на створення його суб’єктам реальних можливостей для ефективного

здійснення своєї діяльності в інтересах населення. Контроль у сфері місцевого

самоврядування стане ефективнішим, якщо відобразиться не тільки в

принципах, а й в конкретних нормативних приписах щодо його здійснення.

В ході реформи територіальної організації влади має бути створена чітко

структурована система контролю, яка ґрунтується на цілісній концепції, в

основі якої єдність цілей, принципів, форм і методів. Це сприятиме

демократизації місцевого самоврядування, підвищенню його ефективності,

посиленню засад громадського та державного контролю за здійсненням

управління на місцевому рівні.

Висновки до розділу 3

1. Механізм безпосередньої реалізації територіальною громадою

контролю у сфері місцевого самоврядування на законодавчому рівні не

закріплений, що призводить до декларативності конституційних повноважень

територіальних громад у цій сфері. Належним чином не визначено взаємні

права та обов’язки територіальної громади, як контролюючого суб’єкта, та

органів місцевого самоврядування, як підконтрольних суб’єктів. За існуючого

правового регулювання територіальні громади можуть здійснювати контроль у

сфері місцевого самоврядування фактично лише через органи місцевого

самоврядування.

2. Доцільно закріпити нормативне положення, за яким у разі наявності

електронної петиції, яка підтримана необхідною кількості голосів членів

територіальної громади, остаточне вирішення найважливіших питань місцевого

197

значення має належати територіальним громадам як первинним суб’єктам

місцевого самоврядування. Особливу роль вони повинні відігравати також i в

розв’язанні можливих конфліктів між представницькими органами місцевого

самоврядування з одного боку, та їх виконавчими органами i сільськими,

селищними, міськими головами – з другого

3. Пріоритетними напрямками удосконалення організації контролю у

сфері місцевого самоврядування є розробка методик оцінки ефективності форм

і методів контролю, оновлення правового регулювання механізмів його

здійснення, правових та організаційних основ спеціалізації контролю та

запозичення кращого зарубіжного досвіду організації контролю територіальних

громад за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Системний характер організації контролю територіальних громад, чітке

визначення його форм, процедури, порядку розгляду й оцінки результатів,

механізму реагування на факти правопорушень і зловживань у сфері місцевого

самоврядування забезпечить його максимальну ефективність.

4. Порядок здійснення територіальними громадами контролю має

регулюватися на законодавчому рівні та деталізуватися статутами

територіальних громад, регламентами місцевих рад та їх виконкомів. Для

посилення механізму контролю територіальної громади у сфері місцевого

самоврядування доцільно запровадити на місцевому рівні інститут

муніципального уповноваженого (омбудсмена), який на певній території

забезпечував би надання необхідної інформаційно-методичної допомоги

інститутам громадянського суспільства й щорічно оприлюднював доповідь за

наслідками контролю.

5. Громадський контроль, як вид соціального контролю, є функцією

громадянського суспільства, тому являється способом залучення населення до

управління суспільством та державою. Він є важливою формою реалізації

демократії, оскільки дає можливість населенню брати участь у державному

управлінні, у вирішенні державних і суспільних справ, активно впливати на

діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування

198

6. Громадський контроль у сфері місцевого самоврядування може бути

ефективним за таких умов: а) суб’єктивна зацікавленість у здійсненні контролю

(вигоди від контролю повинні перевищувати витрати, пов’язані із його

здійсненням); б) наявність у суб’єкта контролю відповідного рівня знань,

внутрішньої організації, що забезпечує його здатність до здійснення цієї

функції (таку здатність мають навіть не всі об’єднання громадян); в)

можливість отримання об’єктивної інформації про результати діяльності

органів місцевого самоврядування та її об’єктивна оцінка; г) готовність до

використання усіх можливих правових засобів (демонстрації, пікети, інші

публічні громадські акції).

7. Доцільно прийняти закон про громадський контроль та доповнити

закони України, що діють у сферах освіти, соціального захисту, транспорту,

земельних відносин, охорони здоров’я, довкілля, виконання покарань,

діяльності правоохоронних органів, армії нормами, які б встановлювали

предмет, форми і механізми здійснення громадського контролю. В законі про

громадський контроль необхідно закріпити правові засади його здійснення,

визначити поняття громадського контролю, його суб’єкта та об’єкт, цілі,

принципи й гарантії здійснення, механізми та процедури громадського

контролю, права та обов’язки управомоченої та зобов’язаної сторін,

відповідальність за порушення законодавства та інші важливі питання.

8. Інститут контролю у сфері місцевого самоврядування функціонує

недостатньо ефективно. Основними причинами цього є: відсутність цілісної

системи територіальної організації влади та управління; неточність у

визначенні та розмежуванні компетенції рівнів влади та видів публічної

служби; неопрацьованість і неефективність механізму контролю за діяльністю

місцевого самоврядування як з боку держави, так і з боку населення та

інститутів громадянського суспільства

9. Вагомою перешкодою на шляху належної організації контролю у сфері

місцевого самоврядування є недоліки чинного законодавства, зокрема,

недостатнє нормативно-правове забезпечення формування в державі цілісної

199

системи контролю. Насамперед це стосується: загальної процедури контрольної

діяльності; переліку суб’єктів, які мають право на здійснення спеціалізованого

державного контролю, їх статусу, функцій і повноважень, взаємовідносин і

підзвітності; суперечливість норм чинного законодавства; єдиного

методологічного забезпечення державного контролю в частині встановлення

системи показників, які відображають реальний стан дисципліни в органах

місцевого самоврядування, та методики їх визначення; питання нормативного

визначення основних критеріїв, за якими можуть плануватись програми

перевірок.

10. До основних завдань державного та громадського контролю у сфері

місцевого самоврядування слід віднести: 1) контроль за дотриманням

нормативних приписів; 2) контроль за відповідністю законам правових актів,

що видаються органами та посадовими особами місцевого самоврядування;

3) контроль доцільності управлінських рішень; 4) контроль за дотриманням

встановлених для органів та посадових осіб місцевого самоврядування заборон

і обмежень, службової дисципліни, своєчасним і доброякісним виконанням

покладених на них обов’язків; 5) контроль за підбором, розстановкою,

підвищенням кваліфікації кадрового складу органів місцевого самоврядування;

6) контроль за дотриманням прав і свобод, охоронюваних законом інтересів

громадян; 7) контроль за раціональним розподілом і використанням

матеріальних, фінансових та інших ресурсів, дотриманням режиму економії.

11. Законодавче закріплення засад, форм та методів контролю у сфері

місцевого самоврядування сприятиме підвищенню ефективності і дієвості

контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

При цьому, правова регламентація видів, форм, методів державного контролю

потребує постійного оновлення й удосконалення, оскільки виникають нові

суб’єкти контролю; змінюється правовий статус, завдання існуючих

контролюючих органів, а також з’являються більш ефективні способи і

прийоми їх роботи.

12. Контроль у сфері місцевого самоврядування повинен бути:

200

1) універсальним і системним (охоплювати всі галузі муніципального

управління, не повинно бути осіб, підрозділів, органів і організацій, які б

перебували поза контролем); 2) об’єктивним, оперативним і результативним

(контрольні дії повинні здійснюватися своєчасно, неупереджено оцінюватися

робота підконтрольного об’єкта, вживатися заходи до усунення виявлених

недоліків у роботі); 3) гласним (матеріали перевірок, результати контролю

повинні доводитися до відома підконтрольних суб’єктів). Публічне

обговорення матеріалів перевірок, виявлених недоліків, привернення до них

уваги є важливим засобом покращення роботи органів та посадових осіб

місцевого самоврядування; 4) аналітичним (містити інформацію про

своєчасність виконання завдання, фактичний стан його виконання, повноту,

відповідність результатів завданню, причини невиконання, впровадження

позитивних стимулів); 5) регулярним (виконавці, знаючи, що результати їх

роботи підлягають регулярному або постійному контролю, намагаються діяти

більш продуктивно).

201

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і вирішення наукового

завдання, що полягало у з’ясуванні сутності та правових засад державного та

громадського контролю у сфері місцевого самоврядування, розробці

рекомендацій, формулюванні висновків і пропозицій, що сприятимуть

подальшому розвитку та підвищенню ефективності громадського контролю й

контрольної діяльності державних органів та посадових осіб. Під час роботи

над дослідженням були зроблені такі висновки:

1. Контроль – це сукупність дій зі спостереження за функціонуванням

відповідного об’єкта контролю з метою: а) отримання об’єктивної та

достовірної інформації про стан справ на ньому; б) збереження і розвитку

соціальної системи, упорядкованого функціонування її елементів;

в) застосування заходів попередження правопорушень (з правом прямого

втручання в оперативну діяльність об’єкта контролю); г) надання допомоги

підконтрольному об’єкту у поновленні законності і дисципліни;

д) встановлення причин і умов, які ведуть до порушення правових норм;

е) вжиття заходів щодо притягнення винних осіб до юридичної

відповідальності.

2. Нагляд – це аналіз стану додержання законності і дисципліни у

відповідних суспільних відносинах, який здійснюється уповноваженим

суб’єктом із застосуванням наданих йому законом засобів і форм, але без права

безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність суб’єкта щодо

якого здійснюється нагляд. У широкому розумінні контроль охоплює нагляд, а

нагляд, в свою чергу, є різновидом контролю з обмеженими можливостями

впливу контролюючого суб’єкта на підконтрольний суб’єкт.

3. Організаційно-правовий механізм державного та громадського

контролю в сфері місцевого самоврядування – це узгоджена та

взаємодоповнююча система організаційних взаємозв’язків між суб’єктами та

об’єктами контролю, правової взаємодії між ними в рамках відповідних форм з

202

використанням сукупності заходів, засобів і способів організаційно-правового

впливу та функціонального забезпечення для відслідковування процесу

вирішення питань місцевого значення, прийняття та виконання рішень.

4. Організація контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування

в зарубіжних державах обумовлюється: формою правління (монархія,

республіка), формою державного устрою (унітарна, федеративна), формою

політичного режиму (ліберальна демократія, соціальна демократія,

авторитаризм), моделлю місцевого самоврядування тощо. У розвинутих

державах у сфері місцевого самоврядування здійснюється адміністративний

нагляд, що обмежується перевіркою тільки законності рішення муніципальних

органів. Контролюючий суб’єкт може заперечити рішення муніципального

органу тільки в судовому порядку, а муніципальні органи можуть в судовому

порядку захищати свою автономію.

5. Специфіка державного контролю у сфері місцевого самоврядування

проявляється в тому, що контролюючий і підконтрольний суб’єкти

перебувають у різних підсистемах публічної влади: державній та самоврядній.

Теоретична модель механізму контролю в системі місцевого самоврядування

має враховувати природу місцевої демократії, автономність органів місцевого

самоврядування у вирішенні власних справ, багатоаспектність феномену

контролю, різноманітність його видів і необхідність диференційованого

підходу до контролю залежно від сфери суспільних відносин та соціальної ролі

суб’єктів контролю.

6. Залежно від місця та ролі контролюючих суб’єктів в системі державної

влади контроль у сфері місцевого самоврядування поділяється на: а) загальний

(здійснює уряд, місцеві державні адміністрації), б) спеціальний (здійснюється

спеціалізованими органами – Рахункова палата тощо); в) галузевий

(здійснюється відповідними органами виконавчої влади). В законодавчих актах

має бути визначено: 1) суб’єкт контролю, його завдання, сфери діяльності,

місце в системі державних органів; 2) об’єкт контролю, 3) підстави для

проведення перевірки, аналізу існуючого стану, 4) форми і методи контрольної

203

діяльності; 5) порядок прийняття рішень за результатами контролю.

7. Державний контроль за реалізацією делегованих повноважень повинен

стосуватися не лише правомірності, але й доцільності вирішення тих чи інших

завдань. Затвердження центральними та місцевими органами виконавчої влади

методичних рекомендацій щодо організації контролю у сфері місцевого

самоврядування сприяє суттєвому підвищенню його ефективності та

зменшенню конфліктності на місцевому рівні. Державний контроль у сфері

місцевого самоврядування має поступового зменшуватися, однак його

обмеження повинно здійснюватися одночасно з розширенням контрольних і

наглядових функцій з боку інших інститутів громадянського суспільства

(політичних партій, громадських організацій, профспілок та ін.)

8. Судовий контроль у сфері місцевого самоврядування – це заснована на

законі діяльність судів по перевірці правомірності актів і дій органів місцевого

самоврядування, їх посадових осіб, відновленню порушених прав фізичних та

юридичних осіб, а в необхідних випадках – застосуванню до цих суб’єктів

правових санкцій. Його основні ознаки: а) організаційне і функціональне

відмежування суб’єкта контролю від підконтрольного суб’єкта; б) здійснюється

у межах судового процесу й чітко регламентованими процесуальними нормами

права; в) однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування;

г) наявність публічно-правового спору; д) здійснюється за заявою зацікавленої

сторони; е) об’єктом судового контролю є дотримання вимог законності, а не

доцільності; є) відсутність можливості самостійного примусового виконання

прийнятих рішень.

9. Механізм безпосередньої реалізації територіальною громадою

контролю у сфері місцевого самоврядування на законодавчому рівні не

закріплений, що призводить до декларативності конституційних повноважень

територіальних громад у цій сфері. Необхідно закріпити нормативне

положення, за яким у разі наявності електронної петиції, яка підтримана

визначеною в законі кількістю голосів членів територіальної громади,

остаточне вирішення відповідного питання має належати територіальним

204

громадам як первинним суб’єктам місцевого самоврядування.

10. Для посилення механізму контролю територіальної громади варто

запровадити інститут незалежного контролера (муніципального омбудсмена),

який на відповідній території має здійснювати контроль реалізації та

забезпечення прав людини на місцевому рівні, моніторинг стану дотримання

законодавства муніципальними органами та посадовцями, надавати

інформаційно-методичну допомогу інститутам громадянського суспільства,

щорічно оприлюднювати доповідь за наслідками контролю.

11. Доцільно прийняти закон про громадський контроль та доповнити

закони України, що діють у сферах освіти, соціального захисту, транспорту,

земельних відносин, охорони здоров’я, довкілля, виконання покарань,

діяльності правоохоронних органів, армії нормами, які б встановлювали

предмет, форми і механізми здійснення громадського контролю. В законі про

громадський контроль слід закріпити правові засади здійснення громадського

контролю, визначити суб’єкт, об’єкт громадського контролю, його, цілі,

принципи й гарантії здійснення, механізми та процедури громадського

контролю, права і обов’язки управомоченої та зобов’язаної сторін,

відповідальність за порушення законодавства, інші важливі питання.

12. Контроль у сфері місцевого самоврядування повинен бути:

1) універсальним і системним (охоплювати всі галузі муніципального

управління, не повинно бути осіб, підрозділів, органів і організацій, які б

перебували поза контролем); 2) об’єктивним, оперативним і результативним

(контрольні дії повинні здійснюватися своєчасно, неупереджено оцінюватися

робота підконтрольного об’єкта, вживатися заходи до усунення виявлених

недоліків у роботі); 3) гласним (матеріали перевірок, результати контролю

повинні доводитися до відома підконтрольних суб’єктів). Публічне

обговорення матеріалів перевірок, виявлених недоліків, привернення до них

уваги є важливим засобом покращення роботи органів та посадових осіб

місцевого самоврядування; 4) аналітичним (містити інформацію про

своєчасність виконання завдання, фактичний стан його виконання, повноту,

205

відповідність результатів завданню, причини невиконання, впровадження

позитивних стимулів); 5) регулярним (виконавці, знаючи, що результати їх

роботи підлягають регулярному або постійному контролю, намагаються діяти

більш продуктивно).

206

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Абасов Г.Г. Гарантії прав місцевого самоврядування в Україні:

актуальні проблеми теорії та практики: [монографія] / Г.Г. Абасов; [відп. ред.

Ю.С.Шемшученко; Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України]. –

К.: “Юридична думка”, 2011. – 248 с.

2. Авер’янов В. Б., Андрійко О. Ф. Виконавча влада і державний

контроль / В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко. – К., 1999. – 48 с.

3. Авер’янов В., Лук’янець Д., Педько Ю. Кодекс адміністративного

судочинства України: необхідність і шляхи усунення концептуально-

понятійних вад / В. Авер’янов, Д. Лук’янець, Ю. Педько // Право України. –

2006. – № 3 – С. 7-12.

4. Административное право зарубежных стран: [учебник] / [под ред.

А.Н. Козырина, М.А.Штатиной]. – М.: Спарк, 2003. – 464 с.

5. Административное право Украины. Академический курс: Учебник.:

В двух томах: Том 1. Общая часть / Ред. коллегия: В. Б. Аверьянов

(председатель). – К.: Издательство “Юридическая мисль”, 2004. – 584 с.

6. Административное право Украины: учеб. / Ю. П. Битяк (рук. авт.

кол.), В.М. Гаращук, В.В. Богуцкий и др.; Под общ. ред. Ю.П. Битяка, В. Н.

Гаращука, В. В. Зуй. – 2-е изд., Перераб. и доп. – М.: Право, 2012. – 656 с.

7. Адміністративний, судовий та фінансовий контроль за діяльністю

місцевого самоврядування з боку центральної влади [Електронний ресурс]. –

Режим доступу: //http://bookster.com.ua/seminars/question/2023

8. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством

(конституционно-правовые проблемы). Дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.02 /

Акопов Л.В. – Ростов-на-Дону, 2002. – 395 c.

9. Алфьоров С. М. Громадський контроль в умовах формування

громадянського суспільства [Електронний ресурс] / С. М. Алфьоров, С. С.

Вітвіцький // Бюлетень Міністерства юстиції України . – 2014. – № 1. – С. 101-

108. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/bmju_2014_1_32.pdf

207

10. Андрійко О. Ф. Організаційно-правові проблеми державного

контролю у сфері виконавчої влади : дис. …д-ра юрид. наук : 12.00.07 / Ольга

Федорівна Андрійко. – К., 1999. – 390 с.

11. Андрійко О.Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-

правові засади: монографія / О.Ф. Андрійко. – К.: Наукова думка, 2004. – 300с.

12. Андрійко О. Ф. Організаційно-правові проблеми державного

контролю у сфері виконавчої влади України : автореф. дис. на здобуття наук.

ступеня доктора юрид. наук : спец. 12.00.07 “Теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право” / О. Ф. Андрійко. – К., 1999. –

38 с.

13. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом: Опыт системного

исследования / В.Г. Афанасьев. – 2-е изд. – М.: Политиздат, 1973. – 392 с.

14. Барабаш Ю.Г. Державно-правові конфлікти в теорії та практиці

конституційного права: монографія / Ю.Г. Барабаш. – Х.: Право, 2008. –220с.

15. Барабаш Ю.Г. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії

та практики [Текст] : дис... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Барабаш Юрій

Григорович ; Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. –

Х., 2004. – 205с.

16. Батанов О. В. Взаємовідносини між місцевими органами виконавчої

влади та органами місцевого самоврядування: проблеми адміністративно-

правової теорії та практики / О. В. Батанов // Вісник Запорізького

національного університету : Збірник наукових праць. Юридичні науки. –

Запоріжжя : Запорізький національний університет, 2012. – №. 1. – Ч. 1. –

С. 22–29.

17. Белобжецкий И. А. Финансово-хозяйственный контроль в

управлении экономикой [Текст] / И. А. Белобжецкий. – М. : Финансы, 1979. –

160 с.

18. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической

деятельности: вопросы теории и практики. Дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.01 /

Беляев В.П. – Саратов, 2006. – 436 c.

208

19. Бєлан В.І. Контроль як засіб зміцнення дисципліни виконання,

підвищення ефективності роботи органів виконавчої влади та місцевого

самоврядування / В.І. Бєлан [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://center.kr-admin.gov.ua/index.php?q=Elibr/33.html

20. Бисага Ю. М. Муніципальне право України : навч. посібник /

Бисага Ю. М., Рогач О. Я., Бачинська А. В. – [2-е вид., переробл. та доп.]. –

Ужгород : Ліра, 2008. – 440 с. – (Навчально-методична серія “Бібліотека

успішного юриста”).

21. Білоусов Ю.В. Питання судової юрисдикції у справах, які

стосуються захисту прав місцевого самоврядування / Ю.В. Білоусов //

Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в

Україні: Матеріали Міжнар. наук-прак. конф., м. Харків, 25 травня 2004р. / За

ред. проф. Ю.П. Битяка. – Харків: Інститут державного будівництва та

місцевого самоврядування АПрН України, 2004. – С. 226 (222-227).

22. Борденюк В.І. Контроль у сфері місцевого самоврядування та його

співвідношення контролем у державному управлінні / В.І. Борденюк // Збірник

наукових праць Української Академії державного управління при Президентові

України / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во УАДУ, 2001. –

Вип. 2. – С. 188 – 197.

23. Борденюк В.І. Місцеве самоврядування та державне управління:

конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії: Монографія /

В.І. Борденюк. – К.: Парламентське вид-во, 2007. – 576 с.

24. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред.

В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-Юре, 2002. – 668с.

25. Ворона П.В. Механізм та особливості державного контролю

місцевої влади Ізраїлю на прикладі муніципалітетів / П.В. Ворона // Публічне

управління: теорія та практика. – 2010. – № 2. – С. 159-165.

26. Гапоненко А.Л. Стратегическое управление: учебник /

А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин. – М.: ОМЕГА-Л, 2010 – 464с.

27. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні:

209

монографія / В.М. Гаращук. – Х.: Фоліо, 2002. – 176с.

28. Гаращук В. М.. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у

державному управлінні [Текст] : дис. ... д-ра юрид. наук / В. М. Гаращук. – Х. :

Б. в., 2003. – 412 с.

29. Головко О.М. Місцеве самоврядування і законність: теоретико-

правові аспекти / О.М. Головко // Проблеми правознавства та правоохоронної

діяльності. – 2011. – № 1. – С. 35 – 41.

30. Голяк Л.В. Місце регіональних, муніципальних та спеціалізованих

омбудсманів у правовому механізмі захисту прав людини / Л.В. Голяк // Митна

справа. –2011. – № 5 (77). –Ч. 2. –С. 43–50.

31. Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти /

А.А. Гончаров. – М.: Весь мир, 2010. – 224с.

32. Горный М. Муниципальная политика и местное самоуправление в

России : учеб. пос. / М. Горный. – СПб : ГУ – ВШЭ СПб филиал, 2010. – 266 с.

33. Горшенев В.М. Контроль как правовая форма деятельности /

В.М. Горшенев, И.Б. Шахов.– М.: Юрид. лит., 1987 – 176с.

34. Господарський процесуальний кодекс України від 06.11.1991 №

1798-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 6. – Ст. 56.

35. Григорьев В.А. Эволюция местного самоуправления.

Отечественная и зарубежная практика: Монография / В.А. Григорьев. – К. :

Истина, 2005. – 424с.

36. Гриценко О.І. Контроль та оцінювання управлінської діяльності:

опор. конспект лекцій / О.І. Гриценко. – К.: НАДУ, 2009. – 108с.

37. Гробова В.П. Система місцевого самоврядування в Україні:

доктринальні та прикладні аспекти: монографія / В.П. Гробова. – Х.: Золота

миля, 2013. – 424с.

38. Гройсман В. Реформа місцевого самоврядування – важлива справа

українських громад / В. Гройсман // Місцеве самоврядування та регіональний

розвиток в Україні. – № 2 (6) квітень-червень, 2014.

39. Громадська участь у творенні та здійсненні державної політики /

210

Уклад.: д-р соц. н., проф. Е.А. Афонін, к. і. н., доц. Л.В. Гонюкова, к. н. з держ.

упр., доц. Р.В. Войтович. – К., 2005. – 250 с.

40. Гуцаленко Л.В. Финансовый контроль: учеб. пособ. /

Л.В. Гуцаленко, В.А. Дерий, М.М. Коцупатрый – К. : Центр учебной

литературы, 2009. – 424с.

41. Данильян О.Г. Місце і значення соціального контролю у сфері

правового виховання / О.Г. Данильян // Проблеми законності. – 2009. – № 103 –

С. 220- 225.

42. Даугуль В. Я. Проблематика перевірки актів органів місцевого

самоврядування з питань здійснення делегованих повноважень органів

виконавчої влади [Електронний ресурс] / В. Я. Даугуль // Державне

будівництво . – 2009. – № 1. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-

pdf/DeBu_2009_1_54.pdf

43. Дементьев В.В. Экономика как система власти / Министерство

образования и науки Украины. Донецкий национальный технический

университет / В.В. Дементьев. – Донецк: Изд-во “Каштан”, 2003. – 404с.

44. Денисюк С.Ф. Громадський контролю за правоохоронною

діяльністю в Україні : адміністративно-правові засади : автореф. дис. ... д-ра

юрид. наук: 12.00.07 / С.Ф. Денисюк; Дніпропетр. держ. ун-т внутр. справ. –

Дніпропетровськ, 2010. –36 с.

45. Денисюк С. Ф. Громадський контроль як гарантія законності у

адміністративній діяльності правоохоронних органів в Україні / С. Ф. Денисюк.

– Х. : ТД “Золота миля”, 2010. – 368 с.

46. Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні:

Підручник / За ред. С.Г. Серьогіної. – Х. : Право, 2013. – 360с.

47. Державне управління: навч. посіб. / А. Ф. Мельник,

О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна, Л.Ю. Гордієнко. – К. : Знання-Прес, 2003. –

343с.

48. Державний контроль у сфері виконавчої влади: Цикл наукових

доповідей / Авер’янов В. Б., Андрійко О. Ф., Гаращук В. М та ін. / За заг. ред.

211

В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького НАН України,

2000. – 60 с.

49. Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы

государственного контроя в Российской Федерации: автореф. … канд. юрид.

наук: спец. 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право /

А.А. Джагарян; науч. рук. Н.С. Бондарь. – М., 2006. – 28 c.

50. Дробуш І. Децентралізація та субсидіарність як необхідні умови

реалізації соціальних прав територіальних громад на місцевому рівні /

І. Дробуш // Национальный юридический журнал теорія и практика. – 2014.– №

3 – С. 50-55.

51. Енциклопедичний словник з державного управління / уклад.:

Ю.П. Сурмін [та ін.]; за ред. Ю.В. Ковбасюка [та ін.]. – К.: НАДУ, 2010. – 820с.

52. Енциклопедія державного управління : у 8 т. / Нац. акад. держ. упр.

при Президентові України ; наук.-ред. колегія : Ю. В. Ковбасюк (голова) та ін. –

К. : НАДУ, 2011. – Т. 1 : Теорія державного управління / наук.-ред. колегія :

В. М. Князєв (співголова), І. В. Розпутенко (співголова) та ін. – 2011. – 748 с.

53. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15.10.1985 р. //

Офіційний вісник України. – 2015. – № 24.

54. Заброда Д.Г. Корупційні адміністративні правопорушення:

характеристика та протидія: [навчальний посібник] / Д.Г. Заброда, Є.М. Іщук. –

Дніпропетровськ: Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ,

2010. – 164 с.

55. Звіт щодо європейської практики та законодавчих рамок інституту

префектів, порядку місцевого самоврядування в умовах надзвичайного стану

від 17 вересня 2015 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.slg-

coe.org.ua/wp-content/uploads/2015/10/ЗВІТ-РЄ_

56. Іжа М.М., Радченко О. Громадський контроль в системі публічного

управління як ефективний інструмент експертизи державно-управлінських

рішень / М. Їжа, О. Радченко // Публічне управління:теорія та практика – 2012 –

№ 4(12). – С. 74-79.

212

57. Калюга Є. Класифікація контролю та шляхи її вдосконалення /

Є. Калюга // Фінансовий контроль. – 2002. – № 1 – С. 44-52.

58. Карабін Т.О Форми здійснення контрольної діяльності місцевих

державних адміністрацій за реалізацією повноважень органами місцевого

самоврядування / Т. О. Карабін // Форум права. – 2012. – № 1. – С. 426-431.

59. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура,

ценность / В.Н.Карташов. – Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 1989. – 218с.

60. Кикоть, В. Я. Административное право зарубежных стран

[Электронный ресурс] : учебник для студентов вузов, обучающихся по

специальности «Юриспруденция» / В. Я. Кикоть и др.; под ред. В. Я. Кикотя, Г.

А. Василевича, Н. В. Румянцева. - М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2012. -

431 с.

61. Кобилянський М. Г. Компетенційний спір як предмет юрисдикції

адміністративних судів: дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 /

М.Г. Кобилянський. – К., 2014. – 210 с.

62. Кобринський В.Ю. Державний контроль у сфері національної

безпеки України: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / В.Ю.

Кобринський; Київ. Нац.. ун-т внутр.. справ. – К., 2008. – 20 с.

63. Ковтун Н.Н. Судебный контроль в уголовном процессе: понятие,

виды, сущность и содержание / Н.Н. Ковтун / Вестн. Нижегород. ун-та им. Н.И.

Лобачевского. Серия: Право. – 2001. – № 2. – С. 117- 123.

64. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005

року № 2747-ІV// Відом. Верхов. Ради. – 2005. – № 35-36, 37. – Ст. 446.

65. Козуб В.П.Напрями підвищення результативності взаємодії органів

державної влади та органів місцевого самоврядування в реалізації владних

повноважень / В.П. Козуб // Актуальні проблеми державного управління: зб.

наук. праць. – Харків: “Магістр”, 2012. – № 1 (41) – С. 231-240.

66. Козюбра М. Державна влада: межі здійснення та форма реалізації

(політико-правні аспекти) / М.І. Козюбра // Українське право. – 1995. – № 1 (2).

– С. 4–13.

213

67. Колісник В.П. Демократичний контроль громадянського

суспільства за функціонуванням публічної влади / В.П. Колісник // Публічна

влада в Україні та конституційно-правовий механізм її реалізації: матеріали

міжнарод. наук.-практич. конф. (28 вересня 2011р.). – Х., 2011. – С. 31-33.

68. Коломоєць Т. Методи контролю за діяльністю органів місцевого

самоврядування України при реалізації ними повноважень у сфері публічного

управління: пошук оптимального варіанту / Т. Коломоєць. – Юридична

Україна. – 2012 – № 4 – С. 20-24.

69. Коломоєць Т.О. Зарубіжний досвід контролю за діяльністю органів

місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права та основні

напрямки його запозичення в Україні / Т.О. Коломоєць, П.Д. Матвієнко //

Вісник Запорізького національного університету. – 2012. – № 1. – С. 121-129.

70. Коломоєць Т.О. Контроль за діяльністю органів місцевого

самоврядування як суб’єктів адміністративного права України: монографія /

Т.О. Коломоєць, П.Д. Матвієнко. – Запоріжжя: Запорізьк. нац. ун-т, 2011. –

256с.

71. Комзюк А., Панчук О. Громадський контроль як засіб забезпечення

законності у сфері державного управління / А. Комзюк, О. Панчук // Вісник

нац. ун-ту внутр. справ. – 2003. – № 23. – С. 160-164.

72. Конституция Испании от 06.12.78 г. // Конституции государств

Европейского Союза. Под общей редакцией Л.А. Окунькова. – М. :

Издательская группа НОРМА – ИНФРА М, 1999. – 816с.

73. Конституция Португальской Республики от 02.04.1976 г. //

Конституции государств Европейского Союза. Под общей редакцией

Л.А. Окунькова. – М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА М, 1999. – 816с.

74. Конституція Республіки Польща від 2.04.97 р. // Конституції

зарубіжних країн: Навчальний посібник / Авт.-упоряд.: В.О. Серьогін,

Ю.М. Коломієць, О.В. Марцеляк та ін. / За заг. ред. к.ю.н., доц. В.О. Серьогіна.

– Харків: Видавництво “ФІНН”, 2009. – 664с.

75. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 року //

214

Відомості Верховної Ради. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

76. Конституція Французької Республіки від 4.10.58 р. // Конституції

зарубіжних країн: Навчальний посібник / Авт.-упоряд.: В.О. Серьогін,

Ю.М. Коломієць, О.В. Марцеляк та ін. / За заг. ред. к.ю.н., доц. В.О. Серьогіна.

– Харків: Видавництво “ФІНН”, 2009. – 664с.

77. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и

полномочия : Учебник для высших и средних юридических учебных заведений

/ Авт. кол. : В. Г. Баяхчев, А. А. Дубровский, А. П. Гуляев и др. ; Под ред. А.

П. Гуляева; Московская академия экономики и права. – учеб. изд. – М. :

МАЭП,2000. – 208 с.

78. Корнiєнко М. Мiсцеве самоврядування та “урядова вертикаль” /

М. Корнієнко // Мiсцеве самоврядування. – 1997. – № 3-4.– С. 37-41.

79. Корнієнко М. І. Муніципальне право України. Концептуальні та

організаційно-правові питання : [навч. посібник] / М. І. Корнієнко – К. : Алерта,

2005. – 144 с.

80. Косінов С.А. Контроль у демократичній державі: монографія /

С.А. Косінов. – Х.: Право, 2015. –360с.

81. Косінов. С. Контроль над публічною владою: теоретико-правова

характеристика / С. Косінов // Вісник Національної академії правових наук

України: зб. наук. пр. / редкол.: В. Я. Тацій та ін. – Х.: Право, 2013 – № 4 (75) –

С. 49-57.

82. Кочуєв В. Проблеми прийняття господарських рішень в умовах

ризику та невизначеності на регіональному й місцевому рівнях / В. Кочуєв //

Аспекти самоврядування. – 2005. – № 2 (28). – С. 57 – 60.

83. Кравченко С.Д. Контроль за охороною та використанням земель

житлової та громадської забудови в містах України: автореф. дис. ... канд.

юрид. наук : 12.00.06 / С. Д. Кравченко ; Нац. акад. наук України ; Ін-т держави

і права ім. В. М. Корецького. – К., 2010. – 16 с.

84. Кравченко В. В. Муніципальне право України : навч. посібник /

В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. – К. : Атіка, 2003. – 672 с.

215

85. Крамаровский Л.М. Ревизия и контроль / Л.М. Крамаровский. – 4-е

изд. – М.: Финансы и статистика, 1988. – 299 с.

86. Кривокапич Б. Судебный контроль за администрацией в Югославии

/ Б. Кривокапич // Советское государство и право. – 1988. – № 12. – С. 77-85.

87. Крупник А. Громадський контроль: сутність та механізми

здійснення [Електронний ресурс] / А.С.Крупник // Теоретичні та прикладні

питання державотворення. – 2007. –№ 1. –– Режим доступу:

www.library.oridu.odessa.ua.

88. Крусян А. Р. Взаємодія місцевих органів виконавчої влади і органів

місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня

канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 “Конституційне право” / А. Р. Крусян. – О. ,

1999. – 19 с.

89. Крусян А.Р. Роль конституційної юстиції у системі сучасного

українського конституціоналізму / А. Крусян // Вісн. Конституц. Суду України.

– 2011. – № 3. – С. 77-88.

90. Кузнецова Е.О. Институт местного самоуправления: проблемы

становления и развития / Е.О. Кузнецова. – Державне будівництво, 2007. –

[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-

journals/DeBu/2007-1/doc/2/18.pdf

91. Кузьменко О.А. Контроль за виконанням Державного бюджету

України як функція управління: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.07 /

О.А. Кузьменко ; Нац. акад. внутр. справ України. – К., 2002. – 21 с.

92. Куйбіда Р.О. Розвиток адміністративної юстиції в країнах

колишнього Радянського Союзу: [монографія] / Р.О. Куйбіда, В.П. Тимощук. –

К.: Книги для бізнесу, 2010. –144 с.

93. Латишева В. В. Громадські слухання як механізм громадського

контролю за якістю управлінських послуг [Електронний ресурс] /

В.В. Латишева // Державне будівництво. – № 2. – 2007. – Режим доступу :

http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2007-2/doc/3/08.pdf

94. Лебедев В.М. От идеи судебного нормоконтроля к

216

административному судопроизводству / В.М. Лебедев // Рос. Юстиция. – 2000.

– № 9. – С. 2-42.

95. Лимская Декларация руководящих принципов контроля // Правовое

регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах.

Аналитический обзор и сборник нормативных документов / Сост. С. О. Шохин,

В. И. Шлейников / Аналитический раздел и общ. ред. С. О. Шохина. – М., 1998.

– С. 42-51.

96. Лиско Г.О. Позасудове вирішення публічно-правових спорів:

посібник / Г.О. Лиско, Л.Б. Сало, А.М. Школик. – Львів: Центр досліджень

місцевого самоврядування, 2010. –143 с.

97. Ліпкан В.А. Контрольне право як атрибутивний елемент

української системи права / В.А. Ліпкан // Підприємництво, господарство і

право. – 2010. – № 8. – С. 7–10

98. Лученко Д. В. Контрольне провадження : дис. … канд.. юрид. наук :

12.00.07 / Лученко Дмитро Валентинович. – Х.: Нац. юрид. Академія імені

Ярослава Мудрого, 2003. – 180 с.

99. Любченко П. Територіальна громада: проблеми регулювання

правового статусу / П.М. Любченко // Державне будівництво та місцеве

самоврядування: Збірник наук. праць – Вип. 2. – Х.: “Право”, 2002.– С. 50-60.

100. Любченко П.М. Адміністративний нагляд і контроль за діяльністю

органів місцевого самоврядування: проблеми правового регулювання /

П.М. Любченко / Прокуратура. Людина. Держава. – 2004. – № 11. – С. 56-62.

101. Любченко П.М. Відкритість та гласність у сфері місцевого

самоврядування / П.М. Любченко // Державне будівництво та місцеве

самоврядування: зб. наук. праць / редкол.: Ю.Г. Барабаш та ін. – Х.: Право,

2013. – Вип. 25. – С. 88-99.

102. Любченко П.М. Компетенція суб’єктів місцевого самоврядування /

П.М. Любченко. – Харків: ООО “Модель всесвіту”, 2001. – 224с.

103. Любченко, П. М. Муніципальне право України [Текст] : навч. посіб.

/ П. М. Любченко. – Х. : ФІНН, 2012. – 496 с.

217

104. Лялюк О. Ю. Основні напрямки здійснення державного контролю

за діяльністю місцевих рад [Текст] / О. Ю. Лялюк // Проблеми законності. –

Вип. 101. – Х. : Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого, 2009. – С. 45-51.

105. Малиновський В. Я. Державне управління: навчальний посібник /

В. Я. Малиновський. – Луцьк : Вежа, 2000. – 558 с.

106. Мартиненко В. М. Державно-громадський контроллінг як метод

демократизації державного управління / В.М. Мартиненко // Актуальні

проблеми державного управління: Зб. наук. праць ХарРІ НАДУ. – Вип. 2 (21). –

У 2 ч. – Ч. 2. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ „Магістр”, 2004. – С. 124-129.

107. Марцеляк О.В. Інститут омбудсмана: теорія і практика:

[монографія] / Олег Володимирович Марцеляк. – Харків: вид-во Нац. унів.

внутр. справ, 2004 –449 с.

108. Матвієнко П. Д. Контроль за діяльністю органів місцевого

самоврядування як суб’єктів адміністративного права України [Текст] :

автореферат... канд. юридичних наук, спец.: 12.00.07 – адміністративне право і

процес; фінансове право; інформаційне право / П. Д. Матвієнко. – Запоріжжя :

Запорізький нац. ун-т, 2011. – 16 с.

109. Мизроцки И., Алфи Э., Нахир X. Демократия в Израиле. Учебное

пособие. Ч.2. Иерусалим. “БИБЛИОТЕКА – АЛИЯ”, 1996,– 144с.

110. Мих О.В. Контроль в органах виконавчої влади: проблеми та шляхи

їх розв’язання [Електронний ресурс] / О.В. Мих // Актуальні проблеми

державного управління: зб. наук пр. –2009. – № 2. – Режим доступу:

http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Apdu/2009_2/doc/5/16.pdf

111. Місцеве самоврядування та децентралізація. Практичний посібник /

[Ткачук А.]; Швейцарсько-український проект “Підтримка децентралізації в

Україні – DESPRO”. – К.: ТОВ “Софія”. – 2012. – С. 87-88.

112. Мішина Н. В. Конституційно-правове регулювання діяльності

органів самоорганізації населення: порівняльно-правове дослідження [Текст] :

монографія / Н. В. Мішина ; Одеська національна юридична академія. – О. :

Друкарський дім, 2009. – 298 с.

218

113. Музичук О.М. Контроль за діяльністю правоохоронних органів в

Україні: адміністративно-правові засади організації та функціонування:

автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.07 / О. М. Музичук ; Харк. нац. ун-т

внутр. справ. – Х., 2010. – 34 с.

114. Музичук О.М. Поняття та особливості контролю і державного

управління / О.М. Музичук // Наше право. –2011. – № 2, ч. 1. – С. 46–51.

115. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник /

Борисова Н.Е., Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В., Шапкин М.А.,

Шевелева Н.А. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во МЦУПЛ, 1999. – 512 с.

116. Наливайко Т. В. Громадський контроль в Україні як інститут

громадянського суспільства : теоретико-правовий аспект : автореф. дис. ... канд.

юрид. н. : спец. 12.00.01 – “Теорія та історія держави і права; історія політичних

і правових ученьˮ / Т. В. Наливайко – Львів, 2010. – 18 с.

117. Новий словник української мови. – К.: АКОНІТ, 2008. – Т. 1. – 926с.

118. Овсянко Д.М. Административное право: Учебник / Д.М. Овсянко. –

М.: НОРМА, 1997. – 247 с.

119. Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе

народовластия / И. И. Овчинников ; науч. консультант К. Ф. Шеремет. – М. :

Институт государства и права РАН, 1999. – 329 с.

120. Олійник В. Київське самоврядування – самоправність чи самообман

[Електронний ресурс] / В. Олійник // Дзеркало тижня. – 2013. – № 40. – 1

листопада. – Режим доступу: http://gazeta.dt.ua/history/kiyivske-

samovryaduvannya-samopravnist-chi-samoobman-_.html

121. Падалко Г. В. Централізація та децентралізація в організації служби

в органах місцевого самоврядування: муніципально-правовий аспект

/ Г. В. Падалко // Держава і право : зб. наук. праць. – Вип. 57. – К. : Ін-т держави

і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2012. – С. 123–129.

122. Палій Г.О. Забезпечення ефективності громадського контролю за

звітністю та відповідальністю органів державної влади. Аналітична записка

[Електронний ресурс] / Г.О. Палій. – Режим доступу:

219

http://www.niss.gov.ua/articles/1579/

123. Панова І.В. Контрольна діяльність обласних державних

адміністрацій у сфері фінансів та бюджету: Автореф. дис... канд. юрид. наук:

12.00.07 / І.В. Панова ; Нац. ун-т внутр. справ. – Х., 2005. – 20 с.

124. Панченко Т. В. Громадський контроль і його вплив на формування

ефективності роботи місцевого врядування / Т. В. Панченко // Зарубіжний

досвід організації та роботи місцевої влади [монографія] / О.В. Власенко,

П.В. Ворона, М. О. Пухтинський та ін. – Полтава, 2009. – С. 261-276.

125. Петришин О.О. Сучасний стан місцевого самоврядування у країнах

англосаксонської правової сім’ї: проблеми та перспективи розвитку /

О.О. Петришин // Державне будівництво та місцеве самоврядування. – 2013. –

Вип. 25. – С. 195-207.

126. Петришина М.О. Напрямки удосконалення нормотворчості в

органах місцевого самоврядування в Україні / М.О. Петришина // Європейські

перспективи. – 2012. – № 2, ч. 2. – С. 71-76.

127. Пісьмаченко Л.М. Контролінг в органах державної влади й органах

місцевого самоврядування: Навч. посіб / Л.М.Пісьмаченко. – К. : Вид-во НАДУ,

2008. – 81 с.

128. Погребняк С.П. Громадянське суспільство як гарантія прав людини

/ С.П. Погребняк // Правові засади гарантування та захисту прав і свобод

людини і громадянина : зб. тез наук. доп. І повідми. II Міжнародн. наук.-практ.

конф., 6 грудня 2013р., м. Полтава/ редкол.: А.П. Гетьман, Ю.Г. Барабаш,

С.Г. Серьогіна та ін. – Х.: Право, 2013 – С. 369-372.

129. Полінець О. Контроль в державному управлінні: сутність, види та

форми його здійснення / О. Полінець // Вісник УАДУ,2000. – № 2. – С. 71-76.

130. Полінець О. Особливість контролю у системі державного

управління в умовах адміністративної реформи: Зб. наук. праць УАДУ при

Президентові України / За заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князева / О. Полінець.

– Вип. 2: У 2 ч. – К., 1999. – Ч. 1. – С. 285–289.

131. Полінець О.П. Контроль в державному управлінні України:

220

теоретико-організаційні питання: Автореф. дис... канд. наук з держ. упр.:

25.00.01 / О.П. Полінець ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. – К.,

2003. – 20 с. – укp.

132. Полтораков О. Громадський контроль над “силовими” структурами

в Україні: проблеми та перспективи [Електронний ресурс] / О. Полтораков //

Національний інститут проблем міжнародної безпеки. Публікації. – Режим

доступу: http://www.niisp.org.ua/defau~38.php

133. Правовая система Украины: история, состояние и перспективы: в 5

т. – Харьков: Право, 2011, Т. 2: Конституционные основы правовой системы

Украины и проблемы ее совершенствования / под общ. ред. Ю.П. Битяка. –

632с.

134. Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування: Навч.

посіб. / М. Пітцик, В. Кравченко, Е.С. Моньйо. – К.: Клевер, 2000. – 136с.

135. Присяжнюк А. Й. Органи місцевого самоврядування як суб’єкти

контролю у сфері виконавчої влади / А. Й. Присяжнюк // Право та управління. –

2012. – № 1. – С. 414-425.

136. Присяжнюк А. Й. Адміністративно-правові засади державного

контролю місцевих органів виконавчої влади / А. Й. Присяжнюк // Право і

суспільство . – 2012. – № 1. – С. 182-188.

137. Пришляк Г.Я. Правові форми демократичного контролю в Україні:

автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Г.Я. Пришляк ; Нац. ун-т “Львівська

політехніка”. – Л., 2012. – 18 с.

138. Прієшкіна О. В. Місцеве самоврядування в Україні: правове

регулювання безпосередньої демократії : [навч. посібник] / О. В. Прієшкіна. –

К. : Кондор, 2004. – 336 с.

139. Про адміністративний нагляд за особами, які звільнені з місць

позбавлення волі: Закон України від 01.12.1994 р. № 264/94-ВР // Відомості

Верховної Ради України. – 1994. – № 52. – Ст. 455.

140. Про акціонерні товариства: Закон України від 17.09.2008 р. № 514-

VI // Відомості Верховної Ради України. – 2008. – № 50-51. – Ст. 384.

221

141. Про банки і банківську діяльність: Закон України від 07.12.2000 р.

№ 2121-III // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 5-6. – Ст. 30.

142. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо

спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція): Закон України від 12.02.2015 р.

№ 191-VIII // Відомості Верховної Ради України. – 2015. – № 21. – Ст. 133.

143. Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції:

Закон України від 02.12.2010 р. № 2735-VI // Відомості Верховної Ради

України. – 2011. – № 21. – Ст. 144.

144. Про доступ до офіційних документів: Рекомендації Кабінет

Міністрів Ради Європи № R (2002)2 від 21 лютого 2002 р. [Електронний

ресурс]. – Режим доступу: http:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_a33.

145. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської

діяльності: Закон України від 11.09.2003 р. № 1160-IV // Відомості Верховної

Ради України. – 2004. – № 9. – Ст. 79.

146. Про захист економічної конкуренції: Закон України від 11.01.2001

р. № 2210-III // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 12. – Ст. 64.

147. Про Конституційний Суд України: Закон України від 16.10.1996 р.

№ 422/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 49. – Ст. 272.

148. Про місцеве самоврядування в Україні: закон України від 21 травня

1997 р. № 280/97 // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст.

170.

149. Про органи самоорганізації населення: Закон України від 11.07.2001

р. № 2625-III // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 48. – Ст. 254.

150. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері

господарської діяльності: Закон України від 05.04.2007 р. № 877-V// Відомості

Верховної Ради України. – 2007. – № 29. – Ст. 389.

151. Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в

Україні: Закон України від 26.01.1993 № 2939-XII // Відомості Верховної Ради

України. – 1993. – № 13. – Ст. 110.

152. Про практику застосування судами земельного законодавства при

222

розгляді цивільних справ: Постанова Пленуму Верховного Суду України № 7

від 16.04.2004 р. // Вісник Верховного Суду України – 2004 р. – № 6. – С. 22.

153. Про Рахункову палату: Закон України від 02.07.2015 р. № 576-VIII

// Відомості Верховної Ради. – 2015. – № 36. – Ст. 360.

154. Про регулювання містобудівної діяльності: Закон України від

17.02.2011 р. № 3038-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011.– № 34. –

Ст. 343.

155. Рафал Дубел Внутрішній аудит органів самоврядування Польщі:

типові порушення в сфері правил про публічні торги та закупівлі, неправильне

ведення фінансової документації [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://www.oblrada.kharkov.ua/uk/news/vnutrishniy-audyt-orhaniv-

samovryaduvannya-polshchi-typovi-porushennya-v-sferi-pravyl-8780.html

156. Савчин М. Реформування місцевого самоврядування в Україні у

контексті соціетального конституціоналізму / М. Савчин // Право України. –

2014. – № 9. – С. 116-125

157. Серьогін В.О. Конституційне право особи на недоторканність

приватного життя (прайвесі): проблеми теорії та практики [Текст] : дис. ... д-ра

юрид. наук : 12.00.01, 12.00.02 / Серьогін Віталій Олександрович ; Харк. нац.

ун-т внутр. справ. – Х., 2011. – 437

158. Серьогін В.О. Конституційне право України [Текст] : навч. посіб. /

В. О. Серьогін ; Харк. нац. ун-т внутр. справ. – Х. : [ХНУВС], 2010. – 368 с.

159. Серьогіна С. Г. Удосконалення місцевого самоврядування в Україні

в умовах демократизації та консолідації суспільства / С. Г. Серьогіна // Право

України. – 2014. – № 4. – С. 107-115.

160. Серьогіна С. Г. Муніципальна реформа як чинник удосконалення

функціонування системи місцевого самоврядування в Україні / С. Г. Серьогіна

// Державне будівництво та місцеве самоврядування. – 2013. – Вип. 26. – С. 3-

15.

161. Скакун О.Ф. Теорія держави і права. Підручник / О.Ф. Скакун / Пер.

з рос. – Харків: Консум. – 2001. – 656 с.

223

162. Скопич О.Д. Контроль у системі місцевого самоврядування

України: автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр. : 25.00.04 / О. Д. Скопич; НАН

України, Рада по вивч. продукт. сил України. – К., 2010. – 20 с.

163. Соляннік К.Є Припинення дії актів органів місцевого

самоврядування: проблеми реалізації / К. Є. Соляннік // Вісник Центральної

виборчої комісії. – 2009. – № 1. – С. 90-93.

164. Статут Олександрійської міської територіальної громади

[Електронний ресурс] // Офіційний сайт Олександрійської міської ради. –

Режим доступу: http://alexandria.kr.ua/gov_history/sity_statut

165. Статут територіальної громади міста Люботина : Затверджений

рішенням XL сесії V скликання Люботинської міської ради № 758 від 30

вересня 2008 р. [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Люботинської міської

ради. – Режим доступу: http://lubotin.kharkov.ua/main

166. Сторожук І. П. Принцип делегування повноважень у місцевому

управлінні / І.П. Сторожук // Університетські наукові записки. – 2005. – № 4

(16). – С. 231-236.

167. Стрельцов В. Ю. Державний фінансовий контроль діяльності

органів місцевого самоврядування автореферат дисертація на здобуття

наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю

25.00.02 – механізми державного управління. – Харківський регіональний

інститут державного управління Національної академії державного управління

при Президентові України. – Харків, 2005. – 20с.

168. Стретович В. Забезпечення відкритості органів державної влади та

місцевого самоврядування / В. Стретович // Аспекти самоврядування. – 2005. –

№ 2. – С. 13 – 17.

169. Стрілець Ю. П. Види і форми контролю в місцевому

самоврядуванні / Ю. П. Стрілець // Теорія та практика державного управління.

– 2011. – Вип. 3. – С. 353-359.

170. Сухінін Д.В. Контроль в органах державної влади та органах

місцевого самоврядування: порівняльний аналіз / Д. В. Сухінін // Державне

224

управління та місцеве самоврядування. – 07/2012 . – Вип. 3(14) . – С. 283-294.

171. Сушинський О. Виконавча влада та місцеве самоврядування в

аспекті відповідальної держави [Електронний ресурс] / О. Сушинський //

Економічний часопис. – 2008. – № 3-4. – Режим доступу:

http://soskin.info/ea/2008/3-4/200818.html

172. Сушинський О.І. Контроль у сфері публічної влади: теоретико-

методологічні та організаційно-правові аспекти: монографія / О.І. Сушинський.

– Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. – 468с.

173. Сушинський О. І. Інститут відповідальності у здійсненні

контрольної влади / О.І. Сушинський // Вісник УАДУ. – 2002. – № 3. – С. 39-47.

174. Сушинський О. І. Контрольна влада України в аспекті

адміністративної реформи / О. І. Сушинський // Актуальні проблеми

державного управління : зб. наук. праць. – Харків : Вид-во ХарРІ УАДУ, 2002.

– № 1 (12). – 2002. – С. 97–105.

175. Сушинський О. І. Контрольна влада України : оновлення змісту та

системи / О. І. Сушинський // Актуальні проблеми державного управління :

наук. зб. – Одеса : ОФ УАДУ; Оптіум, 2001. – Вип. 8. – С. 91–104.

176. Сушинський О. І. Контрольна влада України: конституційний

статус / О. І. Сушинський // Вісник УАДУ. – 2001. – № 4. – С. 328–334.

177. Тимощук В.П. Адміністративні акти: процедура прийняття та

припинення дії: [монографія] / Віктор Павлович Тимощук. – К.: “Конус-Ю”,

2010. –296 с.

178. Тищенко М. М. Адміністративно-процесуальний статус

громадянина України: проблеми теорії та шляхи удосконалення законодавчого

врегулювання / М.М. Тищенко. – Харків, 1999. – 365 с.

179. Ткаченко Ю.В. Місцеві ради у механізмі забезпечення режиму

законності / Ю.В. Ткаченко // Проблеми вдосконалення правового регулювання

місцевого самоврядування: матеріали науково-практичної конференції (м.

Харків 4-5 грудня 2006р.).– Х.: Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого / ред. і

перед. М.І.Панов та ін., 2007. – С. 106-107.

225

180. Ткачук А.Ф. Латвія: довга дорога реформи. Робочі записки /

Анатолій Ткачук. – К.: ІКЦ “Легальний статус”, 2015. – 56с.

181. Усманова Е.Ф. Институт общественного контроля как неотъмлемая

состаляющая правового государства / Е.Ф. Усманова, Е.Ю. Семелева // Соц.-

полит. науки. – 2011. – № 1. – С. 62-65.

182. Уткин Э.А., Денисов А.Ф.

Государственное и муниципальное

управление / Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов. – М.: Ассоциация авторов и издателей

“Тандем”. Издательство “ЭКМОС”, 2001. – 304 с.

183. Участь громадськості у законодавчому процесі: проблеми та шляхи

підвищення ефективності // Лабораторія законодавчих ініціатив, 2009. – 23 с.

184. Федоренко В. Суб’єкти конституційно-правових відносин: поняття,

види, питання конституційної правосуб’єктності / В. Федоренко // Право

України. – 2014. – № 5. – С. 83-91.

185. Фесенко Л. Організаційно-правові аспекти функціонування

спеціалізованих судових органів у країнах Європи / Л. Фесенко // Право

України. – 2011. – № 8. – С. 252-261.

186. Фиалковская И.Д. Судебный контроль в сфере исполнительной

власти: понятие, признаки, место в системе административного права /

И.Д. Фиалковская, О.А. Тоненкова // Вестн. Нижегород. ун-та им.

Н.И. Лобачевского. – 2008. – № 3 – С. 208-212.

187. Форми та методи залучення громадськості: навч. посіб. / [за заг.

ред. В. Артеменка]. – К.: ІКЦ “Леста”, 2007. – 240 с.

188. Хамходера О.П. Сутність та перспективи правового регулювання

контролю: підходи в публічному праві / О.П. Хамходера. – Вісник Вищої ради

юстиції. – 2013. – № 2 (14) – С. 193-208.

189. Хамходера О. П. Адміністративно-правовий статус інспекції як

центрального органу виконавчої влади : 12.00.07 : автореф. дис. ... канд. юрид.

наук / Хамходера Олег Петрович ; НУ “ОЮА”. – Одеса, 2014. – 23 с.

190. Хріпливець Д. Є. Удосконалення системи відповідальності органів і

посадових осіб місцевого самоврядування / Д. Є. Хріпливець // Теорія та

226

практика державного управління . – 2010. – Вип. 4. – С. 179-184.

191. Цвєтков В.В. До питання про критерії ефективності управлінської

діяльності [Текст] / В. В. Цвєтков // Вісник Академії правових наук України. –

1995. – № 3. – С. 42-50.

192. Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування /

В. Шаповал // Право України. – 2002. – № 3. – С. 48-54.

193. Шаповал В. Сутність місцевого самоврядування (питання теорії) /

В. Шаповал // Місцеве самоврядування: 10 років здобутків / за ред. М.

Пухтинського. – К. : Атіка, 2002. – С. 300.

194. Шестак В.С. Державний контроль в сучасній Україні (теоретико-

правові питання) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. / В.С. Шестак;

Нац. ун-т внутр. справ. –Х., 2002. –16 с.

195. Школик А.М. Порівняльне адміністративне право: [навч. посібн.] /

Андрій Михайлович Школик. – Львів: ЗУКЦ, 2007. – 308 с.

196. Штрелов Р. Обязанности, возложенные на органы контроля –

инструмент повышения ответственности в выполнении государственных задач /

Р. Штрелов // Правовые основы ответственности в управлении в СССР и ГДР. –

М.: ИГПАН, 1981. – 150 с.

197. Щекин Г. В. Социальная теория и кадровая политика: Моногр. /

Г.В. Щекин. – К.: МАУП, 2000. – 576 с.

198. Щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини про стан дотримання прав і свобод людини і громадянина. – K., 2014. –

552 c.

199. Щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав

людини про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина. –

K., 2015. – 552 c.

200. Яковлєв А. Правові основи модернізації системи місцевого

самоврядування як фактор конституційного процесу в Україні / А. Яковлєв //

Вісник Національної академії правових наук України: зб. наук. пр. / редкол. :

В.Я. Тацій та ін. – Х.: Право, 2013. – № 4 (75) – С. 81-89.

227

201. Яценко В.Н. Судебный контроль нормативних актов / В.Н. Яценко

// Государство и право. – 2005. – № 11. – С. 22-29.

202. Яцук Н.В. Феномен соціальної анімації у розвитку територіальних

громад / Н. В. Яцук // Актуальні проблеми державного управління. – 2012. – №

1. – С. 240-247

203. Ustawa o wojewodzie I administracji w wojewodztwie z dnia 23

stycznia 2009 r. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www. Sejm.gow.pl.